Responsabilidad estatal

La actividad, en general, y el trabajo en particular, puede generar perjuicios. El Estado es fuente de los mismos en tanto se relaciona con los particulares y, dentro de sí mismo, cuando toman contacto varias personas jurídicas estatales. La responsabilidad patrimonial del Estado es la que refiere a la reparación de los perjuicios ocasionados por su accionar, incluida la omisión, cuando no está vinculado contractualmente. Ello es así porque, de estarlo, se aplicarán las normas y principios del Derecho Administrativo Contractual. Asimismo el tipo de responsabilidad a la que estamos haciendo referencia es la patrimonial, monetaria, que corresponde a las Personas Jurídicas de Derecho Público.

En todo caso la aceptación de la responsabilidad patrimonial del Estado es un tema relativamente reciente, segunda parte del siglo XIX porque, previamente, se entendía que el Estado era irresponsable por sus actos , hechos y omisiones . El surgimiento del Estado de Derecho hizo al Estado responsable. Ese es uno de los principios fundamentales del Estado de Derecho. La responsabilidad civil del Estado consiste en la obligación de éste, entendido en sentido amplio, de responder patrimonialmente por los daños que su propia actividad ocasione a terceros.

El tema puede presentarse, especialmente para la responsabilidad administrativa, respondiendo una serie de interrogantes sencillas, que nos introducirán rápidamente en el tema propuesto, más allá de volver sobre algunos de los puntos que se presentan en este momento cuando se analice cada tipo de responsabilidad.

1) ¿Quién responde? En doctrina se ha llegado a la solución de que puede responder A) El Estado B) El funcionario C) Ambos D) El funcionario, pero el Estado es subsidiariamente responsable E) El Estado, pero puede repetir contra el funcionario . En nuestro país la responsabilidad es directa del Estado en sentido amplio

2) ¿Cuándo se responde?. El derecho público tiene principios propios, como es conocido y, por ello, los criterios de imputación se desarrollan de acuerdo al concepto de falta de servicio, responsabilidad subjetiva, para algunos y, para otros, se asumen criterios objetivos. Se podrían aplicar subsidiariamente, como complemento, de la Constitución, los principios del derecho civil que rigen la responsabilidad extracontractual.

3) La responsabilidad refiere a los daños causados "en" la ejecución de los servicios públicos y, por ello, no solo comprende los que se producen en la ejecución sino también en ocasión de la ejecución de los mismos

4) Para que la responsabilidad pueda existir debe existir relación de causalidad entre la actividad del Estado y el daño producido

5) Debe existir un daño cierto, no eventual e incluye el daño emergente, el lucro cesante y el daño moral. Ese daño no debe haber sido provocado por la víctima porque, en ese caso, procede la eximente "hecho de la víctima". También el Estado se libera en los supuestos de caso fortuito, fuerza mayor y culpa de un tercero

6) La responsabilidad puede surgir, de existir texto, por hechos lícitos del Estado. Ello acontece, por ejemplo en sede expropiatoria, arts. 32 , 231 y 232 y en el supuesto del art. 35 de la Constitución

1. Teoría de la irresponsabilidad

La responsabilidad legislativa es la que surge por el ejercicio de la función legislativa cuya actividad es ejercer el poder etático a los efectos de dictar la ley. Es la que cronológicamente surge en último término. La tesis de la irresponsabilidad, dominante en el siglo XIX, se fundaba en los siguiente argumentos:

A. La ley expresión de la voluntad general y de la soberanía se impone a todos sin que pueda reclamarse indemnización . Ante este argumento corresponde decir que la soberanía radica en la nación, art. 4 de la Constitución Nacional. Por otra parte soberanía o voluntad general no implican irresponsabilidad frente al derecho individual prevalente en un Estado de Derecho Material Personalista. El legislador no todo lo puede. Está sujeto a la Constitución

B. Las leyes que modifican o extinguen derechos no producen daño porque la ley que los reconocía es derogada por otra expresión general. El argumento se rechaza fácilmente considerando que existe el derecho a la seguridad jurídica y los derechos adquiridos. Razonar de otra forma sería crear un caos jurídico de dimensiones incalculables

C. La posible responsabilidad legislativa podría determinar la promulgación de nuevas leyes. El argumento se destruye teniendo presente que, pensar de esta manera, sería consolidar un conservadurismo impropio con la evolución natural y lógica de la sociedad. El legislador, cuando cumple su función, debe respetar el Estado de Derecho.

D. Los jueces no pueden acoger demandas reparatorias por responsabilidad legislativa en virtud de que sólo pueden aplicar la ley y deben el principio de separación de poderes. Si ésta no reconoce a, texto expreso, la indemnización deben rechazar las demandas.

El argumento olvida que lo primero que aplican los jueces es la Constitución de la República, Nacional o de la Nación El principio de separación de poderes es una piedra angular del Estado de Derecho Democrático. Sin embargo, su evolución, determina un principio más flexible de colaboración o coordinación de los Poderes del Estado. No olvidemos que el Poder Etático soberano es uno sólo y que, solamente, se encuentra distribuido a los efectos de evitar el abuso de poder y la tiranía. Por otra parte el control de los diferentes poderes es otro cimiento del Estado de Derecho a tal punto que le es inherente e indispensable

E. La ley es una norma general que no refiere a situaciones personales. Es un acto que se aplica generalmente. Por definición la ley es general y abstracta. La generalidad puede abarcar categorías de personas sin individualizarlas. Por ejemplo los arrendatarios. El argumento es erróneo porque la ley, cuando se aplica, se particulariza en una situación concreta de una persona que, por ser tal, tiene derechos prevalentes a las prerrogativas del conjunto y de su voluntad general, en el supuesto de duda. Si por razones prácticas las normas expresamente imponen determinada contribución a una persona, ésta tiene derecho a la indemnización correspondiente en virtud del principio de igualdad ante las cargas públicas

F. Ningún sujeto tiene un derecho adquirido a petrificar la legislación y su evolución La afirmación es, actualmente con la evolución de la sociedad, de cierta temeridad. La legislación debe necesariamente acompañar a la sociedad que regla. Si en esa evolución produce daños, éstos deben ser indemnizados integralmente El fundamento de la responsabilidad, entonces, se resume en determinados principios de Derecho y de Derecho Público: igualdad ante las cargas públicas, enriquecimiento injusto, expropiación indirecta. Los mismos serán aplicables de conformidad a cada caso concreto.

Aceptada la responsabilidad por acto legislativo debe observarse, desde el punto de vista del propio legislador, qué puede hacer respecto de una ley que dicte y que conoce producirá perjuicios. En ese sentido puede: A. Reconocer expresamente la obligación de indemnizar los referidos daños B. No expresar juicio alguno dejando el tema en manos del Poder Judicial C. Negar la posibilidad de reparación del perjuicio

Por su parte debe analizarse la posible conducta del Poder Judicial cuando: A. La hipótesis del reconocimiento expreso e integral Esta hipótesis no ofrece ningún tipo de dificultad ni necesita comentario alguno B. El legislador guarda silencio En este supuesto, de acuerdo a lo que se viene diciendo, el juez debe disponer la indemnización integral del daño C. Cuáles son sus facultades frente a una ley que niegue o limite el monto indemnizatorio. Las facultades son las mismas que en el supuesto anterior. Sin embargo deberá solicitarse previamente la declaración de inconstitucionalidad de la ley .-

2. Responsabilidad por acto legislativo

Actualmente la responsabilidad por acción legislativa, nacional y departamental, se admite si provoca un daño grave y concreto por agresión a una situación jurídica lícita que no sea perjudicial ni peligrosa, en general, para el colectivo. Surge de art. 24 de la Constitución ya que el concepto servicio público al que refiere la norma debe entenderse en un sentido finalista de "servicio al público". Es decir, no refiere al concepto en la clasificación sayaguesiana desarrollada. Por ello la disposición analizada establece la responsabilidad administrativa, legislativa y jurisdiccional. Por otra parte, y de todas formas, la responsabilidad que nos ocupa emana de los principios constitucionales que nutren el Estado de Derecho Material Personalista y es reconocida expresamente en la ley 15881, art. 1, lit. e

Esta situación debe distinguirse de la acción de inconstitucionalidad de los referidos actos legislativos. Es decir, si la ley o el decreto ley departamental con fuerza de ley en su jurisdicción es inconstitucional, el lesionado accionará en tal sentido. Producida la declaración podrá ser reparado el perjuicio. Se subraya, no se está diciendo que la acción de inconstitucionalidad es previa a la reparatoria legislativa. Lo que sucede es que, en la práctica y en nuestro sistema concentrado de declaración de inconstitucionalidad, si accionamos reparación argumentando inconstitucionalidad , el juez debe suspender el procedimiento y enviar el expediente a la Suprema Corte de Justicia para que se expida sobre el supuesto vicio constitucional. En todo caso el actor debe observar la posible caducidad y ese hecho puede determinar su acción. Se entiende que la declaración de constitucionalidad puede determinar el monto indemnizatorio. Otros autores niegan la posibilidad de violación de derechos si la ley es constitucional

El primer caso de indemnización por acto legislativo se produjo respecto de la ley que determinó monopolios a favor de la Empresa Estatal Administración Nacional de Combustibles Alcohol y Portland (ANCAP), LJU caso Nº 1491. En este supuesto existe un posible enriquecimiento injusto del Estado en virtud de la extracción del campo de la actividad individual de una actividad, hasta aquel momento, desarrollada en régimen de libertad Aunque el tema se mencione se destaca que no existe responsabilidad del legislador, funcionario público con un estatuto especial, en virtud de lo legislado por el art. 112 de la Constitución

3. RESPONSABILIDAD POR ACTO , HECHO U OMISIÓN ADMINISTRATIVA

1. Concepto La responsabilidad administrativa es la fuente general más importante de posibles responsabilidades extracontractuales. Ello es así porque es en el ejercicio de la función administrativa, el llevar a la práctica el derecho y los cometidos del Estado, donde el Estado tiene más contacto con las personas. Esa relación permanente, continua e ininterrumpida podrá dar lugar al tipo que se analiza. Comprende todos las situaciones dañosas derivadas de la actividad administrativa, esto es actos, hechos y omisiones. La responsabilidad por hecho , acto u omisión administrativa es la primera que aparece en el mundo jurídico Como se dijo en esta hipótesis también se excluye la responsabilidad contractual.

2. El Art. 24 de la Constitución vigente El análisis de la responsabilidad que nos convoca debe partir necesariamente del estudio del art. 24 de la Constitución, disposición que ya nos es conocida por aportarnos la definición del Estado en sentido orgánico. La referida disposición establece : " El Estado, los Gobiernos Departamentales, los Entes Autónomos, los Servicios Descentralizados y, en general, todo órgano del Estado, serán civilmente responsables del daño causado a terceros, en la ejecución de los servicios públicos, confiados a su gestión o dirección".

Los elementos que corresponde destacar son los siguientes: A. La norma enuncia todos los órganos y personas estatales. B. Refiere, inequívocamente a la responsabilidad patrimonial C. Por daños causados a terceros, esto es, hace mención a la responsabilidad extracontractual. Como ya se adelantó el término terceros engloba a todas las personas físicas y jurídicas imaginables, inclusive a las estatales. D. El concepto Servicio Público debe entenderse en un sentido finalista de "servicio al público". Por ello la disposición analizada establece la responsabilidad administrativa , legislativa y jurisdiccional

E. La responsabilidad refiere a los daños causados "en" la ejecución de los servicios públicos y, por ello, no solo comprende los que se producen en la ejecución sino también en ocasión de la ejecución de los mismos F. La norma establece, inequívocamente, la responsabilidad directa de la Administración. Esto es que el demandante no puede accionar directamente contra el funcionario culpable del daño, salvo los actos personalísimos ajenos a la función

La norma nos habla de confiados a su gestión o dirección. Lo que ha dado lugar a fallos que condenan al Estado en el supuesto de las concesiones donde el servicio está bajo su dirección. Sin embargo, parece claro, que el Estado podrá ser responsabilizado sólo si no ejerció correctamente esos poderes, de oficio o a solicitud de parte interesada. El último supuesto refiere, claramente, al usuario del servicio concesionado

3. Quién responde Se ha discutido si se puede accionar directamente contra el funcionario. En ese sentido, en 1934, nuestro derecho consagró la responsabilidad civil directa de los funcionarios por el daño causado a terceros y la responsabilidad en subsidio del Estado.- Nuestra Constitución vigente no consagra la irresponsabilidad civil de los funcionarios públicos, salvo la determinada para los Senadores y los Representantes Nacionales por sus votos y opiniones, art. 112 de la Carta.

Los funcionarios pueden ser demandados por el Estado, para repetir lo que haya pagado en reparación, en caso de que éstos hayan obrado con dolo o culpa grave. Los principios generales aplicables a la responsabilidad civil del Estado, no surgen, directamente, de los artículos 1319, 1324 y 1326 del Código Civil, sino, especialmente en el tema que nos convoca, de los artículos 24 y 25 de la Constitución. De acuerdo a la Constitución, art. 24, la responsabilidad patrimonial frente a terceros corresponde a la Administración.

4. Cuándo surge responsabilidad El art. 24 de la Carta no expresa, en forma clara, cuándo surge la responsabilidad que puede dar lugar a la reparación de daños. Determina quien responde, no cuándo existe responsabilidad El Derecho Público tiene principios propios, como es conocido y, por ello, los criterios de imputación se desarrollan de acuerdo al concepto de falta de servicio, responsabilidad subjetiva, para algunos y, para otros, se asumen criterios objetivos. Ello es así porque, como se dijo, la Constitución no establece cuándo se produce la responsabilidad.

El autor adhiere a la concepción subjetiva, que exige, de principio, culpa. Es la falta de servicio, de raíz francesa, porque no funcionó, o lo hizo con demora, o lo hizo irregularmente, la que dará lugar a responsabilidad. Sin perjuicio de ello, y a texto expreso, podrá aceptarse el criterio objetivo del riesgo. Por último siempre se podrían aplicar subsidiariamente, como complemento, de la Constitución, los principios del derecho civil que rigen la responsabilidad extracontractual

5. Daños indemnizables Los daños indemnizables son aquellos causados directamente por un acto o hecho administrativo. El dinero que se abona como indemnización tiene por finalidad restablecer, en lo posible, la situación anterior en que se encontraba el demandante antes de sufrir el daño La indemnización debe ser integral e incluir lucro cesante, daño emergente y daño moral todo debidamente reajustado de conformidad con el Decreto Ley 14500 y 15733, más los intereses correspondientes

6. Prescripción Está reglada, especialmente, y en forma general, en el art. 39 de la ley 11925 y art. 22 de la ley 16226 que establecen que todos los créditos y reclamaciones contra el Estado, en sentido amplio caducan a los cuatro años, contados desde la fecha de su exigibilidad. Esta caducidad se cuenta en períodos mensuales La prescripción se interrumpe por la solicitud administrativa del interesado que reclama el perjuicio hasta la resolución definitiva por la Administración.

7. Responsabilidad de los funcionarios El art. 25 de la Constitución establece : "Cuando el daño haya sido causado por sus funcionarios, en el ejercicio de sus funciones o en ocasión de ese ejercicio, en caso de haber obrado con culpa grave o dolo, el órgano público correspondiente podrá repetir contra ellos, lo que hubiere pagado en reparación". De acuerdo a la disposición el Estado, en sentido amplio, puede, no debe, repetir el pago de las indemnizaciones contra sus funcionarios cuando el daño haya sido causado en el ejercicio de sus funciones o en ocasión de ese servicio con culpa grave o dolo. La norma refiere a determinadas hipótesis claramente definidas: El daño debe haber sido causado por los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones o en ocasión de ese ejercicio para que la repetición proceda el funcionario debe haber actuado con culpa grave o dolo.

El Estado puede, no debe necesariamente, repetir lo abonado en concepto de reparación al tercero damnificado La responsabilidad del funcionario es a posteriori porque el demandado principal siempre lo será el Estado. Lo expuesto debe entenderse, como se ha desarrollado clásicamente, que los damnificados pueden demandar directamente a los funcionarios por responsabilidad civil, por acciones u omisiones personalísimas, independientes de su calidad de funcionarios, aun cuando el acto dañoso se haya originado en la oficina pública en que prestan servicios o en ocasión de prestar servicios. Esos hechos no constituyen actos o hechos de ejecución del servicio, de ahí surge la solución

Actualmente el tema de la repetición contra los funcionarios se encuentra reglado en el Decreto 701/91, aplicable a la Administración Central, que dispone que "TODA resolución que disponga el pago de indemnización por responsabilidad civil del ESTADO, ordenará... la iniciación... del procedimiento administrativo a fin de determinar si corresponde promover la acción de repetición contra el funcionario... de acuerdo... (al) art. 25...", art. 1.-

"El Ministerio de Economía y Finanzas solicitará al ORGANISMO donde presta funciones el funcionario responsable, la remisión, dentro del plazo de 30 DIAS de... los antecedentes administrativos y judiciales relacionados... y su opinión sobre la procedencia de ejercer la acción de repetición...", art. 2 "Recibidos los antecedentes se recabará la opinión jurídica de la Asesoría del Ministerio antes de que el Poder Ejecutivo resuelva la promoción de la ACCION de repetición..." art. 3.

El procedimiento sería el siguiente: A) La Administración Central resulta condenada civilmente y abona una suma de dinero.- B) El acto que dispone el pago DEBE decretar un "procedimiento administrativo", esto es, una INVESTIGACION O UN SUMARIO ADMINISTRATIVO, dependiendo de los elementos tipificantes estudiados oportunamente.- C) Dentro del plazo de 30 DIAS se deberá enviar al Ministerio de Economía todos los antecedentes administrativos y judiciales relacionados con "el funcionario responsable".- D) El Poder Ejecutivo jerarca resolverá, previo informe de la Asesoría Letrada del Ministerio referenciado, si se promoverá la acción de repetición.-

Lo expuesto nos merece las siguientes consideraciones: A) El art. 1º del D. 701/91 nos habla del "Estado". El concepto debe entenderse como Administración Central porque un Decreto del Poder Ejecutivo que reglamenta DIRECTAMENTE la Carta, sólo le es aplicable a aquélla.- B) El plazo de 30 días para enviar los antecedentes debe entenderse que comienza a correr LUEGO del Procedimiento Disciplinario . Ello porque, de tratarse de una investigación administrativa, aún no existe un "funcionario responsable" y, si el procedimiento desarrollado es un sumario administrativo, resultaría imposible cumplir los plazos si se respeta -como corresponde- el Derecho de Defensa del imputado.-

C) La "acción de repetición" se desarrollará ante el Poder Judicial de acuerdo a las normas procesales aplicables. En el supuesto de los jueces existe el art. 23 de la Constitución que será observado en el análisis de la responsabilidad patrimonial en el ejercicio del poder etático función jurisdiccional

8. Responsabilidad en la privatización: concesiones, personas públicas no estatales El art.24 de la Constitución nos habla de la responsabilidad estatal respecto de los servicios confiados a su gestión o dirección. Lo que ha dado lugar a fallos que condenan al Estado en el supuesto de las concesiones donde el servicio está bajo su dirección. Sin embargo parece claro que el Estado podrá ser responsabilizado sólo si no ejerció correctamente esos poderes, de oficio o a solicitud de parte interesada. El último supuesto refiere, evidentemente, al usuario del servicio concesionado.

9. El proceso. La competencia corresponde a los Juzgados de Paz, de acuerdo a cierta cuantía, siendo competente en segunda instancia los Juzgados Letrados de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo . Si la cuantía excede al Juzgado de Paz, aquellos entienden en primera instancia para luego ser competentes en segunda instancia los Tribunales de Apelaciones en lo Civil, leyes 15881, art. 319 y ley 16226, art. 320 El proceso se ventila de acuerdo al juicio ordinario, establecido en los arts 337 y siguientes del Código General del Proceso (CGP) , pudiendo constar de hasta tres instancias, en virtud de una posible casación de acuerdo a las normas adjetivas que regulan el tema

4 RESPONSABILIDAD POR ACTO JURISDICCIONAL

La responsabilidad jurisdiccional surge de los principios constitucionales que nutren el Estado de Derecho Material Personalista y es reconocida expresamente en la ley 15881, art. 1, lit. e. . Ello sin perjuicio de surgir del art. 24 de la Constitución en tanto el concepto servicio público, en este caso, debe entenderse en su acepción finalista. Esto significa "servicio al público" También existen normas especiales como la ley 15859 de prisión preventiva, sin posterior condena privativa de la libertad que coincida, por lo menos con esa preventiva, que establece una hipótesis de responsabilidad objetiva.

El Artículo 23 de la Constitución dispone : " Todos los jueces son responsables ante la ley, de la más pequeña agresión contra los derechos de las personas, así como por separarse del orden de proceder que en ella se establezca". La disposición establece la responsabilidad personal de los jueces. Es una especie de responsabilidad especial aplicables a los jueces como funcionarios públicos

El art. 26 del Código General del Proceso establece la responsabilidad , personal, de los jueces por: 1) Demoras injustificadas en proveer; 2) Proceder con dolo o fraude; 3) Sentenciar cometiendo error inexcusable. Este último debe entenderse como el grosero, inaceptable de acuerdo a la formación media de un juez de la misma categoría del sentenciante.

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