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- 1. AFIP (Administración Federal de Ingresos Públicos) I. Introducción En el presente trabajo se abordará una reforma administrativa llevada a cabo en la Rebública Argentina, en la década de los ‘90s. Fue la creación de una agéncia única a fines de la recaudación tributaria, ya que hasta ese momento sus funciones estaban a cargo de dos agencias, una para impuestos y la otra para las aduanas. Comenzaremos describiendo el marco de la reforma, esto es la llamada “Segunda Reforma del Estado” de la presidencia de Carlos Menem donde se privatizaron empresas, se modificaron organismos, se desregularon mercados, etc. en busca de un Estado más eficiente. Es en este período donde se sanciona la “Ley para Ejecución del Presupuesto y Reorganización administrativa” que da pie a la reforma en cuestión. En 1996 se decreta la conformación de una agencia llamada Administración Federal de Ingresos Públicos, de aquí en adelante AFIP. Repasaremos su estructura, competencias, organigrama, entre otros. Luego nos introduciremos en las corrientes de las reformas administativas, básicamente dos, la Nueva Agencia Pública, teoría que predominó en las reformas de Nueva Zelanda años atrás, donde se intenta introducir la lógica del gerenciamiento privado en la burocracia pública. Por otro lado, tenemos las teorías Neo-Weberianistas predominantes en Europa Continental, basadas como su nombre indica, en las proposiciones de Max Weber, pero con una serie de cambios que la adecuan al contexto actual. El próximo paso será ver los resultados de la agencia en cuestión, comparando su capacidad de recaudación en los años sucesivos, y comprobar si la reforma llevada a cabo influyó en su capacidad de acción. Por último elaboraremos una serie de conclusiones acerca de la reforma de la agencia, analizando a qué corriente corresponde y sus implicancias, repasando los puntos más relevantes como su estructura administrativa, modo de financiamiento entre otros. II. Descripción de la reforma administrativa. En la República Argentina a partir de la Ley de Reforma del Estado Nº 23.696 firmada en Agosto de 1989 por el, entonces presidente Carlos Menem, se llevaron a cabo una gran cantidad de reformas del Estado, concesiones, privatizaciones de empresas públicas, etc. que fue clave para los avances de sus planes en la gestión de su gobierno. El capítulo I de la misma fue titulado “De la emergencia Administrativa” y comenzaba: Art. 1: “Declarase en estado de emergencia la prestación de los servicios públicos, la ejecución de los contratos a cargo del sector público y la situación económica financiera de la Administración Pública Nacional centralizada y descentralizada, entidades autárquicas, empresas del Estado, Sociedades del Estado, Sociedades anónimas con participación Estatal Mayoritaria, Sociedades de Economía Mixta, Servicios de Cuentas Especiales, Obras Sociales del Sector Público bancos y entidades financieras oficiales, nacionales y/o municipales y todo otro ente en que el Estado Nacional o sus entes descentralizados tengan participación total o mayoritaria de capital o en la formación de las decisiones societarias.” Años más tarde, Febrero de 1996, dentro del marco de la Ley para Ejecución del Presupuesto y Reorganización administrativa Nº 24.629, en el Capítulo II “De la reorganización administrativa” se dispone: “ARTÍCULO 6º: Las normas contenidas en el presente capítulo tienen como objeto mejorar el funcionamiento y la calidad de los servicios prestados por las distintas jurisdicciones de la Administración Pública Nacional, así como su financiamiento (…) ARTICULO 7º - Delégase el ejercicio de facultades en materia de administración en el Poder Ejecutivo nacional, en los términos del artículo 76 de la Constitución Nacional, con el objeto de realizar, en su ámbito, la reorganización del sector público nacional para lograr una mayor eficiencia y racionalización del mismo, mediante la modificación, fusión, transferencia de organismos a las provincias, previo acuerdo, y supresión total o parcial de objetivos, competencias, funciones y responsabilidades superpuestas, duplicadas o cuyo mantenimiento se haya tornado manifiestamente innecesario, en los términos y con los alcances contenidos en la presente ley. La aplicación de las medidas establecidas en este artículo no podrá generar incrementos en el número de cargos, permanentes y no permanentes, ni aumentos en los niveles jerárquicos aprobados por la ley general de presupuesto.
- 2. ARTICULO 8º - Para el cumplimiento de los objetivos contenidos en los artículos anteriores y en las condiciones y por el término que establece la presente ley, en el marco del artículo 76 de la Constitución Nacional, delégase en el Poder Ejecutivo nacional: 1. Centralizar, fusionar, transferir a las provincias, previo acuerdo, reorganizar o suprimir, parcialmente, organismos descentralizados creados por ley. (…) Por último basado en el Artículo 99 de la Constitución Argentina, inciso 1º: “El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: 1.-Es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país.” Dentro de este marco, mediante un decreto se dictamina en Octubre de 1996 la concepción de la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP). Es una agencia autárquica dependiente del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, que se conforma a partir de la fusión de la Dirección General Impositiva (DGI) y la Administración Nacional de Aduanas (ANA). Ante esta fusión, interviniendo previamente la (ANA) queda como responsable máximo de la AFIP, el que era el número uno de la DGI, el Lic. Carlos Silvani. Consta en el mismo como fundamento de la creación: “Que resulta necesario continuar con el proceso de reforma del Estado iniciado en el año 1989, el cual fue concebido como una sucesión de etapas tendientes a perfeccionar el aparato estatal en la búsqueda de eficacia y eficiencia en el accionar del mismo. Que en ese sentido el PODER EJECUTIVO NACIONAL considera oportuno disponer la fusión de la ADMINISTRACION NACIONAL DE ADUANAS con la DIRECCION GENERAL IMPOSITIVA atento que el carácter recaudatorio de las funciones que ambos organismos poseen, aconseja la conveniencia de unificarlas dentro de un contexto de mayor control y racionalización de los costos a cargo del Estado Nacional, asegurando el cumplimiento de las funciones esenciales del Estado. Que las ventajas obtenidas en el ámbito internacional por diversos países demuestran la utilidad de la fusión propuesta. Que la experiencia recogida hasta el presente ha demostrado el beneficio de que la función de recaudar se encuentre concentrada, tal como lo ponen de manifiesto los resultados producidos desde que la DIRECCION GENERAL IMPOSITIVA se hizo cargo de la percepción de los fondos destinados a la recaudación provisional y de la seguridad social. Que además en virtud de la existencia de denuncias formuladas e irregularidades detectadas que son de público conocimiento y objeto de investigación en la órbita del Poder Judicial de la Nación, referidas al funcionamiento de la ADMINISTRACION NACIONAL DE ADUANAS, se hace necesario disponer su intervención.” Al año siguiente, mediante otro decreto esta vez de de Necesidad y Urgencia, en lo referente Economía y Finanzas, se dispone su organización y fijación de competencias, ya que al momento su funcionamiento venía dado por las atribuciones que tenían las agencias que la conformaron (DGI y ANA). Para su organización se dispuso dividir a la agencia internamente en dos Direcciones Generales (según los dos órganos que conformaron la AFIP): por un lado la DGI (Impositiva) y por el otro la DGA (Aduanas). Las autoridades dispuestas, también en el decreto se disponen de la siguiente manera: la AFIP está a cargo de un Administrador Federal secundado por un Director General a cargo de la DGI y un Director General a cargo de la DGA, y los Subdirectores Generales. El Administrador Federal es designado por el Poder Ejecutivo Nacional, a propuesta del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos, con rango de Secretario y representa a la AFIP ante los poderes públicos y los terceros. Los rangos de subdirectores y el resto de la estructura, nuevamente establecidos por decreto presidencial , se disponen de la siguiente manera: AFIP (a cargo del Administrador General) o Planificación y administración (a cargo de un Subdirector) o Fiscalización (a cargo de un Subdirector) o Recaudación (a cargo de un Subdirector) o Recursos Humanos (a cargo de un Subdirector) o Contralor (a cargo de un Subdirector) o DGI ( a cargo de un Director General) • Legal y Técnica Impositiva (a cargo de un Subdirector)
- 3. • Operaciones Impositivas I (a cargo de un Subdirector) • Operaciones Impositivas II (a cargo de un Subdirector) • Operaciones Impositivas III (a cargo de un Subdirector) o DGA (a cargo de un Director General) Legal y Técnica Aduanera (a cargo de un Subdirector) Operaciones Aduaneras Metropolitanas (a cargo de un Subdirector) Operaciones Aduaneras del Interior (a cargo de un Subdirector) Acerca de las funciones de la AFIP dice el texto original (dado que al día de hoy se ha modificado) en el Decreto Nº618/1997: “ARTICULO 3° - La ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS será el Ente de ejecución de la política tributaria y aduanera de la Nación aplicando las normas legales correspondientes. Tendrá las funciones y facultades de los organismos fusionados mencionados en el artículo 1° del presente y en especial las detalladas en este artículo, sin perjuicio de las conferidas por otras normas: a) La aplicación, percepción y fiscalización de los tributos y accesorios dispuestos por las normas legales respectivas, y en especial de: 1) Los tributos que gravan operaciones ejecutadas en el ámbito territorial y en los espacios marítimos, sobre los cuales se ejerce total o parcialmente la potestad tributaria nacional. 2) Los tributos que gravan la importación y la exportación de mercaderías y otras operaciones regidas por leyes y normas aduaneras que le estén o le fueren encomendados. 3) Los recursos de la seguridad social correspondientes a: I. Los regímenes nacionales de jubilaciones y pensiones, sean de trabajadores en relación de dependencia o autónomos. II. Los subsidios y asignaciones familiares. III. El Fondo Nacional de Empleo. IV. Todo otro aporte o contribución que de acuerdo a la normativa vigente se deba recaudar sobre la nómina salarial. 4) Las multas, recargos, intereses, garantías y cualquier accesorio que por situaciones de cualquier naturaleza puedan surgir de la aplicación y cumplimiento de las normas legales. b) El control del tráfico internacional de mercaderías dispuesto por las normas legales respectivas. c) La clasificación arancelaria y valoración de las mercaderías. d) Todas aquellas funciones que surjan de su misión y las necesarias para su administración interna. El PODER EJECUTIVO NACIONAL podrá incorporar a la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS la aplicación, percepción y fiscalización de gravámenes a cargo de otras reparticiones. En tales casos, las facultades acordadas legalmente a estos organismos, en cuanto se vinculan con los tributos cuya aplicación, percepción y fiscalización se pongan a cargo de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, serán igualmente transferidas a ésta, la que podrá aplicar también con relación a los mismos, en forma supletoria, las normas de la Ley N° 11.683 y de este decreto. Facúltase a la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS a actuar como agente de percepción de los impuestos provinciales o establecidos por la Ciudad de Buenos Aires, que graven el consumo o la comercialización mayorista o minorista de bienes, en las operaciones de importación definitiva de mercaderías. A tal efecto se faculta al Administrador Federal a la celebración de los convenios pertinentes con las autoridades locales. Por la actuación que le pudiera corresponder en virtud de lo dispuesto en el presente párrafo, no será de aplicación lo establecido en el artículo 14 del presente decreto. Facúltase a la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS a suscribir convenios con las provincias, la Ciudad de Buenos Aires y municipios, los bancos oficiales - nacionales, provinciales o municipales, incluidos los de economía mixta - y privados, a los fines de la aplicación, percepción y fiscalización de los tributos interiores, aduaneros y de los recursos de la seguridad social a su cargo, en cuyo caso podrá establecer una compensación por la gestión que realicen los entes indicados, en función de lo efectivamente recaudado para el Fisco Nacional, sin afectar lo previsto en el artículo 13 del presente decreto”. Como se pueden ver aquí las funciones asigandas centralizan en la AFIP todas las actividades recuadatorias,
- 4. partiendo de las legislación, la percepción, la fiscalización de tributos internos, de aduanas e inclusive la percepción de impuestos de la seguridad social, lo que marca una gran concentración de funciones en un mismo órgano, buscando la pretendida eficacia. Otorgandole también varias libertades donde muestra una gran autonomía del órgano, dado que es dependiente del Ministerio de Economía, y tiene controles a fines de legalidad; pero por sobre todo es un ente autárquico que se financiará como exponen los artículos a continuación otorgando gran autonomía e independencia a agencia: “ARTÍCULO 12 - Los recursos de la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS estarán conformados por: a) Los aportes provenientes del Tesoro Nacional. b) Los importes determinados de conformidad con la normativa vigente en materia de recursos propios. c) Las sumas provenientes de las prestaciones a terceros y venta de publicaciones, formularios e instrucciones que realice el organismo. d) Las comisiones que se perciban por remates de mercaderías. e) los importes que provengan de la venta de inmuebles a aplicarse exclusivamente a la compra o a la construcción de otros inmuebles. f) Los importes que provengan de la venta de bienes muebles. g) Todo otro ingreso no contemplado en los incisos anteriores que establezca la Ley de Presupuesto de la Administración Nacional.” “ARTICULO 13 - Créase la Cuenta "Administración Federal de Ingresos Públicos - Cuenta de Jerarquización", la que se acreditará con hasta el CERO SESENTA CENTESIMOS POR CIENTO (0,60 %) del importe de la recaudación bruta total de los gravámenes y de los recursos dela seguridad social cuya aplicación, recaudación, fiscalización o ejecución judicial se encuentra a cargo del citado organismo y se debitará por las sumas que se destinen a dicha cuenta.” (…) “ARTICULO 14 - Aféctase en hasta un DOCE POR MIL (12 0/oo) el importe de la recaudación de los gravámenes cuya percepción efectúa la ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS, neto de la coparticipación federal, con destino a atender sus erogaciones. El PODER EJECUTIVO NACIONAL determinará anualmente el porcentaje de dicha afectación.” III. Corrientes de reformas administrativas. Son dos las corrientes de reformas administrativas a tener en cuenta en este trabajo, la Nueva Agencia Pública y la del Estado Neoweberianista. a) La Nueva Gerencia Pública La Nueva Gerencia Pública, tiene como punto de partida inspiración fundamental la propuesta de trasladar técnicas de gerenciamiento y formas organizativas de la empresa privada al sector público. Sus partidarios proponen, de acuerdo a esta idea básica, la introducción de mecanismos competitivos en la provisión de servicios públicos, tales como mercados o cuasi-mercados, un objetivo que puede lograrse mediante la tercerización a gran escala o bien mediante la privatización de agencias estatales. El objetivo básico a cumplir corresponde a la lógica costo-eficacia, donde racionalizar recursos es una función básica. También son muy importantes, para la Nueva Gerencia Pública, las formas de contratación flexible y remuneración acorde con el rendimiento de los empleados, un rasgo carácterístico de las empresas. Un punto a mencionar en la contratación flexible, es que promueve el clientelismo y el favoritismo personal en la administración (Ferraro, 2007) sobre todo en contexto como los de los Estados Latino Americanos donde no hay un servicio profesional de carrera en el Estado, que asegure estabilidad laboral, perspectivas de ascenso y buenos ingresos. El “núcleo duro” de países en donde este tipo de propuestas se llevaron a cabo fueron Australia, Nueva Zelanda y el Reino Unido. En los Estados Unidos, particularmente a partir de la presidencia de Ronald Reagan, existió una gran impronta gerencialista y privatizadora por parte de diversos gobiernos, pero la realidad es que muy pocas reformas se llevaron a cabo de acuerdo con este modelo (Pollit y Bouckaert, 2004). En Latino América la Nueva Gerencia Pública ha tenido una influencia muy grande y sus ideas fueron llevadas a cabo de una manera muy decidida, incluso entusiasta (Ferraro, 2008). Todavía en nuestros días, es frecuente que expertos
- 5. se refieran a sus particulares propuestas de reformas administrativas, fácilmente reconocibles dentro del campo de la Nueva Gerencia Pública, como si se tratasen de propuestas para la “modernización administrativa” sin otra calificación (Moctezuma y Roemer, 2001 en Ferraro, 2008). Con su cultura de la flexibilidad y su deliberada búsqueda de borrar la distinción entre lo público y lo privado, sugería Hood (1991, en Ferraro 2008). La Nueva Gerencia Pública habría de resultar en todavía más corrupción y falta de transparencia en el manejo de los asuntos públicos en países del Tercer Mundo, donde la corrupción ya era un problema, en síntesis, se corresponde con una corriente de ideas muy influyente desde la década de 1980, para la cual las formas clásicas de organización estatal constituyen un obstáculo para la provisión eficiente de servicios públicos. El Estado debe reducirse por tanto al mínimo, o bien debe parecerse tanto como sea posible a la empresa privada. Pero ante esto advierte Allen Schick (1998, en Ferraro 2007), un asesor de las reformas del gobierno de Nueva Zelanda que “sería una imprudencia confiar a los gerentes públicos completa libertad en el uso de recursos, cuando todavía no han internalizado el hábito de gastar el dinero pùblico de acuerdo con las reglas prescriptas”. A partir de esta visión se funda la corriente neoliberal (en la economía) y tiene su mayor exponente en el Consenso de Washington. Estas 10 proposiciones, pasan a tomarse como principios para la política económica en ciertos países de America Latina: 1. Disciplina fiscal 2. Reordenamiento de las prioridades del gasto público 3. Reforma Impositiva 4. Liberalización de las tasas de interés 5. Una tasa de cambio competitiva 6. Liberalización del comercio internacional 7. Liberalización de la entrada de inversiones extranjeras directas 8. Privatización de empresas públicas. 9. Desregulación del mercado para eliminar barreras de entrada y salida. 10. Derechos de propiedad seguros. Puntualmente para el caso argentino en la presidencia de Carlos Menem, hubo transformaciones radicales en la configuración del Estado, donde lo llevó a un Estado “mínimo”. Las funciones del Estado se redujeron tanto como se pudo, vía privatizaciones de empresas púlicas, desregulando el mercado por las “intromisiones del Estado”, tercerizando funciones y descentralizando servicios públicos. Otro rasgo que propone esta corriente, que se presenta a partir de las descentralizaciones, se relaciona con que se “rechaza la idea de una cultura específica para las organizaciones públicas” (Peters y Pierre, 2005). b) El Estado Neo-Weberiano El Estado Neo-Weberiano responde a la preocupación por hacer más flexibles, democráticas y participativas las agencias estatales, pero sin sacrificar en absoluto la idea de “espíritu de servicio” que se representa en la figura del servidor público o funcionario. Se trata de una distinción normativa fundamental: mientras que la Nueva Gerencia Pública propone borrar la distinción entre el ámbito público y el ámbito de la empresa privada, sobre todo en lo que concierne a la motivación de los agentes, el neoweberianismo pone un fuerte énfasis en mantener dicha noción de servicio como un factor motivacional intangible (Ferraro, 2008). La Nueva Gerencia Pública tiene la tendencia contraria en este punto, puesto que promueve la remuneración por rendimiento. La idea del servicio público había sido destacada por Weber en sus análisis de la burocracia, a saber, la necesidad de distinguir entre el mercado y el sistema administrativo como ámbitos de acción que responden a lógicas muy diferentes, y por ende, a diferentes esquemas de motivación. En cuanto corriente de reformas administrativas, el neoweberianismo se concentra en aspectos organizativos, diseños de carreras profesionales en el servicio civil, así como en los procedimientos para establecer relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Algunos de estos elementos corresponden a las ideas clásicas de Weber, mientras que otros son un añadido más reciente. Vamos a considerar entonces ambos aspectos, siguiendo básicamente la exposición de Pollit y Bouckaert (2004), que definen del siguiente modo los principios centrales de un Estado Neoweberiano en nuestros días:
- 6. Principios weberianos clásicos: 1. Afirmación del papel del Estado como principal agente para la solución de problemas sociales. 2. Afirmación del papel de la democracia representativa como factor de legitimación del aparato del Estado. 3. Afirmación del papel del derecho administrativo, adecuadamente modernizado, para preservar los principios básicos que conciernen a la relación entre el Estado y el ciudadano. 4. Afirmación de la idea del servicio público con características distintivas respecto a su estatuto, cultura, condiciones de ingreso y permanencia en la carrera. Nuevos principios, añadidos al weberianismo (elementos “neo”): 1. Cambio de la orientación interna concentrada en reglas burocráticas, hacia una orientación externa, que atiende a las perspectivas y exigencias de los ciudadanos. Esto se logra no a través de mecanismos propios de la empresa, sino mediante la creación de una cultura profesional de calidad y servicio. 2. Introducción de mecanismos que complementan (pero no reemplazan) la democracia representativa, incluyendo mecanismos de consulta y participación de los ciudadanos en la gestión administrativa. 3. Promoción de una orientación por resultados para substituir parcialmente a la preocupación por el estricto cumplimiento de reglas de procedimiento. Cambio del diseño de controles ex ante a controles ex post, aunque sin abandonar completamentelos primeros. 4. Profesionalización del servicio civil, pero con menor énfasis en el derecho relevante para el área de actividad del servidor público, y mayor énfasis en la adquisición de habilidades organizativas (incluso gerenciales) para el logro de resultados requeridos por los ciudadanos. IV. Resultados obtenidos A continuación podemos ver la evolución de la recaudación con respecto al P.I.B. anual lo que da una idea de la efectividad recaudatoria de la agencia: En 1996 aún no había sido creada la AFIP, y si consideramos que su funcionamiento como tal comienza ante la atribución formal de competencias en Julio de 1997, se podría tomar como que su funcionamiento como agencia única a año completo (antes eran DGI y ANA) sería a partir del año 1998. Según se puede observar el porcentaje de recaudación sobre el PIB anual desde 1996 al 2001, presenta una muy leve variación por lo que se podría decir que no tuvo gran impacto esta reforma, o mejor dicho fusión administrativa, en la recaudación de la Argentina. V. Conclusiones Si hacemos un repaso de las políticas llevadas a cabo en Latino América en la decada del ´90 veremos que la Nueva Agencia Pública tuvo una fuerte repercusión, y por supuesto que Argentina no fue la excepción, sino que fue uno de los mayores exponentes en aplicar los “consejos” de corte neoliberal. La reforma adeministrativa llevada a cabo para la creación de la AFIP corresponde a la mencionada corriente. Para comenzar, se fusionaron dos agencias preexistentes y como afirma uno de los decretos de su creación corresponde a un proceso “tendiente a perfeccionar el aparato estatal en la búsqueda de eficacia y eficiencia”. Por los resultados de la recaudación, la reforma se quedó sólo en la búsqueda, sin lograr avances significativos respecto del anterior funcionamiento. No estoy objetando que tener un órgano único no sea un avance; pero si objeto que las modificaciones efectuadas no fueron lo suficientemente significativas como para lograr la pretendida eficacia del Estado. En el decreto de su organización administrativa , se tratan varios temas como organigrama, responsabilidades y competencias según el puesto jerárquico, remuneraciones, y varios asuntos a fin, pero en ningún momento ni
- 7. siquiera en otras normas, se menciona acerca de la contratación de personal; si se hace en base a concurso público, o si tiene algún tipo de demostración de idoneidad, lo que da a suponer que es un espacio propicio para una estructura “clientelar”. La única mención que se hace, refiere a la prohibición para ejercer los cargos de más responsabilidad (como Administrador Federal, Directores y Subdirectores) a los inhabilitados a ejercer cargos públicos, a los que no pueden ejercer el comercio, a condenados por justicia penal, etc; criterios más que lógicos para desempeñarse en un cargo de esta envergadura. También ante la busqueda de la independencia y descentralización de agencias, la AFIP se convierte en un ente autárquico, obteniendo los recursos directamente desde varias fuentes, pero sobre todo una muy relevante, un porcentaje (0,60%) de la recaudación bruta total. Se ve aquí como la financiación del ente se liga a su capacidad de recaudación, usando la lógica de rendimiento-retribución, tan carácterística de la Teoría de la Nueva Agencia Pública. No critico la forma de financiamiento, sino que se pretende atar el mismo al funcionamiento, donde ante una mejor capacidad recaudatoria, una mayor financiación del organismo; pero sin tocar cuestiones profundas que hacen al funcionamiento diario de la entidad. Este caso como tantos otros de reformas administrativas, constituyó en Argentina un intento por mejorar las funciones del Estado, pero sin modificar temas de fondo que hacen a una mejor calidad de la prestación pública, como por ejemplo crear una estructura de trabajo profesional donde los ingresos a la agencia sean por exámenes formales, donde haya una duración de carrera, donde se garanticen perspectivas de ascenso en base al esfuerzo personal, y no a la lógica clientelar. Todo esto siempre y cuando supongamos que el espíritu de la reforma se relaciona con lograr una burocracia que funcione, para lograr una mejor calidad de vida de los ciudadanos.