Concesiones viales

T E C N U R A 10
I SEMESTRE DE 2002
CONCESIONES VIALES EN
COLOMBIA.
HISTORIA Y DESARROLLO
WILMAN MUÑOZ PRIETO*
Wilman@007mundo.com
El desarrollo de las concesiones viales en Colombia tienen un periodo de vida relativamente corto;
ellas se originan a principios de 1997, como respuesta a la carencia de recursos estatales para la
inversión en la Red Vial Nacional. Se trata de una estrategia que pretende la atención de las
emergencias que se presentan en el mantenimiento y construcción de carreteras, viabilizando el
mejoramiento de la infraestructura vial del país con participación de capital privado.
1. Antecedentes
El poco progreso nacional se refleja en las condiciones actuales de la infraestructura vial, deficiente
y en mal estado por falta de recursos para su construcción, mantenimiento y conservación. Las
limitaciones de inversión estatal en construcción de nuevas carreteras causa deterioro de
infraestructura, e indirectamente reducción de los ingresos de las poblaciones debido a la dificultad
de sus habitantes para comercializar sus productos agrícolas, ganaderos o industriales; así, puede
hablarse de una afectación general de la economía.
Para el sector rural las posibilidades de vivir dignamente son cada vez más remotas, al afrontar
problemas sociales profundos que se reflejan en el aumento de pobreza, pérdida de identidad,
abandono de actividades del campo y mayor concentración de población en ciudades capitales,
situaciones que originan violencia, indigencia, mal trato infantil, flagelos de miseria y poblaciones
que no tienen recursos para generar nuevos empleos.
Frente a este panorama existe la probabilidad de mejorar la situación social y económica de sus
habitantes con inversiones de capital privado que generen empleo y activación de las actividades de
construcción, mantenimiento y recuperación de carreteras; éste es el modelo que el país ha adoptado
para mejorar la infraestructura vial nacional.
El Gobierno Estatal, a través del Instituto Nacional de Vías, ha
mejorado sin duda el sistema de construcción, rehabilitación y
conservación de las carreteras vinculando capital privado. El
sistema ha modernizado la infraestructura vial en Colombia
ofreciendo un mejor servicio a los usuarios y un beneficio para
los inversionistas.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
* Ingeniero Civil Universidad La Gran Colombia, Magister en Ingeniería Civil
Universidad de los Andes, profesor adscrito a la Facultad Tecnológica de
la Universidad Distrital F.J.C., asesor en proyectos de ingeniería
PALABRAS CLAVES
CONCESIONES VIALES
INFRAESTRUCTURA VIAL
RED VIAL
DESARROLLO VIAL
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2. Composición de la Infraestructura Vial
Nacional
El Ministerio de Transporte tiene bajo su cargo
aproximadamente 27.000 Km. de vías. A
principios de los años 90s su reestructuración
condujo a la descentralización administrativa y
se creó el Invías, entidad que tiene a su cargo el
mantenimiento y conservación de cerca de 16.363
Km. de la red vial nacional principal, clasificada
en carreteras troncales y transversales1.
De acuerdo con la Ley 105 de 1993, la Red Vial
Nacional está conformada por:
• Rutas Troncales: Son aquellas que atraviesan
el país de norte a sur, entre las que se destacan:
TRONCALES LONGITUD (Km)
De Occidente 1.778
De Magdalena 1.597
Central 4 7 6
De Urabá 3 5 8
Del eje cafetero 2 1 5
Villavicencio - Saravena 1.258
TABLA 1. Rutas Troncales Nacionales
FUENTE: Conpes 2691 de febrero de 1994
• Rutas Transversales: aquellas que recorren al
país de oriente a occidente, entre las que se tiene:
TRANSVERSALES LONGITUD
Del Caribe 8 9 1
Carmen de Bolívar – Valledupar
– Maicao 4 4 1
Medellín – Cúcuta – Pto. Santander 6 4 9
Medellín - Bogotá 5 6 6
Buenaventura – Villavicencio 7 2 4
Huila – Cauca 1 9 9
Tumaco - Mocoa 4 1 3
La Mina – Rio Caguán 1 8 9
TABLA 2. Rutas Transversales Nacionales
FUENTE: Conpes 2691 de febrero de 1994
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La ubicación de los centros de producción a lo
largo de la Zona Andina, distante de los puntos
de consumo o abastecimiento, determina una
malla vial de características muy complejas que
demanda altos costos para su construcción,
mantenimiento y operación.
El Invías se encuentra dividido en regionales en
los principales departamentos del país; en este
caso, la descentralización permite una mayor
cobertura y vigilancia de las carreteras a cargo
de cada regional. En la Tabla 3 se resume la
longitud en Km. de vía según departamentos, a
cargo de este Instituto; parte de la red principal
se encuentra en mal estado o no tiene carpeta de
pavimento, y para buena parte de ella no se
tienen recursos estatales de inversión y ni
siquiera de mantenimiento, el cual de por sí es
costoso debido a sus características.
1 Instituto Nacional de Vías. Notivias, datos de la Red Vial Nacional a cargo del Ministerio de Transporte y del Invías.
Marzo 1998, pag. 23
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NOMBRE DE LA LONGITUD EN KM.
REGIONAL PAVIMENTADOS SIN PAVIMENTAR
Antioquia 1.439 1 2 1
Atlántico 2 7 2 0
Bolívar 4 7 1 0
Boyacá 5 2 5 4 9 2
Caldas 3 0 2 0
Caquetá 2 8 8 9 7
Casanare 5 7 8 1 9 1
Cauca 4 2 3 8 6 8
Cesar 5 4 9 1 8 0
Chocó 2 3 2 8 0
Córdoba 4 8 7 9 5
Cundinamarca 6 2 0 1 4 1
Guajira 2 7 7 4 9
Huila 4 2 9 4 2 2
Magdalena 3 5 0 3 1 4
Meta 4 3 1 4 8 0
Nariño 5 5 8 2 2 2
Norte de Santander 4 3 2 1 7 3
Putumayo 1 1 3 5 3
Quindío 1 6 4 0
Risaralda 2 0 7 8 5
Santander 8 5 9 3 9 6
Sucre 1 8 8 8 9
Tolima 5 4 8 0
Valle 6 2 7 0
Ocaña 2 2 9 2 8
TOTAL KILÓMETROS 1 1 . 2 8 7 5 . 0 7 6
TABLA 3. Inventario de la Red Vial Nacional
FUENTE: Boletín 4. Reforma Conservación Vial 1997, p.8
En la tabla anterior se observa que el déficit de
carreteras sin pavimentar corresponde aproxima-damente
al 30% del total de la Red Vial
Nacional, y que la mayor cantidad de tramos
existentes sin pavimentar se encuentran en las
zonas mas desprotegidas por parte del gobierno
central, en general sin recursos de mantenimiento
y recuperación.
En general, los estudios realizados por el
Ministerio de Transporte y el Departamento
Nacional de Planeación determinan que la red
vial debe mejorar para minimizar costos de
operación y reducir tiempo de viajes; no
obstante, en los últimos años ha ocurrido todo
lo contrario presentándose disminuciones en las
partidas presupuestales. Adicionalmente, el
exceso de cargas de vehículos pesados que han
llegado al país por la apertura económica
reducen la vida útil de los pavimentos, los cuales
no se encuentran diseñados para soportar este
aumento de cargas, generándose mayor desgaste
y menos durabilidad. Esta situación de crisis
motivó la búsqueda de mecanismos para atender
las emergencias presentadas: la construcción de
carreteras utilizando el sistema de concesiones.
Sus características principales y forma de
funcionamiento se describen a continuación.
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3. Aspectos generales de la
implementación de los programas de
concesiones
El Ministerio de Transporte ha impulsado el
programa de concesiones en el sector transporte,
al ser ésta una estrategia prioritaria planteada en
el Plan Nacional de Desarrollo, con la cual se
busca inyectar recursos del sector privado que
permitan realizar obras prioritarias para mejorar
la Red Vial Nacional.
• Definición de Contrato de Concesión
La reglamentación que rige las concesiones en
Colombia comprende, entre otras, la Ley 80 de
1993, o Estatuto General de Contratación, la Ley
105 de 1993, que impartió funciones a las
entidades del sector transporte, y la Ley 99 de
1993, mediante la cual se creó el Ministerio del
Medio Ambiente y se establecieron políticas de
protección ambiental.
o varias firmas, entregándoles por un tiempo
determinado la rehabilitación, mantenimiento o
construcción y operación de una carretera; al
finalizar el periodo pactado la vía concesionada
retorna al Estado.
El fundamento del sistema es la aplicación de
los recursos provenientes de los peajes. En
Colombia este cobro tiene su origen en 1830; en
1988 se empleó para construir el camino
Cartago-Novita, pero sólo hasta 1955 el Minis-terio
de Obras Públicas fue facultado para
cobrarlo y utilizarlo como fuente de financiación
para mantenimiento y construcción de vías.
• El Mecanismo B.O.M.T
Uno de los esquemas de trabajo empleados en el
desarrollo de las concesiones se denomina
B.O.M.T., que significa Construir, Operar,
Mantener y Transferir para asegurar la ejecución
de las obras viales de gran magnitud por parte
del sector privado.
• Análisis Financiero
Su propósito es determinar la capacidad de los
proyectos concesionados de generar los recursos
suficientes para su funcionamiento y operación,
y recuperar la inversión realizada con una
rentabilidad atractiva, de tal forma que sea una
actividad atractiva para los inversionistas.
• Etapas del Proyecto de concesión
Para llevar a cabo un proyecto de concesión se
deben tener en cuenta los siguientes pasos:
a. Diseño y programación: comprende desde el
perfeccionamiento del contrato hasta el
momento en que se inicia la construcción
b. Construcción: desde el inicio de los trabajos
hasta la fecha en que la entidad recibe las
obras y los equipos necesarios para que la
carretera entre en servicio
c. Operación: comienza desde el momento en
que el Invías recibe las obras hasta la fecha
en que revierte a la nación.
La Ley 80 de 1993 establece que los
contratos de concesión “son los que celebran
las entidades estatales con el objeto de otorgar
a una persona llamada concesionario la
prestación, operación, explotación,
organización o gestión total o parcial de un
servicio público, o la construcción,
explotación o conservación total o parcial de
una obra o bien destinados al servicio o uso
público por cuenta y riesgo del concesionario
y bajo la vigilancia y control de la entidad
concedente, a cambio de una remuneración
que puede consistir en derechos, tarifas, tasas,
valorización o en la participación que
se le otorgue en la explotación del bien”.
• Características de Contrato
El sistema de concesión de carreteras es una
estrategia que funciona con recursos de inversión
privada. El Invías establece un contrato con una
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• Obligaciones del Concesionario
Las responsabilidades del Concesionario se
resumen así:
* Financiar el proyecto, incluyendo diseños,
interventoría técnica, financiera, adquisición
de predios y administración del fideicomiso
* Constitución de un fideicomiso
* Suministro e instalación de equipos re-queridos
* Operación del sistema
* Recaudo de los dineros generados por peajes
* Construcción, mantenimiento y reparación
de las obras del proyecto
* Reversión al Instituto Nacional de Vías de
los bienes, incluyendo la carretera con todos
sus componentes.
4. Etapas de Concesión
Los proyectos de concesión se han desarrollado
en etapas denominadas Primera, Segunda y
Tercera Generación, las cuales comprenden:
• Primera Generación
En la Tabla 4 se presentan los proyectos de
concesión pertenecientes a esta generación.
NOMBRE DEL PROYECTO ESTADO ACTUAL
Santa Marta-Riohacha-Paraguachón Operación
Barranquilla-Cienaga Operación
Cartagena-Barranquilla Operación
Los Patios-La Calera-Guasca-El Salitre-Sopó-Briceño Operación
Bogotá – Cáqueza Operación
Malla Vial del Meta Operación
Buga- Tulúa -La Paila Operación y construcción
Girardot – Espinal – Neiva Operación y construcción
Desarrollo del Oriente de Medellín y Valle Río Negro Construcción
Desarrollo vial del norte de Bogotá Construcción
Fontibón-Facatativa- Los Alpes Preconstrucción
Armenia-Pereira-Manizales Preconstrucción
TABLA 4. Carreteras Concesionadas I Generación
FUENTE: Instituto Nacional de Vías. El Sistema de Concesión de Carreteras en Colombia
• Segunda Generación
En la Tabla 5 se observan los proyectos que comprenden la segunda generación de concesiones.
Ellos incluyen rehabilitaciones, construcciones y ampliaciones de la generación anterior y otros
nuevos, ara un total de 26 proyectos que son:
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NOMBRE DEL PROYECTO
– Malla vial del Valle
– El Vino - Tabiagrande - Puerto Salgar – San
Alberto
– Cali - Palmira – Buga
– Valle de Aburrá – Cuenca del Río Cauca
– Briceño- Tunja – Sogamoso
– Carretera Pereira- La Paiba - Armenia- Calarcá
– Bosa- Granada - Girardot
– Girardot- Ibagué – Calarcá
– Carretera Planeta Rica- Montería -Cereté – Tolú
– Vía Alterna Buga - Buenaventura
– San Gil – Bucaramanga y Bucaramanga-
Barrancabermeja
– Carretera Planeta Rica- Montería -Cereté – Tolú
– Vía Alterna Buga – Buenaventura
– Rumichaca – Pasto – Chachaguí
– Carretera Ibagué – Honda
– Cartagena – Turbaco – Sincelejo
– Medellín – La Pintada
– Santander de Quilichao - Popayán
– Carretera Espinal – Chaparral – Buga
– Briceño- Zipaquirá - Chiqiinquirá
Villa de Leyva- Tunja y Chiquinquirá - Barbosa
– Bucaramanga- Yé de Ciénaga – Santa Marta
– Bucaramanga – Cúcuta- Puente Simón Bolívar
– Girardot – Cambao – Puerto Bogotá
– Cartagena – Turbo
– Neiva- Pitalito
– Barranquilla- Cartagena
– Transversal de los contenedores
(Carmen – Zambrano – Plato –Bosconia –
Valledupar )
TABLA 5. Carreteras Concesionadas II Generación
FUENTE: Instituto Nacional de Vías. El Sistema de Concesión de Carreteras en Colombia, 1998
En esta generación las concesiones se frenaron
por la recesión del país y la crisis a nivel
mundial, que ocasionaron un retraso en el
desarrollo de los proyectos. Los de la primera
generación que estaban en etapa de construcción
se culminaron; además, se construyó la
concesión El Vino - Tobiagrande - Puerto Salgar
- San Alberto; la malla vial del Cauca y Cauca
se encuentra en etapa de preconstrucción.
• Tercera Generación
Los proyectos de la tercera generación son aproximadamente 13, discriminados así:
NOMBRE DEL PROYECTO
Briceño- Tunja – Sogamoso
Corredor Vial Buenaventura – Bogotá
Corredor Vial La Paiba- Cartago- Pereira
Circuito Vial Atlántico – Bolívar- Sucre – Córdoba
Zipaquirá – Chiquinquirá – Barbosa - Bucaramanga- San Alberto – Ye de Ciénaga
Rumichaca – Pasto - Popayán
Medellín – La Pintada
Aeropuerto Alfonso Bonilla Aragón
Tren de Serranías de la Sabana de Bogotá – Cundinamarca
Tren Serranías del Valle de Aburrá
Mantenimiento del Canal de Acceso al Puerto de Barranquilla
Recuperación de la Navegabilidad en el Río Meta
TABLA 6. Carreteras Concesionadas III Generación
FUENTE: Instituto Nacional de Vías. El Sistema de Concesión de Carreteras en Colombia
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5. Estado Actual de las Concesiones
A través del «Programa de Concesiones Viales
Tercera Generación de Concesiones» del Conpes
se definió la política para las nuevas concesiones
a adjudicar, de la cual se destaca la introducción
de elementos económicos y de operación dentro
de la estructuración de los proyectos. Los nuevos
proyectos se encuentran concebidos como
corredores de comercio, y su operación cobra
especial importancia, involucrando aspectos
socioeconómicos de las zonas de influencia
dentro de sus elementos de evaluación.
Igualmente, la realización de las obras de
mejoramiento, ampliación y construcción se
realizan de acuerdo con la demanda real, la cual
determina los requerimientos de capacidad y
niveles de servicio.
En desarrollo del cronograma de proyectos de
concesiones de tercera generación, se ha
centrado en impulsar los siguientes proyectos:
• Transporte Terrestre
• Concesión Malla Vial del Valle del Cauca:
se encuentra en su fase de preconstrucción.
Con la malla se mejorará la circulación de la
región y se canalizará el tráfico de larga
distancia fuera de las áreas urbanas
• Vía Zipaquirá - Santa Marta, los tramos
Zipaquirá - Barbosa - Bucaramanga - San
Alberto - Ye de Ciénaga, con una longitud
total de 1.071 Km. Actualmente se adelanta
la estructuración del proyecto desde el punto
de vista técnico, legal y financiero
• Sistema Vial Atlántico - Bolívar - Córdoba –
Sucre: rehabilitación de las vías que
constituyen el circuito, con la construcción
de algunas dobles calzadas y variantes. Se
contrató al estructurador técnico, legal y
financiero
• Vía Briceño - Tunja – Sogamoso: las
propuestas de concesión se encuentran en
estudio
• Corredor Bogotá - Buenaventura. Se con-tinúan
impulsando los estudios para el mejo-ramiento
de este importante corredor na-cional,
que une el centro del país con el puer-to
de Buenaventura. Actualmente se cuenta
con los estudios de ingeniería de detalle de
los tramo Bogotá – Ibagué y Buga - Buena-ventura,
y con los estudios definitivos de
Ibagué-Armenia (Túnel de la Línea). Una vez
se culminen los estudios de mercado, técnico
y económico se contratará el asesor finan-ciero
para determinar la mejor opción pública
y/o privada presentada (es posible que
algunos tramos del corredor se financien a
través de obra pública). El Ministerio de
Transporte ha realizado una importante
promoción de estos proyectos ante el
Gobierno del Japón e inversionistas privados
extranjeros, encontrándose en ellos gran
interés
• Proyecto Túnel de La Línea: El Ministerio
ha impulsado la realización de este proyecto,
analizando alternativas que permitan realizar
tan importante obra en el menor tiempo, con
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la mejor propuesta técnica y los menores
costos. Antes de finalizar los estudios de
diseño el Ministerio y el Invías realizaron un
foro técnico con la participación de expertos
internacionales (especialmente japoneses y
europeos) en temas fundamentales para el
diseño de un túnel de las características
requeridas (seguridad, ventilación y aspectos
económicos y constructivos)
• Proyecto de la Depresión Momposina: es
una de las prioridades fijadas en el Plan
Nacional de Desarrollo “Cambio para
Construir La Paz”, Programa de Infraestruc-tura
para la Paz; hasta el momento se ha
trabajado intensamente en las actividades de
preparación del crédito con el Banco Mundial
que lo financiaría. El proyecto reviste
especial importancia al integrar zonas
aisladas físicamente con centros de consumo
principales en una región que se destaca por
su baja densidad vial y por la carencia de vías
transversales principales que permitan la
conexión con las troncales; también busca
integrarse con el sistema de navegación
fluvial característico de la región dentro de
una concepción de conservación ambiental,
en una zona en la que se debe preservar los
ecosistemas, en especial en las ciénagas,
procurando convertirse en un proyecto piloto
que sirva de modelo para desarrollar
iniciativas similares
• Sistema Férreo
• Concesión para la Rehabilitación de la Red
Pacífico: fue adjudicada en diciembre de
1998 para la recuperación integral de 500
Km. de vía férrea del tramo Buenaventura -
La Felisa (Caldas), obra con un potencial de
carga de 2.1 millones de toneladas anuales
que facilitará al sector productivo la movi-lización
de carga desde y hacia Buena-ventura;
la ejecución se inició en febrero de
1999 por parte del consorcio Colombo –
Español “Sociedad Concesionaria de la Red
Férrea del Pacífico S.A.”, que se encuentra
en proceso de recibir el corredor
• Concesión para la Rehabilitación de la Red
Atlántico: tiene el propósito de mejorar las
condiciones de operación del transporte
ferroviario entre Bogotá y la Costa Atlántica.
A la licitación se presentó un proponente
conformado por compañías españolas
(Dragados, Tecsa y Renfe), una empresa
Hindú (Rites) y empresas colombianas
(Odinsa e Impocarga).
• Tren de Cercanías para la Sabana de Bogotá
- Cundinamarca: desde agosto de 1998 se ha
trabajado en la estructuración de este
proyecto, uniendo en grupos de trabajo a los
diversos agentes del orden nacional y
territorial. Así se iniciaron los estudios
técnicos, para los cuales el Ministerio
gestionó la colaboración del Gobierno de
España mediante un convenio de asistencia
técnica. Ellos se complementarán con un
análisis de la demanda potencial sobre el
corredor, culminando así la estructuración
técnica, legal y financiera del proyecto.
• Transporte Aéreo
Los aeropuertos concesionados hasta la fecha son
los de Cartagena, Barranquilla y Cali, con
condiciones económicas diferentes en cada caso,
pero con objetivos de mantenimiento y
mejoramiento equivalentes. La Aerocivil estudia
la posibilidad de concesionar el Aeropuerto El
Dorado de Bogotá, Rionegro de Medellín y otros
de ciudades alternas que actualmente no son
rentable para el Estado.
• Sistema Portuario
Para el dragado del canal de acceso al Puerto de
Barranquilla se elaboraron los términos de
referencia que permitirán contratar al
estructurador.
• Transporte Fluvial
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• El beneficio económico de los concesio-narios
no ha sido el mejor, por agentes exter-nos
que han impedido que el crecimiento del
parque automotor que circula por las vías a
cargo sea el esperado; los ingresos recibidos
no compensan entonces las inversiones
realizadas en las etapas previas de diseño,
construcción y mejoramiento vial
• Para la entidad concedente tampoco ha
resultado fácil el manejo de los proyectos
concesionados por la poca experiencia previa
y por la dificultad en el desarrollo de las
negociaciones, ocasionándose traumatismos
en la relación contractual; además, la no
superación del punto de equilibrio
económico genera un déficit que el Estado
debe retribuir, haciendo que el objeto de las
concesiones no se cumpla.
T&
Para la concesión del Río Meta se adelantaron
los estudios técnicos base y se encuentra en
proceso de contratación el estudio de demanda.
6. Observaciones Finales
• El sistema de concesiones se ha convertido
en un importante aliado de la modernización
vial en Colombia, ayudando a cambiar la
actitud del transportador y de los viajeros,
que sin lugar a dudas son los beneficiados
• Las carreteras concesionadas implican
mayores costos de viaje para los usuarios,
por las tarifas elevadas de los peajes; sin
embargo este incremento de costos no es
comparable con los costos de operación y
mantenimiento de los vehículos con vías en
mal estado o en condiciones de diseño poco
funcionales.
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
· INSTITUTO NACIONAL DE VIAS. El Sistema de Concesión de Carreteras en Colombia I
– II Generación
· INSTITUTO NACIONAL DE VIAS. Programa de Concesiones 1994 – 2002 Subdirección
de Concesiones
· INSTITUTO NACIONAL DE VIAS. Subdirección de Concesiones, Vías para la
Competitividad, 1997
· AERONAUTICA CIVIL. Documento Plan Maestro para el Desarrollo de las Concesiones
de los Aeropuertos, 1999.
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