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- 1. CONGRESO DE LA REPÚBLICA RECIBIDO Proyecto de Ley N° /7 C06 -c9? 10 MAY 2007 Firma 3.... Hora J.V w. PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA EL ARTÍCULO 212 DE LA LEY ORGÁNICA DE ELECCIONES ELIMINANDO EL VOTO PREFERENCIAL Los congresistas de la República que suscriben, miembros del grupo parlamentario Unidad Nacional, ejerciendo el derecho a iniciativa legislativa que les confiere el artículo 1O7 de la Constitución Política, presentan el siguiente proyecto de ley: CONSIDERANDO: Que la regulación del sistema electoral parlamentario establece el uso de doble voto preferencial opcional; Que este elemento del sistema electoral fue introducido a fin de democratizar la selección de candidatos en los partidos políticos; Que este objetivo se cumple al establecer la Ley de Partidos Políticos la obligatoriedad de elecciones internas; Que por las razones expuestas sometó a estudio el siguiente proyecto de ley El Congreso, etc. Ha dado la Ley siguiente: PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA EL ARTÍCULO 21 DE LA LEY ORGÁNICA DE ELECCIONES EUMINANDO EL VOTO PREFERENCIAL Artículo 1 Modlfícanse los artículos 2V y 286v de la Ley Orgánica de Elecciones los mismos que quedan redactados en los términos sIguIentes: Artículo 21 Los Congresistas de la República son elegidos mediante sufragio directo, secreto y obligatorio. La elección de Congresistas a que se refiere el articulo 90 de la Constitución Política del Perú, se realiza mediante el sistema del Distrito Electoral Múltiple aplicando el método de la cifra repartidora, en listas cerradas y bloqueadas de acuerdo a lo establecido por la Ley de Partidos Políticos. 1
- 2. Para efectos del párrafo precedente, el territorio de la República se divide en veinticinco distritos electorales, uno por cada departamento y la Provincia Constitucional del Callao. Los electores residentes en el extranjero son considerados dentro del Distrito Electoral de Lima. Artículo 28& Son votos nulos: a Aquellos en los que el elector ha marcado más de un símbolo. b Los que llevan escrito el nombre, la tina o el número del Documento Nacional de Identificación del elector. c Los emitidos en cédulas no entregadas por la Mesa de Sufragio y los que no llevan la firma del Presidente en la cara externa de la cédula. d Aquéllos emitidos en cédulas de las que se hubiese roto alguna de sus partes. e Aquéllos en que el elector ha anotado una cruz o un aspa cuya intersección de líneas está fuera del recuadro que contiene el símbolo o número que aparece al lado del nombre de cada lista. f Aquéllos emitidos a favor de listas que no pertenecen al distrito electoral donde se efectúa la votación. g Aquéllos en que el elector ha agregado nombres de organizaciones políticas, listas independientés o nombres de candidatos a los que están impresos; o cuando repitan los mismos nombres impresos. h Aquéllos donde aparecen expresiones, frases o signos ajenos al proceso electoral. El aspa o cruz colocados o repetidos sobre la fotografía del candidato a la Presidencia de la República es un voto válido a favor del candidato respectivo. El aspa o cruz repetida sobre el símbolo, número o letra que aparece al lado de cada lista de candidatos al Congreso también es un voto válido a favor de la lista respectiva. Articulo 2 Modificase el articulo 1 de la Ley 28360, Ley de Elecciones de Representantes ante el Parlamento Andino: Artículo 1 Elección de representantes .- Los representantes peruanos ante el Parlamento Andino se eligen de manera directa, universal, libre y secreta, en número de cinco 5 titulares y dos 2 suplentes por cada uno de ellos calificados como primer y segundo suplente que los suplirán en ese orden en caso de ausencia o impedimento. Los partidos políticos presentarán cinco ternas de candidatos indicando la posición de los candidatos titulares y suplentes al Parlamento Andino. Esta elección es por distrito único y cifra repartidora, en lista cerrada y bloqueada, por el periodo constitucional previsto para Presidente, Vicepresidentes y Congresistas de la República. 2
- 4. 1. Exposición de Motivos El sistema electoral parlamentario incorporó desde 1985 doble voto preferencial opcional, aún cuando éste se utilizó en la elección de miembros para la Asamblea Constituyente en 1978. De acuerdo con lo establecido por la Ley Orgánica de Elecciones, actualmente, la determinación del número de escaños por partido político se realiza en elecciones generales, en circunscripciones plurinominales, salvo ia que corresponde a Madre de Dios, única circunscripción uninominal, aplicando el método de la cifra repartidora, con doble voto preferencial opcional. En los distritos electorales donde se elige dos congresistas, hay un solo voto preferencial opcional, en listas cerradas y no bloqueadas. Como todos los elementos del sistema electoral, el voto preferencial, tiene efectos positivos y negativos respecto de otros ámbitos como son el sistema de partidos, el funcionamiento del sistema de gobierno y del Congreso. Los elementos del sistema electoral pueden ser utilizados como herramientas de ingeniería electoral. En el momento actual, se requiere evaluar el efecto de la Ley de Partidos Políticos y fortalecer las instituciones de la democracia. Es en este contexto que se plantea la eliminación del voto preferencial. Diversos analistas se han pronunciado en él sentido de eliminar el voto preferencial o cuestionando su utilidad, por rio favorecer a la consolidación de la democracia, al sistema de partidos y al mejor funcionamiento del Congreso. Así por ejemplo, en el Perú, Martín Tanaka en la Revista Virtual Argumentos, Raúl Mendoza Cánepa en la publicación de la Comisión Andina de Juristas, Partidos Políticos y Sistema Electoral, Mario Vargas Llosa, en las memorias de su campaña de 1990, El pez en el agua, dedica un capítulo al voto preferencial, al que califica como "un sistema perverso que traslada la contienda electoral al interior de las listas parlamentarias". En Argentina, el diario Página 12, Mark Jones, profesor de sistemas electorales de la Universidad de Rice, advertía hace poco: "El voto preferencial aumenta el clientelismo político, la corrupción y el mal uso de los fondosTM. Respecto de Italia, Blanco Valdés se ha mostrado escéptico respecto de los resultados del voto preferencial pues señala que el sistema funcionó durante décadas; ni de lejos mejoro la libertad del elector, bien porque sus posibilidades no fueron utilizadas, bien porque lo fueron solo para favorecer redes de voto clientelar. Expresa que la solución a los problemas que presentan la relación con los partidos, no pasa por reformar el sistema electoral para fortalecer a sus candidatos electorales y debilitar a las organizaciones. Si bien el voto preferencial permite personalizar la decisión del ciudadano, pone más énfasis en el candidato que en el partido. Así, se debilita a los partidos y concede más independencia al parlamentario ya electo para actuar individualmente. La actuación individual es negativa en el funcionamiento de los poderes públicos porque libra el manejo del poder y de las decisiones políticas a las vicisitudes e ideas de cada sujeto individual, a sus propios ideales o metas personales. De otro lado, contribuye ala preservación de un 4
- 5. esquema en el que los partidos no juegan un rol después de la elección, estimulando a que sus integrantes se dispersen y actúen a título personal y no del partido en cuya lista fueron presentados. Este hecho llevó a un analista a firmar que: `La disciplina es un compromiso eventual, sujeto a los azares de la necesidad de reposicionamiento individual en el escenario político". Finalmente, el voto prelerencial, según la opinión de algunos analistas, ha estimulado la relación eventual entre el candidato y el partido, dando lugar al llamado transfuguismo político y colocando sobre el tapete el debate respecto a si el escaño le corresponde al congresista o a la agrupación política. Allí donde no existe un sistema de partidos insitucionalkzado, la situación es aún más complicada pues los votos sólo reflejan el estado de ánimo de los electores frente al sistema; los partidos sólo son maquinarias electorales sin organización interna y vigencia en períodos no electorales. La apuesta del proyecto es doble fortalecer a los partidos políticos e incentivar a que estos propongan a sus mejores cuadros en las listas. Durante el proceso electoral, en un sistema con voto preferencial, los candidatos compiten contra sus propios copartidarios por votos preferenciales personales para ser elegidos, tienden a ser menos unidos que en los países en los que este no existe. Multiplica el costo de las campañas electorales que en el sistema electoral peruano coinciden con las presidenciales. Así puede premiarse al que tiene mayor capacidad económica o a quién tiene mayor exposición mediática previa, diversifica el mensaje y puede impactar negativamente en la candidatura presidencial: Explica Sartori que si el aporte económico va a cada candidato, los miembros parlamentarios son bastante independientes del partido. En cambio, si el dinero político va principalmente al partido y si el apoyo de la organización partidista es electoralmente crucial, entonces los miembros parlamentarios son dependientes del partido. De otro lado el voto preferencial impide la posibilidad de los partidos de planificar la composición de sus grupos políticos en el Parlamento. El partido se debilita al no ser posible planificar su gestión, previendo en las listas especialistas en áreas prioritarias, pues los representantes elegidos no son el resultado de la planificación sino del voto preferencial. El representante elegido mediante voto preferencial sentirá mayor independencia frente al partido que aquél electo en lista cerrada, porque los votos preferenciales lo llevaron al escaño. Esa mayor independencia puede incentivar un voto indisciplinado frente a la bancada. La fomia de las candidaturas y la votación afectan la relación entre el elector y el candidato, entre los candidatos y su partido. Es evidente que el voto preferencial permite una relación más intensa del elector con el candidato que con el partido y permite romper el monopolio del partido en la selección de candidatos. Sin embargo, como hemos expresado en los párrafos precedentes, hay un daño potencial al sistema de partidos pues el representante una vez elegido, sentirá mayor independencia frente al partido, que en una lista cerrada porque sus votos preferenciales lo llevaron al escaño. 5
- 6. La conclusión a la que han llegado los países en los que se aplica el voto preferencia parece inclinar la balanza en torno a la necesidad de fortalecer a los partidos y que estos se responsabilicen por las listas que presentan. La nueva Ley de Partidos establece eJecciones internas previas a la conformación de las listas. No parece lógico mantener ambos mecanismos. Así lo ha señalado Henry Pease, si se aceptan las primarias para el parlamento ya no es preciso el voto preferencial. LegIslación Comparada La mayoría de países de América Latina utilizan listas cerradas y bloqueadas con lo que prescinden del voto preferencial. Entre estos están Argentina, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Republica Dominicana y Uruguay. Por otro lado, Perú, Panamá y Brasil utilizan el sistema de listas cerradas y no bloqueadas, que permite a los electores escoger el candidato de su preferencia dentro de cada lista. Sin embargo, existen países que han optado por fórmulas que combinan ambos mecanismos. Políticas de Estado del Acuerdo Nacional, aprobado por el Foro del Acuerdo Nacional, el 1julio2005 El Grupo de Gobemabilidad fue creado en enero de 2005 por el Foro del Acuerdo Nacional luego de los sucesos violentos en Andahuaylas, con el propósito de reflexionar sobre los múltiples factores que inciden en la gobernabilidad democrática y elaborar propuestas que contribuyan a fortalecerla, tarea que arnerita una reflexión Respaldar las propuestas que contribuyan a la estabilidad del Congreso de la República y al fortalecimiento de los partidos: a Que los proyectos de Ley sean presentados por bancadas y no a título personal. b Que la renuncia de un congresista a a bancada por la que fue elegido implique la renuncia a su escaño en el Congreso, el cual será cubierto por el candidato deí partido respectívo que te seguía en votación, o Eliminación del voto preferencial. d Que la composición de la Mesa Directiva se haga de modo que fortalezca y no debilite y/o fraccione más el sistema de partidos. Algunas de estas propuestas implican reformas constitucionales. II Análisis Costo Beneficio El presente proyecto de Ley tiene un importante impacto social y, no solo no genera gasto para el Erario Nacional, sino podría generar un ahorro pues smpIifica el proceso electoral. II. A. Beneficios 1. Fortalecimiento de los partidos políticos: La norma propuesta promueve la existencia de partidos políticos más sólidos. Si bien la propuesta no es la única medida necesaria para lograr dicho fin, su 6
- 7. objetivo está dirigido a debilitar redes clientelares y estimular una relación más próxima e identificación de los partidos con los electores. La solidez de los partidos es sin lugar a dudas un elemento importante para el fortalecimiento de la democracia y beneficia a toda la sociedad. Un claro ejemplo de la importancia de la propuesta es que presumiblemente se reducirá la incidencia del transfuguismo. Este fenómeno ha mellado en el pasado reciente, la confianza de la ciudadanía en el Poder Legislativo y también en los partidos políticos. Su racionalización permitiría restaurar dicha confianza y promover los valores democráticos. 2. Simplificación del proceso de las elecciones generales Al no existir voto preferencial se simplifica el proceso electoral pues el ciudadano únicamente tendría que marcar en la cédula de votación el partido de su preferencia. Como consecuencia, reduce costos relacionados con la producción de material electoral, y definitivamente hará menos costosa la labor de educación electoral. Asimismo simplificará considerablemente la labor de escrutinio llevada a cabo por los miembros de mesa. Pese a las campañas de educación electoral es común que se presenten errores en el escrutinio - ocasionados por la existencia del voto preferencial- lo que distorsiona la voluntad popular expresada en el voto y en algunos casos llega a invalidar los resultados de muchas mesas de votación. 3. Reduce los gastos relacionados con las campañas individuales de los candidatos al Congreso Al existir listas bloqueadas los incentivos de los candidatos al Congreso cambian. Al no poder alterar el orden -determinado por las elecciones internas y el estatuto de cada partido político los candidatos buscarán que el partido - tenga la mayor cantidad de votos y obtenga así, la mayor cantidad de curules en el Parlamento. Actualmente, dada la vigencia del voto preferencial, los candidatos buscan principalmente posicionar su nombre y su número y no necesariamente al partido. Si se elimina el voto preferencial presumiblemente todos los candidatos trabajarán por ampliar en número de votos para la lista. Esto a su vez reducirá los gastos en campaña ejecutados individualmente por los candidatos al Congreso. En as pasadas elecciones generales se inscribieron 24 listas. El número de candidatos al Congreso y al Parlamento Andino superó los 2,880. Ello generó, en las principales ciudades del país, un excesivo despliegue publicitario. De aprobarse la norma este despliegue se vería reducido generando en los candidatos un importante ahorro. Los principales perjudicados serian los proveedores de material publicitario que ven considerablemente incrementada su demanda durante las elecciones generales. Asimismo, se reducirá la incidencia de propuestas populistas y actitudes clienteslistas que muchas veces son adoptadas por los candidatos al Congreso con el afán de captar la atención y luego captar un mayor número de votos. II. B. Costos 1. Limita la posibilidad de elegir del ciudadano 7
- 8. La posibilidad del votante de decidir qué candidato elige mediante el voto preferencial, es bien percibida por la ciudadanía. La implementación de listas bloqueadas eliminaría esta posibilidad. 2. Perjudica a los políticos con mayor caudal de votos individual. Mediante el voto preferencial un candidato con gran caudal de votos propio puede colocarse en primer lugar en el orden de repartición de escaños, sin necesidad de que el partido político al cual pertenece le dé prioridad colocándolo en los primeros puestos de la lista. Así, las personas que postulen al Congreso pueden aprovechar su popularidad. III Efecto de la norma sobre la legislación nacional El presente proyecto de ley modifica el artículo 21 de la Ley N 26859, Ley Orgánica de Elecciones y el l de la Ley de Elecciones de Representantes ante el Parlamento Andino con el fin de suprimir la utilización del voto preferencial. Como consecuencia de la aprobación de este proyecto será necesario adecuar el Reglamento del Congreso en las alusiones que hace al voto preferencial. TEXTO VIGENTE TEXTO PROPUESTO Ley OrGánica de Elecciones Ley Ornica de Elecciones Artículo 21.- Articulo 2V Los Congresistas de la República son Los Congresistas de la República son elegidos mediante sufragio directo, elegidcís mediante sufragio directo, secreto y obligatorio. secreto y obligatorio. La elección de Congresistas a que se La elección de Congresistas a que se refiere el Articulo 90 de la Constitución refiere el artículo 90 de la Constitución Política del Perú, se realiza mediante Politica del Perú, se realiza mediante el sistema del Distrito Electoral Múltiple el sistema del Distrito Electoral Múltiple aplicando el método de la cifra aplicando el método de la cifra repartidora, con doble voto preferencial repartidora, en Ustas cerradas y opcional, excepto en los distritos bloqueadas de acuerdo a lo electorales donde se elige menos de establecido por la Ley de Partidos dos congresistas, en cuyo caso hay un Políticos. solo voto preferencial opcional. Para efectos del párrafo precedente, el territorio de la República se divide en veinticinco distritos electorales, uno Para efectos dei párrafo precedente, el por cada departamento y la Provincia territorio de la República se divide en Constitucional del Callao. Los veinticinco distritos electorales, uno electores residentes en el extranjero por cada departamento y la Provincia son considerados dentro del Distrito Constitucional del Callao. Los Electoral de Lima. electores residentes en el extranjero son considerados dentro del Distrito Electoral de Uma. El Jurado Nacional de Elecciones El Jurado Nacional de Elecciones asjwa a cada Distrito_Electoral un asigna a cada Distrito Electoral un 8
- 9. escaño, distribuyendo los demás escaño, distribuyendo los demás escaños en forma proporcional al escaños en forma proporcional al número de electores que existe en número de electores que existe en cada distrito. cada distrito. Artículo 286.- Artículo 286v Son votos nulos: Son votos nulos: a Aquéllos en los que el elector a Aquellos en los que el ha marcado más de un simbolo. elector ha marcado más de b Los que llevan escrito el un símbolo. nombre, la firma o el número del b Los que llevan escrito el Documento Nacional de Identificación nombre, la firma o el número del elector. del Documento Nacional de c Los emitidos en cédulas no Identificación del elector. entregadas por la Mesa de Sufragio y c Los emitidos en cédulas no los que no llevan la firma del entregadas por la Mesa de Presidente en la cara externa de la Sufragio y los que no llevan cédula. la firma del Presidente en la d Aquéllos emitidos en cédulas cara externa de la cédula. de las que se hubiese roto alguna de d Aquéllos emitidos en cédulas sus partes. de las que se hubiese roto e Aquéllos en que el elector ha alguna de sus partes. anotado una cruz o un aspa cuya Aquéllos en que el elector ha intersección de líneas está fuera del anotado una cruz o un aspa recuadro que contiene el símbolo o cuya intersección de líneas número que aparece al lado del está fuera del recuadro que nombre de cada lista. contiene el símbolo o f Aquéllos emitidos a favor de número que aparece al lado listas que no pertenecen al distrito del nombre de cada lista. electoral donde se efectúa la votación. f Aquéllos emitidos a favor de g Aquéllos en que el elector ha listas que no pertenecen al agregado nombres de organizaciones distrito electoral donde se políticas, listas independientes o efectúa la votación. nombres de candidatos a los que g Aquéllos en que el elector ha están impresos; o cuando repitan los agregado nombres de mismos nombres impresos. organizaciones políticas, h Aquéllos donde aparecen listas independientes o expresiones, frases o signos ajenos al nombres de candidatos a los proceso electoral. que están impresos; o cuando repitan los mismos nombres impresos. h Aquéllos donde aparecen expresiones, frases o signos ajenos al proceso electoral. El uso correcto del voto preferencial para optar por uno dos candidatos determina la validez del voto, aun cuando el elector omita marcar el símbolo con una cruz o con un aspa. 9
- 10. Él aspa o cruz colocados o repetidos El aspa o cruz colocados o repetidos sobre la fotografía del candidato a la sobre la fotografía del candidato a la Presidencia de la República es un voto Presidencia de la República es un voto válido a favor del candidato respectivo. válido a favor del candidato respectivo. El aspa o cruz repetida sobre el El aspa o cruz repetida sobre el símbolo, número o letra que aparece al símbolo, número o letra que aparece al lado de cada lista de candidatos al lado de cada lista de candidatos al Congreso también es un voto válido a Congreso también es un voto válido a favor de la lista respectiva. favor de la lista respectiva. Ley 28360, Ley de EleccIones de Ley 28360, Ley de Elecciones de Representantes ante el Parlamento Representantes ante el Parlamento Andino AndIno Artículo 1 Elección de representantes .- Artículo 1 Elección de representantes .- Los representantes peruanos ante el Los representantes peruanos ante el Parlamento Andino se eligen de Parlamento Andino se eligen de manera directa, universal, libre y manera directa, universal, libre y secreta, en número de cinco 5 secreta, en número de cinco 5 titulares y dos 2 suplentes por cada titulares y dos 2 suplentes por cada uno de ellos calificados como primer y uno de ellos calificados como primer y segundo suplente que los suplirán en segundo suplente que los suplirán en ese orden en caso de ausencia o ese orden en caso de ausencia o impedimento. impedimento. Los partidos políticos presentarán una Los partidos políticos presentarán lista de quince 15 candidatos, en cinco ternas de candidatos indicando número correlativo que indique la la posición de los candidatos titulares y posición de los candidatos al suplentes al Parlamento Andino. Parlamento Andino, entre los cuales serán electos como miembros titulares Esta elección es por distrito único y y suplentes según el orden conforme cifra repartidora, en lista cerrada y al voto preferencial. bloqueada, por el período constitucional previsto para Esta elección es por distrito único y Presidente, Vicepresidentes y cifra repartidora, por el periodo Congresistas de la República. constitucional previsto para Presidente1 Vicepresidentes y Congresistas de la República. Para acceder al procedimiento de Para acceder al procedimiento de distribución de escaños al Parlamento distribución de escaños al Parlamento Andino se requiere haber alcanzado al Andino se requiere haber alcanzado al menos el cinco por ciento 5% de los menos el cinco por ciento 5% de los votos válidos a nivel nacional." votos válidos a nivel nacional.' lo