Doc

La gobernabilidad
en América Latina:
la contribución
de COSUDE

Lineamientos de la
División América Latina

© COSUDE, 2002.
Abril de 2002
D.L. 4-2-414-02

Producción:
Plural editores
Rosendo Gutíerrez 595 esq. Ecuador
Teléfono: 2411018, Casilla 5097
Email: plural@caoba.entelnet.bo
La Paz, Bolivia.

Impreso en Bolivia

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Contenido

5 Introducción

6 1. Gobernabilidad en América Latina:
una apreciación general

8 2. La buena gobernabilidad: un viejo desafío político
en la actualidad

9 3. El concepto de la gobernabilidad en las últimas décadas
y sus distintas dimensiones

3.1 Los nuevos roles del estado y de la sociedad civil
3.2 Los conceptos de la gobernabilidad en la última
década: distintas prioridades y principios comunes

12 4. La visión de COSUDE en América Latina:
Una mejor gobernabilidad al servicio de un desarrollo
sostenible

14 5. Principios estratégicos

17 6. Implementación

6.1 Campos de actividad
6.2 Principios para la aplicación práctica en el trabajo
de COSUDE

20 Anexo:
Publicaciones de COSUDE sobre el tema y webpages útiles

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Introducción "El fomento de la democracia y de la gobernabilidad" forma
parte integrante de las Líneas Directrices para América Latina
1995 - 2005 de COSUDE ; es uno de los 4 enfoques temáticos
y un principio estratégico. A partir de allí se iniciaron diversas
acciones en los distintos países de prioridad de COSUDE en
América Latina, sobre todo en los temas del estado de dere-
cho, la organización del estado (descentralización) y los dere-
chos humanos. Durante los años siguientes tuvo lugar un im-
portante proceso de reflexión y de aprendizaje entre las diver-
sas oficinas de coordinación y la sede en Berna sobre el tema
de la gobernabilidad cuyo resultado ha sido una aclaración
por pasos de los enfoques y de los conceptos.

1998: En todos los países y regiones prioritarios de Améri-
ca Latina (Bolivia, Perú, Ecuador, América Central) se hizo
un análisis sobre la problemática del estado de derecho.
El objetivo de este análisis era localizar, en los distintos
países, los problemas principales relativos a esta proble-
mática y proponerse algunas acciones concretas.

1999: Un primer intercambio regional de experiencias en-
tre las diversas oficinas de coordinación y las organizacio-
nes contrapartes en Quito permitió hacer un diagnóstico
de la situación en relación a cada uno de los programas y
a la vez tener una discusión sobre los enfoques elegidos
por cada país. Se tomó la decisión de aplicar en el futuro
un enfoque de gobernabilidad más amplio y elaborar es-
trategias específicas por país.

2000: El tema de la gobernabilidad fue discutido con profun-
didad en el seminario de la división América Latina en Ni-
caragua con un enfoque particular sobre la interrelación
entre el estado, la sociedad civil y el sector privado. Al final
del seminario se formularon conclusiones sobre las futu-
ras actividades en la cooperación al desarrollo en América
Latina en este sector. Estas conclusiones constituyeron las
bases de estos lineamientos.

Una de las conclusiones del seminario de Nicaragua fue que-
si bien COSUDE apoya muchas acciones en el tema de la go-
bernabilidad, hacían falta aclaraciones conceptuales así como
orientaciones claras para su aplicación.

Con estas Líneas Directrices, la División América Latina pre-
tende mejorar la comprensión del tema gobernabilidad y así
contribuir a la integración consecuente y sistemática del tema
en los proyectos y programas.

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1. Gobernabilidad Después de muchos años de autoritarismo estatal, empezó
hace 20 años en América Latina un importante movimiento
en América hacia la democracia. Elecciones democráticas que legitiman
tanto al gobierno como al parlamento son hoy en día la regla
Latina: una en América Latina. Sin embargo, eso no impide que entre dos
periodos electorales, la realidad política cotidiana no siempre

apreciación respete los principios democráticos. Regularmente los esta-
dos latinoamericanos sufren, (con diferencias en intensidad y
formas ), complejas debilidades que ponen en peligro la esta-
general bilidad institucional y que obstaculizan el desarrollo político y
económico. Los siguientes elementos –estrechamente rela-
cionados– se observan con frecuencia:

Un ejecutivo poderoso : Todas las constituciones latinoa-
mericanas conocen la separación de los poderes y han
introducido en su sistema un control de los mismos; sin
embargo, el legislativo y el judicial muchas veces no tienen
el peso que les corresponde y no gozan de una indepen-
dencia real. Las reformas constitucionales de los últimos
años fortalecen, en algunos países, la posición del poder
ejecutivo. Esta tendencia se nota también en la realidad
política. En la mayoría de los países, las fuerzas armadas
juegan un papel importante y en muy pocos casos están
sometidas a un control democrático.

Elites dominantes y falta de participación de las ba-
ses : En muchos países una pequeña élite política y eco-
nómica domina todavía las instituciones principales del
estado. De este modo, las elecciones democráticas, la
separación de los poderes y un control mutuo son un mero
juego político; se cambian las personas responsables pero
no mejoran las estructuras deficientes. A pesar de la de-
mocracia formal, los intereses de sectores marginados
de la población no se hacen sentir en las decisiones polí-
ticas.

Deficiente prestación de servicios del estado : Las insti-
tuciones públicas a menudo no son capaces de utilizar sus
escasos recursos de manera eficaz; tampoco cumplen con
sus tareas de manera eficiente ni proveen los servicios
básicos a toda la población. El abuso de poder y la corrup-
ción son frecuentes. Debido a los pocos ingresos fiscales
no disponen de suficientes recursos para cumplir con sus
obligaciones. Como consecuencia, la lucha política por los
escasos recursos del estado es aún mas dura, sin que me-
jore la prestación de los servicios públicos.

Inseguridad jurídica : Los sistemas jurídicos latinoameri-
canos se caracterizan por inseguridad y por graves defi-
ciencias del estado de derecho. Las consecuencias son:
desigualdades de los/las ciudadanos/as en materia de le-
gislación; una aplicación injusta y a menudo discriminatoria
del derecho; el mal funcionamiento del poder judicial que a
menudo es corrupto e injusto y el acceso limitado a la jus-
ticia que es el privilegio de pocos. Al mismo tiempo existe
en muchos países, a pesar de violaciones de las normas

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legales, impunidad para las élites económicas y políticas:
ellas viven a menudo en espacios fuera de las leyes.

Problemas de derechos humanos : Pese a estructuras
democráticas formales, persiste la violación y el descono-
cimiento de los derechos humanos. Minorías étnicas y gru-
pos sociales débiles son todavía discriminados abiertamen-
te. Un estándar económico y social mínimo es, a menudo,
inalcanzable para estos grupos. Abusos de las fuerzas mi-
litares y paramilitares, ejecuciones extrajudiciales, torturas
y desaparición de personas ocurren todavía en ciertos paí-
ses.

Inestabilidad política y falta de confianza : El desequilibrio
político, junto con grandes desigualdades económicas y so-
ciales entre los pobres y los ricos, tiene como consecuencia
la inestabilidad política. Además, se observa una falta de con-
fianza en las instituciones públicas por parte de la población,
de los inversionistas y de los organismos donantes.
¡Deficiencias en la
gobernabilidad tienen Se está empezando a mover algo . Últimamente se han
formado frentes importantes contra la impunidad (Pinochet,
consecuencias! Montesinos, etc.) y la corrupción (reformas de las aduanas).
La sociedad civil tiene un peso creciente en la opinión pú-
Las deficiencias en la gobernabilidad son blica y está haciendo uso de su poder. La globalización de
hoy obstáculos centrales que limitan signi-
la información es un impedimento contra los abusos de los
ficativamente las posibilidades de un desa-
que están en el poder.
rrollo sostenible económico y social. Las
consecuencias negativas se manifiestan por
ejemplo en las siguientes áreas: Los países donantes también tienen cierta culpa en la
situación de gobernabilidad de los países del sur. Durante
• Los escasos recursos económicos son muchos años han apoyado directa o indirectamente regí-
utilizados a menudo a favor de intere- menes dudosos. Ellos han puesto a disposición créditos
ses económicos y políticos de las élites que no han dado los resultados esperados pero han au-
privilegiadas. mentado considerablemente la deuda externa. No han con-
siderado a la sociedad civil como socio en un país y en
• Una lucha eficaz contra la pobreza, ba-
consecuencia han apostado demasiado a gobiernos pseu-
sada en una participación activa y en el
empoderamiento de los pobres, es muy do-democráticos.
difícil y corre el peligro de tener única-
mente efectos puntuales.

• La inseguridad jurídica y política limita
fuertemente inversiones e innovaciones
nacionales o internacionales: inversio-
nes en el futuro del país son demasiado
arriesgadas. El capital es depositado en
cuentas bancarias extranjeras en lugar
de la economía nacional.

• De este modo, la sostenibilidad de los
efectos de los programas y proyectos de
la cooperación al desarrollo no está ase-
gurada. El apoyo externo para proyec-
tos al nivel micro y meso es poco efi-
caz, porque las experiencias no condu-
cen al fortalecimiento de las institucio-
nes y no se reflejan en las políticas es-
tatales.

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2. La buena La discusión sobre gobernabilidad es un viejo tema de dispu-
tas políticas. No es solamente un tema para países en vías de
gobernabilidad: desarrollo, sino también un permanente desafío para todos
los estados del mundo.
un viejo desafío En el trabajo de la cooperación al desarrollo, la pregunta so-

político en la bre cómo aportar al mejoramiento de la gobernabilidad fue
debatida en varios contextos desde hace mucho tiempo, pero
sin mucha claridad conceptual. Desde hace años, COSUDE se
actualidad ha propuesto contribuir a la integración de los grupos desfavo-
recidos en la sociedad: la participación, el empoderamiento y
la descentralización han sido algunas estrategias para lograr
este objetivo. COSUDE también se ha preocupado por el efec-
to de la legislación en los países de concentración sobre "sus
programas y proyectos"; y ha tratado de mejorar la eficiencia
de las instituciones públicas en varias áreas.

Cada actividad de la cooperación al desarrollo tiene implica-
ciones políticas: si son realmente eficaces, entonces influyen
en la distribución del poder político y económico. En este sen-
tido, COSUDE ha contribuido ya en el pasado, muchas veces,
y de manera indirecta, a la buena gobernabilidad.

El enfoque hacia gobernabilidad tal como fue discutido en los
últimos años en el ámbito de la cooperación al desarrollo, con-
lleva un aspecto nuevo: es más directo y más crítico con las
estructuras jurídicas y políticas del estado y de sus institucio-
nes. El sistema político y jurídico se ha vuelto permeable a las
influencias exteriores y constituye un nuevo campo de coope-
ración. Las deficiencias políticas y jurídicas forman parte hoy
en día del diálogo político y son una preocupación creciente
tanto de la mayoría de los estados que reciben cooperación al
desarrollo como de los donantes.

Gracias a este nuevo enfoque, el rol de los países e institucio-
nes donantes adquiere un nuevo peso en el proceso político y
económico del país huésped: su rol es más visible. De este
modo, los países donantes se ven obligados a definir clara-
mente sus propias visiones y objetivos y a ser más transparen-
tes. Además, debido a esta nueva transparencia, los riesgos
de discrepancias con las élites de los países huéspedes son
más evidentes: puede ocurrir que ellas en defensa de sus pri-
vilegios reprocharán a los donantes injerencias políticas. La
percepción de otros actores locales en cambio, que luchan
por reformas necesarias en sus países, es distinta: ellos esta-
rán a favor del apoyo externo a las reformas.

Desde el punto de vista de la cooperación al desarrollo, el
mayor riesgo político es ignorar la resistencia de las estructu-
ras del poder a las reformas. En este caso, la ayuda externa
es simplemente ineficaz, e incluso contraproducente, porque
se pueden reforzar las estructuras de poder existentes.

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3. El concepto de 3.1 Los nuevos roles del estado y de la sociedad civil

gobernabilidad En las últimas décadas, las teorías de la cooperación al desa-
rrollo atribuyeron a los actores estatales y no-estatales roles
en las últimas distintos y variables; pero recién en los últimos años se han
renovado y clarificado los conceptos: la economía dirigida per-

décadas y sus dió su carácter de modelo. En una economía de mercado, el
estado ya no asume la producción de bienes y servicios sino
le corresponde abastecer a la población con bienes y servi-
distintas cios básicos donde no existe oferta. (Por ejemplo, el sistema
de salud básica, de educación básica, la infraestructura en
dimensiones regiones remotas etc.). El rol del estado es también funda-
mental en cuanto a la elaboración del marco legal y a la crea-
ción de condiciones para que la vida económica y política del
país pueda desarrollarse.

El rol de los actores no-estatales (muchas veces denomina-
dos "sociedad civil") es complejo 1 y adquiere una nueva di-

mensión. Desde un punto de vista económico, estos actores
producen muchos bienes y servicios. Para eso, el estado debe
organizar y garantizar las condiciones jurídicas y económicas
necesarias y respetar esas mismas reglas; además, tiene la
obligación de intervenir activamente contra abusos para garan-
tizar un estándar mínimo de libre competencia. Los campos de
acción de los actores privados tienen también sus límites: para
promover un desarrollo equilibrado y pacífico, que asegure con-
diciones sociales mínimas y de derechos humanos para todos
los segmentos de la población, el estado debe definir y hacer
respetar límites claros; estos límites son sumamente importan-
tes para garantizar un cierto grado de seguridad jurídica.

La distribución de roles entre el estado y la sociedad civil, es
condicionada por la historia y el marco económico y político.
Es diferente en cada país. En una sociedad democrática, la
sociedad civil desempeña un papel importante e insustituible:
las distintas organizaciones de la sociedad civil defienden y
expresan los intereses de distintos grupos de la población; de
esta manera participan en la formación de la opinión pública.
Para ello, las organizaciones civiles dependen en gran medida
de condiciones políticas y legales –de derechos humanos–,
que les permiten tener acceso a la información relevante y
poder expresarse e intercambiar libremente sus opiniones.

1El concepto de sociedad civil es usado en las discusio- 3.2 El concepto de gobernabilidad en la última década:
nes de la cooperación al desarrollo de distintas mane-
ras. Mientras que para algunos es un resumen de todas
distintas prioridades y principios uniformes
las estructuras no-gobernamentales que no tienen rela-
ción con el sistema político, otros emplean la idea para En los años noventa, los países receptores de cooperación y
todas las estructuras organizadas que están fuera de la
influencia estatal. Algunos diferencian de manera riguro- las instituciones donantes desarrollaron en la práctica varios
sa la sociedad civil de la economía privada mientras otros conceptos que definen los atributos de una buena gestión de
no hacen ninguna diferenciación. Nosotros usamos el
concepto como un conjunto de estructuras sociales or-
los asuntos públicos. Aunque hoy la gobernabilidad es un área
ganizadas que escapan de la influencia directa del esta- de cooperación de todos los países donantes, las experien-
do como por ejemplo las iglesias, organizaciones de base,
organizaciones no-gobernamentales, la prensa, empre-
cias no son "capitalizadas" de manera sistemática.
sa privada, gremios. En este sentido, la sociedad civil
nunca es una fuerza uniforme, sino que representa mu- En los conceptos de gobernabilidad de los donantes encon-
chos diferentes e incluso conflictivos intereses de diver-
sos grupos de la misma. tramos prioridades distintas. El primero en conceptualizar el

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tema fue el Banco Mundial al inicio de los años noventa. El
concepto inicial priorizó elementos que promueven sobre todo
la economía de libre mercado y el empleo eficiente de recur-
sos del estado. En los últimos años, sin embargo, el Banco
Mundial ha ido ampliando su concepto, acercándose al de la
Organización Económica para la Cooperación y el Desarrollo
(OECD ). El enfoque de la OECD es mucho más político: desta-
ca la relación estrecha que existe entre un desarrollo
participativo, la democracia y los derechos humanos, relación
que tiene un rol importante en la solución de evidentes y la-
tentes conflictos políticos. Finalmente, para el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo ( PNUD ), el buen go-
bierno (el PNUD habla de buen gobierno no de buena gober-
nabilidad ) es la garantía de condiciones favorables para el
desarrollo humano.

Estas breves referencias revelan que los donantes, cuyas
políticas de cooperación y de desarrollo son distintas, tienen
nociones distintas de lo que significa un apoyo a la buena
gobernabilidad. Sin embargo, todos están de acuerdo con al-
gunos elementos específicos de buena gobernabilidad: esta
visión común mínima se extiende no tanto a la cuestión de
qué hace un estado (en particular la distribución de roles en-
tre el estado y la sociedad civil), sino al cómo debe actuar. Los
principios comunes –estrechamente interrelacionados entre
sí– se resumen de la manera siguiente:

Transparencia/información :la buena gobernabilidad pre-
supone difusión activa de información. Decisiones políti-
cas y administrativas requieren procesos y criterios claros
y transparentes. Esto implica que las autoridades estata-
les proporcionen informaciones al público sobre sus inten-
ciones y sus actuaciones presentes y futuras.

Responsabilidad (accountability) y control :la buena
gobernabilidad significa que los gobernantes deben res-
ponsabilizarse por sus actuaciones y por su gestión. Esto
implica la definición clara y coherente de tareas y compe-
tencias que permita vigilar y sancionar la conducta política
y personal de los/as políticos/as y funcionarios/as. De igual
importancia son los sistemas de supervisión y control que
descubren y remedian oportunamente abusos de poder y
anomalías: la separación eficaz y real de poderes, y los
La buena pesos y contrapesos (checks and balances) son medidas
gobernabilidad se para lograr este objetivo.
refiere no tanto a la
Estado de derecho y derechos humanos: la buena gober-
cuestión de qué hace nabilidad requiere seguridad jurídica e igualdad ante la ley.
un estado (en particular Las normas legales se deben definir y modificar en un proceso
transparente. Adicionalmente, las normas legales deben ser
la distribución de roles aplicadas, según los mismos criterios, para todos los ciudada-
entre el estado y la nos. Otro requisito indispensable son tribunales independien-
tes y competentes, que además son accesibles para todos.
sociedad civil), sino al
cómo debe actuar. Uso racional de los recursos económicos y de acuer-
do a las necesidades :esto presupone un sector público

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competente e íntegro que funcione bien y que se oriente
La buena según el interés público y no el personal.
gobernabilidad tiene su
Basado en estas consideraciones, la buena gobernabilidad
costo. Tiene que no ofrece recetas simples ni es la solución universal a todos
orientarse en una los problemas. Más bien define lineamientos y directrices re-
perspectiva a largo lativos a la organización del estado y a su relación con la socie-
dad civil, así como con los ciudadanos. Estos requieren una
plazo que proporcione aplicación diferenciada de acuerdo a la situación particular en
condiciones cada país. Las prioridades en la implementación dependen
especialmente de los objetivos de los diversos actores nacio-
estructurales para la nales y de los donantes.
prosperidad económica
y el bienestar de la Por último, en los años pasados, hemos aprendido que la bue-
na gobernabilidad tiene su costo. Tiene que orientarse en una
población. perspectiva a largo plazo que proporcione condiciones estruc-
turales para la prosperidad económica y el bienestar de su
población. Es importante estar consciente que su puesta en
práctica no es gratuita y supone regularmente inversiones
considerables que muchos países en vías de desarrollo no
tienen. De este modo, la gobernabilidad constituye un área
importante de la cooperación internacional.

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4. La visión En la visión de COSUDE , las instituciones públicas en el mun-
do entero tienen tareas claves en la política, la economía y en
de COSUDE lo social, que recién hacen posible un desarrollo sostenible.
Estas tareas son:
en América Tener la sensibilidad necesaria para los distintos intereses

Latina: mejor sociales y equilibrarlos para garantizar la estabilidad y la
paz política y social y prevenir conflictos ;

gobernabilidad garantizar el marco económico adecuado para que se
puedan desarrollar todos los actores económicos incluso
al servicio micro y pequeñas empresas;

de un desarrollo garantizar espacios políticos y de derechos humanos
para que diferentes intereses sociales puedan manifestar-
,

sostenible se e influir en la toma de decisiones estatales y sociales;

brindar a grupos desfavorecidos y marginalizados posibili-
dades de integración en el proceso económico y social y
garantizarles un estándar económico y social mínimo .

En la visión de COSUDE , los puntos de referencia de cómo los
países logran cumplir con estas tareas claves son los siguientes:

Las instituciones estatales cumplen sus funciones públicas,
teniendo presente el bienestar general y orientándose en
las necesidades de todos los segmentos de la población.
Asimismo propenden a alcanzar un estándar económico y
social mínimo para todos.

Las instituciones públicas realizan sus funciones de ma-
nera eficaz. Esto implica integridad e incorruptibilidad de
los funcionarios estatales, así como el uso racional de los
recursos económicos.

El estado establece procedimientos jurídicos para el con-
trol y el respeto de los principios del estado de derecho y
para mantener el equilibrio del poder público, económico y
social. Sanciona y previene el abuso del poder, la corrup-
ción y las violaciones de los derechos humanos.

Los actores del desarrollo aplican principios de desarrollo
como el empoderamiento de actores desfavorecidos y la
participación en los procesos de decisión. De este modo
se impide, al fin y al cabo, la concentración de poder y se
permite la repartición del poder político.

Una opinión pública critica y organizada . Sin la posibilidad y
el derecho, protegido por ley, de emitir una opinión crítica y
organizar grupos de interés, la transparencia y la responsabi-
lidad en las instituciones públicas no se traducen en acciones.

Cada país determina cómo ejecutar sus funciones y cómo
aplicar los principios de buena gobernabilidad. COSUDE apo-
ya, por principio, aquellos esfuerzos que son compatibles con
su propia visión.

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La buena gobernabilidad es un objetivo muy exigente que
implica procesos a largo plazo. Conlleva un proceso político a
menudo conflictivo, cuyos objetivos y pasos concretos deben
ser frecuentemente redefinidos y renegociados. Para no per-
derse en metas abstractas, ambiciosas y muchas veces difu-
sas, el trabajo práctico de COSUDE busca sostener en primer
lugar dinámicas positivas ; apoyando procesos iterativos con
metas parciales claras. COSUDE pretende así apoyar a los
países contrapartes en su propio camino hacia una mejor
gobernabilidad .

Brindar a grupos
desfavorecidos y
marginalizados
posibilidades de
integración en el
proceso económico y
social y garantizarles
un estándar económico
y social mínimo.

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5. Principios Los siguientes principios, si bien son válidos para todos los
sectores de desarrollo tienen una importancia particular para
estratégicos acciones en el sector de la gobernabilidad.

Compromisos a largo plazo y objetivos a corto plazo

El camino hacia la buena gobernabilidad es un proceso largo
y constante. Si COSUDE pretende influir en este proceso, se
requiere un compromiso a largo plazo, una visión bien defini-
da, recursos económicos y paciencia. Por lo tanto, es impor-
tante definir concretamente –con modestia y realismo– las
metas a corto y mediano plazo y evaluarlas sistemáticamente.

Promover el fortalecimiento institucional
y el compromiso político

Actores importantes no son conscientes de la importancia de
una mejor gobernabilidad hacia el desarrollo sostenible. Ade-
más hacen falta las competencias y capacidades necesarias
para poner los conceptos en práctica y traducirlos en políticas
públicas y medidas administrativas. Tomando en cuenta esta
situación, COSUDE puede apoyar y fomentar la sensibilidad, el
fortalecimiento institucional, así como la formación y el per-
feccionamiento en diversos aspectos de la gobernabilidad.

En la defensa de los intereses políticos hay sectores enteros
de la sociedad que están ejerciendo este derecho en condi-
ciones desventajosas frente a las élites políticas y económi-
cas. COSUDE , por lo tanto, sostiene movimientos nacionales
que puedan actuar como contrapeso crítico y constructivo en
este proceso.

Identificar y apoyar "driving forces"

Procesos de cambio son sostenibles únicamente cuando son
respaldados por fuerzas nacionales de peso. COSUDE preten-
de por principio apoyar procesos de transformación en camino
y respaldar la dinámica local. "Driving forces" existen general-
mente en instituciones públicas y privadas y a nivel local o cen-
tral. El relacionamiento y las redes entre los diversos actores y
niveles son en este contexto de suma importancia.

En primer lugar considerar medidas positivas

Problemas de gobernabilidad existen no sólo a causa de defi-
ciencias estructurales, sino también por la falta de voluntad
de las élites dominantes. COSUDE apunta prioritariamente a
eliminar las deficiencias estructurales con medidas positivas.
El retiro del apoyo financiero debido a problemas políticos
puede –en ciertas circunstancias– generar una voluntad de
cambio; sin embargo, la solución de problemas estructurales
requiere siempre medidas positivas.

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Tener presente el rol de actor externo

La organización del sistema político es, por principio, compe-
tencia propia de cada país. Sin embargo, la cooperación inter-
nacional suele tener funciones importantes cuando se trata
de transformar estructuras. Como los demás donantes,
COSUDE debe encontrar un propio balance en esta situación.
Por un lado, COSUDE debe decidir de manera consciente has-
ta dónde es legítimo apoyar procesos de cambio y cuándo ya
no es indicado por tratarse de asuntos internos. En cada caso
es importante respetar las opiniones locales, sus reglas políti-
cas y estar consciente de las relaciones del poder.

Sea los que fueren, los conceptos y la cultura locales nunca
son monolíticos; casi siempre se encuentran fuerzas legíti-
mas, dignas de apoyo y dinámicas que comparten la visión de
transformación en el largo plazo de COSUDE .

El enfoque transversal obligatorio

El trabajo de cooperación influye siempre de manera más o
menos directa en las estructuras políticas y sociales. Si el com-
promiso de COSUDE a favor de la gobernabilidad pretende ser
creíble, sus demás actividades por lo menos no deben tener
efectos negativos sobre la gobernabilidad. El enfoque transver-
sal significa que todas las actividades en lo posible se orientan
paralelamente a sus propios objetivos específicos, hacia objeti-
vos y visiones de la gobernabilidad. Para aprovechar al máximo
posibles sinergias, COSUDE presta una atención particular al tema
de la gobernabilidad en la ejecución de todas sus actividades.

La opción del enfoque sectorial

En el caso que el contexto sea favorable y las oportunidades
dadas, COSUDE puede desarrollar, con un enfoque sectorial,
actividades específicas que apoyen directamente reformas de
instituciones públicas y de sus procesos, que mejoren los ser-
vicios públicos y que influyan en las relaciones entre los acto-
Los procesos de
res estatales y la sociedad civil.
cambio son sostenibles
únicamente cuando
Escoger temas de intervención según el contexto
son respaldados por específico donde existan potencial de sinergias y
fuerzas nacionales de ventajas comparativas
peso. COSUDE pretende
Los campos de acción de COSUDE se ajustan a las necesida-
por principio apoyar des de los países contrapartes. Estas necesidades y las opor-
procesos de tunidades de intervención requieren de un análisis cuidadoso.

transformación en
camino y respaldar la Colaboración y coordinación con otros donantes
dinámica local.
Para alcanzar la masa crítica necesaria, COSUDE busca alian-
zas con donantes e instituciones cuyas metas concuerden con

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la visión específica de gobernabilidad en el correspondiente
En muchos lugares país. Además, COSUDE fomenta procesos para encontrar más
coherencia entre los distintos conceptos y estrategias de los
existen esfuerzos
donantes. En particular, cuando se trata del diálogo con los
locales dignos de países, COSUDE coordina sus acciones con los demás donan-
apoyo para reformar la tes.

justicia y su
administración, para Gobernabilidad interna
engendrar una nueva
Para que COSUDE sea creíble y coherente en sus actividades
integridad, relacionadas con gobernabilidad, tenemos todos y todas la
competencias y obligación de ser consistentes y transparentes en nuestro ac-
tuar, como, por ejemplo, en la elaboración de nuestros pro-
capacidades así como pios planes y mecanismos de toma de decisiones. Esto re-
mejorar el acceso a la quiere un esfuerzo, no solamente en cuanto a los procesos
institucionales, sino también en cuanto a la sensibilidad, inte-
justicia
gridad y consistencia de cada colaborador/a.

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6. Implementación 6.1 Campos de actividad

De acuerdo a la estrategia 2010, COSUDE concentra sus ac-
ciones en apoyo a dinámicas positivas en algunos temas de-
finidos. Estos son considerados como puertas de entrada (entry
points) y pueden extenderse a nuevos aspectos según las
necesidades y oportunidades del caso. Los campos de activi-
dad se definen de manera más precisa en las estrategias por
país (ver capitulo 6.2):

En algunos países, hay buenas oportunidades para apo-
yar el funcionamiento de instituciones estatales al nivel lo-
cal ( gobernabilidad local). Cuando se trata de funciones
estatales que suponen conocimientos profundos y partici-
paciones locales, la ejecución de programas a nivel local
conlleva, bajo ciertas condiciones, ventajas. A menudo es
más fácil aplicar principios (abstractos) de gobernabilidad
a nivel local que a nivel central, por varias razones: es más
fácil obtener resultados concretos y visibles, mejorar servi-
cios estatales básicos, que tratar las complejas relaciones
entre las instituciones estatales y la sociedad civil. Sin
embargo, las instituciones estatales locales actúan en un
contexto que depende altamente de condiciones y estruc-
turas centrales y regionales. Actividades a nivel local son
eficaces solamente cuando se toma en consideración el
marco organizativo y administrativo del estado central).

La sensibilización de las deficiencias graves de la justicia
está, en muchos países de América Latina, bastante avan-
zada. Por eso, en muchos lugares existen esfuerzos loca-
les dignos de apoyo para reformar la justicia y su adminis-
tración, para engendrar una nueva integridad, competen-
cias y capacidades así como mejorar el acceso a la justicia
de grupos de la población que casi no han tenido esta po-
sibilidad. Pero la justicia formal no puede ni debe resolver
todos los conflictos sociales. Existen métodos alternativos
en muchos países, que tienen bases consuetudinarias y
que funcionan a menudo a pesar de la ausencia completa
del sistema judicial formal y que deben jugar en el futuro
también un papel importante; no obstante, la delimitación
con el sistema judicial formal debe ser determinada en la
misma manera en que debe respetar las reglas mínimas
de los derechos humanos.

COSUDE no podrá apoyar, sin aliados fuertes, reformas com-
pletas y costosas de la administración y del sistema judi-
cial, debido a sus recursos limitados. Sin embargo, en algu-
nos temas específicos donde COSUDE tiene ventajas com-
parativas y alianzas sólidas con otros donantes, esta acti-
vidad puede ser también muy prometedora. Según el con-
texto específico del país, eso podría ser en la lucha contra
la corrupción dentro de la administración, en la reforma
tributaria, en reformas electorales, etc. Para aprovechar al
máximo las posibles sinergias, es recomendable apoyar
reformas donde existe una relación con los demás secto-
res de intervención de COSUDE .

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Una opinión pública crítica , que analiza temas políticos y
COSUDE quiere que les disputa de manera constructiva, es un fundamento
para el control de las autoridades estatales y para la parti-
particularmente apoyar
cipación política efectiva de grupos discriminados. COSUDE
a actores puede apoyar la formación de una opinión pública equili-
de la sociedad civil brada, sobre todo en los medios de comunicación . Se trata
principalmente de la sensibilización y formación de acto-
comprometidos y res importantes.
capaces de defender
Para reconocer intereses individuales y colectivos, se ne-
los intereses de grupos
cesita una sociedad civil bien estructurada. En muchos sitios
desfavorecidos y ya existen muchas organizaciones de base y otras estruc-
fomentar sus procesos turas no-gubernamentales. COSUDE quiere particularmen-
te apoyar a actores de la sociedad civil comprometidos y
económicos y estatales capaces de defender los intereses de grupos desfavore-
cidos y fomentar sus procesos económicos y estatales.

6.2 Principios para la aplicación práctica en el trabajo
de COSUDE

Desarrollar una estrategia específica por país

COSUDE define en cada país de prioridad de su cooperación
los objetivos y las actividades. Para eso la oficina de coordi-
nación elabora una estrategia específica, que analice sobre la
base de estos lineamientos la situación, que defina las nece-
sidades, que determina los campos y los niveles de interven-
ción (macro, meso y/o micro) y que formule tanto la aplicación
transversal , como los sectores específicos de intervención .

Proveer suficientes recursos financieros y personales

Para trabajar el tema de la gobernabilidad se requiere más
software que hardware. Las actividades muchas veces no
implican muchos gastos. Sin embargo, no hay que subesti-
mar los recursos del personal necesario. COSUDE debe estar
preparada a invertir recursos a largo plazo.

Promover redes locales y regionales

Para fomentar driving forces locales, sus relaciones con otros
actores que persiguen metas similares son de suma impor-
tancia. Solamente de esta manera pueden intercambiar expe-
riencias, desarrollar estrategias comunes y fortalecer refor-
mas locales aisladas. COSUDE quiere promover estas redes.

Movilizar personal especializado

Las actividades de la gobernabilidad implican competencias y
experiencias en la ejecución y el asesoramiento de los pro-
gramas y proyectos a nivel estatal y no-estatal. Como la go-
bernabilidad es un enfoque nuevo en el trabajo de la coopera-
ción, es indispensable realizar un esfuerzo particular para re-
clutar a personas especializadas con las experiencias nece-
sarias. La movilización de personal especializado local con la

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necesaria sensibilización para la buena gobernabilidad tiene
prioridad. Las capacidades suizas y/o internacionales son
empleadas solamente de manera subsidiaria.

Sensibilización y formación en las oficinas de coordina-
ción y en la sede

Muchos colaboradores/as conocen hoy en día la gobernabi-
lidad como un nuevo enfoque y tema, pero de manera bas-
tante abstracta. Las ideas y posibilidades de su aplicación
transversal y sectorial en acciones concretas son muchas ve-
ces difusas. Se necesita una sensibilización y formación don-
de se demuestren las posibilidades y riesgos del enfoque de
gobernabilidad; las experiencias deben ser demostradas con
ejemplos concretos en distintos aspectos.

Intercambio regular de experiencias

Tomando en cuenta los pocos métodos establecidos para la
aplicación de la gobernabilidad, COSUDE también aprende tra-
bajando (learning by doing) . Es por eso que se debe capitali-
zar y sistematizar las experiencias y traducirlas en conocimien-
tos sobre mejores y peores prácticas. Es necesario fomentar
un intercambio regular de experiencias entre las oficinas de
coordinación y otros actores activos.

Monitoreo regular de la situación de la gobernabilidad

Un monitoreo es indispensable para apreciar las oportunida-
des y los riesgos, las tendencias positivas y negativas del de-
sarrollo institucional y la situación política. Para las activida-
des de COSUDE es necesario un análisis de base para identi-
ficar los riesgos y los driving forces con capacidad y legitimi-
dad para generar cambios.

Monitoreo del impacto de los proyectos

COSUDE quiere desarrollar métodos e instrumentos útiles para
poder examinar los proyectos y su incidencia sobre los princi-
pios de la buena gobernabilidad. El impacto de los proyectos
sobre los beneficiarios de COSUDE merece una atención es-
pecial.
COSUDE también
aprende trabajando. Prudencia con la delegación a expertos externos
Es por eso que se debe
Puesto que programas y proyectos de gobernabilidad abor-
capitalizar y dan asuntos políticos sensibles, es muy importante tomar de-
sistematizar las cisiones acertadas en cuanto a la posibilidad de delegar la
ejecución de un proyecto a una organización ejecutora ("Re-
experiencias y gisseur"). Preguntas sobre el rol y la responsabilidad de un
traducirlas en regisseur frente al gobierno contraparte deben ser especial-
conocimientos sobre mente analizados debido a los posibles riesgos.

mejores y peores
prácticas.

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Referencias COSUDE , Estrategia 2010, Bern 2000

sobre COSUDE , El concepto de Estado de Derecho y sus implica-
ciones para la cooperación al desarrollo, 1998
publicaciones COSUDE , Promoción de los derechos humanos y cooperación

de COSUDE al desarrollo, Líneas Directrices, Bern 1997

, (Sobre) la descentralización, (publicado en breve)
sobre la
COSUDE

COSUDE , Líneas directrices para la integración de género en
gobernabilidad el trabajo de la División América Latina, Bern 2000.

Página Web útiles

Para la gobernabilidad en general:
www.worldbank.org/publicsector
www.iadb.org/oce
magnet.undp.org

Para la aplicación en América Latina en particular
Instituto Internacional de Gobernabilidad
(Red de Gobernabilidad y Desarrollo para América Latina)
Corporación de Estudios para el Desarollo ( CORDES )

Red Iberoamericana de Gobernabilidad (Universidad Javeriana)

Centro de Análisis de Políticas Públicas (Universidad de Chile)

www.iula.org
unión internacional de autoridades locales

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