El Estado y el Trabajo Docente en la Provincia de Buenos Aires: reflexiones en torno a la Administración Educativa y la Precariedad Laboral Docente.

CAPÍTULO 10: EL ESTADO Y EL TRABAJO DOCENTE EN LA PROVINCIA DE BUENOS
AIRES: REFLEXIONES EN TORNO A LA ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA Y LA
PRECARIEDAD LABORAL DOCENTE | AGUSTÍN CLAUS (RED LATINOAMERICANA DE
ESTUDIOS SOBRE EL TRABAJO DOCENTE Y DIRECCIÓN GENERAL DE CULTURA Y
EDUCACIÓN)
RESUMEN
La organización y administración del Estado en el siglo XXI enfrenta múltiples desafíos producto del
crecimiento de las necesidades sociales crecientes. Es por ello, que se necesitará un Estado eficaz, y a
la vez eficiente, para poder garantizar los derechos sociales de la sociedad moderna en un mundo en el
cual la complejidad técnica, el conocimiento científico y el rol del trabajo aparecen como aspectos
fundamentales que de manera articulada delimitan y conformar la división social del trabajo y la
estructura clasista de la sociedad.
Como un aporte a esa construcción del Estado eficaz, mediante la presente investigación nos
proponemos abordar el estudio de la administración educativa de la Dirección General de Cultura y
Educación y su impacto respecto de las condiciones laborales de los docentes del sistema educativo
bonaerenses con el propósito de conocer, analizar y describir su situación actual respecto de la últimas
décadas.
Las múltiples interrelaciones y dimensiones que implica el análisis de uno de los aparatos estatales
más grande del País, y de América Latina, supone una necesaria delimitación de las problemáticas que
nos resultan claves y estructurales para la determinación de las lógicas implícitas en el funcionamiento
y organización de la Dirección General de Cultura y Educación.
En conclusión, en la presente investigación, se abordaran los aspectos fundamentales referidos al
Estado, su Aparato Estatal y la Administración Educativa, el Gobierno el sistema educativo y su
vinculación territorial y las condiciones laborales contractuales del Trabajo Docente.
2. Introducción
El presente trabajo de investigación surge como la continuidad de la participación realizada en la
segunda edición del Concurso Bialet Massé, en la cual abordamos y complejizamos la situación del
financiamiento educativo y de las condiciones laborales de los docentes. En efecto, en aquella,
producto de la necesidad de profundizar la investigación de algunos aspectos y dimensiones
específicas, se debió extraer aspectos que aquí se retoman. Desde ese mismo momento, se comenzó la
profundización de las interrelaciones existentes entre el Estado y la situación laboral de los docentes.
Complementariamente, se retoma el estudio y análisis de algunos aspectos fundamentales del sistema
educativo bonaerense, el Estado, la administración educativa y el trabajo docente, con una
profundización del abordaje de cada uno de ellos con el propósito de aportar insumos para la toma de
decisiones y definiciones de políticas públicas en materia educativa.
Las preguntas que guiaron nuestra investigación se refieren a la necesidad de problematizar sobre
determinadas dimensiones específicas del sistema educativo bonaerense, y también a nivel nacional,
debido a que en la literatura especializada de administración educativa, planeamiento, programación

BUENOS AIRES TRABAJO |BA
educativa, etc. etc. no suelen ser tomadas como objeto de estudios con la profundidad y especificidad
requerida.
Por consiguiente, partimos de preguntarnos, y a la vez, aspiramos, qué producto de la investigación
delinear algunas pistas que permitan comprender sus causas, ¿Cuáles son las interrelaciones existentes
(o no) entre la estructura del Estado Provincial, la Administración Educativa y el impacto respecto de
la condición laboral de los docentes?, ¿Resulta factible identificar causas y efectos en ella?, ¿Por
medio del análisis y estudio de la estructura del aparato del Estado, resulta posible vislumbrar la lógica
del poder que tiene impresa?, ¿Cómo evolucionaron las condiciones laborales de los docentes durante
las últimas décadas?, ¿Existen interrelaciones entre la configuración institucional del aparato estatal y
la calidad del trabajo docente?, ¿Cuál es la situación de vulnerabilidad laboral en la que se encuentran
los docentes bonaerenses?, ¿Se encuentra un proceso de precarización laboral docente? y, por último,
¿Se encuentra evidencia que permita caracterizar el impacto que tiene el rol del estado y la calidad del
empleo docente?.
Mediante la presente investigación nos proponemos abordar las complejas interrelaciones existentes
vinculadas a la administración educativa provincial, a través del estudio de la organización orgánica-
funcional del aparato de gobierno, y el trabajo docente, a través de la aproximación respecto de la
situación contractual de precariedad y/o flexibilidad del trabajo de los docentes del sistema educativo
bonaerenses con el propósito de conocer, analizar y describir su situación en la actualidad respecto de
la última década.
La vinculación de estas dimensiones tiene como propósito indagar las vinculaciones y las
determinaciones mutuas que se podrían identificar, señalar y analizar, para poder impulsar mejoras de
política educativa tendientes a la mejora de la administración y gobierno de la administración
educativa del sistema educativo provincial.
Particularmente, la participación mediante la elaboración de estudios de investigación por parte del
Estado Provincial, a través del Ministerio de Trabajo, proporciona un incentivo a la participación y
desarrollo de investigaciones con el propósito de elaborar las herramientas técnicas de diagnostico
para la elaboración de políticas públicas en materia de mejoras del trabajo en el ámbito de la
provincia, particularmente el trabajo de los docentes y su situación contractual vigente en la
actualidad.
3. Objetivos del Estudio
3.1. Objetivo General
Mediante el presente trabajo de investigación nos proponemos conocer, describir y analizar de manera
articulada, el rol del Estado, el gobierno del sistema educativo y las condiciones laborales de los
docentes del sistema educativo bonaerense.
3.3. Objetivos Particulares
El primer objetivo, consiste en caracterizar la estructura orgánico-funcional de la Dirección General de
Cultura y Educación, instancia institucional del Estado Provincial, como máxima autoridad
responsable de gestión, administración, organización y gobierno del sistema educativo bonaerense.

El segundo objetivo, se refiere a la problematización y conceptualización en torno al significativo rol
de la administración educativa del sistema educativo bonaerense complejizando las diferentes lógicas
de gobierno implícitas y/o explícitas y la construcción teórica de las lógicas de conducta del
comportamiento y la estructura organizacional de la Dirección General de Cultura y Educación.
El tercer objetivo, consiste en analizar la situación histórica y reciente del trabajo docente, para
problematizar respecto de la calidad del trabajo docente en el ámbito del empleo público provincial y,
a la vez, identificar la existencia, o no, mediante la evidencia empírica relevada, de un proceso de
proletarización laboral y/o informalidad del trabajo de los docentes del sistema educativo bonaerense,
en un contexto de sostenido incremento del financiamiento educativo.
Por último, el cuarto objetivo, implica presentar evidencia que permita la problematización
interrelacionada de las dimensiones descriptas, para identificar las interdependencias, determinaciones
y/o independencias del comportamiento de cada una de ellas, con el propósito que nos permita
caracterizar el gobierno y la estructura de la administración educativa del sistema educativo
bonaerense y el estado de la situación reciente de las condiciones del trabajo docente.
4. Procedimientos metodológicos utilizados.
La estrategia metodológica en la cual se basó el presente trabajo de investigación consideró, por un
lado, aspectos de carácter exploratorio y, por el otro, aspectos de carácter descriptivos. Respecto del
procedimiento lógico utilizado, sobresalen los métodos de análisis y síntesis como herramientas
utilizadas en el proceso de investigación.
Desde una perspectiva macro y micro institucional, se contemplan las principales variables
contextuales del Estado, la administración educativa y las condiciones laborales de los docentes. Las
fuentes de la información estadística utilizadas fueron tanto primarias como secundarias y la principal
vía de aproximación a los fenómenos consistió en el análisis y producción de indicadores e
información estadística.
5. Marco teórico.
El enfoque teórico asumido en la presente investigación consistió en el análisis del Estado, desde una
perspectiva social del derecho y de la teoría de la regulación, ambas teorías, constituyeron el marco
teórico desde el cual, se problematizaran las diferentes dimensiones investigadas. Sostenemos, la
perspectiva filosófica, económica y social del Estado y el Trabajo elaborada por el Marxismo.
6. Desarrollo del estudio
Pensar, definir y reflexionar acerca de la constitución histórica del Estado en la Argentina y, en
particular, en la Provincia de Buenos Aires, implica plantear la interrelación de diferentes disciplinas
que nos permitan conocer, comprender y complejizar respecto de su génesis y conformación histórica.
Las conceptualizaciones y discusiones en torno al Estado exceden los límites del objeto de estudio de
la presente investigación, pero a la vez, resulta fundamental caracterizar y describir nuestra postura
acerca de lo que entendemos por Estado, de tal forma que nos permita definir nuestro marco teórico
desde el cual abordaremos las distintas problemáticas investigadas.
Eludiendo plantear una discusión alrededor de las diferentes teorías y conceptualizaciones respecto de
lo qué plantean los diferentes enfoques filosóficos, políticos, sociales y económicos, respecto de la

conformación y origen del Estado, se desarrolla el marco teórico asumido en el presente trabajo de
investigación.
Resulta clave caracterizar la concepción en torno al Estado (y su rol) que se utiliza como marco teórico
en la presente investigación. En consecuencia, se define el significado de las diferentes dimensiones
implícitas en la caracterización del Estado, y luego, se abordaran desde ésta perspectiva las diferentes
dimensiones abordadas.
6.1. El Estado: ¿Aparato Burocrático, Democrático y/o Agente Estratégico?
Desde una crítica al Estado capitalista, Zhidkov y otros, sintetizan las dimensiones fundamentales que
en todo análisis del Estado se requieren abordar para realizar un estudio significativo. En efecto, se
encuentra, la esencia, el contenido, el tipo histórico, las funciones, la forma, en términos de gobierno,
estructura estatal y régimen estatal, y el mecanismo, como concepto específico y la estructuración del
mecanismo estatal.
En este sentido, Zhidkov y otros, afirman que la Esencia del Estado, se define como un “…fenómeno
social1
determinado, consiste en que constituye una organización singular del dominio político en la
sociedad clasista…”. Asimismo, respecto del Contenido, los autores plantean que ambos conceptos –
esencia y contenido- definen la naturaleza de clase del Estado, aunque no de la misma manera.
Mientras la esencia abarca lo indispensable en cualquier Estado (su Tipo), el “…contenido caracteriza
la unidad de lo necesario y lo casual…”. (Zhidkov y otros; págs. 47 y 51; 1987)
Respecto del Tipo Histórico de Estado, Zhidkov y otros, plantean que “…es una abstracción
científica, y no un simple conjunto de Estados de determinada formación socioeconómica…”.
(Zhidkov y otros; pág. 50; 1987)
Como hemos caracterizado, el Estado, desde esta perspectiva, la cual adherimos y promovemos,
representa la síntesis de los intereses irreconciliables de clases en un momento histórico determinado.
No obstante, el Estado siempre actúa, no de manera neutral, mediante su papel activo “…halla la
materialización práctica de sus funciones, las cuales, son las principales líneas de su actividad, que
expresan en esencia de clase, en la solución de las tareas fundamentales que tiene planteadas…”.
En consecuencia las formas y los métodos de ejercicio de las funciones del Estado, implican un
conjunto de dimensiones propias que resultan fundamentales de abordar. Es decir, la esencia, el
contenido y las funciones del Estado expresan el carácter del poder estatal, mientras que la forma, en
cambio, se refiere e indica cómo está organizado dicho poder. En efecto, Zhidkov y otros, afirman que
se “…manifiesta en la estructura y las interrelaciones de los órganos del Estado y las partes
territoriales que lo integran, así como en los métodos de actividad del aparato estatal. La forma del
1
Zhidkov y otros, amplían la dimensión de la Esencia del Estado como fenómeno social y destacan los principales aspectos:
“…i) constituye la organización de dominio político surgida en determinada etapa del desarrollo histórico y que desaparece
en determinada etapa histórica; ii) está condicionada por la base económica de la sociedad y es la superestructura
levantada sobre ella, actuando como Estado de determinado tipo histórico; iii) es la organización de la clase (o clases)
dominante de los propietarios de los principales medios de producción para defender sus intereses clasistas y iv) es la
organización política universal, dueña del poder público soberano y sus apéndices materiales y se caracteriza por la
distribución de la población según una división administrativo-territorial, los impuestos y el Derecho…” (Zhidkov y otros;
pág. 48; 1987)

estado se examina desde el punto de vista de la forma de gobierno, la forma de estructura estatal y de
régimen estatal…”. (Zhidkov y otros; pág. 69; 1987)
Respecto del Mecanismo del Estado se aduce a toda la diversa actividad del Estado, sus funciones y
sus órganos estatales como principales instituciones de ejecución de las mismas. Zhidkov y otros, lo
caracterizan mediante varios rasgos esenciales “…El primero, representa un sistema integral de
órganos estatales ligados por principios únicos de actividad en el ejercicio del poder estatal. El
segundo, dichos órganos constan de una categoría especial de personas que se ocupan de gobernar y,
el tercero, el mecanismo del Estado dispone de instrumentos de coacción directa para garantizar su
actividad…”. (Zhidkov y otros; pág. 69; 1987)
Asimismo, mediante la sucesión de los tipos históricos de Estado se cambia no sólo la esencia de clase
del mecanismo estatal, sino también su estructura. Zhidkov y otros, exclaman que “…el aumento
constante de la complejidad del aparato estatal es una ley objetiva del desarrollo histórico…”.
En síntesis recuperamos la conceptualización acerca del origen del Estado elaborada por Engels, cómo
producto social de un momento histórico determinado sintetizando que “…el Estado no es de ningún
modo un poder exteriormente impuesto a la sociedad; tampoco es la realización de la idea moral, ¨ni
la imagen y la realización de la razón¨, como pretende Hegel. Es más bien un producto de la sociedad
cuando llega a un grado de desarrollo determinado; es la confesión de que esa sociedad se pone en
una irremediable contradicción consigo misma, y está dividida por antagonismos irreconciliables,
que es impotente de conjugar. Pero a fin de que las clases antagonistas, de opuestos intereses
económicos, no se consuman a si mismas y a la sociedad con luchas estériles, hácese necesario un
poder que domine ostensiblemente a la sociedad y se encargue de dirimir el conflicto de mantenerlo
dentro de los límites del ¨orden¨. Y ese poder, nacido de la sociedad, pero que se pone por encima de
ella y se le hace cada vez más extraño, es el Estado…”. (Engels; pág. 160; 1970)
6.2. La Administración Educativa
En la literatura especializada existen múltiples conceptualizaciones en torno a la administración
educativa, administración de la educación, administración del sistema educativo y/o administración
de las instituciones educativas2
, dentro de las cuales, cada una de ellas implica connotaciones,
definiciones y significados particulares y, en muchos casos, encontramos que mediante
denominaciones similares se definen conceptos y significados diferentes y, hasta en algunos casos,
antagónicos.
Como ya había los señalado Paviglianitti en su célebre “Diagnostico de la Administración Censal de la
Educación” de los años ochenta declarando que “…es notable y preocupante la ausencia de reflexión
sobre el aparato administrativo de la educación. De hecho, esta estructura participa en el proceso de
materialización de las políticas públicas y constituye un verdadero condicionante para la
reproducción de modelos educativos considerados como deseables por los diferentes elencos
gobernantes…”. (Paviglianitti; pág. 111; 1988)
2
Paviglianitti agrega y clasifica el conjunto de las investigaciones elaboradas por la literatura especializada en grandes
grupos: a) los trabajos del área de planificación educacional, b) los trabajos descriptivos, c) los trabajos que tienen como eje
la regionalización y d) los trabajos cualitativos.

En el plano provincial, en la búsqueda de antecedentes provinciales, se destaca el estudio pionero
realizado por Reyna Almandoz, en la década del veinte del siglo XX, denominado ¨La Administración
Escolar de la Provincia de Buenos Aires¨. En el mismo se contemplaban los principales aspecto de la
administración de la educación provincial y resulta oportuno señalar su contenido “…El capítulo
primero antecedentes sobre la organización de la administración escolar. El segundo, presupuesto de
gastos. El tercero, Estadística Escolar, Escuelas, Inscripción y Alumnos. El cuarto, Escalafón y
sueldos del personal docente. El quinto, legislación económica. El sexto, edificación escolar. El
séptimo, higiene escolar. El octavo, Factores de progreso y el noveno, la escuela como exponente de
civilización. Por último el autor, incorpora un listado de las personas que fueron Directores
Generales de la DGE… ”. (Reyna Almandoz; 1925)
Particularmente, creemos oportuno resaltar significativamente, el acertado análisis, profundo e integral
y, a la vez, sintético que Salas Madriz nos presenta respecto de la definición y caracterización de la
administración Educativa y su fundamentación epistemológica.
La comunión con dicho análisis radica en que nos permite “…establecer criterios para orientarse
dentro de la vasta y compleja red de disciplinas que entran en juego en el estudio del fenómeno
educativo…”. (Salas Madriz; pág. 9; 2003)
Desde una perspectiva histórica, Salas Madriz, afirma, “…desde que la educación se constituyó en el
siglo XIX en un proyecto social, económico, político y cultura, como resultado de los procesos
desencadenados en estos ámbitos por la Revolución Industrial y la caída de los gobiernos
monárquicos, se convirtió en objeto de estudio filosófico y, posteriormente, de distintas disciplinas
como la Sociología, la Psicología, y de las Ciencias Políticas, entre otras…”. (Salas Madriz; pág. 10;
2003)
Asimismo, en el siglo XX la educación registró un crecimiento significativo como demanda social y
en la cual los Estados, con sus diferentes grados de responsabilidad la fue satisfaciendo, se fue
conformando una “…comunidad de investigadores, dedicados a dar cuenta de la compleja trama de
elementos que entran en juego en el proceso de enseñanza-aprendizaje, no sólo a nivel pedagógico,
sino también administrativo...”. En este sentido “…en el campo específico de la Administración, se
registró una importante revolución epistemológica, a partir de la puesta en escena del pensamiento
sociológico alternativo al positivista de base comtiana…”. (Salas Madriz; pág. 10; 2003)
El objeto de estudio de la administración educativa3
, siguiendo a la especialista Salas Madriz, nos
permite señalar que “…la organización educativa es un tipo especifico de organización y, cómo tal,
constituye su objeto de estudio. La teoría de esta disciplina se construye a partir de la confluencia de
3
En su artículo académico, Salas Madriz, realiza la fundamentación epistemológica de la administración educativa como
disciplina científica, para evaluar si una disciplina ha alcanzado status científico mediante la justificación de los requisitos
sistematizados por el epistemólogo Mario Bunge. A manera de síntesis, se detallan, a) Exista una comunidad de
investigadores en la que se da flujo de información constante e inteligente sobre los objetos de estudio; b) El sistema social
aprecia y valora el trabajo científico que en ella se realiza, al punto que facilita los medios necesario para que esto ocurra; c)
Los objetos que estudia son entes reales; d) Está ontológica y epistemológicamente definida; e) Sus teorías y métodos
permiten explicar la realidad y actuar sobre ella; f) Dispone de un ¨cuerpo¨ de datos, hipótesis, métodos, instrumentos, entre
otros, suficiente para operar, con medios para mantenerlo actualizado; g) La problemática que aborda se refiere a objetos que
forman parte de su dominio, o a otros con los que estos objetos mantienen relaciones significativas; h) Cuenta con un fondo
de conocimientos, cuya dimensión crece constantemente; i) Los objetivos que se persiguen hacen referencia a los objetos de
su dominio: descubrimiento de leyes, formulación de teorías, diseño de métodos, entre otros y j) Los métodos que utiliza son
escrutables y justificables.

tres ejes disciplinares fundamentales: las Ciencias de la Educación, la teoría administrativa general
y, otras disciplinas, como la Economía, la Psicología, la Sociología, las Ciencias Políticas y el
Derecho, entre otras…”. (Salas Madriz; pág. 11; 2003)
Respecto de la identificación de los diferentes elementos de análisis que componen la organización
educativa, Salas Madriz, señala al i) Proyecto Educativo: tipo de sociedad y sistema económico-
político y Política Educativa: Curriculum; ii) Paradigma o paradigmas educativos puestos en práctica;
iii) Infraestructura General: iv) Educador; v) Educando; vi) Familia y vii) Otros actores sociales. (Salas
Madriz; pág. 15; 2003)
6.3. El Aparto Estatal: estructura organizacional
La Provincia de Buenos Aires ha sido reiteradamente precursora de la organización del Sistema
Educativo Nacional desde la sanción de la Constitución de 1873, la Ley de Educación Común en 1875
y el Reglamento Escolar de 1876, aprobado durante el mandato de Domingo Faustino Sarmiento en la
Dirección General de Escuelas.
La responsabilidad del gobierno y la administración del Sistema Educativo Provincial se encuentra a
cargo del Poder Ejecutivo Provincial que ejerce su política educativa a través de la Dirección General
de Cultura y Educación -DGCyE-.
La estructura interna de la Dirección General de Cultura y Educación no ha permanecido estática y ha
sido modificada en cada etapa histórica acorde a la política educativa provincial, de manera tal que
permita reorganizar el aparato estatal, de administración central, en correspondencia a la normativa
vigente y a las definiciones de políticas educativas.
Un análisis riguroso y exhaustivo del aparato estatal excede los alcances de la presente investigación.
No obstante, nos aparece oportuno proponer una esquematización de la estructura organizacional de la
-DGCyE- con el propósito de conocer sus diseños en los diferentes años, y que nos permita indagar los
tipos de vinculaciones institucionales y los grados de concentración y/o descentralización que
promueven.
Tal como señala Malpica, “…en los Estados modernos la Administración Pública emana del poder
público y lo representa. Ejerce ese poder en la determinación de objetivos, opciones y prioridades, en
la formación de regulaciones, en la asignación de roles, atribuciones y recursos, en la imposición de
limitaciones e incentivos, en la evaluación y control de los procesos sociales. Todo ello en aras del
interés social, y arbitrando entre las empresas, las organizaciones y las personas, y con sujeción a
normas fundamentales pre-establecidas…”. (Malpica; pág. 6; 1980)
Para abordar la administración educativa del sistema educativo bonaerense de manera tal de
diferenciar las lógicas institucionales-administrativas-organizacionales en las cuales se gestiona el
funcionamiento del sistema y los diferentes roles de los actores según las diferentes instancias
jerárquicas, se propone una doble dimensión de análisis para cada nivel institucional.
Desde la perspectiva de la administración y su vinculación con la planificación educativa, se encuentra
la clásica diferenciación entre la macro y micro planificación. Tal como señala, Malpica, la macro-
administración de la educación “…se da a partir de los más altos niveles del gobierno y desciende
hasta los niveles de la prestación de los servicios. En efecto, “…es la expresión de una función
gubernamental, y tiene por lo tanto una naturaleza burocrática. Se organiza a partir de una

superestructura, y se desconcentra y descentraliza horizontal y verticalmente (territorialmente) para
cumplir mejor sus propósitos…”. (Malpica; pág. 13; 1980)
De manera complementaria, siguiendo el camino inverso, la micro-administración, según Malpica,
“…se eleva desde el nivel de base para integrarse y luego articularse con la administración
gubernamental propiamente dicha. Consiste en el nivel operativo efectivo de los servicios educativos,
que a la vez, podría conceptualizarse como la administración institucional4
…”. (Malpica; pág. 15;
1980)
En este apartado, nos interesa conocer, describir y comprender la estructura orgánico-funcional de la
Dirección General de Cultura y Educación -DGCyE-, durante los últimos veinte años, para
problematizar respecto del grado de burocratización implícita en la estructura de gobierno del sistema
educativo bonaerense y las lógicas que determinan la distribución del poder en el proceso de la toma
de decisión mediante la caracterización de su diseño y estructura orgánico-funcional. En segundo
lugar, luego de dicha problematización, nos interesa indagar los grados de atomización y/o
democratización implícita en dichos diseños estructurales que se vislumbran a partir del análisis de las
relaciones institucionales de jerarquización, centralización y descentralización vertical y/o horizontal.
6.3.1. Caracterización de la Estructura Orgánico-Funcional de la Dirección General de Cultura
y Educación: ¿Democrática y/o conservadora?
En todo análisis organizacional de cualquier tipo de institución, sea de carácter público, privada y/o sin
fines de lucro, implica asumir una tarea analítica de una gran complejidad y requerimientos que
exceden los límites que se plantean en la presente investigación.
No obstante, en el presente apartado, nos interesa caracterizar y describir, cómo, de qué manera y
cuáles son las relaciones de jerarquía, tanto horizontales como verticales, en la estructura de la
administración central de la Dirección General de Cultura y Educación
Tal cómo afirma Hintze, mediante su objeto de estudio respecto del comportamiento de las
organizaciones, existen distintos modelos de gestión que implican modalidades distintas de cómo se
estructuran y determinan las relaciones entre los objetivos de la organización y los recursos que se
destinan para alcanzarlos. En efecto, agrega que “…la administración de las estructuras es el proceso
mediante el cual se establecen y aplican las reglas de juego sobre el uso de recursos; reglas que
toman en cuenta desde la filosofía organizativa, la división de la responsabilidad y la autoridad, la
articulación y coordinación entre las diferentes áreas hasta la asignación de las responsabilidades
cada uno de los puestos de trabajo…”. (Hintze; pág. 6; 1999).
Otra de las dimensiones que destaca Hintze en todo análisis de estructura organizacional remite a la
diferenciación fundamental de la utilización de técnicas de descripción de estructura formales y reales.
La primera, formal, la define, como aquella que “…surge del carácter jurídico que las organizaciones
adquieren cuando son constituidas como instituciones privadas o públicas. Este carácter está dado
por actos jurídicos que, en el caso de las instituciones públicas, son normas (tales como leyes de
ministerios o leyes de creación de organismos). Estas normas de creación, que establecen los
objetivos o finalidades institucionales, las fuentes de los recursos y la forma de gobierno interno…”.
4
Resulta importante no confundir la concepción de la administración institucional con la administración educativa que
implica un posicionamiento teórico científico diferente y, a la vez, más abarcativo de la unidad de análisis en cuestión.

Además, de la formal, existen estructuras reales, “…que pueden estar o no respaldadas y sustentadas
por normas vigentes…”. Finalmente, “…La estructura real sustentada en normas vigentes es la
estructura “formal-real”, mientras que aquella parte que sólo figura en las normas pero no se ha
aplicado (o ha dejado de aplicarse)…”. (Hintze; pág. 6; 1999).
6.3.1.1. Estructura Orgánico-Funcional de la -DGCyE-
(Años 1990-2011)
El gobierno y administración del sistema educativo bonaerense se encuentra a cargo de la Dirección
General de Cultura y Educación, tal como lo estipula la Constitución de la Provincia de Bueno Aires.
Durante la década de los años noventa, la estructura del aparato estatal de la Dirección General de
Cultura y Educación -DGCyE-, se configuró en base a un diseño de estructura burocratica-jerarquica
en la cual, preponderaba la jerarquización verticalista en el proceso de toma de decisiones, la
reducción de los canales de comunicación hacia arriba de manera de mecanizar los circuitos y las
relaciones de las diferentes dependencias departamentales.
Cómo máxima autoridad de conducción de política educativa, se encuentra el Director General, del
cual, dependían tres subsecretarías, Educación, Cultura5
y Administrativa, y a la vez, otras instancias
institucionales, con similar jerarquía formal, tales como el Consejo General de Cultura y Educación, la
Asesoría General, la Unidad Ejecutora Provincial. Con menor rango de jerarquía institucional, se
encontraban la Dirección Provincial de Infraestructura Escolar, la Dirección de Ceremonial y la
Auditoria General.
La Ley Nº 11.612 de Educación de la Provincia de Buenos Aires, sancionada en el año 1995 y vigente
hasta el año 2007, comprende un conjunto de artículos que van desde el 29 al 43, mediante los cuales
define, consigna y describe los requisitos, las responsabilidades, las facultades, los deberes y
obligaciones que el Director General de la -DGCyE- tiene a su cargo.
En el siguiente gráfico, se presenta el diseño estructural-orgánico-funcional de la -DGCyE-. Resulta
importante destacar, que si bien en términos generales, dicha estructura no ha sufrido grandes
modificaciones respecto de las divisiones departamentales y sus relaciones jerárquicas-burocráticas
durante todo el periodo en estudio, a partir del año 2007, los contenidos y roles fueron
significativamente redefinidos en función de la nueva ley de educación provincial, que se abordarán en
apartados posteriores.
La Subsecretaria de Educación, tiene a su cargo fundamentalmente la política pedagógica provincial,
de manera tal de concentrar en ella las políticas educativas que se encuentra estructurada mediante
quince (15) Direcciones Provinciales correspondientes a los diferentes niveles y modalidades de la
educación. Las Direcciones Provinciales de Niveles Educativos, Inicial, Primaria, Secundaria y
Superior No Universitaria. Otras, tales como las Direcciones Provinciales de Gestión Estatal, Gestión
Privada, Política Socio-Educativa, Planeamiento y Educación Técnico-Profesional y las Direcciones
de Modalidades, Adultos, Artística, Educación Física, Especial y Psicología Comunitaria y Pedagogía
Social.
5
En el año 2003, la subsecretaría de Cultura se convirtió, mediante la Ley Nº 13.056, en el Instituto Cultural de la Provincia
de Buenos Aires que funciona como organismo descentralizado dependiente del poder ejecutivo provincial.

El conjunto de tareas de la contabilidad pública, gestión de cargos docentes y administrativos, pago de
proveedores de la -DGCyE- y, fundamentalmente, la administración contable en la cual se base el
funcionamiento del sistema educativo bonaerense, se encuentra a cargo de la Subsecretaría
Administrativa, de la cual dependían, ocho (8) Direcciones. La Dirección Provincial de RR.HH y las
Direcciones de Contabilidad y Finanzas, General de Administración, Propiedades, Compras y
Contrataciones, Personal, Coordinación Administrativa y Servicios Generales.
Por medio de la representación gráfica de las relaciones institucionales entre las diferentes áreas
departamentales de la estructura orgánico-funcional de la -DGCyE-, se desprende, la existencia de una
significativa centralización jerárquica vertical, concentrándose en las dos subsecretarías como
principales responsables instancias institucionales de la toma de decisión.
En este sentido, la misma impresión se desprende del análisis exhaustivo de la Ley de Educación,
vigente en dicho periodo, en la cual se puede encontrar una significativa tendencia descentralizadora y
privatista de la política educativa provincial. Promoviendo la jerarquización del rol del municipio, los
consejos escolares y la gestión privada de la educación.
En el cuerpo de dicha Ley se observan dos apartados, que se relacionan de manera directa con esta
tendencia hacia la descentralización, uno de la Administración Distrital y otro de los Consejos
Escolares, con los artículos 47 a 49 y 50 a 101, respectivamente. (LEP; 1995)
Respecto del impulso explícito al aumento de la oferta educativa de gestión privada, en el cuerpo de
dicha Ley, se encuentran los artículos 102 al 122, mediante los cuales se promueve, desde el propio
Estado, la proliferación de la gestión privada y, en cambio, a la oferta de gestión estatal, se le otorga
un segundo plano subsidiario de la privada.
Durante la década del noventa, en el marco de la política de descentralización, en términos de la
administración central, se promovió la concentración del poder de la toma de decisiones a cargo del
Director General en detrimento del Consejo General cómo órgano de decisión política. Además,
debido a su reducción en términos de la cantidad de miembros, que pasaron de 12 a 10, como en las
potestades formales de dicho órgano en materia de reducción de acuerdos y definición de políticas
educativas provinciales. A nivel territorial, Duro afirmó, que “…se visualiza a la escuela como la
unidad de cambio del sistema educativo. La institución escolar es responsable por el mejoramiento de
la calidad del servicio educativo…” . (Duro; pág. 15; 2000)
Esta política educativa promovida esencialmente por la descentralización implicó múltiples
dimensiones y se desarrolló bajo la denominada “Transformación Educativa6
” que pretendió una
reforma estructural del sistema educativo bonaerense. Mediante palabras textuales, de su
implementadora, que la definió como un proceso en el cual “…con la convertibilidad, la apertura
económica y la reforma del Estado, se inició una nueva etapa en la que los recursos humanos deben
contar con competencias, capacidades y aptitudes específicas… ”. (Ginnettasio; pág. 6; 1998)
6
Migliavacca, Saforcada, Jaimovic. entre otros, afirman que la “Reforma Neoliberal del Estado impulsada por la
Transformación Educativa” se implementó mediante un conjunto sistematizado y estructurado de leyes tales como: i) Ley de
Transferencia de Servicios Educativos, N° 24.049 (1991); ii) Ley Federal de Educación N° 24.195 (1993); iii) Reforma
Constitucional Nacional (1994); iv) Reforma Constitución Provincial (1994); v) Ley de Educación Superior N° 24.521
(1995) y vi) Ley de Educación Provincial N° 11.612 (1995).

Naturalmente, esta reforma no implicó neutralidad, cómo ninguna reforma lo supone, debido a que
como tal, se promueve en el marco de un proyecto político-educativo determinado. Albergucci,
exponente de la implementación del Polimodal en el sistema educativo bonaerense, qué supuso la
desarticulación del anterior Nivel Medio y la debilitación de la Educación Técnica y Agraria, afirmó
que “…La Transformación de la educación se ha de realizar con las reglas de la descentralización,
para dar respuesta a las necesidades de cada realidad: descentralización a nivel macro-sistema y a
nivel micro-institución…”. Asimismo, ante la no-neutralidad implícita de la misma, previó con
anticipación algunas cuestiones críticas que implicaba el proceso de descentralización, en marcha y
identificó tres grandes riesgos referidos a una “…i) Virtual desarticulación del sistema educativo, ii)
Eventual incapacidad para establecer orientaciones políticas básicas al sistema educativo y iii)
Profundización de las desigualdades existentes en materia educativa entre jurisdicciones y grupos
sociales…”. (Albergucci; pág. 229; 2000)
En el marco de la crisis social y económica en la que se encontró el sistema educativo bonaerense
durante la década del noventa, se registro un proceso en el cual “…en la Dirección General de
Escuelas y Cultura se observa debido a su debilitamiento como organismo estatal…”. (Katz; pág.
244; 1996).
Mintzberg, mediante su análisis y diseño de las organizaciones, propone una clasificación, para
dimensionar los grados de descentralización y las cuotas de poder que en las estructuras
organizacionales, mediante cinco tipos hipotéticos que denomina: “…a) Centralización vertical y
horizontal: el poder de decisión aquí está concentrado en manos de un solo individuo, es decir, el
Director General; b) Descentralización horizontal limitada (selectiva): en este tipo encontramos la
organización burocrática con tareas no calificadas que confía para la coordinación en la
estandarización de procesos de trabajo; c) Descentralización vertical limitada (paralela): aquí
encontramos a la organización que está dividida en unidades o divisiones, en cuyos mandos medios
está delegada (en paralelo) una gran cantidad de poder formar para tomar las decisiones: d)
Descentralización vertical y horizontal selectiva: aquí se observa en conjunto la descentralización
tanto vertical como horizontal de manera selectiva y en paralelo y e) Descentralización vertical y
horizontal: aquí el poder de decisión se concentra en su mayor parte en los niveles inferiores de la
organización…”. (Mintzberg; pág. 139-141; 2004)

Desde esta perspectiva de análisis, se desprende que durante la década del noventa la estructura
orgánico funcional de la -DGCyE- se encontraría entre dos tipos de estructura de las organización
según la tipología de Mintzberg, con mayor intensidad el tipo de Centralización vertical y horizontal
concentrándose el poder de decisión sólo en el Director General y línea directa de dependencia, y en
una menor medida, tanto en la Descentralización vertical y horizontal selectivas debido a la gran
complejidad y tamaño de la estructura de la administración central de la -DGCyE- que imposibilita la
monopolización total del poder de decisión.
En contraposición a la política educativa en el marco de la “Transformación Educativa”
implementada durante la década del noventa en el marco de las políticas neoliberales, en el año 2007,
en la Provincia de Buenos Aires, se sancionó la nueva Ley de Educación Provincial Nº 13.688 que
modifico sustancialmente el paradigma pedagógico de la política educativa provincial, acompañada de
un nuevo marco legal que promueve el enfoque del derecho social a la educación universal7
.
Respecto del análisis de la estructura orgánica-funcional de la Dirección General de Cultura y
Educación, la nueva Ley, promovió la profundización de los grados de institucionalización de los
diferentes actores responsables del sistema educativo bonaerense. En efecto, redefinió (y definió) los
roles de los funcionarios responsables de la conducción político-pedagógico-administrativa de la
7
El actual cambio de paradigma en el cual tanto el Estado, Nacional y Provincial, recuperan su papel preponderante, se
generó una legislación educativa que promueve el derecho social a la educación, tiende a generar una educación más
democrática para la construcción de una sociedad más justa y revierte y reemplaza a la normativa conservadora vigente en los
años 90º. Las moderna legislación educativa consiste en: i) Ley de Garantía del Salario Docente y 180 días de clases Nº
25.864 (2003); ii) Ley del Fondo Nacional de Incentivo Docente Nº 25.919 (2004); iii) Ley de Educación Técnico
Profesional Nº 26.058 (2005); iv) Ley de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, los Niños y los Adolescentes Nº
26.061 (2006); v) Ley de Financiamiento Educativo Nº 26.075 (2006); vi) Ley Nacional de Educación Sexual Integral Nº
26.150 (2006); vii) Ley de Educación Nacional Nº 26.206 (2006); viii) Ley de Educación Provincial Nº 13.688 (2007) y la
Ley Provincial de Paritaria Docentes Nº 13.552 (2007).
Dirección General de
Cultura y Educación
Subsecretaría de
Educación
Dir. de Educación
Inicial
Dir. de Educación
Polimodal y
Trayectos Técnicos
Formativos
Dir. de Educación
General Básica
Dir. De Educación
Superior Dir. de Educación
de Adultos y
Formación
Profesional
Dir. de Educación
Especial
Dir. de Educación
Artística
Dir. de Educación
Física
Dir. De Psicología y
Asistencia Social
Escolar Dirección Legal y
Técnica
Dir. de Curriculum
y Capacitación
Educativa
Dirección de
Disciplina
Dirección de
Información y
Planeamiento
Educativo
Subsecretaría
Administrativa
Dir. General de
Administración
Dirección Provincial
de Gestión Privada
de Gestión Estatal
Dirección Técnico
Pedagógico
Dirección de
Gestión
Administrativa
Dirección de
Tribunal de
Clasificación
Dirección de
Gestión de Asuntos
Docentes
Subsecretaría de
Cultura
de infraestructura
Escolar
Dirección de
Ceremonial
Asesoría General
Auditoria
General
Unidad Ejecutora
Provincial
Consejo Provincial de
Educación y Trabajo
Dir.
Comunicación
y Prensa
COPRET
Dir.
Planificación
Infraestructura
Escolar
Dir. Proyectos de
Infraestructura
Escolar
Dir. Equipa. y
Manteniemiento
de la Infra. Esc.
Dir. Cooperación
Escolar
Dir. Coord. de
Consejos
Escolares
Dir. Coord.
Legal y Técnica
Dir. Auditoria
de Control de
Gestión
Dir. Contabilidad
y Finanzas
Dir. Provincial de
RR.HH.
Dir. de
Propiedades
Dir. de Compras
Y Contrataciones
Dir. de Personal
Dir. de
Coordinación
Administrativa
Dir. de Servicios
Generales
Fuente: Elaboración propia en base a la Resolución Nº 4.747/02 y Nº 2.536/08 de la DGCyE.
Consejo General de
Cultura y Educación
Dirección Provincial de
Consejos Escolares
Dir. De
Administración
de RR.HH.
Dirección de
Logística
Dirección de
Políticas
Alimentarias de
Apoyo a la
Inclusión Escolar

administración central y de los diferentes actores territoriales que dependen de la -DGCyE- y, que a
diferencia de la Ley anterior, Nº 11.612/95, muchos de estos no se encontraban contemplados8
.
En el marco de la nueva ley, se define que el Director General, es la máxima autoridad de conducción
de la -DGCyE- y debe reunir los requisitos para ser Senador, es designado por el Poder Ejecutivo
Provincial con acuerdo del Senado, debe ser idóneo para la gestión educativa y le corresponden un
conjunto de competencias9
que les son indelegables entre ellas las principales consisten en: “…a)
nombrar, promover y remover a todo el personal de la -DGCyE-, cualquiera fuera su régimen
estatutario, b) Presidir el Consejo General de Cultura y Educación y el Consejo Provincial de
Educación y Trabajo, c) Proyectar el presupuesto de la -DGCYE-, d) Autorizar con su firma y la del
Subsecretario del área respectiva o la del Vicepresidente 1º del Consejo General de Cultura y
Educación, las resoluciones de la -DGCyE-, e) Presentar informes y concurrir a ambas Cámaras de
la Legislatura anualmente, f) Autorizar la creación y funcionamiento de las instituciones educativas
que constituyen el Sistema Educativo de la Provincia, etc. etc….”. (LEP; pág. 28; 2007).
Asimismo, el Director General, nombrará y será asistido por un Subsecretario de Educación, un
Subsecretario Administrativo y un Auditor General, los cuales, deberán ser idóneos en el área de su
competencia y se ajustarán a los principios doctrinario de la ley de educación provincial.
El Subsecretario de Educación “…diseña las estrategias de aplicación de la política educativa en las
regiones educativas, define los aspectos pedagógicos y didácticos con las Direcciones de Nivel y
Modalidad y colabora en su difusión para su aplicación en las instituciones y los establecimientos
escolares a través de los diferentes niveles de supervisión…”. (LEP; pág. 30; 2007).
El Subsecretario Administrativo “…asiste al Director General de Cultura y Educación en los
aspectos del gobierno y administración del Sistema Educativo Provincial emanados de los principios
de esta Ley y las disposiciones que a tal efecto se establezcan, garantizando la utilización eficiente y
transparente de los recursos presupuestarios y financieros, edilicios, humanos y didácticos…”. (LEP;
pág. 30; 2007).
El Auditor General “…tiene a su cargo auditar y evaluar acerca de la utilización eficiente y eficaz de
los recursos humanos y materiales y el seguimiento y perfeccionamiento de los sistemas de control
interno, tendiente a la optimización de las herramientas de gestión de la Dirección General de
Cultura y Educación, tanto en el Nivel Central como en los organismos descentralizados de la
administración territorial y las instituciones educativas…”. (LEP; pág. 30; 2007).
Uno de los actores que han recobrado un significativo rol institucional en el ámbito de la -DGCyE- fue
el Consejo General de Cultura y Educación10
, debido a que mediante la nueva ley, se re-significo el
8
Aquí se hace referencia a que en la anterior Ley de Educación Provincial, no se contemplaba de manera integral a los
principales actores institucionales de -DGCyE-.
9
En el cuerpo de la Ley de Educación Provincial se contempla el Capítulo Nº IV dedicado plenamente al Director General de
Cultura y Educación.
10
En el cuerpo de la Ley de Educación Provincial se contempla en el Título V. Órganos y Políticas de la Educación el
Capítulo Nº I dedicado plenamente al Consejo General de Cultura y Educación. La activa actividad institucional del Consejo
General de Cultura y Educación consistió, en términos generales, por un lado, en el apoyo a la revisión, elaboración y
publicación de los Nuevos Diseños Curriculares de los Niveles y Modalidades Educativas acorde al paradigma pedagógico de
la nueva Ley de Educción Provincial y, por el otro, en términos de administración educativa del sistema educativo
bonaerense, la elaboración de Manuales de Procedimientos Administrativos para los Niveles de Educación Obligatoria,
Inicial, Primaria y Secundaria, y del Nivel Superior No Universitario junto con el Nuevo Reglamento General de
Instituciones Educativas de la Provincia de Buenos Aires sancionado a fines del año 2011.

protagonismo que implica el funcionamiento activo por parte de dicho órgano de política educativa
provincial y su vinculación con el poder legislativo. En efecto, si bien cumple funciones de
asesoramiento, la nueva ley estipula que su “…consulta es obligatoria en los siguientes temas: planes
y programas de estudio, diseños curriculares de todos los Niveles, Modalidades, y establecimientos
educativos experimentales, ante proyectos de leyes, estatutos y reglamentos relacionados con el
ordenamiento educativo, la administración escolar y la carrera docente, y en cuestiones de
interpretación de la normativa educativa o casos no previstos...”. (LEP; pág. 36; 2007).
En este mismo sentido, el Consejo Provincial de Educación y Trabajo -COPRET-, recobró una activa
institucionalización mediante su constitución activa desde los años 2008/2009, mediante la generación
de espacios de discusión que promuevan las políticas públicas que articulen la educación, el trabajo y
la producción en el contexto del desarrollo estratégico nacional, provincial, regional y local. Tal es así
que “…el sistema educativo de la Provincia de Buenos Aires reconoce y propicia el valor del trabajo
socialmente productivo en articulación con la cultura escolar, las prácticas educativas, los procesos
de enseñanza y de aprendizaje y la integración social, en todos los Niveles y Modalidades. La
incorporación del trabajo a las propuestas educativas tenderá a la formación de los alumnos como
sujetos activos capaces de generar proyectos productivos, así como emprendimientos individuales y
comunitarios que habiliten su autonomía económica y su participación como ciudadanos en el
desarrollo provincial y nacional…”. (LEP; pág. 38; 2007).
Otro elemento adicional significativo del proceso de recuperación de la articulación entre la educación
y el trabajo a nivel territorial, constituyeron la conformación y constitución institucional del Consejo
Consultivo del COPRET y los Consejos Consultivos Regionales y las Mesas Distritales de
Educación11
, Trabajo y Producción como herramientas fundamentales para instrumentar mecanismos
para una participación cada vez más activa de todos los actores y sectores vinculados al mundo del
trabajo y producción de la Provincia de Buenos Aires.
Respecto de la situación provincial y su adecuación legislativa a nivel Nacional en el marco de la Ley
de Educación Nacional Nº 26.206, la Provincia de Buenos Aires, se encuentra a la vanguardia en
materia de generación de la nueva legislación educativa y de su reestructuración de su aparato estatal.
Tal como se informa en un informe elaborado por el Ministerio de Educación de la Nación, en el cual
se analizan aquellas jurisdicciones provinciales que adecuaron su legislación provincial al marco
nacional “…sólo la Provincia de Buenos Aires, Salta y Santiago del Estero han adoptado nuevas leyes
educativas en el año 2009. A pesar de que este cambio normativo, aún no se ha concretado en la
mayoría de las provincias…”. (MEN; pág. 31; 2009)
6.3.1.2. Estructura Orgánico-Funcional de la -DGCyE- (Años Fines 2011 y Principios 2012)
En el marco de la nueva Ley de Educación Provincial Nº 13.688/07, constituyó una necesidad
redefinir la estructura orgánico-funcional de la -DGCyE- de tal manera, que permita a la
administración central contar con las herramientas institucionales democráticas para incorporar en su
diseño organizacional la esencia y el espíritu de la nueva ley, a la vez que, amerita la re-
funcionalización operativa de la estructura con el objetivo de promover una efectiva y eficiente
administración central de los recursos que implica el funcionamiento sostenido y en crecimiento del
Sistema Educativo Bonaerense.
11
Mediante la Resolución Nº 4.202/2009 de la -DGCyE- se instrumenta la conformación de los CCR y MDE.

Durante los últimos años se estableció una nueva configuración orgánico-funcional de la estructura
interna de la -DGCyE- que implica, a primera vista, un proceso de democratización y apertura de sus
lógicas internas de funcionamiento con el objeto de mejorar el funcionamiento interno y su
vinculación territorial
No obstante, esto implicó sentar las bases para el comienzo de un proceso de mediano y largo plazo
que permita materializar y proveer de contenido real a esta democratización del aparato estatal. Una
estructura organizacional más democrática no implica que en su práctica cotidiana lo sea. Es decir, ello
implica, al menos en el comienzo, un proceso de apoderamiento de los mismos agentes técnicos y
administrativos, de los dirigentes políticos, los representantes sindicales y los trabajadores docentes y
auxiliares territoriales para plantearse y darse la discusión de cuáles son las responsabilidades y
obligaciones que a cada uno de estos actores le corresponde y deben apoderarse.
Esta iniciativa por democratizar el aparato estatal de la -DGCyE- implicó un proceso que promueve la
mayor participación de diferentes actores en el proceso de toma de decisiones, distribuyendo cuotas de
poder en una cantidad mayor de instancias institucionales.
Con el propósito de generar las instancias institucionales que permitan jerarquizar el rol de la
administración central, en diciembre del año 2011 se sancionó la Ley Provincial Nº 14.362, mediante
la cual se crearon dos nuevas subsecretarías, una de Gestión Educativa, que en apartados posteriores se
abordará de manera exhaustiva, y otra, de Recursos Humanos y Relaciones Laborales y se redefinió el
rol, competencias y responsabilidad del Subsecretario Administrativo preexistente.
El Subsecretario de Gestión Educativa “…asiste al Director General de Cultura y Educación en la
implementación de la política educativa definida para las Regiones Educativas y su aplicación en los
DirecciónGeneralde
CulturayEducación
Subsecretaríade
Educación
Dir.Provincialde
EducaciónInicial
Dir.Provincialde
Educación
Primaria
Dir.Provincialde
Planeamiento
Dir.Provincialde
Educación
Secundaria
Dir.Provincialde
Educación
Superiory
Capacitación
Educativa
Dir.Provincialde
Educación
Técnico-
Profesional
Direcciónde
Disciplina
DirecciónLegaly
Técnica
Subsecretaría
Administrativa
Dir.Generalde
AdministraciónDirecciónde
EducacióndeAdultos
Subsecretaríade
GestiónEducativa
DirecciónProvincial
deinfraestructura
Escolar
Direcciónde
Ceremonial
Auditoria
General
ConsejoGeneralde
CulturayEducación
Direcciónde
Ceremonial
Direcciónde
Planificación
Direcciónde
ObrasyProyecto
Dir.de
Equipamiento y
Mantenimiento
Direcciónde
Producción
Dir.
Administrativa
deInfra.Escolar
Dir.Provincial
deAsuntos
Jurídicos
Dir.Provincial
deAuditoria
Interna
Dir.Provincialde
Tecnologíadela
Información
Dir.Provincialde
Gestión
Descentralizada
Dir.Provincialde
LegalyTécnica
Dir.Provincialde
ServiciosGenerales
Dir.de
Coordinación
Administrativa
Sub-Direcciónde
Despacho
Direcciónde
EducaciónArtística
Direcciónde
EducaciónFísica
Direcciónde
EducaciónEspecial
Direcciónde
EducaciónArtística
Direcciónde
Psicología
Comunitariay
PedagogíaSocial
Direcciónde
Producciónde
Contenidos
Fuente:ElaboraciónpropiaenbasealaResoluciónNº10/12delaDGCyEyRelevamientodecampo.
deConsejosEscolares
deProyectos
Especiales
Dir.De
Administració
ndeRR.HH.
Direcciónde
Logística
Direcciónde
Políticas
Alimentarias
deApoyoala
Inclusión
Escolar
Direcciónde
Tecnología
Educativa
Direcciónde
Formación
Continua
(Docente)
Direcciónde
Contenidos
Educativos
deComunicación
UnidadEjecutora
Provincial
Direcciónde
Comunicación
yPrensa
Direcciónde
Contenidosde
Comunicación
Direcciónde
Comunicación
DigitalyRedes
ConsejoProvincialde
EducaciónyTrabajo
Dir.Provincial
deAuditoría
deOrg.Desc.
Subsecretaríade
RecursosHumanosy
RelacionesLaborales
Dir.Provincialde
GestióndeRR.HH.
Dir.Provincialde
CalidadLaboral
Dir.Provincialde
Negociaciones
Colectivas
Dir.Provincialde
Planificacióny
Fortalecimientode
losRR.HH.
Dirección
Provincialde
GestiónEstatal
Dir.Provincialde
PolíticaSocio-
Educativa
Dirección
Provincialde
GestiónPrivada

establecimientos escolares a través de los diferentes niveles de supervisión…”. (LP; Art. 71 bis;
2011).
Asimismo, respecto del rol de la nueva Subsecretaría, se establece “…que través del organismo
mencionado en el artículo inmediato precedente tiene a su cargo la coordinación, conducción y
articulación de las regiones educativas, sobre la base de los objetivos formulados en esta Ley, a
través de los Inspectores Jefes Regionales, de quienes dependerán, a su vez, los Inspectores Jefes
Distritales y de Enseñanza…”. (LP; Art. 77; 2011).
El Subsecretario de Recursos Humanos y Relaciones Laborales “…asiste al Director General de
Cultura y Educación en los aspectos de gobierno y administración del personal del Sistema Educativo
Provincial conforme los principios de esta Ley, sus modificatorias y las Disposiciones que a tal efecto
se establezcan, los Estatutos del Personal del Organismo y de las Leyes 13453 y 13552…”. (LP; Art.
72 bis; 2011).
Dicha Subsecretaría, “…verifica el cumplimiento de todos los aspectos administrativos, contables y
laborales. Así como cumple con la misión de supervisión general a través del órgano establecido en el
artículo 76 de esta Ley…”. (LP; Art. 134; 2011).
Dentro de la misma, se crearon dos Direcciones Provinciales de significativa importancia para el
trabajo comprendido en términos genérico al interior de la -DGCyE-. La Dirección Provincial de
Calidad Laboral y la Dirección Provincial de Negociaciones Colectivas, mediante las cuales, se
revaloriza el rol que implica contar con una instancia institucional que se dedique específicamente a la
temática, se promueva el dialogo activo con los representantes sindicales, se promueva el diseño de
políticas de salud y seguridad en el empleo, la prevención de riesgos y accidentes en el ámbito laboral
y la creación de los comités mixtos de salud y seguridad.
Respecto del Subsecretario Administrativo, se rescribió su definición, “…asiste al Director General de
Cultura y Educación en los aspectos del gobierno y administración del Sistema Educativo Provincial
emanados de los principios de esta Ley, sus modificatorias y las disposiciones que a tal efecto se
establezcan, garantizando la utilización eficiente y transparente de los recursos presupuestarios y
financieros, edilicios y didácticos…” reemplazándolo en su mismo artículo número setenta y dos.
De manera complementaria, el Director General de la -DGCyE- mediante la firma de la resolución
número diez del año 2012, incorporó las modificaciones en la estructura orgánico-funcional de la
Dirección General de Cultura y Educación. En la misma, se establecieron las misiones, funciones y
responsabilidades de cada una de las nuevas Subsecretarías y se constituyeron nuevas direcciones
provinciales, de determinadas actividades especificas que requerían un nivel de jerarquización
institucional acorde a los tiempos modernos en términos de comunicación, tecnologías e información
que demanda una efectiva gestión de una organización compleja cómo es la -DGCyE-.
Resulta importante destacar que las nuevas subsecretarías implican un significativo avance en el
proceso de democratización y jerarquización de determinadas actividades que hasta ese momento
permanecían bajo la sombra de otras áreas dentro de la compleja estructura interna de la -DGCyE-
fundamentalmente, la puesta en valor de la Gestión Educativa, a cargo de la administración central,
como una política educativa de la política de la recentralización de gobierno del sistema educativo por
parte del Estado Provincial.

En este mismo sentido, el rol del trabajo en sus múltiples expresiones en el interior de la -DGCyE-,
expresa una preocupación y la reasunción de la responsabilidad de conducir al colectivo de
trabajadores de la educación en sus diferentes ámbitos de dependencia y la generación de espacios
institucionales para discusión de las condiciones laborales. En este marco, el impulso promovido por
la Ley de Paritarias Docentes y la creación de los Comités Mixtos de Salud y Seguridad en el Empleo
Público, años previos, han sido fundamentales para alcanzar este grado de institucionalidad en la
materia.
En términos de la tipología del diseño de las organizaciones propuesto por Mintzberg, se desprende
que en esta nueva estructura orgánico-funcional, se tiende, por un lado, a un tipo de Descentralización
vertical paralela, en la cual los mandos medios y las subsecretarías asumen un rol protagónico, que los
diferencia de la anterior estructura, en conjunto con el Director General como máxima autoridad
responsable y, por otro lado, hacia la descentralización vertical y horizontal, jerarquizando el rol de
los diferentes actores institucionales en cada uno de los distintos niveles de la estructura y una
significativa puesta en valor del rol del cuerpo de supervisión e inspección como actores de política
educativa provincial a nivel institucional.
Mediante la misma normativa, se crearon dos nuevas Direcciones Provinciales, la de Comunicación y
la de Proyectos Especiales con dependencia directa del Director General, y a la vez, se estructuraron
nuevas direcciones provinciales que dependen de las Subsecretarías recientemente creadas.
Entre las principales misiones y funciones, la Dirección Provincial de Comunicación tiene a su cargo
“proponer las estrategias de comunicación de gobierno e implementarlas en materia de i)
Comunicación y prensa, ii) Contenidos de Comunicación y iii) Comunicación Digital y Redes, iv)
Planificar la producción de programas, radios, televisión y campañas gráficas y v) Planificar,
programar, coordinar y ejecutar las acciones de comunicación externa e internas…” . (Res. Nº 10;
pág. 16; 2012)
La Dirección Provincial de Proyectos Especiales tiene a su cargo la implementación de políticas
educativas y sus proyectos en materia de tres dimensiones y espacios de acción transversales del
sistema educativo bonaerense, tales como “…i) Inclusión tecnológica para los distintos actores del
sistema educativo, ii) Formación continua de docentes, equipos directivos y de inspección en todos los
campos del conocimiento y la iii) Producción de contenidos educativos… ”. (Res. Nº 26; pág. 16;
2012)
Luego de analizar la estructura orgánico-funcional de la Dirección General de Cultura y Educación y
su evolución durante los últimos veinte años, diferenciando claramente, las diferentes posturas de
política educativa, y por ende, del diseño estructural de su aparato estatal acorde, hemos podido
identificar algunas cuestiones relevantes para destacar.
En primer lugar, mediante la nueva estructura impulsada por la nueva Ley de Educación Provincial Nº
13.688, se pudo observar el inicio de un proceso de democratización y apertura, respecto del poder en
la toma de decisiones, tendientes a mejorar la efectiva gestión del funcionamiento de la administración
central de la -DGCyE-. En segundo lugar, se jerarquizaron distintas actividades que son requeridas
para la moderna administración educativa por parte de la administración central promoviendo la
especificidad que implican las diferentes dimensiones tales como el trabajo, la información, la
comunicación y la articulación institucional.

En tercer lugar, producto de la interacción con diferentes actores institucionales de la administración
central que adhieren a la esencia y contenido de la nueva legislación educativa se puedo identificar el
comienzo de un proceso tendiente a la eliminación de barreras invisibles implícita entre las diferentes
dependencias y que impedían la comunicación horizontal entre cada uno de ellos, comprendiendo la
pertenencia, independientemente del lugar y puesto laboral individual, a un único sistema educativo
bonaerense en sus múltiples dimensiones, niveles institucionales y responsabilidades.
Por último, en el siguiente apartado, se aborda la temática del Gobierno de la Educación, con el
objetivo de caracterizar, esquematizar, identificar y describir los actores políticos-institucionales-
administrativos que en la administración central y cómo es su vinculación territorial con las
instituciones educativas del sistema educativo bonaerense.
6.4. El Gobierno del Sistema Educativo
En toda organización producto de las prácticas y costumbres laborales, mediante las cuales se
conforman de manera implícita, y algunas otras explicita mediante formalización de relaciones,
diferentes lógicas institucionales mediante las cuales se determinan las pautas de comportamiento y
gobierno que permiten la coordinación y articulación de los diferentes actores vinculantes. En nuestro
objeto de estudio, el sistema educativo bonaerense, no escapa a la existencia de determinadas pautas
de comportamiento que permiten gestionar y garantizar la continuidad del funcionamiento de manera
ininterrumpida.
Por medio de diferentes dimensiones de análisis podemos destacar los actores fundamentales e
institucionales respecto del gobierno del sistema educativo bonaerense. En primer lugar, desde una
perspectiva macro-administrativa, las máximas autoridades de gestión política del sistema educativo
bonaerense se encuentra, el Director General de la Dirección General de Cultura y Educación, que
concentra la mayor responsabilidad institucional de garantizar y promover el correcto funcionamiento
de los diferentes niveles institucionales. Asimismo, lo acompañan, el gabinete ministerial, constituido
por el personal de carácter político con diferentes rangos de jerarquía, los subsecretarios, directores
provinciales de niveles y modalidades educativas, auditor y otros directores provinciales que asumen
la responsabilidad de acciones y funcionales de carácter transversal.
Históricamente, en el gobierno del sistema educativo bonaerense existieron, y de las cuales algunas
continúan vigentes, tensiones, disputas de poder y contradicciones entre los diferentes niveles de
gobierno, producto de pertenecer a una de las estructuras organizacionales más grandes del país, no
sólo en términos educativos, sino en términos de comparación del aparato público estatal, como
demuestra ser la Dirección General de Cultura y Educación.
Durante la primera década del siglo XXI la política educativa provincial se encontró frente a diversas
situaciones conflictivas económicas, políticas, sindicales y de gobierno del sistema educativo
bonaerense. En medio de la mayor crisis institucional, política, económica, social y cultural que se
evidenció en el año 2002, cómo salida del régimen de acumulación basado en la convertibilidad, el
país, y particularmente la Provincia, debido a su grave situación fiscal y su imposibilidad de pagar los
salarios docentes, y del resto de la administración pública provincial, se sancionó la Ley Nº 12.867,
comúnmente denominada ¨ley del ajuste¨ mediante la cual se aspiraba a generar un recorte, y por ende
un ahorro, que permitiera sortear la grave situación de conflictividad social y laboral en la coyuntura
provincial.

En el marco de la grave crisis Nacional, el sistema educativo bonaerense, fue profundamente afectado
y sus docentes y las escuelas debieron rescindir del tiempo y el trabajo pedagógico para dedicarse a
tareas asistenciales, en detrimento del desarrollo del aprendizaje con calidad de los alumnos/as.
Posteriormente, en vías de la recuperación, la estrategia delineada por la Provincia de Buenos Aires,
con un fuerte contexto de restricción de recursos y crisis social, económica y de representación
política, consistió en la elaboración de Planes Educativo, mediante los se proponía la construcción del
dialogo social, la construcción de políticas públicas y educativas de manera colectiva cómo
mecanismo que permita la reconstrucción del tejido social y permita a las instituciones del Estado la
reconstrucción de su legitimidad como garante de los derechos a la educación, salud, seguridad y
trabajo para cada uno de los bonaerenses de la provincia.
En correspondencia con lo planteado, entre los años 2004/2007, se elaboró el Plan Educativo
2004/2007, que consistía en nueve grandes ejes estructurales para la recuperación del gobierno del
sistema educativo bonaerense: i) La Escuela del Proyecto Nacional: desde un sistema único de
educación pública con gestión estatal y gestión privada, que garantice articulación entre ciclos y
niveles, planifique con las universidades y trabaje con las instituciones científicas y tecnológicas.
Reafirmar desde la provincia la unidad del Proyecto Educativo Federal. Para una educación al
servicio de un modelo de Nación integrada al Mercosur. ii) Cultura, Ciencia y Tecnología para un
Nuevo Modelo de País: Para enriquecer la cultura de la población. Ayudar a los alumnos a
comprender la realidad y los nuevos temas del mundo contemporáneo con sus consecuencias éticas y
sociales. Para afirmar la nacionalidad, la democracia y la tradición cultural. iii) Educar para el
Trabajo y la Producción: La cultura del trabajo como concepto central de la educación. Para enseñar
a emprender y a producir. Vinculando la propuesta educativa regional con el desarrollo local. iv)
Todos en la Escuela Aprendiendo: Para garantizar el derecho a la educación de niños, jóvenes y
adultos. Con participación de las familias y la comunidad. Donde se integren las diferencias y se
respete a la infancia. v) Escuela Exigente: Centrada en la actividad educativa. Donde se enseñe mejor
y se aprenda más. Y se valore el estudio, el esfuerzo y la responsabilidad de todos. vi) Mejores
Maestros y Profesores: Elevar el nivel de la formación docente y el desempeño profesional. Para
aumentar los logros de los alumnos. Y ampliar y actualizar los conocimientos de la sociedad. vii)
Programas para Adolescentes: Para que encuentren sentido a su educación. Que sientan a la escuela
como espacio de producción, expresión, defensa de sus derechos y cumplimiento de sus obligaciones.
Y aprendan a ser solidarios, valorar la vida y proteger su salud. viii) Administración Eficiente del
Sistema Educativo Provincial: Con una descentralización de la gestión que distribuya poder de
decisión en los distritos. Para desburocratizar en beneficio de la escuela y de las necesidades
educativas de la población. Que realice una austera y eficaz utilización de los recursos. ix) Educación
Ambiental para un Desarrollo Sustentable: Uno de los grandes desafíos de la sustentabilidad radica
en incorporarse progresivamente como lógica y contenido en las políticas públicas: un valor
transversalizado que tiene expresión particular en cada área de gestión. (Plan Educativo 2004/2007)
Resulta importante destacar que esta base se utilizó como insumo para delinear la política educativa
provincial, implicó el comienzo del cambio de paradigma pedagógico y de administración educativa
de manera integral hacia la concepción democrática de la gestión educativa. En este sentido, Giordano,
afirmó “…lo cierto es que el Plan Educativo 2004/2007, había programado modificaciones integrales
tanto en las concepciones pedagógicas y curriculares, como en las estructuras formales del sistema,

lo cual incluía una reforma administrativa12
que las acompañara, las hiciera posibles, viables y las
implementara y constituyera al mismo tiempo… ”. (Giordano; pág. 250; 2007)
La máxima preocupación de los responsables del Gobierno Educativo, eran los niveles inéditos de
fragmentación en el cual se encontraba el funcionamiento inerte del sistema educativo bonaerense,
quizás, cumpliendo la profecía prevista por Albergucci durante los años de la transformación
educativa.
En este periodo, se generó una consulta a todos los actores del sistema educativo, con el objetivo de
construir colectivamente los insumos para la generación de una nueva Ley de Educación Provincial, de
tal forma que haya sido apropiada y discutida previamente por cada uno de los responsables
institucionales de los diferentes niveles de gobierno de la educación. Puiggros, comentó que durante su
“…gestión determinó un Plan Provincial de Consulta sobre las nuevas que era necesario proponer al
Congreso Nacional y a la Legislatura Provincial. Este desarrolló acciones que nos permitieron
convocar la opinión de aproximadamente tres millones de habitantes de la Provincia de Buenos Aires
en 2006, y de un universo similar en 2007, respecto de los lineamientos para la reforma del cuerpo
legal del sistema educativo argentino…” . (Puiggros; pág. 78; 2007)
Complementariamente, luego de la sanción de dicha ley, se delineó el Plan Educativo 2008/2011 y
éste fue percibido por los actores institucionales del sistema educativo como la implementación de la
nueva Ley de Educación Provincial. En ella se sistematizaron y plasmaron las consultas realizadas
previamente y los acuerdos alcanzados también fueron plasmados en el cuerpo de la normativa
moderna. Éste Plan constituyó la materialización de plan de gobierno durante ese periodo, de cara al
Bicentenario del País, y bajo el paradigma de Democracia Pedagógica.
En el marco del nuevo paradigma de Democracia Pedagógica se sostiene un conjunto de definiciones
filosóficas, políticas y educativas mediante las cuales el Estado debe garantizar el derecho y la calidad
social a la educación, qué el sentido de la escuela es el aprendizaje, priorizando la educación y no la
contención y asistencialismo social, qué la calidad educativa es comprendía desde la calidad social de
la educación13
, qué resulta imprescindible la articulación y vinculación entre la ciencia, la tecnología,
la investigación y la innovación productiva y qué, es fundamental, la reconstrucción y el
fortalecimiento del sistema educativo con descentralización de recursos.
Los principales lineamientos del Plan Educativo 2008/2011, consistieron en, i) La escuela del
bicentenario en el proyecto nacional: Educación pública, gratuita y obligatoria desde los cuatro años
y hasta completar la escuela secundaria. Educación democrática, participativa y plural para toda la
población; ii) Educación inclusiva para todos los bonaerenses: Políticas públicas para garantizar el
derecho universal a la educación. Integración de las diferencias y respeto de los derechos de todos los
habitantes del territorio provincial. Vinculación del sistema con las familias y la comunidad; iii)
Calidad social de la educación en una escuela exigente: Revalorizar el estudio, el esfuerzo y la
12
Resulta interesante destacar el antecedente del Programa de Reforma de la Administración y Gestión de la Educación
(PRAGE). El mismo, “…partió de un trabajo de campo en el que se relevaron los principales circuitos administrativos, se
entrevistó a funcionarios y empleados de prácticamente todas las reparticiones del nivel central y se detectaron los
problemas más importantes a abordar desde la perspectiva de la administración de la educación…”. (Giordano; pág. 254;
2007)
13
Para ampliar dicha concepción se recomienda la lectura de la Calidad Social de la Educación: una revisión del concepto de
calidad educativa desde una perspectiva de derechos. Dirección Provincial de Planeamiento/Dirección General de Cultura y
Educación. Año 2011.

responsabilidad de todos los actores del sistema educativo. Dignificar y profesionalizar la tarea de
maestros y profesores; iv) Acuerdo estratégico para una mejor formación de los docentes: Establecer
una alianza estratégica con los docentes de la Provincia que impacte sobre los aprendizajes de los
alumnos, poniendo a su disposición conocimientos social y científicamente pertinentes ; v) La escuela
secundaria en el mundo contemporáneo: Para la continuidad en los estudios superiores con un mejor
rendimiento académico. Para aumentar el capital cultural del conjunto de la sociedad. Conformación
de escuelas secundarias con estructuras organizacionales y curriculares de seis años cuyos formatos
escolares atiendan la diversidad territorial; vi) Formación para el trabajo y la producción: Para
fomentar la cultura del trabajo. Para vincular la propuesta educativa con el desarrollo local y el
Mercosur; vii) Investigación, ciencia y tecnología para un modelo de desarrollo sustentable: Para
contribuir a la mejora de la calidad de vida de la población mediante la producción y circulación del
conocimiento; viii) Cultura en las escuelas. Una educación integral: Para construir una educación
integral y enriquecer las culturas locales; ix) Democracia y participación en el gobierno del sistema
educativo: Para un sistema educativo integrado, en el que todos participen en distintos niveles de
decisiones pedagógicas y de gestión; y x) Gobierno local y presencia en el territorio: Para tomar las
decisiones adecuadas a las características del contexto regional y local. Para comprometer a todos
los integrantes del sistema en la prevención de conflictos y para asistir a supervisores, directores y
docentes. (Plan Educativo 2008/2011)
Los actores fundamentales que articulan, elaboran y construyen el dialogo y la vinculación entre la
administración central y el territorio (caracterizado como el conjunto de actores locales que
instrumentan in situ las políticas educativas de carácter provincial en cada una de las localidades), se
podrían sintetizar como el Cuerpo de Inspección y Supervisión que la Dirección General de Cultura y
Educación cuenta.
Mediante la Ley de Educación Provincial, se resignificaron los roles y las funciones encomendadas,
con el propósito de por un lado, unificar y estructurar en una única matriz el rol de inspección y
supervisión escolar, tanto de gestión estatal y privada, y por el otro lado, se institucionalizó el puesto
de trabajo conformando diferentes niveles de responsabilidad para cada uno de ellos.
Desde el punto de vista de la gestión del sistema educativo bonaerense, se comparte con Ruiz y otros,
la caracterización realizada respecto de la estructura del nivel meso de gestión educativa, de forma tal
que “…en el sistema educativo bonaerense se pueden considerar tres niveles de gestión: a) el nivel
macro o central con sede en la ciudad de La Plata, b) el nivel meso o intermedio cuyas unidades de
gestión son las regiones y los distritos y c) el nivel micro cuyas unidades de gestión son las
instituciones educativas…”. (Ruiz y otros; pág. 9; 2010)
La estructura de referentes y responsables políticos se organiza en base a la conformación de las
Jefaturas Regionales, se constituyen en cada región para formular y conducir un proyecto educativo de
acuerdo a las políticas determinadas por el Director General, las Jefaturas Distritales, sedes técnico-
docente de la Dirección General de Cultura y Educación en cada distrito., Tribunales de
Descentralización, sedes de los inspectores areales de la Dirección General de Cultura y Educación en
cada uno de los distritos, Consejeros Escolares, sede administrativa de la Dirección General de
Cultura y Educación en cada distrito, Secretarías de Inspección, sede técnico-docente de la Dirección
General de Cultura y Educación en cada distrito y los Centros de Investigación Educativa, son centros,
dependientes de la dirección de Curriculum y Capacitación Docente, que constituyen espacios para
capacitación de los docentes que la requieran.

Durante los últimos años, y profundizándose por el impulso que la nueva legislación educativa
nacional y provincial sancionada, se promovieron políticas educativas tendientes a la recentralización
y la jerarquización de cada uno de los actores intervinientes de tal manera que producto de la
construcción colectiva, se permita la implementación efectiva de las políticas educativas provinciales
en cada uno de los distritos de la provincia.
Esta profundización de la vinculación institucional entre los diferentes actores, por un lado, permitió
una re-vinculación del dialogo entre las máximas autoridades políticas y los agentes territoriales, que
según sus deberes y obligaciones responden a éstas definiciones, y por otro lado, exigió a la
administración central, una mayor y mejor organización interna que permita dar respuesta a la
demanda territorial en una escala propia del sistema educativo bonaerense.
La Ley de Educación Provincial, contempla un capítulo específico referido a la administración del
sistema y gobierno escolar, en el cual según las disposiciones generales, en su artículo número 56º, se
refiere a que “…el Gobierno y Administración del Sistema Educativo Provincial es una
responsabilidad del Poder Ejecutivo Provincial, que la ejerce a través de la Dirección General de
Cultura y Educación….”. (LEP; 2007; pág. 27)
De manera complementaria, en sus artículos, número 57º, afirma que la “…Dirección General de
Cultura y educación implementa la Organización, Administración y Ejecución de la Política
Educativa…” y, en el número 58º, respecto de la estructura y gobierno, define que “…el Sistema
Educativo Provincial se organiza sobre la base de Regiones educativas, concebidas como al instancia
de conducción, planeamiento y administración de la política educativa. Cada Región Educativa
comprende a uno o más de un distrito conforme a los componentes comunes que los agrupan y que
son determinados por la propia Dirección General de Cultura y Educación….”. (LEP; 2007; Pág. 27)
Simplemente a los efectos, de esquematizar los niveles institucionales en los cuales operan los
distintos actores del gobierno del sistema educativo bonaerense, en el gráfico siguiente, se presenta
una visión de conjunto. Es importante destacar que dicha representación no apunta a identificar a todos
los actores que directa o indirectamente uno encuentra en la realidad empírica, solamente aspira a ser
un modelo mediante el cual se permita dimensionar a cada actor en su nivel institucional y su
vinculación con las instituciones educativas ubicadas en el territorio provincial.
En este sentido, resulta factible caracterizar e identificar tres niveles institucionales de articulación y
relaciones jerárquicas. El primero, entre la administración central, entendida como la administración
educativa a cargo de la -DGCyE-, en la cual, se encuentran las dependencias de administración y
gestión de los Niveles y Modalidades Educativas, el Cuerpo de Supervisión e Inspección, la
conducción central de los Conejos Escolares y, la Mesa de Cogestión, espacio de articulación,
discusión y trabajo conjunto con las asociaciones sindicales representativas de los trabajadores
provinciales.
En segundo lugar, el nivel en el cual se encuentran las instituciones educativas, en cada uno de los
distritos bonaerenses. El rol fundamental que se encuentra aquí corresponde al Equipo Directivo de
cada institución, con su personal docente, administrativo y de apoyo. En esta instancia, resulta
importante destacar el nuevo marco normativo que regula todos los aspectos administrativos-

organizacionales para la conducción y funcionamiento de las mismas, mediante el Reglamento
General de las Instituciones Educativas de la Provincia de Buenos Aires14
.
Tal como analizara Claus, “…este acontecimiento constituye un hito histórico dentro de las políticas
públicas destinadas a mejorar el funcionamiento general de las instituciones educativas ya que
actualiza el marco jurídico que rigió (y aún hoy) el funcionamiento de las escuelas en el marco de las
nuevas Leyes de Educación Nacional y Provincial, con el firme propósito de profundizar la
construcción de una educación más democrática y con mayor participación de los diferentes actores
docentes, no docentes, padres y organizaciones civiles que se incorporan a la ampliación de la
concepción de comunidad educativa…”. (Claus; pág. 19; 2011)
Asimismo, la comunidad educativa es importante en este nivel institucional, debido a que en conjunto
con padres, madres y/o tutores, niños, adolescentes, jóvenes, adultos y adultos mayores, personal
administrativo y auxiliar de la docente, garantizan el carácter integral de la educación y construyen
colectivamente la intervención de la política educativa a nivel local. Asimismo, los Consejos Escolares
y las Cooperadoras también realizan tareas claves para sostener y mejorar las condiciones generales de
cada institución y su vinculación directa con la administración central de la -DGCyE-.
Por último, y no por eso menos importante, se encuentra el nivel más micro de la superestructura de la
administración educativa, el aula. Es aquí donde se desarrolla la materialización de Curriculum
mediante el proceso de enseñanza-aprendizaje conjunto. Naturalmente, existen lógicas particulares
dependiendo del Nivel Educativo, pero lo que nos interesa destacar es la importancia clave y
fundamental que el aula implica para la educación. En efecto, la interacción entre el docente frente a
alumnos junto a éstos, con su respectiva supervisión pedagógica, es donde se genera la trasmisión de
saberes y la construcción de conocimiento conjunto.
En síntesis, aún quedan muchas dimensiones, unidades de análisis, factores y complejidades por
investigar para la generación de insumos que nos permitan promover políticas públicas integrales que
permitan mejorar la calidad educativa entendida desde la perspectiva de la administración educativa.
14
En Diciembre del 2011 mediante la firma del Decreto Nº 2.299 del Poder Ejecutivo Provincial se sancionó y puso en
vigencia el nuevo Reglamento General de las Instituciones Educativas de la Provincia de Buenos Aires.

La recuperación del rol del Estado como agente de gestión del sistema educativo provincial, a través,
de la organización y administración a cargo de la Dirección General de Cultura y Educación, también
se vio acompañada por el Ministerio de Educación de la Nación. En este sentido, se acompañó
técnicamente y con recursos financieros para la formación de equipos técnicos provinciales que
permitan fortalecer la capacidad institucional instalada del aparato estatal de gobierno del sistema
educativo bonaerense.
6.4.1. El Estado Nacional: fortalece la capacidad de administración provincial
El Estado Nacional durante los últimos años se constituyo en un actor fundamental reasumiendo su rol
estratégico en materia de política educativa, mediante la sanción de un nuevo marco legislativo
educativo de alcance nacional, el desarrollo de múltiples propuestas de políticas-pedagógicas,
inversión creciente en materia de financiamiento educativo e y creación, ampliación y mejora de la
infraestructura escolar y principalmente, la recentralización de la conducción de la política educativa a
nivel nacional15
.
No resulta objeto de estudio de la presente investigación el análisis de las políticas educativas
desarrolladas a nivel nacional, pero nos resulta oportuno señalar, que el proceso, incipiente, de
recuperación de la capacidad de acción, gestión y administración del gobierno del sistema educativo
bonaerense, contó, con el apoyo especifico del Ministerio de Educación Nacional.
Las vías de colaboración y financiamiento de acciones tendientes al fortalecimiento de la
administración educativa provincial se puede observar a través de diferentes tipos de acciones
específicas que a continuación se detallan debajo del gráfico siguiente.
En primer lugar, el Programa de Reforma de la Gestión Administrativa de los Servicios Educativos -
PREGASE- promueve un conjunto de acciones de reforma del sistema de gestión administrativa
provincial que se dirigen al planeamiento educativo y a la modernización de los modelos de gestión de
los organismos provinciales. Por medio de ellas, se trabaja en la reingeniería del sistema
administrativo provincial.
15
Para conocer información más detallada de la política educativa del Estado Nacional, se recomienda la lectura del informe
de gestión “La Educación en el Proyecto Nacional 2003/2011” elaborado por el Ministerio de Educación de la Nación.

La segunda vía de financiamiento para el fortalecimiento de la administración educativa provincial,
proviene del Programa de Formación -ProFOR-, destinado a satisfacer la demanda provincial respecto
de las necesidades de formación y capacitación de funcionarios y técnicos del sector educativo
provincial.
Por último, en tercer lugar, bajo las acciones de Gestión Educativa, se destinan recursos tendientes a la
generación de capacidad instalada en la administración educativa de la Dirección General de Cultura y
Educación.
En síntesis, a partir del gráfico presentado, se pudo observar la creciente asignación de recursos
destinados a la administración central de la -DGCyE-, con una inversión acumulada de más de $ 102
millones de pesos entre los año 2005 y 2012.
6.5. El Trabajo
6.5.1 Características de la Fuerza Laboral Docente
El consenso respecto de las definiciones en torno a qué es, cuándo, dónde, para qué, cómo y lo que
debería ser el trabajo docente, es una problemática que existe desde la propia génesis y conformación
de la carrera de magisterio. Especificar las múltiples disputas de los disímiles campos disciplinares
implican una discusión que excede los límites del objeto de estudio de la presente investigación.
Sin embargo, frente a la inquietud de los interesados, se recomienda la lectura de nuestra investigación
presentada en la segunda edición del Concurso Bialet Massé desarrollada por el Ministerio de Trabajo
de la Provincia de Buenos, en la cual, se realizó una breve síntesis y reflexión en torno a las
discusiones (inconclusas), respecto del significado, sentido y definición teórico-conceptual de las
implicancias que surgen a raíz de caracterizar el trabajo docente específicamente.
En este apartado nos interesa dimensionar cuantitativamente la fuerza laboral docente del sistema
educativo bonaerense durante los últimos años. Para ello, se utilizaron diferentes fuentes de
información de manera tal de complementar y realizar un estado de situación acabado respecto de las
características particulares de la misma. Encarar un estudio analítico y estadístico significativo que nos
permita caracterizar la evolución de las condiciones laborales de los docentes, implica sortear fuertes
limitaciones propias debido a la falta de información sistematizada, comparable y metodológicamente
valida.
Para superar dichas limitaciones, para ello, en primer lugar, se analiza el comportamiento observado
entre los años 1994 y 2004, utilizando como fuente secundaria los resultados de los Censos Nacional
de Docentes. En segundo lugar, se analiza la evolución y el comportamiento observado durante los
últimos diez años, con el propósito de conocer y describir la situación actual de la calidad del trabajo
docente. Luego, en tercer lugar, se problematiza respecto de la presencia, o no, de una proceso de
precarización y/o informalidad laboral docente en los últimos años. Por último, en cuarto lugar16
, se
presenta la propuesta para la elaboración de un conjunto de indicadores que permiten evaluar y
monitorear la calidad laboral del trabajo docente y, fundamentalmente, que sirvan como insumos para
16
Debido a cuestiones de plazo de entrega, se excluyeron de la presente investigación y se aspira a presentarlos en otras
instancias. Ante la necesidad y/o la inquietud comunicarse con el autor para su acceso. En efecto, se complementa la
elaboración de indicadores laborales docentes elaborados por Hernández Vázquez en “Inseguridad laboral en el mercado de
trabajo docente. Un análisis comparado de los mercados público y privado del nivel Primaria en México”. Año 2005

su institucionalización en materia de indicadores educativos laborales, fundamentales para la
promoción de políticas públicas laborales tendentes a mejorar y jerarquizar las condiciones laborales
de los docentes del sistema educativo bonaerense.
6.5.2. Estructura Etaria
¿Cuantos y Cómo son los Docentes del SEB?. La respuesta a nuestra pregunta implica una tarea por lo
menos, compleja. En efecto, aquí se presenta una primera aproximación para realizar una
caracterización que nos permita dimensionar y abordar las dimensiones estructurales de los docentes el
sistema educativo bonaerense.
Hemos optado por utilizar la información censal proveniente de los Censos Nacionales de Docentes
realizados en los años 1994 y 2004, a los efectos de contar con una herramienta que nos permita de
manera estructural caracterizar a la fuerza laboral docente. De manera complementaria se elaboró un
análisis del estado de su situación durante los últimos años.
El sistema educativo bonaerense -SEB- posee una significativa importancia en el concierto nacional
debido, tanto a su estructura y tamaño, como así, a su historia como sistema educativo pionero en el
país. Asimismo, en el año 1994, la participación del total del docentes del -SEB- representó el 32,9%,
cifra que según el Censo Nacional de Docentes del año 2004, se elevó al 35,7%.
Respecto de la evolución durante los diez años comprendidos entre 1994 y 2004, en el siguiente
gráfico, se presenta la cantidad de docentes clasificados por el tipo de gestión, estatal, privada y/o
ambas. A nivel nacional, el incremento total registrado entre los diferentes censos fue de más de
166.000 docentes, dentro del cual, el 46,8% de ese aumento, corresponde al aumento de la oferta
educativa observado en la Provincia de Buenos Aires.
En efecto, mientras que a nivel nacional se amplió la fuerza laboral en un 25%, pasando de 655.750
docentes, en el año 1994, a 822.461 docentes en el año 2004, en la Provincia de Buenos de Aires, se
registró un significativo aumento superior en el orden del 36%, incrementándose en más de 77.000
nuevo docentes, pasando de 215.956 en el año 1994, a 293.915 docentes en el año 2004.
Por medio del análisis por tipos de gestión, se pudo observar que en la gestión estatal se puede señalar
un impacto mayor a cargo del sistema educativo bonaerense, explicando el 49,5% del incremento total
en dicho tipo de gestión. Como síntesis, se podría afirmar que de cada dos nuevos docentes que a nivel
nacional se incorporaron al trabajo docente, uno se incorporó en la Provincia de Buenos Aires.

La evolución de la distribución por tipo de gestión de la oferta educativa en la Provincia de Buenos
Aires registró un comportamiento diferente al observado a nivel nacional. A nivel nacional, no se
registraron variaciones significativas durante esos diez años, manteniéndose las participaciones
relativas en cada tipo de gestión, 70,8%-70,9% en Estatal, 22,5%-22,2% en Privada y 6,6%-7,0% en
ambos tipo de gestión. En cambio, en el sistema educativo bonaerense se idéntica una evolución con
variaciones significativas, fundamentalmente en la gestión estatal, incrementándose de 64,8% en el
año 1994 al 67,3% en el año 2004. En la gestión privada, se registró una disminución de casi dos
puntos porcentuales, pasando del 27,3% en el año 1994 al 25,5% en el año 2004.
Otro elemento clave que nos permite conocer las características docentes se refiere a la cantidad de
años de edad de las personas que se incorporan al trabajo docente en cada etapa histórica. Esta
información, expresada en la tabla siguiente, nos permite dimensionar y conocer cómo se modificó la
fuerza laboral docente durante los diez años en estudio y aproximarnos a la idea de la existencia, o no,
de un proceso de envejecimiento laboral docente.
En términos generales, a nivel nacional y provincial, se observó un crecimiento en el total de la
cantidad de docentes que cuenta el sistema educativo. En el año 1994, a nivel nacional se contaba con
591.806 docentes y para el año 2004, se elevó a 732.819. Las variaciones según sexo, las mujeres
mantuvieron su participación relativa en torno al 79%-80% y los varones en torno al 20%-21%
respectivamente.
En la Provincia de Buenos Aires, respecto del sexo, en dicho periodo, se registró un incremento de
cerca de 66.000 nuevos/as docentes, dentro del cual, las mujeres representaron más de 50.000
docentes, equivalente el 77% de ese aumento y en el caso de los varones, se incorporaron cerca 16.000
docentes.

Complementariamente, a las variaciones y la evolución del total de docentes, resulta significativo,
analizar la estructura según grupos etarios de la fuerza laboral docente, con el propósito de identificar
su comportamiento poblacional y laboral. En los siguientes gráficos, se muestran las variaciones
absolutas por grupos etarios para el total, y según sexo, de docentes a nivel nacional y provincial.
En primer lugar, a nivel total de los docentes, a nivel nacional y provincia, independientemente de su
sexo, se observa una significativa reducción en la cantidad de docentes menores a 29 años de edad y,
particularmente, no se encontró evidencia que permita identificar un proceso de incorporación ¨joven¨
de docentes, debido a que en el grupo etario de 20 a 24 años de edad, es donde se observó la mayor
variación negativa.
En el año 2004, a nivel nacional, el 66% del total de docentes, contaba entre 30 y 49 años de edad. En
la Provincia de Buenos Aires, dicho grupo etario, en el año 1994, representaba el 57% del total de
docentes (112.315 docentes) y, para el año 2004, se elevó al 63% del total de docentes (165.441) que
en el sistema educativo bonaerense se desempeñaba.

Históricamente el trabajo docente ha sido caracterizado como un trabajo feminizado debido a que en
su mayoría son las mujeres las que se han dedicado a dicha actividad laboral, aunque existen números
estudios que indican que al interior del trabajo docente, persiste una fuerte discriminación respecto de
los ¨puestos laborales¨ que ellas ocupan. Lamentablemente, este análisis excede el alcance de la
presenta investigación, pese a esto, nos interesa analizar cómo es la estructura etaria por sexo de la
fuerza laboral que se desempeña en el sistema educativo bonaerense.
En los siguientes gráficos, se expone la variación intercensal, entre los años 1994 y 2004, de la
cantidad de docentes según su sexo. Un elemento que surge a primera vista de la comparación de
ambos gráficos se refiere a la significativa reducción de docentes ¨jóvenes¨ de sexo masculino respecto
de la variación en el caso de las mujeres, aunque en éstas también se registró una disminución, resulta
significativamente menos pronunciada que la de los varones.
En la Provincia de Buenos Aires, las mujeres que tenían entre 30 y 49 años de edad en el año 1994,
representaron el 57,4% del total de los docentes, dicha cantidad, para el año 2004, se elevó al 63,3%
del total de docentes, equivalente a un total de 134.707 mujeres docentes. En el caso de los varones, se
observó una variación mayor en términos relativos pero menor en valores absolutos. En efecto, en el
año 1994, este grupo etario representó el 55,8% del total (19.091), mientras que para el año 2004, su
participación se incrementó en casi siete puntos porcentuales, alcanzando el 62,4% del total de
docentes (30.344).
En síntesis, para dicho periodo resulta factible destacar, en primer lugar, la existencia de un proceso de
crecimiento relativo y absoluto de la fuerza laboral docente, tanto a nivel nacional y provincial,
destacándose el rol que posee el sistema educativo bonaerense como tracción del aumento del trabajo
docente a nivel nacional. En segundo lugar, la persistencia de la feminización de la fuerza laboral
docente aún continúa en plena vigencia y parece no modificar su tendencia a futuro. Por último, en
tercer lugar, se evidencia un incipiente proceso de envejecimiento de la fuerza laboral docente, tanto a
nivel nacional como provincial, debido a la significativa reducción intercensal de docentes ¨jóvenes¨
que se refieren a los grupos etarios de menor edad.
6.5.3. Precarización Laboral
Para abordar la problemática de la precarización y flexibilización laboral en el sector educativo, nos
parece fundamental describir, aunque de manera sintética, algunos conceptos claves que nos

proporcionaran las herramientas teóricas de análisis para abordar la situación actual del empleo laboral
de los docentes en la Provincia de Buenos Aires.
Como afirma Neffa, “…las transformaciones que se han operado en el mercado de trabajo como
consecuencia de la crisis del régimen de acumulación han modificado las anteriores ¨formas típicas¨
de la relación salarial, es decir de las instituciones y las reglas que establecen las condiciones de uso
y reproducción de la fuerza de trabajo…”, por lo cual han proliferado diferentes modalidades
laborales tales como la informalidad, empleo precario y el trabajo no registrado que evidencian el
deterioro de la relación salarial clásica denominada ¨fordista¨ y su institución ¨sociedad salarial¨.
(Neffa; pág. 18; 2010)
Asimismo, para el mundo académico y científico el estudio del empleo precario resulta relativamente
novedoso. Suarez Maestre, Alvarez Hayes y Battistuzzi, aportan una definición sintética y lo definen
“…como aquel que se aparta de las formas típicas del empelo asalariado, de tiempo completo con un
vínculo contractual por tiempo indefinido y realizado en el establecimiento o el domicilio del
empleador…”. (Suarez Maestre, Alvarez Hayes y Battistuzzi; pág. 183; 2008)
La perspectiva teórica desde la cual abordaremos los conceptos tales como informalidad, precarización
y trabajo no registrado, parte de la Teoría de la Regulación -TR- propuesta por Boyer, cómo uno de los
máximos referentes junto a Michel Aglietta, y que el término regulación se conceptualiza como “…la
conjunción de mecanismos que concurren a la reproducción del sistema en su conjunto, teniendo en
cuenta el estado de las estructuras económicas y formas sociales. Esta regulación está en el origen de
la dinámica de corto y mediano plazo…” . (Boyer; pág. 156; 1989)
Neffa nos proporciona una síntesis de la -TR- definida como “…las formas institucionales que
componen el modo de regulación condicionan, impulsan y orientan el régimen de acumulación. Entre
las formas institucionales predominantes en ese periodo (sociedad salarial), la relación salarial se
constituye como variable macroeconómica definida como las condiciones jurídicas e institucionales
que regulan el uso y la reproducción de la fuerza de trabajo, cuyos componentes son: la organización
del proceso de trabajo, la jerarquía de las calificaciones, la movilidad de los trabajadores dentro y
fuera de la firma, los principios que determinan la formación del salario directo e indirecto y la
utilización del ingreso por parte de los asalariados…”. (Neffa; pág. 18; 2010)
Fundamentalmente, desde esta perspectiva, se asume que el propósito de la precarización laboral,
consiste en la flexibilización del uso de la fuerza laboral vía la reducción de costos laborales,
procurando el aumento de la productividad laboral. Las estrategias empleadas por los empleadores,
tanto de carácter privado como estatal, suelen ser variables y en función de las posibilidades. Como
síntesis, encontramos a los contratos de duración del tiempo de trabajo determinado, se tiende a la
naturalización del tiempo de trabajo en los días no hábiles, como sábados, domingos y/o feriados,
trabajos de tiempos estacionales, relacionados a cosechas, producciones regionales, etc., la
proliferación de empresas de servicios laborales eventuales y temporarios, mediante las cuales,
funcionan como agentes institucionales de contratación y colocación de trabajadores, evitando así la
generación de relaciones de dependencias contractuales ¨triangulando¨ la relación salarial, jornadas
laborales a tiempo parciales y la distorsión de la figura de ¨pasantías¨ laborales mediante su extensión
y prolongación de su duración evitando la generación de empleos típicos.
La precarización laboral esconde una relación de poder, implícita del dominio del capital sobre la
fuerza de trabajo. Mediante su problematización, nos referimos a una relación del mundo laboral y

social que trasciende a la relación exclusivamente contractual, impacta en la salud laboral e induce la
proliferación de los riesgos psicosociales para el trabajador. En efecto, Salvia y Tissera, afirman que
“…no sólo constituye un efecto impuesto por las nuevas reglas de producción -sobre las condiciones
laborales y de vida de los trabajadores-, sino también una expresión objetivada del cambio de las
relaciones de fuerza entre capital-trabajo…”. (Salvia y Tissera; pág. 2; 2000)
Las discusiones y reflexiones en torno a la conceptualización de lo que se denomina y comprende por
precariedad laboral, aún no ha alcanzado consensos y definiciones aceptadas por los diferentes
actores del mundo del trabajo e investigadores abocados a la temática. Aquí, lejos de aportar una
reflexión exhaustiva, nos parecía oportuno, definir de manera sintética la definición que nos parece
más genérica.
6.5.4. Precarización Laboral Docente
En los últimos años, muchos investigadores y científicos sociales comenzaron a conceptualizar la
problemática de la precarización laboral dentro del sector docente principalmente en cuestiones
referidas a las condiciones contractuales en el empleo público de los docentes. Birgin, en este sentido
afirma que “…La flexibilidad y la precarización son la contracara de los rasgos tradicionales del
empleo docente, que se caracterizaba por ser un empleo público estable…”. (Birgin; pág. 87; 1999)
Donaire, elaboró una conceptualización “…en términos de una inserción laboral endeble…conlleva
características que impulsan, o al menos facilitan, la exclusión del trabajador del marco de su
ocupación y se expresa en su participación intermitente en la actividad laboral y en la disolución del
modelo de asalariado socialmente vigente…”. (Donaire; pág.134; 2012)
También, Andrade Oliveira, desde la perspectiva de la nueva regulación del trabajo docente, plantea
que en la región de América Latina “…en general ha sufrido una relativa precarización en los
aspectos concernientes a las relaciones de empleo. El aumento de los contratos temporarios en las
redes públicas de enseñanza, el ajuste salarial, la ausencia de piso salarial, la inadecuación o aun la
ausencia de planes de cargos y salarios, las pérdidas de garantías laborales y provisionales,
originada en los procesos de reforma del Estado, han tornado cada vez más agudo el cuadro de
inestabilidad y precariedad en el magisterio público…”. (Andrade Oliveira; pág. 23; 2008)
El Empleo Público, en general y en particular en el sector educativo, asume transformaciones
significativamente vinculadas con los cambios en la economía y la dinámica social en cada etapa
histórica. Un análisis de la evolución del mercado de trabajo en la Provincia de Buenos Aires17
,
durante la década del noventa, excede el propósito de la presente investigación, no implica el
desconocimiento de su evolución durante ese periodo y las relaciones y determinaciones respecto del
empleo en el sector educativo.
Durante la década del noventa, resulta factible identificar a distintos actores políticos e ideológicos,
inclusive al propio Estado, que promovían la introducción de políticas de precarización y flexibilidad
laboral docente. En términos generales, este conjunto de políticas laborales se encontraban destinadas
a generar nuevos ¨incentivos¨ en la organización del trabajo docente, procurando aumentar su
¨rentabilidad¨ basada en la reducción, y muchos casos eliminación, de determinadas condiciones
17
Para conocer esta evolución, se recomienda la lectura de ¨El mercado de Trabajo en la Provincia de Buenos Aires¨ de
Pablo Peréz, Mariano Feliz y Demian Panigo. CEIL-PIETTE-CONICET. Año 2003.

laborales. Desde el Estado, mediante el denominado Proyecto de Pacto Federal Educativo II
impulsado por el Ministerio de Educación de la Nación, se sostenía la estricta limitación de la
comisión de servicio docente, la definición de metas especificas para el aula, incorporación de
presentismo en determinadas establecimientos educativos en función del retorno salarial para el equipo
de conducción directiva.
En la misma línea, se identificó la propuesta de la Fundación de Investigaciones Económicas
Latinoamérica (FIEL) cuyo origen proviene de las cámaras empresariales, industriales y de comercio,
promovían la eliminación absoluta de la estabilidad laboral docente, el fin de la remuneración basada
en la antigüedad y salarios mínimos colectivos, etc. etc. De forma complementaria, la Fundación
Grupo Sophia, auspiciada por grandes capitales nacionales y extranjeros, promovía la derogación de
los Estatutos de docentes, autonomía escolar, fundamentalmente sosteniendo que eran una limitación
clave para dinamización del trabajo docente.
Lamentablemente, la información proveniente de los Censos Nacionales de Docentes de los años 1994
y 2004, nos permite realizar una comparación de los Niveles de Educación Primaria y Secundaria bajo
la estructura de un modelo pedagógico-institucional distinto en cada periodo.
Esto se debe, a que en el momento de realizar el Censo Nacional en 1994, la escuela primaria se
organizaba en siete años de escolarización y, producto de la reforma educativa denominada
Transformación Educativa, se elevó a nueve años de escolarización, reemplazándose por la Educación
General Básica, constituida en tres ciclos, EGB 1, EGB 2 y EGB 3. En cambio, en el año 2004, el
Censo Nacional, relevó la información de dichos niveles en base a esa estructura vigente durante ese
año.
Pese a las dificultades señaladas, en el presente apartado, se aborda la situación de las condiciones
laborales contractuales de la fuerza laboral docente, durante el periodo intercensal, según los niveles
de educación Inicial, Primaria y Secundaria de gestión estatal y privada, independientemente de las
denominaciones adoptadas en cada año censal. Posteriormente, se analiza el comportamiento de la
evolución durante los años 2007 y 2011, de manera tal de conocer la situación actual de las
condiciones contractuales docentes.
Los docentes del sistema educativo bonaerense, pueden ocupar distintos tipos de puestos de trabajo
definidos como cargos, horas cátedras y/o módulos, en una planta orgánica funcional establecida y en
distintas condiciones contractuales comúnmente denominada situación de revista.
En efecto, se define a cargo como el puesto de trabajo definido en función de una determinada carga
horaria (organizada de acuerdo a horas reloj), y de determinadas tareas a desarrollar, según la planta
orgánica funcional del establecimiento. Los cargos se clasifican en docentes y no docentes. Los
docentes son de carácter pedagógico y los no docentes abarcan funciones tales como médico,
administrativas, mantenimiento, etc.
La hora cátedra se define como la unidad mínima de tiempo para desarrollar actividades de
enseñanza-aprendizaje en un establecimiento educativo. Las horas-cátedra se destinan principalmente
al dictado de clases, pero también pueden ser dedicadas a capacitación, actividades de extensión,
investigación u otras con una duración de cuarenta y cinco minutos. En cambio, los módulos, se refiere
a la unidad de tiempo, de sesenta minutos, para desarrollar actividades de enseñanza-aprendizaje.

Respecto de la situación de revista docente, se puede encontrar a titular, titular interino, provisional y
suplente. Se considera Titular a aquel docente que consiguió la estabilidad del cargo, el mismo no
cesará ni podrá ser desplazado y, debido a que, en circunstancias extremas como cierres de cursos
pasará a una reubicación. El Titular Interino es el primer paso de la titularidad, debe pasar el acto
psicofísico y luego tomar Destino Definitivo, sólo puede ser desplazado por otro Titular, Art. 21º del
Estatuto. El Provisional perdurará hasta que un titular tome ese lugar o se produzca un cierre de
sección (curso) y el suplente perdurará hasta que el titular o provisional a quien reemplaza retome su
puesto de trabajo.
Para permitir elaborar una clara exposición de la información censal procesada, se elaboraron cuatro
unidades de análisis para abordar la problemática de la precarización laboral de los docentes de los
niveles educativos obligatorios, Inicial, Primaria y Secundaria de la Educación Común, entre ambos
censos nacionales, y según el tipo de gestión educativa sea estatal o privada.
En primer lugar, se encuentran aquellos docentes que declaran ubicarse en una situación contractual de
Estabilidad Plena correspondiendo sólo a los docentes en situación de revista titular. En segundo
lugar, la Estabilidad Moderada, se refiere a los que poseen al menos en un cargo, su estabilidad
asegurada, comprende a los docentes titulares y suplentes, titulares y provisionales y titulares y otra
condición. En el tercer grupo, se ubican aquellos docentes que se encuentran con una Estabilidad
Reducida, contemplando a provisionales y provisionales y suplentes. Por último, en el cuarto grupo,
Sin Estabilidad, se ubican sólo a los suplentes y otra condición laboral de tipo contratados.
Luego de nuestra construcción de categorías de análisis se destaca la posibilidad y existencia de
múltiples perspectivas posibles de implementar. Tal como elaborará Draghi y otros, con el propósito
de realizar una caracterización de los docentes del nivel primario, elaboraron tres categorías,
ingresante, intermedio y saliente, basadas en la antigüedad laboral, desde la perspectiva de la
trayectoria laboral del perfil docente. (Draghi y otros; pág. 11; 2007)
En este sentido, desde la perspectiva de la trayectoria laboral docente, definida como “…los esquemas
de movilidad en los que entra un individuo, conociendo su punto de partida y pensando en los
diferentes momentos significativos a través de los cuales la trayectoria se construye. No podría
explicarse una biografía a partir de sí misma, sino que es necesario incorporar otra serie de
momentos a las que llamamos temporalidades sociales…”. (Corderno y Señoriño; pág. 11; 2005)
6.5.4.1. Nivel de Educación Inicial de la Educación Común
Para el año 2004 los docentes censados que se desempeñaban en el Nivel Inicial, superaron los 37.400
casos, concentrándose en su mayoría en instituciones de gestión estatal con el 61% y el 39% restante
en la gestión privada. Respecto del año 1994, se registró un incremento de cerca de 7.600 nuevos
docentes, ampliándose en el orden del 25,4% la fuerza laboral docente del nivel.
Respecto de la calidad del empleo de la fuerza laboral docente, mediante la comparación intercensal
surge que, entre los años 1994 y 2004, a primera vista, que los docentes que se desempeñaban en
instituciones educativas de gestión estatal, mantuvieron los niveles de Estabilidad Relativa en el orden
del 53%-54% en cada año. En contraposición, se registró un incremento de 8,2 puntos porcentuales la
participación de los docentes Sin Estabilidad en dicho periodo intercensal, elevándose al 30% en el
año 2004.

Respecto de los docentes que se desempeñan en instituciones de gestión privada, resulta importante
destacar que tanto para el Nivel Inicial, como en Primaria y Secundaria, los niveles contractuales en
situación de provisionales se encuentra fuertemente fuera de uso por la propia gestión y organización
de las instituciones, debido a que en éstas la situación frecuente del contrato de trabajo se encuentra
concentrada bajo las figuras de titulares y/o suplentes.
No obstante, y en contraposición a lo registrado en la gestión estatal, la participación relativa de los
docentes que se desempeñan con Estabilidad Plena se vio reducida en 18 puntos porcentuales,
pasando del 81%, en 1994, al 74% en el año 2004. Pesé a esto, dicha situación supera a la registrada
en la gestión estatal.
De manera indirecta, como consecuencia, se registró un aumento en la cantidad de docentes que se
encontraban en situación laboral Sin Estabilidad, elevándose su participación relativa del 12%, en
1994, al 20% en el año 2004.
En síntesis, se pudo demostrar que una de las consecuencias generadas durante la década del noventa
radica en un aumento de la precarización laboral docente del nivel mediante un significativo aumento
de la participación de los docentes ubicados en la categoría de Sin Estabilidad en ambos tipos de
gestión.
6.5.4.2. Nivel de Educación Primaria de la Educación Común
Como hemos destacado, la información proveniente de los Censos Nacionales de Educación, en el
Nivel Primario se relevó la información de acuerdo al modelo institucional vigente en cada año. No
obstante, esa limitación metodológica18
, nos parece oportuno analizar las características de la calidad
laboral de los docentes. Resulta importante resaltar, que la lectura de los valores, en clave de
comparación intercensal de los valores se caería en las limitaciones previamente comentadas.
Independientemente de esta situación, de la comparación de la información correspondiente al Nivel
Primario, proveniente del CND 1994, se desprende que en la gestión privada, el 82% de los docentes
se encontraban con Estabilidad Plena, a diferencia de la gestión estatal, cuya participación fue del
18
En el CND del año 1994, la Educación Primaria se organizaba en una estructura de siete años de escolarización, en cambio,
en el año 2004, la misma, se organizó en base a la Educación General Básica, estructurada en tres ciclos EGB 1, 2 y 3, con
tres años cada uno.

52%. Para el mismo año, en éste tipo de gestión, el 23% se ubico bajo la figura contractual de Sin
Estabilidad, en cambio, dicha cifra para la gestión privada fue del 12%.
Respecto de la información del CND del año 2004, se desprende que para en la EGB 1 y 2, de gestión
estatal, el 41% de los docentes se encontraba en condiciones de Plena Estabilidad. En cambio, de
manera contrapuesta, el 44% se declaro Sin Estabilidad, superando por 3 puntos porcentuales la
seguridad laboral de los docentes.
En el caso de los docentes de gestión privada, estaríamos encontrando una relación inversa respecto de
la distribución de los docentes por tipo de categoría de precariedad laboral. Es decir, el 69% de los
docentes se desempeñaban con Estabilidad Plena y un 24% en la situación de Sin Estabilidad.
Por medio del análisis aproximado de ambas estructuras institucionales, se podría concluir que al igual
que en el Nivel Inicial, los docentes del Nivel Primario, también vieron deteriorada la calidad de su
empleo laboral con una significativa precarización laboral en aquellas instituciones educativas de
gestión estatal. Por último, además, resulta importante recordad, como describimos en apartados
previos, que uno de los propósitos de la transformación educativa consistía en la expansión de la
fuerza laboral docente vía la gestión privada en detrimento de la escuela pública de gestión estatal.
6.5.4.3. Nivel de Educación Secundaria de la Educación Común
La organización del trabajo de los docentes que se desempeñan en el nivel Medio y/o Secundario,
poseen una significativa característica distintiva de los Niveles de Educación Inicial y Primaria que
resulta importante de señalar.
Ante la inexistencia de una jornada laboral de los docentes que se desempeñan frente a alumnos, la
organización de su trabajo se encuentra organizada fundamentalmente en base a la estructuración de
horas cátedra que ya hemos definido anteriormente. Esta particular diferencia posee un proceso
histórico de construcción que se vincula directamente con la percepción de los propios docentes como
trabajadores y/o educadores.

En el siguiente gráfico, se expone la situación censal del anterior Nivel Medio, el tercer ciclo de la
EGB, denominado EGB 3, y el Polimodal vigentes hasta el año 2007 según la legislación educativa
provincial. Al igual que en Primaria, la comparabilidad intercensal se encuentra limitada sólo al
análisis por tipo de gestión de cada estructura institucional del nivel.
A través del análisis del Nivel Medio en el año 1994, resulta factible señalar diferencias significativas
por tipo de gestión, estatal y privada. En la gestión estatal, sólo el 32% de los docentes se encontraba
con Estabilidad Plena, siguiéndole con el 27% en condiciones de Estabilidad Reducida. En condición
de Sin Estabilidad se observa una participación relativa en el orden del 27%. En contraposición, en la
gestión privada, la gran mayoría, el 78% de los docentes se encontró con Estabilidad Plena y, en su
opuesto, el 11% en Sin Estabilidad.
El mayor grado de precarización laboral se observó en el EGB 3 de la gestión estatal, en el cual, el
44% del total de los docentes de dicha gestión, se encontraba en una situación de Sin Estabilidad. Si
bien en la gestión privada, dicha cifra resulta ser menor, se registró que el 25% de los docentes se
encontraba en la misma categoría de precariedad laboral. En efecto, Pini, desde la investigación en
territorio permitió relevar que para “…la mayoría de los entrevistados hablar de reforma significa
pensar casi en exclusividad en el tercer ciclo…” . (Pini; pág. 46; 2008)
Respecto del Polimodal, que procuró reemplazar al anterior Nivel Medio, se observan niveles de
precariedad laboral similares a los registrados en el EGB 3. En las instituciones de gestión estatal, el
44% de los docentes se encontraba en situación contractual de Sin Estabilidad y sólo el 33% con
Estabilidad Plena, cifra más baja de todos los niveles educativos. En cambio, en la gestión privada, el
65% de los docentes se desempeño con Estabilidad Plena y sólo el 24% se encontraba Sin Estabilidad
en su puesto de trabajo.
En síntesis, tal como señalara Cordero, desde la perspectiva de la trayectoria laboral docente, se
registró un quiebre (en élla) impuesto por la reforma educativa de la década del noventa, afirmando
que “…a pesar del imaginario generado en torno a la estabilidad, la situación de provisionales y
suplentes, es cada vez más vulnerable, y se observa un deterioro de las condiciones de trabajo aún de

los titulares. Paradójicamente, esta situación ha sumido en una forma de paralización al sector, que
despliega diferentes estrategias para sostenerse en sus cargos, pero reconoce haber limitado su
participación en reclamos y aceptar casi con resignación la imposición de nuevas reglas…”.
(Cordero; pág. 21; 2001)
6.5.5. Panorama de las Condiciones Contractuales: años 2007 y 2011
Luego de haber analizado la información proveniente de los Censos Nacionales de Docentes
realizados por el Ministerio de Educación de la Nación en los años 1994 y 2004, nos parece oportuno
analizar la situación de las condiciones laborales de los docentes de los últimos años. Debido a las
limitaciones de acceso a la información, sólo podremos aproximarnos mediante las distintas
modalidades contractuales de la fuerza laboral del sistema educativo bonaerense.
El objetivo del presente apartado consiste en realizar un análisis de las características de la fuerza
laboral docente por situación de revista, en el marco de un contexto sostenido e incremental de la
inversión educativa provincial, para delinear si existe alguna interrelación significativa entre ambas
dimensiones de tal forma que nos permita problematizar acerca del incremento inercial del
financiamiento educativo como condición directa de mejora de las condiciones laborales de los
docentes.
Por último, valga una aclaración interpretativa de la siguiente información analizada. En este apartado
nos interesa conocer, describir y comprender la distribución de los docentes, exclusivamente de
gestión estatal según su situación de revista, en términos relativos, de tal forma, que nos permita
visualizar la situación actual contractual de la fuerza laboral docente. Por tal motivo, las cantidades
absolutas fueron excluidas del análisis.
6.5.5.1. Cargos Docentes
Desde una perspectiva de conjunto observamos que en los niveles educativos, Inicial, Primaria y
Secundaria, una leve reducción de la cantidad de docentes en situación de Titulares. Asimismo, en
todos los casos, los docentes en situación de Provisionales registraron un significativo incremento en
términos de su participación relativa en cada uno de los niveles. Asimismo, sobresale el incremento
entre puntas de la cantidad de Suplentes que se han registrado en cada nivel.

Siguiendo la clasificación previamente desarrollada, se observa un sostenido crecimiento de la
Estabilidad Moderada en todos los niveles educativos de los cargos de gestión estatal. Si bien la
información presentada, no permite identificar una reversión tendencial de los niveles de precariedad
laboral, nos brinda información clave que nos permite indagar respecto de una reducción significativa
de este proceso en las condiciones contractuales de los docentes vía la sostenida ampliación de la
modalidad de Provisionales.
6.5.5.2. Horas Cátedra Docentes
De la lectura preliminar del siguiente gráfico, se desprende el crecimiento sostenido, entre los años
punta del periodo, de la figura contractual de Provisionales, procurando promover la Estabilidad
Moderada, de los docentes en cada uno de los niveles educativos.
En el Nivel Inicial, se observa significativamente el aumento relativo de la Estabilidad Moderada de
los docentes. A su vez, en Primaria, también se observó un incremento relativo que se incrementó del
39,1%, en el año 2007, al 58,5% en el año 2011. En el Nivel Secundario, se observó un incremento
menor, elevándose del 48% en el año 2007, al 53% en el año 2011.

Por último, producto del pleno cambio institucional que en los Niveles Primaria y Secundaria se están
registrando en la actualidad, producto de la nueva Ley de Educación Provincial Nº 13.688, que
conforma a cada nivel con seis años de escolaridad, resulta oportuno señalar, que aún podrían
encontrarse situaciones de antiguos modelos institucionales, que dificultarían el análisis global de las
condiciones laborales de la fuerza laboral docente. En efecto, habría que retomar dicho análisis en los
próximos años para medir, de manera aproximación, la situación laboral promovida por la nueva
legislación provincial.
6.5.5.3. Módulos Docentes
Respecto de la distribución de la condición laboral según los niveles educativos, en términos globales,
se encuentra una situación, en la cual, la mayoría de los módulos se encuentran entre una Estabilidad
Plena y Estabilidad Moderada.
El Nivel Inicial sobresale significativamente que en su mayoría se encuentra en condiciones de
Titulares, registrándose el 67% en el año 2007 y 66% en el año 2011. En el Nivel Primaria, la figura
de Provisionales se destaca sobre las demás y se registró un variación en la participación relativa del
53% en el año 2007, al 59% en el año 2011. Por último, en el Nivel Secundario, no se observaron
variaciones relativas pronunciadas, en el caso de los Provisionales se elevó su participación del 39%
en el año 2007 al 47% en el año 2011, mientras que en los Titulares se registró una disminución del
39% en el año 2007 al 37% en el año 2011.

6.5.5.4. Administrativos
El personal administrativo y/o auxiliar, a diferencia del conjunto de los docentes, expresa una
distribución más homogénea respecto de la situación contractual en cada nivel educativo, las
condiciones laborales se encuentran reguladas por la Ley Nº 10.430 de la Provincia de Buenos Aires y,
particularmente no contemplan la modalidad contractual de Provisionales
En el Nivel Inicial, se observó una leve reducción del personal en situación de Titulares, reduciéndose
del 61% en el año 2007 al 51% en el año 2011. En Primaria, la situación no registró variaciones
significativas, en cambio, en el Nivel Secundario, se observó un incremento del personal en condición
de Suplentes elevándose del 39% en el año 2007 al 51% en el año 2011.
Como conclusión, por medio del análisis de la información de los últimos años, resulta importante
destacar, en primer lugar, el incipiente pero, comienzo, de la reversión del proceso de precarización
laboral docente que se heredo como consecuencia de las políticas neoliberales en materia de trabajo

docente. En segundo lugar, resulta urgente la generación de concursos docentes, fundamentalmente de
los niveles educativos obligatorios establecidos por la nueva legislación educativa, particularmente en
el Nivel Secundario, como garantía de promover la jerarquización de la fuerza laboral docente desde la
perspectiva del derecho social a la educación. Por último, se observó una significativa ampliación de la
fuerza laboral, en consonancia con el crecimiento del sistema educativo bonaerense, pero aún se
observa la persistencia de una inseguridad laboral para el conjunto de los trabajadores docentes y/o
administrativos.
6. Conclusiones
Como hemos planteado en nuestra investigación distintos campos problemáticos, nos parece oportuno
diferencias algunas conclusiones a las que hemos arribado en cada uno de ellos.
En primer lugar, el rol estratégico que cumple el Estado como garante del derecho social a la
educación, resulta incuestionable. Si bien es cierto, que con el cambio de paradigma educativo, se han
revertido las principales tendencias que tienen que ver con la cobertura e inclusión educativa en el
marco de ampliación de la oferta laboral docente, se observa la temporalidad de los grados de
institucionalización por parte de la estructura y administración de la administración central.
En este sentido, resulta oportuno y necesario, impulsar un proceso de profundización de la
institucionalidad de la administración educativa en la -DGCyE- con el propósito de mejorar la calidad
del empleo público en esta instancia y que promovería la mejora de la vinculación a nivel territorial.
Las modificaciones de la estructura orgánico-funcional, impulso el principio de la democratización del
aparato estatal, aunque esto no implica un cambio inmediato, se necesitará un horizonte temporal más
amplio para observar el impacto democrático de estas modificaciones.
En segundo lugar, respecto del Gobierno del sistema educativo, se han identificado avances
significativos en lo que respecta a la definición y conceptualización de los distintos roles de los actores
institucionales, tanto en la administración central, como de los actores a nivel territorial. No obstante,
a su vez, aún se observan signos de inestabilidad institucional y lógicas costumbristas en lo que se
refiere a los métodos en el cual se gobierna el sistema.
Respecto del trabajo docente, en tercer lugar, se destaca el crecimiento sostenido alcanzado durante los
últimos años y que representa la garantía de la ampliación del sistema educativo bonaerense a sectores
históricamente excluidos.
Si bien durante la década dejó una herencia de precarización laboral de la fuerza de trabajo docente, en
los últimos años, hemos observado una retracción de ese proceso con vías a mejorar la calidad y la
seguridad de los docentes del sistema educativo. Para consolidad este cambio de tendencia, resulta
imprescindible la promoción de los concursos docentes para proveer de estabilidad laboral en base al
mérito, oposición y antecedentes.
Los procesos de feminización y envejecimiento de la fuerza laboral docente del sistema educativo
bonaerense parece haberse instalado durante los últimos treinta años y, esto implica, un crecimiento
vegetativo de la fuerza laboral, que necesariamente se deberá intentar revertir para contar en el futuro
con nuevos docentes que permitan seguir garantizando el derecho social a la educación con calidad
para todos.

7. Propuestas de Políticas Públicas
a. Desarrollar estrategias para fortalecer la vinculación institucional de la administración central
de la -DGCyE- con los actores institucionales del territorio bonaerense, Cuerpo de
supervisión, consejos escolares y equipos directivos docentes de las instituciones educativas.
b. Constituir un área específica destinada al planeamiento estratégico que permita desarrollar
estudios sobre la organización, administración y gobierno de la -DGCyE- que fomenté la
vinculación institucional con centros de estudios, investigación y/o universitarios.
c. Profundizar e institucionalizar la recentralización de la política de administración educativa y
desburocratización y digitalización de los procesos de organización y administración laboral
docente. Mayor centralización de la política educativo provincial acompañada de una mejora
sustantiva en los procesos institucionales de vinculación con el territorio y las instituciones
educativas.
d. Elaborar manuales de procedimiento que permitan formalizar los procesos internos
fundamentales de la organización y administración de la -DGCyE- en la administración
central.
e. Promover la vinculación institucional con la UNIPE para generar un plan de estudios,
especialización, maestría y/o seminario de formación destinado a la capacitación, de los
empleados públicos internos, y de formación de posgrado de profesionales y equipos técnicos
y profesionales en el ámbito de la -DGCyE- respecto de la perspectiva de la Administración
Educativa.
f. Promover que la Dirección de -CyMAT- perteneciente a la -DGCyE- diseñe, desarrolle y
elaboré los recursos técnicos para la elaboración de un plan de estudio de las -CyMAT- del
personal docente y administrativo que sirva como herramienta para la discusión de políticas de
mejora en el marco de la CoMiSaSEP.
g. Incorporar el análisis del impacto de los riegos psicosociales -RPSS- generado en el medio
ámbito laboral docente.
h. Impulsar la implementación Concursos Docentes para generar procesos de institucionalización
de la relación contractual laboral de los docentes, fundamentalmente, en los niveles
obligatorios por la nueva legislación educativa, provincial y nacional, de educación Inicial,
Primaria y Secundaria.
i. Investigar, elaborar y diseñar una política de revisión de la jornada laboral docente del Nivel
Secundario que promueva la concentración de las horas cátedra en las instituciones educativas.
j. Diseñar, planificar y constituir un Instituto Provincial de Administración y Financiamiento
Educativo (IPAFE), organismo descentralizado dependiente de la -DGCyE-, que tenga como
funciones principales el estudio de la política de inversión educativa provincial, nuevas vías
alternativas de financiamiento educativo y la promoción de nuevas lógicas emergentes de
análisis de administración y gobierno del sistema educativo bonaerense.
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