DESARROLLO SOSTENIBLE EN BOLIVIA INFORME

Dialogo OCDE/CAD entre Donantes y Países en Vía de Desarrollo sobre
Estrategias de Desarrollo Sostenible
Revisión de Situación de las Estrategias de Desarrollo
Sostenible en Bolivia
*Informe de Bolivia al Taller Internacional de la CAD/OECD, Santa Cruz de la Sierra, 12-16 Febrero 2001
Coordinación Ends/CAD-OCDE con la asistencia de equipo de consultores1
1. Antecedentes
El problema confrontado por las sociedades industrializadas al final de la década de los setenta
no fue simplemente el resultado de una política equivocada, es decir, del fracaso del
keynesianismo; el problema era de naturaleza estructural. Desde 1974, el mundo industrializado
había intentado ajustarse al hecho de que los 20 años de crecimiento sin precedentes luego de
la Segunda Guerra Mundial, correctamente denominados la Epoca Dorada, habían terminado2.
El impacto petrolero de 1972, conjuntamente con la recesión global más profunda desde la Gran
Depresión, hizo destacar la urgencia de embarcarse en reformas estructurales de gran
envergadura. Los ajustes debían efectuarse en las relaciones entre los poderes industriales en sí
mismos. Uno de tales ajustes era la adopción de tasas flotantes de cambio para reflejar el
fracaso de Estados Unidos en controlar la inflación y su declinante poder económico, en
contraste con la creciente influencia de Japón y de la Comunidad Europea.
Apoyándose en el financiamiento externo, muchos países continuaron viviendo más allá de sus
posibilidades, creando así condiciones económicas insostenibles que requerirían de futuros
ajustes económicos y sociales de mucha mayor magnitud que los experimentados en las
sociedades industriales. El primer gran problema consistió en que, a pesar de que el acceso a
los préstamos comerciales contribuyó a detener un agudo deterioro de los estándares de vida en
el corto plazo, los gobiernos que se endeudaron alcanzaron niveles de deuda bajo términos
desfavorables tan altos que inmediatamente se vieron incapacitados para cumplir con sus
obligaciones financieras. El segundo gran problema consistió en la persistencia del deterioro en
los términos comerciales, particularmente para los productos primarios. como indica un reciente
estudio del Fondo Monetario Internacional (FMI), los términos de negociación para las
exportaciones no petroleras han declinado en un 4 5% desde 1986 3.
En el plano nacional, la revolución de Abril de 1952, significó un cambio de rumbo en la Visión
como país, por lo que históricamente Bolivia pasó de ser un país oligárquico, a tener una visión
democrática y moderna4. Sin embargo, Bolivia transita hacia la modernidad en un periodo
bastante crítico entre 1950-1982, donde comienza la crisis de la deuda externa en Latinoamérica
y donde Bolivia pasa por su peor crisis económica de su historia con la mayor inflación del
hemisferio en el período 1982-1985. Las estrategias económicas diseñadas por la CEPAL en la
década del 50, empiezan a fallar y Latinoamérica al igual que Bolivia asumen ajustes de tipo
estructural que conducen al país a la década del 90 donde se efectúan las reformas
descentralizadoras.
1 Miembro del equipo, Ing. Daniel Álvarez y consultas externas a Lic. Bernardo Valdivia, experto en Planificación Estratégica
2 Marglin et al
3 Botrenstein
4 Bolivia en el Siglo XXI, ver el párrafo /2/.

Bolivia: Revisión de Situación de las Estrategias de Desarrollo Sostenible
Coordinación Ends/CAD-OECD/BOLHISPANIA
Tomamos para referencia el análisis que hace Sachs, sobre las perspectivas de Latinoamérica
para el Siglo XXI5:” Podemos estar seguros que las reformas realizadas hasta hoy, durante los
años ochenta y noventa, no son todavía suficientes para crear economías dinámicas y en
crecimiento en el futuro. Los soportes científicos y tecnológicos de las economías siguen siendo
muy poco profundos. La calidad de la educación es todavía muy pobre y está aún distribuida de
manera poco equitativa”. A estos factores añadimos el problema cada vez más complejo de la
corrupción, aspecto que indudablemente retrasa a Bolivia como país que necesita urgentemente
de un despegue hacia la modernidad.
El proceso de planificación estratégica en Bolivia tiene como antecedentes la Estrategia decenal
de 1960, La Estrategia del Desarrollo Económico y Social de 1970, las políticas de ajuste
estructural de mediados de los 80s y el nuevo proceso de Participación Popular y
Descentralización administrativa a partir de 1994, que contribuye al desarrollo de un nuevo
sistema de Planificación descentralizada y participativa.6
Posteriormente entre 1997 al 2000 se han desarrollo procesos de Diálogos Nacionales I y II, un
nuevo marco de relacionamiento de la cooperación internacional, el PGDES 1997-2002 fue
sustituido por el Plan Operativo de Acción 1997-2002 y como resultado del 2º Diálogo Nacional y
otros procesos de consulta ciudadana se diseña la Estrategia de Reducción de Pobreza (EBRP).
2. El proceso del Desarrollo Sostenible
Existe un creciente volumen de literatura acerca del desarrollo sostenible. Los reportes sobre el
tema más conocidos a nivel internacional, son aquellos de la Comisión Mundial para el
Desarrollo y el Medio Ambiente ( la Comisión Brundtland) (WCED, 1987) y de la Agenda 21
(UNCED, 1992). Cada año, numerosas instituciones publican documentos académicos, reportes,
libros y revisiones analíticas que tratan los aspectos del desarrollo sostenible en gran detalle.
Estas publicaciones reflejan los intereses de diferentes sectores de la sociedad civil, así como de
los países en relación al tema, por lo que es de esperarse que difieran considerablemente.
Muchas de las ideas que ahora alimentan el concepto del Desarrollo Sostenible, han sido
desarrolladas hace mucho tiempo atrás, tan lejanas como el trabajo realizado por Malthus sobre
el crecimiento poblacional en 1700-; sin embargo el concepto apareció en los primeros debates
sobre el tema a principios de 1970, en documentos que hacían ver la degradación ambiental que
se empezaba a notar en el planeta, y a analizar los inexplicables nexos existentes entre medio
ambiente y desarrollo. El primer intento de definir el desarrollo sostenible ,se lleva a cabo a
través de la Estrategia para la Conservación Mundial (UICN/WWF/UNEP, 1980) la cual formula
la siguiente definición:
“Para que el desarrollo sea sostenible, deben ser tomados en cuenta los factores sociales,
los ecológicos así como los económicos, sobre la base de los recursos vivos y no-vivos, y
tomando en cuenta las ventajas y desventajas de las acciones alternativas en el largo y
corto plazo.”
Esta definición fue frecuentemente criticada por estar comprometida conceptualmente con la
sostenibilidad ecológica más que con el desarrollo sostenible per se. La definición mayormente
aceptada es aquella producida en 1987 por la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo
(WCED), conocida también como la Comisión Brundtland:
Desarrollo Económico y social, que satisface las necesidades de las generaciones
presentes, sin comprometer las necesidades de las generaciones futuras.
5 Sachs D. Sachs; Latinoamérica y el Desarrollo Económico Global, en Bolivia en el Siglo XXI, Harvard Club Bolivia, La Paz
Noviembre (1999)
6 Viceministro de Coordinación Gubernamental, Aníbal Aguilar, Presidencia de la República
Bolivia 2

En general, como se ha podido ver todas las definiciones propuestas hasta el presente confluyen
en dos componentes principales:
Â el significado del desarrollo (cuales son los objetivos generales del desarrollo: crecimiento
económico, necesidades básicas, derechos, etc.)
Â las condiciones necesarias para la sostenibilidad.
En este contexto, la definición de Desarrollo Sostenible (DS), consensuada entre el Gobierno y la
Sociedad Civil y el sector privado, es mejor vista como una meta de la siguiente manera:
“Mas que concentrarse en el crecimiento económico, como un factor aislado, el
Desarrollo Sostenible, requiere de la integración de las dimensiones sociales, económicas y
medioambientales y de la toma de decisiones corporativas y públicas; dentro de un marco de
trabajo gubernamental que asegure la participación y garantice la transparencia de los procesos”
Es entonces ampliamente consensuado que existen en la actualidad tres pilares fundamentales
para el Desarrollo Sostenible:
Â Economía: La creación de riqueza y condiciones adecuadas de vida
Â Sociedad: La eliminación de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida.
Â Medio ambiente: La preservación de los recursos naturales para las generaciones
futuras.
La experiencia boliviana incorpora el concepto de la dimensión política7 del DS. que implica la
gobernabilidad, institucionalidad, participación popular, que apuntan a la legitimidad de los
procesos
2.1. Definiendo una estrategia nacional para el desarrollo sostenible
Está claro que el desarrollo sostenible demanda una concepción de largo plazo, aplicada a
temas tales como la desigualdad económica y la pobreza, la inestabilidad social y la degradación
medioambiental. Significa dar la oportunidad a toda la sociedad (incluyendo a los pobres y a los
marginados) de participar en las decisiones que afectan sus vidas, generando los instrumentos
necesarios para lograr esta participación activa. Es por esta razón que una ENDS deviene en un
proceso como tal y no es un documento o estrategia más, sino que la ENDS trata de integrar
todas estas iniciativas para proyectarlas a la Visión de país que queremos. Una definición de la
ENDS sería:
“Es un proceso estratégico y participativo de análisis, de debate, de fortalecimiento de
capacidades, de planificación y de acción enfocado hacia el desarrollo sostenible”
Esta definición implica que la ends puede ser vista como un proceso o instrumento que puede:
Â Lograr mejor comunicación y debates informativos entre los participantes
Â Buscar lograr consensos sobre objetivos medioambientales, sociales y económicos
(y permitir la negociación donde el consenso no sea posible)
Â Mejorar procesos de planificación estratégica existentes
7 PGDES 1994-1997
Bolivia 3

Â Facilitar la coherencia e integración entre procesos y proveer todos los elementos
faltantes.
Â Facilitar mejores métodos de trabajo.
En un mundo ideal una ends, pueda ser vista como un paraguas para toda la Planificación
Estratégica. Provee por tanto una visión global de los objetivos del desarrollo y visiones
particulares para el país en un determinado tiempo hacia el futuro. De igual manera la
formulación de una estrategia en ends, no necesariamente es una planificación nueva, más por
el contrario muchos países han avanzado significativamente en recomendaciones de la Cumbre
de Rio, así como en el tema de la Agenda 21, aspecto éste que tiene que ser necesariamente
integrado.
Pese a las dificultades anotadas anteriormente, los procesos de ajuste estructural han
experimentado avances durante los últimos quince años, habiendo evolucionado de un paquete
de reformas económicas implantadas a nivel nacional hasta convertirse en un instrumento de
política económica global8. Dos acontecimientos internacionales han marcado la evolución del
desarrollo sostenible durante las décadas pasadas. Estos son: La Conferencia de Estocolmo de
1972 y la Conferencia de Río de 1992.
3. El contexto boliviano
Bolivia desde la implementación del proceso de ajuste estructural en Agosto de 1985, ha tenido
un avance sustancial en lo que se refiere al control de la inflación y al manejo de los
instrumentos macroeconómicos, consolidando la estabilidad económica. La puesta en práctica
de las estrategias diseñadas hacia el desarrollo sostenible, ha tenido avances en los procesos
participativos locales y municipales; aunque lentos y débiles a nivel central y departamental, en
razón a problemas de gobernabilidad y creciente burocratización del aparato del estado, así
como la apertura a procesos de consulta y diálogo con la ciudadanía que se han expresado en
los resultados de las estrategias de biodiversidad, cambio climático y de participación popular, y
reducción de pobreza9.
A pesar de los esfuerzos de ajuste estructural y de las estrategias elaboradas, la pobreza
continua siendo el principal problema del país. A lo cual se asocia los procesos de creciente
contaminación de los suelos y el agua fruto de la actividad económica.
3.2 Población, Cultura, Lengua y Organización
3.2.1 Población y Superficie
Bolivia cuenta con una superficie de 1.098.581 kilómetros cuadrados y una población de 8,4
millones de habitantes. Es un país de grandes contrastes geográficos y ecológicos y uno de los
más variados y complicados en clima, topografía, vegetación natural y suelos10.El 41% del
territorio boliviano se encuentra en la zona andina constituida por los departamentos de La Paz,
Cochabamba, Oruro, Potosí, Chuquisaca y parte de los departamentos de Tarija y Santa Cruz,
en esta zona andina habitan el 73% de la población boliviana, el restante 27% habita las tierras
bajas de las provincias amazónico-chaqueñas de Bolivia11
Es posible distinguir tres grandes ecosistemas en la región andina: puna-altiplano, valles y
8 Reed David; Un desarrollo Sostenible; Ajuste estructural, ambiente y Desarrollo Sostenible, CENDES, (1997)
9 Debate sobre descentralización Aguilar y Valdivia enero 2001
10 Estrategia Concertada
11 Censo Nacional de Población y Vivienda, 1972
Bolivia 4

yungas, la mayor concentración de población se observa en la puna altiplánica y la menor
concentración en los yungas. Por la diversidad de los Andes en Bolivia, los ecosistemas se
distribuyen de manera múltiple en los departamentos, provincias y municipios; es frecuente
encontrar más de un ecosistema en un mismo municipio. (Se modificará de acuerdo a los datos
que proporcionará el VMARNDF)
Organización
La organización social de las comunidades andinas está caracterizada por la coexistencia de
formas muy arraigadas en la historia y cultura regionales, las mismas que se constituyen en el
sustrato político de la comunidad. Estas son: la organización originaria o tradicional, expresada
en el ayllu, y la otra, la organización sindical expresada en el sindicato campesino agrario. El
Ayllu, es la organización originaria de los aymarás, qechuas y chipayas. Es una institución
precolonial estructurada a partir de grupos familiares y étnicos emparentados, que según sus
afinidades históricas, necesidades políticas de articulación socio económica y de control
espacial, llegaron a formar grandes comunidades, grupos de comunidades y hasta verdaderos
reinos, cuyo centro político se situaba generalmente en la puna.
El sindicato campesino agrario que tiene a la asamblea comunal como paradigma para la toma
de decisiones, se consolida en el escenario andino, a partir de los procesos históricos
emergentes que conducen a la Revolución de 1952 y la subsecuente Reforma Agraria. Este tipo
de organización fue inspirado en la estructura de los sindicatos obrero - mineros y rápidamente
se convirtió en la forma organizacional que hegemoniza los espacios de poder y toma de
decisión en las comunidades andinas, especialmente en aquellas que fueron afectadas por las
haciendas y los latifundios agrarios, cuyos propósitos eran: recuperar la tierra que se encontraba
en manos de las haciendas, cuyos propietarios formaban parte de la clase dominante y por otro
lado para reinvindicar los derechos sociales y civiles, seriamente vulnerados.
Procesos ends en Bolivia12
En 1992 la aprobación de la Ley 1333 de Medio Ambiente y sus reglamentos a partir del 1993-
1995, constituye un momento de avance significativo en la transición del concepto de recursos
naturales en el sector agropecuario, hacia un concepto integral de medio ambiente.
En el Plan PGDES (1994-1997), desarrollado al inicio de la administración, se incorpora por
primera vez el concepto del desarrollo sostenible, más allá de ser una propuesta de concepto
sobre el DS es un instrumento de concertación social que orienta y ordena los procesos de
reformas emprendidas por el Plan de Todos y representa un hito importante en el cambio de
concepción y metodología de planificación. Complementariamente se desarrollan cambios
institucionales como la creación del Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente.
La aprobación de varios instrumentos como la Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria
(INRA), El sistema nacional de areas protegidas, la ley Forestal, la reforma educativa, la
reforma de salud y el proceso de capitalización, constituyen hitos en el proceso de reformas, que
contribuyen al desarrollo sostenible.
La inserción del tema ambiental en el Plan General de Desarrollo Económico y Social PGDES
(1997-2002) y en el Plan Operativo de Acción (1997-2002) elaborado por la Vicepresidencia de
la República, dentro del pilar oportunidad, como corolario del Ier Diálogo Nacional efectuado en
1997. Posteriormente se desarrolla el 2º Diálogo Nacional cuyas conclusiones servirán de base
para la elaboración de la Estrategia de reducción de Pobreza.
12 Elaborado en base a revisión Aníbal Aguilar y Bernardo Valdivia 2000-2001
Bolivia 5

3.3 El concepto de desarrollo sostenible del Gobierno Nacional
El ajuste del concepto de desarrollo sostenible con los aportes bolivianos, introduce avances en
el proceso de aplicación de las estrategias nacionales. Así, a partir de la definición establecida
en Ia Ley de Medio Ambiente(LMA), que coincide plenamente con aquella de Ia Comisión
Brundtland, se avanzó hacia una definición más operativa de desarrollo sostenible. Un primer
intento serio fue el de Ia definición considerada en la Agenda 21, de 1996 (PEI,1999).
Posteriormente, el concepto fue modificado de acuerdo a la conceptualización desarrollada en el
PGDES13, como:
Proceso integral sislémico y complejo que tiene por objetivo mejorar Ia calidad de vida de
toda Ia población a través del desarrollo productivo integral, el desarrollo social con
equidad y Ia participación ciudadana plena, bajo los preceptos de Ia conservación de la
base de recursos naturales y Ia preservación de la calidad ambiental.
Como se puede observar, a las tres dimensiones que tiene Ia posición clásica del sistema de
Naciones Unidas y la OECD, que son la dimensión social, la dimensión económica y la
ambiental, el concepto boliviano le agrega una cuarta dimensión. Esta es la dimensión política,
que tiene que ver con la participación efectiva de la población en los procesos de desarrollo y
con la creación de un Estado que sea eficiente, y que represente genuinamente los intereses de
los grupos mayoritarios de la población.
3.4 Política Económica y ajuste estructural14
En el año 2000 Bolivia cumple quince años realizando grandes reformas estructurales en un
ambiente democrático. La primera generación de reformas incluyó la unificación del tipo de
cambio, la eliminación de las restricciones a las importaciones y al movimiento de capitales, la
promoción de la inversión extranjera, la simplificación del sistema tributario, la eliminación de
precios oficiales y la liberación de las tasas de interés. Todas estas medidas lograron restablecer
la estabilidad económica, estimular un moderado crecimiento y reducir el déficit fiscal. Sobre esta
base, Bolivia inició la segunda generación de reformas, entre las que se encuentran la
Descentralización, la privatización y capitalización de empresas públicas, la Reforma Educativa y
la Reforma del Estado.
La crisis internacional originada en el sudeste asiático en 1997 y su posterior repercusión en la
región a través de la crisis en el Brasil durante la gestión de 1998, repercutieron en el
comportamiento de la economía boliviana durante 1999. Esta crisis tuvo un marcado rezago en
el caso boliviano, ya que se explica por la precariedad del sistema financiero local, poco
desarrollado y poco articulado a los mercados internacionales.
A pesar del tiempo transcurrido y el esfuerzo realizado por el país, así como el fuerte apoyo de la
Comunidad Internacional, los resultados en el área económica y social no han sido los
esperados. El crecimiento ha sido moderado y si bien los indicadores sociales han mejorado,
cerca del 63% de la población aún es pobre y la mayoría de los indicadores sociales muestran
que el país continúa estando entre los más pobres de la región.
Esta situación se explica, en primer lugar, porque las condiciones iniciales a partir de las cuales
se inició el ajuste se caracterizaron por una brecha significativa en el desarrollo de los recursos
13 *Plan General de Desarrollo Económico y Social, PGDES, Presidencia de la República, Ed. MDSP, Programa 21, (1998)
14 Borrador de la Estrategia de Pobreza de Bolivia (EBRP)
Bolivia 6

humanos, una alta proporción de población en el sector agrícola de subsistencia, una difícil
situación geográfica y una infraestructura poco desarrollada. En segundo lugar, no obstante los
esfuerzos del país y la Cooperación Internacional, los problemas de gobernabilidad y debilidad
institucional continúan obstaculizando el desarrollo, las reformas tales como la del Servicio Civil,
del Sistema Judicial y la Descentralización son de importantes experiencias.
En tercer lugar, las reformas orientadas a promover el crecimiento económico (privatización y
capitalización de empresas públicas, Reforma Educativa, Descentralización Administrativa,
Reforma de Salud, Reforma de Pensiones), están generando procesos para desarrollar las
capacidades y destrezas, queda como reto el promover un cambio de estilo de la gestión pública,
que se exprese en cambio de actitudes y comportamientos.15
.
Crecimiento de la economía
El crecimiento de la economía, mostró el nivel más bajo desde el ajuste llevado a cabo en
Agosto de 198516A pesar del incremento del precio internacional del petróleo y su impacto
directo en los precios de los derivados de hidrocarburos y las tarifas del transporte, la inflación se
mantuvo baja debido a la caída en los precios de los productos agrícolas, a la escasa
variabilidad de los precios de productos industriales y a la menor demanda interna. La inflación
acumulada en 1999 fue 3.13%, menor a la registrada en 1998 (4.43%) e inferior al 5%
establecido como meta en el programa económico con el Fondo Monetario Internacional (FMI);
comparada con los niveles históricos fue la más baja registrada en los últimos 30 años.
Sector Fiscal
Aún cuando el Gobierno realiza importantes esfuerzos por mantener la disciplina fiscal, el déficit
se ha elevado como consecuencia del costo de la Reforma de Pensiones y de la menor dinámica
de la economía, ocasionando menores recaudaciones tributarias, en particular, de impuestos
internos y aduaneros, ocasionando una disminución de la presión tributaria de 19.6% del PIB en
1998 a 18.0% del PIB en 1999.Similar situación se verificó en el comportamiento de los gastos
fiscales, los cuales disminuyeron de 31.0% del PIB en 1998 a 30.7% del PIB en 1999. Este
desempeño se explica principalmente por la reducción en el gasto corriente (de 24.7% del PIB en
1998 a 23.4% del PIB en 1999), especialmente por la caída en las transferencias corrientes y
servicios personales.
El déficit fiscal fue financiado en mayor proporción con recursos externos (2.3% del PIB),
coadyuvando a atenuar las presiones inflacionarias y sobre las tasas de interés domésticas; el
financiamiento interno (1.5% del PIB), se obtuvo a través de la emisión de Bonos a favor de las
Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs) por un monto de Bs905.2 millones ($us.155
millones), en 1999.
Sector Monetario – Financiero
Una característica importante de la presente situación económica es la reducción de la cartera
de crédito al sector privado que contrasta con el fuerte crecimiento del crédito bancario al sector
privado en años recientes. El crédito bancario crecía a tasas anuales reales de 20% en 1997-
1998 mientras que cayó en casi 10% a fines de 1999. El crecimiento del crédito al sector privado
no es un comportamiento negativo, siempre y cuando los créditos se encuentren respaldados por
proyectos y actividades que permitan el pago del crédito. En este sentido, con el propósito de
asegurar la salud y sostenibilidad del sistema financiero, la autoridad financiera determinó a fines
de 1998 la necesidad de que los bancos realicen una adecuada evaluación de riesgo. Desde
inicios de 1999, la reglamentación de la evaluación y colocación de cartera ha sido modificada,
15 BV 2001
16 Ver Cuadro de comparación sobre los parámetros macroeconómicos en el Anexo
Bolivia 7

resultando en una reducción transitoria del saldo de crédito al sector privado que tiene como
contraparte la reducción de los depósitos del sistema financiero y el crecimiento bajo,y en
algunos casos negativo- de los agregados monetarios.
Así, durante 1999, la cartera bancaria decreció en 3.9% alcanzando en diciembre $us.4,053
millones, reflejando la restricción en la otorgación de nuevos créditos por factores como el mayor
riesgo implícito en los mismos en un contexto de desaceleración económica y los cambios del
marco regulatorio del sistema bancario que han implicado mayores niveles de aprovisionamiento
y de requerimiento de capital. En este contexto, el sistema financiero en conjunto obtuvo
utilidades cercanas a los $us.40 millones, aunque el coeficiente de retorno sobre activos (ROA)
fue tan sólo de 0.7% a finales de 1999, un nivel históricamente bajo.En el primer semestre de
2000, este comportamiento se ha mantenido: la cartera total ha disminuido en 3.7%, alcanzando
a junio $us.3,904.2 millones.
(Falta el comportamiento de la inversión Pública y del grado de eficiencia presupuestaria.)
3.5 Estado de la política y gestión ambiental en Bolivia
Bolivia se verá enfrentada en los próximos años a desafíos ambientales significativos, sobre todo
concentrados en las tres principales ciudades del país y sus respectivas áreas metropolitanas,
según los parámetros regionales, manejables en su mayoría17. Por tanto el informe del Banco
Mundial incide en la solución de dos problemas básicos en la agenda ambiental del país: a)
Control de la contaminación: Bolivia sigue creciendo en su población a tasas por encima del
promedio regional y se mantiene como uno de los países más pobres de América Latina,
aspecto a tomar muy en cuenta para solucionar los graves problemas de saneamiento básico y
salud.
Estos factores asociados a la pobreza, son exacerbados por problemas de contaminación tanto
en la actividad minera como la industrial, focalizándose en las ciudades, así como en las áreas
rurales. b) Gestión de Recursos Naturales: la explotación económica de la riqueza mineral y de
los recursos forestales, y la expansión de la producción agrícola y ganadera, presentan serias
amenazas al medio ambiente.
Esta dinámica de los procesos económicos y sociopolíticos del país, ha determinado que la
inserción y acatamiento de los temas ambientales, haya sido totalmente insuficiente para el logro
del Desarrollo Sostenible. Las principales causas han sido los vacíos en la normativa, carencia
y debilidad de la estructura institucional y la escasez de recursos humanos y financieros
asignados a través del MDSP4. Así como la existencia un modelo lineal y centralista de la
planificación que ha conducido a una débil legitimidad y reconocimiento de otros sectores y de
los actores sociales del proceso de planificación.
17 Banco Mundial; Aspectos de la Gestión Ambiental: Consolidando Resultados pasados y garantizando sus sostenibilidad en el futuro,
Octubre 31, 1997
4 Sobre la situación del MDSP y sus Viceministerios ver en el Diagnóstico del MSDP y la necesidad de su fortalecmiento en
asignación de Recursos Humanos y asignación de recursos económicos.
Bolivia 8

3.5.1 Problemática de la Tierra
El informe sobre las perspectivas del Medio Ambiente publicada por el PNUMA18, manifiesta que
la región de América Latina y el Caribe, posee las mayores reservas de tierra cultivable del
mundo, pero la degradación de los suelos amenaza buena parte de la tierra cultivada y provoca
importantes pérdidas de productividad. De igual forma la pérdida de la cobertura forestal se hace
preocupante ante la intensificación de la actividad maderera, la minería y el chaqueo
indiscriminado especialmente en las regiones de Bolivia y Brasil. Las pérdidas de la cobertura
vegetal se vieron afectadas igualmente por las severas sequías originadas en el fenómeno del
Niño.
Superficie terrestre (miles de Has) Riego
País Total Tierras arables Cultivos perm. Otros usos (%)
1980 1998 1980 1998 1980 1998 1980 1998 1980 1998
Suramérica 101019 115841 84203 96123 16816 19718 1.650 M 1.635M 7.0 8.5
Argentina 27200 27200 25000 25000 2200 2200 246469 246.46 5.7 6.2
Bolivia 2062 2203 1875 1974 187 229 106376 106235 6.8 4.2
Paraguay 1735 2285 1620 2200 115 85 37995 37445 3.5 2.9
Chile 4050 2294 3836 1979 214 315 70830 72586 31.0 55.3
En el cuadro 3.2, se presenta un Resumen de la superficie arable y los cultivos permanentes en
el país y países seleccionados de Latinoamérica en años representativos (1980,1998).
A través de la Ley 1715 de Octubre de 1996 y su Decreto Reglamentario 24784 de Julio de
1997, se creó el Servicio Nacional de Reforma Agraria, cuyo objetivo principal es el de planificar
y consolidar el proceso de la Reforma Agraria en el país. Se perciben divergencias entre las
instituciones estatales y descentralizadas, por lo que se hace necesario establecer una
estrategia clara en el tema de la Tierra en Bolivia. Los últimos acontecimientos suscitados en
septiembre del 2000, son una expresión de la falta de solución de la tenencia y uso del suelo en
Bolivia.
Bolivia es un país que tiene una alta dependencia de sus recursos naturales renovables para su
desarrollo, y es posible pensar, que al menos durante los próximos 50 años, una buena parte de
la oferta nacional al mercado global, estará basada en sus recursos naturales renovales (tierra,
bosques, agua y biodiversidad), los mismos que encierran un significativo potencial para el
desarrollo de actividades económicas, agropecuarias, forestales, farmacológicas, ecoturismo y
prestación de servicios ambientales19.
Inequidad del acceso a la tierra y falta de saneamiento
El principal problema por el cual enfrenta Bolivia en cuanto a la tierra, es fundamentalmente la
inequidad en el acceso a la tierra y la inseguridad jurídica. Este problema se arrastra desde la
Reforma Agraria de Agosto de 1953 hasta nuestros días. De acuerdo a los datos suministrados
por la Superintendencia Agraria desde el año de 1953, hasta el año de 1992, se han distribuido
alrededor de 44,2 millones de Has, de las cuales un 53% se habían entregado a un 24% de los
beneficiarios, mientras que solo el 47% de las tierras entregadas fueron otorgadas al 76% de
campesinos y colonizadores de quienes recibieron tierras.
Dato.- (Superintendencia Agraria)
3.5.2 Bosques
18 PNUMA, GEO, América Latina y el Caribe, Costa Rica (2000)
19 Agreda L.Carlios; Desarrollo Sostenible, pobreza y tierra, Superintendente Agrario, la Paz, Septiembre (2000)
Bolivia 9

De igual manera América Latina y el Caribe contienen un 40% de las especies vegetales y
animales del planeta y se la considera poseedora de las más alta diversidad florística del
planeta. En el caso boliviano se cuenta con una apreciable cantidad de bosques, los mismos que
deberán tener un tratamiento especial a través de la Ley Forestal y una estrategia que apunte
básicamente a la sostenibilidad de nuestros bosques y a la lucha contra la pobreza.
En el cuadro 3.3 se presenta una compilación de países seleccionados y Bolivia sobre los
bosques.
País Superficie Forestal (Mhas) Nat. Plantado Indice de
var.tot %
Producción Total de
madera
1990 1995 1995 1995 1990-1995 1980 1998
Suramérica 894466 870594 863315 7279 -0.5 244059 299061
Argentina 34389 33942 33395 547 -0.3 8166 11428
Bolivia 51217 48310 48282 28 -1.2 1344 1989
Paraguay 13160 11527 11518 9 -2.6 5814 8097
Bolivia no escapa a los altos índices de deforestación, ya que cerca de 120.000 Has, se
deforestan cada año y se calcula que solamente en el Departamento de Santa Cruz, entre 10 y
20 mil Has, se han convertido en arenales (desiertos). Solo el incremento de la superficie
cultivable de soya de 37.500 Has en 1980 a 300.000 Has en 1996, representa 28,8% de la
superficie deforestada en ese período (PNUD, 1998). (Completar con los datos de BOLFOR)
Las divergencias anotadas en el tema de la tierra se presentan en el caso de los bosques entre
el MDSP y la Superintendencia Forestal. El Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación
posee una óptica más conservacionista frente a la Superintendencia que antepone criterios
eminentemente productivos. Es importante que a través del Viceministerio de Medio Ambiente,
Recursos Naturales y Desarrollo Forestal se establezca una estrategia clara a largo plazo y con
sostenibilidad.
Es evidente que en el tema forestal existen serias contradicciones que deberán ser enmendadas.
El marco legal que en sus inicios tuvo aciertos importantes como la Ley Forestal (1996), no han
sido debidamente complementados con las reglamentaciones pertinentes, y peor aún no se han
establecido parámetros de gestión entre el MDSP y la propia Superintendencia Forestal. Los
decretos supremos 24895 y 25471, dan al Viceministerio de Medio Ambiente, Recursos
Naturales y Desarrollo Forestal, la función de establecer políticas para el manejo forestal
sostenible y promover la reducción de impactos ambientales sobre los bosques, en el manejo de
los recursos forestales no maderables.
La ley 1700, contiene una serie de contradicciones, las mismas que deberán ser enmendadas en
función de la Reforma del Estado que se implemento en Septiembre de 1997, a través de la
LOPE. Esta Ley, la 1700, por ejemplo otorga al Ministerio de Desarrollo Económico (MDE), la
responsabilidad de promover la comercialización externa de productos forestales. Por otro lado,
algunas de las funciones otorgadas a la Superintendencia Forestal, dan lugar a contradiccionbes
y vacios, por ejemplo, el de otorgar permisos de desmonte en tierras para diversos usos, aunque
éstos conlleven chaqueos o quemas de pastizales, donde la Superintendencia Agraria, también
tiene su propia normativa.
3.5.3 Biodiversidad
En el tema de la biodiversidad, podemos ver que las especies animales y vegetales tienen una
duración finita y los cambios en la biodiversidad son por tanto inevitables20. El número total de
especies en el planeta es muy grande; se han descrito unos 1.7 millones pero se creen que
existen muchas más: las estimaciones van desde 5 a 100 millones, mientras que se ha
20 PNUMA, Perspectivas del Medio Ambiente en AL, Mexico, 2000
Bolivia 10

propuesto la cifra de 12,5 millones. La biodiversidad es mucho más alta en los ecosistemas
tropicales y de selva húmeda, que aquellos de clima más templado.
La diversidad biológica es un item valorable, para las generaciones presentes y futuras, así como
una importante base para la construcción del Desarrollo Sostenible. La biodiversidad integra, la
conservación de una variedad de diferentes especies, variabilidad genética entre individuales
entre las distintas especies, y la existencia de una gran variedad de ecosistemas. Los múltiples
valores de la biodiversidad y sus implicaciones, conducen a constatar que la misma contiene una
multidimensionalidad, la misma que plantea muchos retos para aquellos operadores públicos y
privados que formulan políticas en esta importante área.
En el contexto nacional, el diseño de la Estrategia de Conservación de la Biodiversidad estuvo a
cargo de la Dirección de Biodiversidad dependiente del VMARNDF del MDSP. Esta estrategia
con fines metodológicos, incIuye dos ejes o pilares centrales, intrínsecos a la conservación;
como son la preservación o protección estricta de este patrimonio y el desarrollo sostenible de
productos y los servicios de Ia biodiversidad, activando sus potenciales productivos y
económicos. La integración y complementación de estos pilares constituye Ia base para lograr la
conservación y aprovechamiento sostenible de la diversidad biológica de Bolivia.
La consolidación del proceso de la conservación de la diversidad biológica se basa en los
siguientes esfuerzos: (I) mitigación de procesos destructivos y restauración de biodiversidad
afectada mediante programa priorizado de investigación científica y planes de manejo, (2)
rescate y documentación del conocimiento tradicional sobre biodiversidad mediante programas
de investigación y sistematización de la información y (3) fortalecimiento de instituciones,
capacitación, coordinación normativas para asegurar las capacidades locales en la conservación
de la biodiversidad.
No obstante la reconocida riqueza en biodiversidad del país, los recursos de la biodiversidad
sobresalientes a nivel internacional no son tan abundantes como se podría suponer. Los
principales recursos sobresalientes en calidad estarían localizados en las áreas protegidas,
tierras comunitarias y lugares particulares. Por tanto, la estrategia debería promover la
capacitación técnica y administrativa de las instituciones involucradas, a poblaciones locales y
otros sectores para canalizar el marco del aprovechamiento sostenible. Ello implica no solo
facilitar la inversión en Tierras Comunitarias de Origen (TCO), Municipios priorizados y el
Sistema Nacional de Áreas Protegidas con calidad cantidad sobresaliente de recursos de
biodiversidad ajustando el Servicio Nacional de Áreas Protegidas a la promoción internacional de
inversiones en biodiversidad y dotarle de competencias y una estructura para la administración
de contratos de inversión en biodiversidad.
País Km2 Areas Protegidas Especies
Area Parque Nal.
Area Km2 No
Monumento
Natural
Especies conocidas Especies
Amenazadas
No Km2 M A R P P M A R P A
Suramérica 1838826 107832 360 75 83 726
Argentina 91261 14215 43 5 205 320 897 220 410 9372 27 41 247 5 5
Bolivia 178185 1350 12 0 0 316 .... 208 389 17367 24 27 227 0 0
Paraguay
Fuente: PNUMA, 2000
Fuente: PNUMA, 2000
M= mamíferos
Bolivia 11

Medidas de incentivo
Las políticas ayudan a la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad, así como llevar
adelante la contabilidad sobre las múltiples causas de la pérdida de la misma, asegurando
beneficios tanto públicos como privados. Existen tres puntos de importancia que aseguran la
implementación de medidas de incentivo en el tema. Estos tres elementos son los siguientes:
1. Provisión de información
2. Construcción de capacidades
3. La participación de poblaciones locales
La implementación de medidas de incentivo dinámicas, han sido estudiadas especialmente por
Filion (1996), cuya descripción general está compilada en el diagrama adjunto.
1. Descripción general
2. Identificación de las causas 3. Impactos en
Y fuentes de presión los ecosistemas
5.Implementación de incentivos 4. Impactos sobre la
medidas y contexto economía y calidad de vida
Fuente: Fillon (1996)
3.5.4 Agua
Situación a nivel Global
Bolivia 12

El consumo global de agua dulce aumentó seis veces entre 1900 y 1995, duplicando la tasa de
crecimiento demográfico. Alrededor de un tercio de la población mundial vive en países con
problemas entre moderados y altos de abastecimiento (UNEP,1999). La región latinoamericana
es extremadamente rica en recursos hídricos. Los ríos Amazonas, Orinoco, Sao Francisco,
Paraná, Paraguay y Magdalena, transportan más del 30% del agua superficial continental del
mundo. Con el 12% del área terrestre total y el 6% de la población total, la región recibe
alrededor del 27% de la escorrentía total (Cunning y Saigo,1999)
La enorme tarea que encaran los países del Tercer Mundo fue descrita de manera gráfica por
Eckholm en 1982: Agua razonablemente limpia y abundante, dispositivos higiénicos para la
eliminación de excrementos y la practica de principios sanitarios son, todos juntos,
fundamentales para una mejor salud, no obstante, mas de la mitad de la población del Tercer
Mundo (excluyendo a China) no tiene acceso razonable a un suministro de agua saludable; tres
de cada cuatro no cuentan con dispositivos adecuados para la eliminación de desperdicios;
menos cuentan con una letrina de cubo.
País Recursos de
agua
Extracción de agua
anual
Extracción por
sector (%)
% de población con
acceso salubridad
Total
(Km3)
Percpta
(m3)
Año Total
(Km3)
Total
percp
Dom. Ind. Agri. Total
1995
Rural
1995
Urbana
1995
Suramérica 9526 982783 106.21 7916 .. .. .. .. .. ..
Argentina 694 19212 76 27.60 1043 9 18 73 75 42 80
Bolivia 300 37703 87 1.24 201 10 5 85 62 39 72
Paraguay 94 18001 87 0.43 112 15 7 78 32 44 20
Chile 468 31570 75 16.80 1625 6 5 89 81 .. 95
Fuente: PNUMA, 2000
(Desertificación, inundaciones y sequía)
Situación en Bolivia
Bolivia cuenta con considerables recursos hídricos, los mismos que se encuentran concentrados
en la cuenca amazónica del país, pero que sin embargo tiene una gestión deficitaria de los
mismos
La necesidad de Bolivia de contar con un norma jurídica que regule los valiosos recursos
hídricos que posee, hizo que desde hace varios años se redacten hasta 30 borradores de
anteproyectos de Ley de Aguas, los que, sucesivamente fueron observados tanto por las
diferentes administraciones gubernamentales y sus distintas ópticas respecto al tema, como por
miembros de la sociedad civil, que encontraban en cada una de las versiones argumentos
ideológicos inaceptables o elementos potencialmente conflictivos.
Si bien la tuición política del tema agua se atribuye por ley al MDSP, el liderazgo práctico no fue
ejercido ni oportunamente defendido. En ese contexto surgió una propuesta en la Presidencia del
Congreso Nacional para que en vista de los problemas que hasta ese entonces estaban
surgiendo en el departamento de Cochabamba por el tema agua, se aprobara una Ley de Agua
Potable y Alcantarillado, la que en sentido estrictamente jurídico vulnera el sentido práctico y la
base estratégica para un eventual tratamiento de la Ley del Recurso Agua.
Como se podrá inferir, los problemas del marco legal, de la gestión de los recursos hídricos en
Bolivia se han visto lamentablemente politizados por sectores contrarios a una normativa en el
tema y se han constituido en la punta de lanza de reivindicaciones de atención a los sectores
rurales indígenas y sectores empobrecidos de la ciudad del valle.
La percepción de que los recursos hídricos bolivianos son muy vastos y prácticamente infinitos,
debe ser reemplazada por una visión de previsión y uso verdaderamente sostenible de éstos
Bolivia 13

acomodando todos los factores de la sociedad en este cometido. Entre los aspectos que deben
ser considerados están:
Â Marco jurídico adecuado
Â Marco Institucional apropiado
Â Consenso en el uso
Â Carácter Sostenible
Â Investigación Científica
4. El Plan General de Desarrollo Económico y Social (PGDES)
Existe una fuerte tradición en los países en desarrollo de formular los planes nacionales de
desarrollo, los mismos que en la mayoría de los casos cubren un período de cinco años, bajo la
tutela de un equipo de planificadores adscritos a una Comisión Nacional de Planificación, en el
caso de Bolivia el Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente en 1994 y por el
Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación en 1997, en el mismo período la
Vicepresidencia de La República elaboró el Plan Operativo de Acción 97-2002 como resultado
del Ier Diálogo Nacional, mientras que en la actualidad se elabora la Estrategia Boliviana de
Reducción de Pobreza (EBRP) sobre la base de las conclusiones del 2º Diálogo Nacional.
La Constitución Boliviana establece en su ARTICULO 14421.- La programación del desarrollo
económico del país se realizará en ejercicio y procura de la soberanía nacional. El Estado
formulará periódicamente el plan general de desarrollo económico y social de la República,
cuya ejecución será obligatoria. Este planteamiento comprenderá los sectores estatal, mixto y
privado de la economía nacional.
Estos planes tienden a sistematizar y compilar un abanico muy grande de metas y objetivos y en
algunos casos muchos de ellos incorporan proyectos nacionales necesarios para el desarrollo
del país. En estos planes nacionales las dimensiones prioritarias del Desarrollo Sostenible son la
económica y la social. Por efecto de integrar las dimensiones del Desarrollo Sostenible, muchos
de estos planes están incorporando la otra dimensión que es la ambiental y en los últimos años
la característica del modelo boliviano es que estos planes se ha tornado cada vez más
participativos. Lo que falta por desarrollar es la supervisión y monitoreo de estos planes que no
cuentan con mecanismos idóneos para hacerlo22.
PGDES 1994-199723
El PGDES 1994, fue elaborado al inicio de la gestión incorporando el concepto del Desarrollo
Sostenible, un enfoque orientado al desarrollo económico con énfasis en el sector productivo,
integrado con el desarrollo humano y teniendo como eje el desarrollo sostenible.
En 1993, la nueva administración, lanza una nueva propuesta al país, llamada Plan de Todos,
que plantea la dinamización del crecimiento, la democratización del patrimonio de las empresas
públicas a través de la capitalización, un fuerte estímulo a la inversión privada, el apoyo a las
exportaciones y otras medidas como la participación popular.
En este primer año de gobierno, las propuestas del Plan de Todos fueron llevadas a la práctica
en su fase inicial, constituyendo un proceso de democratización que articula las siguientes
reformas:
21 CPE 1967 REFORMADA
22 IIED, (2000)
23 PGDES 1994-1997
Bolivia 14

* La reforma de la Constitución Política del Estado, que moderniza la estructura
institucional del país, especialmente la del sistema judicial, reconoce la diversidad socio cultural,
y facilita la descentralización del Estado fortaleciendo la administración departamental y a los
gobiernos municipales, sin que la República pierda su carácter unitario.
* La reforma del Poder Ejecutivo, que sistematiza la acción gubernamental en busca del
crecimiento económico, la equidad social y el uso racional de los recursos naturales, como fines
articulados entre sí.
* La capitalización, que posibilita la participación privada en los sectores productivos
estatales, con el propósito de generar inversión y transferencia de tecnología, lo que resultará
en la elevación de la tasa de crecimiento y en la mejora de las condiciones de inserción laboral.
* La reforma del sistema de pensiones, mediante la capitalización individual y la
distribución de acciones provenientes del proceso de capitalización de las empresas públicas,
para lograr una mayor cobertura, una mejor administración, fomentar el ahorro nacional y
estimular la creación de un mercado de capitales.
* La participación popular, que constituye la más importante redistribución del poder
político y económico desde 1952, pues reasigna recursos de la coparticipación tributaria al área
rural y a las provincias, donde se registra la mayor pobreza, y transfiere autoridad y
responsabilidad a los barrios y comunidades, para que sean éstos lo que definan sus prioridades
y fiscalicen el correcto uso de sus recursos.
* La reforma educativa, que establece la enseñanza básica en la lengua materna,
reconociendo el carácter pluricultural y multiétnico de la sociedad boliviana, y reorienta los
recursos en favor de la educación primaria. Esta reforma adecuará la formación de los recursos
humanos a las demandas culturales y a las necesidades productivas de la sociedad.
La superación de la pobreza, el perfeccionamiento de la democracia, la equidad social y el
crecimiento económico en un marco de uso adecuado de los recursos naturales, son las tareas
que se proponía enfrentar
El PGDES presenta las siguientes características:
* Una visión integral del país y de la gestión pública, basada en la comprensión de los
problemas y las potencialidades en su mutua interrelación, y en la articulación de las distintas
políticas sectoriales de modo que todas ellas confluyan hacia el logro de los mismos objetivos.
* Un nuevo estilo de planificación de las políticas públicas, basado en la planificación
participativa, que partiendo de la lectura de las necesidades y las propuestas de solución que
hagan las Organizaciones Territoriales de Base (OTB's) y los municipios, oriente las inversiones
de acuerdo con la vocación productiva de cada porción del territorio. El nuevo estilo implica
ejecutar el PGDES cuidando su integralidad y complementariedad, y mantener un proceso de
retroalimentación con las OTB’s, los municipios, las regiones y los sectores.
* Un enfoque selectivo. La cantidad de desafíos que enfrentamos en el presente
contrasta con la disponibilidad de recursos en lo inmediato, lo que hace imposible atender al
mismo tiempo todos los requerimientos del país sino a costa de dispersar los escasos recursos
en múltiples acciones con insuficientes resultados. La gestión estatal deberá orientar la inversión
pública, en forma selectiva, hacia las actividades que ofrezcan mejores oportunidades de inducir
la inversión privada para impulsar el crecimiento económico y hacia la inversión social que
mejore los índices del desarrollo humano, e impulse el desarrollo de las potencialidades del país.
Este enfoque selectivo en la asignación de la inversión pública no significa que las políticas
Bolivia 15

económicas tengan un carácter diferenciado; por el contrario, se desenvuelven en un contexto de
neutralidad macroeconómica y de vigencia de la economía de mercado.
PGDES 1997-2002
El Plan General de Desarrollo Económico y Social, es un Plan que está inserto en la reforma de
la Constitución boliviana de Agosto de 199424 . Este Plan con el título de País Socialmente
Solidario, se establecen como núcleos estratégicos el Pilar Oportunidad y Potenciamiento y
Transformación Productiva y a la gestíon ambiental extensiva. En la Tabla siguiente se
sistematizan los principales instrumentos para la generación de planes, programas, estrategias y
políticas en el sector medio ambiente.
Subsector/Area Marco Legal/Estrategias Planes/Acciones/Políticas
1. Gestión de
Calidad
Ambiental
• Fortalecer la capacidad del Estado en materia de planificación, gestión
corriente y control de la calidad ambiental, capacitando a agentes
políticos y privados
• Se complementará el marco legal y normativo
2. Gestión de
Recursos
Hídricos
• Ley de Aguas en
proyecto25
• Ley de Ordenamiento
Territorial (LOT) en
proyecto.
• Las políticas están definidas en el Capítulo 18 de la Agenda 21 Global.
• Los recursos hídricos constituyen un bien público, y deben servir bajo
criterios de sostenibilidad, tanto para los usos humanos, como a aquellos
relativos al crecimiento económico.
• En la planificación integrada de las cuencas y sistemas hidrográficos, se
incorporarán los parámetros del ordenamiento territorial y las políticas
de población.
3. Gestión de la
Diversidad
Biológica
• Ley de Biodiversidad
en proyecto
• Las políticas instrumentales están basadas en la Agenda 21.
• Se necesita que estas políticas se incorporen en los PDMS y PDDEs.
• Se crearán espacios participativos entre el gobierno, sociedad civil y
empresa privada.
• Se fortalecera el Servicio Nacional de Areas Protegidas (SERNAP)
4. Areas
transversales
• Se formularán los criterios integrales y específicos de sostenibilidad
ambiental para el desarrollo de los sectores económicos y sociales.
• Se crearán instrumentos, para la introducción de la política de Educación
para el Desarrollo Sostenible (EPDS) en el proceso de la Reforma
Educativa.
• Se formulará un sistema de capacitación en la gestión ambiental.
• Se desarrollarán capacidades científicas en la gestión ambiental.
• Se dará especial atención al financiamiento de la gestión ambiental a
través de las Fundaciones26
Fuente: PGDES, 1997-2002
5. El proceso de descentralización
La descentralización en Bolivia tiene antecedentes históricos a lo largo de su vida republicana,
donde hubieron varios intentos de descentralizarla políticamente, sin embargo el modelo de
Estado Unitario define las características de la República, por lo cual el proceso de
descentralización 27 adopta el modelo de descentralización administrativa vía prefecturas, y por
24 Reformas a la Constitución (1994)
25 La ley de aguas ha sido uno de los puntos firmados por el actual gobierno para que se deje sin efecto su tratamiento por parte de la
CSUTCB y su líder, Felipe Quispe.
26 Se tiene la creación de la Fundación PUMA y el fortalecimiento de FONAMA y FONABOSQUE
27 Diálogos para el análisis del DS en Bolivia. A. Aguilar Ends/cad-OCDE
Bolivia 16

vía local mediante los Gobiernos Locales. Descentralización política vía la Ley 1544 creando
314 Gobiernos Municipales con autonomía técnica, administrativa y de gestión.
La Constitución Política del Estado, la misma que define al país como un Estado unitario, y
cuyo territorio se divide políticamente en Departamentos, Provincias, Secciones de Provincias y
cantones28(ver mapa en el anexo). La Ley de Participación Popular, continua y profundiza la
reforma del régimen municipal iniciada en 1985 con la Ley Orgánica de Municipalidades29, la
misma que posibilitó la aplicación del régimen municipal autónomo establecido en la Constitución
Política del Estado.
El objetivo general de la Ley de Participación Popular, es el de promover y consolidar la
participación ciudadana en la vida jurídica, política y económica del país, induciendo a
perfeccionar la democracia representativa, reduciendo la jurisdicción de los gobiernos
municipales a las secciones de provincia. El proceso de la participación popular, continúa
profundizándose, requiere ampliar el proceso de descentralización: a través de las Prefecturas
que sirva de enlace entre las políticas de gestión gubernamentales y los 314 municipios creados
con la participación popular30, así como la articulación de mancomunidades de municipios, para
desarrollar mayor capacidad de gestión y negociación31.
Se planteó el rol de la Prefectura, como una instancia articuladora entre el Gobierno Nacional y
los Gobiernos locales, con el fin de restablecer la unidad de la administración política y
económica en los departamentos. Es por esta razón que el 18 de Julio de 1995, el Congreso
aprueba la Ley 1654 de Descentralización Administrativa. El Prefecto cuenta con un Consejo
Departamental que es fiscalizador y está conformado por representantes de las provincias y
cantones, Finalmente el 1997, el Gobierno promulgó la Ley de Organización del Poder Ejecutivo
(LOPE), que modifica las competencias establecidas en la Ley de Descentralización, trámites de
registro de comercio, derecho de autor, marcas y patentes que vuelven a recentralizarse.
En 1999 se promulga la nueva ley de municipalidades 2028, en es. Esta ley tiene como
particularidades un mayor fortalecimiento del control social a través de los Comités de Vigilancia
y se introduce como sector el tema medioambiental, así como se ajusta el concepto de la
censura constructiva que afecta la gobernabilidad de los Municipios.
5.1 El proceso de la Planificación Departamental32
En los últimos diez años han existido dos experiencias muy importantes de procesos de
planificación departamental en primero en la elaboración del PDDES de 1994 y el segundo en
1999, dichos procesos responden a contextos y coyunturas diferentes razón por la cual son
experiencias homogéneas estratégicamente al priorizar como idea fuerza el desarrollo sostenible
y heterogéneas en la definición de la prioridad y jerarquía de la política pública, pues la primera
esta en el marco de las reformas estructurales y la segunda en el marco de la lucha contra la
pobreza.
Con relación a la participación social en términos generales los dos procesos reconocen su
importancia en el proceso de elaboración de los instrumentos tanto en la organización, en el
diseño y aprobación de la propuesta conceptual y metodológica, en la elaboración y validación
de la propuesta de desarrollo (PDDES). Sin embargo en términos específicos encontramos que
28 Ministerio de la Presidencia, Viceministerio de Coordinación Gubernamental;Sistema de Segumiento y Evaluación del proceso de
Descentralización, Sector Medio Ambiente, La Paz, Agosto (2000)
29 Esta Ley fue abrogada por la nueva LOM 20028 del 28 de Octubre de 1999.
30 Como quiera que la CPE contiene el principio de autonomía, los gobiernos municipales no coordinaron políticas y acciones con las
Prefecturas y peor con el Gobierno Central. En la gestión de 1993 los Departamentos plantearon la elección democrática de los
Prefectos.
31 Aguilar, Experiencia de Chuquisaca y Potosí, Danida
32 Aporte de Bernardo Valdivia, Experto en Gestión Pública enero 2001
Bolivia 17

la participación social en el PDDES 94 se expresa en todas las etapas del proceso tanto político
como técnico, a diferencia del PDDES 99 solamente se expresa en la etapa de elaboración y
validación de la propuesta de desarrollo (PDDES) cumpliendo el rol de validación técnica y no de
carácter político – institucional originando una débil legitimidad y representatividad del PDDES.
Los procesos de planificación son procesos técnicos y políticos, el primero responde a la
coherencia y consistencia de la propuesta de desarrollo y la segunda al grado de legitimidad, en
el caso de la experiencia del PDDES 94 el proceso técnico muy coherente y consistente en
razón que políticamente gozo de gran importancia por parte del poder ejecutivo a los procesos
de planificación y los planes como instrumentos que facilitan el desarrollo sostenible, en cambio
en el proceso del PDDES 99 con menor coherencia y consistencia en razón que se concibe el
proceso de planificación como un ejercicio marginal siendo importante el programa de inversión
pública, programación de operaciones y el presupuesto, donde se efectúa realmente la
asignación de los recursos económicos
Sin embargo ambos momentos de planificación departamental débilmente construyeron
instrumentos orientadores y ordenadores del desarrollo al ser desvirtuados, al incorporar
discrecionalmente en la programación de mediano y largo plazo, programas y proyectos
inconsistente con la visión estratégica del desarrollo, ni con los objetivos estratégicos y ni con las
políticas de desarrollo, sino cediendo a la presión con diferentes criterios e intereses de los
actores políticos e institucionales que metodológicamente no fueron incorporados en el proceso.
También es relevante subrayar la desarticulación de la planificación departamental con la
planificación local y municipal agudizada por la fragmentación de la gestión pública municipal,
que desintegrada de su entorno, ha originado la ausencia de inversión concurrente de carácter
estratégico, salvo algunas experiencias de concertación a partir de la constitución de
mancomunidades de municipios.
Se evidencia que las experiencias antes mencionadas, la falta de complementación conceptual y
metodológica de los procesos de planificación con la planificación territorial que ha llevado a
concebir en términos generales y con alto grado de incertidumbre las potencialidades y
limitaciones de recursos naturales, que conduce a construir objetivos estratégicos y políticas de
desarrollo inconsistentes e ideales por un lado y por otro la falta de complementación con la
planificación sectorial que ha ocasionado la ausencia de una visión del desarrollo humano y
productivo, reduciéndose a repetir o replicar mecánicamente las políticas nacionales sectoriales
sin un profundo diagnostico y propuesta departamental.
Estas experiencias ilustran la necesidad tomar en cuenta como lecciones aprendidas la:
• Importancia del reconocimiento del Estado y de la Sociedad Civil del proceso de planificación
como el medio para alcanzar el desarrollo sostenible, más allá de la retórica sino con voluntad y
decisión.
• Importancia de sistematizar la participación, el grado de participación y el rol que deben asumir
en el proceso de planificación, de tanto de los actores institucionales públicos, privados, de la
sociedad civil y del sistema político en el proceso de diseño e implantación, que permitirá mejorar
el grado de representatividad y legitimidad de la visión estratégica del desarrollo, de los objetivos
estratégicos y políticas de desarrollo, que deberán concluir con acuerdos y convenios
estableciendo responsablemente, ampliando también el escenario de negociación y concertación
evitando los conflictos sociales y la fractura entre la planificación del desarrollo y la inversión
pública, la programación de operaciones anual y el presupuesto.
• Importancia que las instancias normativas de la planificación desarrollen lineamientos y
directrices metodológicas de planificación y el nivel departamental desarrolle a profundidad la
metodología de planificación con mayor precisión de acuerdo a la realidad regional, institucional
y cultural, asumiendo su competencia operativa profundizando el proceso de descentralización.
Bolivia 18

• Importancia de complementar la planificación con la planificación territorial que permita precisar
las potencialidades y limitaciones al desarrollo por un lado y por otro la planificación sectorial
generando una visión departamental del desarrollo humano y desarrollo productivo
concretizando las políticas públicas nacionales a la realidad departamental.
• Importancia del análisis situacional para emprender el proceso de planificación tomando en
cuenta los factores sociales, económicos, políticos, ambientales y temporales (gestión de
gobierno), que permita viabilizar el proceso de planificación y de ejecución, condicionando las
prioridades de los objetivos estratégicos y políticas de desarrollo.
5.2 Bases Conceptuales y Metodológicas de la Planificación Participativa Municipal
El Viceministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular, a través de la Dirección de
PP y la Unidad de Planificación Participativa, han colaborado para el diseño de los Planes de
Desarrollo Municipales (PDMS), inscritos en los principios generales del Desarrollo Sostenible,
prestando apoyo técnico, desarrollado metodologías y normas, lo cual ha permitido fortalecer las
dinámicas participativas. De acuerdo al VPEPP, 33286 han formulado o están en formulación de
sus PDMS, 188 PDMS concluidos y 98 están en proceso. En la relación POAS y PDMS, de
acuerdo al documento citado de 1999 la relación entre POAS y PDMS es de 38% , en terminos
de capacitación se han capacitado 1210 operadores de procesos de elaboración de PDMS hasta
1999, hasta 1999, se han constituido 15 Unidades de Planificación Municipal. El VPPP, apoyo un
total de 706 perfiles de proyectos y 592 proyectos a diseño final que forman de los PDMS, que
implica una cartera de 94 millones de US$ en inversión para 128 municipios, con una
preinversión de 4.4 millones de US$.34
La GTZ, El PAP Holanda y el VPP apoyaron en la elaboración de estrategias de desarrollo
económico, y Cosude mediante PADER propuso la Estrategia de Municipios Productivos.
En este contexto la Planificación es entendida como el proceso de definiciones estratégicas y la
misma se sustenta en la sostenibilidad del desarrollo. Se mantiene en la conceptualización del
Desarrollo Sostenible como: el proceso integral, sistemático y complejo, que tiene por objeto
mejorar la calidad de vida de toda la población, a través del desarrollo productivo integral, el
desarrollo social con equidad, la participación ciudadana plena, bajo los preceptos de la
conservación de la base de los recursos naturales y preservación de la calidad medioambiental.
Las dimensiones del Desarrollo Sostenible, conceptualizadas en el PGDES, deberán contener
características interdependientes e ínter actuantes de modo que opere como un sistema
integrado regido por sus principios. El Desarrollo municipal sostenible se sustenta en los
siguientes cuatro pilares fundamentales35:
33 Estado actual del proceso de planificación participativa municipal, VPEPP octubre 1999
34 op citado
35 MDSP,VPEPP,DGPP,UPP, Guía de Planificación Participativa en Areas Rurales, Lineamientos y bases metodológicas para la
formulación de Planes de Desarrollo Municipales en municipios predominantemente rurales, La Paz,Bolivia, Agosto 2000
Bolivia 19

Crecimiento
Económico
Transformación
productiva que
habilite al municipio
para hacer frente a
las exigencias de la
competitividad
Fuente:/20/
Desarrollo Municipal Sostenible (DMS)
Equidad Social
Reducción de las
desigualdades, la
intergeneracionalidad,
oportunidades, toma de
decisiones, y el
reconocimiento de la
diversidad cultural.
Recursos
Naturales
Conservación de los
RRNN renovables,
sin afectar la
capacidad de
regeneración y su
utilización integral,
así como la
preservación del
Medio Ambiente
Gobernabilidad
Entendida como
mejoramiento de la
eficacia decisional y
la legitimidad del
municipio y del
sistema político
frente a la sociedad
5.2.1 Concepto del modelo boliviano de participación popular
La Planificación Participativa Municipal (PPM), es un proceso, donde se hace efectiva la
participación social en el desarrollo. Es la planificación de abajo hacia arriba, que involucra a las
organizaciones de la sociedad civil en el diseño de su propio destino y desarrollo.
5.2.2 Visión Estratégica de l planificación participativa municipal
La Planificación Participativa Municipal, busca articular y hacer efectiva la relación Sociedad
Civil- Estado - Desarrollo Sostenible, para que los actores sociales sean protagonistas de su
propio destino, logrando una verdadera democratización en la toma de decisiones para el
desarrollo nacional.
Los enfoques y principios de la Planificación Participativa Municipal, se enmarcan en la
concepción del Desarrollo Sostenible. La Planificación debe ser participativa, de tal forma que la
misma asegura que la inversión está dirigida a solucionar las aspiraciones prioritarias de la
población. La organización debe facilitar la participación desde el nivel comunal / barrial,
pasando por el distrito, hasta el nivel municipal.
Principio Políticas / acciones
1. Equidad • La equidad se hace efectiva a través de la igualdad de
oportunidades, de acceso, propiedad y disfrute de bienes
tangibles e intangibles.
2. La Integralidad • Uno de los principios que caracteriza al PGDES, es la
separación de los enfoques reduccionistas y sectorialistas del
desarrollo, ya que la PPM debe encararse con una lógica
integral en el ámbito territorial determinado.
3. Enfoque selectivo de la inversión
pública
ƒ La cantidad de desafíos que tiene un municipio, contrata
con la disponibilidad de recursos, por lo que la gestión
municipal a través del PDM, deberá orientar la inversión pública
en forma selectiva hacia las actividades de transformación
Bolivia 20

productiva, mejoramiento de los índices de desarrollo humano,
movilización de energías y capacidades para la inversión.
4. El carácter dinámico de la
planificación
• Independientemente del desarrollo alcanzado por los
municipios, es importante enfatizar que todos los municipios se
encuentran en un proceso de cambio y que la Planificación
Munipal Participativa, debe expresar esa dinamicidad.
5. La planificación participativa es
holística
• La Planificación Participativa Municipal, debe asumir una
lectura de la realidad desde lo general hacia lo particular y con
el principio de abajo a arriba.
6. La Planificación participativa es
sinérgica
• La PPM es un proceso, donde se plantean análisis de
Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA),
en un contexto estratégico donde debe alcanzarse una sinergia
multivariable.
Fuente: /20/
5.1.3 Políticas para la Planificación Participativa Municipal
Uno de los temas que mayor énfasis deberá tener el la PPM, se refiere a las políticas para la
planificación participativa municipal. La planificación del desarrollo y la administración del Estado,
incluyendo los temas críticos de la concertación del Desarrollo Sostenible con la Sociedad Civil,
se han caracterizado por una lógica sectorialista, la misma que dificultó, la relación armónica
entre la sociedad civil y los temas críticos que hacen a la calidad ambiental. Este tipo de gestión,
ha fortalecido el centralismo del Estado, el mismo que concentraba recursos y asumía roles
determinantes, en la producción de bienes y servicios, con un costo que incidía en la no
participación de la ciudadanía en la toma de decisiones para mejorar la calidad
medioambiental36.
El Plan General de Desarrollo Económico y Social ,PGDES (1997-2002), define núcleos
estratégicos, en los cuales se presentan los lineamientos de política y las políticas instrumentales
prioritarias del Estado boliviano, organizados en torno a los pilares del Plan de Gobierno
"Compromiso por Bolivia".
Política Proceso / acción
1. Generación de demanda social Este proceso busca rescatar, agregar y calificar
progresivamente las aspiraciones de los hombres y
mujeres organizados en las OTBs, hasta llegar a la
demanda municipal traducida en ideas de proyectos
priorizados.
2. Diversidad y diferenciación El proceso garantiza la participación diferenciada de
grupos y sectores que expresen intereses propios, los
mismos que deben articularse a través del PDM
3. Visión Estratégica La visión estratégica, expresa las prioridades del
desarrollo municipal a mediano y largo plazo, concertadas
de manera participativa.
4. Único proceso de planificación
territorial del desarrollo
El municipio es la unidad territorial básica de la
planificación nacional, donde se realiza un único proceso
concertado de la planificación del desarrollo sostenible.
5. Distritación y mancomunidad La Ley 1551 de Participación Popular, incluye al distrito
como el instrumento para la organización territorial y
administrativa. La organización territorial administrativa es
un proceso que incluye varios mecanismos.
6. Zonificación Con base a las comunidades que presenten similares
características, o vocaciones productivas, se establecen
36 Alvarez Gantier Daniel; Agenda Estratégica de Concertación, Proyecto BID 929, Abril 2000
Bolivia 21

zonas agro económicas, las que precisarán mejor las
potencialidades de cada municipio.
7.Interacción de la planificación
nacional, departamental y local
El paso de las aspiraciones locales a la categoría de
demandas efectivas de desarrollo, debe ser un ejercicio que
profundice la planificación bottom – up.
8 La planificación es un proceso
de concertación
La Planificación Participativa Municipal, debe permitir la
concertación de los intereses generales con los particulares.
Se establecen espacios de encuentro democrático.
Este criterio metodológico apunta a que las políticas instrumentales identificadas, definan el
curso de acción sobre Ia base del cual se establezca Ia focalizaci6n de las acciones e
inversiones y Ia priorización de los programas y proyectos con mayores impactos en los obje-tivos
mencionados. En este sentido, es necesario coordinar y compatibilizar los esfuerzos de los
tres niveles del Estado en esta dirección, para hacer posible una mejor intervención publica
orientada a reducir Ia pobreza y a superar las discriminaciones de género, generacionales y
etnias y a llevar la conservación de los Recursos Naturales y la preservación de la calidad
ambiental.
Consideramos de importancia, sobre todo para los municipios rurales del país se tenga que
insertar la variable de género al igual que se está realizando esfuerzos para la temática del
medio ambiente. Aunque los críticos afirman que este punto pudiera parecer irrelevante, para
algunos macroeconomistas, consideran que se logrará poco progreso en el aumento de la
productividad del sector agrícola a menos que cambie el status socioeconómico de las mujeres.
Un estudio de Naciones Unidas concluye que "el problema básico estriba en que las medidas
macroeconómicas y sectoriales tomadas hasta ahora en los paquetes de ajustes corrientes para
la liberalización de mercados y la eliminación de distorsiones, nada hacen para mejorar la
igualdad de los sexos y disminuir los prejuicios de sexo en los mercados; e incluso pudieran
agravarlos". Estudios paralelos reflejan esta crítica: "El problema de las políticas de ajustes
estructurales no es que asumen que las mujeres están fuera del desarrollo y requieren ser
incorporadas (...) sino que 'de hecho están enraizadas en una ideología de los papeles de los
sexos, la cual es profunda y fundamentalmente explotadora del tiempo / trabajo y sexualidad de
las mujeres' " (Antrobus, 1994)
5.2.4 Ajuste de los Planes de Desarrollo Municipal
Como quiera que la primera generación de reformas, no establecieron metodologías validas para
encarar con éxito la modernización de los municipios predominantemente rurales, en la presente
gestión se están llevando los ajustes a los PDMS de acuerdo a la siguiente estrategia:
Bolivia 22

Estrategia
Integral de
Desarrollo
Estrategia de
Desarrollo de
Recursos
Naturales
Estrategia de
Desarrollo
Económico
EDEM
Estrategia de
Desarrollo
Económico
EDEM
Estrategia de
Desarrollo
Institucional
Municipal
EDIM
Fuente: Guía Participativa Municipal
5.3 Proceso de Planificación Participativa Municipal
El Proceso de la PPM, ya que es un proceso esencialmente de concertación tiene la siguientes
fases:
1. Preparación y organización
2. Diagnóstico
3. Estrategia de Desarrollo Municipal
4. Programación de Operaciones anuales
5. Ejecución y administración
De igual manera para apoyar al proceso de planificación, se han elaborado una serie de guías,
las mismas que se enumeran a continuación: a) Preparación y organización del proceso; b)
capacitación y facilitadores; c) Formulación del Plan de ajuste; d) Zonificación del Diagnóstico; e)
Realización del Diagnóstico; f) Profundización del Diagnóstico; g) Visión Estratégica del
Municipio; h) Demanda Municipal; i)Programación Quincenal; j) Ejecución del PDM; j)
Consolidación y difusión del PDM.
5.4 Recomendaciones: Inventario de Políticas
Uno de los temas necesarios a recibir un fortalecimiento en el mecanismo desarrollado para los
distintos PDMS, es aquel relativo a la necesidad de formular políticas desde una óptica
multivariable; por ello es necesario recurrir al inventario, que es un mecanismo matricial.
El inventario de políticas, es un instrumento metodológico que está basado y organizado en torno
a la taxonomía política. La taxonomía política (ver Manual sobre Inventario de Políticas), es un
listado de políticas ampliadas, que no solamente abarcan la temática ambiental, sino que
Bolivia 23

incursionan en la conceptualización del Desarrollo Sostenible. Por ejemplo, la influencia de las
políticas económicas de un determinado país, sobre las actividades forestales, por lo general
tienen una influencia igual o mayor, que la influencia de políticas específicas en el área forestal.
La taxonomía fue desarrollada, para facilitar la comparación y jerarquización de políticas en el
país y entre países. La taxonomía política es una clasificación o sistematización de los
principales temas que se interrelacionan entre sí para armar la matriz de un determinado tema
jerarquizado tal el caso de la calidad ambiental por ejemplo.
5.3.1 Metodología
La metodología más comprensiva y sencilla de desarrollar es el llamado inventario de políticas.
La primera etapa es el establecimiento de una agenda de diálogo, reforma e investigación. Es
una técnica de aproximación para determinar problemas críticos de recursos y medio ambiente.
La segunda etapa involucra la identificación de políticas para su solución. El proceso igualmente
permite al usuario del presente Manual a ganar puntos de vista en el tema de políticas
medioambientales y gana igualmente en el entendimiento más profundo de la interrelación
existente entre política y calidad ambiental.
Un inventario de políticas tiene los siguientes pasos primarios:
Î Identificación del Problema
Î Identificación de la política
Î Identificación de la Institución
Î Fijación de políticas
Î Identificación de alternativas políticas
5.3.2 Instrumentos
Un inventario de políticas en el tema medioambiental, es un paso inicial para establecer una
verdadera política de consulta, diálogo y reforma a través de una agenda estratégica de
concertación. Es una técnica rápida de aproximación para determinar problemas críticos de
medio ambiente y las políticas vinculadas que afectan a éste.
El proceso permite efectuar un análisis de las políticas de un país en vías de desarrollo como el
nuestro y los impactos de los recursos que se utilizan en el mismo. El proceso igualmente
permite al usuario en ganar e enriquecer sus puntos de vista en las políticas sobre el medio
ambiente, y permite adquirir mayor conocimiento en las relaciones existentes entre política y
calidad ambiental.
Un inventario de políticas, es el primer paso en definir los problemas de los recursos naturales.
Significa desarrollar la plataforma para diálogos futuros, reforma medioambiental e investigación.
El instrumento principal constituye la construcción de una matriz, donde se i9ncorporan los
principales problemas y temas que tienen que ver con el Desarrollo Sostenible. En el cuadro
adjunto se tiene una compilación de la misma.
Bolivia 24

Tabla 5.1
Matriz de políticas para la construcción del Desarrollo Sostenible
A. Suelo B. Agua C. Aire D. Forestal E. Pesca F. Biodiversidad
1. Población
A-1
elo: Población
B-1
Agua: Población
C-1
Aire: Población
D-1
restal: Población
E-1
esca: Población
F-1
iodivers: Población
2. Políticas
Macroeconómicas
A-2
B-2
C-2 D-2
E-2 F-2
3. Medio
Ambiente
A-3 B-3 C-3 D-3 E-3 F-3
4. Energía A-4
uelo: Energía
B-4 C-4
Aire: Energía
D-4 E-4 F-4
odiversidad: Energía
5. Agricultura y
Ganadería
A-5
elo:Agricultura
B-5
gua: Agricultura
C-5
Aire: Agricultura
D-5
restal:Agricultura
E-5
esca: Agricultura
F-5
diversidad:Agricultura
6. Forestal A-6
uelo: Forestal
B-6
Agua: Forestal
C-6
Aire: Forestal
D-6 E-6 F-6
diversidad Forestal
. Tenencia tierra
Colonización
A-7
uelo:Colonizac.
B-7 C-7 D-7
restal: Colonizac.
E-7 F-7
8. Pueblos
Indígenas
A-8
B-8 C-8 D-8
restal: Indígenas
E-8
sca: P.Indígenas
F-8
odiversidad: Pueblos
9. Areas
Protegidas
A-9 B-9 C-9 D-9
restal: A. Protegi.
E-9 F-9
diversidad: A. Protegi.
10. Recursos
Hídricos
A-10 B-10 C-10 D-10 E-10 F-10
Fuente: Elaboración propia37
Las políticas a ser tomadas se desarrollan a partir de la matriz, para luego ser priorizadas en una
determinada Agenda o Consulta pública. A continuación se plantean algunos ejemplos de
matrices de políticas donde se ejecutan tomando en cuenta metodologías ya desarrolladas y
probadas en países como loa OCDE, las mismas que desarrollaron metodologías de Análisis de
Riesgo Comparativo (ARC). (tiene que completarse con el Libro Verde)
6. Implementación del Marco de Desarrollo Comprensivo en Bolivia (CDF)
6.1 Antecedentes
El 21 de Enero de 1999, James D. Wolfensohn envió un borrador propuesta de un CDF, a raíz
de un memorando del Directorio del Banco Mundial38. El documento en cuestión se titula: An
internal Guidance Note Comprenhensive Development Framework: Intenal Guidance Note
(Discussion Draft, April 12, 1999. En el caso boliviano, luego del análisis llevado a cabo en 1998
y una discusión al respecto se planteó el documento: Country Assistance Strategy Memorandum
of the President of the International Development Association and the International Finance
Corporation of Bolivia (Report No 17890-Bo) de Mayo de 1998.El documento tiene un objetivo
general de reducir la pobreza a través de un crecimiento sostenible.
6.2 Areas de interés
Del documento anteriormente mencionado del CAS, que data de 1998, se pueden sistematizar
los temas prioritarios tratados:
En ambos casos, tanto en la Visión del CDF, así como la visión del Gobierno de Bolivia, el
37 Alvarez Gantier D;Agenda Estratégica de Concertación, Proyecto BID 929, Documento sin publicar, La Paz, Abril 2000
38 Bolivia: Implementing the Comprehensive Development Framework (CDF), en worldbang@org, (2000)
Bolivia 25

objetivo fundamental fue el diseño de la estrategia de desarrollo con el propósito fundamental de
reducir la pobreza en todas sus dimensiones.
6.3 Visión Estratégica
Una Visión de largo plazo es imprescindible, ya que la experiencia del país, muestra que las
transformaciones de las condiciones humanas y sociales en Bolivia, llevará décadas. La Visión
desarrollada por el CDF en Bolivia contiene los siguientes elementos:
1. El Plan de Acción Nacional (PAN), es la visión de lo que Bolivia quiere para reducir la
pobreza, y los retos del desarrollo que tiene que superar para alcanzar esta meta.
2. Una visión general a largo plazo de lo que tiene que ser Bolivia contiene; que tiene que ser
más rica, socialmente más integrada, que tenga instituciones nacionales más robustas y
efectivas.
En este tema existe un gran trabajo por realizar en términos de llenar los objetivos de los cuatro
pilares descritos en el PGDES 1997-2002.
3. El segundo aspecto holístico del tratamiento de la CDF, en Bolivia, tiene que ver con las
interacciones entre los sectores, aspecto que tiene que ver con la reorganización de las
actividades gubernamentales, así como las actividades de los donantes alrededor de los cuatro
pilares descritos en el PGDES 1997-2002. La versión boliviana de la matriz CDF (ver en el
anexo), ha sido usada como un instrumento de gestión, para proveer a los actores de un marco
de información de tal manera que se puedan coordinar los esfuerzos.
7. La Estrategia Boliviana de la Reducción de la Pobreza (EBRP)
(Modificar de acuerdo a la última versión de la EBRP)
7.1 Antecedentes
Si bien la economía boliviana ha crecido a una tasa promedio anual de 4% en la década de los
noventa, este incremento no ha sido suficiente para reducir la pobreza de manera significativa.
Bolivia mantiene niveles de pobreza que se encuentran entre los más elevados del continente,
63% con datos de 1999. La pobreza es severa y extendida. Existen 5,1 millones de bolivianos
con ingresos insuficientes para cubrir sus necesidades básicas. Alrededor de un tercio de la
población vive en condiciones de pobreza extrema con ingresos que no alcanzan para cubrir
solamente el costo de una canasta básica alimentaria.
En este contexto, es que Bolivia al suscribir el acuerdo del HIPCII, llevó adelante un evento
participativo con todas las organizaciones de la Sociedad Civil entre Junio y Agosto de 2000,
cuya denominación se dio como Diálogo Nacional 2000.
7.2 Diálogo Nacional 2000
El Diálogo tiene como antecedente el proceso realizado en 1997 que tuvo como principal
resultado el Plan Operativo de Acción 1997 – 2002. El Diálogo 2000 garantizó la amplia
participación de la sociedad en la definición de las políticas públicas, particularmente aquellas
orientadas a la reducción de la pobreza, contribuyó al desarrollo de la democracia participativa y
fortaleció la relación entre la sociedad civil y el sistema político.
Este proceso se estructuró en base a tres agendas: Social, Económica y Política. En la
Agenda Social se organizaron Mesas Municipales de carácter local y territorial y Mesas
Departamentales de carácter regional y funcional. La Agenda de Desarrollo Económico
comprendió dos grupos de trabajo: Talleres Sectoriales y Cadenas Productivas. La Agenda
Bolivia 26

Política se organizó en Talleres Departamentales y Nacionales. Estas Agendas concurrieron a
una Mesa Nacional, aportando con los resultados obtenidos en cada proceso.
En adición, el Diálogo Nacional 2000 se complementó con otros procesos participativos tales
como el Foro Jubileo 2000, el Comité de Enlace de Productores, el Diálogo del Consejo de
Pueblos Originarios del Oriente, encuentros de las Instituciones Privadas de Desarrollo, Consulta
a Mujeres Campesinas de La Paz y Consejo Nacional de Ayllus y Marcas del Qullasuyu. Estos
procesos permitieron identificar demandas y efectuar propuestas para reducir la pobreza con
algunas particularidades que se exponen a continuación.
Las tres agendas y los diferentes procesos participativos concurrieron a la Mesa Nacional del
Diálogo 2000 donde se llegó a acuerdos en los siguientes áreas: (i) infraestructura productiva; (ii)
apoyo a la producción; (iii) educación; (iv) salud; (v) saneamiento básico; (vi) tierra y territorio;
(vii) asignación de recursos HIPC; (viii) temas políticos e institucionales; y (ix) control social e
institucionalización del Diálogo.
7.3 Objetivos de la EBRP
Los objetivos de la ERP han sido definidos en función de los resultados del Diálogo 2000 y se
expresan de la siguiente manera:
ƒ Incrementar y mejorar la oportunidad para los pobres, ampliando las posibilidades de
empleo, ingresos y acceso a mercados de esta población.
ƒ Elevar las capacidades de los pobres elevando la calidad y el acceso a los servicios de
educación y salud.
ƒ Reducir la vulnerabilidad de los pobres, contribuyendo a que esta población tenga una mejor
y más rápida recuperación ante fluctuaciones económicas, inseguridad jurídica y desastres
naturales.
ƒ Elevar la participación política y social de los pobres, definiendo mecanismos que permitan
mayor participación política e integración ciudadana de la población excluida.
7.4 EL Pilar Oportunidad39
El contexto macroeconómico en el que se ha desenvuelto el Pilar Oportunidad en los dos últimos
años no ha sido favorable, puesto que la crisis internacional afectó a la economía boliviana a
través de menores precios de sus materias primas que exporta y menor demanda de sus
productos en los mercados internacionales, lo cual, junto a fenómenos naturales que afectaron a
su producción agrícola y la decisión del Gobierno de seguir con la erradicación de la hoja de
coca, dieron como resultado que el crecimiento económico disminuya de un 5.5% obtenido en
1998 a sólo .61% en 1999.
En los tres años que han transcurrido desde el inicio de la implementación del Pilar Oportunidad
se han registrado avances tanto en su componente de Competitividad integrado por los
subgrupos de Infraestructura, Normatividad, Exportaciones e Inversiones como en el de
Productividad y Empleo integrado por los subgrupos de Microempresas y Microfinanzas,
Turismo, Tenencia de Tierra, y en el área de Medio Ambiente.
39 El pilar oportunidad, se encuentra inserto en el Plan General de Desarrollo Económico y Social, 1997-2002, y es el primer plan que
introduce la dimensión ambiental. En los hechos el PGDES, se constituye en una ENDS a mediano plazo que necesita se revisada y
proyectada para una visión a mas largo plazo.
Bolivia 27

7.5 La dimensión medioambiental
7.5.1 Visión Estratégica
En el marco del paradigma del Desarrollo Sostenible, asumido por el Estado Boliviano, la gestión
ambiental se fundamenta en dos principios: i) la preservación (o, en su caso, el incremento) de
la calidad ambiental; y ii) la conservación de la base energética y material de los recursos
naturales. Para alcanzar estos principios, el Gobierno ha asumido el reto de transversalizar los
criterios ambientales, lo cual implica que este tema pasa a ser relevante en múltiples instancias y
ámbitos sectoriales y territoriales.
7.5.2 Cumplimiento de objetivos y metas
En el tema de Medio Ambiente, al igual que en los otros subgrupos, se han logrado avances
importantes en aspectos normativos que rigen al sector. A su vez, algunas Unidades
Ambientales de las instancias sectoriales, prefecturales y locales han avanzado rápidamente en
la consolidación de sus funciones, aunque otras todavía requieren de un fuerte apoyo adicional
para asumir plenamente su papel en la gestión ambiental.
Lamentablemente, a pesar que han transcurrido ocho años de la Ley del Medio Ambiente, más
de seis años de la existencia de un Ministerio de Desarrollo Sostenible y la creación de unidades
ambientales en diferentes instancias del Estado (gobierno central, descentralizado y local), el
enfoque para tratar el tema aún no supera su carácter convencional, ya que se considera que el
medio ambiente es una variable adicional y no una base material transversal del desarrollo
humano.
Entre los importantes avances logrados en el último año en el tema ambiental destaca, entre
otras cosas: i) la promulgación de la Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitarioi;
ii) la entrega del Proyecto de Ley de Aguas al Congreso Nacional para su tratamiento; iii) la
presentación el Proyecto de Ley de Conservación de la Diversidad Biológica a otras instancias
del Poder Ejecutivo y la sociedad civil, para su consideración; iv) la consolidación de SERNAP; y
v) la constitución del Consejo Interinstitucional de Cambio Climático y la estrategia nacional de
implementación de la Convención Marco de las NN.UU. sobre el cambio Climático (ENI)40.
7.5.3 Asignación de recursos
Los recursos comprometidos para el tema de Medio Ambiente alcanzan a $us. 85.7 millones de
los cuales $us. 29.1 millones (34%) se han desembolsado, y se han ejecutado sólo $us. 24.2
millones (31%), si bien este monto de ejecución es bajo respecto del total, para determinar la
eficiencia del uso de los recursos es necesario analizar la temporalidad de la inversión y vida de
los proyectos, así como sus indicadores.Algunas de las razones que habrían llevado a esta
situación son las siguientes: problemas administrativos, falta de coordinación interinstitucional,
burocracia en las instancias nacionales, burocracia en la Cooperación Internacional y problemas
coyunturales que eventualmente paralizaron la gestión de algunos proyectos.
Este resultado concuerda con lo analizado en la situación 1 del documento del Banco Mundial
para los gastos proyectados en Programas de Gestión Ambiental, donde los gastos para Medio
40 MDSP/VMARNDF, Estrategia ENI, Proyecto UNITAR, PNUD, La Paz, Agosto 2000
Bolivia 28

Ambiente permanecen estables en un 6.5% del Presupuesto Nacional (ver Presupuesto 2001).
Esta situación da como resultado una disminución general de los gastos per cápita en medio
ambiente ( de $us 8 a $7,63 por año) y una reducción de un 10% en lo que se refiere a proyectos
dirigidos a GRN, con respecto al patrón observado en el quinquenio 1990-1995. (Complementar
con los datos del PGN 2001).
8. Convergencias entre las estrategias
8.1 De las distintas estrategias analizadas en el presente documento y principalmente aquellas
referidas a las PRCPs y CDF, se comprueba que el objetivo fundamental de ambas es el de
encarar la extrema pobreza por la que atraviesa Bolivia. Sin embargo el PGDES(1997-2002) se
constituye en el paraguas con su Visión Estratégica, ya que ambas estrategias apuntan
fundamentalmente a formular los pilares de Oportunidad y Equidad, donde han sido insertadas
las cuatro dimensiones del Desarrollo Sostenible, vale decir: económica, social,
medioambiental y política.
8.2 De lo afirmado en el punto 7.1, se infiere que la estrategia de reducción de la Pobreza (ERP),
es la que tiene objetivos de más corto plazo. En el caso boliviano inicialmente estuvo circunscrita
a los dineros condonados por el HIPC II y que aproximadamente ascienden a $us 86MM/año.
Recientemente el gobierno estudia la posibilidad de ampliar este monto de financiamiento y está
en los ajustes de los mecanismos de control social de estos fondos.
8.3 En el caso del Marco Comprensivo de Desarrollo (CDF) del Banco Mundial, se infiere que
esta estrategia tiene una visión más amplia de lo que se quiere con el Desarrollo Sostenible. Es
una estrategia a mediano plazo, que contiene indicadores que incluyen factores para la
planificación del desarrollo, de orden estructural, humano, físico y áreas específicas de desarrollo
regional. La matriz boliviana del CDF, confirma la inclusión en la misma, de la variable y/o
dimensión de los Recursos Naturales y Medio Ambiente.
8.4 La Estrategia Nacional de Desarrollo Sostenible (ENDS), apoyada por la OECD/CAD, e
inspirada en los acuerdos de la Cumbre de Río de Janeiro de 1992, y posteriormente trabajada a
través de la Agenda 21, es una estrategia de largo plazo con un marco “paraguas” que permite
incorporar a todas las demás estrategias de los países en desarrollo. En el caso de Bolivia, luego
de los procesos participatorios realizados en el país en la gestión 2000, se ha visto que el Plan
General de Desarrollo Económico y Social, desde el punto de vista conceptual, se constituye en
la ENDS boliviana. ES obvio pensar que al ser conceptualmente interesante, debe hacerse un
ajuste sobre lo que se entiende por Desarrollo Sostenible y se tiene que trabajar duro para
formular una Visión de Bolivia para el 2015 o el 2020.
8.5 Es importante destacar, que el proceso de descentralización por el cual deviene actualmente
el país, necesita urgentemente fortalecerse en torno a las 9 Prefecturas que tiene el país. Las
Prefecturas tienen que constituirse en base al modelo de gestión descentralizada (ver anexo),
donde las mismas sean verdaderas articuladoras entre la administración nacional y la
administración local, a fin de evitar las actuales contradicciones y falta de coordinación
existentes.
8.6 El marco normativo de la gestión ambiental en Bolivia, está relativamente bien trabajado. Se
cuenta con la Ley del Medio Ambiente y sus Reglamentación respectiva, documentos que
definen una serie de responsabilidades para los tres niveles de la administración, sin embargo
este marco legal que data del año 1992 debe ser actualizado en base a los cambios
institucionales en materia de descentralización, participación popular, funciones de los gobiernos
municipales en base a la nueva Ley Orgánica de Municipalidades (LOM).
Bolivia 29

8.7 El Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación (MDSP) ha detectado temas y
estrategias clave que permitan a Bolivia insertarse en un crecimiento económico sostenible y a la
vez garantizar la calidad ambiental del país. Es así, que se han priorizado las siguientes áreas y
Estrategias: 1) Forestal: El 48% del territorio boliviano está cubierto por bosques, aspecto que
hace necesario el tratamiento prioritario del tema y se cuenta al momento con una normativa a
través de la Ley Forestal; 2) Hídrica: Este tema, el del agua a la ciudad de Cochabamba ha sido
el detonante para los disturbios sociales acaecidos en Bolivia en el mes de Abril de 2000. Se
cuenta con un Proyecto de Ley de Aguas el mismo que no está consensuado., 3) Tierra: Es otro
tema en actual conflicto, que no ha podido ser solucionado desde 195341, existiendo diferentes
enfoques alrededor de la propiedad de la tierra. Se cuenta con la Ley INRA y el Proyecto de Ley
de Ordenamiento Territorial (LOT) 4) Biodiversidad: Tema de primerísima importancia y que en
la actualidad cuenta con una Estrategia de Biodiversidad concertada, un Comité
Interinstitucional conformado y un proyecto de Ley de Biodiversidad que está siendo tratado en el
Parlamento Nacional
9. Conclusiones y recomendaciones
9.1 Efectuando un análisis de las estrategias que se han implementado en Bolivia, ENDS, ERP
y CDF y de los horizontes de visión que se tiene, una limitante muy importante sigue siendo la
dimensión medioambiental para integrar el desarrollo sostenible. De las tres estrategias
analizadas, obviamente la que toma más en cuenta esta dimensión es la ENDS, aunque es
importante reconocer que en el caso boliviano, tanto la ERP como el CDF tienen una línea
expresa de Recursos Naturales y Medio Ambiente que es importante destacar. Sin embargo más
allá de la mera inserción de esta dimensión se encuentra el problema aún no resuelto entre el
crecimiento económico y la degradación ambiental, contradicción que a nuestro juicio necesita
tiempo para ser resuelta en un contexto de proceso.
9.2 En el caso boliviano, se sigue constatando la poca atención que se le dá al problema
medioambiental, tanto en esferas de gobierno, así como en la propia sociedad civil, y no se ve la
ligazón estrecha que existe entre la degradación ambiental y la pobreza. Este tema multivariable,
no ha sido bien estudiado en la EBRP y debe merecer a nuestro juicio de un nuevo análisis para
dar sostenibilidad a esta visión.
9.3 Dentro de las acciones que se han dado en el marco jurídico del proceso de
descentralización en Bolivia, se encuentra la limitante política, donde los sucesivos gobiernos
que lleguen a la administración del Estado deban tratar de evitar sucesivos cambios de
estructura del poder ejecutivo nacional y departamental, que hacen que las normas sectoriales
queden obsoletas en su marco institucional. Dentro este contexto es importante fortalecer la
presencia de la planificación estratégica del estado a través del MDSP o en su defecto ver la
posibilidad de reponer el antiguo Ministerio de Planificación.
9.4 De acuerdo a las evaluaciones realizadas en las Prefecturas, se demuestra que existe un
divorcio entre la política nacional sobre Desarrollo Sostenible, y las actividades y prioridades, que
las Prefecturas desarrollan en cada departamento. Por esta razón es muy importante que el
MDSP difunda extensamente el Plan de Acción Ambiental de Bolivia III una vez que se finalice
su redacción. De esta manera la dimensión ambiental igualaría en atención a las otras dos
dimensiones (económica y social) para su tratamiento equitativo e integrado.
9.5 Como sucede en casi todo el Poder Ejecutivo, la disponibilidad de recursos del MDSP no es
la suficiente. Este aspecto no tiene además correlación con los Planes Operativos Anuales y la
asignación que pueda dar el Ministerio de Hacienda a los distintos proyectos aprobados.
41 Primera Reforma Agraria realizada por el MNR el 2 de Agosto de 1953
Bolivia 30

9.6 EL MDSP, no ha concluido con los Planes de Uso de Suelo, (PLUS) en varios
Departamentos del país, además de no existir una relación metodológica, entre el PLUS y el
PLOT, para apoyar el diseño del segundo una vez aprobada la Ley de Ordenamiento Territorial.
9.7 Sobre el nuevo régimen forestal, existe una demora preocupante, ya que el mismo no da los
resultados esperados, lo cual se debe fundamentalmente a las reglas para el manejo forestal que
imponen nuevas obligaciones a los empresarios.
9.8 El desconocimiento de la Ley Forestal y sus Reglamentos en las Prefecturas y municipios es
notorio, por ello la estrategia nacional debe ser finalizada en consulta con las Prefecturas, para
que éstas se involucren mejor en el manejo forestal. Falta elaborar estrategias forestales
departamentales, promoción de inversiones para el sector y apoyar a los municipios en el
cumplimiento de sus propias funciones.
9.9 No existe fortalecimiento a las Unidades Ambientales Prefecturales (UAPs) y peor a las
Unidades Ambientales Municipales (UAMs), tanto en Recursos Humanos como en apoyo
financiero. Existe una marcada descoordinación entre entes de los tres niveles de la
administración del Estado.
9.10 Se debe fortalecer la inversión pública en el Servicio Nacional de Areas Protegidas
(SERNAP), donde se debe agrupar el manejo de las áreas por Distritos optimizando, así los
recursos humanos y proseguir con la búsqueda de financiamiento externo. En este contexto es
necesario regular el funcionamiento de los Comités de Gestión de áreas protegidas, instrumento
que tiene necesariamente incorporar mayor participación de la sociedad civil.
Bolivia 31

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Anexos
1.- Datos de Participación Popular
2.- La Cooperación internacional y los Grupos Consultivos
3.- Datos del proceso de Participación Popular
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