Agua y su problematica

4 Escasez de agua,
riesgo y vulnerabilidad

4
Escasezdeagua,riesgoyvulnerabilidad
132 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 132 Informe sobre Desarrollo Humano 2006132 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
“No extrañarás el agua hasta
que se seque tu pozo”
Bob Marley
“La rana no se bebe toda el
agua del estanque donde vive”
Dicho nativo americano

133INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
4
El concepto “seguridad humana” significa disponer de protección frente a los hechos im-
predecibles que perturban vidas y medios de sustento. Pocos recursos tienen una influencia
más importante que el agua en la seguridad humana. Como recurso productivo, el agua es
esencial para mantener el medio de sustento de la gente más vulnerable del planeta. Pero
el agua también tiene propiedades destructivas, tal como lo demuestran las tormentas y las
inundaciones. La seguridad en el acceso al agua como insumo productivo y la protección
respecto de las vulnerabilidades asociadas a la incertidumbre relativa a los cursos de agua
es una de las claves para el desarrollo humano.
Hoy en día, las percepciones relativas a la seguri-
dad de agua están muy influenciadas por las ideas
relacionadas con la escasez. La escasez de agua es
percibida ampliamente como la gran característica
definitoria de la inseguridad de agua. Las preocu-
paciones sobre el hecho de que el mundo “se está
quedando sin agua” se expresan con una frecuen-
cia cada vez mayor. Pero la escasez resulta un factor
tanto engañoso como restrictivo al analizar la inse-
guridad de agua. Es engañoso, porque mucho de lo
que parece ser escasez es una consecuencia inducida
por políticas de la mala gestión de los recursos hídri-
cos. Además, resulta un factor restrictivo porque la
disponibilidad física de agua es sólo una dimensión
del tema de la inseguridad de agua.
Existe una sorprendente similitud entre las per-
cepciones sobre la crisis mundial del agua actual y
los miedos acerca de una inminente crisis alimen-
ticia en una etapa anterior. A principios del siglo
XIX, Thomas Malthus vaticinó un futuro sombrío
para la humanidad. En su Ensayo sobre la Población,
este autor de forma memorable —y errónea— pre-
dijo que el crecimiento poblacional sobrepasaría al
crecimiento de la productividad en la agricultura,
lo cual llevaría a un desequilibrio creciente entre las
bocas que alimentar y la oferta de alimento. La esca-
sez de alimentos, según el argumento de este autor,
llevaría a ciclos de hambre recurrentes. Así, Malthus
concluye que “el poder de la población es tan supe-
rior al poder de la tierra para permitir la subsistencia
del hombre, que la muerte prematura tiene que
frenar hasta cierto punto el crecimiento del ser
humano”.1
Esta visión apocalíptica resuena con algunas de
las aseveraciones más pesimistas acerca de la disponi-
bilidad del agua en el futuro. La Comisión Mundial
del Agua ha identificado “la sombría aritmética del
agua” como una de las amenazas más preocupantes
para la humanidad.2 “La escasez de agua”, escribe
otro analista “será la condición definitoria de la vida
para muchos en este nuevo siglo”.3 Las imágenes de
lagos que se reducen y ríos que desaparecen refuerzan
la percepción de que el mundo va camino a una cri-
sis Maltusiana, con una competencia por un recurso
cada vez más escaso que impulsa conflictos dentro de
los mismos países y causa guerras entre ellos a causa
del agua.
Este capítulo comienza examinando la disponi-
bilidad del agua. La escasez física de agua, definida
como la insuficiencia de recursos para satisfacer la
demanda, es una característica de la seguridad de
agua en algunos países. Pero la escasez absoluta es la
excepción, no la regla. La mayoría de los países tienen
suficiente agua como para satisfacer las necesidades
de los hogares, las industrias, el sector agrícola y el
medio ambiente. El problema es la gestión. Hasta
hace relativamente poco tiempo, se consideraba que
el agua era un recurso disponible infinito que se
podía desviar, consumir o contaminar para generar
riqueza. La escasez es un resultado inducido por po-
líticas que surge de este sistema profundamente erró-
neo, la consecuencia predecible de una demanda in-
agotable que persigue un recurso subvaluado. Como
señala un analista irónicamente, “Si alguien vendiera
Porsches a tres mil dólares cada uno, también habría
escasez de esos automóviles”.4
Escasez de agua, riesgo
y vulnerabilidad
CAPÍTULO
4
La escasez es un resultado
inducido por políticas
que surge del resultado
predecible de una demanda
inagotable que persigue
un recurso subvaluado

4
134 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006134 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
Más allá de la escasez, la seguridad de agua se
refiere también al riesgo y a la vulnerabilidad, temas
que se tratan en distintas partes de este capítulo.
Desdelascivilizacionesmásantiguashastaelmundo
globalizado de hoy, el éxito —o el fracaso— de las
sociedades respecto del aprovechamiento del po-
tencial productivo del agua a la vez que se limita su
potencial destructivo ha sido el factor determinante
del progreso humano. La previsibilidad y confiabili-
dad del acceso al agua, y la protección respecto de los
riesgos relacionados con el agua son cruciales para
el bienestar humano. Como demuestran contun-
dentemente las imágenes del sufrimiento causado
por las inundaciones en Mozambique y Nueva
Orleans y por las sequías en el norte de Kenya, muy
poca o mucha cantidad de algo bueno como el agua
puede ser una fuerza de destrucción. El progreso
adopta su forma en parte según el modo y el lugar en
el que la naturaleza nos proporciona el agua pero,
de forma más decisiva, por las instituciones y la in-
fraestructura a través de las cuales los pueblos y las
sociedades aseguran su acceso a flujos de agua
predecibles y su capacidad de recuperación ante
catástrofes.
Unas catástrofes son más predecibles que otras.
Este capítulo concluye mediante el análisis de las
implicancias de una catástrofe inminente que, si no
se maneja bien, podría deshacer los logros del desa-
rrollo humano que se fueron construyendo a través
de generaciones para una gran parte de la humani-
dad. El cambio climático presenta una amenaza pro-
funda y profundamente predecible para la seguridad
de agua para muchos de los países menos desarrolla-
dos del mundo y para millones de sus hogares más
pobres. Por supuesto, la amenaza no se limita a los
países en desarrollo. Los países desarrollados senti-
rán el impacto del cambio en el régimen de lluvias,
las condiciones climáticas extremas y el incremento
del nivel del mar. Pero los países en desarrollo—y la
población pobre de esos países— no cuentan con los
recursos económicos de los que disponen los países
desarrollados para reducir el riesgo en los niveles re-
queridos. Es de fundamental importancia la acción
internacional para limitar las emisiones de carbono
porque podrá limitar el daño futuro que causará el
cambio climático. Sin embargo, el peligroso cambio
climático sucederá debido a que las actuales concen-
traciones atmosféricas nos llevan indefectiblemente
a un futuro calentamiento mundial. Para millones
de personas pobres de todo el mundo, que han te-
nido un rol mínimo en la generación del nivel actual
de emisiones, la prioridad es mejorar la capacidad
de adaptación. Desgraciadamente, las estrategias
de adaptación están mucho menos desarrolladas a
escala nacional e internacional que las estrategias
de mitigación.
¿Cuán escasa es el agua en el mundo? No hay
una respuesta sencilla. La escasez de agua puede
ser física, económica o institucional y, como el agua
misma, puede fluctuar en el tiempo y en el espa-
cio. La escasez es, en última instancia, una fun-
ción de la oferta y la demanda. Pero ambos lados
de la ecuación oferta-demanda vienen deter-
minados por opciones políticas y por políticas
públicas.
Comprensión de la escasez
“Agua, agua por todas partes, aunque sin poder
beber ni una gota”, se lamenta el marinero en Rima
del anciano marinero de Samuel Coleridge. La
observación continúa siendo una primera aproxi-
mación útil para comprender el abastecimiento
mundial de agua dulce.
La Tierra será el planeta de agua, pero el 97%
del agua de nuestro planeta se encuentra en los océa-
nos.5 La mayoría del agua restante está atrapada en
los casquetes de hielo de la Antártida o bajo tierra,
lo cual deja menos del 1% disponible para uso hu-
mano en lagos y ríos de agua dulce de fácil acceso.
A diferencia del petróleo o del carbón, el agua es un
recurso infinitamente renovable. En el ciclo natural,
el agua de lluvia cae de las nubes, retorna al mar sa-
lado a través de los ríos de agua dulce y se evapora
para volver a las nubes. El ciclo explica por qué no se
puede acabar el agua, pero la oferta de agua es finita.
El sistema hidrológico del planeta Tierra introduce y
transfiere aproximadamente 44.000 kilómetros cú-
bicos de agua a la tierra todos los años, lo que equi-
vale a 6.900 metros cúbicos para todos los habitantes
del planeta. Una gran parte de este volumen se en-
cuentra en los caudales de crecidas incontrolables o
en el agua que está demasiado remota como para ser
Replanteamiento de la escasez en un mundo
que sufre la falta de agua
La escasez de agua puede
ser física, económica o
institucional y, como el agua
misma, puede fluctuar en
el tiempo y en el espacio

4
utilizada de forma efectiva por los seres humanos.
Aún así, el mundo dispone de mucha más agua que
los 1.700 metros cúbicos por persona que los hidró-
logos han acordado (de forma claramente arbitraria)
como el umbral mínimo necesario para cultivar ali-
mentos, sostener a las industrias y mantener el medio
ambiente.6
Desgraciadamente, el promedio internacional es
una cifra en gran medida irrelevante. En cierto nivel,
el agua es como la riqueza del mundo. A escala mun-
dial, hay más que suficiente para todos: el problema
es que algunos países tienen mucha más que otros.
Casi una cuarta parte de la oferta de agua dulce del
mundo se encuentra en el Lago Baikal ubicado en la
poco poblada Siberia.7
Las diferencias en cuanto a
la disponibilidad a través de las regiones y dentro de
las regiones mismas destacan aún más el problema de
la distribución. Con el 31% de los recursos de agua
dulce del mundo, la cantidad de agua que tiene Amé-
rica Latina por persona es 12 veces mayor que la del
el sur de Asia. Algunos lugares, como por ejemplo
Brasil y Canadá, tienen mucha más agua de la que
pueden usar. Otros, como algunos países del Medio
Oriente, tienen mucha menos de la que necesitan.
Yemen, que sufre escasez de agua (198 metros cúbi-
cosporpersona),nosevebeneficiadoporqueCanadá
disponga de más agua potable de la que puede utili-
zar (90.000 metros cúbicos por persona). Además,
las regiones con estrés de agua de China y la India no
se ven aliviadas en su necesidad por la disponibilidad
de agua de Islandia que es más de 300 veces mayor
que el umbral de 1.700 metros cúbicos.
También dentro de las regiones con frecuencia
existe una gran disparidad entre recursos hídricos y
población. Como región, el África subsahariana está
razonablemente bien dotada de agua. Si considera-
mos la distribución, el panorama cambia. La Repú-
blica Democrática del Congo tiene más del 25% del
agua de la región con 20.000 metros cúbicos o más
para cada uno de sus ciudadanos, mientras que países
como Kenya, Malawi y Sudáfrica ya se encuentran
por debajo del umbral de estrés de agua.
Dado que el agua, a diferencia de los alimentos
o el petróleo, no se puede transferir fácilmente en
cantidades en bloque, su comercialización tiene un
alcance limitado para compensar los desequilibrios.
Lo que importa es la disponibilidad y el acceso a es-
cala local entre las poblaciones a través de la infraes-
tructura hídrica. Esto también se aplica al interior
de los países. El norte de China, por ejemplo, tiene
menos de un cuarto de la disponibilidad per cápita
de agua existente en el sur.8 Los datos nacionales de
Brasil colocan a este país cerca del primer lugar de
la liga mundial en cuanto a disponibilidad de agua.
No obstante, millones de personas que viven en el in-
menso “polígono de las secas”, un área semiárida que
abarca nueve estados y 940.000 kilómetros cuadra-
dos en el noreste del país, sufren regularmente una
escasez crónica de agua. Etiopía, con varios lagos y
ríos importantes, abundante agua subterránea y un
gran volumen de precipitaciones, casi supera el um-
bral de estrés de agua. Desgraciadamente, las lluvias
sonaltamenteestacionalesyexcepcionalmentevaria-
bles a lo largo del tiempo y del espacio. Combinada
con una infraestructura limitada para el almacena-
miento y unas cuencas hidrográficas deficientemente
protegidas, esta variabilidad expone a millones de
personas a la amenaza de sequías e inundaciones.
El tiempo es otra parte importante del problema
de la disponibilidad de agua. Para los países que de-
penden de los monzones o de las cortas estaciones
lluviosas, los promedios a escala nacional proporcio-
nanunavisióndistorsionadadeladisponibilidadreal
existente. Gran parte de las precipitaciones anuales
de Asia se producen en menos de 100 horas, lo cual
genera riesgos de inundaciones breves e intensas du-
rante algunas épocas del año y de sequía prolongada
durante la parte restante del año.9
La disponibilidad
real durante el transcurso de un año depende, no de
las lluvias, sino de la capacidad de almacenamiento
y el grado en el que se reponen los cursos fluviales y
las aguas subterráneas.
Aumento del estrés y la escasez
Los hidrólogos suelen evaluar la escasez mediante la
observación de la ecuación población–agua. Como
se ha mencionado anteriormente, lo convencional es
considerar que el umbral nacional para satisfacer los
requerimientos de agua para la agricultura, la indus-
tria, la energía y el medio ambiente es 1.700 metros
cúbicos por persona. Se entiende que la disponibili-
dad por debajo de los 1.000 metros cúbicos repre-
senta un estado de “estrés por falta de agua”, y por de-
bajo de los 500 metros cúbicos, “escasez absoluta”.10
Hoy, alrededor de 700 millones de personas
en 43 países viven por debajo del umbral de estrés
de agua. Con una disponibilidad promedia anual
de aproximadamente 1.200 metros cúbicos por
persona, el Medio Oriente es la región del mundo
más afectada por el estrés de agua. Sólo Irak, Irán,
Líbano y Turquía se encuentran por encima de ese
umbral. Los palestinos, especialmente los habitantes
de Gaza, experimentan uno de los casos de escasez de
agua más graves del mundo: aproximadamente 320
metros cúbicos por persona. El África subsahariana
es la región que incluye la mayor cantidad de países
que sufren estrés de agua. Hoy día, casi una cuarta
parte de la población del África subsahariana vive
en un país que sufre estrés de agua, y esta proporción
está aumentando.
Dado que muchos de los países que sufren más
estrés de agua presentan una tasa muy alta de cre-
cimiento demográfico, la disponibilidad hídrica per
A escala mundial, hay más
que suficiente para todos,
pero el problema es que
algunos países tienen
mucha más que otros

4
cápita está disminuyendo rápidamente. Tomando el
año 1950 como referencia, la distribución del creci-
miento demográfico a escala mundial ha reestruc-
turado drásticamente la disponibilidad de agua per
cápita. Si bien la disponibilidad se estabilizó en los
países desarrollados en la década de 1970, el descenso
continuó en los países en desarrollo, especialmente
en los de clima árido (figura 4.1).
Lo rápido que se ha producido este descenso se
torna evidente cuando se proyectan las tendencias
actuales hacia el futuro. En el año 2025 más de 3.000
millones de personas podrían estar viviendo en paí-
ses que sufren estrés de agua, y 14 países pasarán de
padecer estrés de agua a sufrir escasez de agua (figu-
ras 4.2 y 4.3). Los hechos que se sucederán hasta el
año 2025 comprenderán:
• Intensificación del estrés en todo el África sub-
sahariana, con un aumento en la proporción de
la población de la región asentada en países que
sufren estrés de agua que pasará de poco más del
30% al 85% en el año 2025.
• Profundización de los problemas del Medio
Oriente y África del Norte, con una disminu-
ción de más del 25% de la disponibilidad prome-
dia de agua. Se prevé que en el año 2025, la dis-
ponibilidad promedia de agua estará justo por
encima de los 500 metros cúbicos por persona, y
más del 90% de los habitantes de la región vivirá
en países con escasez de agua.
• Ingreso de los países con una población elevada
como China y la India en la liga mundial de paí-
ses que sufren estrés de agua.
Aún cuando esta proyección es sombría, pa-
rece subestimar la gravedad del problema. Con-
sideremos el caso de la India. El país podrá estar
camino al estrés de agua, pero 224 millones de
personas ya viven en cuencas fluviales con recur-
sos hídricos renovables por debajo del umbral de
escasez de agua de 1.000 metros cúbicos por per-
sona. El motivo: más de dos tercios del agua reno-
vable del país se encuentran en áreas que abastecen
a un tercio de la población. En China, los niveles
por habitante a escala nacional ya son bajos, repre-
sentan aproximadamente un tercio del promedio
mundial. Pero la distribución desigual dentro del
país hace que la situación sea mucho más grave: el
42% de la población de China —538 millones de
personas— en la región del norte tiene acceso a
sólo el 14% del agua del país. Si el norte de China
fuera un país, su disponibilidad de agua —aproxi-
madamente 757 metros cúbicos por persona11 —
sería comparable a la que tienen algunas partes del
Norte de África: es más baja que en Marruecos,
por ejemplo.
Disponibilidad de agua en descensoFigura 4.1
0
20
40
60
80
100
1950 1970 1990
Disponibilidad de agua per cápita (1950=100)
1960 1980 2000 2025
Países
desarrollados
Países en
desarrollo
húmedos
Países en
desarrollo
áridos
Fuente: Pitman 2002.
50
10
30
70
90
Figura 4.2 Se prevé que aumentará la intensidad del estrés de agua en varias regiones
0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
1990 2005 2025 2050 1990 2005 2025 2050 1990 2005 2025 2050 1990 2005 2025 2050 1990 2005 2025 2050
Población de países que enfrentan la escasez o el estrés de agua
(en miles de millones)
Asia meridional África
subsahariana
Estados árabes
Asia oriental y el
Pacíﬁco
América Latina y el
Caribe
Escasez de agua: menos de 1.000 metros cúbicos por persona al año
Estrés de agua: menos de 1.700 metros cúbicos por persona al año
Fuente: Calculado a partir de FAO 2006.
En el año 2025 más de 3
mil millones de personas
podrían estar viviendo en
países que sufren estrés de
agua, y 14 países pasarán
de padecer estrés de agua
a sufrir escasez de agua

4
Existen muchos problemas asociados a los um-
brales del estrés de agua. Como se demostró ante-
riormente, los promedios nacionales pueden enmas-
carar la disponibilidad real. Más allá de la cuestión
de la distribución, los países varían ampliamente en
cuanto a la cantidad de agua que necesitan para gene-
rar un determinado nivel de producción, mantener
su medio ambiente y satisfacer las necesidades hu-
manas. En las cifras nacionales, sólo se cuenta como
agua renovable la lluvia que llega a los ríos y recarga
el agua subterránea. Esta “agua azul” representa so-
lamente el 40% del total de precipitaciones. La parte
restante, el “agua verde”, nunca llega a los ríos, pero
nutre el suelo, se evapora o es transpirada por las
plantas.12
Éste es el recurso que mantiene la agri-
cultura de secano, medio de sustento para una gran
parte de la población pobre del mundo. Sin embargo,
incluso con estos problemas y omisiones, los niveles
nacionales de disponibilidad de agua captan algunas
dimensiones importantes de esa disponibilidad.
La creciente demanda de agua
sobrepasa al crecimiento demográfico
En la historia del uso del agua algunas cosas cambian
pero otras permanecen inalterables. En la actualidad,
como en el pasado, los seres humanos utilizan el agua
principalmente para riego. Algunas de las grandes
civilizaciones —la egipcia, la mesopotámica, la índica
ylachina—sesustentaronenelcontroldelasaguasde
losríosparalaagricultura.Hoydía,comoentonces,el
riego y la agricultura continúan siendo las actividades
dominantes de uso de agua. No obstante, desde prin-
cipios del siglo XX, el agua utilizada por la industria
y por los municipios ha ido en aumento. También ha
crecido la brecha entre el crecimiento demográfico y
la demanda de agua: a medida que el mundo se ha ido
enriqueciendo e industrializando, cada uno de sus
habitantes ha ido utilizando una mayor cantidad de
agua.13 Estas tendencias han otorgado una credibi-
lidad superficial a los temores maltusianos acerca de
una posible insuficiencia de agua en el futuro.
El uso del agua ha estado creciendo mucho más
rápido que la población durante al menos un siglo y
esatendenciacontinúa.Durantelosúltimostrescien-
tos años, la población se cuadruplicó, mientras que el
uso del agua se multiplicó por siete. A medida que el
mundo se enriquecía también aumentaba su sed (fi-
gura 4.4). Los modelos de uso del agua también han
cambiado. En el año 1900 la industria utilizaba una
cifra estimada del 6% del agua del mundo. Ahora
usa cuatro veces más. Durante ese mismo período, el
porcentaje de la participación de los municipios en el
uso del agua se triplicó al 9%.14
Sin embargo, mientras la demanda mundial de
agua creció de forma espectacular en el siglo XX,
la agricultura todavía utiliza la mayor parte. En los
países en desarrollo, la agricultura todavía repre-
senta más del 80% del consumo de agua (figuras 4.5
y 4.6).
No es difícil ver por qué esto es así. A veces se
presupone que la escasez de agua se refiere a no con-
tar con agua suficiente para satisfacer las necesidades
domésticas o las demandas de las ciudades. Si bien
algunas ciudades se enfrentan con los problemas del
estrés de agua, es la agricultura el sector que deberá
hacer frente al verdadero desafío. Nociones básicas
de aritmética pueden explicar el problema. Las per-
sonas tienen una necesidad básica mínima de agua de
entre 20 y 50 litros por día. Comparemos esta cifra
con los 3.500 litros necesarios para producir los ali-
mentos que permitan obtener el mínimo diario de
3.000 calorías (producir alimento suficiente para
una familia de cuatro integrantes requiere una can-
tidad de agua tal que llenaría una piscina de natación
olímpica). En otras palabras, para producir alimen-
tos se requiere una cantidad de agua que es aproxi-
madamente 70 veces mayor que la que la gente usa
para fines domésticos.15 El cultivo de un solo kilo de
arroz requiere entre 2.000 y 5.000 litros de agua.16
Pero algunos alimentos piden más agua que otros.
Por ejemplo, se necesita una cantidad de agua ocho
veces mayor para cultivar una tonelada de azúcar que
una tonelada de trigo. La producción de una sola
hamburguesa demanda alrededor de 11.000 litros,
aproximadamente la cantidad diaria disponible para
500 personas que viven en un barrio pobre urbano
con viviendas sin conexión a la red de abastecimiento
de agua. Estos hechos ayudan a explicar por qué el
aumento en el nivel de ingresos y los cambios en la
dieta —cuando las personas disponen de más dinero
consumen más carne y más azúcar— mantienen el
crecimiento del uso del agua por encima del creci-
miento demográfico.
Mirando hacia el futuro, está claro que el patrón
de la demanda de agua seguirá cambiando. A medida
que se aceleran la urbanización y el crecimiento del
sector manufacturero, continuará creciendo la de-
manda de agua por parte de la industria y los muni-
cipios (véase la figura 4.6).17 A la vez, el crecimiento
demográfico y del nivel de ingresos dará mayor im-
pulso a la demanda de agua de riego para satisfacer
los requerimientos de producción de alimento. En
el año 2025 habrá casi 8 mil millones de personas
en el mundo y la proporción de esta cifra correspon-
diente al mundo en desarrollo aumentará del 79%
al 82%. En el año 2050, los sistemas agrícolas del
mundo tendrán que alimentar a 2.400 millones de
personas más.
Dos consecuencias importantes surgen de estas
amplias tendencias. En primer lugar, aumentarán las
extracciones de agua en los países en desarrollo: la
proyección para estas extracciones indica que serán
27% más altas en los países en desarrollo en el año
Nuestro mundo más
desarrollado y más
sediento
Figura 4.4
Fuentes: SIWI y otros 2006.
1990=100
100
500
Las extracciones de agua
han aumentado, pasando de
cerca de 500 kilómetros
cúbicos en 1900 a cerca de
3.830 kilómetros cúbicos en
2000.
La población ha
crecido de 1.600
millones en 1900
a 6.000 millones
en 2000.
800
700
600
200
300
400
1900 2000
Fuente: Calculado a partir de FAO 2006.
Figura 4.3 Aumento del estrés
de agua en el mundo
0
1
2
3
4
5
6
1990 2005 2050
Población que sufre escasez o
estrés de agua
(en miles de millones)
2025
Escasez de agua:
menos de 1.000 metros
cúbicos por persona al año
Estrés de agua:
menos de 1.700 metros
cúbicos por persona al año

4
2025 que a mediados de la década de 1990. Esta es
la inversa de la tendencia en los países desarrollados.
En Estados Unidos, el uso de agua es más bajo hoy
de lo que era hace tres décadas, aun cuando la po-
blación ha aumentado alrededor de 40 millones.18
En segundo lugar, se producirá una redistribución
del agua desde la agricultura hacia la industria y los
municipios. Las proyecciones señalan que la propor-
ción en que los cultivos de regadío utilizan el agua
mundial sufrirá una caída constante hasta alcanzar
aproximadamente el 75% del total en el año 2025.19
Pero esta cifra mundial subestima la escala de ajuste.
En algunas partes de Asia Meridional la participa-
ción de usuarios no agrícolas en el uso de agua au-
mentará de menos del 5% actual a más del 25% en el
año 2050 (cuadro 4.1).
Detrás de estas estadísticas subyacen algunas
cuestiones con profundas implicancias para el de-
sarrollo humano. La más obvia de ellas es, ¿de qué
manera alimentará el mundo a otros 2.400 millo-
nes de personas en el año 2050 a partir de una base
de recursos hídricos que ya se encuentra sujeta a un
agudo estrés? En un mundo con aproximadamente
800 millones de personas desnutridas, esa pregunta
merece ser considerada seriamente. También merece
seria consideración una preocupación mucho menos
prominente en el debate internacional. El cambio en
la distribución de agua entre sectores traerá consigo
importantes consecuencias para la distribución de
agua entre las personas. Un peligro evidente es que
salgan perdiendo aquellas personas cuyo medio de
sustento depende de la agricultura pero que no cuen-
tan con derechos establecidos, poder económico ni
voz política. Se trata de un tema que retomaremos
en el capítulo 5.
Sobrepasando los límites del
uso sostenible: problemas,
políticas y respuestas
A través de la historia, las sociedades humanas se
han sustentado en gran medida gracias a los ríos.
Históricamente, los pueblos tenían que ubicarse
cerca de fuentes de agua que pudieran proporcionar
agua para beber, llevarse los desperdicios, proveer
agua para riego y alimentar a las industrias. Durante
los últimos cien años, el desarrollo industrial trajo
aparejado un aumento de la capacidad para mover
y controlar el agua. Junto con un aumento paralelo
en la capacidad de utilizar más, desperdiciar más y
contaminar más. En muchas partes del mundo, la
humanidad ha estado funcionando más allá de los
límites de la sostenibilidad ecológica, creando ame-
nazas para el desarrollo humano de hoy y costos para
las generaciones del mañana.
Más allá de los límites de la sostenibilidad
¿Qué sucede cuando se sobrepasan los límites del
uso sostenible del agua? Los hidrólogos abordan
esta problemática haciendo referencia a modelos
complejos diseñados para captar el funcionamiento
de los ecosistemas de las cuencas fluviales. La respu-
esta simplificada es que la integridad de los ecosiste-
mas que sustentan a los cursos de agua —y en última
instancia a la vida humana— se ha roto.
Las percepciones acerca del agua se han modi-
ficado lentamente con el transcurso del tiempo. En
1908 Winston Churchill se paró cerca de las costas
del norte del lago Victoria mientras observaba el se-
gundo lago más grande del mundo fluir a través de
las Cataratas Owen para desembocar en el Nilo. Más
tarde, documentó sus pensamientos: “Tanta poten-
cia que se desperdicia… semejante palanca para con-
trolar las fuerzas naturales de África se encuentra
Fuente: FAO 2006.
Agricultura Uso doméstico Industria
Figura 4.5 De qué manera utiliza el
mundo el agua
0 20 40 60 80 100
0 20 40 60 80 100
OCDE de ingresos altos
Países en desarrollo
Uso del agua por sector en los países desarrollados y en desarrollo,
1998–2002 (%)
1900 1925 1950 1975 2000 2025
Extracciones de agua por sector
(en kilómetros cúbicos al año)
0
400
800
1.200
1.600
2.000
2.400
2.800
3.200 Agricultura
Industria
Uso
municipal
La agricultura es aún la actividad
que más agua utiliza
Figura 4.6
Fuente: IWMI de próxima aparición

4
sin sujetar.”20
Dos décadas más tarde, Joseph Stalin
expresaba su famoso lamento acerca del agua que se
desperdiciaba a través del Volga, el Don y otros ríos,
dando comienzo así a una era de enormes sistemas de
riego y represas gigantes que redujeron el Mar Cas-
pio. A mediados de la década de 1970, la Unión So-
viética usaba una cantidad de agua ocho veces mayor
que la que utilizaba en 1913, la mayoría de la cual se
destinaba a riego.
Lo que Churchill y Stalin tenían en común,
junto con la mayoría de los demás líderes políticos
de las primeras nueve décadas del siglo XX, era la
idea de que el agua estaba allí para ser explotada sin
tener en cuenta la sostenibilidad ecológica. Este mé-
todo está fuertemente arraigado en los modelos de
gobernabilidad del agua. Durante una gran parte de
la historia reciente, los encargados de la formulación
de políticas han concentrado su atención en tres usos
principales del agua: la industria, la agricultura y el
uso doméstico. Dado que no cuenta con un grupo de
interés político que se haga oír, el cuarto usuario pri-
mordial del agua, el medio ambiente, ha sido igno-
rado. Hoy en día, estamos aprendiendo a base de co-
meter errores que los recursos hídricos desarrollados
para la agricultura y la industria a través de inversio-
nes en infraestructura no habían sido “desperdicia-
dos” anteriormente. Los sistemas hídricos interiores
como, por ejemplo, los humedales, los lagos y las lla-
nuras de inundación, proporcionan servicios ecoló-
gicos vitales que dependen del agua.
Los flujos naturales de agua que proporcionan
los ríos o que están almacenados en lagos y acuífe-
ros, definen los parámetros de la disponibilidad del
agua. Cuando se rompen esos parámetros, los activos
hídricos se agotan. Una analogía con el ámbito de
las finanzas explica lo que ello significa. Las personas
y los países pueden aumentar el consumo más allá
del flujo de ingresos actual contrayendo préstamos
y acumulando deudas a cuenta de sus beneficios fu-
turos. Si los ingresos suben lo suficiente con el trans-
curso del tiempo como para afrontar los pagos del
dineroqueseadeuda,ladeudapermanecesiendosos-
tenible. Pero el agua se diferencia del ingreso en un
aspecto crucial. dado que los flujos de agua futuros
son más o menos fijos, el exceso de consumo lleva al
agotamiento de los activos y a una deuda hidrológica
insostenible.21 En efecto, hoy estamos tratando con
una crisis relativa a la deuda hidrológica acumulada
durante varias décadas. Dicha crisis está creciendo en
magnitud y gravedad.
La deuda hidrológica, por su naturaleza, es di-
fícil de medir, pero tiene consecuencias altamente
visibles en muchas regiones. El Instituto Interna-
cional de Gestión de Recursos Hídricos utiliza una
escala de cuatro categorías para clasificar a los países
en relación con la sostenibilidad del uso que realizan
del agua, teniendo en cuenta los requerimientos hí-
dricos de los ecosistemas. Estos requerimientos no
son sólo estimaciones teóricas ambientales. Si no se
respetan los requerimientos ecológicos, el medio am-
biente que sustenta los medios de vida se erosiona,
en detrimento del desarrollo humano a largo plazo.
El estrés ecológico se manifiesta en los casos en los
que el uso del agua por parte de los seres humanos
supera el nivel exigido para mantener la integridad
ecológica de las cuencas fluviales (mapa 4.1). Estos
son los puntos álgidos de la crisis relativa a la deuda
hidrológica.
La explotación en exceso tiende a producirse en
regiones que son altamente dependientes de los cul-
tivos de regadío como, por ejemplo, la llanura indo-
gangética en Asia Meridional, la llanura del norte de
China y las llanuras altas de América del Norte, y en
áreas que experimentan una rápida urbanización y
desarrollo industrial. Se estima que 1.400 millones
de personas viven hoy en áreas de cuencas fluviales
que están “cerradas” en cuanto a que el uso del agua
excede los niveles mínimos de recarga, o en áreas
2000 2050
Región
Volumen
(kilómetros cúbicos)
Participación en el
total
(%)
Volumen�
(kilómetros cúbicos)
Participación en el
total
(%)
África subsahariana 10 6 60 38
Asia Oriental 101 6 511 35
Asia Meridional 34 3 207 25
Asia Central y Europa Oriental 156 29 301 49
América Latina 53 15 270 53
Medio Oriente y África del Norte 24 6 93 28
OCDE 518 93 774 72
Mundo 897 18 2.216 41
Fuente: IWMI, de próxima aparición
Cuadro 4.1 Proyección del uso de agua y desvíos hacia sectores no agrícolas por región,
año 2000 y 2050

4
que están cerca del cierre.22 Dichas cuencas abarcan
más del 15% de la superficie terrestre del mundo.
Entre los ejemplos más destacados se encuentran los
siguientes:
• En el norte de China, se necesita aproximada-
mente la cuarta parte del caudal del río Amari-
llo para mantener el medio ambiente. Las ex-
tracciones humanas actualmente dejan menos
del 10%. Durante la década de 1990, el río se
secó en sus cuencas bajas todos los años y du-
rante un período récord de 226 días en 1997,
año en que permaneció seco a lo largo de 600
kilómetros hacia el interior.23 La sequía del río
causó una caída en la producción agrícola de
entre 2,7 y 8,7 millones de toneladas por año,
con pérdidas que se estimaron en $1.700 millo-
nes en el año 1997.
• En Australia, los cultivos de regadío de la cuenca
Murray-Darling utilizan casi el 80% de los cur-
sos de agua disponibles. Con unos requerimien-
tos ambientales estimados en aproximadamente
un 30%, el resultado es una destrucción medio-
ambiental considerable, que incluye salinidad,
contaminación de nutrientes y la pérdida de
llanuras de inundación y humedales. La cuenca
contiene dos tercios de las tierras de regadío del
país. La producción de arroz, algodón y trigo y
la cría de ganado representan alrededor del 40%
de la producción agrícola-ganadera del país, pero
a un precio ambiental alto e insostenible. En los
últimos años apenas ha llegado al mar el agua
del río Murray.24
• El río Naranja, en el África Meridional es un
lugar de estrés medioambiental cada vez mayor.
Los tramos aguas arriba de la cuenca se han mo-
dificado y regulado de tal manera que el almace-
namiento combinado en el embalse de la cuenca
supera los flujos anuales.25
Como están descubriendo millones de personas
que se encuentran en áreas sujetas a estrés de agua, el
medio ambiente se está cobrando ampliamente las
deudas insostenibles de agua. Por ejemplo, los agri-
cultores de la zona cercana a Sana’a en Yemen han
hecho sus pozos 50 metros más profundos durante
los últimos 12 años, mientras que el agua que pue-
den extraer ha disminuido en dos tercios.26 Algunas
personas que se encuentran en áreas que sufren estrés
de agua cuentan con los recursos económicos, las ha-
bilidades y las oportunidades necesarias como para
dejar atrás el problema del agua. Pero muchos millo-
nes —pequeños agricultores, jornaleros y pastores de
países en desarrollo— no tienen esa suerte.
¿Unmayorniveldeestrésecológicoenlossistemas
hídricos respalda la tesis maltusiana de que el mundo
se está quedando sin agua? Sólo en su lectura más su-
perficial. Tomemos el caso de la cuenca Murray-Dar-
ling. Las pruebas de estrés de agua son inequívocas.
Este estrés es producto de políticas públicas pasadas
El uso excesivo de agua está dañando el medio ambiente en muchas de las principales cuencas
Fuente: Smakhtin, Revenga y Döll 2004.
Explotación baja
(0 a 0,5)
Explotación moderada
(0,5 a 0,8)
Explotación alta
(0,8 a 1,0)
Indicador de estrés de agua
en las principales cuencas
Sobreexplotación
(más de 1,0)
Mapa 4.1
Nota: Las fronteras y nombres indicados en este mapa, al igual que las designaciones empleadas, no implican la aceptación ni el respaldo oﬁcial por parte de las Naciones Unidas.

4
que decidieron que valía la pena sacrificar un eco-
sistema entero para cultivar arroz, algodón y azúcar
—tres de los productos agropecuarios que más agua
requieren— para la exportación. Dentro de la cuenca,
el embalse más grande del país, Cubbie Station, con-
tienemásaguaqueelpuertodeSydneyypierdeel40%
por evaporación.27
Hasta hace muy poco, los usuarios
deaguahanpagadosumasdesdeñablesporusarydes-
perdiciar un activo precioso y los contribuyentes aus-
tralianos se han hecho cargo de todos los gastos de los
programas multimillonarios de ingeniería destinados
ainterceptaraguadedrenajesalada.Elproblemaenla
cuenca Murray-Darling no es que hay muy poca agua.
El problema es que hay demasiado algodón y arroz y
demasiado ganado.
Los gobiernos de las regiones con estrés de agua
han comenzado a reconocer la necesidad de abordar
una deuda hidrológica insostenible. En China, la
gestión de la demanda juega un rol cada vez más im-
portante en la gobernabilidad del agua. Desde el año
2000, la Comisión del Río Amarillo ha impuesto
restricciones a las extracciones de agua por parte de
las provincias que se encuentran aguas arriba, au-
mentando así el caudal en las cuencas más bajas del
río. A lo largo de la cuenca del río Hei se han reali-
zado previsiones a favor del medio ambiente como
usuario de agua, aunque se necesitarán acciones más
rigurosas en el futuro. La Comisión Murray-Darling
en Australia proporciona un marco institucional de
gran alcance para reequilibrar las necesidades de los
seres humanos como usuarios de agua y las del medio
ambiente. Tal marco fija tasas de extracción anuales
a una proporción determinada por el patrón de uso
de agua del año 1993, si bien algunos expertos ar-
guyen que todavía supera los límites ecológicos. Los
gobiernos de Sudáfrica y de otros lugares han apro-
bado legislación que requiere tener en cuenta las ne-
cesidades ambientales antes de emitir permisos para
uso humano (véase el recuadro 4.7 más adelante en
el capítulo). Cada uno de estos ejemplos demuestra
la forma en que los gobiernos están siendo obligados
a responder a las consecuencias de los errores del pa-
sado en materia de política pública. Pero en el futuro
se necesitarán métodos mucho más radicales.
Síntomas variados del estrés
Los síntomas físicos de la explotación en exceso del
agua varían. Entre los problemas menos visibles
pero más generalizados se encuentra la disminución
de los niveles freáticos, que es consecuencia de uti-
lizar el agua subterránea más rápido de lo que tarda
en recargarla el ciclo hidrológico.28 En Yemen,
partes de la India y el norte de China, los niveles
freáticos disminuyen a una razón de más de un
metro por año. En México, las tasas de extracción
en alrededor de la cuarta parte de los 459 acuíferos
del país supera la recarga a largo plazo en un 20%, y
la mayor sobreexplotación se produce en las partes
áridas del país.29
La desecación de los ríos es otro síntoma del estrés
de agua. Según la Evaluación Ecológica del Milenio de
las Naciones Unidas, los ecosistemas que dependen del
agua actualmente constituyen el recurso natural más
degradado del mundo, un resultado que se origina en
la violación de los límites ecológicos.30
En China, el río
Yangzi y el río Amarillo están secos en sus cuencas más
bajas durante una gran parte del año. La lista de siste-
mas fluviales que registran una gran extracción en ex-
ceso y reducción de sus caudales incluyen el Colorado,
el Nilo, el Ganges, el Tigris-Eúfrates y el Jordán.
Los lagos y los cursos de agua interiores propor-
cionan otro indicador del agotamiento de los recur-
sos. En 1960, el Mar Aral tenía el tamaño de Bélgica,
proporcionando sustento a una economía local en
auge. Hoy día, se ha transformado en un lago hiper-
salino, prácticamente sin vida que tiene un cuarto
de su tamaño anterior. El motivo: una etapa anterior
de planificadores estatales soviéticos determinó que
los grandes ríos de Asia Central, el Syr Darya y el
Amu Darya, debían ponerse al servicio de la crea-
ción de un vasto cinturón de cultivos de algodón
por regadío. Esta solución displicente de la gestión
del agua selló el destino de un sistema ecológico en-
tero, con consecuencias devastadoras para el bienes-
tar humano (véase el capítulo 6). La explotación en
exceso ha contribuido a la contracción de muchos de
los grandes lagos africanos, incluidos los lagos Chad,
Nakivale y Nakaru. El lago Chad se encogió hasta
llegar a tener el 20% de su volumen anterior, en parte
como resultado del cambio climático y en parte de-
bido a la extracción en exceso.
La cantidad de agua no es el único indicador de
referencia de la escasez. La calidad también tiene in-
fluencia sobre el volumen de agua que se encuentra
disponible para uso, y en muchas de las cuencas que
sufren mayor estrés de agua, la calidad se ha visto
comprometida por la contaminación. Los 14 siste-
mas fluviales principales de la India están muy con-
taminados. En Nueva Delhi, por tomar un ejemplo,
se vierten en el río Yamuna todos los días 200 millo-
nes de litros de agua residual sin tratar y 20 millones
de desechos. En Tailandia y Malasia, la contamina-
ción del agua es tan grave, que los ríos con frecuencia
contienen una carga de patógenos que es entre 30 y
100 veces superior a la permitida por las normas sa-
nitarias. El río Tiete que fluye desde San Pablo, Bra-
sil, se encuentra contaminado de forma crónica con
aguas residuales sin tratar y altas concentraciones de
plomo, cadmio y otros metales pesados.31 ¿Por qué es
todo esto importante para la escasez? Porque la con-
taminación del agua afecta negativamente al medio
ambiente, amenaza la salud pública y reduce la canti-
dad de agua disponible para uso humano.
Entre los problemas
menos visibles pero más
generalizados se encuentra
la disminución de los
niveles freáticos, que es
consecuencia de utilizar el
agua subterránea más rápido
de lo que tarda en recargarla
el ciclo hidrológico

4
Desde el año 1979, China ha sido
la economía que registra el cre-
cimiento más rápido del mundo.
La pobreza ha descendido drás-
ticamente, aunque con un cre-
cimiento de la desigualdad, y la
educación y la salud han mejo-
rado hasta alcanzar un índice
admirable. No obstante, el rápido
crecimiento ha implicado una exi-
gencia muy grande para los re-
cursos hídricos de China. El éxito
económico se logró mantener en
parte a través de una creciente
explotación en exceso ecológica,
y el norte de China en la actuali-
dad se enfrenta con una gran cri-
sis en la gestión del agua.
El norte de China está en el
epicentro de esa crisis. Las cuen-
cas de los ríos Huai, Hai y Huang
(Amarillo) (las cuencas de los
ríos de las 3H) proveen de agua
a casi la mitad de la población
del país, al 40% de las tierras
agrícolas, a una gran parte de la
producción principal de granos y
a un tercio del PIB. Alrededor de
la mitad de la población pobre
de las áreas rurales del país vive
en la zona de la cuenca. No obs-
tante, el área representa menos
del 8% de los recursos hídricos
a escala nacional. Por lo tanto,
cada cuenca cae por debajo de
los 500 metros cúbicos de agua
per cápita, lo que las convierte
en zonas de aguda escasez.
El rápido crecimiento ha au-
mentado la demanda de agua.
Desde el año 1980, las tasas de
extracción anuales en las cuen-
cas de las 3H han aumentado 42
mil millones de metros cúbicos,
que es la escorrentía promedia
total del río Hai. También se ha
trasladado la demanda desde los
usos agrícolas hacia los usuarios
industriales o de los municipios
(figura 1). La participación en el
uso del agua de la industria se
duplicó desde 1980 hasta alcan-
zar el 21%, y la participación ur-
bana se ha triplicado.
Las proyecciones actuales indican que la demanda se incre-
mentará un 20% más en el año 2030. La presión resultante ame-
naza con incrementar el grave estrés relacionado con la calidad::
• Contaminación del agua superficial. Más del 80% de las cuen-
cas del Hai y del Huai se encuentran altamente contamina-
das. La agricultura y la industria rural explican alrededor de la
mitad de la contaminación. Las industrias de alto crecimiento,
tales como las textiles, químicas y farmacéuticas representan
el 25% y los desagües cloacales sin tratar representan el otro
25%. De acuerdo con la Administración de Protección Ambien-
tal Estatal, más del 70% del agua del sistema de las 3H está
demasiado contaminada para uso humano.
• Reducción de la escorrentía. Los flujos de agua que llegan al
océano provenientes de los ríos de las 3H han disminuido en
un 60% desde 1956-79. Actualmente el uso de agua en los
tres ríos supera por mucho los niveles de sostenibilidad. Una
evaluación de escasez sugiere que la extracción de más del
20% del caudal disponible representa una amenaza para el
uso sostenible, siendo el 40% el indicador de extracción ex-
trema (figura 2). En el sistema de las 3H, las extracciones varían
desde más de 50% en el río Huang (Amarillo), 65% en el río
Huai y más del 90% en la cuenca del río Hui-Luan. Esto sobre-
pasa ampliamente los límites de la sostenibilidad. La transfor-
mación que ha tenido lugar durante las últimas décadas se ve
reflejada en el caudal del río Huang, Conocido anteriormente
como el azote de China debido a que su alto nivel de agua cau-
saba grandes inundaciones. Actualmente, las cuencas bajas
del río se han visto reducidas a un pequeño arroyo que apenas
alcanza el mar. Los períodos de bajo caudal pasaron de ser 40
días a principios de la década de 1990 a ser más de 200 al fin
del decenio.
• Extracción de aguas subterráneas. Los insumos hídricos para
la agricultura se han mantenido a través de la extracción de
agua subterránea, pero los acuíferos se agotan más rápido que
su velocidad de recarga. En la cuenca del Hai la oferta sosteni-
ble de agua subterránea es de aproximadamente 17.300 millo-
nes de metros cúbicos por año, mientras que las extracciones
superan los 26.000 millones de metros cúbicos. Los niveles
freáticos actuales están comprendidos entre 50 y 90 metros
más bajos de lo que eran hace cuatro décadas, lo cual con-
tribuye a la intrusión de agua salda y al hundimiento de varios
metros del suelo en ciudades como Beijing, Shanghai y Tianjin,
y ocasiona un incremento del costo del bombeo de agua.
Estos son los síntomas clásicos del estrés de agua. A ellos se
puede agregar la creciente presión sobre los recursos hídricos de
las ciudades del norte. Los problemas de Beijing son bien cono-
cidos, pero existen otras siete ciudades en la región del norte con
poblaciones superiores a los 2 millones que sufren el problema de
la insuficiencia de agua.
¿Es ésta una crisis de escasez de agua? Por una parte, no
totalmente. Los niveles actuales de estrés reflejan incentivos pa-
sados favorables a patrones de uso de agua que eran insosteni-
bles. Hasta hace relativamente poco, el agua no tenía precio, y
como resultado no se incentivaba su conservación. Los cereales
intensivos en cuanto a uso de agua y de bajo valor han dominado
la producción agrícola. En la industria, las empresas chinas utili-
zan entre 4 y 10 veces más agua que sus contrapartes en países
industrializados, lo cual refleja en parte la tecnología, pero también
señala la debilidad de los incentivos de precios para reducir el uso
del agua.
China ha respondido a la crisis del agua con políticas orienta-
das a la oferta y la demanda. Con respecto a la oferta, se encuentra
el proyecto de transferencia de agua sur-norte para desviar más
de 40 mil millones de metros cúbicos de agua —más que el cau-
dal total del río Colorado— a regiones industriales y urbanas de la
cuenca del Hai, una distancia superior a los 1.000 kilómetros.
Con respecto a la demanda, los esfuerzos se concentran en
realinear el uso del agua con la capacidad ecológica. Desde el
año 2000, el Comité para la Conservación del río Amarillo ha sido
autorizado a realizar transferencias a sistemas ambientales, una
Recuadro 4.1 China, la gestión de la crisis del agua en una economía con alto crecimiento
La agricultura está
perdiendo terreno
frente a otros usuarios
á
o
arios
s
030
Fuente: Cai 2006.
Proyección de la proporción de
agua para el sector industrial y
el uso municipal en las cuencas
de las 3H de China (%)
0
5
10
15
20
25
30
35
1997 20302010
Figura 1
Fuente: Shalizi 2006.
Las cuencas de las
3H de China se
encuentran
sometidas a un gran
estrés de agua
0
20
30
60
80
100
Uso del agua con respecto a la
disponibilidad bruta, 2000 (%)
10
40
70
50
90
Figura 2
Huang
Huai
Hai-Luan
Estrés de
agua alto
Estrés de
agua muy
alto
(continúa en la página siguiente)

4
Los síntomas físicos del estrés y la competencia
entre usuarios no se producen de forma aislada. El
norte de China demuestra crudamente la forma en
que distintas formas de estrés pueden crear un cír-
culo vicioso: la interacción letal entre la mengua de
los caudales fluviales, la disminución de los niveles
freáticos, el crecimiento de la demanda de usuarios
urbanos e industriales y el incremento de la conta-
minación ha generado una importantísima crisis
del agua.32 Esta crisis no sólo amenaza con socavar
el crecimiento económico futuro. También implica
una gran amenaza para la seguridad alimentaria, la
reducción de la pobreza y la sostenibilidad ecológica
futura. Revertir este círculo es ahora una preocupa-
ción fundamental de los hacedores de políticas de
China (recuadro 4.1).
Reducción de los acuíferos;
¿quién paga el precio?
El desarrollo intensivo y el consumo insostenible
de recursos hídricos crean ganadores y perdedores.
El medio ambiente siempre es perdedor, mientras
que el balance entre los usuarios humanos varía. En
algunos casos, se generan aumentos de los ingresos
a corto plazo con medios que comprometen los
medios de sustento a largo plazo. En otras partes,
el agotamiento de los recursos hídricos genera ben-
eficios para algunos a la vez que agrava la pobreza y
la marginalización para otros. El problema del agua
subterránea que se agrava cada vez más destaca las
dificultades.
La explotación del agua subterránea ha hecho
mucho por el desarrollo humano. Ha dado la po-
sibilidad a los pequeños productores agrícolas —
16 millones de los cuales se encuentran sólo en la
India— de acceder a un flujo confiable de agua para
su producción. En palabras de un experto, el agua
subterránea ha sido “una gran fuerza democratiza-
dora” de la producción agropecuaria.33 Un estudio
sugiere que contribuye entre $25.000 y $30.000 mi-
llones por año a las economías agrícolas de Asia.34
Pero qué sucede cuando la explotación del agua sub-
terránea llega demasiado lejos? Los niveles freáticos
se deprimen, los costos de bombeo aumentan y los
problemas medioambientales, tales como la salini-
zación del suelo, se hacen más generalizados. En Pa-
kistán, el agotamiento del agua subterránea ha ido
acompañado por la salinidad del suelo, lo cual com-
promete los medios de sustento rurales al reducir la
productividad.35
Los costos y beneficios de la extracción insos-
tenible del agua subterránea no se distribuyen de
forma uniforme. En algunos países, el agotamiento
del agua subterránea se asocia a procesos que margi-
nan la agricultura (recuadro 4.2). Dentro del sector
agrícola, la explotación en exceso del agua subterrá-
nea puede reforzar desigualdades más pronunciadas.
decisión impulsada por las sequías recurrentes. Se han introducido
medidas de eficiencia para aumentar la productividad del agua en
la agricultura, las que incluyen tecnologías de riego avanzadas e
incentivos para producir cultivos más valiosos. En la industria, los
precios del agua se encuentran en aumento y se han implementado
nuevas medidas regulatorias.
Los esfuerzos por realinear la oferta y la demanda a través de
la reasignación administrativa en condiciones de estrés de agua
presentan importantes desafíos de gobernabilidad:
• Igualdad social. El respaldo gubernamental de la expansión
de los sistemas avanzados de riego implica costos de agua
más altos. Es posible que los agricultores pobres no puedan
costear el acceso debido a los bajos ingresos y a los altos cos-
tos de los insumos. Esto podría obligarlos a usar menos agua,
renunciar a los cultivos de mayor valor o abandonar la activi-
dad agrícola. Esta situación se podría abordar con el trabajo a
través de asociaciones de usuarios de agua que proporcionen
respaldo y protejan a los grupos vulnerables.
• Fragmentación y política de poder. Las políticas actuales de
transferencia del agua siguen las prioridades de los gobier-
nos locales, a menudo impulsadas por preocupaciones eco-
nómicas con poca visión de futuro a fin de cumplir objetivos
nacionales. Los programas de control de la contaminación y
cumplimiento se aplican de forma selectiva. Para mantener las
industrias rentables, los funcionarios locales con frecuencia
eluden la legislación y reglamentaciones que ponen freno a la
contaminación.
• Derechos y prestaciones débiles. Los agricultores están per-
diendo sus derechos sobre el agua, habitualmente sin com-
pensación. Las asociaciones de usuarios de agua, a menudo
respaldadas por el gobierno local, marcan un intento de es-
tablecer derechos sobre el agua en relación con las transfe-
rencias. Pero los patrones de reasignación reflejan decisiones
tomadas por burocracias del agua a menudo fragmentadas
que reciben presiones de grupos poderosos del sector de la
industria y los municipios. Un problema adicional es que las
comisiones de las cuencas fluviales existentes dependen del
Ministerio de Recursos Hídricos y no tienen autoridad para im-
poner medidas a otros ministerios y provincias.
• Gestión de demandas ecológicas. Para los gobiernos locales,
los imperativos del crecimiento económico continúan teniendo
prioridad sobre las consideraciones ecológicas, lo que perpe-
túa el grave estrés ambiental.
Muchas provincias y municipios están promoviendo reformas
para fusionar las funciones de diversas unidades de gestión de
recursos hídricos bajo una única Oficina sobre Asuntos del Agua.
Estos organismos podrían delinear derechos de agua seguros y
coherentes trabajando a través de asociaciones de usuarios de
agua con el fin de crear un sistema de transferencia alineado con un
compromiso con la igualdad social y la sostenibilidad ecológica.
Recuadro� 4.1 ��China, la gestión de la crisis del agua en una economía con alto crecimiento (continuación)
Fuentes Banco Mundial 2001; Shen y Liang 2003; Academia China de Ciencias 2005; Cai 2006; Shalizi 2006.

4
A medida que bajan los niveles freáticos, aumentan
los costos de la energía necesaria para efectuar el
bombeo del agua, junto con los costos de perforación
de pozos. Debido a que los agricultores más acauda-
lados pueden perforar pozos más profundos y bom-
bear más agua, han monopolizado los mercados del
agua en algunas áreas.
El estado indio de Gujarat da testimonio de
este problema. En el norte del estado, la disminu-
ción de los niveles freáticos supone una amenaza
directa para los pequeños productores de la indus-
tria láctea, y compromete los medios de sustento
de cientos de miles de personas vulnerables. En
algunas áreas, los grandes propietarios de tierras
con acceso a los mercados de capitales han obte-
nido financiación para la construcción de pozos
profundos, privando así de agua a los pueblos ve-
cinos. Los “señores del agua” dominan ahora un
amplio mercado del agua tanto para riego como
para beber y a menudo venden el agua de nuevo a
los mismos pueblos y barrios cuyos pozos han va-
ciado. Miles de pueblos se han quedado sin agua y
dependen ahora de las entregas de agua realizadas
por camiones cisterna.36
La extracción de agua subterránea pone de re-
lieve la manera en que las prácticas de los usuarios
privados pueden generar costos públicos más ge-
neralizados. El agua proporciona un vehículo para
transferir los costos medioambientales, o “valores ex-
ternos”, lo cual distorsiona las señales del mercado.
Es menos probable que las personas sobreexploten o
contaminen el agua si son ellas las que tienen que ha-
cerse cargo de todos los costos de las consecuencias.
En Java, Indonesia, las fábricas textiles han conta-
minado las fuentes de agua hasta tal punto que el
rendimiento de los cultivos de arroz ha disminuido y
la disponibilidad de peces en las lagunas aguas abajo
se ha visto comprometida.37
Los productores agro-
pecuarios, no las fábricas, son los que cargan con los
costos. De forma similar, en la India, los ríos Bhavani
y Noyyal en Tamil Nadu resultan prácticamente in-
utilizables para las actividades agrícolas ubicadas en
las cuencas inferiores debido a las industrias de te-
ñido y decolorado con uso intensivo de mano de obra
ubicadas aguas arriba en Tiruppur.38
Escasez inducida por políticas
Los síntomas de la escasez parecen confirmar algu-
nos de los peores temores maltusianos acerca de la
interacción entre las personas y el agua. Los efec-
tos combinados de un aumento del crecimiento
demográfico y un incremento de la demanda en rel-
ación con una base fija de recursos hídricos generan
estrés de agua con una magnitud sin precedentes. A
menudo se soslaya el rol que juegan las políticas en
inducir el estrés, ya sea mediante actos de comisión
o de omisión.
Los actos de comisión pueden adoptar mu-
chas formas. Los incentivos perversos para la ex-
plotación en exceso se encuentran entre los más
dañinos. Una vez más, el agua subterránea pro-
porciona un buen ejemplo. Los costos de extrac-
ción del agua subterránea dependen de los gastos
de inversión en bombas y del gasto periódico en
electricidad. Una vez que se instala la bomba, la
única limitación para el bombeo es el precio de la
electricidad. En muchos casos, la electricidad para
los usuarios agrícolas ha sido gratuita o ha estado
subvencionada, lo cual quita todo incentivo para
conservar el agua. En la India, la agricultura repre-
senta aproximadamente un tercio de las ventas de
paneles eléctricos, pero sólo un 3% de los ingresos.
Según el Banco Mundial, los subsidios para elec-
tricidad supusieron aproximadamente una tercera
parte del déficit fiscal de la India en el año 2001.39
Estos subsidios han creado trabas para la conser-
vación del agua e incentivos para el uso de patro-
nes inadecuados de cultivo. Por ejemplo, es poco
probable que se cultivara un producto de riego in-
tensivo como la caña de azúcar a su escala actual
en una gran parte de Gujarat si el agua tuviera un
precio razonable y su uso estuviera regulado.40 De-
bido a que los subsidios a la electricidad tienden a
aumentar con el tamaño de los fondos agrícolas y
El agua y la pobreza están íntimamente relacionadas en Yemen, que tiene uno de
los niveles de disponibilidad de agua dulce más bajos del mundo —198 metros
cúbicos por persona—, y una de las tasas más altas de uso de agua para la agri-
cultura. Existen variables espaciales y temporales que agravan la escasez. Y con
una población que se proyecta se duplicará en el año 2025, la disponibilidad de
agua per cápita disminuirá un tercio.
Los síntomas físicos y sociales de un agudo estrés de agua ya son evidentes.
La extracción de agua subterránea comenzó a superar a la recarga 20 años atrás.
Alrededor de la ciudad de Sana’a las tasas de extracción de agua de los acuíferos
son 2,5 veces superiores a las tasas de recarga. La demanda urbana cada vez
mayor se está acercando a la barrera del uso agrícola. La extracción de agua no
regulada en áreas rurales (de los 13.000 pozos en funcionamiento, sólo 70 son
propiedad del estado) y el desarrollo de mercados privados para la transferencia
de agua a los usuarios urbanos presentan, en la actualidad, serias amenazas para
los pequeños productores agrícolas, situación que se ve agravada por los inciertos
derechos consuetudinarios relativos al agua. En otras ciudades, como por ejemplo
Ta’iz, las tensiones urbanas relativas al uso del agua y a la explotación del agua
subterránea han llevado a enfrentamientos violentos.
Los esfuerzos por recargar los acuíferos se ven socavados por la extracción
descontrolada, en particular llevada a cabo por empresas de camiones cisterna
que entregan agua a la ciudad. Alrededor de las dos terceras partes del agua de la
ciudad provienen de fuentes privadas. A la tasa actual de agotamiento, el estrés de
agua disminuirá la viabilidad de los medios de sustento rurales en gran escala.
Recuadro 4.2 Yemen bajo estrés
Fuentes : Molle y Berkoff 2006; Grey y Sadoff 2006; SIWI, Tropp y Jägerskog 2006.

4
la profundidad de los pozos, son altamente regre-
sivos: cuanto más rico es el productor, mayor es el
apoyo que recibe (recuadro 4.3).
Los subsidios con resultados perversos son vi-
sibles en muchos ambientes con estrés de agua. Un
ejemplo extremo es una práctica llevada a cabo en el
pasado por Arabia Saudita que consistía en utilizar
los ingresos provenientes del petróleo para bombear
agua de riego desde acuíferos fósiles no renovables
a fin de producir cultivos de riego intensivo como
el trigo y la alfalfa en el desierto. En la década de
1980, el país se embarcó en un programa de rápido
desarrollo del riego utilizando un acuífero fósil. Con
el mantenimiento de los precios, los subsidios a los
insumos y la financiación estatal de las inversiones
en infraestructura, Arabia Saudita primero logró la
autosuficiencia en la producción de trigo y luego se
convirtió en un importante exportador. Casi un ter-
cio de la tierra cultivable aún se destina a la produc-
ción de trigo por regadío. Los costos de producción
estimados son entre 4 y 6 veces superiores al precio
mundial, descontando los costos de los subsidios y el
agotamiento del agua subterránea. Cada tonelada de
trigoseproduceconaproximadamente3.000metros
cúbicos de agua, 3 veces más de lo que es la norma a
escala mundial. En el año 2004 se lanzó una nueva
estrategia para la conservación del agua a fin de dis-
minuir el uso de agua y preservar el acuífero.41
Las políticas de fijación de precios a menudo
son la base de sistemas de subsidios perversos. Los
subsidios a los productores para productos de riego
intensivo como por ejemplo semillas oleaginosas,
azúcar, trigo y carne vacuna crean incentivos para la
inversión, patrones que conducen a la sobreexplota-
ción. Mientras tanto, el bajo precio del agua de riego
crea desincentivos para la conservación. Incluso en el
Medio Oriente y en África del Norte, donde el valor
de escasez del agua queda muy en evidencia, el costo
del agua se fija muy por debajo de los niveles de re-
cuperación de los costos. En Argelia, se estima que
las tasas actuales se encuentran entre el 1% y el 7%
del costo marginal del suministro de agua.42 Estas
políticas de fijación de precios desalientan el uso efi-
ciente y amenazan a la sostenibilidad. Para el Medio
Oriente y África del Norte como región, se estima
que solamente el 30% del agua de inundación utili-
zada para el riego llega al cultivo.43
¿Afectaría a la igualdad el uso de políticas de fija-
ción de precios que promovieran la eficiencia y la sos-
tenibilidad medioambiental al excluir a los produc-
tores agropecuarios pobres de los mercados del agua?
La respuesta depende de la política medioambiental
más amplia y de una serie de factores de distribución.
El estudio llevado a cabo en Egipto sugiere que un
arancel que cubriese los costos de operación y man-
tenimiento sería equivalente al 3% del promedio de
los ingresos del sector agrícola (el doble si se incluyen
los gastos de inversión). Aunque no es una cantidad
insignificante, es una suma que los establecimientos
agropecuarios comerciales pueden afrontar. Si se vin-
cularan los gastos y el tamaño, la localización y los
ingresos del establecimiento agropecuario, se podría
limitar el impacto sobre los hogares rurales pobres.
Los gobiernos a menudo justifican los actuales sub-
sidios al agua en razones de igualdad. No obstante,
la desigual distribución de tierra en algunos países
cuestiona tal justificación porque el consumo de
agua aumenta con la extensión de la propiedad. En
Túnez, por ejemplo, el 53% de los propietarios de tie-
rras ocupa sólo el 9% de la tierra, lo que sugiere que
la mayoría de los subsidios al agua son captados por
grandes productores.
Los subsidios perversos no se limitan a los países
endesarrollo.EstadosUnidosyEuropaofrecengene-
rosos subsidios a la extracción de agua. Los agriculto-
res del Proyecto del Valle Central de California, un
centro para la producción de importantes cultivos de
riego intensivo destinados a la exportación como por
ejemplo el arroz y el trigo, utilizan aproximadamente
una quinta parte del agua del estado. Pagan precios
estimados a menos de la mitad del costo del agua, con
un subsidio total de $416 millones por año. Aquí,
también, las transferencias son altamente regresivas:
el 10% de los establecimientos agropecuarios más
grandes recibe las dos terceras partes del total de sub-
sidios. En países del sur de Europa como España, por
ejemplo, la producción de cultivos de riego intensivo
es una fuente de estrés de agua. Esa producción es
posible en parte por los subsidios otorgados en virtud
de la Política Agrícola Común.
Los subsidios al agua de los países desarrolla-
dos tienen implicancias más allá de las fronteras,
especialmente en los cultivos de los cuales la Unión
Europea y Estados Unidos son grandes exporta-
dores. Cuando Estados Unidos exporta productos
agropecuarios de riego intensivo como el arroz —es
el tercer exportador más grande del mundo— tam-
biénestáexportandoenormessubsidiosvirtualespara
el agua. Los productores de otros países exporta-
dores (como Tailandia y Vietnam) y los países im-
portadores (como Ghana y Honduras) tienen que
competir en mercados distorsionados por estos
subsidios.44
Aun cuando los actos de comisión relativos a los
subsidios perversos pueden resultar muy perjudicia-
les, es posible que los actos de omisión puedan ser
aún más graves. La disponibilidad del agua puede
ser finita, pero el agua se ha tratado como un recurso
medioambiental sin valor de escasez. Los ecosiste-
mas que dependen del agua crean las condiciones
y mantienen los procesos que sustentan la vida hu-
mana, incluido el abastecimiento de agua para la
producción. No obstante, estos servicios muy rara
vez se comercializan en los mercados, no tienen pre-
Los subsidios a los
productores para productos
de riego intensivo como
por ejemplo semillas
oleaginosas, azúcar, trigo
y carne vacuna crean
incentivos para la inversión,
patrones que conducen
a la sobreerexplotación

4
Los acuíferos almacenan agua por debajo
de la superficie de la tierra. Esta agua sub-
terránea mantiene los humedales y propor-
ciona agua para beber y para riego. Pero
en muchos países la tasa de uso supera
ampliamente la tasa de renovación, lo que
tiene grandes implicancias en las perspec-
tivas de desarrollo humano. La explotación
en exceso ha sido alentada de forma siste-
mática por incentivos perversos.
México tiene buenos antecedentes en
cuanto a la gestión del agua en muchas
áreas. Pero en la parte norte y central del
país, la demanda de agua para riego y
para actividades industriales está sobre-
pasando a la oferta (véase el mapa). La ex-
tracción de agua subterránea ha venido a
cubrir esta brecha
La agricultura representa el 80% del
uso del agua en México. Los cultivos de
regadío representan más de la mitad de
la producción agrícola total y aproxima-
damente las tres cuartas partes de las ex-
portaciones, dominados por productos de
riego intensivo como por ejemplo la fruta,
la verdura y el ganado. El agua subterránea
en la actualidad representa un porcentaje estimado del 40% del uso total del agua para
agricultura, pero más de 100 de los 653 acuíferos del país están siendo sobreexplotados,
lo cual causa un daño ambiental considerable y socava la actividad de los pequeños pro-
ductores agrícolas.
La extracción en exceso, alentada por los subsidios a la electricidad, es una amenaza
para la productividad agrícola a largo plazo. En el estado de Sonora, el acuífero costero
de Hermosillo proporcionaba agua a una profundidad de aproximadamente 11 metros
en la década de 1960. Hoy día, las bombas extraen agua desde una profundidad de 135
metros, lo que no sería rentable si la electricidad no se encontrara subvencionada. El
bombeo en exceso ha ocasionado intrusión de agua salada y pérdidas de tierras aptas
para la actividad agrícola. Las agroindustrias que se dedican a la exportación se están
trasladando hacia el interior desde las áreas costeras más afectadas, para poder explotar
nuevas fuentes.
El costo anual de los subsidios para electricidad es de $700 millones anuales. Dado
que el uso de la electricidad está vinculado con el tamaño del establecimiento agrícola,
las transferencias son altamente regresivas (véase la figura). Esto significa que muchos de
los usuarios más grandes reciben un promedio de $1.800 por año, mientras que los más
pequeños reciben un promedio de $94. El coeficiente de Gini, medida de la desigualdad,
es 0,91 (1 es desigualdad perfecta) para la distribución de subsidios comparado con un coeficiente Gini nacional de 0,54.
Al subvencionar el consumo, los subsidios a la electricidad mantienen artificialmente alta la demanda de agua. Análisis
econométricos sugieren que retirar el subsidio llevaría a que tres cuartas partes de los regadíos adopten prácticas más efi-
cientes, como por ejemplo sistemas de riego con aspersores. También ofrecería un incentivo a los productores agropecua-
rios para dedicarse a cultivos que sean menos intensivos en cuanto a uso de agua. El ahorro general de agua representaría
aproximadamente una quinta parte del uso actual: un volumen equivalente al consumo urbano total.
Recuadro 4.3 Subsidios a la extracción de agua subterránea en México
Fuente: CNA 2004; Ezcurra 1998; Guevara-Sanginés 2006; Ponce 2005; Centro para Estudios Públicos de Tejas 2002; Duinhof y Heederik 2002.
G o l f o
d e
M é x i c o
O c é a n o
P a c í ﬁ c o
Estados Unidos
Guatemala
Belice
Honduras
El Salvador
Acuíferos principales sometidos a la
sobreextracción
La reducción del nivel de los acuíferos de México
Sobreexplotación: extracción 1 a 2
veces superior a la tasa de recarga
Sobreexplotación severa: extracción
más de dos veces superior a la tasa
de recarga
Fuente: Guevara-Sanginés 2006.
Nota: Las fronteras y nombres indicados en este mapa, al igual que las designaciones empleadas, no implican la aceptación ni el
respaldo oﬁcial por parte de las Naciones Unidas.
1. Costa de Hermosillo. Producción agrícola intensiva para la exportación y producción de trigo para el mercado nacional
2. Baja California. Producción comercial a gran escala de frutas y verduras por parte de empresas vinculadas al mercado
estadounidense.
3. Coahuila. Uno de los acuíferos que se hunden con mayor velocidad en México y un importante lugar de producción de
alfalfa para la alimentación en el sector de la ganadería.
4. El Bajío. Origen del 90% de las exportaciones de frutas y verduras congeladas de México. Producción caracterizada por
las grandes explotaciones agrícolas comerciales y las plantas de procesamiento agroindustriales que abastecen el mercado
estadounidense.
2
3
1
4
0
10
20
30
40
50
60
Población (%)
Fuente: Guevara-Sanginés 2006.
70
80
90
100
20% de
los
menores
usuarios
20% de
los
mayores
usuarios
Subsidios (%)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Los grandes agricultores
acaparan la mayor parte de
los subsidios de riego

4
cio y, por ende, no tienen un valor apropiado, a pesar
del aporte tan real que hacen a la riqueza de los eco-
sistemas que dependen del agua (recuadro 4.4).
Las normas convencionales sobre contabilidad a
escala nacional refuerzan el lado ciego del mercado
del agua. Existe una obvia asimetría en la forma en
que los gobiernos miden —y, por ende, conside-
ran— el valor del capital financiero y el capital de
los recursos naturales, como por ejemplo, el agua.
El deterioro o el agotamiento del agua no se reflejan
en las cuentas como una pérdida o depreciación de
los activos de los recursos naturales. Contra toda ló-
gica, de hecho, la extracción de aguas subterráneas,
el agotamiento de los lagos y la contaminación de los
ríos pueden aparecer en las cuentas nacionales como
crecimiento del ingreso. Ajustar las cuentas del PIB
de manera de que reflejen las pérdidas del capital de
agua modificaría marcadamente los indicadores de
desempeño económico para una gran cantidad de
países, a la vez que señalaría una amenaza para las
generaciones futuras.45
En el centro de la idea de la sostenibilidad en
el uso de los recursos se encuentra la proposición
que sostiene que los sistemas de producción deben
ser gestionados de manera de que podamos vivir de
nuestros recursos hoy sin erosionar la base de activos
que vayan a heredar las generaciones futuras. Esto
es vital para el desarrollo humano. Implícito en esta
idea está el principio de la igualdad distributiva a tra-
vés de las generaciones; la convicción de que tenemos
una obligación frente a las generaciones futuras.46
Los gobiernos en la actualidad violan notoriamente
ese principio al ir desgastando los activos hídricos
nacionales.
El principal reto de la gobernabilidad del agua
para realinear el uso del agua con la demanda en
niveles que mantengan la integridad del medio am-
biente. Aunque estas políticas varían según el país, se
necesitan cinco elementos generales:
• Desarrollo de una estrategia nacional. Un obje-
tivo fundamental de la gestión integrada de los
recursos hídricos consiste en adaptar los patro-
nes de uso del agua a la disponibilidad de agua,
teniendo en cuenta las necesidades del medio
ambiente. Lograr este objetivo requiere un alto
nivel de información acerca de los recursos hí-
dricos. También se necesita la capacidad de los
gobiernos locales y nacionales de implementar
políticas de fijación de precios y de asignación
que constriñan la demanda a los límites de la sos-
tenibilidad. Una planificación nacional efectiva
ha de realizar provisiones para el medioambiente
como un usuario de agua.
• Reducción de los subsidios perversos y replantea-
miento de la fijación de precios del agua. La eli-
minación de la extracción de agua patrocinada
por el estado mediante la reducción o la remo-
ción de subsidios a la electricidad destinada a
riego significaría retirar algo de la presión sobre
los recursos hídricos. En términos más genera-
les, los gobiernos ya no pueden tratar al agua
como una mercancía gratuita. Aumentar los
precios a la vez que se implementan políticas
para proteger los intereses de los agricultores
pobres tiene el potencial de promover tanto
objetivos de eficiencia como de sostenibilidad
medioambiental.
• Hacer que quienes contaminan paguen. Asegurar
que las industrias paguen los costos de limpiar la
contaminación que ocasionan reduciría la pre-
sión sobre los recursos hídricos. Esto concierne
en parte a la regulación gubernamental. Al con-
sagrar el principio de “quien contamina paga”
en las normas impositivas y al exigir el cumpli-
mientodefirmesleyesmedioambientales,laspo-
líticas gubernamentales pueden mejorar la base
¿Cuánto vale el agua? Los mercados proporcionan sólo una respuesta muy limi-
tada porque los servicios de los ecosistemas no se comercializan de forma gene-
ralizada y porque ofrecen bienes públicos a los que es difícil fijar un precio.
Los ecosistemas son fuente de una gran riqueza. Proporcionan servicios eco-
lógicos tales como el de filtración de agua y sustentan ambientes que son vita-
les para la producción de alimentos y otros productos. Una estimación del valor
económico de los humedales de la cuenca del río Zambezi realizada por la Unión
Internacional para la Conservación de la Naturaleza establece que sus servicios
ecológicos valen $63 millones, correspondiendo más de la mitad de ese valor a
los servicios de purificación y tratamiento de agua. En los humedales de Hadejia
Nguru, Nigeria, el uso tradicional de las llanuras de inundación rinde $12 por metro
cúbico de agua en la producción de arroz, en comparación con el rendimiento de
$0,04 por metro cúbico en sistemas de riego.
Los humedales también son cruciales en los medios de sustento de las perso-
nas más pobres. En Mali, las áreas de humedales del delta del Níger dan sustento a
550.000 personas, incluidos pescadores, trabajadores de pastoreo y productores
que cultivan la mitad del arroz de Mali.
La ciudad de Nueva York proporciona uno de los ejemplos más claros de un
ecoservicio en funcionamiento. Obtiene la mayoría de su agua de los embalses
ubicados en los Montes Catskill. A medida que se desarrollaba esta región, la
contaminación amenazaba el agua potable de la ciudad. Ante la opción de invertir
entre $6.000 y $8.000 millones en una planta de filtrado o invertir $1.500 millones
en recuperación ambiental, las autoridades de la ciudad eligieron esto último. Gra-
cias a los fondos provenientes de una emisión de bonos ambientales, la ciudad
compró tierras en la cuenca hidrográfica y alrededor de ella, y ofreció incentivos
para una gestión sostenible de los recursos.
Como destacó el presidente de la comisión de medio ambiente de la ciudad:
“Todo lo que hace el filtrado es resolver un problema. Evitar el problema, a través
de la protección de la cuenca hidrográfica es más rápido, más barato y tiene mu-
chos otros beneficios”.
Recuadro 4.4 El valor real de los ecosistemas que dependen del agua
Fuente: Bos y Bergkamp 2001; Postel y Richter 2003; WRI 2005.

4
de recursos hídricos. La regulación efectiva tam-
bién puede crear incentivos para las nuevas tec-
nologías y patrones de intervención. En la India,
por ejemplo, las empresas privadas han introdu-
cido tecnologías que reducen la contaminación
del agua y aumentan la disponibilidad para los
usuarios de las cuencas inferiores (recuadro 4.5).
• Valoración de los servicios ecológicos. Ir más allá
del principio de “quien contamina paga” y apun-
tar al principio de “la prevención de la contami-
nación vale la pena” ofrece más beneficios. Dado
que el valor del agua como recurso productivo
ha aumentado, se ha desarrollado una concien-
cia de los beneficios económicos vinculados a
la explotación comercial del ecosistema a través
de los pagos por los servicios de la cuenca hi-
drográfica. En Costa Rica, el pueblo de Heredia
utiliza una tasa por servicios de agua adaptada
en función del medio ambiente para financiar
la conservación de la cuenca hidrográfica aguas
arriba, abonando a los productores agropecua-
rios entre US$ 30 y US$ 50 por hectárea por
una buena gestión de la tierra.47 Esta práctica se
podría aplicar de una forma mucho más
amplia.
• Regulación de la extracción de agua subterránea. El
agua subterránea es un recurso ecológico estraté-
gico. La gestión de este recurso para satisfacer las
necesidades humanas y medioambientales es uno
de los grandes desafíos relacionados con la segu-
ridad de agua de principios del siglo XXI. Países
como Jordania se han embarcado en una ofensiva
regulatoria respecto del agua subterránea. El país
llevóadelanteestudiosdetalladossobrecuencasde
agua subterránea como primer paso, para luego es-
tablecer una serie de medidas del lado de la oferta
(regulaciónmedianteelusodepermisos)ydellado
delademanda(instalacióndemedidoresyaumento
de precios). Estas temáticas pueden seguirse más
ampliamente combinando estrategias que contro-
lanlosniveleslocalesdeaguasubterráneayfijanen
consecuencia límites flexibles de extracción.
Aumento de la oferta:
opciones y limitaciones
Desde siempre los gobiernos han respondido a las
tensiones entre la oferta y la demanda humana de
agua como recurso productivo modificando el lado
Fijar los precios del agua en niveles que no guardan relación al-
guna con la escasez o con la protección ecológica puede crear un
incentivo oculto para el uso derrochador y la contaminación. Crear
los incentivos correctos puede aumentar drásticamente la dispo-
nibilidad de agua. La India demuestra tanto el problema como las
posibles soluciones.
La legislación del año 2003 que impuso cargos para controlar
la contaminación no ha sido efectiva. Los cargos representan sola-
mente una ínfima fracción de los costos para las industrias que más
contaminan. Para las industrias termoeléctricas, papeleras, side-
rúrgicas y las acerías, el intervalo está comprendido entre el 0,1%
y el 0,5% de los costos operativos. De forma similar, las tasas tam-
bién han resultado ineficaces. Muchas industrias se autoabastecen
a través del bombeo de agua subterránea. Incluso en los casos en
que se aplican tasas, éstas se basan habitualmente en los precios
promedios en lugar de en los precios del costo marginal. Además,
ignoran los valores externos medioambientales.
La escasez de agua ha comenzado a generar soluciones tec-
nológicas innovadoras. Los costos operativos de estas tecnologías
se han vuelto más competitivos con el costo más alto de com-
prar agua en áreas con escasez de este recurso. Por ejemplo, el
costo de tratar el líquido cloacal de los municipios con el proceso
de ósmosis invertida en Chennai oscila entre 25 y 50 rupias por
metro cúbico, que es una cantidad similar a la que cobra la Junta
de Suministro de Aguas y Saneamiento de Madrás por el agua
dulce.
Algunas de las mejores prácticas relativas al uso del agua en la
India han surgido en regiones que sufren escasez de agua, tal como
ejemplifica Chennai, que es una de las ciudades que más estrés de
agua sufre en el país. Varias industrias de la zona han invertido en
tecnologías de reciclado y tratamiento de agua por ósmosis invertida,
logrando filtrar aguas cloacales de forma efectiva. Con una inversión
inicial justo por debajo de los $3 millones, Madras Fertilisers recicla
más del 80% de su uso diario de 15,12 millones de litros de agua en
las torres enfriadoras de la planta. La empresa también proporciona
3 millones de litros de agua dulce por día a la ciudad de Chennai.
También en otras áreas se ha mejorado la eficacia en la gestión
del agua. Una de las plantas papeleras y de pulpa de rol más eficien-
tes en cuanto a la gestión del agua del país, J K Papers, se encuentra
ubicada en el distrito Rayagada de Orissa que sufre de escasez de
agua, y la industria azucarera más eficiente en cuanto a la gestión
del agua, Natural Sugar and Allied Industry, se ubica en el distrito
de Latur en Maharastra, que también sufre escasez de agua. La pri-
mera fábrica de textiles con “vertido cero” del país, Arvind Mills, se
encuentra en Santej, Gujarat, donde la falta de agua es un problema
recurrente.
Estos éxitos ejemplares destacan la forma en que los incentivos
y las tecnologías pueden trasladar los parámetros de la escasez de
agua. Mucha de la innovación ha sido impulsada por el sector pri-
vado. Mirando hacia el futuro, hay lugar para que incentivos impositi-
vos y de otra índole fomenten la propagación de tecnologías para una
más eficaz gestión del agua en beneficio del interés público.
Recuadro� 4.5 Aumento de la oferta mediante la reducción de la contaminación: mercados y tecnología
Fuentes : Bhushan 2004.

4
de la oferta de la ecuación. Las grandes obras de inge-
niería del siglo XX dan testimonio de esta solución.
Entonces, ¿el aumento de la oferta ofrece una solu-
ción para las limitaciones relativas al agua del siglo
XXI?
Desvío de los ríos
Algunos gobiernos todavía ven en el desvío de ríos,
una de las más grandes intervenciones hidrológicas
del siglo XX, una solución parcial ante el estrés de
agua. El sistema de desvío fluvial de sur a norte en
China es uno de los programas de infraestructura
planeados más grande del mundo. Con un precio de
entre $40.000 y $60.000 millones eclipsa incluso el
gasto realizado en la represa de las Tres Gargantas. El
objetivo es desviar 60.000 millones de metros cúbi-
cos de agua por año, aproximadamente el volumen
de otro río Amarillo, desde el río Yangzi hacia la lla-
nura del Norte de China que sufre de estrés de agua
y las megaciudades del norte. El plan chino no es un
caso aislado. En la India, el Proyecto de Conexión de
Ríos es un marco ambicioso e imponente para redi-
bujar el mapa hidrológico del país, aprovechando los
grandes ríos perennes alimentados por los monzones
del norte, como el Ganges y el Brahmaputra, y unién-
dolos con los ríos eternamente secos y en contracción
del sur, como el Krishn y el Kavery, cuyo caudal se ha
visto disminuido por extracciones excesivas para la
agricultura, la industria y los centros urbanos.
Analizado desde el punto de vista estrictamente
cuantitativo, el desvío de ríos ofrece un paliativo a
corto plazo para un problema a largo plazo. Pero no
es la panacea de la explotación en exceso. Además,
cualquier transferencia de ríos corre el riesgo de ge-
nerar grandes costos sociales y ecológicos y de chocar
con nuevas barreras medioambientales. En España,
se ha cancelado un proyecto de un sistema para des-
viar el río Ebro desde el norte hacia áreas destinadas
a la agricultura comercial en el sur, en parte a raíz
de una reevaluación política de los costos y en parte
porque el proyecto no cumplía con las pautas de la
Directiva sobre Agua de la UE que velaba por la sos-
tenibilidad ambiental. En China, la parte más ambi-
ciosa del sistema sur a norte prevé tomar agua de las
cabeceras glaciares del Yangzi en el Tibet hacia el río
Amarillo. Sin embargo, el calentamiento mundial
plantea serios interrogantes acerca del futuro volu-
men y ciclos de los flujos glaciares.
Desalinización
“Si en algún momento pudiéramos de forma com-
petitiva, y a bajo costo, obtener agua dulce del agua
salada, ello redundaría en beneficio de los intereses a
largo plazo de la humanidad [y] realmente opacaría
cualquier otro logro científico”, observóel Presidente
de Estados Unidos, John F. Kennedy. Pero ¿ofrece
esto una solución a los problemas de estrés de agua
y de escasez?
La mayor restricción que pesa sobre la desalini-
zación comercial ha sido el costo de la energía. Con
el desarrollo de las nuevas tecnologías de ósmosis in-
vertida, los costos de producción han caído abrup-
tamente y la producción se encuentra en aumento.
Israel, uno de los líderes mundiales, puede desali-
nizar agua a costos por metro cúbico comparables a
aquellos de las plantas de servicios de agua conven-
cionales. No obstante, la susceptibilidad de los costos
de producción a los precios de la energía, junto con
los altos costos de bombear agua a través de grandes
distancias, crea condiciones restrictivas. Para paí-
ses ricos en petróleo y ciudades relativamente ricas
cerca del mar, la desalinización se muestra prome-
tedora como fuente de agua para consumo domés-
tico. El potencial para abordar los problemas de las
ciudades pobres en países de bajos ingresos es más
limitado, y es improbable que la desalinización re-
suelva el desequilibrio fundamental entre la oferta
y la demanda de agua. Actualmente contribuye sólo
al 0,2% a las extracciones de agua a escala mundial y
cuenta con un potencial limitado para la agricultura
o la industria.48
Agua virtual
Las importaciones de agua virtual constituyen otra
opción del lado de la oferta para aliviar el estrés de
agua. Cuando los países importan cereales y otros
productos agrícolas, también importan el agua con-
tenida en el producto. El comercio de agua virtual
genera ahorro de agua para los países importadores
y ahorro de agua a escala mundial debido a la dife-
rencia en productividad del agua entre exportadores
e importadores.
El comercio de agua virtual ha aumentado de
forma exponencial con el comercio de alimentos. A
escala mundial, el comercio en el año 2000 se esti-
maba en aproximadamente 1.340 millones de me-
tros cúbicos o tres veces más del nivel del año 1960.
Paracolocarestacifraencontexto,representaaproxi-
madamente una cuarta parte del agua necesaria para
cultivar alimentos en todo el mundo. Algunos ex-
pertos ven al comercio de agua virtual como una
forma para que los países con escasez ahorren agua
mediante su importación desde países que tienen
menores costos de oportunidad en el uso del agua y
mayor productividad. Desde esta perspectiva, el co-
mercio de agua virtual como un ejercicio de ventajas
comparativas que supera las limitaciones inherentes
al comercio de agua en sí.49
¿Proporciona el comercio de productos agrope-
cuarios una vía para evitar el estrés de agua? Para al-
gunos países, especialmente en el Medio Oriente y
El desvío de ríos ofrece un
paliativo a corto plazo para
un problema a largo plazo.
Pero no es la panacea de
la explotación en exceso

4
África del Norte, el comercio de agua virtual ya es un
elemento integral de sus estrategias nacionales de se-
guridad alimentaria.50 Para que Egipto pueda culti-
var un volumen de cereales equivalente a las importa-
ciones nacionales necesitaría una sexta parte del agua
de la represa de Aswan. Para los países en desarrollo
como grupo, las importaciones de agua virtual en el
año 2025 representarán un porcentaje proyectado
del 12% del consumo para riego. No obstante, se ha
exagerado la posibilidad de reducir el estrés de agua
mediante la expansión del comercio de agua virtual,
incluso desde la perspectiva del desarrollo humano.
Consideremos en primer lugar el argumento
que sostiene que el comercio de agua virtual re-
presenta un ejercicio de ventajas comparativas.
Los países desarrollados representan más del
60% de las exportaciones de productos agríco-
las en todo el mundo. Considerando que esos
países proporcionaron más de $280.000 millo-
nes en apoyo a la agricultura en el año 2005, se
deduce que los mercados de agua virtual sufren
las mismas distorsiones que los mercados de los
productos que facilitan el intercambio de agua.51
Respecto de los costos de oportunidad asociados
al uso del agua, no resulta claro que los exporta-
dores principales de productos de riego intensivo
tales como el arroz o el algodón —Australia y
Estados Unidos, por ejemplo— incluyan el daño
ambiental (o subsidios de agua virtual) en sus
precios de exportación.
La desalinización es una opción técnica para obtener agua dulce
a partir del agua de mar. Destilar el agua de mar hirviéndola y re-
cogiendo el vapor es una actividad muy antigua, actividad que se
vio transformada durante los últimos 20 años gracias a las nuevas
tecnologías, pero existen límites en cuanto a su alcance.
En 2002, el mercado mundial para la desalinización alcanzaba
los $35.000 millones. Hoy, existen más de 12.500 plantas que ope-
ran en 120 países. Tradicionalmente, la desalinización se realizaba
a través del calentamiento térmico utilizando petróleo y energía
como fuente. Las plantas más modernas han reemplazado esta
tecnología por el método de ósmosis invertida que consiste en
forzar el paso del agua a través de una membrana y así captar las
moléculas de sal. Los costos de producir agua de esta fuente han
caído abruptamente, de más de $1 por metro cúbico hace una dé-
cada pasaron a menos de la mitad hoy en día. La energía necesaria
para impulsar la conversión es una parte significativa del costo.
Israel proporciona el modelo a seguir en cuanto a desaliniza-
ción de agua. Después de la implementación de una estrategia
de planificación lanzada en el año 2000 —el Plan Maestro para la
Desalinización—, el país genera en la actualidad aproximadamente
el 25% de su agua dulce para consumo doméstico mediante des-
alinización. La planta de Ashkelon, con un valor de $250 millones,
que comenzó sus operaciones en el año 2005, cuenta con las ins-
talaciones para ósmosis invertida más grandes y más avanzadas
del mundo, y produce agua dulce a un costo de $0,52 por metro
cúbico. Proporciona aproximadamente el 15% del agua dulce de
Israel utilizada para consumo doméstico. Los planes actuales pre-
vén un aumento de la producción de las plantas de desalinización
que irá de los 400 millones de metros cúbicos de hoy en día a 750
millones de metros cúbicos en el año 2020.
La capacidad de desalinización actual se encuentra altamente
concentrada. Los países del Golfo representan la mayor parte de
esa capacidad y Arabia Saudita da cuenta de la décima parte de
la producción total. En otras partes del mundo, la Bahía de Tampa
en Florida y Santa Cruz en California han adoptado plantas de ós-
mosis invertida y China ha anunciado sus planes de construir una
planta en Tianjin, su tercera ciudad más grande. En España, el
nuevo gobierno abandonó los planes de bombear agua a través
del país desde el húmedo norte hacia el árido sur y dio prioridad a
20 plantas de ósmosis invertida (suficiente para satisfacer el 1% de
las necesidades), si bien los costos del agua desalinizada pueden
no convencer a los productores agropecuarios de dejar sus fuentes
actuales de riego provenientes de agua subterránea. En el Reino
Unido, la empresa de aguas que presta servicios a Londres tiene
una planta de ósmosis invertida que entrará en funcionamiento en
el año 2007.
Este patrón de distribución destaca tanto el potencial como
los límites de la desalinización. Si bien los costos disminuyen, los
gastos de inversión de las nuevas plantas son considerables y los
costos operativos son muy susceptibles a los precios de la ener-
gía. Los proyectos recientes en Israel y en otros países demues-
tran esto, con ofertas para el suministro de agua que aumentan
a $0,80-$1,00 por metro cúbico. El costo de bombear agua tam-
bién aumenta abruptamente con la distancia, de manera que las
ciudades del interior tendrían que enfrentarse con estructuras de
costos más altas. Estos factores ayudan a explicar por qué los es-
tados ricos en petróleo y las ciudades costeras en áreas que sufren
estrés de agua probablemente permanezcan siendo los usuarios
principales.
Es probable que los patrones generales de uso cambien lenta-
mente. En algunos países se puede esperar que la desalinización
represente un aumento de la participación de los hogares y la in-
dustria en el uso del agua. Los municipios en la actualidad repre-
sentan los dos tercios del uso del agua y la industria representa la
cuarta parte. El potencial en la agricultura se encuentra limitado por
los costos. Ello es especialmente así para productores de cultivos
de alimentos básicos de bajo valor agregado que requieren gran-
des volúmenes de agua.
Fuente: Rosegrant y Cline 2003; Schenkeveld y otros 2004; Rijsberman 2004a; BESA 2000; Water-Technology.net 2006.
Recuadro 4.6 La desalinización y sus límites

4
La interacción compleja entre las importaciones
de alimentos y la seguridad alimentaria es otra pre-
ocupación. Pueden surgir graves problemas relativos
a la seguridad alimentaria cuando las importaciones
de alimentos son resultado de un crecimiento lento
y una productividad agrícola que se encuentra en
decadencia, como sucede en gran parte del África
subsahariana. Por ejemplo, se proyecta que las im-
portaciones de cereales del África subsahariana au-
mentarán más del triple en el año 2025, hasta al-
canzar los 35 millones de toneladas.52
Es improbable
que la región se encuentre en una posición capaz de
financiar estas importaciones de forma predecible
y sostenible, lo cual sugiere una dependencia cre-
ciente de la asistencia alimentaria. Además, cuando
los países importan agua virtual, también importan
subsidios virtuales y reales contra los cuales sus pro-
pios productores agropecuarios tendrán que compe-
tir en los mercados locales. Estos subsidios pueden
disminuir los precios y reducir las participaciones
en el mercado, con las consecuentes implicancias
perjudiciales para los esfuerzos de reducción de la
pobreza rural.
Reciclado de las aguas residuales
Algunas políticas sencillas de gestión de agua junto
con la tecnología apropiada pueden ayudar a ali-
viar el desequilibrio entre el suministro de agua y
la demanda. Un ejemplo de ello es la reutilización
de aguas residuales mediante el tratamiento de los
desagües cloacales de manera de que puedan res-
tituirse de forma segura a los ríos, utilizarse para
riego o emplearse en la industria.
El reciclado de aguas residuales para la agri-
cultura periurbana ya se produce en gran escala.
Se estima que las aguas residuales riegan de forma
directa o indirecta aproximadamente 20 millones
de hectáreas de tierras a escala mundial, alrededor
del 7% del área de riego total.53 En el valle del Mez-
quital de México aproximadamente medio millón
de hogares rurales se sustentan gracias a sistemas
de riego mantenidos a través de aguas residuales sin
tratar. En Ghana, los productores agropecuarios de
los alrededores de Kumasi utilizan aguas residuales
en 12.000 hectáreas, más del doble del área cubierta
por sistemas de riego formales en todo el país. Se es-
tima que el riego con aguas residuales en la estación
seca aumenta los ingresos promedio provenientes
de la actividad agropecuaria en Kumasi entre el
40% y el 50%, y la previsibilidad de la oferta y el
alto contenido de nutrientes de las aguas residuales
permiten a los productores ingresar en mercados de
verduras de valor agregado más alto.54
Expandir la capacidad de reciclado de aguas
residuales, mediante el incremento de la oferta y
la productividad del agua, podría generar múlti-
ples beneficios para los productores agropecuarios
pobres y vulnerables. También se pueden utilizar
las aguas residuales para recargar los acuíferos, ali-
viando así los problemas del agotamiento del agua
subterránea. Con una proyección que estima que se
duplicará el uso urbano e industrial del agua para el
año 2050, las aguas residuales podrían convertirse
en un suministro de agua confiable y en expansión:
lo que entra en las ciudades tiene que salir nueva-
mente en alguna forma. No obstante, utilizar fuen-
tes de aguas residuales sin las salvaguardas suficien-
tes puede exponer a los productores agropecuarios
de áreas periurbanas a serios riesgos para la salud.
Un estudio realizado en Haroonabad, Pakistán,
encontró que las tasas de diarrea y anquilostomia-
sis entre los productores que utilizaban aguas resi-
duales eran dos veces más altas que las de aquellos
productores que utilizaban canales de riego.55
Elusoreguladodeaguatratadapuedealiviarde
forma significativa las presiones de ajuste a las que
se enfrenta la gestión de agua en el ámbito agrope-
cuario. Israel demuestra el potencial. Actualmente,
más de las dos terceras partes de las aguas residua-
les producidas en el país todos los años se tratan
y utilizan para riego en la agricultura. La mayoría
proviene de la empresa nacional de agua, que l(a)-29(n3]TJETEMC /Span <</MCID 2519 /Lang (es-ES)>>BD

4
Incluso con serias limitaciones en cuanto a re-
cursos, podría hacerse mucho más. El subdesarrollo
de la capacidad de tratar aguas residuales en algunos
países es en sí mismo producto de una planificación
fragmentada y poco sistemática. Muchos gobiernos
hanvistolainversiónenplantasdetratamientocomo
un lujo inaccesible, pero si se consideran los retornos
económicosysocialespotencialmentealtosdeunau-
mento del suministro de agua para riego, cambiaría
la ecuación costo-beneficio. Si las secretarías de agua
y saneamiento se comunicaran con las secretarías de
riego, es casi seguro que habría mayores inversiones
en esta área. Si bien algunos pocos países en desarro-
llo se encuentran en la posición de copiar el sistema
de asignación de aguas residuales de Israel, unas sim-
ples normas pueden marcar una diferencia. México
utiliza el recurso de prohibir aguas residuales para
frutas y verduras. Jordania y Túnez han desarrollado
campañasdeeducaciónpúblicaquesonmuyinnova-
doras entre los productores rurales para comunicar
estrategias para reducir los riesgos para la salud aso-
ciados al uso de aguas residuales.
Regulación de la demanda
de un recurso escaso
“Cuando se sequen los pozos”, observó Benjamín
Franklin, uno de los arquitectos de la Declaración
de la Independencia de Estados Unidos, “conocere-
moselvalordelagua”.Enlaactualidad,lospueblosy
los gobiernos en todo el mundo están descubriendo
el valor del agua y los costos de haber ignorado su
valor real en el pasado. Las políticas públicas actua-
les están pagando las consecuencias de las prácticas
pasadas de tratar el agua como un recurso que podía
ser explotado sin límite.
A medida que aumentaba la conciencia sobre el
valor del agua, ha emergido una preocupación cre-
ciente por elevar la productividad del agua. ¿Qué
significa esto en la práctica? Existen dos grandes
soluciones relativas a la productividad del agua que
aparecen en los debates acerca del uso del agua, aun-
que a menudo se confunden. Una de ellas destaca
la importancia de aumentar la productividad física
mediante el incremento de la proporción de culti-
vos por gota. En paralelo a esta solución, existe otra
que propone el aumento de productividad medida
según el valor agregado en la producción: el agua
es un recurso de capital escaso que debe emplearse
donde genere la mayor riqueza.
Aumento de los cultivos por gota
¿Qué implican para el desarrollo humano estos
cambios de perspectiva? El argumento para aumen-
tar la productividad de agua mediante cultivos por
gota es contundente. Satisfacer las necesidades de
agua de una población en crecimiento a la vez que
se protegen los ecosistemas naturales de los cuales
depende la vida misma es una condición crucial
para el desarrollo humano sostenible. Abordar este
desafío implicará hacer que la gestión del agua para
riego sea más eficiente e inteligente, reemplazando
el agua por tecnología y conocimiento.
El aumento de la productividad es una vía para
disminuir el estrés de agua y existe un gran margen
para generar más cultivos por gota. El aspecto posi-
tivo de esto es que el aumento de la productividad
del agua registrado en décadas recientes ha sido es-
pectacular. La cantidad de agua necesaria para pro-
ducir cereales para una persona ha disminuido en
un 50% desde 1960. El aspecto negativo es que la
productividad de muchas de las cuencas con mayor
estrés de agua del mundo continúa siendo muy baja.
Las comparaciones entre países demuestran amplia-
mente el alcance del aumento de la productividad
del agua medido en una simple escala de cultivos
por gota. En California, una tonelada de agua pro-
duce 1,3 kilogramos de trigo. En Pakistán, la misma
cantidad produce menos de la mitad.57 La produc-
ción de una tonelada de maíz en Francia requiere
menos de la mitad de agua que la que se necesita en
China. Las variaciones entre los sistemas de riego
en países en desarrollo son igualmente grandes:
por ejemplo, China produce el doble de arroz que
la India con el mismo volumen de agua.
El punto de referencia de la eficiencia en la agri-
cultura es el riego gota a gota, un método que lleva
el agua directamente a la raíz de las plantas.58 En
Jordania, el sistema de riego gota a gota ha reducido
el uso del agua en un tercio aproximadamente. No
obstante, Jordania es la excepción. La tecnología de
riego gota a gota ha sido adoptada en menos del 1%
de las tierras de riego del mundo, y el 90% de esa
capacidad se encuentra en los países desarrollados.59
Las asociaciones mundiales para la transferencia de
tecnología respaldadas a través de asistencia inter-
nacional pueden marcar una diferencia.
Desde la perspectiva del desarrollo humano, el
problema del riego gota a gota y la ampliación de
tecnologías es la distribución. Las nuevas tecnolo-
gías tienen el potencial de realinear la oferta y la
demanda a niveles reducidos de uso del agua. No
obstante, las tecnologías rara vez son neutras en tér-
minos de distribución. A nivel mundial, las tecnolo-
gías para conservar el agua se concentran en países
desarrollados en parte por los gastos de inversión
que suponen. Dentro de los países, el acceso a in-
novaciones que permitan un ahorro de agua exige
acceso a capital, conocimiento y una infraestruc-
tura más amplia. Los agricultores pobres de áreas
marginales son los que tienen menor probabilidad
de tener acceso a estos activos, especialmente los
Los pueblos y los gobiernos
en todo el mundo están
descubriendo el valor
del agua y los costos
de haber ignorado su
valor real en el pasado

4
productores agropecuarios del sexo femenino. El
peligro es que, mediante el aumento de la produc-
tividad y la reducción del uso del agua, las nuevas
tecnologías pueden ayudar a resolver un aspecto de
la crisis del agua, pero agravar al mismo tiempo des-
igualdades sociales y económicas más amplias. Pero
ese resultado no es inevitable: como mostramos en
el capítulo 5, de forma creciente, se encuentran a
disposición tecnologías de riego gota a gota a pre-
cios accesibles.
Desviar el agua para usos de
mayor valor agregado
La reasignación del uso del agua hacia áreas que
representan un más alto valor agregado plantea
algunos problemas análogos. Ésta es una de las
recomendaciones centrales de los defensores de
una solución de “sendas blandas” para el estrés de
agua. En lugar de obtener más cultivos por gota,
el objetivo —sintetizado rápidamente— es obte-
ner más dinero por metro cúbico. La presunción
subyacente es que el agua, como recurso cada vez
más escaso, debe ser empleada en los lugares donde
genera mayores retornos.60
A primera vista, este supuesto parece ser total-
mente razonable. Si se aplica a California, donde el
agua que se utiliza, por ejemplo, en la producción
de microchips produce mayores ingresos y mayor
empleo que el agua utilizada en el cultivo de arroz
y algodón fuertemente subsidiado e intensivo en
términos de capital, las opciones de política pare-
cerían ser muy claras. Sin embargo, en la práctica,
los defensores de las soluciones de la política de las
“sendas blandas” tienden a exagerar su argumento,
que a su vez tiene un punto débil en cuanto a la
igualdad. El argumento se exagera desde dos pun-
tos de vista.
En primer lugar, es difícil separar el valor del
agua de otros insumos que se utilizan en la fabri-
cación de productos manufacturados de alto valor
agregado. En segundo lugar, y más importante
aún, hay sorprendentemente muy pocas pruebas
que permitan llegar a la conclusión de que el desa-
rrollo de industrias de más alto valor agregado se
haya visto retrasado por la competencia con la agri-
cultura por el agua. En la mayoría de los casos, la
agricultura pierde en cualquier competencia (véase
el capítulo 5).
El punto débil relativo a la igualdad es no tener
en cuenta la serie de consecuencias distributivas que
se pueden derivar de la transferencia de agua. No hay
duda de la existencia de grandes variaciones en el
valor agregado por el uso del agua en la producción
agrícola. Un estudio llevado a cabo en varios países
sobre los sistemas de riego de 40 países encontró una
diferenciaenunaproporcióndediezvecesenelvalor
bruto de la producción por unidad de agua consu-
mida.61
Si el resto de variables permanecen constan-
tes, puede esperarse que una cantidad equivalente de
agua genere flujos de ingresos más grandes cuando
se aplica a la producción de frutas y verduras de alto
valor agregado o a los productos de carne vacuna o
productos lácteos, que cuando se aplica a alimentos
básicos como puede ser el arroz.62
Lo mismo es verdad para la industria de alto
valor agregado. No obstante, en países donde la
vasta mayoría de la población depende de la agri-
cultura como medio de sustento y donde la pro-
ducción de alimentos básicos representa una gran
proporción del ingreso y del empleo para los hoga-
res pobres, las pérdidas de agua se pueden tradu-
cir en una amenaza considerable para el desarrollo
humano. El peligro obvio es que el desvío del agua
genere más riqueza a la vez que destruye los me-
dios de sustento de algunas de las personas más
vulnerables.
Gestión integrada de agua
Estos problemas distributivos se tratan en el capí-
tulo 5. Pero el telón de fondo es un nuevo consenso
que empieza a surgir relativo a la gobernabilidad del
agua.EnlaCumbreMundialsobreelDesarrolloSos-
tenible en 2002, los gobiernos adoptaron la gestión
integrada de los recursos hídricos como un modelo
para el futuro. Esta solución enfatiza la gestión de las
asignaciones de agua dentro de los límites ecológi-
cos de la disponibilidad, haciendo hincapié en la
igualdad, la eficiencia y la sostenibilidad ambiental
(recuadro 4.7). En la práctica resulta difícil equili-
brar las diversas demandas en competencia de los
diferentes usuarios respecto de un recurso que va al
corazón de las relaciones de poder en la sociedad, y
a las cuestiones de voz política y de responsabilidad
institucional.
El desafío más profundo es desarrollar una
nueva ética para la gestión del agua respaldada por
un compromiso para resolver las profundas des-
igualdades que impulsan la inseguridad de agua.
La cuestión central ha sido expresada contundente-
mente por Sandra Postel y Brian Richter:63
Nos haría dejar de preguntar de qué otra manera
podemos manipular ríos, lagos y arroyos para sat-
isfacer nuestras demandas insaciables y en vez
de ello preguntar de qué manera podemos satis-
facer mejor las necesidades humanas a la vez que
damos cabida a los requerimientos ecológicos de
los sistemas de abastecimiento de agua saludables.
E, inevitablemente, nos llevaría a formularnos
preguntas más profundas sobre los valores huma-
nos, en particular, de qué forma acortar la amplia
e inaceptable brecha entre los que tienen y los que
no tienen.
El desafío más profundo
es desarrollar una nueva
ética para la gestión del
agua respaldada por
un compromiso para
resolver las profundas
desigualdades que impulsan
la inseguridad de agua

4
La gestión y el desarrollo coordinados del agua, la tierra y
los recursos relacionados, con el fin de maximizar el bien-
estar social y económico resultante de manera equitativa,
sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas
vitales
Este es el objetivo declarado de la gestión integrada de los
recursos hídricos. Adoptado en la Cumbre Mundial sobre el De-
sarrollo Sostenible en Johannesburgo en 2002 como parte de la
estrategia internacional más amplia para los Objetivos de Desa-
rrollo del Milenio, el concepto marca las últimas tendencias en
la evolución de los marcos relativos a la gobernabilidad del agua
desarrollados desde la Conferencia Internacional sobre el Agua
de 1992. La conferencia estableció tres principios clave para una
buena gobernabilidad::
• El principio ecológico para integrar la gestión de agua en torno
a las cuencas fluviales en lugar de hacerlo con usuarios institu-
cionales independientes, con la gobernabilidad del agua y de
las tierras integradas por motivos medioambientales.
• El principio institucional para basar la gestión de los recursos
en un diálogo entre todos los interesados a través de institucio-
nes transparentes y responsables regidas por el principio de
la subsidiaridad (la delegación de autoridad al nivel apropiado
más bajo, desde los grupos de usuarios en la base hasta los
gobiernos locales y organismos a cargo de la gestión de las
cuencas fluviales).
• El principio económico para hacer un mejor uso de los incen-
tivos y los principios basados en el mercado para mejorar la
eficiencia del agua como recurso cada vez más escaso.
Como principios generales, éstos constituyen cimientos sóli-
dos para cualquier sistema de gobernabilidad del agua. El punto
de partida para la gestión integrada de los recursos hídricos es que
toda el agua se debe tratar como un único recurso medioambiental
y asignada dentro de un marco de políticas públicas coherentes
entre los grupos principales de usuarios del agua: la agricultura, la
industria y los hogares. Si se incluye la sostenibilidad, el modelo
también reconoce que existen límites ecológicos para el uso del
agua y que el ambiente debe ser tratado como un usuario más. Tra-
ducir estos principios en políticas públicas es más problemático.
Tal vez uno de los modelos más ampliamente citados de bue-
nas prácticas en la gestión integrada de los recursos hídricos de las
cuencas sea la Iniciativa de la Cuenca Murray-Darling en el sudeste
de Australia, que abarca 20 ríos y una gran cantidad de sistemas
de abastecimiento de agua subterránea que se extienden a través
de cinco estados. La cuenca representa las tres cuartas partes del
área de regadío de Australia, más del 25% de sus establecimientos
de cría de ganado vacuno y la mitad de su ganado ovino y tierras
cultivadas. La iniciativa es un esfuerzo cooperativo por realizar una
gestión integrada del agua en respuesta a la crisis generada por
la seria degradación ecológica y la sobreasignación de agua para
riego en una región semiárida.
El alcance de este esfuerzo de cooperación es impresionante.
La Comisión de la Cuenca Murray-Darling (MDBC), creada en el
año 1988, establece un límite máximo respecto del uso del agua,
teniendo en cuenta los requerimientos ecológicos para mantener la
integridad del sistema. Los derechos cuantitativos de uso de agua
son asignados por estado para su distribución a diferentes usua-
rios. Se resuelven las controversias mediante un procedimiento es-
tablecido, con disposiciones para que los estados y los individuos
intercambien derechos de uso del agua.
La participación pública en la gobernabilidad ha evolucionado
con el transcurso del tiempo y hoy incluye a grupos ambientalis-
tas, comités de cuencas hidrográficas, organizaciones de produc-
tores agropecuarios y otros representantes de grupos de interés
que participan en los procesos de consulta. Un Comité de Ase-
soramiento Comunitario pone a disposición información técnica
sobre las asignaciones de agua. La autoridad política de la MDBC
está arraigada en una estructura institucional que delega autoridad
desde un Consejo Ministerial de alto nivel.
La reproducción de estas condiciones en los países en desa-
rrollo no es tarea fácil. La estructura de gobernabilidad del agua en
la Sudáfrica posterior al apartheid tiene algunas de las característi-
cas institucionales de la iniciativa Murray-Darling. La planificación
nacional del agua está altamente descentralizada. Un organismo
fuerte en la cúspide de la pirámide reúne todos los ministerios que
participan en la asignación de agua. Las asignaciones de agua
también contemplan los derechos de uso del agua por parte del
medio ambiente los cuales adoptan la forma de una reserva no
negociable establecida por el gobierno para asegurar la cantidad,
calidad y confiabilidad del agua requerida para mantener la integri-
dad de los sistemas ecológicos. En el ciclo de planificación anual,
no se otorgan licencias de uso de agua hasta tanto se hayan fijado
las reservas ambientales.
No obstante, el desarrollo institucional lleva tiempo. A veces se
cita a Brasil como modelo para algunos aspectos de la gestión in-
tegrada de cuencas. Pero incluso en Ceará, que podría decirse que
es el estado con mejor desempeño, ha llevado más de una década
desarrollar un modelo de gobernabilidad del agua participativa.
La Ley Nacional del Agua de 1997 revolucionó la gestión del
agua en Brasil. Se redactó la legislación tras cinco años de diá-
logo nacional estructurado, con miles de reuniones y audiencias
públicas. La descentralización de la gestión de agua surgió como
un objetivo de política crucial y se identificó a las cuencas fluviales
como las unidades apropiadas para recibir autoridad delegada. Se
crearon nuevas instituciones en todos los niveles de gobierno, con
un organismo en la cima que reúne representantes de todos los
ministerios con funciones relativas al agua, representantes de los
estados, usuarios del agua, y organismos no gubernamentales.
El estado de Ceará se encuentra entre los que han logrado
mayor éxito con las reformas. Ubicado en una región semiárida
del nordeste y propensa a la sequía, es uno de los estados más
pobres de Brasil, con más del 70% de sus hogares rurales por
debajo de la línea de pobreza. Ceará tiene cinco grandes cuencas
fluviales pero ningún río naturalmente perenne. Se ha intensificado
el conflicto dentro de estas cuencas a medida que compiten las
demandas crecientes de los usuarios industriales y de municipios
Recuadro 4.7 Gestión integrada de los recursos hídricos
(continúa en la página siguiente)

4
La disponibilidad física del agua es una dimensión
de la escasez. No obstante, en todos los países la
relación entre la seguridad y la disponibilidad del
agua está mediada por la infraestructura y las ins-
tituciones que rigen el agua. Los países varían enor-
memente en cuanto a su capacidad en esas áreas, con
las consiguientes implicancias para la seguridad de
agua. En ningún lugar son más evidentes esas impli-
cancias que en la amenaza del calentamiento global,
una amenaza que puede encararse solamente a través
de una fuerte base de infraestructura que facilite la
adaptación.
El rol crítico de la infraestructura
Existen grandes desigualdades en el mundo respecto
de la infraestructura del agua. En todos los países
industriales, se regulan y gestionan los cursos flu-
viales, y se almacena agua para usos múltiples. Pocas
personas en esos países son conscientes de la forma
en que las inversiones en infraestructura hídrica
crean las condiciones para la seguridad de agua, el
crecimiento económico y el empleo; o la forma en
que estas inversiones ofrecen protección contra los
poderes destructivos del agua en las inundaciones y
de Fortaleza, la capital del estado, con los usuarios agrícolas por
regadío quienes consumen más del 80% del agua.
La reforma del agua en Ceará ha sido parte de un proceso más
amplio de democratización y descentralización. La cuenca baja
del río Jaguaribe ilustra el proceso político. Una asamblea de
180 grupos de usuarios fue convocada por la Compañía de Ges-
tión de los Recursos Hídricos de Ceará (COGERH), el organismo
de propiedad pública a cargo de la gestión de la cuenca flu-
vial. La asamblea, que incluyó a la industria, los empresarios
agrícolas, los sindicatos rurales y las cooperativas, desarrolló
un plan de operaciones para gestionar el uso del agua en la
cuenca del río con el asesoramiento técnico de los hidrólogos
de COGERH. Un Comité de Representantes elegido por la
asamblea ha supervisado la implementación. Después de un
año de bajas precipitaciones en el año 2000, se reunió la Co-
misión de Usuarios para elaborar estrategias para los cursos
de agua en disminución, las cuales fueron votadas en la asamblea.
El éxito fue posible por los altos niveles de participa-
ción de los usuarios y el debate público dentro de la Comi-
sión de Usuarios, que ayudó a institucionalizar las normas
para gestionar la competencia. También fue muy importante el
rol de un organismo de asesoramiento técnico fuerte, per-
cibido como competente e independiente de los grupos de
interés de los usuarios individuales. Además, el respaldo de
distintos partidos políticos proporcionados a COGERH y a
similares procesos participativos de elaboración de políticas en
todo el estado en temas relativos a la salud y la educación le quitó
el tinte político a algunos aspectos de la gestión del agua.
Lasexperienciasenotroslugareshansidovariadas.LaCumbre
de Johannesburgo exhortó a todos los países a elaborar planes de
gestión integrada de los recursos hídricos dentro de un plazo de
cinco años, lo cual fue una meta poco realista que ha sido
modificado en vista de las limitaciones de capacidad. A finales
de 2005, sólo 20 de los 95 países estudiados por la Asocia-
ción Mundial del Agua habían formulado tal plan o lo tenían
en curso. Sólo cinco estaban en el África subsahariana, y uno
solo, Brasil, pertenecía a América Latina.
En algunos casos, se habían hecho grandes esfuerzos para
formular el plan pero no se habían obtenido resultados tangibles.
Por ejemplo, Nicaragua invirtió más de dos años en la redac-
ción de un plan de 13 tomos, pero no logró establecer mecanis-
mos de seguimiento efectivos. Nada de esto tiene la intención
de restarle importancia a los avances que se han realizado.
Desde una base débil, Bangladesh, Burkina Faso, Namibia
y Uganda han emprendido grandes reformas institucionales, si
bien la implementación será una dura prueba.
La gestión integrada de los recursos hídricos necesita insti-
tuciones que tardan varios años en desarrollarse, incluso con un
fuerte compromiso político y no ofrece soluciones prefabricadas
para algunos de los clásicos problemas relativos a la gestión
del agua. Un plan nominal de gestión integrada de los recur-
sos hídricos dice muy poco acerca de a qué intereses sirve
o la voz de quién se hace escuchar. En muchos casos, la
gestiónintegradadelosrecursoshídricostieneunenfoquetécnico
muy estrecho. Se ha dedicado mucha más atención al aumento
de la eficiencia del uso del agua mediante transferen-
cias hacia áreas de mayor valor agregado o a través del de
sarrollo de nuevas tecnologías que a la igualdad y justicia so-
cial que son centrales para el desarrollo humano (véase el ca-
pítulo 5).
Fuente: GWP 2000, 2004, 2006a; Biswas 2004; Shah 2005; Haisman 2005; Kemper, Dinar y Bloomquist 2005; Muller 2006; Lemos y de Oliveira 2005; Tor-
tajada 2006a; Rogers 2002.
Hacer frente al riesgo, la vulnerabilidad
y la incertidumbre
Recuadro 4.7 Gestión integrada de los recursos hídricos (continuación)

4
sequías. Sólo durante los períodos de crisis aparece
de forma prominente la infraestructura del agua
en los debates sobre políticas públicas. En Estados
Unidos, el huracán Katrina proporcionó un recor-
datorio trágicamente contundente de la importancia
de la infraestructura y de la vulnerabilidad humana.
Esta catástrofe fue tan terrible en parte porque las
pérdidas humanas y la destrucción se produjeron de
forma inesperada. En contraste, en una gran parte
del mundo en desarrollo se experimentan a diario
los costos humanos de una infraestructura débil y la
vulnerabilidad ante las catástrofes relacionadas con
el agua.
Mitigación del riesgo en los
países desarrollados
La verdadera magnitud de las inversiones en infrae-
structura hídrica en los países desarrollados no es
muy apreciada. Las inversiones en infraestructura
hidráulica en algunos casos generaron grandes
daños ambientales, pero también han dado respaldo
a la prosperidad económica y al progreso social.
En Estados Unidos muchas de las inversiones fe-
derales históricas se realizaron para almacenar agua,
utilizarla para electricidad y limitar el potencial de
inundaciones. Según una estimación, el Cuerpo de
Ingenieros del Ejército de Estados Unidos ha gas-
tado $200.000 millones desde 1920 en gestión y
mitigación de inundaciones solamente (lo cual pro-
dujo un beneficio de aproximadamente $700.000
millones).64 La Autoridad del Valle de Tennessee,
establecida en 1933 como parte del New Deal para
construir represas, instalaciones de energía hidro-
eléctrica y represas, transformó al Valle de Tennes-
see de ser parte del Dust Bowl, empobrecido y con
propensión a las inundaciones, con algunos de los
peores indicadores de desarrollo humano de Estados
Unidos, en un área de prosperidad agrícola. En una
generación se rompió el ciclo de la pobreza rural que
aquejaba a más de 2 millones de personas en una de
las regiones más pobres de Estados Unidos.65
La mitigación de riesgos en la gestión del agua
a través de los sistemas de control de inundaciones
y el desarrollo de una infraestructura económica
ha sido fundamental para el progreso humano en
muchos países desarrollados. El país en el que esto
es más evidente es Japón, donde las grandes inver-
siones que se realizaron en infraestructura tras la
guerra respaldaron el rápido desarrollo de energía
hidroeléctrica, control de las inundaciones y culti-
vos de regadío. Hasta la Segunda Guerra Mundial,
las inundaciones causadas por las copiosas lluvias es-
tacionales y los tifones tenían efectos perjudiciales
considerables en la economía japonesa, con pérdidas
que a veces llegaban a superar el 20% del PIB.Desde
la década de 1970 los impactos de las inundaciones
nunca han superado el 1% del PIB.66
La mayoría de
la población de Japón y el 60% de sus activos pro-
ductivos se encuentran en llanuras bajas, vulnerables
a las inundaciones, pero la infraestructura y la ges-
tión del agua han reducido el riesgo a un costo pro-
medio de aproximadamente $9.000 millones por
año.
Déficits de infraestructura
en países en desarrollo
La distribución mundial de la infraestructura del
agua tiene una relación inversa con la distribución
mundial de los riesgos de inseguridad de agua. Los
climas estacionales, las precipitaciones variables y el
riesgo de inundaciones y sequías constituyen una
amenaza mucho más grande en los países en desar-
rollo que en los países desarrollados, mientras que
las instituciones y la infraestructura necesaria para
proporcionar la seguridad de agua son mucho más
débiles.67
Las sequías demuestran de una forma poderosa
los costos de una infraestructura débil. La falta de
lluvias ocasiona un agotamiento de las cuencas hi-
drográficas, las tierras de cultivo y de pastoreo, de-
gradando la tierra y destruyendo los cultivos. Desde
la tormenta de polvo denominada “Dust Bowl” ocu-
rrida en Estados Unidos en la década de 1930 hasta el
Sahel en la década de 1970 y África Oriental hoy en
día, las sequías han demostrado una enorme capaci-
dad para destruir y erosionar los logros de desarrollo
humano obtenidos con mucho esfuerzo. Las sequías
afectan a la población pobre de las áreas rurales me-
Precipitaciones anuales comparadas
con la media 1982–90
Crecimiento del PIB
La variabilidad del ingreso sigue
a la variabilidad de las
precipitaciones en Etiopía
Figura 4.7
Fuente: Banco Mundial 2006f.
0 0
20
40
60
10
20
30
–10
–20
–30
–20
–40
–60
1982 20001985 1988 1991 1994 1997
Diferencia de las precipitaciones
con respecto a la media (%)
PIB (cambio en %)
PIB (cambio
en %)
La distribución mundial
de la infraestructura del
agua tiene una relación
inversa con la distribución
mundial de los riesgos
de inseguridad de agua

4
diante la disminución en la producción, la pérdida de
ganado y fertilidad del suelo y una escasez extrema de
agua para beber. Cuando muere el ganado y se pier-
den las cosechas, los hogares pobres pierden ingresos
y empeora su nutrición. La recuperación de los acti-
vos puede llevar años.
El África subsahariana es la más afectada. En
2005, más de 20 millones de personas sufrieron
riesgo de sequías solamente en el Cuerno de África.
A través de una gran parte del Sahel, África Oriental
y África Meridional, las sequías son una condición
endémica, con eventos significativos que se producen
cada 3–5 años. Pero el África subsahariana no es la
única afectada. En el sur de Asia aproximadamente
el 15% de las personas vive en áreas que sufrieron una
sequía en los últimos dos años. En el Medio Oriente
también se han registrado sequías más frecuentes y
duraderas. En Marruecos, una sequía considerable a
mediados de la década de 1990 redujo la producción
agrícola en un 45%, y se estima que los jornaleros ru-
rales y pequeños productores perdieron 100 millones
de días de empleo agrícola.68
La variabilidad del suministro de agua es otra
fuente importante de inseguridad de agua, tanto
para los pueblos como las economías nacionales.
Consideremos Etiopía, que cuenta con más agua
que la mayoría de los países con propensión a la se-
quía. Cubre 12 cuencas fluviales y dispone de un
poco más de 1.600 litros de agua por persona al
año.69 Sin embargo, el problema de Etiopía, donde
el medio de sustento para la gran mayoría de la po-
blación depende de la agricultura de regadío, es la
incertidumbre. Se estima que la variabilidad en las
precipitaciones llevó a 12 millones de personas más
a ubicarse por debajo de la línea de pobreza absoluta
en la segunda mitad de la década de 1990. Más del
80% de la población vive en el campo y la mitad
de ellos sufre desnutrición, con lo que el agua es la
clave para las perspectivas de desarrollo humano
para los hogares. Ésta es la razón por la que las per-
sonas pobres han identificado las precipitaciones
variables como la amenaza más grande a su medio
de sustento. Pero, de la misma manera que sucede
en otros países predominantemente agrícolas, la au-
sencia de lluvia en Etiopía va más allá de los hogares
y repercute en la economía en su totalidad (figura
4.7). Una sola sequía en un período de 12 años dis-
minuye el PIB entre un 7% y un 10% y aumenta
la pobreza entre un 12% y un 14%. Los modelos
económicos formulados por el Banco Mundial
sugieren que la incapacidad de mitigar los efectos
de la variabilidad de las precipitaciones reduce el
potencial de crecimiento económico de Etiopía en
una tercera parte, con las obvias consecuencias que
ello tiene para la reducción de la pobreza.70 Se es-
tima que la variabilidad hidrológica aumentará los
La sequía en Wajir y Turkana, en el noreste de Kenya, es una ca-
tástrofe humanitaria. La magnitud de la tragedia ha atraído la aten-
ción de los medios internacionales, pero no se trata de un acon-
tecimiento inusual: Kenya ha sufrido una sucesión de sequías e
inundaciones desde mediados de la década de 1990. A las inun-
daciones de 1997-98 siguió de forma inmediata una sequía desde
el año 1998 hasta el año 2000. La sequía actual del nordeste es
una continuación, y más de 3 millones de personas corren riesgo
de inanición.
Más allá del sufrimiento humano, los costos han sido enormes.
Comunidades pastoriles enteras han visto cómo se agotaban sus
rebaños y sus activos, lo cual aumentaba su vulnerabilidad. Los
más amplios costos económicos han retrasado la economía en su
totalidad y los esfuerzos para reducir la pobreza.
La inundación de 1997/98 relacionada con El Niño provocó
daños estimados en el 11% del PIB (véase el cuadro). Las sequías
en 1998-99 y 1999-2000 ocasionaron pérdidas que superaban el
16% del PIB. La industria y la energía hidroeléctrica representa-
ban el 80% de las pérdidas aproximadamente. Los costos econó-
micos totales probablemente sean mucho mayores dado que las
pérdidas no cuentan los efectos de la malnutrición, la disminución
de las inversiones en agricultura y la pérdida de inversiones en la
industria.
Las pérdidas relacionadas con los cultivos y el ganado re-
presentan una parte relativamente pequeña en la pérdida total,
llegando a menos del 16% del total, pero tuvieron un impacto
devastador en las personas pobres, ocasionando malnutrición
generalizada, agotamiento de activos y un aumento de la vulnera-
bilidad para los riesgos futuros.
Recuadro 4.8 Sequías, inundaciones e inseguridad de agua en Kenya
Impacto
Valor
(millones de US$)
Participación en
el total (%)
Inundación de 1997-98
Infraestructura de transporte 777 88
Infraestructura de suministro de agua 45 5
Sector de la salud 56 6
Total 878
Participación en el PIB (%) 11
Sequía de 1998-2000
Pérdidas en energía hidroeléctrica 640 26
Pérdidas en producción industrial 1,400 58
Pérdidas en producción agrícola 240 10
Pérdidas de ganado 137 6
Total 2,417
Participación en el PIB (%) 16
Los impactos de la inundación y la sequía en Kenya, 1997-2000
Fuente: Banco Mundial 2004c, 2006d.

4
niveles de pobreza en el año 2015 entre una cuarta
parte y una tercera parte, lo que equivale aproxima-
damente a 11 millones de personas.
La infraestructura de agua tiene un efecto muy
importante en la vulnerabilidad y la capacidad de los
hogares para absorber catástrofes. Indonesia pierde
aproximadamente 25.000 vidas al año como con-
secuencia de problemas relacionados con la sequía.
Australia, con una exposición similar al riesgo de
sequía, no pierde ninguna. Las inversiones en Japón
han mitigado el impacto de las inundaciones de ma-
nera de que los costos por daños provenientes de
inundaciones muy rara vez superan el 0,5% del PIB
y es raro que se produzcan pérdidas humanas. Pero
cuando se produjeron inundaciones en Mozambique
en el año 2000, dejaron un saldo de 700 personas
muertas y medio millón de personas sin vivienda. Se
destruyeron los cultivos y se dañó la infraestructura.
Las pérdidas totales alcanzaron un porcentaje esti-
mado del 20% del PIB y el crecimiento económico
cayó de un 8% en 1999 a un 2% en 2000.71
Tomado como un episodio aislado, la experien-
cia de Mozambique destaca cómo los eventos cli-
máticos pueden deshacer los logros del desarrollo
en un frente muy amplio. Sin embargo, en muchos
casos, los países tienen que enfrentar inundaciones y
sequías consecutivas, o, incluso, simultáneas (recua-
dro 4.8). Las personas más pobres indefectiblemente
están expuestas a un riesgo mayor a causa de la infra-
estructura deficiente. En Mozambique los hogares
pobres en áreas bajas a lo largo de las riberas de los
ríos fueron los más castigados por la inundación. En
Nueva Orleáns los estragos del huracán Katrina afec-
taron a toda la ciudad, pero los barrios pobres donde
vivía la gente de color fueron los más afectados. Si
bien los efectos de los hechos climáticos extremos
golpean a toda la sociedad, los hogares pobres están
más expuestos al riesgo y tienen menos posibilidades
de mitigarlo a través de seguros o de ahorros.
Las desigualdades en los activos hidráulicos se
reflejan en los costos humanos y económicos asocia-
dos a las condiciones climáticas extremas. Muy poca
odemasiadaaguaeslacausadelamayoríadelosdesas-
tres naturales. Factores cíclicos y el cambio climático
se están combinando para generar un aumento en la
frecuencia de eventos climáticos extremos tales como
sequías e inundaciones. Todos los países se ven afec-
tados. Pero los países desarrollados pueden proteger a
sus ciudadanos y a su desempeño económico a través
de una extensa infraestructura hidráulica. La capaci-
dad de almacenamiento de agua es un indicador sus-
titutivoparacompararlacapacidaddeinfraestructura
entre países (figura 4.8). Estados Unidos almacena
6.000 metros cúbicos de agua por persona y Australia
aproximadamente 5.000, en comparación con los 43
de Etiopía. El río Colorado tiene 1.400 días de alma-
cenamiento; el Indus tiene apenas 30 días.72
Las comparaciones de almacenamiento de agua
entre países proporcionan una mejor comprensión
de uno de los aspectos de la capacidad de mitigación
de riesgos. No obstante, la capacidad de almacena-
miento es sólo una guía hacia la vinculación entre in-
fraestructura y vulnerabilidad. Países como Ghana y
Zambia tienen niveles muy altos de almacenamiento
de agua per cápita —de hecho, son más altos que los
de Estados Unidos — pero tienen una limitada ca-
pacidad para mitigar los riesgos. La mayoría de la
capacidad de almacenamiento está orientada a la
generación de electricidad, con una infraestructura
limitada para los pequeños productores agrícolas. La
moneda de la infraestructura de agua en gran escala
también tiene otra cara, tal como se refleja en el de-
bate permanente acerca de la magnitud adecuada de
las intervenciones.
Las grandes represas tienen protagonismo en ese
debate, y por buenas razones. Se estima que entre 40
y 80 millones de personas han sido desplazadas du-
rante los últimos 50 años por proyectos de represas
deficientemente diseñados, muchos de ellos sin in-
demnizacionessuficientes.Enlaprisapordesarrollar
infraestructura en gran escala para riego o para gene-
ración de electricidad, muchos gobiernos han hecho
casoomisodelosderechosydemandasdecomunida-
des sin poder de negociación y los pueblos indígenas
a menudo se encuentran entre los más afectados.73
Además, muchas represas han ocasionado daños so-
ciales y ecológicos inmensos. Los efectos aguas arriba
incluyen encenagamiento, salinización y deforesta-
ción; los efectos aguas abajo incluyen reducción de
cardúmenes, daño a los humedales y flujos más bajos
de sedimentos y nutrientes. En algunos casos se han
exagerado los beneficios económicos. Los beneficios
en productividad para los usuarios aguas arriba se
han visto contrarrestadas por los efectos perjudicia-
les aguas abajo y los cambios en los ecosistemas de
inundación. La Comisión Mundial de Represas en-
contró un sesgo sistemático hacia la subestimación
de los gastos de inversión de las represas (un prome-
dio del 47%) y la sobreestimación de los retornos eco-
nómicos del riego en gran escala.74
En este contexto resulta claro que los grandes
programas de infraestructura deberían estar sujetos a
un examen riguroso para evaluar los impactos sobre
el medio ambiente y sobre la población pobre. Al
mismo tiempo, no se debe pasar por alto el aporte que
realiza la infraestructura en gran escala para el desa-
rrollo humano. En muchos países tal infraestructura
proporciona agua para riego y reduce la variabilidad
de los flujos de agua para los productores a la vez que
mitigalosriesgosdeseguridaddeaguaprovenientede
precipitaciones que fluctúan. El acceso al riego es una
delasestrategiasbásicasparamitigarlainseguridadde
agua.75 En Asia, la tasa de pobreza es habitualmente
entreun20%yun40%mayorfueradelossistemasde
Grandes desigual-
dades en la capa-
cidad de mitigación
de riesgos
Figura 4.8
Fuente: Banco Mundial 2005c.
Estados Unidos
4.000
5.000
6.000
Capacidad de almacenamiento en
embalses (metros cúbicos por persona)
3.000
2.000
1.000
0
Australia
Brasil
China
Tailandia
México
Sudáfrica
Marruecos
Etiopía
India

4
riegoquedentrodeellos(véaseelcapítulo5).Lainfra-
estructura hídrica también ofrece una fuente impor-
tante de energía renovable: proporciona el 22% de la
generación de electricidad en el África subsahariana.
Si bien no se debe subestimar el aporte que la
infraestructura en gran escala realiza al riego y a la
generación de electricidad, tampoco se debe igno-
rar la posible contribución de la infraestructura en
pequeña escala. La recolección de agua en pequeña
escala tiene el potencial no sólo de almacenar agua
de forma eficiente y, por ende, mitigar el riesgo, sino
también de almacenar el agua cerca de la gente que la
necesita. El hecho de que grandes volúmenes de agua
estén almacenados en la represa de Kariba en Zambia
no ayuda a los pequeños productores agropecuarios
ubicados en partes del país propensas a las sequías.
Los debates polarizados acerca de los méritos re-
lativos de la infraestructura grande y pequeña cada
vez más representan una distracción respecto del
desafío real. La combinación adecuada de infraes-
tructura se decide mejor a escala nacional y local a
través del diálogo entre los gobiernos y los pueblos.
No obstante la opción real no se da habitualmente
entre infraestructura grande o pequeña. La mayoría
de los países en desarrollo no necesitan más de uno y
menos de lo otro, necesitan más de ambos.
Calentamiento global:
la emergencia previsible
En 1992, la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro
creó la Convención Marco sobre el Cambio
Climático y estableció el principio de que los gases
del efecto invernadero deben estabilizarse en niveles
que eviten la influencia humana sobre el clima. Se
alentó a los países desarrollados a estabilizar sus
emisiones para el año 2000 en los niveles registrados
en el año 1990. La convención también adoptó una
solución preventiva, advirtiendo que “cuando haya
amenaza de daño grave o irreversible, no debería uti-
lizarse la falta de total certidumbre científica como
razón para posponer tales medidas”.76
Pocas alertas han sido tan peligrosamente igno-
radas. El cambio climático en la actualidad plantea
lo que puede ser una amenaza sin precedentes para
el desarrollo humano. Una gran parte de esa ame-
naza se transmitirá a través de cambios en los ciclos
hidrológicos y regímenes de lluvias, y en el impacto
del aumento de la temperatura de la superficie sobre
la evaporación del agua. El efecto general será la in-
crementación del riesgo y la vulnerabilidad, con la
consiguiente amenaza sobre el medio de sustento, la
salud y la seguridad de millones de personas.
Los ejercicios de modelos climáticos indican un
complejo rango de resultados posibles como conse-
cuencia del cambio climático. Más allá de la comple-
jidad, existen dos temas recurrentes. Uno de ellos es
que las áreas secas se tornarán más secas y las áreas
húmedas se tornarán más húmedas, lo que trae apa-
rejado importantes consecuencias para la distribu-
ción de la producción agropecuaria. El segundo es
que habrá un incremento en la imprevisibilidad de
los cursos de agua, que estará relacionada con he-
chos climáticos extremos más frecuentes. Si bien los
resultados variarán según las regiones y dentro de
los países, pueden predecirse algunas consecuencias
generales:
• La agricultura y el desarrollo rural serán las áreas
más castigadas por el riesgo climático. El punto de
partida tiene importancia porque el sector rural
representa aproximadamente el 75% de las per-
sonas que viven con menos de $1 por día y entre
la cuarta parte y los dos tercios del PIB para los
países de bajos ingresos. Para algunas regiones,
la disminución en la disponibilidad del agua
combinada con un cambio en las precipitacio-
nes podría reducir los desempeños hasta en una
tercera parte en el año 2050 con la amenaza que
ello implica para millones de medios de sustento
rurales.77
• La extrema pobreza y malnutrición aumentarán
a medida que se acentúa la inseguridad de agua.
Se han realizado diversos intentos para evaluar el
impacto cuantitativo del cambio climático sobre
la seguridad alimentaria y la nutrición. Inevita-
blemente, las proyecciones son arriesgadas por-
que el cambio climático, en sí mismo sujeto a va-
riaciones considerables, interactúa con muchas
otras variables y tendencias. Aun así, los signos
de alerta son claramente evidentes en los resul-
tados de los ejercicios de modelos. Estos ejerci-
cios sugieren que el cambio climático podría au-
mentar la malnutrición mundial entre un 15%
y un 26%, lo que elevaría el número absoluto de
personas desnutridas en 120 millones en el año
2080.78 Pero los riesgos de la pobreza sistémica
afectarán a un número mucho mayor. Las pér-
didas de producción en la agricultura produci-
rán efectos multiplicadores que se diseminarán
a través de economías enteras, y transmitirán la
pobreza de las áreas rurales a las áreas urbanas.
• Los patrones climáticos más extremos aumen-
tarán los riesgos y la vulnerabilidad. El cambio
climático incrementará los monzones asiáticos
y el efecto de “El Niño”, con implicancias sig-
nificativas para la producción agropecuaria. La
susceptibilidad a las sequías y a las inundaciones
aumentará con el tiempo.79
• La contracción de los glaciares y el aumento del
nivel del mar plantearán nuevos riesgos para la
seguridad humana. El retroceso de los glaciares
implicará una amenaza relativa a las inundacio-
nes a corto plazo y las disminuciones de la dispo-
Para una gran parte de las
personas del mundo que
se encuentran en países en
desarrollo, las proyecciones
relativas al cambio climático
indican medios de sustento
menos seguros, mayor
vulnerabilidad al hambre y
la pobreza, acentuación de
las desigualdades sociales
y mayor degradación
medioambiental

4
nibilidad de agua a largo plazo en Asia, América
Latina y partes de África Oriental.80 El aumento
del nivel del mar reducirá la disponibilidad de
agua dulce, y ello afectará a millones de personas
que se encuentran en países a baja altura y en los
deltas de los ríos.81
Para una gran parte de las personas del mundo
que se encuentran en países en desarrollo, las pro-
yecciones relativas al cambio climático indican
medios de sustento menos seguros, mayor vulne-
rabilidad al hambre y la pobreza, acentuación de
las desigualdades sociales y mayor degradación
medioambiental. El cambio climático, a diferencia
del tsunami en el Océano Índico o el terremoto en
Cachemira, presenta una amenaza ya no de una ca-
tástrofe aislada, sino de un desastre que se revela
lentamente. Aunque se puede moderar el alcance
futuro del cambio climático, se ha sobrepasado el
punto sin retorno. El peligroso cambio climático ya
es inevitable. La forma en que responda la comuni-
dad internacional determinará las perspectivas de
desarrollo humano para las generaciones presentes
y futuras. Una prioridad inmediata es complemen-
tar las estrategias para mitigar el cambio climático
con estrategias para apoyar la adaptación a los cam-
bios inevitables.
El calentamiento de nuestro mundo
En el siglo XX, la actividad humana aumentó la
presencia de gases invernadero en la atmósfera, prin-
cipalmente dióxido de carbono, metano y ozono, en
un 30% aproximadamente por encima de los niveles
preindustriales. Este hecho tendrá consecuencias
trascendentales para la humanidad en el siglo XXI
y posteriormente.
El impacto del abrupto aumento de gases inver-
nadero ya se está haciendo evidente. La temperatura
de la Tierra se elevó 0,7 °C durante el siglo pasado,
pero el ritmo de cambio se está acelerando. Los 10
años más cálidos se han producido a partir de 1994.
Como década, la de los años 90 fue la de mayor tem-
peratura de la que se tiene registro desde el siglo XIV.
Los glaciares están retrocediendo y los niveles del
mar están aumentando mucho más rápido de lo que
previeron quienes formulan los modelos climáticos
incluso hace una década.
Las concentraciones de dióxido de carbono, el
principal gas del efecto invernadero, están aumen-
tando constantemente. En la actualidad, las emisio-
nes están en un nivel aproximado de 7.000 millones
de toneladas por año, con concentraciones atmosfé-
ricas que alcanzan las 380 partes por millón (ppm).
El camino futuro de las emisiones dependerá de
muchos factores, incluidos la tasa de crecimiento
demográfico, el crecimiento económico, el cambio
tecnológico, el precio de los combustibles fósiles
y, sobre todo, las acciones gubernamentales. No
obstante, la tendencia general del dióxido de car-
bonoesclaramenteascendente.LaPerspectivaMun-
dial de la Energía predice que en el año 2030,82 las
emisiones de dióxido de carbono aumentarán
un 63% respecto de los niveles registrados en
2002.82
Nota: Las proyecciones del cambio climático realizadas por el IPCC se basan en casos hipotéticos en los que se considera el impacto del
crecimiento económico, de la población y de otros factores. En el caso de no mitigación (A2) se considera un crecimiento económico medio
y un crecimiento demográﬁco alto, pero suponiendo que no se tomen medidas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
En los casos de estabilización se considera la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero según límites especiﬁcados.
Cambio de la temperatura media mundial: elevaciones de la temperatura a partir del valor de
1990 (en grados Celsius).
Nuestro mundo será mucho más cálido el próximo sigloFigura 4.9
Fuente: IPCC 2001.
Observaciones
instrumentales mundiales ProyeccionesObservaciones, hemisferio norte, datos indirectos
20001600 1700 1800 1900 2050 2100
0
3
4
5
2
1
–1
6
Estabilización
en 450 ppm
Estabilización
en 550 ppm
Caso de no mitigación
proyectado por el IPCC
(A2)
Meta de estabilización
(concentración equivalente
al dióxido de carbono,
partes por millón)
Período en el cual las
emisiones mundiales deben
caer por debajo de los niveles
de 1990 para cumplir la
meta de estabilización
Cambio en las emisiones
mundiales para 2050
en relación con los
niveles de 1990
(%)
Cambio de temperatura
basado en modelos
climáticos del IPCC
(grados centígrados)
400 2020–30 entre -40% y -55% 1,2–2,5
450 2030–40 entre -15% y -40% 1,3–2,7
550 2045–65 entre -10% y +10% 1,5–3,2
Nota: Escenarios de estabilización de temperatura del IPCC: incluyen todos los principales gases invernadero, expresados como equivalentes al dióxido de carbono.
Fuente: Informe Stern sobre los Aspectos Económicos del Cambio Climático 2006.
Cuadro 4.2 Umbrales y metas del calentamiento mundial

4
¿Qué significa todo esto para el cambio climá-
tico? Aun cuando mañana mismo se detuvieran
las emisiones, las temperaturas continuarían au-
mentando como resultado del efecto retardado de
las emisiones pasadas. Si las tendencias de los últi-
mos 50 años continuaran, las concentraciones de
dióxido de carbono se elevarían a 550 ppm hacia la
mitad del siglo XXI y continuarían aumentando
posteriormente.
Organismosinternacionales,talescomoelGrupo
Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio
Climático (IPCC), han estado consolidando la base
científica para comprender el cambio climático du-
rante más de dos décadas.83
En un escenario más po-
sitivo, aun con una estabilización de las emisiones en
450 ppm, la temperatura del mundo irremediable-
menteaumentaría2°Caproximadamente(figura4.9
y cuadro 4.2).84
Lo que estas proyecciones destacan
es que las concentraciones atmosféricas y oceánicas
actuales de gases invernadero ya nos atan a un deter-
minado grado de cambio climático.
Si bien excede el alcance de este informe realizar
un análisis de las perspectivas para lograr la estabi-
lización en diferentes niveles, hay dos observaciones
que tienen una influencia directa sobre la seguridad
de agua. La primera es que el marco multilateral ac-
tual es insuficiente para los requerimientos de hoy.
El Protocolo de Kyoto prevé una reducción de las
emisiones de dióxido de carbono del 5% para el año
2012 en comparación con los niveles de 1990 por
parte de los estados signatarios. Sin embargo, dos
países industriales importantes (Australia y Estados
Unidos) no han ratificado el protocolo y las metas
de éste no se aplican en los países en desarrollo. El
resultado: ahora cubre menos de un tercio de las emi-
siones globales.
La segunda observación es que la estabilización
en 550 ppm o por debajo de este nivel exigirá un nivel
sin precedentes de cooperación internacional. Ac-
tualmente, las emisiones se encuentran en aumento:
una estabilización en 550 ppm exigirá que las emi-
siones de dióxido de carbono vuelvan a los niveles
actuales en el año 2050 y continúen disminuyendo a
partir de ese punto hasta llegar a casi cero emisiones
netas. La reducción del nivel a 450 ppm (que sigue
siendo un cambio climático peligroso) requerirá que
las emisiones mundiales de dióxido de carbono en el
año 2050 sean aproximadamente la mitad de los ni-
veles actuales. La brecha entre estos requerimientos
y los escenarios de desarrollo del IPCC dice mucho
acercadeldesafíoquetienepordelantelacomunidad
internacional (figura 4.10).
Cumplir este desafío exigirá un nivel de ambi-
ción que excede en mucho el reflejado en el actual
Protocolo de Kyoto. Los gobiernos de algunos países
desarrollados están presionando para que el próximo
protocolo fije un límite de estabilización de aproxi-
madamente 550 ppm; casi el doble de los niveles
preindustriales. Otros, incluidos la Unión Europea,
abogan por una meta basada en la temperatura con
el fin de limitar los aumentos de temperatura a no
más de 2 °C por encima de los niveles preindustria-
les. Ello implicaría un compromiso por parte de los
países desarrollados de reducir las emisiones entre un
15% y un 30% por debajo de los niveles de 1990 en
el año 2020, lo que debería llegar al 80% en el año
2050.85
Para poner la magnitud del desafío en con-
texto, las emisiones por persona para el mundo en su
totalidad deberán disminuir de aproximadamente 4
toneladas actuales de dióxido de carbono a 1,2-2,8
toneladas en el año 2050. Cuanto mayor sea la de-
mora en llegar al punto máximo de las emisiones,
mayores serán los recortes necesarios.86
Una mitigación satisfactoria del cambio cli-
mático exigirá nuevas soluciones multilaterales. El
marco internacional actual reconoce el principio
central de “responsabilidades comunes pero diferen-
ciadas” entre los países desarrollados y en desarrollo.
Los países desarrollados evidentemente tienen que
hacer más para “descarbonizar” sus economías. A la
vez, no puede ignorarse la huella medioambiental
cada vez más profunda de los países en desarrollo.
Es por ello que cualquier sucesor del Protocolo de
Kyoto tendrá que abarcar no sólo al mundo desarro-
llado en su totalidad, sino también a países en de-
sarrollo importantes como China, la India y Brasil.
La financiación, la transferencia de tecnología y la
distribución equitativa de la carga de las obligacio-
Caso de no mitigación
Límite de
estabilización
en 550 ppm
Límite de estabilización en 450 ppm
El calentamiento de nuestro
mundo: serán necesarios cortes
drásticos en la emisión para
lograr la estabilización
Figura 4.10
Emisiones de dióxido de carbono
(gigatoneladas de carbono)
Fuente: IPCC 2001.
30
0
10
5
25
20
15
20202000 2040 2060 2080 21001990
Nota: Las proyecciones del cambio climático realizadas por el IPCC se basan en
casos hipotéticos en los que se considera el impacto del crecimiento económico,
de la población y de otros factores. En el caso de no mitigación (A2) se considera
un crecimiento económico medio y un crecimiento demográﬁco alto, pero
suponiendo que no se tomen medidas para reducir las emisiones de gases de
efecto invernadero. En los casos de estabilización se considera la reducción de
las emisiones de gases de efecto invernadero según límites especiﬁcados.
El pronóstico mucho
mayor de calentamiento
para el siglo XXI producirá
grandes cambios en
relación con la evaporación
y las precipitaciones, junto
con un ciclo hidrológico
más impredecible

4
nes son elementos clave para incluir a todos los países
dentro de un marco multilateral capaz de lograr una
mitigación efectiva.
Cambio climático y seguridad de agua
El calentamiento mundial puede ya estar entre no-
sotros, pero el pronóstico mucho mayor de calenta-
miento para el siglo XXI producirá grandes cambios
en relación con la evaporación y las precipitaciones,
junto con un ciclo hidrológico más impredecible.
Las temperaturas más altas del aire aumentarán
la evaporación de los océanos del mundo, intensi-
ficando el ciclo del agua. También implicarán una
evaporación más rápida del agua de la superficie de
la tierra, de manera que menos precipitaciones lle-
garán a los ríos. Estos cambios irán acompañados
de nuevos regímenes de lluvias y eventos climáti-
cos más extremos, que incluirán inundaciones y
sequías.
¿Qué significarán estos cambios para la segu-
ridad de agua y el desarrollo humano en los paí-
ses menos desarrollados del mundo? En cualquier
país puede haber numerosos cambios en los ciclos
hidrológicos relacionados con los microclimas. Al-
gunos hidrólogos también apuntan a la posibilidad
de que haya “hechos disparadores” a medida que el
cambio climático da lugar a nuevos ciclos de cambio
menos predecibles.87 El derretimiento acelerado de
los casquetes de hielo continental del Ártico, por
ejemplo, podría disparar una serie de eventos hi-
drológicos impredecibles. Lo que sí es predecible es
un aumento generalizado del estrés de agua para un
grupo grande de países.
Un grupo plausible de resultados basados en
los escenarios de desarrollo del IPCC se capta en
las proyecciones de disponibilidad de agua en el
año 2050 (mapa 4.2). Estas proyecciones indican
una disminución del 30% o más en la escorrentía
del agua de lluvia para grandes franjas del mundo
en desarrollo, que incluyen:
• Países con propensión a la sequía en el África
Meridional, incluidos Angola, Malawi, Zambia
y Zimbabue. Esta región se enfrenta a algunos
de los desafíos relativos a la seguridad alimen-
taria más serios del mundo, con altos niveles de
pobreza, malnutrición y una prolongada crisis
en la agricultura de secano.
• Una larga franja desde Senegal hasta Mauri-
tania a través de una gran parte de África del
Norte y el Medio Oriente. Estos países incluyen
algunas de las naciones que se encuentran suje-
tas a mayor estrés de agua en el mundo, con un
gran crecimiento demográfico y una disponibi-
El cambio climático causará un declive en la escorrentía de agua en muchas regionesMapa 4.2
Fuente: Arnell 2004.
–20 y más
0 a –20
20 a 0
Más de 20
Cambio de la escorrentía en
comparación con el promedio
1961–1990 (%)
2050, a partir del caso A1
Nota: Las fronteras y nombres indicados en este mapa, al igual que las designaciones empleadas, no implican la aceptación ni el respaldo oﬁcial por parte de las Naciones Unidas. La línea punteada representa
de forma aproximada la Línea de Control de Jammu y Cachemira acordada por India y Pakistán. Las partes no han acordado aún el estatuto ﬁnal de Jammu y Cachemira.

4
lidad per cápita baja que ya están en el centro de
desafíos considerables relativos a la seguridad de
agua.
• Una gran parte del territorio de Brasil, incluidas
las regiones semiáridas del noreste, además de
algunas partes de Venezuela y Colombia.
En algunos aspectos importantes. las proyec-
ciones de escorrentía, como las del mapa 4.2, sub-
estiman el problema. La disponibilidad de agua
también se verá influenciada por los cambios en la
temperatura y los ciclos de los flujos de agua. Par-
tes del África subsahariana, incluida la región del
Sahel y África Oriental, experimentarán una mayor
escorrentía pero una menor disponibilidad de agua
como resultado del aumento en la evaporación. De
manera similar, una gran parte de Asia Meridional
se enfrenta con la posibilidad de un aumento en el
promedio de los flujos de agua anuales, pero con
menos días de lluvia. El motivo: los monzones serán
más intensos a medida que las temperaturas más
altas aumentan el volumen de agua que sale de los
océanos a través del ciclo hidrológico.
La realización de una extrapolación a partir de
la disponibilidad de agua a los medios de sustento es
difícil, pero se pueden extraer tres conclusiones ge-
nerales. La primera es que la producción proveniente
de la agricultura de secano, medio de sustento de
la mayoría de las personas más pobres del mundo,
enfrenta riesgos muy graves en muchas regiones. En
el África subsahariana, las amenazas son particular-
mente graves, tanto en virtud de la abrumadora de-
pendencia de la región en la agricultura de secano y
por la vulnerabilidad que traen aparejados los altos
niveles de pobreza. Pero la magnitud de la amenaza
que afronta el África subsahariana ha tendido a
desviar la atención de otras áreas. Por ejemplo, las
simulaciones del impacto del cambio climático
sobre la producción agrícola de Brasil señalan una
disminución de los desempeños de entre el 12%
al 55% para las áreas secas de los estados de Ceará
y Piauí, que registran concentraciones extremada-
mente altas de pobreza y malnutrición en las zonas
rurales.88
La segunda conclusión general es que aumen-
tarán la vulnerabilidad y la inseguridad de agua. La
productividad en la producción agropecuaria, espe-
cialmente la proveniente de agricultura de secano, se
ve tan influenciada por los ciclos de los flujos de agua
como por su volumen. Y uno de los resultados claros
obtenidos de una serie de ejercicios de simulación
es que los flujos de agua se tornarán más variables e
inciertos. También habrá un aumento del índice de
eventos extremos que se manifestarán como sequías
e inundaciones, los cuales agravarán los riesgos que
enfrentan las personas en países que cuentan con
infraestructura limitada para proporcionar apoyo
a la adaptación.
La tercera conclusión obtenida del IPCC es que,
en términos generales, la productividad de los culti-
vos de granos aumentará en los países desarrollados
mientras que disminuirá en muchos países en desa-
rrollo. Aquí también el impacto de una dependencia
cada vez mayor por importaciones de alimentos tiene
implicaciones potencialmente adversas por la seguri-
dad de los alimentos en muchos países.
África subsahariana: una región
entera en riesgo
El África subsahariana demuestra tanto la compleji-
dad como la magnitud de la amenaza sobre la segu-
ridad de agua generada por el cambio climático a
escala mundial.89
Cualquier evaluación de la amenaza que el cam-
bio climático supone para el África subsahariana
debe empezar con el alto nivel de pobreza y vulnera-
bilidad preexistentes. Casi la mitad de la población
de la región, aproximadamente 300 millones de per-
sonas, vive con menos de $1 por día. La mayoría vive
en áreas rurales, donde el ingreso y el empleo depen-
den casi en su totalidad de la agricultura de secano.
El África subsahariana ya tiene un clima altamente
variable e impredecible y es muy vulnerable a las se-
quías e inundaciones. Una tercera parte de la pobla-
ción de la región vive en áreas con propensión a la
sequía, y las inundaciones constituyen una amenaza
recurrente en muchos países. Con el cambio climá-
tico, grandes sectores de la región se tornarán más
secos, lo cual generará un incremento de decenas de
millones de personas que estarán en riesgo de sufrir
hambre y pobreza.
El cambio climático ya está afectando a la re-
gión. Los síntomas actuales incluyen una disminu-
ción de las precipitaciones en el Sahel, un aumento
del índice de sequías y una mayor volatilidad. Pero
el futuro indica cambios mucho más extremos: un
calentamiento de entre 0,2 °C y 0,5 °C por década
con un 10% menos de precipitaciones en las regiones
del interior en escenarios de calentamiento mundial
moderados, y un aumento en las pérdidas de agua a
causa de las temperaturas más elevadas. El calenta-
miento mayor se producirá en las márgenes semiári-
das del Sahara, a lo largo del Sahel y en las áreas inte-
riores del África Meridional. Los cambios inducidos
por el clima que se producirán en el desempeño de los
cultivos y en los límites de los ecosistemas afectarán
drásticamente a algunas de las personas más pobres
del África subsahariana (además de América Latina
y Asia Meridional) en parte porque muchos de ellos
viven en áreas más propensas a sufrir eventos climá-
ticos extremos y en parte porque cuentan con poca
capacidad para adaptarse recurriendo a los cultivos
de regadío, al mejoramiento de semillas, o a medios
de sustento alternativos.
La producción proveniente
de la agricultura de secano,
medio de sustento de la
mayoría de las personas
más pobres del mundo,
enfrenta riesgos muy graves
en muchas regiones

4
La realización de simulaciones del impacto del
cambio climático sobre el desempeño de los cultivos
y la producción es una tarea de riesgo. Debe enfa-
tizarse desde el inicio que no se trata de una cien-
cia exacta. No obstante, la formulación de modelos
recientes ha proporcionado una comprensión im-
portante que debería servir como sistema de alertas
tempranas. Una ilustración, exhibida en el mapa 4.3
se basa en uno de los escenarios de cambio climático
del IPCC y en las pruebas existentes sobre la relación
entre la disponibilidad de agua y la productividad
para el sector del cereal.90 Destaca las áreas sujetas a
una amenaza grave. Estas áreas incluyen una franja
ancha que atraviesa la región del Sahel, y se extiende
desde Mauritania, a través de Níger, Burkina Faso,
Chad y Sudán. Grandes sectores del África Meridio-
nal se enfrentan a la posibilidad de que se produz-
can caídas en picada de los desempeños, al igual que
países que sufren inseguridad alimentaria de forma
crónica tales como Etiopía y Somalia. La disminu-
ción en los desempeños, junto con la probabilidad
creciente de sequías, se traducirá en un aumento de
la pobreza, menores ingresos y medios de sustento
menos seguros, además del aumento de la amenaza
de episodios de hambre crónicos.
Aunquedesconcertante,inclusoestesombríoes-
cenario puede pecar de optimista. Más de 600.000
kilómetros cuadrados de tierras agrícolas que están
clasificadas en la actualidad como moderadamente
degradadas podrían convertirse en severamente de-
gradadas como resultado del cambio climático; una
gran parte de esas tierras se encuentra en el Sahel.
Ese resultado intensificaría la presión sobre la tierra
cultivable, dando lugar a exigencias medioambienta-
les crecientes y posibles conflictos sobre el uso de la
tierra. Algunos cultivos de alimentos básicos pueden
verse más perjudicados de lo que se manifiesta en el
panorama descrito anteriormente. Los estudios rea-
lizados en varios países sugieren que la productividad
del maíz, un alimento básico en una gran parte de la
región, es muy sensible a la variabilidad de la disponi-
bilidad del agua durante su floración. Los panoramas
subregionales a mediano plazo reflejan algunas de las
amenazas emergentes:
• África Oriental. Las proyecciones para el año
2030 indican que la región recibirá más lluvias
pero se tornará más seca a medida que aumentan
lastemperaturas.ParaTanzanía,elaumentopre-
visto de la temperatura oscila entre los 2,5 °C y
los 4.0 °C. Se proyecta que partes del país recibi-
rán más precipitaciones, mientras que el resto del
país, incluso las áreas propensas a la sequía del
sur, recibirán menos. Se proyecta que la produc-
tividaddelmaízcaerá33%enalgunassimulacio-
nes.91
Se espera que las precipitaciones en Kenya
aumenten en promedio, pero que en las áreas
semiáridas disminuyan. La productividad de los
cultivos de ambos países sufrirá. El rendimiento
de los cultivos de alimentos básicos, café y té, po-
drían disminuir en una tercera parte debido a los
cambios climáticos, según algunas proyecciones
de escenarios realizadas por el IPCC.92
• África Meridional. Se prevé que la temperatura
regional promedia registrará un incremento de
1,5 °C a 3,0°C para escenarios de calentamiento
mundial intermedios, con una disminución de
entre el 10% al 15% en el promedio anual de
precipitaciones, la mayoría de las cuales se pro-
ducirá en la estación de crecimiento. El río Zam-
bezi se enfrenta a una disminución proyectada
de la escorrentía de aproximadamente un tercio
para el año 2050, aumentando al 40% o más en
la cuenca del Zambezi. Las emergencias alimen-
tarias crónicas que han aquejado a Malawi, Mo-
zambique, Zambia y Zimbabue están destinadas
a hacerse más frecuentes. El desempeño del maíz
Proyección del impacto del
cambio climático sobre la
productividad de los cereales,
2080 (% de cambio en 2000),
caso A2 proyectado por el IPCC
Superior al 0%
o zonas áridas
0 a –25%
–25% o mayor
El cinturón del Sahel: Burkina Faso y
regiones cultivadas del sur de Malí,
Níger, Chad y Sudán (partes del norte de
los países sin cultivar o no aptas para la
producción de cereales).
Nigeria, Senegal y Sierra Leona (África
occidental).
Este de Etiopía y Somalia.
África suroriental: Mozambique,
Zimbabue, Zambia y Angola.
Principales áreas afectadas
Fuente: Fischer y otros 2005.
Mar
Mediterráneo
Océano
Índico
Mapa 4.3 El cambio climático amenaza con reducir la producción de
cereales en gran parte del África subsahariana
Nota: Las fronteras y nombres indicados en este mapa, al igual que las designaciones empleadas, no implican la aceptación ni el respaldo
oﬁcial por parte de las Naciones Unidas.

4
disminuirá abruptamente, con un aumento de
entre 1 °C y 2 °C en la temperatura y menos
agua.93
• El Sahel. En el cuarto de siglo pasado, el Sahel ha
experimentado la disminución más sustancial y
sostenida de precipitaciones registrada hasta el
momento, salpicada con sequías recurrentes en
Burkina Faso, Malí y Níger. En África Occiden-
tal la descarga de los ríos ha caído más del 40%
desde la década de 1970. Mirando hacia el fu-
turo, el río Níger, que proporciona agua a diez
países en desarrollo y áridos, podría perder un
tercio de su caudal. Las simulaciones basadas en
un trabajo realizado en Sudán indican una re-
ducción del potencial de producción de entre el
20% y el 76% para el sorgo y del 18% y el 82%
para el mijo.94
Derretimiento de glaciares
En muchas partes del mundo los glaciares actúan
como bancos de agua. Almacenan hielo y nieve en
el invierno y los liberan lentamente a medida que
aumentan las temperaturas, enviando cursos de agua
hacia los productores agropecuarios que se encuen-
tran en áreas de las tierras bajas. Hoy día, estos ban-
cos se derriten a un ritmo que se está acelerando, y a
medida que retroceden los glaciares las existencias de
agua se agotan en gran escala.
EnunagranpartedeAsiaMeridional,AsiaCen-
tral y América Latina, los medios de sustento rurales
dependen de los glaciares. Los glaciares del Himalaya
y el Tibet solos alimentan a siete de los ríos más gran-
des del mundo, el Brahmaputra, el Ganges, el Indus,
el Irrawady, el Mekong, el Salween y el Yangtze, los
cuales suministran agua a más de 2.000 millones de
personas. Con el calentamiento mundial, los gla-
ciares se derriten más rápidamente y por lo tanto el
riesgo de inundaciones en la primavera aumenta, a
lo que le sigue la escasez de agua en el verano. Du-
rante los próximos 50 años, el derretimiento de los
glaciares se podría convertir en una de las amenazas
más serias para el progreso humano y la seguridad
alimentaria (recuadro 4.9).
Eventos climáticos extremos
Lalocalizaciónylaoportunidadenqueseproducirán
los eventos climáticos extremos y las emergencias
humanitarias continúan siendo impredecibles. No
obstante, su aumento ahora se puede prever con un
cierto grado de certeza. Para muchos millones de
personas, los flujos de agua estarán marcados por una
creciente incertidumbre e imprevisibilidad.
Más allá de las variaciones complejas que afectan
a los sistemas climáticos individuales, se están produ-
ciendo algunos desplazamientos básicos en las fuer-
zas que rigen el ciclo hidrológico. El calentamiento
mundial está elevando la temperatura de los conti-
nentes a la vez que el derretimiento de los glaciares
está disminuyendo la temperatura del mar. La varia-
ción entre las dos temperaturas ejerce una influen-
cia sobre los monzones de Asia. El clima más cálido
significa que el aire puede almacenar más vapor de
agua, de manera de que los vientos de los monzones
estivales contendrán más humedad. La mayoría de
los modelos climáticos sugieren que los regímenes de
lluvias de los monzones cambiarán en entre un 25%
y un 100%. Se sabe que las fluctuaciones de tan sólo
el 10% ocasionan severas inundaciones o sequías.95
Las lluvias más copiosas pueden tener consecuen-
cias devastadoras, como demostró la inundación de
Mumbai en 2005: la que murieron 500.
No es posible reflejar la magnitud real de la ame-
naza que supone el cambio climático a través de los
sistemas hidrológicos con sencillos modelos ganado-
res o perdedores. Esto se debe en parte a que los mo-
delos formulados para reflejar cambios agregados en
el conjunto pueden ocultar grandes variaciones en el
interior de los países. Algunos países del África sub-
sahariana como, por ejemplo, el Sahel, pueden obte-
ner más agua a través de la lluvia pero perder más aún
a través de la evaporación a medida que se elevan las
temperaturas. Se puede esperar que la disminución
de la retención de humedad en el suelo disminuya
la productividad y aumente el riesgo de fracaso de
las cosechas, incluso si las precipitaciones promedias
anuales aumentan.
Las proyecciones para la India destacan la com-
plejidad de los patrones del cambio climático (mapa
4.4). La mayoría de los ejercicios de modelos indica
un aumento en las precipitaciones para el país en su
totalidad. No obstante, una proporción más grande
de lluvia caerá durante episodios de monzones inten-
sivos en partes del país que ya cuentan con suficientes
precipitaciones. Mientras tanto, dos tercios del país,
incluidas las regiones semiáridas de Andhra Pradesh,
Gujarat, Madhya Pradesh, Maharashtra y Rajasthan,
tendrán menos días de lluvia. Esto se traducirá en
una pérdida neta de seguridad de agua, lo que dará
mayor importancia a la recolección y el almacena-
miento de agua. Un factor que dará forma al perfil
de los ganadores y los perdedores es la capacidad de
adaptación. Los sistemas de riego ofrecerán algo de
protección y los empresarios agrícolas en gran escala
estarán en una buena posición para invertir en tec-
nologías que aumentan la productividad del agua.
El riesgo se inclinará hacia los productores que de-
penden de las precipitaciones y no cuentan con los
activos para adaptarse a través de la realización de
inversiones.
Los regímenes de lluvias más amplios también
se verán profundamente afectados por el cambio de
los sistemas climáticos. La oscilación meridional pe-
Durante los próximos 50
años, el derretimiento de
los glaciares se podría
convertir en una de las
amenazas más serias para
el progreso humano y la
seguridad alimentaria

4
Los glaciares son bancos de agua. Almacenan agua en forma de
hielo y nieve durante los meses del invierno y la liberan lentamente
hacia los ríos y lagos a medida que se elevan las temperaturas. El
calentamiento mundial ha registrado su impacto principal en los
glaciares. En la década de 1990, la masa glacial disminuyó con
una velocidad tres veces mayor que la década anterior, los que
indica una aceleración mundial del derretimiento. No obstante, las
consecuencias más profundas se experimentarán en las décadas
venideras.
Pakistán. Los glaciares del Himalaya proveen a Pakistán
de aproximadamente 180.000 millones de metros cúbicos de
agua todos los años, que fluyen hacia el Indus y otros sistemas
fluviales. Los cursos de agua de los glaciares sustentaron la
agricultura en algunos de los primeros asentamientos huma-
nos que florecieron en las riberas del Indus en Harappa y Mo-
henjo-Daro. Hoy día, mantienen el sistema de riego del Indus, el
sistema de riego contiguo más grande del mundo. Incluso con
acciones correctivas a escala mundial, continuará el retroceso
de los glaciares durante al menos medio siglo. Los caudales
fluviales aumentarán, se incrementará la probabilidad de riadas
y se agravarán los problemas de drenaje del riego que ya son
agudos. En la segunda mitad del siglo XXI es probable que se
produzca una disminución drástica de los cursos fluviales supe-
rior al 30% (véase la figura). Esta gran reducción permanente de
la escorrentía tendrá consecuencias enormes para los medios
de sustento de la cuenca del Indus y para los suministros de
alimentos de Pakistán.
Nepal. Los glaciares se contraen 30-69 metros por década en
Nepal y se han identificado más de 20 lagos glaciares que se en-
cuentran en riesgo de desbordar sus riberas y ocasionar inunda-
ciones. La gestión de esta amenaza exigirá enormes inversiones
públicas nuevas.
China. Casi todos los glaciares de China ya han mostrado un
deshielo considerable. El retroceso de los glaciares en el Tibet se ha
descrito como una catástrofe ecológica y la mayoría de los glaciares
podrían desaparecer en el 2100. Mientras se despliega la catástrofe,
China está bajo amenaza. Alguna vez se argumentó que los glacia-
res en retroceso ayudarían a superar el estrés de agua mediante la
liberación de nuevos flujos hacia el norte y el oeste áridos. La ma-
yoría de los modelos actuales sugieren que es un beneficio ilusorio.
Si bien el derretimiento de los glaciares del Tibet está liberando más
agua, el aumento de las temperaturas llevará a una evaporación de
la mayoría de ese volumen adicional. Es probable que los 300 millo-
nes de agricultores de la región occidental árida de China vean una
disminución del volumen de agua que fluye desde los glaciares.
Los Andes. Durante las estaciones secas, los glaciares andi-
nos constituyen la fuente principal de agua para beber y para riego
para los habitantes de las ciudades y los productores agropecua-
rios. Estos glaciares están registrando algunas de las reducciones
de masa más rápidas del mundo. Se prevé que algunos glaciares
pequeños y medianos desaparecerán para el año 2010. En Perú, la
superficie cubierta por glaciares ha disminuido en una cuarta parte
durante los últimos 30 años. A corto plazo, los administradores de
agua se enfrentan a la posibilidad de una rápida disminución de los
cursos que fluyen hacia los sistemas de riego y los embalses, con
un incremento de los costos para los consumidores urbanos para
la financiación de nuevos embalses. Los efectos a más largo plazo
incluirán una disminución del flujo del agua para la agricultura du-
rante la estación seca.
Asia Central. La mayoría de Asia Central, Kazajstán, Kirguistán,
Tayikistán, Turkmenistán y Uzbekistán, comprende zonas áridas y
semiáridas, donde la evaporación natural supera significativamente
las precipitaciones. Casi toda el agua dulce se origina en campos
de nieve y glaciares permanentes de las montañas de Kirguistán y
Tayikistán. El agua de los glaciares que se derriten fluye hacia los
ríos Amu-Darya y Syr Darya, y a sus llanuras de inundación irriga-
das, sirviendo de sustento de vida a 22 millones de personas en
Tayikistán, Turkmenistán y Uzbekistán. Los cultivos de regadío re-
presentan el 25% del PIB de Uzbekistán y el 39% de Turkmenistán.
En Kirguistán y Tayikistán, situadas aguas arriba, se utiliza el agua
de la misma fuente para generar energía hidroeléctrica. El retroceso
de los glaciares implica una amenaza fundamental para los medios
de sustento y las economías de la región. El ritmo de este retroceso
se está acelerando. En 1949, los glaciares cubrían casi 18.000 kiló-
metros cuadrados del territorio montañoso del interior de Tayikistán.
Las imágenes obtenidas por satélite en el año 2000 indican que esta
área se ha reducido a sólo 12.000 kilómetros cuadrados, un des-
censo del 33% en 50 años. Si continúan las tendencias actuales, los
glaciares de Tayikistán desaparecerán dentro de un siglo.
Recuadro 4.9 Bancos de agua que se derriten: la reducción de los glaciales está cambiando los flujos de agua
Al derretirse, los glaciales cambiarán dramáticamente el
caudal del río Indus
Cambio proyectado de los ﬂujos (%)
Fuente: Banco Mundial 2005b.
–20
0
–40
60
40
20
–60
20202010 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 2100
0.15
Incremento al año (en grados Celsius)
0.10 0.03
0.06
Fuente: Maslin 2004; PNUD 2005a; Banco Mundial 2005c; Programa para Nepal de WWF 2005; Programa Mundial de Evaluación de los Recursos Hídricos 2006;
Schneider y Lane 2006.

4
riódica de El Niño está marcada por un cambio en la
intensidad y dirección de las corrientes y vientos del
Pacífico. Se ha vinculado con las sequías de África
Oriental, el norte de la India y el noreste de Brasil y
Australia y con las inundaciones y los huracanes ca-
tastróficos desde Nueva Orleáns hasta Mozambique.
Existe un debate considerable acerca de si El Niño
está relacionada con el calentamiento mundial y de
qué manera lo está. Éste constituye uno de los fenó-
menos desconocidos más grandes y más amenazado-
res provocados por el cambio climático.
Lo que sí se conoce es que el índice de eventos
climáticos extremos está aumentando junto con la
cantidad de personas que se ven afectadas por ellos.
Durante la década de 1990 los desastres relacionados
con el clima afectaron a un promedio de 200 millo-
nes de personas al año en países en desarrollo y a un
millón de personas aproximadamente en países desa-
rrollados. Las lesiones, la muerte y la pérdida de bie-
nes, ingresos y empleo a causa de estos eventos soca-
van los esfuerzos de las comunidades y los gobiernos
para mejorar el desarrollo humano. Inevitablemente,
los impactos negativos son mayores para las perso-
nas que cuentan con recursos más limitados. Desde
el año 2000, la tasa de crecimiento en la cantidad
de personas afectadas por desastres relacionados con
el clima se ha duplicado. La atribución de responsa-
bilidad puede ser incierta, pero existe al menos una
contundente probabilidad de que el calentamiento
mundial se vea implicado.96
Aumento del nivel del mar
El aumento del nivel del mar estará dentro de los fac-
tores más poderosos determinantes de la seguridad
de agua para una gran parte de la población mun-
dial en el siglo XXI. El aumento de la salinización
podría reducir drásticamente la disponibilidad de
agua dulce para muchos países, mientras las inunda-
ciones costeras amenazan a millones de medios de
sustento.
Hay un grupo significativo de países que pueden
llegar a verse afectados. Bangladesh, Egipto, Nigeria
y Tailandia tienen grandes poblaciones que viven en
deltas amenazados por la posibilidad de intrusión de
agua salada. Las regiones bajas de Bangladesh sus-
tentan a más de 110 millones de personas en una de
las regiones más densamente pobladas del mundo y
más de la mitad de Bangladesh se encuentra a menos
de 5 metros sobre el nivel del mar. El Banco Mun-
dial ha estimado que hacia finales del siglo XXI los
niveles del mar del país podrían aumentar hasta 1,8
metros, y las peores premoniciones predicen una pér-
dida de tierras del 16%. El área afectada proporciona
sustento al 13% de la población y produce el 12% del
PIB. De manera similar, en Egipto el aumento del
nivel del mar debilitaría el cinturón de arena de pro-
tección del delta del Nilo, con serias consecuencias
para el agua subterránea que es esencial, las pesque-
rías de agua dulce del interior, y las franjas de tierras
agrícolas con cultivos intensivos.97
La verdadera magnitud de las posibles presio-
nes de ajuste no se aprecia de manera suficiente. Los
gobiernos de algunos países desarrollados han co-
menzado a planificar programas de inversión para
contrarrestar los efectos del cambio climático. Un
ejemplo lo constituyen los Países Bajos. La protec-
ción de áreas costeras a baja altura con defensas marí-
timas mejoradas y medidas para aumentar la capaci-
dad de almacenamiento aparecen de una forma cada
vez más significativa en los planes nacionales de los
países desarrollados. Las empresas de seguros están
ajustando la valuación de los riesgos y constituyendo
reservas para futuros siniestros. No obstante, los
países en desarrollo afrontan problemas de diferente
orden, tanto en relación con las personas afectadas
como en términos de los costos que supone el con-
Océano
Índico
Fuente: Sharma y McCornick 2006.
Pakistán
China
Myanmar
Sri
Lanka
Nepal
Bangladesh
Bhután
Cambio del número
de días de lluvia
10
5
0
– 5
– 10
Línea india
Línea china
Línea india
Jammu y
Cachemira
Aksai
Chin
Nota: Las fronteras y nombres indicados en este
mapa, al igual que las designaciones empleadas,
no implican la aceptación ni el respaldo oﬁcial por
parte de las Naciones Unidas.
La línea punteada representa de forma aproximada
la Línea de Control de Jammu y Cachemira acordada
por India y Pakistán. Las partes no han acordado
aún el estatuto ﬁnal de Jammu y Cachemira.
Línea china
El cambio climático reducirá el número de días lluviosos en la IndiaMapa 4.4
Afganistán

4
trol del aumento del nivel del mar. Los habitantes de
estos países enfrentan mayores riesgos mientras que
la capacidad de sus gobiernos para limitar el riesgo
está limitada por su capacidad financiera.
La respuesta internacional: débil
en cuanto a adaptación
La mitigación y la adaptación son los dos caminos
de cualquier estrategia para abordar la amenaza que
implica el cambio climático. La mitigación consiste
enminimizarelcambioclimáticofuturodebilitando
la vinculación entre el crecimiento económico y las
emisionesdecarbono.Laadaptaciónimplicaaceptar
que el cambio climático es inevitable y que muchos
de los países más amenazados son los que tienen la
menor capacidad de adaptación. La respuesta inter-
nacional en ambos frentes ha sido inadecuada (y de
forma espectacular en el caso de la adaptación).
En los últimos años se ha producido un gran
salto en la respuesta multilateral a la mitigación del
cambio climático. El Protocolo de Kyoto, que entró
en vigencia en el año 2005 con el respaldo de 130
países (pero sin Australia ni Estados Unidos) re-
presenta el intento más amplio de negociar límites
obligatorios para las emisiones. Incluye mecanismos
de flexibilidad que permiten el intercambio de car-
bono entre países e introduce el mecanismo para un
desarrollo limpio (MDL), que permite a los países
desarrollados ganar créditos de emisión mediante la
financiación de proyectos en los países en desarrollo
que disminuyen las emisiones de gases invernadero.
Aunque se trata de proyectos individuales, la canti-
dad de dichos proyectos va en aumento.98
Más allá
de Kyoto, están surgiendo importantes estrategias
de mitigación en diversos niveles. Relacionado con
el Protocolo de Kyoto, pero independiente de éste,
se encuentra el intercambio entre los 25 miembros
de la UE a través del Plan Europeo de Intercambio
de Emisiones. Siete estados del nordeste de EE.UU.
también están participando en un plan de intercam-
bio voluntario, la Iniciativa Regional de Gases de
Efecto Invernadero, lanzada a fines de 2005. Mien-
tras tanto, 28 estados de EE.UU. han formulado
planes de acción para disminuir las emisiones netas
de gases de efecto invernadero. El estado de Califor-
nia ha sido pionero en la introducción de sus propias
metas de reducción de emisiones.
El Protocolo de Kyoto actual tiene un horizonte
de tiempo limitado (que tiene un desarrollo restrin-
gido del mercado de intercambio de carbono), la au-
sencia de países desarrollados clave y la exclusión de
los países en desarrollo. De hecho, sus retribuciones
se extienden a una parte reducida y cada vez más
pequeña de las emisiones de carbonos y otros gases
invernadero que están provocando el calentamiento
global. La ampliación de estas retribuciones plan-
tean cuestiones de igualdad y reparto de la carga.
Los países industrializados con aproximadamente
el 12% de la población mundial emite la mitad de
las emisiones actuales en el mundo. Sus ciudadanos
también dejan una huella de carbono más profunda.
El promedio de las emisiones per cápita oscilan entre
10 toneladas de dióxido de carbono de la Unión Eu-
ropea hasta las 20 toneladas de Estados Unidos. Las
cifras equivalentes son 1,2 toneladas de la India y
2,7 toneladas de China. El alto crecimiento de países
como China y la India podría, sin embargo, aumen-
tar la proporción de las emisiones correspondiente
a los países en desarrollo de la mitad actual a dos
tercios en 2015. Para trazar una ruta de crecimiento
que aumente los estándares de vida y reduzca
la pobreza en los países en desarrollo dentro de una
estrategia global para contener el calentamiento glo-
bal será necesario un cambio radical en las políti-
cas nacionales para facilitar la propagación de tec-
nologías limpias con el respaldo de la cooperación
internacional.
Lo que se necesita más allá del año 2012 es un
grupo ambicioso de metas bien definidas que pro-
porcionen una serie de señales de mercado claras y
un marco para la acción de los gobiernos naciona-
les, las industrias y los hogares. La retención de los
aumentos de la temperatura dentro de los 2 °C por
encima de los niveles de 1990 debería ser un tope
máximo. Para que esto suceda, las emisiones mun-
diales en 2050 deberían estar por debajo del nivel
de 1990 (aproximadamente un 13% por debajo del
nivel actual) y las concentraciones de gases inver-
nadero (medidas en equivalentes al dióxido de car-
bono) se deberían estabilizar en aproximadamente
450 ppm. El logro de este objetivo exigirá reformas
fundamentales en las políticas de energía mundia-
les. Los impuestos sobre el carbono, la profundiza-
ción de los mercados para permisos de derechos de
emisión comercializables, los incentivos para el de-
sarrollo de tecnologías limpias y, de forma crucial,
las estrategias para la transferencia de tecnología a
países en desarrollo, se encuentran entre los instru-
mentos de política para la reforma. Al contrario de
lo que sostienen algunos argumentos, el proceso de
ajuste no pondrá en peligro las perspectivas de cre-
cimiento de los países desarrollados: los costos para
alcanzar la meta de 450 ppm para los países desarro-
llados representan aproximadamente un 0,02% y un
0,1% de su PIB por año, comparado con las tasas de
crecimiento promedio anual que se encuentran en
el orden del entre el 2% y el 3% anual.99 Para los paí-
ses en desarrollo, para poder sostener el crecimiento
dentro de un marco multilateral y limitar así el cam-
bio climático, será necesario financiar una transfe-
rencia tecnológica en una escala mucho mayor que
la prevista en los acuerdos actuales del Mecanismo
para un Desarrollo Limpio.
Lo que se necesita más allá
del año 2012 es un grupo
ambicioso de metas bien
definidas que proporcionen
una serie de señales de
mercado claras y un marco
para la acción de los
gobiernos nacionales, las
industrias y los hogares

4
Más allá de la mitigación, el respaldo para la
adaptación al cambio climático en los países en de-
sarrollo es poco sistemático y fragmentado. La res-
puesta multilateral ha sido tristemente insuficiente,
lo que destaca graves errores en la forma en que los
sistemas de gobernabilidad mundiales están respon-
diendo a los problemas mundiales. Lo mismo sucede
a escala nacional. Muy pocos países en desarrollo
han dado prioridad a la adaptación en documentos
clave de planificación, tales como los documentos
de estrategia de lucha contra la pobreza o incluso
en documentos de gestión integrada de los recursos
hídricos.
Las disposiciones para financiar la adaptación
cuentan su propia historia. Se han establecido diver-
sos mecanismos de financiación para la adaptación,
pero los flujos involucrados son limitados. El Proto-
colo de Kyoto incluye una disposición que establece
un Fondo de Adaptación. La financiación de este
fondo proviene de un pequeño gravamen (con un
tope máximo del 2%) impuesto sobre las compras
de créditos en virtud del Mecanismo para un Desa-
rrollo Limpio. Según las proyecciones actuales de la
Organización de Cooperación y Desarrollo Econó-
micos, esto generará aproximadamente $20 millones
en el año 2012. El principal mecanismo multilateral
para financiar la adaptación es el Fondo Mundial
para el Medio Ambiente (FMMA). Pero aquí tam-
bién los parámetros de financiación son modestos:
aproximadamente $50 millones han sido asignados
para 2005-07 a fin de proporcionar apoyo a las acti-
vidades de adaptación que generan beneficios medio-
ambientales a escala mundial. Bajo un Fondo Espe-
cial para el Cambio Climático diferente gestionado
por la FMMA, se donaron otros $45 millones. En
el año 2001, un Fondo para los Países Menos Ade-
lantados se creó bajo los auspicios del FMMA para
programas nacionales de adaptación, con el respaldo
de 12 donantes. Desde agosto de 2006, se han do-
nado $100 millones a este fondo, pero sólo se han
empleado $9 millones en 43 países, una respuesta
muy limitada.100
¿Hacompensadolaasistenciabilateralloserrores
del sistema multilateral? No, si el punto de referen-
cia es el apoyo para la adaptación en la agricultura, el
sector que afronta las amenazas más serias. El doble
desafío en el sector consiste en instalar la infraestruc-
tura necesaria para mitigar el riesgo y estrategias de
reducción de la pobreza para aumentar la capacidad
de adaptación de los hogares. La asistencia para el
desarrollo juega un rol crucial, concretamente en el
África subsahariana. No obstante, los flujos de asis-
tencia para la agricultura han disminuido desde un
promedio anual de aproximadamente $4.900 millo-
nes a principios de la década de 1990 a $3.200 millo-
nes en la actualidad y desde un 12% a un 3,5% de la
asistencia total. Todas las regiones se han visto afec-
tadas: la asistencia proporcionada a la agricultura en
el África subsahariana ha pasado de $2.300 millones
amenosde$1.000millonesavaloresconstantesentre
el año 1990 y el año 2004. El Grupo de los Ocho
(G-8)harecortadosuasistenciaparalaagriculturaen
la región en $590 millones —más de la mitad— du-
rante el mismo período (figura 4.11).101
Esto es pre-
cisamente lo opuesto a lo que tiene que suceder con
miras a un desarrollo humano a largo plazo.
Por supuesto, es necesario reconocer que los
impactos futuros son inciertos. Pero la incertidum-
bre es un arma de doble filo: el resultado podría ser
mucho más grave que lo que indican las proyeccio-
nes actuales. Será necesario desarrollar estrategias
satisfactorias de adaptación en el contexto de las es-
trategias más amplias para un desarrollo sostenible,
incluyendo medidas para reducir la vulnerabilidad a
las catástrofes y al estrés. Ello conlleva que la adapta-
ción es muy específica según el contexto y que la clave
para el éxito se encuentra en la planificación nacio-
nal basada en la participación local. Sin embargo, el
respaldo internacional es una condición previa para
llegar a una adaptación exitosa.
El camino por delante
Elmundonoseestáquedandosinagua,peromuchos
países se están quedando sin tiempo para abordar los
problemas críticos que presenta el estrés de agua.
A escala nacional, el punto de partida es que el
agua se debe tratar como un recurso escaso, mucho
más centrado en gestionar la demanda dentro de los
límites de la sostenibilidad ecológica. La gestión in-
tegrada de los recursos hídricos proporciona un am-
plio marco para que los gobiernos puedan alinear
los patrones de uso del agua con las necesidades y
las demandas de los distintos usuarios, incluido el
medio ambiente (véase el recuadro 4.7). Las políti-
Fuente: OECD 2006b.
Figura 4.11 Disminución de los
ﬂujos de asistencia
para la agricultura
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
1990–1992 1995–1997 2000–2002
2003 millones de US$
500
Flujos destinados a todos los
países en desarrollo
Flujos destinados al África
subsahariana
Flujos del G-8 destinados al
África subsahariana

4
170 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
cas públicas que desplazan las señales del mercado
y los incentivos de precios para asignar más peso a
la conservación, aumentando los cultivos por gota y
reduciendo la contaminación, también son de vital
importancia.
Los sistemas de contabilidad ambientales que
valoran el agua como un activo de recursos natura-
les y contabilizan su agotamiento como una pérdida
ayudarían a cambiar la forma en que los hacedores
de políticas consideran el agua. La Evaluación de
Ecosistemas del Milenio identificó como un factor
coadyuvante para la degradación medioambiental el
hecho de que los mercados y los sistemas de cuentas
del producto nacional no valoraran los ecosistemas.
En ningún lugar esto se torna más evidente que en
el tema del agua, donde el agotamiento de los acti-
vos se contabiliza como un insumo para el aumento
de la riqueza. Una responsabilidad medioambien-
tal que asocie valores económicos reales a los eco-
sistemas que dependen del agua contribuiría al de-
bate de políticas sobre la fijación de los precios del
agua, la asignación de este recurso y las necesidades
medioambientales.102
La gestión integrada de los recursos hídricos
proporciona un vehículo importante para reformas
más amplias, si bien las políticas para la gestión inte-
grada de los recursos hídricos varían de país en país.
Los requerimientos principales incluyen:
• Desarrollo de estrategias de agua a escala na-
cional que controlen la disponibilidad del agua,
evalúen los límites sostenibles para el uso hu-
mano y reglamenten las extracciones dentro de
esos límites.
• Adopción de estrategias de fijación de precios
que reflejen el valor real de escasez de agua mien-
tras mantienen la igualdad entre los usuarios.
• Recorte de subsidios perversos para la explota-
ción en exceso del agua, asegurándose de que
quienes contaminan paguen y a fin de crear in-
centivos para prevenir la contaminación.
• Realización de auditorías nacionales sobre la re-
carga de las aguas subterráneas y las tasas de ex-
tracción, e introducción de sistemas regulatorios
y de fijación de precios que impidan la explota-
ción en exceso.
• Valoración de los servicios ecológicos que pro-
porcionan los humedales y otros sistemas basa-
dos en el agua.
El cambio climático presenta desafíos de otro
orden. La mitigación es un imperativo. Si la comu-
nidad internacional falla en esta área, las perspec-
tivas de desarrollo humano del siglo XXI sufrirán
un gran revés. Las metas audaces, incluida la de es-
tabilización en 450 ppm para las emisiones equiva-
lentes al dióxido de carbono, deben estar respaldadas
por estrategias claras a largo plazo para el intercam-
bio de carbono, incentivos para tecnologías limpias y
financiación para la transferencia de tecnología.
Además de la mitigación, el desarrollo de estra-
tegias de adaptación debe considerarse como una
prioridad de primer orden. Esto es así tanto para la
asistencia bilateral como para las iniciativas multila-
terales. Una vez más, el punto de partida es la planifi-
cación nacional. Limitados por la capacidad limitada
y a veces por una gobernabilidad débil, pocos países
en desarrollo han iniciado estrategias de adaptación
a escala nacional.
La asistencia internacional juega un rol central
en el respaldo de la adaptación, especialmente en la
agricultura. En la práctica, resulta difícil separar los
efectos del cambio climático de los problemas más
amplios a los que se enfrentan los agricultores pobres
de los países en desarrollo. No obstante, se necesi-
tan recursos adicionales para abordar los problemas
del estrés de agua que acompañarán al cambio cli-
mático. La ampliación de la asistencia prestada a la
agricultura del nivel actual de aproximadamente
a $3.000 millones al año a $10.000 millones para
el año 2010 debería considerarse un requerimiento
mínimo.
El África subsahariana es una prioridad. Como
en otras regiones, los flujos de asistencia deben re-
flejar las estimaciones de la planificación nacional
para la financiación de la agricultura. El Programa
de Desarrollo Integral de la Agricultura en África
(CAADP), desarrollado por la Unión Africana y la
Nueva Alianza para el Desarrollo de África, propor-
ciona un marco para ello. El CAADP es una estra-
tegia de financiación a mediano plazo que aspira a
crear la infraestructura necesaria para aumentar la
productividad y reducir el hambre, con énfasis en
el desarrollo de sistemas de abastecimiento de agua
sostenibles. Las previsiones de financiación exigirán
un aumento en la asistencia enviada a la agricultura
que deberá pasar de los $900 millones actuales a los
$2.100 millones del año 2010. Estas cifras se encuen-
tran dentro del rango de aumento acordado por los
países del G-8 en Gleneagles, y es de fundamental
importancia que se cumpla esa promesa para el bien-
estar de millones de agricultores pobres.
Los sistemas de contabilidad
ambientales que valoran
el agua como un activo
de recursos naturales y
contabilizan su agotamiento
como una pérdida ayudarían
a cambiar la forma en que
los hacedores de políticas
consideran el agua

Agua y su problematica

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