Iinfraestructura10

INFRAESTRUCTURA PARA EL DESARROLLO

Iván Calero Hidalgo*

El desarrollo de un país sin in- tanto que, en relación a los proyectos
fraestructura física básica es impen- que plasmen esas políticas, eficiencia
sable; por otra parte, la calidad, y eficacia, concordantes con el esce-
cobertura, seguridad y nario económico vigente, caracteri-
eficiencia de la infraes- zado por sus limitados recursos
tructura son réditos del financieros, frente a amplias y cre-
desarrollo. La cientes demandas. De otra parte, el
forma como sean crecimiento poblacional y el deterio-
enfrentados ro del entorno territorial y sus recur-
l o s sos naturales renovables, exigen
retos racionalidad y alcance integral
en dichas políticas y solucio-
nes.

que Bajo esta perspecti-
plan- va y a partir de casos con-
tea esta cretos, queremos
interdepen-
dencia, marca,
en buena parte, el compartir nuestras
bienestar o estan- experiencias, comentarios y suge-
camiento de los rencias, sobre los problemas de
pueblos. Por con- infraestructura básica que enfrenta el
siguiente, en dirección al progreso, país, en las áreas de vivienda, aprove-
las soluciones a los problemas del chamiento y protección de los recur-
desarrollo exigen, en relación a las sos hídricos, desarrollo vial, infraes-
políticas, solidez y continuidad, en tructura hidrosanitaria.

* Director de la Carrera de Ingeniería Civil de la Universidad Politécnica Salesiana – Ecuador.

149

Iván Calero Hidalgo

En esta primera entrega, nos refe- el Primer Congreso Internacional
riremos al problema de la vivienda “Universidad. Desarrollo y
de interés social, considerando dos Cooperación”, desarrollado del 25 al
modelos para resolverlo: el primero, 27 de abril de 2007, en la ciudad de
cuestionable por los resultados e Cuenca.
impactos que evidencia; el segundo,
que involucra activa participación de
PARTE I. VIVIENDA Y DIG-
la comunidad organizada y, por lo
pronto, tiene una sola experiencia en NIDAD
Ecuador, de las pocas en América
1. Vivienda de interés social -
Latina. Respecto al primer modelo,
nos limitaremos a consignar las con- un problema prioritario
clusiones planteadas en una evalua- Para el ser humano la vivienda es
ción específica, realizada sobre el el derecho vital más importante
programa de vivienda social, más luego de la alimentación, además es
representativo, por el número de el espacio íntimo de la familia como
familias involucradas, ejecutado en célula social y el ámbito de nuestra
nuestro país, en los últimos diez privacidad, inviolable en todos los
años; sobre el segundo modelo, a estados democráticos del mundo.
partir de su aplicación en el Por tanto, el derecho a la vivienda
Programa de Vivienda “Quitumbe”, como necesidad vital, como espacio
que desarrolla en el Sur de Quito, la de desarrollo familiar, y ámbito de
Asociación de Cooperativas privacidad humana, debería estar
Múltiples “Solidaridad”, analizare- garantizado en todas las latitudes del
mos sus particularidades y planteare- planeta. Esta garantía se refiere, prin-
mos sugerencias de acciones comple- cipalmente, a la vivienda de interés
mentarias que, a nuestro criterio, social, entendida como el hábitat
irán en dirección a la consolidación para familias que, por su nivel eco-
del nuevo modelo. Finalmente, enfo- nómico, no tienen acceso a la vivien-
caremos la participación de la uni- da comercial y, por consiguiente,
versidad en los proyectos de desarro- tampoco a crédito directo conven-
llo, a partir de dos elementos: 1) cional del sector financiero. Además
nuestra cooperación en el primer esta garantía es coherente con los
programa ecuatoriano de produc- principios de racionalidad y equidad,
ción social de la vivienda; y, 2) una establecidos en varios foros interna-
importante ponencia, presentada en cionales especializados, como el X

150

Infraestructura para el desarrollo

Foro Iberoamericano de Ministros mental, de la ciudadanía y, por tanto,
de la Vivienda, donde bajo la premi- atentan a la dignidad humana.
sa “… que, las políticas gubernamen-
tales en materia de vivienda, deben
2. Necesidad de nuevas políti-
tener carácter estructural continua-
do y permanente, y en cuya adopción cas de vivienda
se debe considerar una amplia parti- La alta demanda de vivienda de
cipación de la ciudadanía y de los interés social, la escasez de recursos
gobiernos locales…”1, se acordó, para desarrollar programas que
entre otras acciones, proponer a los atiendan esa demanda y los resulta-
gobiernos “… el establecimiento de dos desalentadores obtenidos en
fuentes de financiación (públicas, nuestro país, salvo excepciones, evi-
privadas e internacionales) suficien- dencian la necesidad de elevar las
tes, estables y continuadas para el políticas de vivienda, formulándolas
sostenimiento de las políticas de como parte de una planificación
vivienda…, bajo principios de equi- coherente y desburocratizada, al
dad social”2 margen de coyunturas y compromi-
Lamentablemente, en buena par- sos electorales, como lamentable-
te de los países en desarrollo, inclui- mente se ha hecho costumbre en
do el nuestro, el derecho a la “vivien- Ecuador. La racionalidad de las polí-
da digna” no pasa de declaración, ticas no solo permitirá enfrentar el
utilizada en la práctica como plata- problema de vivienda social con pro-
forma demagógica con fines electo- yectos integrales que, a más de la
rales. Y, cuando algo se hace para autogestión involucren la participa-
cumplir las promesas de campaña, ción de organismos seccionales y
casi por norma, las acciones son agentes sociales sin fines de lucro,
fuente de lucro indebido, finalmente sino que generará base y credibili-
facturado a las víctimas del engaño, dad, para la disponibilidad de recur-
en tanto que los tugurios construidos sos extrapresupuestarios dirigidos al
como “soluciones habitacionales”, sector. En esta dirección, de funda-
imposibilitan el ejercicio, aun ele- mental importancia es contar con

1 “Declaración de Guadalupe” X Foro Iberoamericano de Ministros del Sector de la Vivienda y Desarrollo
.
Urbano. Guadalupe, septiembre de 2005.
2 (Ley de Consultoría. Codificación 24. Registro Oficial 455 de 5 de noviembre de 2004).

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organizaciones comunitarias que dad humana y la capacidad organiza-
tengan claros objetivos de autoges- tiva y productiva de la comunidad.
tión y transparencia de gestión, orga- Por otra parte, una opción de pro-
nizaciones desvinculadas de políti- ducción social de la vivienda: opción
cos, de salvadores o expertos en rece- sustentada en la sinergia del derecho
tas burocráticas. y el deber, del esfuerzo personal y la
Ciertamente, como se evidenciará solidaridad, de la autogestión y la
adelante, la comunidad organizada, transparencia.
con convicción y creatividad, pero
también con transparencia, se ha 3.1 Una opción con incertidumbre
adelantado al estado ecuatoriano,
probablemente más de un decenio, Por pedido a nuestra Univer-
en la generación, aplicación y valida- sidad, de la Comisión de Defensa del
ción de una propuesta integral para Consumidor, del Usuario, del
solucionar el problema del hábitat de Productor y Contribuyente, del H.
interés social.. Congreso Nacional, la carrera de
Ingeniería Civil realizó, en el segun-
3. Dos opciones para compa- do semestre del año pasado, la eva-
luación de los programas de vivienda
rar popular Primavera I y Primavera II,
En las actividad de vinculación ejecutados por uno de los últimos
con la colectividad, de la carrera de gobiernos, en cumplimiento de lo
Ingeniería Civil de la Universidad que, en su oportunidad, fue uno de
Politécnica Salesiana, hemos tenido los principales ganchos de su pro-
la oportunidad de conocer y evaluar puesta electoral. Como parte de los
las prácticas y resultados en dos dos programas han sido construidas
opciones, diametralmente diferentes, 813 viviendas, para igual número de
para enfrentar el déficit de vivienda familias de escasos recursos econó-
social. Por una parte, una opción for- micos. Sobre la base del análisis téc-
zada por el clientelismo político y el nico objetivo, nuestro informe de
compromiso electoral: opción de evaluación evidencia una realidad
paternalismo irresponsable, genera- dolorosa para un grupo social vulne-
dor de problemas sociales, urbanísti- rable, en cuyo perjuicio parecería se
cos y ambientales, en muchos casos han confabulado la inmoralidad y la
irreversibles, opción que, en gran negligencia. En los siguientes puntos
medida, parecería desprecia la digni- se resume el contenido del informe.

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3.1.1 Apreciación general continúa. No cabe duda que la situa-
ción humana de esas familias ha
a) Deficiencia generalizada del sufrido grave deterioro.
proceso constructivo;
b) Inobservancia de las normas
3.2 Una opción diferente
mínimas del Código Ecuato-
riano de la Construcción; También gracias a nuestra activi-
c) Mala calidad de los materiales dad de vinculación con la comuni-
de construcción; dad, desde hace cinco años, la carre-
ra de Ingeniería Civil mantiene rela-
3.1.2 Conclusiones principales ción de colaboración mutua, con la
con la Asociación de Cooperativas
a) Las viviendas de los programas Múltiples de Quito “Solidaridad”. En
evaluados, no cumplen condi- este caso, el problema de la vivienda
ciones mínimas de habitabili- se resuelve desde una óptica diferen-
dad; te: utilizando un modelo de produc-
b) La precariedad del hábitat de ción social del hábitat. Las caracterís-
ninguna manera refleja el costo ticas del modelo y la estructura orga-
real, que incluye el monto de la nizativa aplicada hacen que esta
deuda que ahora pesa sobre los experiencia sea única en el País y una
“beneficiarios” y el valor del de las pocas en América Latina. La
bono de la vivienda. actividad fundamental de nuestra
carrera ha sido y es la fiscalización
3.1. Impacto social técnica.

Los “beneficiarios” del programa,
3.2. Producción social de la vivienda
más de ochocientas familias, solo
en el ejemplo de “Solidaridad”
conocieron las viviendas en las que
habían soñado, cuando estas estuvie- Un ejemplo, probablemente el
ron construidas y luego de haber sus- más importante en nuestro País,
crito los documentos que aseguran el sobre autogestión en la producción
pago de las deudas adquiridas con el social de la vivienda, es el Programa
Estado por los tugurios. A continua- de Vivienda Quitumbe que desarro-
ción, el sueño, iniciado en una cam- lla en el Sur de Quito la Asociación
paña electoral, se transformó en de Cooperativas Múltiples “Solida-
pesadilla. Probablemente la pesadilla ridad” (una organización con dieci-

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siete años de existencia, conformada considerarlos como condiciones
por trece cooperativas y otras organi- imprescindibles de los programas de
zaciones sociales, agrupa a más de vivienda social que se formulen en el
dos mil quinientas familias, ha crea- País, con racionalidad y transparen-
do varias microempresas con auto- cia. Enumeremos algunos de dichos
gestión, vinculadas con las áreas de elementos:
vivienda, educación, alimentación,
salud, ahorro y crédito, turismo co- a) La estructura organizativa
munitario, formación y capacita- cuenta con personería jurídica y
ción). De esta experiencia, es posible como persona jurídica ha escri-
obtener importantes conclusiones turado y registrado la propie-
respecto a organización y participa- dad sobre bienes inmuebles, así
ción comunitaria, organización y como ha obtenido permisos
administración de la construcción de municipales para urbanización
vivienda con autogestión, educación, y construcción de vivienda;
protección y desarrollo ambiental b) Se ha logrado diversificar las
sostenible, solidaridad social, etc. De fuentes para la captación de
particular importancia son los ele- recursos financieros, accedien-
mentos de este programa, vinculados do también al sector financiero
con la autogestión, puesto que más convencional. Este es un signo
allá de asegurar la viabilidad finan- de solidez y confiabilidad de la
ciera del programa, han generado organización;
efectos sinérgicos de valor material, c) Se ha eliminado la informalidad
pero sobre todo de fe, autoestima, en la tenencia de la tierra y las
creatividad, solidaridad y compro- ilegalidades en su comercializa-
miso con la protección sostenida del ción;
entorno ambiental. Sumemos a esto, d) A través de las condiciones de
la eliminación de las corruptelas, autogestión, se ha descartado el
propias de la actividad estatal, en los ingreso al programa de vivien-
procesos de contratación, construc- da de potenciales traficantes e
ción y fiscalización. A los elementos intermediarios, mal casi común
de autogestión, que en Quitumbe en los programas estatales de
han originado efectos de signo con- vivienda popular;
trario a los que generan el falso e) Se ha posibilitado la ejecución
paternalismo y el clientelismo dema- de un plan integral de convi-
gógicos, probablemente debemos vencia humana, sin atentar al

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derecho de privacidad. El carác- nero, posibilitando la interven-
ter integral se refiere a seguri- ción de la mujer, en la planifica-
dad jurídica de tenencia, dispo- ción, adopción de decisiones y
nibilidad de servicios y equipa- ejecución de políticas y accio-
miento, habitabilidad, desarro- nes. De hecho el carácter inte-
llo comunitario participativo, gral del programa sería incon-
solidario e incluyente, desarro- cebible sin una real equidad de
llo urbano sustentable, protec- género;
ción del entorno territorial y j) Se ha elevado la conciencia
sus recursos naturales; ambiental y la autoestima de la
f) Ha contado, durante la planifi- comunidad vinculada;
cación y ejecución del progra- k) Constituye una opción validada
ma con asistencia técnica de de cómo atender con racionali-
organismos seccionales y de la dad el derecho de las familias a
universidad. En efecto, el Muni- una vivienda digna y de cómo,
cipio Metropolitano ha tenido resolviendo el problema de la
activa participación en la etapa vivienda, contribuir al desarro-
de planificación, en tanto que la llo urbano armónico y ambien-
Universidad Politécnica Salesia- talmente sostenible;
na lo ha hecho durante la ejecu- l) La autogestión ha asegurado el
ción del programa, tomando a control de calidad de los mate-
su cargo la fiscalización técnica riales y procesos constructivos,
de la construcción; pues en lo que tiene que ver con
g) A través de un liderazgo partici- la protección a la vida y el res-
pativo se ha eliminado la explo- peto a la dignidad humana, no
tación, manipulación y cliente- puede haber diferencia entre la
lismo; vivienda que es de interés social
h) Se ha posibilitado el desarrollo y la que no lo sea. En este aspec-
microempresarial en la comu- to, “la relajación de normas de
nidad, para diferentes servicios, construcción demasiado res-
particularmente, para los rela- trictivas” a que, en uno de sus
cionados con fabricación de documentos, se refiere la Co-
materiales de construcción y misión sobre el Desarrollo
con procesos constructivos; Sostenible, del Consejo Econó-
i) La autogestión participativa ha mico y Social de las Naciones
consolidado la equidad de gé- Unidas, obviamente no signifi-

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ca “relajo” y “festín” para como su más importante elemento, a
enfrentar los problemas relacio- la fiscalización técnica de la cons-
nados con la vivienda de interés trucción del Plan de Vivienda
social, como parece han asumi- “Quitumbe”;
do algunos de nuestros “exper- La evaluación considerada como
tos” en interpretar, de acuerdo a parte orgánica de la opción, será
su interés, constituciones, leyes, herramienta imprescindible para
reglamentos, convenciones, potenciar los logros obtenidos y tra-
etc.; ducidos, principalmente, en lo que
m)Las inversión realizada en el hemos aprendido. En efecto, es evi-
Programa de Vivienda Quitum- dente que la opción de producción
be, es una de las más importan- social de la vivienda, aplicada exito-
tes en el Sur de Quito, el sector samente en el Plan de Vivienda
de mayor dinámica constructi- “Quitumbe”, ha permitido acumular
va en el Distrito Metropolitano; experiencia, simultáneamente con la
ejecución de cada una de las cinco
3.2.2 La evaluación: antídoto contra la etapas desarrolladas desde el año
inercia y otros males 2002. El importante capital que
representa la experiencia acumulada,
Muchos programas sociales, está distribuido en los campos social,
generalmente a partir de los prime- institucional y técnico. Los compo-
ros logros, se tornan inerciales y, por nentes del programa de vivienda que
consiguiente, cierran las puertas a mayormente se han enriquecido con
actualizaciones y cambios necesa- la experiencia acumulada son: orga-
rios, que garanticen su vigencia. Si nización y desarrollo comunitario;
bien es cierto que en el proceso de planificación, ejecución y adminis-
“Solidaridad” no se advierten sínto- tración de la construcción; organiza-
mas en esa dirección, es importante ción y gestión microempresarial. No
tomar en consideración el tema, cabe duda que también se ha produ-
tanto más si aspiramos a que el cido un importante enriquecimiento
modelo sirva de base para la moder- en la visión y alcances de la fiscaliza-
nización y racionalización de las ción tradicional, puesto que ésta ha
políticas de vivienda en nuestro país. debido adaptarse a la nueva forma de
En esta dirección parece necesario y organización de la construcción, que
oportuno ampliar los alcances de la involucra la producción social de la
evaluación que, actualmente, tiene vivienda.

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Adicionalmente es necesario con- que permitan, por una parte,
siderar que, las actividades que for- reducir los tiempos de cons-
man parte de la producción social de trucción y, por otra parte, mini-
la vivienda, al igual que toda activi- mizar el desperdicio de mate-
dad humana, no son estáticas y son riales de construcción;
perfectibles, mas aun si se refieren a - Determinación de la incidencia
procesos involucrados en la dinámi- de la mano de obra en el costo
ca del desarrollo social, como efecti- de construcción;
vamente son los que tienen lugar en - Determinación de los efectos
el Plan de Vivienda “Quitumbe”. En del proceso constructivo, en la
particular, para quienes, como parte calidad de la mano de obra,
de la carrera de Ingeniería Civil de la particularmente en relación a
Universidad Politécnica Salesiana, su capacitación y especializa-
estamos involucrados en el progra- ción;
ma, siempre habrá mucho que hacer - Valoración, en términos presu-
para mejorar. puestarios, del aporte de la
En consecuencia, a más de la comunidad en la producción
ampliación substancial del alcance social de la vivienda;
de la evaluación, resulta imprescindi- - Estandarización de los procesos
ble incluirla, como componente de adquisición, a fin de agilitar-
orgánico de la producción social de los y obtener los precios mas
la vivienda. Entre los resultados, a los bajos del mercado;
que podremos llegar con la introduc- - Estandarización los controles
ción de esta práctica, están los de calidad, particularmente de
siguientes: los materiales de construcción
entregados en obra y de los ele-
- Sistematización de la experien- mentos constructivos produci-
cia cumulada. Por ejemplo, dos en ella;
actualizando, en el área técnica, - Determinación de los presu-
las especificaciones de cons- puestos definitivos, con des-
trucción, como base, no solo glose tanto en el grupo de cos-
para las siguientes etapas, sino tos directos como en el de
para aplicaciones del modelo en indirectos.
otros escenarios;
- Cuantificación del uso del Para llegar a estos resultados y,
tiempo y de materiales, en como consecuencia, mejorar los
dirección a proponer acciones indicadores de calidad, eficiencia,

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eficacia y efectividad así como para para llegar a conclusiones y reco-
potenciar el efecto de las experiencias mendaciones confiables.
adquiridas, validándolas en el tiem-
po, consideramos que, importante 3.2.2.1 Evaluación ex ante
atención, merecen la evaluación ex
ante y ex post en cada etapa del Permitirá disponer de elementos
Programa de Vivienda “Quitumbe”. de juicio suficientemente convincen-
La evaluación ex post nos ayudará a tes para la importante decisión con-
seguir aprendiendo de la experiencia ceptual que responda a la pregunta:
y, por tanto, a formular mejor los ¿debe o no ejecutarse la etapa (o
proyectos de las siguientes etapas; algún componente de ella), bajo las
por su parte, la evaluación ex ante, condiciones establecidas en la prein-
permitirá optimizar la vía, hacia los versión?
objetivos de la etapa, seleccionando En principio, para la evaluación
la solución más eficiente en la utiliza- ex ante son aplicables tanto el méto-
ción de los recursos y, eventualmen- do de “Análisis costo - beneficio”
te, superando las deficiencias detec- (ACB), como el método de “Análisis
tadas en el proceso de preinversión. costo - efectividad” (ACE). Sin
Sobre la evaluación hay muchas embargo para un proyecto social
definiciones, con mayor o menor como el plan de “Solidaridad” el
retórica; una que parece clara, es la método ACE, traduce con mayor
siguiente: “La evaluación es una acti- fidelidad la realidad. La evaluación
vidad que tiene por objeto maximi- ex ante, por tratarse de una evalua-
zar la eficacia de los programas en la ción prospectiva, permitirá valorar
obtención de sus fines y la eficiencia las potencialidades de cada etapa,
en la asignación de recursos para la antes de su ejecución y tomar los
consecución de los mismos”. No cabe correctivos que sean necesarios.
duda que insumo importante para la La evaluación ex ante, en el méto-
evaluación, particularmente para la do ACE, tendrá como premisa, la
ex post, deben ser los resultados del condición de que la etapa o proyecto
seguimiento de la ejecución de obras, permitirá lograr los fines que intere-
traducidos en los informes de fiscali- san a la sociedad en su conjunto, a
zación. La evaluación debe caracteri- través de la opción mas eficiente. Eso
zarse por la objetividad, disponibili- implicará comparar los costos con
dad ‘de información suficiente y por los productos de la etapa, que en este
la aplicación de métodos validos, caso serán las viviendas, los servicios

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comunitarios, la organización comu- refiere a la comparación entre la
nitaria y la recuperación – protec- situación actual y la política-
ción ambiental. mente deseable. En este punto
En la cuantificación de costos, se determinara: i) las necesida-
será necesario incluir todos los re- des que serán satisfechas; ii)
cursos que la etapa requerirá duran- quienes integran el grupo –
te la vida útil o sea la inversión para meta de la etapa; iii) la localiza-
la ejecución y los costos de opera- ción del grupo – meta; iv) des-
ción. La inversión para la ejecución cripción de las alternativas con-
deberá incluir los costos del terreno, sideradas para la ejecución de la
de la infraestructura para vivienda, etapa; v) disponibilidad de re-
instalaciones y servicios, así el monto cursos;
que represente la participación de la b) Diagnostico de la situación.
comunidad organizada, en la ejecu- Incluirá: i) descripción de la
ción de las obras solución propuesta, así como de
En relación a los productos de la la expectativa que el grupo –
etapa, habrá que precisar la demanda meta tiene respecto a dicha pro-
a ser satisfecha, quienes van a ser los puesta; ii) cuantificación de la
beneficiarios y su número, así como cobertura existente y la desea-
los beneficios que recibirán. ble, así como de los estándares
Los costos obtenidos, referidos a de calidad previstos para la
la unidad habitacional y sus servi- etapa;
cios, constituirán elemento de juicio c) Resumen ejecutivo sobre el
objetivo en la evaluación de las ven- análisis y comparación de alter-
tajas comparativas de la alternativa nativas para la selección de la
seleccionada, para la etapa.
mejor;
La evaluación ex ante, que, de
d) Análisis de la alternativa selec-
ninguna manera debe llegar hasta
cionada, inclusive de: i) memo-
extremos propios de las burocracias
ria técnica; ii) planos y diseños;
anquilosadas e ineficientes, razona-
iii) cronograma y presupuesto;
blemente, podrá incluir la considera-
ción de los siguientes aspectos: iv) especificaciones técnicas;
e) Análisis del organigrama para
a) Identificación del problema que la ejecución de la etapa;
se resolvería con la construc- f) Alcance y normas para la fisca-
ción de la etapa planteada. Se lización;

159


g) Reglamento de adquisiciones y y readecuaciones oportunas. En
contrataciones; consecuencia, esta evaluación
h) Identificación de los servicios y permitirá disminuir los niveles
provisiones a cargo de las mi- de incertidumbre en las decisio-
croempresas de “Solidaridad”. nes cotidianas, particularmente
en las relacionadas con los pro-
3.2.2.2 Evaluación ex post cesos constructivos. Con ciertos
correctivos que seamos capaces
La evaluación ex post estará cons- de introducir en las acciones de
tituida de: i) evaluación de procesos; fiscalización, ésta debe repre-
y, ii) evaluación de impacto. sentar buena parte de la evalua-
ción de procesos;
a) La evaluación de procesos (pro- b) La evaluación de impacto,
cesos constructivos, procesos de determinará la medida en la
adquisiciones, proceso de ad- que sean alcanzados los objeti-
ministración de la construc- vos de la etapa. Esta evaluación
ción, procesos de producción resultará de fundamental im-
de materiales de construcción y portancia, para “”exportar” la
otros servicios en las cooperati- opción “Solidaridad” y, por
vas de “Solidaridad”, proceso de tanto, sus objetivos están mas
seguimiento y fiscalización de la allá de “Quitumbe” y “Solida-
construcción, procesos de con- ridad”: deben estar en las ins-
trol de calidad), será una eva- tancias llamadas a racionalizar
luación continua y permitirá ir las políticas de vivienda en el
determinando el nivel en el que, Ecuador.
los componentes del la etapa,
vayan contribuyendo a la con-
3.2.2.3 Responsables de la evaluación
secución sus fines. En realidad
se tratará de una evaluación Tanto la evaluación ex ante como
para corregir oportunamente la evaluación ex post, del Programa
los desfases que se produzcan de Vivienda “Quitumbe”, en primera
en la ejecución de la etapa. Se instancia, deberían ser internas, pero
dice que la evaluación de proce- además integrales y participativas. La
sos mira hacia delante, en tanto ventaja de la evaluación interna,
en cuanto tiende a correcciones radicara en permitir a los actores del

160


proyecto, comprender mejor las acti- posibilidades de concretar la viabili-
vidades que se evalúan y, en conse- dad financiera de los proyectos so-
cuencia, participar con mayores y ciales de desarrollo, en circunstancias
mejores bases en la ejecución de la en las que, las demandas sociales,
etapa en curso y de las siguientes. Al adecuadamente diseñadas, aumen-
hacer la evaluación participativa, se tan y donde las probabilidades de
armonizarán los principios del pro- éxito, de las demandas formuladas
ceso evaluativo, con los de autoges- sin racionalidad, son nulas. Han sido
tión, solidaridad y responsabilidad frecuentes y patéticos en nuestro
compartida, inherentes al modelo de país, los casos de no utilización o
producción social de la vivienda que subutilización de recursos financie-
pone en practica “Solidaridad”. El ros disponibles, inclusive los de asis-
carácter integral se refiere a que en la tencia externa no reembolsable, de-
evaluación intervendrán los actores bido, principalmente, a que, los pro-
de todos los componentes de la yectos, han estado lejos de la raciona-
etapa: planificadores y diseñadores, lidad en su formulación. Estos son
constructores, fiscalizadores, provee- los casos de proyectos surgidos de la
dores internos, administradores y, improvisación, del cositerismo y
por cierto, el grupo - meta de la etapa clientelismo políticos. Pero también
evaluada; de esta manera, la evalua- hemos podido constatar como, pro-
ción interna de la etapa será, en rea- yectos sociales, hasta cierto punto
lidad, evaluación externa para cada utópicos por la magnitud de la
componente de ella. demanda financiera, finalmente han
No se descarta que, en la evalua- sido ejecutados, gracias a que, la
ción interna, surjan discrepancias racionalidad en la formulación, ha
importantes entre sus actores. En este facilitado su elegibilidad para pro-
caso, probablemente, será convenien- gramas de asistencia de doble vía, es
te optar por la evaluación externa. decir, de aquellos programas en los
que, por una vía fluyen los recursos
financieros y, por la otra, fluye el
4. Racionalidad, creatividad y aporte de la comunidad al desarrollo
transparencia: condiciones social, a la protección y recuperación
para la viabilidad financiera de los recursos renovables, en fin, a la
generación de nuevos modelos de
Los problemas cotidianos del des- desarrollo integral y digno.
arrollo evidencian que son escasas las

161


La racionalidad en la formulación 5. La Universidad en “Qui-
de los proyectos sociales de desarro- tumbe” y una potencia preo-
llo involucra:
cupante
a) Obedecer a una planificación La Carrera de Ingeniería Civil de
seria y transparente; la Universidd Politécnica Salesiana,
b) Haber culminado un proceso consider, su participación en el
de preinversión, que incluya la Programa de Vivienda “Quitumbe”,
factibilidad integral de la pro- como parte de una cooperación
puesta; mutua y, en esa dimensión hemos
c) Evidenciar eficiencia en la utili- desarrollado nuestro trabajo desde el
zación de los recursos; año 2002. Estamos terminando la fis-
d) Evidenciar la eficacia con la que calización de la quinta etapa del
se logran los objetivos; Programa. Nuestras acciones, carac-
e) Evidenciar la equidad de la pro- terizadas, en las primeras etapas, por
puesta; la rigurosidad y frialdad de la lógica
f) Evidenciar la correspondencia ingenieril, finalmente, han aterrizado
entre la organización de la en un nuevo modelo de fiscalización,
comunidad y los retos del pro- adaptado, por la fuerza del sentido
yecto, en las etapas de inversión común, a la opción de producción
y operación. social de la vivienda. El nuevo mode-
lo de fiscalización se caracteriza por
Estas condiciones cumple el Pro-
garantizar la calidad de trabajos y
grama de Vivienda “Quitumbe”,
obras, sobre la base, principalmente,
como se desprende de lo indicado en
de la participación cada vez más
el punto 3.2.1. Por tanto, se trata de
comprometida, de nuestros ingenie-
un programa elegible, en la compe-
ros, arquitectos y estudiantes; en
tencia, cada vez más difícil, por la
conclusión podríamos definirlo en
captación de recursos financieros,
pocas palabras: COLABORACIÓN
siempre deficitarios, para la ejecu-
PARA LA PREVENCIÓN.
ción de las siguientes etapas. En esta
Probablemente, en nuestras con-
dirección, no cabe duda que la eva-
diciones, es difícil asimilar esta
luación orgánica propuesta, líneas
forma de fiscalización, debido a la
arriba, tendrá importante incidencia
inercia de la tradición y, sobre todo, a
positiva.

162


las desagradables experiencias de la la preinversión de proyectos,
fiscalización en el país, particular- está prevista, expresamente, en
mente, en la obra pública. Las dudas el artículo 5 de la Ley de Con-
y preocupaciones pierden piso, fren- sultoría, que estipula: “… Las
te a dos condiciones sencillas que universidades y escuelas poli-
debe cumplir la fiscalización: i) técnicas podrán también ejercer
transparencia en la selección de fis- la consultoría de conformidad
calizadores; ii) transparencia en el con las disposiciones legales o
trabajo de los fiscalizadores; es decir, estatutarias que normen su vida
interdependencia de dos condicio- jurídica”;
nes, en la que, la segunda es razón y b) La inclusión de esta disposición
consecuencia de la primera. No cabe legal se consideró, en su tiempo,
duda que el “Sistema Preventivo” una conquista de la Universidad
tiene proyecciones y aplicaciones Ecuatoriana, propuesta y res-
inmensas e imprevisibles. paldada en el H. Congreso Na-
Al ser esta participación, un caso cional, por legisladores vincula-
de cooperación de la universidad dos con la izquierda política;
para el desarrollo, resulta oportuno c) En nuestro país, en varios pro-
considerarla en el contexto de una cesos de preinversión de pro-
importante presentación, hecha en el yectos de desarrollo, han parti-
Primer Congreso Internacional cipado, cumpliendo las normas
“Universidad, Desarrollo y Coo- legales y las bases de licitación
peración”, cumplido en días pasados específicas, universidades euro-
en la ciudad de Cuenca. Se trata de la peas y americanas. Como ejem-
ponencia del doctor Enrique Ayala, plo, hacemos referencia a casos
quien, en buen romance, propone puntuales que, en nuestro ejer-
eliminar, de la agenda de vinculación cicio profesional, conocimos
con la colectividad de las universida- directamente:
des, la formulación y ejecución de - La Universidad Técnica de
proyectos de desarrollo. Antes de Braunschweig (Alemania),
comentar la propuesta, conviene participó en los estudios de
señalar los siguientes elementos de factibilidad del proyecto
juicio: hidroeléctrico Paute – Ma-
zar; a su cargo estuvo el
a) La participación de las universi- estudio del modelo hidráu-
dades y escuelas politécnicas, en lico para la alternativa con

163


presa de gravedad. El finan- lidad; por tanto, la solución no está
ciamiento provino de una en derogar dichas normas.
operación reembolsable del De otra parte, la eliminación de la
BID; facultad a las universidades, de parti-
- Las universidades de Utah, cipar en preinversión de proyectos,
Arizona, Washington y Cali- tendría signo negativo, entre las
fornia, participaron en el variables de las que depende la cali-
programa de reestructura- dad profesional, particularmente, de
ción del régimen institucio- quienes egresan de las carreras de
nal del agua en Ecuador. El ingeniería.
financiamiento provino de Sobre la solución al problema que
una operación reembolsable habría dado origen a la ponencia del
del BID; doctor Enrique Ayala, es oportuno
- Los modelos hidráulicos, de meditar. Por ejemplo, podría resultar
la presa “Agoyán” y del ali- conveniente establecer, en el regla-
viadero de excedentes de la mento a la Ley mencionada, elemen-
presa “Daule – Peripa”, tam- tos y condiciones de transparencia;
bién fueron investigados en también puede ser útil asegurar, con
universidades europeas. Los mecanismos a definirse, que, la parti-
costos, igualmente, fueron cipación de las universidades en pro-
los de mercado. yectos de desarrollo, se realice en el
marco de cooperaciones de doble
Las razones del doctor Enrique dirección y sin fines de lucro.
Ayala, probablemente, son justifica-
das y compartimos su preocupación, 6. Algunas conclusiones
en tanto en cuanto, durante los últi-
mos quince años, se han advertido 6.1Las políticas para la vivienda
abusos en la utilización de la facultad de interés social, no deben ser
prevista en el mencionado artículo 5 ni improvisadas, ni imperati-
de la Ley de Consultoría; sin embar- vas, sino caracterizadas por la
go, de ser éste el problema, debemos racionalidad, el enfoque inte-
admitir que, en nuestro país, con fre- gral y la previsión de mecanis-
cuencia, las disposiciones legales, mos de coordinación y con-
permisivas y restrictivas, terminan certación con los sectores
convirtiéndose en fuente de inmora- involucrados;

164


6.2 Para el desarrollo de progra- no reembolsables o financia-
mas de vivienda de interés miento blando;
social, debería privilegiarse la 6.5La participación de la univer-
opción de producción social sidad, en los programas de
de la vivienda, por ejemplo, interés social, al igual que en
sobre la base de la experiencia cualquier programa de des-
validada, única en Ecuador, de arrollo, debería ser enfocada
la Asociación de Cooperativas como contraparte técnica de
“Solidaridad”; cooperaciones con doble vía.
6.3El modelo de producción
social de la vivienda debe
Bibliografía
incluir, como proceso orgáni-
co, las evaluaciones ex ante y “Declaración de Guadalupe”
ex post, concebidas como 2005 X Foro Iberoamericano de
herramientas para maximizar Ministros del Sector de la
Vivienda y Desarrollo Urba-
la eficacia en la obtención de no. Guadalupe, septiembre.
los objetivos y la eficiencia en Bayas Omar, Calero Ivan, Paz Jorge
el uso de recursos; 2006 “Informe de Evaluación del
6.4La inclusión, en los programas Programa de Vivienda
de vivienda de interés social, Popular Primavera I y II,
construido en la ciudad de
de componentes como: recu-
Machala”. Universidad Poli-
peración de los recursos reno- técnica Salesiana. Diciembre.
vables, desarrollo social, des- Cohen Ernesto, Franco Rolando
arrollo urbano, desarrollo 2003 “Evaluación de Proyectos
microempresarial, etc., con- Sociales”. Banco Interame-
juntamente con las premisas ricano de Desarrollo.
Ley de Consultoría
de eficacia y eficiencia, referi- 2004 Codificación 24. Registro
das en el punto precedente, Oficial 455 de 5 de noviem-
generarán condiciones de bre.
selectividad, para asistencias

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