Compilación ap

COMPILACIÓN DE ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
COMPILACIÓN DE ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
COMPILACIÓN DE
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Unidad académica de Contaduría y Administración

COMPILACIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
UNIDAD ACADÉMICA DE CONTADURÍA Y ADMINISTRACIÓN 1
Índice
Introducción............................................................................................................. 3
Objeto de Estudio 1: Contexto del Sector Público................................................... 4
1.1 Conceptos, Elementos y Papel del Estado. ............................................... 4
1.1.1. Concepto de Estado ............................................................................ 4
1.1.2. Elementos del Estado.......................................................................... 7
1.1.3. Papel del Estado.................................................................................. 9
1.2 La Teoría del Estado en México. ................................................................. 13
1.3 Concepto, Formas y Estructuras de Gobierno............................................. 16
1.3.1 Conceptos ............................................................................................. 16
1.3.2 Formas de Gobierno ............................................................................. 17
Objeto de Estudio 2: Administración Pública......................................................... 19
2.1 Conceptos y Diferencias entre Administración Pública y Privada. ........... 20
2.2 Conceptos y Principios del Sector Público y su Clasificación. ................. 22
2.2.1 Conceptos y principios del Sector Público ............................................ 23
2.2.2 Clasificación del Sector Público. ........................................................... 24
2.3 Marco Jurídico y Organizacional de la Administración Pública Federal,
Estatal y Municipal............................................................................................. 26
2.3.1 Marco Jurídico....................................................................................... 26
2.3.2. Marco Organizacional. ......................................................................... 28
2.4 Rol de la Administración Pública Federal, Estatal y Municipal..................... 29
2.4.1 Administración Pública Federal............................................................. 29
2.4.2 Administración Pública Estatal .............................................................. 31
2.4.3 Administración Municipal....................................................................... 31
Objeto de Estudio 3: Planeación de las entidades del Sector Público. ................. 33

3.1 Antecedentes y Conceptos de Planeación. ................................................. 33
3.2 Ordenamiento y Normas Administrativas de la Planeación. ........................ 35
3.3 Sistema de Planeación Nacional. ................................................................ 39
3.3.1 Presupuestos en la Administración Pública. ......................................... 41
3.4 Planeación a Nivel Estatal y Local............................................................... 43
3.4.1. Planeación Estatal................................................................................ 43
3.4.2. Planeación Municipal. .......................................................................... 46
Objeto de Estudio 4: La Organización del Sector Público. .................................... 47
4.1 Funciones y Fines del Estado...................................................................... 47
4.1.1 Funciones del Estado............................................................................ 47
4.1.2 Fines del Estado.................................................................................... 48
4.2 Las Reformas del Estado y de las Instituciones Gubernamentales y
Administrativas. ................................................................................................. 49
4.3 La Nueva Gestión Pública. .......................................................................... 54
4.3.1 El Modelo Burocrático ........................................................................... 54
4.3.2 La Nueva Gestión Pública..................................................................... 56
4.4 Conceptos y Principios del Servicio Público ................................................ 57
4.4.1 El Papel del Servidor Público. ............................................................... 57
4.4.2 Servicio Civil de Carrera........................................................................ 61
Bibliografía ............................................................................................................ 64

Introducción
El presente documento contiene una compilación de información, desarrollada
para impartir la Unidad de Aprendizaje de Fundamentos de la Administración
Pública, materia que es impartida en el séptimo semestre, en la Unidad
Académica de Contaduría y Administración de la Universidad Autónoma de
Nayarit.
El contenido temático de dicha Unidad de aprendizaje, permite entender que es lo
que da origen a la administración pública y cuál es el funcionamiento del sector
público, partiendo principalmente de conceptos y elementos que nos indican su
enfoque, y el contexto que en la actualidad tiene el Estado como papel
fundamental de la organización política, económica y social de la sociedad.
Por esto el sector Público tiene su importancia fundamental en la sociedad. El
conocimiento de su organización, funcionamiento y su influencia en el ámbito
social es necesario para todo ciudadano y en particular para el profesional que en
su práctica tanto pública como privada tiene una participación activa dentro de
ésta.
El presente curso está orientado, a que el alumno estudie de manera sistemática
la Administración Pública en sus tres niveles, partiendo del análisis del Estado,
que le permitan entender su funcionamiento y finalmente analizar las tendencias
más significativas de la Administración Pública.

Objeto de Estudio 1: Contexto del Sector Público.
En este Objeto de Estudio se pretende introducir al alumno en el estudio del
Estado y el contexto en el que el Sector Público en nuestro país opera,
estableciendo diferencias entre los conceptos, elementos y el papel que juegan;
teniendo como base la Teoría General del Estado en México y su implicación en la
organización y estructura del Gobierno.
1.1Conceptos, Elementos y Papel del Estado.
1.1.1. Concepto de Estado
Las múltiples transformaciones que ha sufrido la sociedad, ha obligado a cambiar
la forma de organizarse, y las instituciones no han escapado a ello; en la
actualidad el Estado tiene que adaptarse a las nuevas necesidades y demandas
de una sociedad cambiante, de una sociedad que adopta nuevos paradigmas
como la globalización, la revolución tecnológica, el cambio de una sociedad
industrial a una sociedad del conocimiento, de ahí la importancia de entender
como la Administración Pública se ha venido convirtiendo en una herramienta de
estudio para el profesional de la Administración.
El Estado ha sufrido grandes reformas tanto gubernamentales como
administrativas en lo económico, político y social. En esta primera parte
definiremos el concepto de Estado, entendido como la forma de organización de la
sociedad. El Estado constituye una categoría histórica singular y distinta a otras
formas de dominación política que le precedieron, desarrollada gracias a su
configuración externa, es decir, la formación y delimitación del Estado frente a
otros Estados, así como a las transformaciones en su existencia interior. Esto
atañe a la magnitud, la estructuración y la unión organizativa, así como la

composición social del Estado. El Estado moderno contiene una singularidad
histórica configurada con un conjunto de rasgos o caracteres distintos, cuya índole
es multifacética, gracias a la confluencia de ingredientes políticos, económicos,
sociales y jurídicos.
Esos rasgos suelen agruparse y especificarse en modalidades que acentúan
algunos aspectos prominentes del Estado moderno, personificándolo
opcionalmente como un Estado soberano, como un Estado nacional o como un
Estado de Derecho. Este último, el Estado de Derecho, no constituye un fenómeno
histórico concreto, sino un conjunto de rasgos característicos que identifican al
Estado moderno de manera peculiar. En muchos estados han regido y rigen las
leyes, pero la índole de la ley en el Estado de Derecho tiene un carácter distintivo.
El Estado de Derecho externa con toda nitidez su configuración individualista por
cuanto que, al mismo tiempo, protege el derecho objetivo y las pretensiones
jurídicas subjetivas de la ciudadanía. Vela tanto por la vida pública, como por la
vida privada; se preocupa por igual del ciudadano, que del individuo.
El Estado moderno está caracterizado por el sometimiento de toda la actividad de
la administración pública al derecho y por el recurso de queja ante los tribunales
judiciales, por la violación de los derechos individuales por los actos de la
misma. La administración pública es supeditada íntegramente a la ley, bajo el
principio de legalidad.
La Constitución política está identificada con la idea de constitución del
individualismo, de modo que Estado de Derecho y Estado constitucional suelen
identificarse. Tal individualismo refleja un mundo de libertades: personal, privada,
de contratación, de trabajo e industria, de comercio y otras más. La esencia del
orden constitucional así diseñado, es que la esfera de libertad individual es por
principio ilimitada, en tanto que la facultad del Estado para invadirla es limitada por
principio. Junto a la promoción de tales derechos, el desarrollo y extensión de las
constituciones representativas se convirtieron en un elemento primordial del
Estado moderno, cuyo saldo fueron las constituciones políticas que adoptaron el
principio de la división de poderes.

El desarrollo del Estado de Derecho ha significado un proceso progresivo por el
cual, a partir del siglo XIX, su antigua condición de Estado liberal de Derecho ha
ido dando paso al Estado social de Derecho. Esto es particularmente visible en los
países altamente desarrollados, donde las constituciones democráticas han tenido
un amplio desenvolvimiento. La mutación de las características del Estado
moderno como Estado de Derecho, dando cabida a los rasgos sociales, ha
superado la antigua idea de separación absoluta entre la esfera pública y el ámbito
de los derechos individuales. Bajo esta noción, el Estado social de Derecho se
identifica primordialmente por rasgos tales como la seguridad social, la co-
administración de lo público, y la disminución de los riegos sociales de los obreros
y los asalariados en general. El Estado social de Derecho, en contraste a su liberal
ancestro, se caracteriza por organizar democráticamente no sólo al Estado, sino
también a la sociedad, con la idea de ofrecer oportunidades reales de igualdad
para las clases trabajadoras dentro del proceso económico.
A partir de lo anterior podemos decir que el Estado forma parte del dominio de las
ciencias sociales y que existe un campo de conocimientos de carácter
interdisciplinario que se denomina diversamente “Teoría General del Estado”,
“Teoría del Estado Moderno”, “Regímenes Políticos Comparados”, o de algún otro
modo singular. Su objeto es, precisamente, el estudio de los orígenes, el
desarrollo y las características actuales del Estado. Los especialistas utilizan uno o
varios métodos para abordar su estudio:
 Método histórico para conocer el desenvolvimiento del Estado a través del
tiempo y del espacio.
 Método sociológico para estudiar tanto a la nación, a la población o al
pueblo como sus componentes.
 Método de la ciencia política para analizar las diversas formas de
integración del poder público, de la autoridad y del gobierno.
 Método jurídico para entenderlo como la unidad del orden jurídico o como
sistema de derecho positivo.

Francisco Porrua Pérez, define al Estado como una sociedad humana,
establecida en un territorio que le corresponde, estructurado y regido por un
orden jurídico, que es creado, definido y aplicado por un poder soberano, para
obtener el bien público temporal, formando una institución con personalidad
moral y jurídica.
1.1.2. Elementos del Estado
Los elementos del Estado son tres: Población Territorio y Gobierno.
Población
Existe una distinción sutil entre pueblo y población, aunque aquí se usan como
vocablos sinónimos:
 La población es un grupo humano que reside en un cierto espacio físico,
guardando con éste una relación también de carácter físico. Es, en otras
palabras, un conjunto de habitantes que se asienta sobre un territorio
determinado, vinculados por hechos de convivencia. La población adquiere
la calidad de comunidad cuando están presentes elementos comunes de
carácter histórico, religioso o económico.
 El pueblo es la sustancia humana del Estado.
El concepto jurídico relacionado con la población es la nacionalidad:
 Que implica una relación política entre un individuo y un Estado
determinado.
 Que se define como el vínculo político y jurídico que relaciona a un
individuo con un Estado.

En México la Constitución establece la nacionalidad mexicana no en términos
conceptuales o de abstracción, sino mediante el señalamiento de quiénes tienen la
calidad jurídica de "mexicano", cuáles son sus prerrogativas y obligaciones y cómo
puede perderse esa calidad o relación jurídica. La nacionalidad es un vínculo
político porque implica una condición imprescindible de la ciudadanía.
Territorio
Es el asiento permanente de la población, de la nación o de las comunidades
nacionales que la forman y tiene una acepción física, que es ser factor de
influencia sobre el grupo humano que en él reside y al que moldea de muy
variadas formas.
Es un elemento geográfico de integración nacional a través de diversas causas o
circunstancias que actúan sobre las comunidades humanas, tales como el clima,
la naturaleza del suelo, los múltiples accidentes geográficos, los recursos
económicos naturales, y que estudian la socio-geografía como parte de la
sociología, la geografía humana y la economía.
Gobierno
Es el conjunto de órganos encargados de aplicar la política del Estado. Aunque
también se le define como la acción por la cual la autoridad impone una línea de
conducta, un precepto a los individuos gobernados, habitantes del estado,
nacionales o extranjeros que se encuentran en territorio estatal. Es importante no
confundir estado con gobierno. El estado es la organización política en su conjunto
mientras que el gobierno es solo uno de los elementos del estado.

1.1.3. Papel del Estado
El papel que juega el Estado en toda sociedad es buscar el bien común, para ello
se organiza de acuerdo a las necesidades que enfrenta cada sociedad. Tomás de
Aquino investiga filosóficamente la naturaleza del Estado determinando sus
causas eficientes primeras y finales últimas, toma en cuenta que en la sociedad
política se hace, imprescindible la presencia de una fuerza, de un poder que
proporcione unidad y validez positiva a los esfuerzos encaminados a lograr la
finalidad del Estado o bien común. Para él, son cuatro las causas que dan origen
al Estado constituyendo su naturaleza:
a) Causa eficiente: considerada como la naturaleza del hombre, que por su
indigencia social, vive asociado a sus semejantes.
b) Causa material: refiriéndose a la comunidad humana que se origina de
manera natural por la asociación de los hombres.
c) Causa formal: que la representa la autoridad, que de manera necesaria
existe en las comunidades humanas para imponerles un orden que las mantiene
unidas y orientadas.
d) Causa final: que es representada por la orientación teológica de la
comunidad política, su razón de ser especifica: el bien común que trata de
obtenerse por la combinación mutua de esfuerzos y recursos en la empresa
política.
Según Porrúa Pérez, Santo-Tomás resuelve así en forma enteramente completa y
con gran sabiduría el problema de la naturaleza del Estado. Al referirse a la
naturaleza del hombre como causa eficiente de la sociedad política, haciendo
referencia a la actividad humana que siempre se encuentra constituyendo su
causa material que es la misma sociedad. La causa formal, autoridad o poder
soberano es otra de las notas esenciales del Estado. El bien común, causa final es

UNIDAD ACADÉMICA DE CONTADURÍA Y ADMINISTRACIÓN
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otra de esas notas esenciales de la naturaleza del Estado y el bien común sólo
puede ser realizado por la sumisión a un orden jurídico, nota también esencial de
la naturaleza del Estado implícita en la tomista.
Como se ha mencionado todo Estado busca el bien común de la población, lo que
se convierte en un bien público y para conseguirlo se vale de los siguientes
medios:
 Resguardar el orden, la paz y la seguridad de la nación.
 Organizar la conducta de los sujetos de derechos mediante normas
jurídicas.
 Ejercer poder directo sobre los ciudadanos a través de sus órganos y cuyas
competencias están señaladas en una Constitución General.
Un aspecto básico es observar y entender el papel o las funciones del Estado que
le han sido asignado a partir de diferentes enfoques, a continuación analizaremos
algunos de ellos:
Enfoque Clásico: La teoría clásica planteaba una política económica de libre
comercio, libre empresa, patrón oro y presupuesto balanceado. Así, en el mundo
perfecto del libre juego de la oferta y la demanda, el eficiente mecanismo de los
precios representa el ajuste automático guiado por la “mano invisible”, por lo tanto
los desequilibrios son solo temporales. Conforme con lo anterior, “el individuo al
buscar su propio beneficio en un sistema económico de dejar pasar, dejar hacer
(laissez faire, laissez passer) logra, además de una óptima asignación de los
recursos y la maximización del beneficio de la colectividad, la garantía de la
ocupación plena”; luego entonces, el desempleo es combatido con la flexibilidad
de los salarios, por lo tanto si existiera sería voluntario. El Estado se limita a ser
guardián y policía para garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos.

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Así, establece impuestos poco onerosos para las empresas, garantiza el peso y la
ley de las monedas en circulación, vigila el empleo de las mismas, las pesas y
medidas para asegurar la honestidad en las transacciones, la convertibilidad del
billete, y mantiene el nivel de las reservas monetarias.
Enfoque Marxista: La función económica que se asigna al Estado es ser parte del
proceso de desvalorización del capital social. Así como participar en el freno de las
fuerzas productivas. Este enfoque asegura que el Estado soporta el peso de los
desequilibrios ocasionados por la clase capitalista. Así el Estado realiza funciones
Jurídico-Políticas y de sujeción ideológica, pero paralelamente tiene la tarea de
conservar las condiciones materiales necesarias para la reproducción amplia del
capital.
Enfoque Keynesiano: La teoría económica observa una vinculación entre el
empleo y la inversión a través del papel que juega el dinero y el interés; propone
definir como función objetivo los volúmenes de empleo, producción e ingreso.
Sustenta la desocupación como fenómeno involuntario, niega la validez general de
la Ley de Say: “toda oferta genera su propia demanda”, y sustenta que el nivel del
salario no es una variable de ajuste sobre el mercado de trabajo porque no existe
un verdadero mercado de trabajo. De igual manera el sistema económico no
corrige sus desequilibrios de manera espontánea y el mecanismo de los precios
no es perfecto ni eficiente. Entonces, ante la incompetencia del libre juego de la
oferta y la demanda el Estado debe intervenir en la economía para aumentar la
producción y disminuir el desempleo involuntario. Es así que, el nivel de empleo es
determinado fuera del mercado y la demanda efectiva por las inversiones de los
empresarios; pero si estas últimas fueran deficientes, una política de inversiones
públicas tendría efectos positivos. Por lo tanto, el papel del Estado, debe ser el de
administrador de la demanda efectiva y esta debe determinar el nivel de
producción. El Estado pone en marcha una variedad de medios monetarios y

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fiscales (creación de empleos). Las inversiones gubernamentales para que tengan
un efecto multiplicador deben financiarse con medios diferentes a los impuestos,
tales como los préstamos y la emisión de moneda. El Estado además de
administrador debe ser benefactor, realizando acciones que contribuyan a que la
distribución del ingreso sea más igualitaria (educación, seguridad social, entre
otras).
Enfoque Estructuralista: se gesta en el seno de la Comisión Económica para
América Latina; sus principales tesis postulan que la característica más importante
de la economía mundial es la coexistencia de un centro que produce el desarrollo
tecnológico, con una vasta y heterogénea periferia. Sin embargo, para esta teoría
el centro tampoco es homogéneo, puesto que al interior de éste existen
subconjuntos de importancia desigual dentro de las cuales una economía
prevalece. El concepto de heterogeneidad estructural se refiere a una situación
nacional de grandes diferencias de productividad y modernidad entre los diversos
sectores de actividad económica y dentro de ellos, pero a la vez existiendo
complejas vinculaciones de intercambio, dominio y dependencia. El proceso de
industrialización es un camino para redimir la deplorable situación de América
Latina y superar el papel de productor y exportador de materias primas y
productos agrícolas que la división internacional del trabajo le confiere a la región.
Las inversiones deben orientarse hacia la diversificación de la estructura del
sistema de producción. Así el modelo exige que el Estado asuma un papel de
planificador y promotor del desarrollo y de la industrialización, pero respetando el
mecanismo de mercado (actuar directamente por el lado de la oferta para
garantizar la industrialización). El Estado debe actuar en economía directa e
indirectamente para reducir la dependencia externa y lograr mayor justicia social.
De manera directa, a través de empresas públicas y de inversiones en obras de
infraestructura, y de manera indirecta orientando y coordinando las acciones de

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los diferentes agentes económicos por medio de la política fiscal, monetaria,
comercial y demás.
Enfoque Monetarista: Esta teoría regresa al libre juego de la oferta y la demanda,
al mundo libre del comercio internacional, de la libre empresa, pues el Estado es
un Leviatán. Es decir, su participación en la economía es dañina, por lo tanto debe
abandonarla, además, genera estancamiento y baja en la productividad por sus
altas tasas impositivas frenando las innovaciones y limitando el progreso
tecnológico. Postula la eliminación del déficit fiscal, disminuyendo el gasto público,
en razón de que, provoca inflación y ésta es en todo momento y en todo lugar un
problema monetario. “La inflación se produce cuando la cantidad de dinero
aumenta más rápidamente que la de bienes y servicios; cuanto mayor es el
incremento de la cantidad de dinero por unidad de producción la tasa de inflación
es más alta”, ya que el Estado es el único que tiene la “maquinita” de hacer dinero,
por tanto, su función debe limitarse a elaborar un presupuesto balanceado y una
política monetaria contraccionista. El Estado debe ser un guardián del libre juego
de las leyes del mercado y debe privatizar sus funciones económicas.
1.2 La Teoría del Estado en México.
Rafael Rojina Villegas define al Estado como una persona jurídica con poder
soberano, constituida por una colectividad humana determinada territorialmente,
cuyo fin, es la creación y aplicación del derecho al cual se encuentra sometida.
En tanto para Mario De la Cueva, considera que el estado no es el territorio, sino
que sólo lo supone, ni tampoco puramente la comunidad ni el gobierno, sino que
parece como la unidad o la personalización de la comunidad organizada en un
territorio.

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Francisco Porrúa Pérez, considera que la Teoría del Estado es una de las ciencias
que en conjunto constituyen la enciclopedia política, es una de las ramas de la
ciencia política en sentido amplio.
Para Andrés Serra Rojas, el Estado como objeto de conocimiento de la política,
obliga a deslindar dos campos, estrechamente vinculados:
Primero.- El de su constitución social o estructura autónoma.
Segundo: El de las normas jurídicas que lo regulan.
En estas consideraciones hay un hecho evidente que sirve como punto de partida:
Dentro de la actividad social hay una actividad política que es la creadora del
ordenamiento jurídico.
El artículo 40 de la Constitución es el más importante de la parte orgánica y uno
de los más trascendentales:
"Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa,
democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida
según los principios de esta Ley Fundamental."
Por Republica se entiende al gobierno de donde el titular del poder ejecutivo es
renovado periódicamente mediante la consulta popular. Somos una Republica
Representativa, porque el pueblo designa representantes para que lo gobiernen.
Es decir es la participación de todos en la elección de los representantes. Es
Democrática, porque es el gobierno de todos y para todos, es decir el gobierno
del pueblo y para el pueblo. Es el sistema de gobierno y forma de vida en la que
todos los miembros de la comunidad pueden por igual participar en la toma de
decisiones colectivas, de manera directa o a través de sus representantes electos.
La democracia concede el derecho al sufragio universal o al voto como un
derecho político y un derecho activo en el que su titular tiene que realizar una
acción para ejercitarlo. Somos una Federación, porque los estados que la
integran pierden totalmente su soberanía exterior y algunas facultades interiores a

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favor del gobierno central o federal, pero conservan para su gobierno interior las
facultades que no le hayan otorgado a este. De acuerdo con nuestra organización
constitucional, la primera y básica distribución de competencia se aplica entre los
estados y la federación determinada por los tres poderes de la federación. El
supremo poder de la federación se divide para su ejercicio en: Poder Legislativo,
Poder Ejecutivo y Poder Judicial. La Soberanía, es el poder supremo e
independiente, para muchos autores la soberanía es un atributo esencial del poder
público, el poder soberano no es ilimitado o ilimitable, es normado y auto limitado.
La división de poderes funciona de forma material y de forma formal.
Las funciones materiales tienen que ver con:
 La Función Legislativa, es la formulación de normas jurídicas generales
 La Función Administrativa, constituye la ejecución dentro de los límites
establecidos por la ley de tareas concretas tendientes a la realización de los
intereses generales.
 La Función Jurisdiccional, es aquella por la que se establece, relativamente
a casos concretos, el derecho incierto o controvertido.
Funciones Formales: No son definidas de acuerdo a su naturaleza, sino
atendiendo al órgano que las cumple:
 Congreso.- Legislativas.
 Poder Ejecutivo.- Administrativas.
 Tribunales y Jueces.- Jurisdiccionales.

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1.3 Concepto, Formas y Estructuras de Gobierno.
Como se ha mencionado en esta primera parte, debemos tener bien claro lo que
es el Gobierno y por Gobierno entendemos la forma en que está organizado el
Estado y como cumple con su finalidad.
1.3.1 Conceptos
Existen diferentes definiciones de gobierno, entre las que tenemos las siguientes:
 Según Giovanni Sartori, el gobierno tiene una doble acepción: Designa
tanto los mecanismos a través de los cuales se lleva a cabo la dirección
pública de la colectividad social, como el aparato que hace aquélla posible.
 “Gobierno”, por tanto, adquiere significados diversos que pueden aludir a la
forma de organización global de un Estado o régimen político; la acción
misma de elaboración de las políticas públicas o gobernación; o la
organización institucional donde reside la autoridad formal del Estado.
 Acción y efecto de gobernar. Conjunto de personas con autoridad y poder
para organizar los asuntos públicos de una colectividad nacional y velar por
el cumplimiento de las leyes de un país. Conjunto de los ministros
superiores de un Estado.
 Desde el punto de vista orgánico entraña el conjunto de autoridades del
Estado, comprendiéndose entre ellas no sólo las administrativas sino a las
legislativas y judiciales, formalmente consideradas.

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En términos amplios, el gobierno es aquella estructura que ejerce las diversas
actividades estatales, denominadas comúnmente poderes del Estado (funciones
del Estado). El gobierno, en sentido propio, tiende a identificase con la actividad
política.
El gobierno no es lo mismo que el Estado, está vinculado a éste por el elemento
poder. El gobierno pasa, cambia y se transforma, mientras que el Estado
permanece idéntico. En ese sentido, el gobierno es el conjunto de los órganos
directores de un Estado a través del cual se expresa el poder estatal, por medio
del orden jurídico. Puede ser analizado desde tres puntos de vista: según sus
actores, como un conjunto de funciones, o por sus instituciones.
1.3.2 Formas de Gobierno
Forma de gobierno, forma política, régimen político, régimen de gobierno, sistema
de gobierno, modelo de gobierno o modelo político es un concepto que hace
referencia al modelo de organización del poder constitucional que adopta un
Estado en función de la relación existente entre los distintos tipos de poderes. Las
formas de gobierno se basa en quien es el que gobierna y/o su filosofía de
gobierno, de acuerdo a las ciencias políticas:
 Anarquismo: forma de gobierno en la que el poder recae sobre cada
individuo del pueblo, donde el poder se administra por las distintas
comunidades libres. En esta forma no es necesario un gobierno jerárquico y
reglamentario, pues se considera poco representativo y elitista. El
anarquismo ha surgido como propuesta en estados capitalistas, fascistas y
comunistas.
 Autocracia: forma de gobierno en la que el poder es ostentado por un solo
individuo. La autocracia incluye:

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o Dictadura.
o Tiranía.
o Monarquía (incluyendo la monarquía constitucional debido a que el
poder recae sobre el monarca que designa, aunque de manera
ceremonial, un primer ministro o presidente que gobierna en
representación suya).
o Patriarcado y Matriarcado.
 Autoritarismo: forma de gobierno en la que el Estado demanda obediencia
estricta a su autoridad mediante el control social y las políticas opresivas. El
autoritarismo se puede manifestar en las dictaduras o juntas militares, en
los estados unipartidistas, y en las repúblicas presidencialistas o
parlamentarias fascistas.
 Democracia: forma de gobierno en la que el poder recae en el pueblo. El
concepto incluye la democracia deliberativa, la democracia directa, la
democracia representativa y la socialdemocracia. Estos conceptos no son
excluyentes.
 Oligarquía: forma de gobierno en la que el poder es ostentado por un grupo
privilegiado de la sociedad en función de su riqueza, su ascendencia, su
influencia política o su participación militar. Incluye las siguientes formas de
gobierno:
o Aristocracia
o Gerontocracia
o Meritocracia
 Teocracia: forma de gobierno en la que el gobernante es el jefe de la
religión del Estado. Se manifiesta a los:

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o Califatos
o Ciudad del Vaticano
o Repúblicas islámicas
o Sultanatos
Una vez que se analizó de forma general los diferentes tipos de sistemas de
gobierno que existen en la actualidad, estudiaremos que tipo de gobierno se
implementa en nuestro país; ya definimos que nuestro país es una República,
democrática y Representativa. Esto nos enmarca como un país en donde su forma
de Gobierno es la Democracia. En nuestro Gobierno la administración pública
recae en una sola persona a la cual denominamos Presidente de la Republica. Él
es el responsable de organizar de la mejor forma su gobierno atendiendo su
responsabilidad con empeño y buscando siempre el bien común y la seguridad de
la sociedad.
En este objeto de estudio se definió lo que es un Estado, Gobierno y su forma de
Gobierno en el siguiente objeto de estudio definiremos lo que es la administración
pública y sus diferentes niveles.
Objeto de Estudio 2: Administración Pública.
En el presente objeto de estudio se busca que el alumno sea capaz de establecer
los aspectos y elementos diferenciales de la Administración Pública en
comparación de la Privada. Teniendo como base la búsqueda de la satisfacción de
necesidades de la sociedad, para poder comprender la importancia de una
Administración Pública eficaz, eficiente y de calidad.

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En este objeto de estudio analizaremos los conceptos de Administración Pública,
así como las principales diferencias entre lo público y lo privado; partiendo de
definir el sector público como una parte primordial para lograr el bien común de la
sociedad, para ello es indispensable conocer su clasificación, organización, el
marco jurídico y el rol que juega la Administración Pública en todos sus niveles.
2.1 Conceptos y Diferencias entre Administración Pública y Privada.
Para iniciar con este objeto de estudio es inevitable cuestionarnos sobre ¿Qué es
la Administración Pública?, es por eso, que iniciaremos analizando unos
conceptos, para después tratar de encontrar similitudes o diferencias entre la
Administración Privada y Pública. Como pudimos concluir en el objeto de estudio
anterior que el surgimiento del Estado y las causas que de él emana, es la
búsqueda del bien colectivo, la Administración Pública son las acciones que
realiza el gobierno para conseguir su fin. Partiendo de este precepto y examinando
el origen de la misma, nos daremos cuenta que el surgimiento de la administración
pública tiene su comienzo con la búsqueda del hombre para satisfacer las más
premiosas necesidades de supervivencia.
Para Rodrigo Moreno Rodríguez en su libro de Administración Pública nos dice
que es un fenómeno complejo que puede y debe ser analizado con el auxilio de
diversas disciplinas, según sea el ángulo especifico que se pretenda adoptar; a la
pregunta sobre el qué de la administración pública, al señalar que se trata de un
órgano gubernamental del Estado ubicado dentro de la estructura del órgano
Ejecutivo. Se caracteriza por ser un objeto jurídico-estatal y, por tanto, cuando
deba ser analizado en este sentido específico, deberá recurrirse inexcusablemente
a la Ciencia del Estado y, en particular, al derecho público (administrativo y
constitucional). Dicho en otros términos, el estudio de la administración pública en
su sentido formal no puede escapar a las disciplinas que tienen por objeto el
conocimiento del derecho y del Estado.

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Ahora bien, si lo que se pretende analizar no es el qué hace la administración
pública, sino el cómo de la misma, o sea, ¿Cómo debería organizarse para ser
más eficiente?, o ¿qué fines debería alcanzar mediante el uso de qué
instrumentos? Entonces se trata de cuestiones completamente diferentes que
merecen la atención de otras disciplinas.
El vocablo administrar (administrare) encuentra su origen en las expresiones
latinas ad: “a” y ministrare: “servir”. Entre los sentidos que a dicho vocablo asigna
la Real Academia Española de la Lengua se encuentran los siguientes: “gobernar,
regir, aplicar”, y además el de “servir o ejercer algún ministerio o empleo”.
Asimismo puede significar “suministrar”, vocablo proveniente del latìn suministrare
y que significa: “proveer a uno de algo que necesita”. La Real Academia Española
define la administración (administratio) como la “acción de administrar”. Como
puede apreciarse, la simple connotación de estos términos nos conduce a la
presencia de un fenómeno muy amplio, de un fenómeno que puede ser tanto
individual cuanto colectivo, tanto público como privado.
Analizaremos las diferencias que existen de la administración pública y privada,
para antes definiremos cada una de ellas.
La Administración Pública es aquella función del Estado que consiste en una
actividad concreta, continua, práctica y espontánea de carácter subordinado a los
poderes del Estado y que tienen por objeto satisfacer en forma directa e inmediata
las necesidades colectivas y el logro de los fines del Estado dentro el orden
jurídico establecido y con arreglo a este.
La Administración Privada se ocupa del manejo de todas las actividades que no
están a cargo del Estado y tiene el objeto de proveer bienes de capital, bienes de
uso y bienes de consumo, así como la prestación de servicios de acuerdo a
peculiares intereses.
Ambas utilizan los principios y técnicas de la Ciencia de la Administración. Aquí
podremos analizar dos tareas fundamentales una tiene que ver con el gobierno y

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la segunda es la administración; el gobierno es la dirección general de las
actividades de los ciudadanos vista del bien público en todos sus aspectos; la
administración es la función organizadora de los servicios públicos de dirección,
ayuda en todos sus aspectos. Estas dos tareas se implican mutuamente. El
Gobierno es imposible sin la administración y ésta requiere un gobierno que asuma la
dirección de los servicios públicos en que consiste.
Con lo anterior podremos encontrar algunas diferencias que pueden existir entre la
administración pública y la privada, iniciemos primero con la Administración Pública
que tiene su base en la sociedad o el bien común, su fin es el servicio y la búsqueda
de la satisfacción de las necesidades básicas, pertenece al campo del derecho
público, las decisiones la toman un conjunto de personas, su estructura es muy
compleja y los programas destinados a los administrados tienen que cumplirse, aun
coercitivamente. Por otro lado, la administración Privada tiene su base en el
individualismo, su fin es el lucro, su régimen jurídico está en el derecho privado,
generalmente las decisiones las toma una sola persona, el gerente, su estructura es
más sencilla. Así como encontramos algunas diferencias también existen similitudes
como por ejemplo, que emergen de un mismo tronco, utilizan los mismos principios
científicos que les otorga la Ciencia de la Administración, ambas son ramas
especializadas de ella.
Sin embargo, para poder definir la Administración Pública, es necesario utilizar
diferentes criterios un primer criterio es el Orgánico, que se refiere a la actividad que
desarrolla el Poder Ejecutivo; un segundo criterio es el Material donde la actividad
administrativa es independiente del sujeto de donde emana. No sólo la desarrolla el
Poder Ejecutivo sino también los Poderes Judicial y Legislativo; y un tercer criterio
que es el Mixto, donde se realizan actividades administrativas públicas, los órganos
que cumplen con la función legislativa, judicial y administrativa, se encuentran
entrelazados entre sí.
2.2 Conceptos y Principios del Sector Público y su Clasificación.

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2.2.1 Conceptos y principios del Sector Público
Una vez definido lo que es la Administración Pública y encontrado algunas
diferencias y similitudes entre la privada analizaremos y clasificaremos al sector
público, entendiendo a la administración pública como la actividad del Estado. A
grandes rasgos, dicha actividad puede clasificarse en dos grandes tipos:
actividades funcionales y actividades institucionales. Las actividades funcionales
son las que tienen como propósito dirigir la realización del trabajo que es el objeto
vital de la administración pública; en tanto que las actividades institucionales son
aquellas cuyo objeto es el mantenimiento y operación de la administración pública,
por cuanto que constituye un organismo.
Si bien es cierto el Sector Público se ha transformado para dar respuesta a las
necesidades que plantea la sociedad la definición constitucional refiere a que la
Administración Pública será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica
que expida el Congreso. Distribuirá los negocios del orden administrativo de la
Federación, que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y Departamentos
Administrativos y definirá las bases generales de creación de las Entidades
Paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación (artículo 90).
Así como una definición operativa que es la acción encauzada a lograr los
propósitos de la comunidad, que determina cómo se distribuye y ejerce la
autoridad política y la económica. Esta acción compromete a las instituciones,
autoridades, servidores y particulares a asumir y ejecutar las funciones,
atribuciones o competencias propias del Estado, para satisfacer el interés general
o comunitario (Santofimio, J. Tratado de Derecho Administrativo 2002 y Muñoz, P.
Introducción a la Administración Pública México 1997). Así como también una
definición funcional que es un instrumento de acción del Estado, que dicta y aplica
las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes para la
conservación y fomento de los intereses públicos. Es un elemento estratégico para
el desarrollo de la sociedad, que responde a un modelo que propicia los cambios

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políticos, económicos, sociales y culturales (Muñoz, P. Introducción a la
Administración Pública México 1997 y Amaro, R. Introducción a la Administración
Pública 1993.).
2.2.2 Clasificación del Sector Público.
En este apartado se analizara la clasificación del Sector Público donde la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 90 refiere
que es Centralizada y descentralizada conforme a la Ley Orgánica que expida el
Congreso.
Qué es la centralización administrativa, este régimen se refiere a que los órganos
se agrupan colocándose unos respecto a otros en una situación de dependencia.
La centralización administrativa conduce a la unidad en la ejecución de las leyes y
en la gestión de los servicios. En el ámbito administrativo, la centralización pura se
caracteriza por depositar en el titular del máximo órgano administrativo el poder
público de decisión, la coacción y la facultad de designar a los agentes de la
administración pública. En la centralización administrativa toda acción proviene del
centro, por ello los órganos centrales monopolizan las facultades coactivas, las de
decisión y las de designar a prácticamente todos los agentes de la administración
pública.
La calidad de paraestatal es dicha de una institución, de un organismo, centro,
compañía, empresa, organización, asociación o agencia que coopera a los fines
del Estado sin formar parte de la Administración Pública Centralizada. Es decir,
sus propósitos y resultados políticos, sociales y económicos emanan de un ente
que goza de mayor autonomía que la que tienen los órganos centralizados.
La descentralización administrativa es una tendencia organizativa de la
administración pública, conforme a la cual se confiere personalidad jurídica propia

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a ciertos entes a los que se les otorga autonomía orgánica relativa, respecto del
órgano central, para encargarle actividades administrativas,
Gabino Fraga define la descentralización en los términos siguientes “Al lado del
régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la
descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades
administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación
que no es la de jerarquía” y concluye “el único carácter que se puede señalar
como fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios
y empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos
a los poderes jerárquicos.
La Administración Pública Federal se divide en:
Administración Pública
Centralizada
Secretarías
de Estado
Concejería
Jurídica
Organos
Reguladores
en Materia
Energética

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2.3 Marco Jurídico y Organizacional de la Administración Pública Federal,
Estatal y Municipal.
2.3.1 Marco Jurídico.
Para concretar los fines del Estado, la Administración Pública funciona de acuerdo
con un marco jurídico que determina los principios básicos de su planeación y
estructura. La Ley de Planeación y la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal que emanan de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
son los ordenamientos jurídicos fundamentales.
Esquema conceptual sobre el marco jurídico de la Administración Pública Federal
Administración Pública
Paraestatal
Organismos
Descentralizados
Empresas de
Participaciòn Estatal,
Instituciones Nacionales
de Crédito,
Organizaciones
Auxiliares Nacionales de
Crédito e Instituciones
de Seguros y de Fianzas
Fideicomisos

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La Constitución Política, es el máximo ordenamiento jurídico del Estado Mexicano.
En ella se define la existencia de la Administración Pública Federal, que se norma
en cuanto a organización por una rama del derecho conocida como Derecho
Administrativo. Este Marco Legal específico no sólo determina los poderes que
constituyen al Gobierno, también da sustento a las políticas públicas y al actuar de
cada uno de los Servidores Públicos Sin embargo, la Administración Pública está
integrada por individuos, los Servidores Públicos para quienes existen
ordenamientos jurídicos específicos que los regulan en cuanto al alcance,
características y funciones que realizan dentro de la Administración Pública
(Muñoz, 1983).
Los estados tienen su sustento normativo en la Constitución Política Federal y en
la Estatal, así como en cada uno de los ordenamientos que dan vida a la
organización de la administración pública. De igual manera los ayuntamientos se
constituyen como organismos que operan para la búsqueda de la satisfacción de
necesidades básicas de servicios públicos.

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2.3.2. Marco Organizacional.
Para Dimock Marshall, un gobierno es organizado para la consecución de los
negocios de la comunidad, tenemos lo que ha sido llamada la administración
pública. Por consiguiente, la administración pública es más que una técnica y
dirección eficientes, se interesa primordialmente por los problemas de la sociedad.
Partiendo de esto es necesario observar cómo se organiza la administración
pública en nuestro país, iniciaremos en comprender la organización del gobierno
federal, en la Ley Orgánica de la Administración Pública en su artículo segundo y
tercero nos señala que para su ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de
los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la
Unión, habrá dependencias de la Administración Pública Centralizada y
Paraestatal.
Una vez analizada la administración pública federal, analizaremos la
administración pública del Estado de Nayarit la cual se organiza en Centralizada y
Paraestatal; el Despacho del Gobernador del Estado, las Secretarías del
Despacho y la Fiscalía General integran la administración pública centralizada, al
mismo tiempo que pueden contar con órganos administrativos desconcentrados,
para cumplir con sus funciones; los organismos públicos descentralizados, las
empresas de participación estatal, los fondos y fideicomisos públicos paraestatales
y los demás organismos de carácter público que funcionen en el Estado,
conforman la administración pública paraestatal.
En el artículo 108 de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, se define
claramente cómo se integra la administración municipal, donde refiere a que esta
será centralizada y paraestatal. El Ayuntamiento podrá crear dependencias que
estén subordinadas administrativamente al Presidente Municipal, así como
fusionar, modificar o suprimir las ya existentes atendiendo a sus necesidades y

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capacidad financiera. Asimismo, tendrá la facultad para crear órganos
desconcentrados, subordinados jerárquicamente a las dependencias, con las
facultades y obligaciones específicas que fije el reglamento y/o acuerdos
específicos. La administración paraestatal de los municipios se integrará por los
organismos públicos descentralizados, los fideicomisos y empresas de
participación municipal que, a fin de dar cumplimiento a las funciones y servicios
municipales de carácter prioritario y estratégico, determinen los propios
ayuntamientos mediante disposiciones de carácter general.
2.4 Rol de la Administración Pública Federal, Estatal y Municipal.
2.4.1 Administración Pública Federal
La Administración Pública Federal maneja la planeación como una actividad que
permite vincular los medios y fines, diseñar normas organizativas, distribuir
funciones, procurar la eficiencia en los objetivos de desarrollo a los que aspira la
sociedad y dignificar y enriquecer la función pública. El enfoque gubernamental
está orientado a la elaboración de planes, fijación de objetivos y selección de
alternativas para que sus resultados impacten en la sociedad, a través de la
determinación de prioridades de acuerdo a los requerimientos y demandas de los
diversos grupos sociales que interactúan en comunidad.
La responsabilidad del Estado en la planeación nacional es organizar un sistema
de planeación democrática del desarrollo nacional, que tenga como características
fundamentales: imprimirle solidez, dinamismo, permanencia y equidad al
crecimiento de la economía.
La planeación será democrática mediante la participación de los diversos sectores
sociales. Recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad
para incorporarlas al Plan Nacional de Desarrollo y a los programas

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correspondientes. Debe existir un Plan al que se deberán sujetar obligatoriamente
los programas de la Administración Pública Federal.
Lo anterior lleva a una visión y una misión de país, y al planteamiento de las
políticas del Plan Nacional de desarrollo el principal rol que juega la administración
pública federal es:
La política social
La acción de gobierno descrita en el Plan Nacional de Desarrollo tiene por fin
último mejorar la calidad de vida de los mexicanos, asegurar el pleno ejercicio de
su libertad personal en un entorno de convivencia humana y de respeto a la
naturaleza que multiplique las oportunidades de progreso material, favorezca el
desenvolvimiento intelectual y propicie el enriquecimiento cultural de cada uno de
los ciudadanos del país, siendo la educación, estrategia central para el desarrollo
nacional.
La política económica
El objetivo de la política económica es promover un crecimiento con calidad,
sostenido y dinámico, que permita abatir la pobreza y que abra espacios a los
emprendedores; que avance en la igualdad de oportunidades entre regiones,
empresas y hogares; con baja inflación; que contribuya a la recuperación de los
salarios reales; la reducción en las tasas de interés y la expansión del crédito;
incluyente; que considere el proceso de globalización de la economía mundial; que
responda a la transición social; que aproveche las oportunidades de una población
económicamente activa en crecimiento y asuma los retos; que sea sustentable y
que proteja el capital natural de nuestra nación.
La política interior
Se centra en construir una plena gobernabilidad democrática y consolidar una
democracia legítima, genuina y duradera.
La política exterior

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Se basa en aprovechar en beneficio de la nación nuestros recursos naturales; en
encontrar y fomentar los espacios que permitan impulsar el desarrollo nacional
integral, sostenido y sustentable; y en participar activamente en la conformación
de un sistema internacional que promueva la estabilidad y la cooperación, sobre la
base del derecho internacional.
2.4.2 Administración Pública Estatal
La administración pública Estatal su principal papel es la de cuidar de la seguridad
del Estado y de la de sus habitantes, protegiéndolos en el ejercicio de sus
derechos, así como también, conducir y promover el desarrollo integral del Estado,
de conformidad con los objetivos, niveles de participación y prioridades del
sistema de planeación, fomentar por todos los medios posibles, la educación
popular y procurar el adelanto y mejoramiento social, favoreciendo toda clase de
mejoras morales y materiales que interesen a la colectividad, impedir los abusos
de la fuerza armada contra los ciudadanos y los pueblos, haciendo efectiva la
responsabilidad en que aquella incurriese, así como también el de cuidar de la
conservación del orden público, disponiendo al efecto de las corporaciones de
seguridad pública del Estado.
Es necesario mencionar que el papel que juega el estado es el de llevar la
coordinación entre la federación y los municipios para el logro de sus propósitos,
buscando ante todo el bien de la colectividad.
2.4.3 Administración Municipal
En el artículo dos de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit nos dice que el
municipio libre es la base de la división territorial y de la organización política del
estado, investido de personalidad jurídica y patrimonio propio, integrado por una
comunidad establecida en un territorio, con un gobierno autónomo en su régimen

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interior y en la administración de su hacienda pública, en términos del artículo 115
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Partiendo de esto el
papel que juega el municipio es de suma importancia ya que es el que atiende de
manera inmediata y directa las necesidades básicas de la sociedad, a partir de
ellos se busca: I.- Promover el desarrollo económico, garantizar el bienestar y la
seguridad de sus habitantes en el marco de una convivencia armónica y respeto a la
ley; II.- Garantizar la prestación, funcionamiento y administración de los servicios
públicos de su competencia; III.- Propiciar mediante el trabajo, la solidaridad, unidad e
identidad de los habitantes y vecinos, garantizando su participación cívica y cultural;
IV.- Conducir sus actividades y funciones con apego a los objetivos, prioridades y
estrategias de la planeación democrática, la participación y la concertación social,
haciendo congruentes sus planes y programas con el estado y la nación, sin
menoscabo de la autonomía municipal; V.- Coordinarse con los gobiernos estatal y
federal en las acciones que impulsen el desarrollo del municipio, procurando que los
programas que se ejecuten en sus demarcaciones, sean diseñados y efectuados con
la participación del municipio; VI.- Promover oportuna y eficazmente las acciones del
desarrollo, y procurar la optimización de los recursos que se destinen, mediante la
creación y funcionamiento de comités de planeación regional, para la asignación y
localización de la inversión pública, social y privada, incluso, mediante la asociación
con el Gobierno del Estado y con otros municipios; VII.- Garantizar la participación
social y comunitaria en la toma de decisiones colectivas, estableciendo medios
institucionales de consulta y descentralizando funciones de control y vigilancia en la
construcción de obras o prestación de los servicios públicos.
Es por esto la importancia de examinar el papel que juega cada uno de los niveles de
gobierno, y determinar en sus funciones a quien le corresponde realizar acciones para
mejorar el nivel de vida de la sociedad, y cumplir con lo que le corresponde a cada
quien, cabe señalar que estas funciones deben tener bien claro la relación entre sus
planes de desarrollo y la programación del gasto y el control, para el logro de sus
objetivos acciones que analizaremos en los siguientes objetos de estudio.

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Objeto de Estudio 3: Planeación de las entidades del Sector
Público.
El presente objeto de estudio tiene como objetivo presentar al estudiante la
información referente a la planeación en las organizaciones gubernamentales, así
como la fundamentación jurídica que encuentra el Sistema Nacional de Planeación
Democrática en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley
de Planeación Mexicana. De igual manera se busca presentar las nociones
básicas del Plan Nacional de Desarrollo y los sistemas de planeación en los
diferentes niveles gubernamentales en México.
3.1 Antecedentes y Conceptos de Planeación.
Las sociedades continuamente dan nacimiento a nuevas organizaciones y
modifican las ya existentes. Encontramos formas de organización privadas y
públicas, partiendo desde la unidad más mínima, como lo son las micro-empresas
u organizaciones, hasta las pequeñas, medianas y grandes organizaciones que
conforman el tejido social de la unidad nacional. A su vez, también encontramos
formas de organización de carácter nacional a distintos niveles. Estas
organizaciones sustentan aspectos tanto políticos, como culturales y territoriales
que establecen una personalidad y afirman una identidad propia a distintas
naciones. Dichas organizaciones nacionales y aquellas que forman parte del tejido
social, tienen un objetivo con el que buscan cumplir; una misión que debe ser
cumplida y moldea su actividad dentro del contexto social. Cada nivel, o diferente
escala de la organización, tiene un propósito específico que fue fijado de manera
consensual. Dicho propósito es compartido y constituye la razón que une a
distintos sectores y niveles de una organización para la consecución de metas y

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obtención de resultados. La planificación estratégica, entonces, siempre se refiere
al proyecto que une a las metas y resultados necesarios para mantener la unidad,
la cohesión y por ende una convivencia posible y por tanto, gobernable.
Existen tantos niveles de planeación estratégica como formas de organización,
siempre y cuando ésta sea reconocida y avalada por sus miembros. Como
requisito fundamental dentro de la planeación estratégica se encuentra un set o
grupo de estrategias. A cada una de estas estrategias les corresponde un plan de
acción específico encaminado a la obtención de un cierto objetivo a través de la
planeación de pasos operativos específicos, al igual que los estándares que serán
utilizados para la evaluación del éxito o fracaso obtenido.
La planeación económica del Estado, según el Dr. Witker, es una técnica de
intervención a partir de un diagnóstico integral del proceso socioeconómico,
político y de sus leyes, el cual se inserta en la Carta Fundamental y define un
proyecto nacional en función de objetivos precisados en una ideología
constitucional y política.
La planeación, expresado de una manera simple, no es otra cosa que el proceso
cognitivo de análisis, activo y organizado, previo a la realización de una acción.
Las conclusiones resultantes de dicho proceso de análisis es tomado como base
para poder tener un mayor nivel de certeza respecto a que las decisiones que han
de ser tomada son las correctas. De igual manera, los registros del proceso de
planeación sirven para generar un mayor nivel de transparencia en los procesos
de gestión y toma de decisiones, rendición de cuentas ante los ciudadanos,
etcétera.

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La planeación puede tomar enfoques tanto estratégicos como operativos. No
existirá la planeación estratégica ni la planificación operativa sin un objetivo
esperado y una administración enfocada a los objetivos. La administración
estratégica en el plano federal gubernamental está enfocada a la gestión de
grandes objetivos nacionales en el mediano y largo plazo. Dichos objetivos
cambiarán de acuerdo al ritmo con el cual una sociedad evolucione, y entre dos
países distintos en un mismo punto en el tiempo. Por ejemplo, sociedades en
países subdesarrollados en África o Asía presentan retos diferentes a sus
gobiernos nacionales, y por tanto, objetivos a cumplir para éstos, a aquellos
presentados por sociedades avanzadas en países industrializados o países
nórdicos. Algunas sociedades luchan por establecer un estado de derecho que
garantice el respeto a las garantías individuales de sus habitantes, mientras que
otras buscan generar nuevas tecnologías, elevar su nivel de investigación, o
adoptar fuentes de energía renovables. De igual manera, los objetivos
gubernamentales de una nación no serán los mismos en dos puntos distintos en
el tiempo. En breve, los objetivos planteados a las organizaciones, punto focal del
proceso de planeación, cambiarán de país en país y en cada país a lo largo del
tiempo.
La planificación estratégica tiene dos grandes niveles: nacional e institucional. El
primero se refiere al “proyecto de nación”, establecido en la constitución política, y
el segundo; a las misiones encargadas a cada poder del estado y a cada uno de
sus organismos.
3.2 Ordenamiento y Normas Administrativas de la Planeación.
Para poder diseñar e implementar un proceso de planeación de la manera más
eficiente posible, bajo el marco de organización de un Estado en sus diferentes
niveles y esferas de gobierno, es de vital importancia que se le otorgue a ésta un
sustento legal en la Carta Magna de la nación. El Estado mexicano ha otorgado

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dicho sustento legal a su proceso de planeación nacional a través del Sistema
Nacional de Planeación Democrática.
La Constitución, así como la Ley de Planeación, establecen que le corresponde al
Estado la rectoría del desarrollo nacional, para garantizar que éste sea integral y
sustentable, para fortalecer la soberanía de la nación y su régimen democrático, y
para que mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo, mejore la
equidad social y el bienestar de las familias mexicanas. La Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos establece la planeación del desarrollo nacional
como el eje que articula las políticas públicas que lleva a cabo el Gobierno de la
República.
Aunque el texto del artículo 26, constitucionalizado en 1983, se mantiene en las
generalidades, señala con toda claridad el conjunto de elementos que componen
el Sistema Nacional de Planeación Democrática, dejando a su ley reglamentaria la
regulación de las especificidades. Pese al brevedad del artículo 26, puede decirse
que la planeación conforma un proceso dirigido por determinados órganos de
gobierno que tiene por objeto la ordenación racional y sistemática de acciones
para el desarrollo nacional, mediante la aplicación de instrumentos jurídicos,
programáticos, técnicos y metodológicos , basado en criterios estratégicos
previamente establecidos y en orden a ciertos principios y bases legales.
Como a continuación se muestra, el artículo 26 constitucional en su sección A
indica la responsabilidad que el Estado recibe de organizar un sistema de
planeación democrática, los objetivos de éste y la responsabilidad que tiene el
ejecutivo federal de elaborar un Plan Nacional de Desarrollo:

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“El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo
nacional que imprima solidez, dinamismo, competitividad, permanencia y equidad
al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política,
social y cultural de la nación”.
Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los
objetivos de la planeación. La planeación será democrática y deliberativa.
Mediante los mecanismos de participación que establezca la ley, recogerá las
aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los
programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán
obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal.
La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de
participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática,
y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y
los programas de desarrollo. Asimismo, determinará los órganos responsables del
proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine
mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y
concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y
ejecución. El plan nacional de desarrollo considerará la continuidad y
adaptaciones necesarias de la política nacional para el desarrollo industrial, con
vertientes sectoriales y regionales.”
En su sección B, el artículo 26 constitucional indica que:
“El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y
Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales. Para la Federación, estados,
Distrito Federal y municipios, los datos contenidos en el Sistema serán de uso
obligatorio en los términos que establezca la ley.

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La responsabilidad de normar y coordinar dicho Sistema estará a cargo de un
organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio
propios, con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y
publicación de la información que se genere y proveer a su observancia.
El organismo tendrá una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de
los cuales fungirá como Presidente de ésta y del propio organismo; serán
designados por el Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de
Senadores o en sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la
Unión.
La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento del Sistema
Nacional de Información Estadística y Geográfica, de acuerdo con los principios de
accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e independencia; los
requisitos que deberán cumplir los miembros de la Junta de Gobierno, la duración
y escalonamiento de su encargo.”
La Ley Nacional de Planeación, por otro lado, indica puntualmente que ésta tiene
por objeto establecer:
I.- Las normas y principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la
Planeación Nacional del Desarrollo y encauzar, en función de ésta, las actividades
de la administración Pública Federal;
II.- Las bases de integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación
Democrática;

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III.- Las bases para que el Ejecutivo Federal coordine sus actividades de
planeación con las entidades federativas, conforme a la legislación aplicable;
IV. Las bases para promover y garantizar la participación democrática de los
diversos grupos sociales así como de los pueblos y comunidades indígenas, a
través de sus representantes y autoridades, en la elaboración del Plan y los
programas a que se refiere esta Ley, y
V.- Las bases para que las acciones de los particulares contribuyan a alcanzar los
objetivos y prioridades del plan y los programas.
Así pues, pese a la brevedad constitucional, puede aseverarse que la planeación
en la esfera de la administración pública conforma un proceso dirigido por
determinados órganos gubernamentales cuyo fin es la definición y seguimiento
sistemático de acciones racionales que dirijan al desarrollo nacional. Esto
mediante la aplicación de instrumentos jurídicos, programáticos, técnicos, y
metodológicos, cementados sobre criterios estratégicos previamente establecidos
y en orden a ciertos principios y bases legales.
3.3 Sistema de Planeación Nacional.
El Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD) es un conjunto de
relaciones que vinculan a distintas entidades públicas en los diversos niveles de la
administración pública mexicana, así como a distintos organismos del sector
privado. El Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD) hace una
puntual descripción de las responsabilidades y facultades referentes a la toma de
decisiones, cuyos procedimientos son formalizados en el marco de la elaboración

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de un plan, programas y proyectos. De igual manera, se hace la formalización de
esenciales mecanismos de coordinación con gobiernos estatales y locales en
concordancia con los preceptos de federalismo establecidos en nuestra
Constitución Política. Dichos mecanismos de coordinación fortalecen las
relaciones internas de la administración pública federal, necesarias para la
adecuada rendición de cuentas, así como la capacitación e investigación para la
planeación.
Los ordenamientos citados anteriormente establecen normas generales dentro del
proceso de planeación que regulan, así como los principios que se han de seguir
en la ejecución de dichos planes en el sector público federal, además de los
lineamientos a los que se deben apegar dependencias y entidades
administrativas. De esta manera, la definición de las políticas públicas concretas,
criterios de operación y estrategias específicas en distintos ramos (como
economía, salud, educación, campo, etc) es adjudicada a las secretarías
responsables del sector correspondiente.
El sistema impuesto por la Ley de Planeación es obligatorio para dependencias
del Ejecutivo de la Unión y solo indicativo para los gobiernos estatales. Lo que la
Ley de Planeación regula, entonces, es el proceso de planeación federal. Sin
embargo, es importante mencionar que aun cuando sólo rige la esfera del
Ejecutivo Federal, la Ley de Planeación sienta las bases para el eslabonamiento
de los sistemas de planeación estatal al federal, con el fin de integrar, cohesiones
y hacer más efectivo el sistema de planeación nacional.
En consecuencia, la Ley de Planeación aprovechó la estructura institucional
existente y señaló la tarea concreta que corresponde a cada secretaría, organismo
descentralizado y empresa de participación estatal de la Administración Pública
Federal, en el proceso de planeación y programación del desarrollo, involucrando
en su cumplimiento al Congreso de la Unión.
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) es, entonces, un documento, plan de
trabajo, que contiene los lineamientos que rigen la programación y

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1
presupuestación de la Administración Pública Federal. Así, todos los programas
Sectoriales, Institucionales, Regionales, etc, que definen las acciones
gubernamentales, deberán apegarse de manera congruente con el plan durante
su elaboración y ejecución.
La Ley de Planeación otorga facultades de coordinación, integración y elaboración
de los planes y programas a la Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP),
apoyada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), definiendo una
pequeña estructura piramidal, que parte del conjunto de las dependencias cabeza
de sector y ubica en la cúspide al presidente de la República. La Ley de
Planeación requiere que la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación y el
Proyecto de Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación compaginen
con los programas anuales de ejecución que emanan de éste.
3.3.1 Presupuestos en la Administración Pública.
El Presupuesto de Egresos de la Federación es el documento jurídico y financiero
que establece las erogaciones que realizará el Gobierno Federal entre el 1 de
enero y el 31 de diciembre de cada año. El Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF) constituye el programa anual de gastos. Es el documento que
presenta de forma detallada la distribución del gasto público, bajo diferentes tipos
de clasificación del presupuesto de egresos, las cuales incluyen la asignación del
gasto por entidades e instituciones gubernamentales; su distribución por funciones
públicas; por programas; e igualmente, la manera en que se distribuye el gasto por
su destino en la adquisición de bienes y servicios necesarios para cumplir las
funciones gubernamentales; lo mismo informa sobre la entrega de subsidios y
transferencias a otras entidades o agentes económicos.
Así pues, el Presupuesto de Egresos de la Nación, más que el documento
resultante de un proceso de planeación democrático que genera una obligación

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constitucional para la ejecución del gasto público con precisas indicaciones
referentes al destino y utilización de los recursos públicos de la nación, debe
también ser visto como un plan de acción. El Presupuesto de Egresos de la
Federación integra las metas a alcanzar durante el ejercicio del gasto.
El Gobierno requiere recursos para poder cumplir con sus funciones. A esos
recursos se les denomina Gasto Público. La orientación, el destino y el tipo de
gasto se detallan en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
El Presupuesto de Egresos especifica el monto y utilización de los recursos
económicos que el gobierno requiere durante un ejercicio fiscal para obtener los
resultados comprometidos y demandados por los diversos sectores de la
sociedad.
El Gasto Público es utilizado por el Gobierno Federal con el fin de:
 Proporcionar servicios educativos y de salud.
 Construir carreteras y vivienda.
 Actividades económicas y fomento al turismo.
 Generar y distribuir electricidad.
 Garantizar la soberanía y seguridad nacional.
 Procurar e impartir justicia.
 Entre otros.
En la historia reciente, los presupuestos han sido utilizados frecuentemente como
importantes herramientas en los procesos de planeación, ya que, a través de la
asignación de recursos a distintos destinos, el administrador, ya sea público o
privado, fija metas, estrategias, y los caminos a seguir en la consecución de
objetivos.
Diferentes países pertenecientes a la Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económico (OECD) han utilizado novedosos presupuestos y
herramientas de presupuestación para convertir dicho proceso en una herramienta

4
3
aún más útil para la consecución de objetivos. El Presupuesto Orientado a
Resultados y la Información de Desempeño Presupuestal figuran entre las
herramientas anteriormente mencionadas.
Cada vez más países en la OECD utilizan Información de Desempeño
Presupuestal en su proceso de presupuestación. Esta herramienta es parte de un
proceso internacional que busca fijar el enfoque en los procesos de toma de
decisiones en resultados medibles (¿qué resultados puedo obtener con el
presupuesto?), en lugar de los recursos utilizados (¿cuánto dinero necesito para
alcanzar las metas establecidas?).
3.4 Planeación a Nivel Estatal y Local.
3.4.1. Planeación Estatal.
Como ya se ha comentado antes, el sistema impuesto por la Ley de Planeación es
obligatorio para dependencias del Ejecutivo de la Unión y sólo indicativo para los
gobiernos estatales. Lo que la Ley de Planeación regula, entonces, es el proceso
de planeación federal. Sin embargo, es importante mencionar que aún cuando
sólo rige la esfera del Ejecutivo Federal, la Ley de Planeación sienta las bases
para el eslabonamiento de los sistemas de planeación estatal al federal, con el fin
de integrar, cohesiones y hacer más efectivo el sistema de planeación nacional.
El Plan Nacional de Desarrollo plantea una serie de actividades, tareas y
programas a las entidades federativas que éstas deberán hacer cumplir en sus
correspondientes territorios, respetando en todo momento su autonomía y garantía
constitucional.

4
4
Para hacer compatible el logro de los objetivos nacionales a nivel estatal, la Ley de
Planeación (publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 mayo de 1983)
indica en su Artículo 14 lo siguiente:
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público cuenta (entre otras) con las
siguientes atribuciones:
I.- Coordinar las actividades de Planeación Nacional del Desarrollo;
II.- Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo, tomando en cuenta las propuestas de
las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y de los
gobiernos de los estados, los planteamientos que se formulen por los grupos
sociales y por los pueblos y comunidades indígenas interesados, así́ como la
perspectiva de género;
III. Proyectar y coordinar la planeación regional con la participación que
corresponda a los gobiernos estatales y municipales; así́ como consultar a los
grupos sociales y los pueblos indígenas y, en su caso, incorporar las
recomendaciones y propuestas que realicen; y elaborar los programas especiales
que señale el Presidente de la República;
IV.- Cuidar que el Plan y los programas que se generen en el Sistema, mantengan
congruencia en su elaboración y contenido.
Más aún, el Artículo 28 de la Ley de Planeación indica:
El Plan y los programas a que se refieren los artículos anteriores especificaran las
acciones que serán objeto de coordinación con los gobiernos de los estados y de
inducción o concertación con los grupos sociales interesados.
Así pues, se hace evidente cómo la tarea de la planeación en México, aun cuando
el formato de su Administración Pública Federal sea por principio constitucional
centralizada, federalista, presidencialista, etc; será paraestatal en sus labores y
coordinará la planeación de sus objetivos (y por tanto tareas) con niveles inferiores
de gobierno.

4
5
En lo correspondiente a la actividad de planeación en Nayarit se materializa en el
Sistema Estatal de Planeación Democrática (SEPD). De acuerdo al Artículo 11 de
la Ley de Planeación Estatal de Nayarit, el Sistema Estatal de Planeación, es la
estructura de comunicación y coordinación, presidido por el Gobernador del
Estado y conformado por el Comité́ de Planeación para el Desarrollo del Estado,
los Comités de Planeación para el Desarrollo de los Municipios, los Consejos de
Desarrollo Municipal, los Comités Comunitarios y los Comités de Obra.
A su vez, tal como comenta Rosas Rosales en La Administración Pública Estatal y
Municipal, la estructura orgánica-constitucional del SEPD se articula en el
Coplade. De acuerdo con la Ley de Planeación, al comité le corresponde ser el
órgano responsable de canalizar a la Secretaría de Planeación y Desarrollo las
demandas y solicitudes captadas por el SEPD y prometer su integración al plan.
Para cumplir con sus propósitos, el Coplade cuenta con la Asamblea general,
órgano máximo del Comité, que encabeza el gobernador del estado en su carácter
de presidente.
El Plan Estatal de Desarrollo encuentra su marco jurídico en los artículos 69 y 139
de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nayarit, así como en el
artículo 7 de la Ley de Planeación del Estado de Nayarit. Dentro de los pasos que
se deben llevar a cabo para la elaboración del Plan Estatal de desarrollo, el
gobernador debe:
Expedir a través de la Secretaría de Planeación y desarrollo, la convocatoria
respectiva para su formulación, con la participación democrática de la colectividad,
conjuntamente de las entidades y organismos públicos, mediante agendas
temáticas, aplicando los métodos necesarios para recibir, clasificar y evaluar las
propuestas que se presenten hasta culminar con la integración del plan.
Presentarlo al Congreso del Estado para su análisis, con el fin de recabar las
observaciones correspondientes.

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Evaluarlo, con el concurso de las sectores público, social, y privado, revisando las
políticas de ejecución de los programas y llevando a cabo los cambias que hubiere
lugar.
3.4.2. Planeación Municipal.
De acuerdo al Artículo 134 de la Constitución del Estado de Nayarit, al igual que al
Gobierno Estatal, la Constitución local obliga a los ayuntamientos de Nayarit a
sujetarse a los principios, estrategias y bases establecidas por ella misma en
cuanto a planeación se refiere.
Como lo establece la Ley Estatal de Planeación de Nayarit en sus Artículos 23 y
24, el Sistema Municipal de Planeación Democrática es el instrumento de
coordinación institucional para formular, instrumentar, ejecutar, controlar y evaluar
los planes y programas del desarrollo municipal.
La planeación municipal del desarrollo se llevará a cabo por las dependencias y
entidades de la Administración Pública Municipal, con el apoyo de las instancias
estatal y federal. En el Sistema Municipal de Planeación Democrática concurrirán
en forma coordinada y concertada los sectores público, privado y social. Para la
presentación de sus planeamientos y propuestas, las comunidades participarán a
través de los Consejos de Desarrollo Social Municipal, los Comités Comunitarios y
los Comités de Obra.

4
7
Objeto de Estudio 4: La Organización del Sector Público.
En este Objeto de Estudio se pretende reforzar el conocimiento previamente visto
en el Objeto de Estudio 1 entorno al Estudio del Estado, adentrándonos en la
Organización del Sector Público con el fin de conocer los preceptos de la Nueva
Gestión Pública.
4.1 Funciones y Fines del Estado.
4.1.1 Funciones del Estado
Cuando se habla de las funciones del Estado, se hace referencia al ejercicio real y
efectivo del poder, pueden definirse como las direcciones de la actividad del
Estado para cumplir sus fines. De modo simple podemos afirmar que las funciones
equivalen a lo que hay que hacer para realizar los fines del Estado.
En el Estado contemporáneo se reconocen tres funciones básicas: la legislativa, la
ejecutiva o administrativa y la jurisdiccional. Estás tienen correspondencia con la
división de poderes, es decir, cada una de las ramas del poder público está
instituida para llevar a cabo por regla general una de esas funciones.
De conformidad con Francisco Porrua (2003) las actividades del Estado tienden a
desarrollarse de acuerdo con el contenido propio de las funciones atribuidas a sus
órganos.

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Entre otras funciones pueden mencionarse como fundamentales las siguientes:
1. Función legislativa: para formular las normas jurídicas necesarias para
regular las relaciones entre particulares, entre los órganos del poder
público, y las de los gobernantes y los gobernados.
2. Función jurisdiccional: para tutelar el ordenamiento jurídico y aplicar las
leyes a casos concretos.
3. Función administrativa o función gubernamental: para promover la
satisfacción de las necesidades de los ciudadanos, y fomentar el bienestar
y el progreso de la colectividad.
4.1.2 Fines del Estado
Históricamente al Estado se le han asignado variados fines. Para Platón el fin era
esencialmente moral, de asegurar la justicia individual y social. Aristóteles propone
como fin del Estado educar a los ciudadanos en la virtud y en la justicia, para
lograr la felicidad de todos sus miembros.
El Estado absolutista, tiene como fin mantener el orden, ya que según uno de sus
defensores más importantes, Thomas Hobbes, el hombre es por naturaleza malo,
y se necesita un poder fuerte que frene sus egoístas y mezquinos impulsos
estableciendo lo que debe hacer.
El Estado liberal surgido luego de la Revolución Francesa, más que buscar el bien
común, debía brindar las condiciones adecuadas para que cada individuo se
desarrolle, siendo necesaria su intervención solo en supuestos extremos, como la
protección de la vida, la seguridad, garantizar el libre comercio y el derecho de
propiedad; pero en cuestiones de índole económica debería abstenerse de

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intervenir, como por ejemplo en la fijación de precios, pues el libre juego de la
oferta y la demanda lo colocarían naturalmente en las condiciones justas, sin
mediación estatal.
Por su parte, los fines de un Estado determinado forman su acervo doctrinario y
programático que se encuentra en los principios políticos y en su organización.
Deben ser de tal naturaleza, que su realización se imponga necesariamente, si
son algo, que además necesita la población para su perfeccionamiento y
desarrollo, el estado conseguirá su justificación.
Existen dos tendencias fundamentales para explicar los fines, según Groppali
(1944):
1. La que sostiene que el fin del estado es la conservación y el bienestar de
los individuos, la cual coloca a la organización política al servicio exclusivo
de los individuos. Sirvió de base para los postulados de la Revolución
Francesa: El fin de toda asociación es la conservación de los derechos
naturales e imprescriptibles del hombre.
2. La que afirma que el estado es el fin y los individuos el medio. Consiste en
la subordinación total de los individuos a la organización política. Es la raíz
de los estados totalitarios. El Estado tiene un valor absoluto, absorbe y
anula al individuo, que desaparece como ser sustantivo. Es concebido el
Estado como una entidad absoluta. Se niega la existencia de los derechos
naturales en los hombres.
4.2 Las Reformas del Estado y de las Instituciones Gubernamentales y
Administrativas.
Sin lugar a dudas, el proceso más importante de los últimos veinticinco años tanto
para países desarrollados como en vías de desarrollo es el que se ha denominado

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0
como Reforma del Estado; proceso originado como resultado del agotamiento y
crisis de lo que se llegó a llamar como Estado de Bienestar en países
desarrollados, Estado Nacional Popular (para el caso de países en vías de
desarrollo llámese América Latina) y Estado Socialista (para países de Europa del
Este).
La Reforma del Estado se entiende como aquel proceso en el que se emprende
un cambio profundo en todas las instituciones que comprenden. Estas
instituciones conciernen a los ámbitos económico, político, el gubernamental y
administrativo, el social y el tecnológico, entre los más representativos, que en
conjunto y en su reforma tienen un impacto en el ser y quehacer estatal.
La orientación del cambio en ese ser y quehacer estatal está determinado por las
nuevas necesidades y condiciones que se registran en las relaciones entre la
sociedad y las organizaciones del Estado, que van desde las nuevas reglas que
determina el mercado y la correlación de nuevas fuerzas políticas, hasta las
nuevas exigencias de la sociedad en cuanto a calidad de vida. De esta manera se
puede afirmar que la Reforma del Estado es la Reforma de las Instituciones.
La Reforma del Estado es, por lo tanto, un proceso integral, pero también es de
naturaleza incremental, es decir, es acumulación de ventajas, experiencias y
logros que no implica desechar, sino retomar para introducir los cambios que
necesitan las instituciones para ser mejores y eficaces. La Reforma del Estado es
un tipo de cambio institucional que tiene por objeto crear y mejorar las
capacidades del gobierno.
En consecuencia, la Reforma del Estado es de alcance institucional y todo alcance
institucional perfila los propósitos del cambio para asegurar que las organizaciones
públicas se desempeñen con calidad y eficiencia.

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Resulta difícil establecer una línea temporal en cuanto a los países que iniciaron
procesos de estas características. Está muy claro que algunos de ellos, por su
nivel de desarrollo y participación en la toma de decisiones a nivel mundial, se
adelantaron en los tiempos y en los cambios, los casos más importantes, sin duda
alguna, lo fueron Estados Unidos, Inglaterra, Alemania, Francia, Suecia, Canadá,
Japón y gradualmente el resto de los países de Europa (llamada en ese entonces
Occidental). En un segundo plano, al inicio de los años ochenta sobre todo a partir
de aquello que se denominó como "Consenso de Washington", están los países
de Latinoamérica --con la excepción de Chile- y a finales de los ochenta se
identificarían a los países de Europa del Este como Rusia, Rumania, Hungría,
Bulgaria, Polonia, Checoslovaquia, etc., los cuales no sufrieron precisamente
reformas, sino que algunos de ellos vivieron francas revoluciones o lo que se
denomina como transiciones por colapso.
Los cambios o reformas en este período fueron principalmente de carácter
económico por la liberalización del comercio, la desregulación de los mercados;
sobre todo fueron cambios de tipo cuantitativo, por el desmantelamiento extensivo
de las intervenciones del Estado en la economía y por la reducción del tamaño de
los gobiernos y las Administraciones Públicas.
Es importante mencionar que este proceso de Reforma del Estado no fue un
proceso uniforme y coincidente en todas sus líneas, en algunos casos se
realizaron reformas de fondo y en otros no, ni siquiera para los países de América
Latina, al estar condicionados en muchas de sus políticas por los mismos
organismos internacionales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial,
Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros).
Ahora bien, sin duda alguna, uno de los procesos de cambio más importantes de
la Reforma del Estado es aquél que comprende la reforma institucional
administrativa o la reforma al Gobierno y la Administración Pública. Al respecto, el

5
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Banco Mundial, en su informe de 1997 (Development Report: The State in a
Changing World), señala lo siguiente: "Reducir el rol del Estado no puede ser el fin
de la historia de la reforma. Aun con satisfacer una amplia gama de necesidades
colectivas más eficazmente significará todavía hacer que las instituciones
centrales del Estado trabajen mejor".
Dentro de los procesos de la Reforma del Estado destacan los siguientes:
1.- Privatización de empresas públicas en sus diferentes modalidades: por
cesión, venta o transferencia y venta de acciones en los mercados. Caso
contrario, la modernización de empresas públicas. Esta política pública de
privatización, sin lugar a dudas, ha sido una de las medidas más comunes, ya
que, además de ser distintiva en la reducción de los aparatos públicos, ha
tenido la intención de dejar en manos privadas la administración de empresas
que el Estado no podía seguir administrando. Medida también implementada
con la idea de abatir el déficit público y en consecuencia fortalecer las finanzas
públicas.
2.- Desregulación económica.
3.- Política de reducción del gasto público con el fin de obligar a la
Administración a hacer las mismas tareas pero con menos recursos; esto
último aplicado hasta en los programas sociales más importantes. Idea que se
reduce a tratar de hacer una Administración lo más eficiente y rentable posible.
Esta medida ha tenido sobre todo un impacto en la reducción del empleo
público.
4.- Desconcentración administrativa en gran parte de las áreas del gobierno
central.
5.- Descentralización política y administrativa de gobiernos centrales hacia
gobiernos locales.
6.- Reestructuración de los aparatos administrativos.
7.- Incorporación de nuevas tecnologías al sector público o gobierno
electrónico en materia de sistemas de información, sistemas de comunicación

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con el ciudadano, sistemas de compras y adquisiciones, en la prestación de
servicios públicos, con el fin de incrementar la productividad y la atención a la
ciudadanía reduciendo tiempos y tareas.
8.- Simplificación administrativa en la prestación de servicios públicos.
Modalidad práctica: las Ventanillas Únicas.
9.- Implantación de políticas de gestión intraorganizativa, esto es, la relación y
creación de redes al interior de las propias Administraciones Públicas.
10.- Creación de sistemas de capacitación y formación continua para los
funcionarios públicos.
11.- Implantación de sistemas de calidad total tanto en empresas de productos
como de servicios. Incluso con base en la adopción de normas IS09000, que
son normas certificadoras de calidad tanto de productos como de servicios y
que utilizan las empresas para mejorar sus intercambios comerciales.
12.- Implementación de políticas de gestión interorganizativas entre la
Administración Pública, organismos no gubernamentales y privados con la idea
de coordinar esfuerzos y tareas con fines públicos, todo ello a través de policy
networks en el marco de lo que se denomina como governance.
13.- Reestructuración y privatización de los sistemas de seguridad social.
14.- Prestación de servicios públicos a través de diferentes modalidades:
sistema de agencia, privatización y externalización. En una tendencia que se
remonta al menos a 1945, muchos países de la OCDE han depositado su
confianza en formas indirectas de Administración Pública para realizar
funciones estatales utilizando lo que el mundo anglosajón denomina "quagos"
(cuasi-organizaciones gubernamentales) y "quangos" (cuasi organizaciones
no gubernamentales).
15.- Adopción de conceptos y técnicas propias del movimiento llamado Nueva
Gestión Pública o gerencia pública: planeación estratégica, dirección por
objetivos, reingeniería de procesos, benchmarking, calidad total, gestión del
conocimiento.

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4
16.- Reforma y flexibilización de los servicios civiles, evidentemente en los
países en los existen. La Gestión Estratégica Recursos Humanos como
alternativa de cambio.
17.- Modernización en los procesos presupuestales: esto es, transitar de un
presupuesto pensado para controlar el gasto y vigilar su aplicación en espacios
rígidos de definición programática a un presupuesto dirigido a resultados
medibles y observables por la ciudadanía.
18.-·Promoción de una cultura de la ética en el servicio público: a través del
mejoramiento del control interno y externo de la Administración, en la
implantación de sistemas de rendición de cuentas de las organizaciones y de
los servidores públicos, en una mayor transparencia en el manejo de recursos
y en las decisiones públicas y en la creación de mecanismos de participación
ciudadana en la vigilancia de las actuaciones de los funcionarios y en la
gestión pública.
4.3 La Nueva Gestión Pública.
El modelo de gestión en la Administración Pública ha transitado principalmente por
dos momentos:
1. El modelo burocrático, también conocido como paradigma tradicional
2. Modelo de la Nueva Gestión Pública o Nuevo Paradigma.
4.3.1 El Modelo Burocrático
Los objetivos principales que persiguen los servidores públicos en el paradigma
tradicional administrativo son:

5
5
Es así que desde una perspectiva crítica el modelo tradicional, según Barzelay , se
caracteriza por “enfatizar los intereses de las organizaciones públicas por encima
de los ciudadanos; administrar en vez de mejorar la provisión de servicios;
especificar funciones; delimitar tanto la autoridad como la estructura; justificar
costos; asignar responsabilidad y ajustarse a las reglas y procedimientos”.
El modelo burocrático tradicional entra en crisis debido a una serie de factores que
a continuación explicaremos.
Factores externos:
 Expansión del Estado como proveedor de bienes y servicios públicos,
convirtiéndolo en un conglomerado de estructuras lentas, que no responde
a las necesidades y demandas de la sociedad.
 El surgimiento de una sociedad más activa y propositiva que cambió la
relación gobierno-sociedad; la aparición de nuevos problemas sociales que
reclaman aproximaciones transversales.

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6
Factores internos:
 Excesivo apego a las normas (excesivo formalismo y papeleo).
 Resistencia al cambio.
 Despersonalización de las relaciones.
 Jerarquización en el proceso de toma de decisión.
 Privilegiar los procesos antes que el impacto de los resultados.
4.3.2 La Nueva Gestión Pública
La reforma administrativa está vinculada al propósito de los gobiernos de ser fieles
a su misión pública y realizarla con eficiencia y responsabilidad en el marco de las
nuevas condiciones sociales.
En este contexto, la NGP tiene como fin describir, valorar o criticar los cambios
organizativos, directivos y operativos que a lo largo de los años ochenta sucedían
en el sector público de muchos países.
La NGP incide en la forma en cómo concebimos y construimos las capacidades
gubernamentales, a partir de un replanteamiento en las estructuras organizativas y
formas de actuación del Gobierno, con el objeto de contar con una Administración
Pública orientada hacia una gestión para resultados, dónde se incentive la
eficiencia, se mejore la calidad en el gasto público y se abra paso a mecanismos
de transparencia, rendición de cuentas y responsabilidades públicas compartidas
con la ciudadanía.
La NGP se ha instituido como uno de los ejes en el cambio y modernización de la
administración pública; es a partir de un redimensionamiento en facultades y
atribuciones del Estado, que se busca una gestión orientada hacia la eficiencia,
eficacia, efectividad y calidad.

5
7
Para llevar a cabo esta racionalización y transformación de estructuras y de
procesos en la Administración Pública, la NGP se sustenta en cuatro dimensiones
que, debido a su relevancia y trascendencia, consideraremos como pilares de este
paradigma.
4.4 Conceptos y Principios del Servicio Público.
4.4.1 El Papel del Servidor Público.
En estricto sentido, la figura de servidor público sólo existe en una sociedad que
ha escogido gobernarse a través de un sistema democrático representativo. En
otro tipo de regímenes políticos, los funcionarios del Estado no están al servicio de
la ciudadanía sino, en general, al servicio de gobiernos unipersonales, de
camarillas de poder, de dictaduras de partido o de juntas militares.
La democracia representativa, régimen político garantizado por la Constitución
mexicana, supones que los poderes y la Administración Pública no son
autoridades independientes, sin obligación de rendir cuentas y autorizados para

5
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guiarse por sus propias reglas. Por el contrario, la Constitución establece que
quienes desempeñan una tarea en el seno de tales poderes y aparato
administrativo son, por ello mismo, servidores de la sociedad.
Cabe destacar que así, todo servidor público será responsable por los actos u
omisiones en que incurra en el desempeño de sus respectivas funciones. En
efecto, la condición de servidor público conlleva, para quienes laboran al servicio
del Estado, una serie de responsabilidades específicas que pueden ser
reclamadas por distintas vías, a las cuales la doctrina suele llamar tipo de
responsabilidades.
Responsabilidad Política
En la fracción I del artículo 109 Constitucional, se señala que a través del juicio
político se sancionará a los servidores públicos indicados en el artículo 110 de la
misma Constitución, cuando en ejercicio de sus funciones incurran en actos u
omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de
su buen despacho, no procediendo dicho juicio por la mera expresión de ideas.
La responsabilidad política se constituye cuando un servidor público, cuya función
trasciende a la sociedad y tiene un nivel jerárquico superior, en el ejercicio de sus
actividades, incurre en actos u omisiones graves que repercuten en perjuicio de
los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.
Ahora bien, en términos del artículo 7 de La Ley Federal de Responsabilidades de
los Servidores Públicos, los actos u omisiones que redundan en perjuicio de los
intereses públicos fundamentales o de su buen despacho, consisten en:
• Ataques a las instituciones democráticas.
• Ataque a la forma de gobierno republicano, representativo y federal.
• Violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales o sociales.

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9
Responsabilidad Administrativa
De acuerdo con lo dispuesto en la fracción III del artículo 109 Constitucional, se
aplicarán las sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u
omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia
que deben observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.
Por su parte, el artículo 113 de la Constitución, establece que las leyes sobre
responsabilidades de los servidores públicos determinaran sus obligaciones, a fin
de salvaguardar los principios rectores del servicio público; asimismo, deben
establecer las sanciones, procedimientos y autoridades para aplicarlas.
En este sentido, el artículo 53 de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos prevé que las sanciones que pueden imponerse son:
a) Apercibimiento privado o público,
b) Amonestación privada o pública,
c) Suspensión,
d) Destitución del puesto,
e) Sanción económica, e
f) Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones
en el servicio público.
Responsabilidad Civil
En el artículo 113 de la Constitución se identifica dentro de las responsabilidades
en que pueden incurrir los servidores públicos, a la responsabilidad civil, la que se
actualiza cuando los servidores públicos con su actuación ilícita causen daños
patrimoniales a particulares.
En este caso, la responsabilidad de los servidores públicos se origina cuando los
servidores públicos en ejercicio de las funciones que como empleados del Estado

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0
tengan encomendadas cometan una falta y con ésta causen algún daño o perjuicio
a los particulares.
Esta responsabilidad, es también conocida como responsabilidad patrimonial del
Estado, misma que será objetiva y directa, y procederá por los daños que con
motivo de su actividad administrativa irregular se ocasionen, lo cual genera el
derecho de los particulares a que les sea reparado el daño mediante una
indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las
leyes.
Responsabilidad Laboral
La responsabilidad laboral se encuentra regulada en el artículo 123 de la
Constitución, particularmente en el apartado “B” relativo a las relaciones laborales
entre los Poderes de la Unión, Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores y
en la Ley Federal Reglamentaria del Apartado “B” del artículo 123 Constitucional.
El tipo de responsabilidades y disposiciones se avocan a regular materias tales
como el nombramiento, jornada, descanso semanal, salario, vacaciones,
aguinaldo, huelga, jubilación, responsabilidades y sanciones, solución de
controversias, protección al menor y a la mujer trabajadores, tiempo extraordinario,
seguridad e higiene, estatuto espacial para cuerpos de seguridad, sindicatos,
etcétera.
Responsabilidad Penal
La fracción II del artículo 109 Constitucional, contempla la responsabilidad penal
por la comisión de delitos por parte de cualquier servidor público.
Así también, la Constitución establece que las leyes determinarán los casos y
circunstancias en que se deba de sancionar por enriquecimiento ilícito a los

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1
servidores públicos, cuando aumenten sustancialmente su patrimonio durante el
tiempo de su encargo o con motivo del mismo y también cuando adquieran bienes
o se conduzcan como dueños sobre ellos que su procedencia no pueda ser
justificada, que las leyes penales sancionaran con el decomiso o la privación de la
propiedad de dichos bienes además de otras penas.
Algunos tipos penales, que cabe la pena destacar en esta materia consisten en:
• Ejercicio indebido de servicio público;
• Abuso de autoridad;
• Coalición de servidores públicos;
• Concusión;
• Intimidación;
• Ejercicio abusivo de funciones;
• Tráfico de influencia;
• Cohecho;
• Cohecho a servidores públicos extranjeros;
• Peculado, y
• Enriquecimiento ilícito.
4.4.2 Servicio Civil de Carrera.
De acuerdo con Mauricio MERINO, el servicio civil de carrera se aplica a todos los
puestos que pueden considerarse eminentemente administrativos y consiste en el
establecimiento de un sistema de reclutamiento y ascenso basado en la
calificación de los méritos del individuo. Su principio fundamental es la idoneidad
del candidato a ocupar el puesto, de acuerdo con los requisitos que previamente
se trazaron como indispensables para cada unidad de trabajo en particular.

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2
El servicio civil tiene tres cualidades características: competencia, neutralidad e
igualdad de oportunidad. La primera se justifica por la selección de candidatos
mediante la aplicación de exámenes que se presumen rigurosos; la segunda se
basa en el supuesto de que la rama administrativa ejecuta la voluntad política, sin
interponer la propia; y la tercera lleva a la consideración de una democracia
ampliada a la ocupación de cargos públicos.
El servicio civil implica una administración profesional dirigida y controlada, pero
no patrimonializada, por la política y protege el empleo público frente a prácticas
de padrinazgo y/o clientelismo. En ese sentido, las reglas del sistema de servicio
civil, señala Oscar Oszlak, “garantizan a la ciudadanía la profesionalidad y
objetividad de los funcionarios públicos, su vocación democrática y el respeto a los
principios de igualdad, mérito y capacidad en las diferentes instancias de la
carrera funcionarial, lo cual debe reflejarse en un cuerpo normativo especial”.
De acuerdo con diversos autores el servicio público de carrera comprende al
menos los siguientes elementos: „
 El sistema se basa en un esquema de ingreso y promoción a partir de
concursos de oposición para ocupar puestos administrativos. Los concursos
buscan garantizar la transparencia y objetividad de la selección del
personal.
 Precisa de un sistema de formación y capacitación permanente, diseñado
de manera diferenciada para satisfacer las necesidades y requerimientos
de cada organismo o institución. „
 Cuenta con un método que permite evaluar el desempeño de los servidores
de carrera. „
 Provee un marco normativo con reglas claras y definidas sobre el
funcionamiento del sistema en su conjunto.

6
3
En nuestro país la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración
Pública Federal (LSPC) y su Reglamento vigente, fueron publicados en el
Diario Oficial de la Federación el 10 de abril de 2003 y 6 de septiembre de
2007.
Dicha Ley marcó un hito en la gestión de los recursos humanos y su
profesionalización en México. Antes de la entrada en vigor de la Ley, fueron
varios los intentos por impulsar el establecimiento de un modelo integral de
servicio civil en el Gobierno Federal; no obstante, que desde años atrás había
ya iniciado la operación de servicios civiles o de profesionalización en algunas
instituciones públicas, como son, la Secretaría de Relaciones Exteriores
(Servicio Exterior Mexicano), la Procuraduría Agraria (Servicio Profesional
Agrario), el Instituto Federal Electoral (Servicio Profesional Electoral) y la
Procuraduría General de la República (Servicio de Procuración de Justicia),
entre otras.

6
4
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Serra Rojas Andrés, Teoría del Estado, Porrúa, México, 2000.
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MÉXICO, TOMO IV EVOLUCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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Otero, Gerardo, México en Transición: globalismo neoliberal, Estado y sociedad
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objetivos , Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y
Social - ILPES, 2003.
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México, 2008.

6
5
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Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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https://spc.conanp.gob.mx/capacitacion/nociones/contenidos/
http://jorgemachicado.blogspot.mx/2012/03/adpu.html#sthash.T2g6LPN1.dpuf

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