27.7.2012   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 225/7

—

gør opmærksom på, at nødvendigheden af at tage specifikt fat på problemet med familiesammenføring netop viser sig nu, hvor der også sættes fokus på den »reviderede europæiske dagsorden for integration« (CdR 199/2011) og på en »europæisk kultur for forvaltning på flere myndighedsniveauer« (CdR 273/2011), som i høj grad kalder på initiativer fra Regionsudvalgets side;

—

bemærker, at det i grønbogen anføres, at direktivet i nogle tilfælde benyttes som et afskrækkende instrument og understreger i denne forbindelse, at bestemmelserne om familiesammenføring ikke skal opfattes som et instrument til at begrænse migrantstrømme. De særlige formål med familiesammenføring er tværtimod en bedre integration af lovlige migranter og overholdelse af familieretten;

—

understreger, at individets ret til at have et familieliv indebærer retten, men også pligten til at forsørge og opdrage børnene og sørge for deres skolegang og dermed have dem hos sig; dette er grundlæggende rettigheder og pligter uanset nationalitet, og Regionsudvalget minder om, at dette anerkendes af en lang række nationale og internationale erklæringer, som er sammenfaldende på dette punkt;

—

minder dog om, at medlemsstaterne i deres fremfærd i praksis bør holde sig proportionalitets- og nærhedsprincipperne for øje, således at de dels i højere grad lader regionerne og kommunerne tage sig af gennemførelsen af integrationstiltag, dels giver dem en stabil og juridisk velfunderet referenceramme;

—

kræver større inddragelse af de lokale forvaltninger i en flerniveaustyring, hvilket er en nødvendig betingelse for, at der kan føres en indvandringspolitik, som hænger sammen, overholder de grundlæggende rettigheder og fremmer værtssamfundets og indvandrernes velfærd.

Ordfører

Sergio SOAVE (IT/PSE), borgmester i Savigliano (CN)

Basisdokument

Grønbog om retten for tredjelandsstatsborgere, der bor i EU, til familiesammenføring (direktiv 2003/86/EF)

COM(2011) 735 final

1.

anser det for positivt, at Kommissionen har taget initiativ til at indlede en debat om familiesammenføring, som er omhandlet i direktiv 2003/86/EF, for at se nærmere på nogle problemer, der har været med anvendelsen af selve direktivet, og undersøge den kritik, der er blevet fremført fra flere sider (ngo'er, lokale myndigheder, akademiske kredse);

2.

anser det for hensigtsmæssigt at basere debatten på grønbogen, som peger på nogle vigtige aspekter i direktivet og rejser en række spørgsmål. Udvalget bifalder, at Kommissionen først efter høringens afslutning vil træffe beslutning om, hvilke konkrete foranstaltninger der eventuelt skal træffes;

3.

minder om, at de lokale og regionale myndigheder har en central rolle i forvaltningen af politikkerne for integration og social samhørighed, og at de på denne baggrund bør inddrages behørigt i debatten om gennemførelsen af bestemmelserne om familiesammenføring med det mål at fremme dels fuld integration af indvandrerne i værtslandet, dels en eventuel ændring af direktivet;

4.

understreger, at dette initiativ er i tråd med Stockholmprogrammet af december 2009 og den europæiske pagt om indvandring og asyl af september 2008;

5.

gør opmærksom på, at nødvendigheden af at tage specifikt fat på problemet med familiesammenføring netop viser sig nu, hvor der også sættes fokus på »den reviderede europæiske dagsorden for integration« (CdR 199/2011) og på en »europæisk kultur for forvaltning på flere myndighedsniveauer« (CdR 273/2011), som i høj grad kalder på initiativer fra Regionsudvalgets side.

6.

er sig bevidst, at den økonomiske krise, der har rystet Europa i sin grundvold, kan fordreje vurderingen af direktivet. Hertil bidrager også, at Europa nu er målet for nye migrationsstrømme bl.a. udløst af følgerne af den ellers vigtige og positive politiske bevægelse kaldet det »arabiske forår«, som har berørt mange lande langs Middelhavets sydkyst.

7.

bemærker, at det i grønbogen anføres, at direktivet i nogle tilfælde benyttes som et afskrækkende instrument og understreger i denne forbindelse, at bestemmelserne om familiesammenføring ikke skal opfattes som et instrument til at begrænse migrantstrømme, som er et spørgsmål, der skal tackles ved kilden og på anden vis. De særlige formål med familiesammenføring er tværtimod en bedre integration af lovlige migranter og overholdelse af familieretten, hvilket princip er knæsat i samtlige rettighedschartre;

8.

understreger, at individets ret til at have et familieliv indebærer retten, men også pligten til at forsørge og opdrage børnene og sørge for deres skolegang og dermed have dem hos sig; dette er grundlæggende rettigheder og pligter uanset nationalitet, og Regionsudvalget minder om, at dette anerkendes af en lang række nationale og internationale erklæringer, som er sammenfaldende på dette punkt. Nærmere bestemt definerer Verdenserklæringen om menneskerettighederne fra 1948 i artikel 16 familien som »samfundets naturlige og fundamentale enhedsgruppe« og fastslår, at den har »krav på samfundets og statens beskyttelse«. Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder knæsætter i artikel 9 retten til at stifte familie som en af individets grundlæggende rettigheder;

9.

går ind for, at politikken til forvaltning af indvandringen fuldt ud respekterer disse grundlæggende rettigheder i samklang med afgørelserne fra domstolen i Strasbourg og i Luxembourg, som utvetydigt og gentagne gange har taget stilling til dette spørgsmål;

10.

opfordrer endvidere på det praktiske plan til at evaluere resultaterne af familiesammenføring; i direktivet understregedes det allerede, at familiesammenføring bidrager til at skabe en sociokulturel stabilitet, der letter integration, hvilket gør det muligt at styrke den økonomiske og sociale samhørighed, og det kan kun være til gavn for værtssamfundenes myndigheder; man må snarere indse, at gennemførelsen af retten til familiesammenføring er et kvalitativt spring fremad for indvandringspolitikken, som på denne måde udviser større fremsynethed ved at gøre noget for at stabilisere indvandrernes situation, hvilket er en forudsætning for en effektiv socioøkonomisk integration i værtslandet; dette er også et afgørende skridt, som i praksis vil kunne medvirke til at dæmme op for den ulovlige indvandring og begrænse de værste former for social udstødelse;

11.

understreger, at familien i alle europæiske forfatninger er forbundet med specifikke forpligtelser til økonomisk og social solidaritet; respekt for disse bånd også for indvandrede familiers vedkommende gennem en mere ufravigelig anerkendelse af retten til familiesammenføring forekommer således at være et specifikt middel til at indgyde udlændinge en følelse af, at de mange krav, der stilles til dem (af administrativ og organisatorisk art), ikke blot er frugten af en repressiv politik eller et politiredskab, men at de er et led i et mere generelt projekt med henblik på hele samfundets udvikling, hvortil de også skal bidrage aktivt. I den forbindelse bør de ikke kun gøre deres rettigheder gældende, men også stå ved deres egne pligter, som giver principperne om samfundssind og ansvarlighed over for andre indhold;

12.

set i dette perspektiv håber Regionsudvalget, at der tages særligt hensyn til beskyttelsen af den såkaldte »kernefamilie«, som i forvejen står helt centralt i direktivet, og – inden for disse rammer – til retten til sammenføring med mindreårige børn, som har krav på specifik og størst mulig beskyttelse; hvad angår andre familieformer bl.a. affødt af love og skikke i indvandrerens hjemland mener Regionsudvalget, at vurderingen af de enkelte sager eller generelle forhold bør overlades til medlemsstaterne; hvis Kommissionen alligevel som et resultat af høringen konkluderer, at der er brug for at fastlægge en fælles definition af »familie« på europæisk plan, skal denne definition stemme overens med definitionerne i andre EU-retsakter;

13.

under hensyntagen til disse vigtige generelle principper og vurderinger mener Regionsudvalget, at der ikke er brug for nogen væsentlig begrænsning af de enkelte medlemsstaters skønsmargen, som er anerkendt i direktivet og bekræftet af Lissabontraktaten. Det minder dog om, at medlemsstaterne i deres fremfærd i praksis bør holde sig proportionalitets- og nærhedsprincipperne for øje, således at de dels i højere grad lader regionerne og kommunerne tage sig af gennemførelsen af integrationstiltag, dels giver dem en stabil og juridisk velfunderet referenceramme.

14.

mener – med forbehold af retten for alle tredjelandsstatsborgere, som er lovligt bosiddende på EU's område, til at blive sammenført med deres familiemedlemmer – at denne ret forståeligt nok må behæftes med visse betingelser under hensyntagen til direktivets ånd, som går ud på at fremme integration og stabilisering;

15.

mener, at direktivets nuværende ordlyd kan skabe juridisk og fortolkningsmæssig usikkerhed, og opfordrer til at overveje, om det er hensigtsmæssigt på europæisk plan at fastsætte en minimumsvarighed af opholdet, som både tilgodeser kravet om stabilitet og respekten for retten til et familieliv og vedtage modeller svarende til dem for cirkulær migration for de tilfælde, hvor indvandrerne deltager i programmer for frivillig tilbagevenden;

16.

foreslår, at minimumsalderen for sammenføring med ægtefællen som udgangspunkt bør være den samme som ægtefællens myndighedsalder som fastsat i værtslandets lovgivning, idet der i særlige tilfælde bør kunne tillades sammenføring af personer under denne aldersgrænse. Målet hermed skal være at sikre størst mulig ensartethed og undgå eventuel diskrimination på grund af alder;

17.

gør opmærksom på, at de to undtagelser fra retten til familiesammenføring af mindreårige børn (art. 4, stk. 1, sidste litra, og stk. 6) godt kunne ophæves, da de har haft ringe betydning i praksis. Under alle omstændigheder anbefaler Regionsudvalget, at afgørelserne på området altid træffes med barnets tarv for øje og ud fra hensynet til beskyttelsen af barnets rettigheder; det anbefaler endvidere af de samme grunde, at retten til sammenføring af mindreårige børn garanteres, også selv om forældrene ikke er gift, bl.a. for at undgå enhver form for forskelsbehandling mellem børn født i og uden for ægteskab;

18.

mener angående den frivillige bestemmelse om andre familiemedlemmer end ægtefælle eller registreret partner og børn, at de enkelte medlemsstater fortsat bør have en skønsmargen ved fastlæggelsen af afgrænsningskriterierne; peger endvidere på, at det gældende direktiv ikke – som det burde – siger noget om, hvilke konsekvenser det får for familiemedlemmerne, hvis referencepersonen dør, eller i tilfælde af skilsmisse eller anfægtelse af faderskab, som får rettens medhold.

19.

anbefaler en forebyggende kontrol med effektiviteten af de forskellige tiltag, der allerede er indført (foranstaltninger »før afrejse« og foranstaltninger i værtslandet). På grundlag af denne indledende screening anbefaler Regionsudvalget i alle tilfælde at undgå foranstaltninger før afrejse, som er uigennemførlige for referencepersonens familiemedlemmer på grund af analfabetisme, materielle omkostninger, afstand fra bycentre, og som i alle tilfælde i praksis vil medføre udelukkelse fra retten til familiesammenføring. Regionsudvalget mener desuden, at hvis der kræves obligatoriske sprogkurser og/eller indføring i medborgerskab og/eller kendskab til værtslandets historie og kultur efter ankomsten til værtslandet, bør disse kurser tilbydes gratis for at undgå diskrimination på grundlag af formueforhold, og at der bl.a. bør benyttes de »europæiske integrationsmoduler«.

20.

ved vurderingen af de øvrige materielle krav, som medlemsstaten kræver opfyldt af referencepersonen (bolig, sygesikring, tilstrækkelige faste indtægter), anbefaler Regionsudvalget, at de overholder proportionalitetsprincippet og ikke antager form af arbitrære restriktioner; især anbefales det, at medlemsstaterne ved gennemførelsen af direktivet indfører en ordning, som giver sikkerhed for, at disse krav baseres på objektive og verificerbare kriterier og ikke på vage bestemmelser, som kan fortolkes restriktivt efter forgodtbefindende;

21.

foreslår at afskaffe kriteriet vedrørende medlemsstatens »modtagelseskapacitet« som en faktor, der skal tages hensyn til i bedømmelsen af en ansøgning, da det har karakter af endnu et middel til kontrol med migrationsstrømmene, hvilket strider mod principperne i EU-retten;

22.

anmoder om, at det sammenførte familiemedlems opholdstilladelse bliver af samme varighed som referencepersonens, og i den forbindelse kunne det overvejes at vedtage løsninger i stil med modellerne for cirkulær migration for de tilfælde, hvor indvandrerne tager imod programmer for frivillig tilbagevenden.

23.

Hvad angår familiesammenføring for tredjelandsstatsborgere med særlig beskyttelsesstatus (asyl, flygtningestatus, subsidiær beskyttelse) mener Regionsudvalget i tråd med Stockholmprogrammets henstillinger, at de forskellige former for beskyttelsesstatus bør behandles efter specifikke og selvstændige regler, der tager hensyn til den særlige situation, som personer, der er omfattet af disse former for beskyttelse, befinder sig i (også fordi det i praksis er vanskeligt for dem at fremlægge de krævede oplysninger og papirer). Direktivet om den generelle ordning for familiesammenføring bør derfor ikke gælde for familiemedlemmer til udlændinge med beskyttelsesstatus; der bør indføres en selvstændig ordning for familiesammenføring for disse personer, hvor der også tages hensyn til familiebånd, som er knyttet efter indrejsen i værtslandet.

24.

mener, at nogle medlemsstaters beslutning om at indføre dna-test til identificering af børn – medmindre testen foretages som en sidste udvej – kan udgøre en krænkelse af proportionalitetsprincippet og desuden krænke grundlæggende rettigheder såsom retten til respekt for privatlivet og familielivet (art. 8 i EMRK);

25.

angående den frygtede svigagtige indgåelse af proformaægteskaber anmodes Kommissionen og/eller medlemsstaterne om at fremskaffe data om fænomenets reelle omfang. I manglen af specifikke facts anser Regionsudvalget det for hensigtsmæssigt, at der udføres målrettede undersøgelser i alle medlemsstater med henblik på en mere nøjagtig beskrivelse af virkeligheden samt fremme af god praksis vedrørende løsning af sådanne problemer;

26.

hvad angår omkostningerne ved familiesammenføring advares der mod faren for kunstige forhøjelser af de administrative udgifter, som af nogle medlemsstater kan misbruges til at indføre arbitrære begrænsninger i retten til indrejse i klar modstrid med proportionalitetsprincippet, som kræver, at midlet står i et rimeligt forhold til målet: målet er at fremme og ikke forhindre udøvelsen af den her omhandlede rettighed; det ville derfor være formålstjenligt, at medlemsstaterne bliver bedt om at fastsætte gebyrerne på et sådant niveau, at de ikke udhuler den konkrete anvendelse af direktivet;

27.

mener, at medlemsstaterne bør rådes til at overholde den absolutte tidsfrist for, hvornår afgørelsen om ansøgningen skal være truffet; enhver forlængelse af fristen fra medlemsstatens side, som har til formål at trække sagen helt urimeligt i langdrag, forekommer at være en hindring for direktivets fulde gennemførelse.

28.

ønsker med hensyn til de vanskeligheder, der påviseligt har været med overholdelsen af direktivets to obligatoriske, horisontale bestemmelser, at Kommissionen tager alle relevante traktatfæstede midler og foranstaltninger i anvendelse for at sikre fuld overholdelse af EU-retten fra medlemsstaternes side.

29.

kræver større inddragelse af de lokale forvaltninger i en flerniveaustyring, hvilket er en nødvendig betingelse for, at der kan føres en indvandringspolitik, som hænger sammen, overholder de grundlæggende rettigheder og fremmer værtssamfundets og indvandrernes velfærd. Der er registreret forbilledlige eksempler på integration i mange regioner og samfund i Europa, og i ikke så få tilfælde er vage bestemmelser i den nationale lovgivning blevet løst positivt i den konkrete anvendelse af direktivet takket være de lokale myndigheders praktiske erfaring hermed. Udvalget understreger nødvendigheden af at indhente mest mulig information på dette område og er fuldt ud rede til at samarbejde med medlemsstaterne og de andre EU-institutioner om indsamling og formidling af data og god praksis i det omfang, disse foreligger på lokalt eller regionalt plan.