Acórdão 1999 2007
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1. A Advocacia-Geral da União opôs embargos de declaração contra determinação do Tribunal de Contas da União que recomendava à Controladoria-Geral da União avaliar a legalidade de normas editadas pelo Ministério do Planejamento. 2. A AGU alega que a atividade de controle preventivo de legalidade é atribuição da Advocacia-Geral da União, não da Controladoria, conforme legislação citada. 3. Pede que o Tribunal reveja a determinação para clarificar as competências dos órgãos.
![segmentos de demanda dessa área poderiam atender ao ‘novo escopo’, o que impactaria
fortemente o cronograma de atendimento do acórdão original;
c) a atual versão da instrução normativa estaria em condições de ser publicada
e de atender à demanda urgente dos gestores, e poderia ser melhorada em revisões
posteriores.
Problema 1: falta de sintonia quanto ao entendimento da demanda do TCU
6. Enquanto o TCU demandou que a SLTI elaborasse ‘um modelo de licitação e
contratação de serviços de informática’, a SLTI reportou a criação de um plano de trabalho,
executado a partir de 7/6/2006, para criar várias especificações padronizadas ou modelos de
licitação e contratação de serviços de TI, na sua terceira fase. Portanto, não tem consistência
o argumento de que o Acórdão 1.480/2007-Plenário tenha ampliado o escopo da demanda
inicial; ao contrário, o que se depreende é que a própria SLTI tratou de ampliar o escopo do
trabalho, acrescentando uma terceira fase, quando somente as duas primeiras já seriam
suficientes para atender à demanda formulada pelo Acórdão 786/2006-Plenário, se tivessem
sido levadas a contento.
7. Deve-se ressaltar, no entanto, que a criação de especificações
padronizadas(1) atende ao disposto no Decreto 1.048, de 21 de janeiro de 1994, art. 4º,
incisos II e V(2) , e também se alinha com a orientação da Lei 8.666, de 21 de junho de
1993, art. 11(3) . Assim, considerando que a ampliação do uso da modalidade Pregão nas
licitações de TI depende da existência de padrões claros de desempenho e qualidade que
sejam usuais no mercado ou que possam ser assumidos como padrões pelo mercado em
função dos interesses do Poder Público , a atividade de padronização de especificações
empreendida pela SLTI reveste-se da maior importância. Porém, não está conectada ao
atendimento do Acórdão 786/2006-Plenário, como a SLTI demonstrou entender.
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(1) Especificações padronizadas ou especificações “comoditizadas”, como
ficaram conhecidas por meio do discurso do Sr. Secretário da SLTI em diversos eventos da
área de TI em defesa da adoção do Pregão presencial e eletrônico em lugar das licitações do
tipo “técnica e preço”.
(2) Decreto 1.048/1994, art. 4º, incisos II e V: “Compete ao Órgão Central do
SISP: [...] II - definir, elaborar, divulgar e implementar, com apoio da Comissão de
Coordenação, as políticas, diretrizes e normas relativas à gestão dos recursos do Sistema e
ao processo normativo de compras do Governo na área de informática; [...] V - promover a
disseminação das informações disponíveis, de interesse comum, entre os órgãos e entidades
da Administração Pública Federal”.
(3) Lei n° 8.666/1993, art. 11: “As obras e serviços destinados aos mesmos
fins terão projetos padronizados por tipos, categorias ou classes, exceto quando o projeto-
padrão não atender às condições peculiares do local ou às exigências específicas do
empreendimento”.
(4) É razoável esperar que, havendo padronização de especificações que atenda
com qualidade a necessidade genérica da Administração, o mercado possa se concentrar na
produção de bens e serviços orientada a tais padrões, com efetivo ganho de escala e
aumento de competitividade, ambos gerando queda de preços e aumento de eficiência.](https://image.slidesharecdn.com/acrdo1999-2007-110425143435-phpapp02/85/Acordao-1999-2007-9-320.jpg)
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8. O Acórdão 1.480/2007-Plenário reforça a interpretação de tratar-se a
demanda de apenas um documento normativo genérico sobre contratações de serviços da
área de TI, ou seja, não se trata de documentos sobre contratações específicas de serviços
de TI (e.g. serviços de desenvolvimento de sistemas).
Problema 2: falta de sintonia quanto ao foco da norma demandada
9. A SLTI refere-se reiteradamente à IN 18/1997-MARE. Porém, essa norma
tem seus efeitos no contexto do Sisg (Sistema de Serviços Gerais), não alcançando em
profundidade a área de tecnologia da informação, que é regida pelas normas do Sisp
(Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática). É necessário tomar-
se o devido cuidado: a maior preocupação do TCU ao recomendar a criação de um modelo
específico para licitação e contratação de serviços de TI não se refere somente aos aspectos
licitatórios ou contratuais genéricos envolvidos (estes abrangidos pelo Sisg), mas em
especial aos aspectos específicos à área de TI que afetam a gestão e a governança dessa
área, ou seja, a sua capacidade de gerar os benefícios esperados a custos aceitáveis (estes
abrangidos pelo Sisp).
10. Veja-se um exemplo desta distinção. Dividir o objeto nas parcelas possíveis
para ampliar a competição é uma orientação geral. Porém, as normas do Sisp, e não do Sisg,
devem tratar especificamente das preocupações com a divisão dos objetos de TI para evitar
a dependência tecnológica excessiva de um dado fornecedor balanceada com a preocupação
de contratar soluções de TI íntegras cuja produção de benefícios não fique a depender da
improvável cooperação espontânea de inúmeros fornecedores. Evidências de que esse
assunto merece normatização específica são a existência de casos examinados pelo TCU em
que não houve divisão do objeto quando poderia ou deveria haver (e.g. Acórdão
1.521/2003-Plenário), e também de casos em que a divisão do objeto tenha acarretado
prejuízos para a Administração (e.g. Acórdão 1.329/2007 - TCU - Plenário). Portanto, uma
norma que auxilie o gestor a decidir quando dividir e quando não dividir objetos de TI será
de grande valia para garantir melhores resultados nessa área. Por exemplo, dividir um
objeto que englobe contratação de licenças e suporte de serviços a essas licenças pode ser
vantajoso em alguns casos e desvantajoso em outros.
11. Cite-se outro exemplo. Embora o TCU já tenha apontado na Decisão
1.214/2002-Plenário que a contratação direta de serviços de TI assumiu proporções
preocupantes, praticamente nenhuma orientação quando a esse aspecto é encontrada na
minuta de instrução normativa proposta. E é evidente que a norma que oriente sobre quando
a contratação direta é aceitável ou não na área de TI, com todas as suas especificidades e
casos concretos, não pertence ao âmbito do Sisg, mas do Sisp.
12. Uma última evidência ainda pode ser trazida a lume. O Decreto
1.048/1994, art. 4º, inciso II dispõe que: ‘Compete ao Órgão Central do Sisp: [...] II -
definir, elaborar, divulgar e implementar, com apoio da Comissão de Coordenação, as
políticas, diretrizes e normas relativas à gestão dos recursos do Sistema e ao processo
normativo de compras do Governo na área de informática;’. Claro está que o Sisp deve ter
normas específicas relativas ao processo normativo de compras na área de TI. E há inúmeras
necessidades específicas, por exemplo:](https://image.slidesharecdn.com/acrdo1999-2007-110425143435-phpapp02/85/Acordao-1999-2007-10-320.jpg)
Acórdão 1999 2007
- 1. Identificação Acórdão 1999/2007 - Plenário Número Interno do Documento AC-1999-40/07-P Grupo/Classe/Colegiado Grupo II / Classe I / Plenário Processo 006.030/2007-4 Natureza Embargos de declaração Entidade Unidade: Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - SLTI/MP Interessados Interessadas: Advocacia-Geral da União e Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação. Sumário EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM PROCESSO DE MONITORAMENTO. DÚVIDA SUSCITADA ACERCA DE APARENTE CONFLITO ENTRE O DESTINATÁRIO DE DETERMINAÇÃO E RESPECTIVA COMPETÊNCIA LEGAL PARA O SEU CUMPRIMENTO. CONHECIMENTO. NEGATIVA DE PROVIMENTO. RECOMENDAÇÕES. 1. Rejeitam-se os embargos de declaração quando a dúvida suscitada pelo recorrente é esclarecida pelos próprios termos integrantes da deliberação atacada. 2. Não se conhece como embargos de declaração o expediente que, embora apresentado dentro do prazo decendial previsto para a espécie recursal e verse sobre os termos de deliberação anterior, não aponta omissões, contradições, obscuridades ou quaisquer incorreções no julgado anterior. Assunto Embargos de declaração. Ministro Relator AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI Relator da Deliberação Recorrida AUGUSTO SHERMAN CAVALCANTI Advogado Constituído nos Autos
- 2. José Antônio Dias Toffoli, Advogado-Geral da União e Rafaelo Abritta, Advogado da União. Relatório do Ministro Relator Trata-se de embargos de declaração opostos contra o Acórdão 1.480/2007- Plenário, proferido nos autos de processo de monitoramento dos subitens 9.4 e 9.5 do Acórdão 786/2006 - Plenário, cujos comandos contemplaram recomendação para elaboração de modelo de licitação e contratação de serviços de tecnologia da informação para a Administração Pública Federal, com observância de quesitos mínimos então apontados. 2. Na sessão Plenária do dia 1º/8/2007 este Tribunal, ao apreciar o monitoramento do Acórdão 786/2006, deliberou, no essencial, em: “9.1. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que: 9.1.1. no cumprimento da recomendação exarada no subitem 9.4 do Acórdão 786/2006 - Plenário procure contemplar a modelagem nele referida e os regramentos mínimos indicados nos seus respectivos subitens em documento normativo, que trate exclusivamente de licitação e contratação de serviços de Tecnologia da Informação, distinto da norma que se refere genericamente a contratação de outros serviços, continuados ou não; 9.1.2. ao dar continuidade aos trabalhos a serem realizados com vistas ao alcance dos objetivos emanados do subitem 9.4 Acórdão 786/2006 - Plenário, segundo as diretrizes indicadas naquele decisum, observe as considerações anotadas no relatório da presente deliberação de forma a contemplar, como subsídio, elementos tais como os indicados pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação deste Tribunal, especialmente: (...omissis...) 9.4. determinar à Controladoria-Geral da União que realize acompanhamento junto ao Ministério do Planejamento com vistas à avaliação de regularidade e legalidade: 9.4.1. das normas que vierem a ser editadas em cumprimento ao item 9.4 do Acórdão 786/2006 - Plenário e ao item 9.1 deste Acórdão; 9.4.2. de modificações que, eventualmente, vierem a ser feitas pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão na IN MARE 18/1997; (...).” (grifei) 3. Ao tomar conhecimento do teor dessa deliberação, a Advocacia-Geral da União (AGU), na qualidade de interessada, insurgiu-se, mediante a oposição dos embargos declaratórios, contra o item 9.4 do Acórdão 1.480/2007 - Plenário, destacado na transcrição retro, em razão do conteúdo e direcionamento dos comandos ali referidos à Controladoria- Geral da União. A peça recursal foi autuada como Anexo 2 dos presentes autos. 4. A embargante sustenta, em preliminar, o interesse da AGU em face do comando contido no item 9.4 do acórdão objeto dos embargos, especialmente, em razão da determinação para avaliação de legalidade, atividade compreendida dentre as competências daquele órgão. Também em preliminar, aduz que o recurso é tempestivo e que as
- 3. determinações merecem maiores reflexões, razão pela qual entende haver necessidade de clarificar as determinações constantes do decisum. 5. Adentrando às razões do recurso, o Advogado-Geral da União consigna que a determinação do subitem 9.4 refere-se, a priori, ao exercício de atividade de controle preventivo de legalidade, atividade essa que se situaria dentre as competências indicadas por lei à AGU. Como suporte a essa afirmação, aduz que a Administração Pública se organiza e se estrutura de forma que cada órgão exerça as competências que lhe forem atribuídas pelo ordenamento jurídico e, assim, tomando-se a divisão de atribuições estabelecidas por lei para o Poder Executivo Federal, tem-se as seguintes competências expressas, na forma da Lei 10.683/2003: “Art. 1º. A Presidência da República é constituída, essencialmente, pela Casa Civil, pela Secretaria-Geral, pela Secretaria de relações Institucionais, pela Secretaria de Comunicação Social, pelo Gabinete Pessoal, pelo Gabinete de Segurança Institucional e pelo Núcleo de Assuntos Estratégicos. (Redação dada pela Lei 11.497, de 2007) § 1º Integram a Presidência da República, como órgãos de assessoramento imediato ao Presidente da República: (...) VI - o Advogado-Geral da União; (...) § 3º Integram ainda a Presidência da República: I - a Controladoria-Geral da União; (...) Art. 12. Ao Advogado-Geral da União, o mais elevado órgão de assessoramento jurídico do Poder Executivo, incumbe assessorar o Presidente da República em assuntos de natureza jurídica, elaborando pareceres e estudos ou propondo normas, medidas, diretrizes, assistir-lhe no controle interno da legalidade dos atos da Administração Pública Federal, sugerir-lhe medidas de caráter jurídico reclamadas pelo interesse público e apresentar-lhe as informações a ser prestadas ao Poder Judiciário quando impugnado ato ou omissão presidencial, dentre outras atribuições fixadas na Lei Complementar 73, de 10 de fevereiro de 1993. (...) Art. 17. À Controladoria-Geral da União compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinentes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.” (Redação dada pela Lei 11.204, de 2005). (destaquei) 6. Na mesma linha, o embargante cita os seguintes trechos da Lei Complementar 73/1993: “Art. 4º São atribuições do Advogado-Geral da União: (...) VIII - assistir o Presidente da República no controle interno da legalidade dos atos da Administração;
- 4. (...) X - fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e demais atos normativos, a ser uniformemente seguida pelos órgãos e entidades da Administração Federal; XI - unificar a jurisprudência administrativa, garantir a correta aplicação das leis, prevenir e dirimir as controvérsias entre os órgãos jurídicos da Administração Federal;” (destaquei) 7. Assim, prossegue o recorrente afirmando que em uma análise rápida da legislação compilada retro é possível identificar um possível conflito de competência externado no acórdão embargado, fazendo-se necessário que o Tribunal reveja as determinações exaradas em face de a competência institucional da AGU ter sido atribuída a outro órgão da estrutura do Poder Executivo Federal. 8. Requer deste Tribunal, portanto, o conhecimento e o provimento dos embargos de declaração para que seja revisto o entendimento assentado no item 9.4 do Acórdão 1.480/2007 - TCU - Plenário, a fim de clarificar as determinações constantes do referido item. 9. A Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), por sua vez, tomou conhecimento do teor da deliberação em 10/8/2007 (fl. 162) e, já no dia 20/8/2007, remeteu a este Tribunal o Ofício 1.417/2007/DLSG/SLTI-MP. Em que pese ter sido apresentado dentro do prazo legal para oposição de embargos, o expediente encaminhado não foi assim nominado pela SLTI, diferentemente do que fez a AGU. 10. Referido ofício encerrou considerações sobre o Acórdão 1.480/2007 - TCU - Plenário e sobre a forma de seu cumprimento, divergindo parcialmente do entendimento deste Tribunal sobre a matéria ali versada, ou seja, sobre as diretrizes delineadas para a elaboração de um modelo de licitação e contratação de serviços de informática para a Administração Pública, explicitado mediante os Acórdãos 786/2006 e 1.480/2007, ambos do Plenário, especialmente, sobre a forma de atendimento das recomendações expedidas. 11. Entrementes, a divergência, captada pela leitura do expediente em confrontação com as deliberações anteriores sobre a matéria, apresenta-se de sutileza tal que não assume características bastantes para ser considerado como pedido de reexame, principalmente porque não é manifesta a intenção de reforma do decisum paradigma. Outrossim, apesar de não apontar omissão, contradição ou obscuridades nas deliberações anteriores, requerem deste Tribunal manifestação a respeito, sob pena de se positivar a forma de cumprimento delineada pela unidade em oposição ao termos contidos nas deliberações anteriores, vez que essa parece ser a intenção da unidade fiscalizada. 12. Dessarte, em face de seu conteúdo, determinei a remessa dos autos à Sefti para que se pronunciasse a respeito do teor do Ofício 1.417/2007/DLSG/SLTI-MP. 13. A unidade técnica produziu, em conseqüência, a instrução de fls. 165/172 do volume principal, manifestando-se, como solicitado, apenas sobre o referido ofício, de forma a propiciar a este Tribunal subsídios para deliberar, neste momento, sobre ambos os expedientes: aquele encaminhado pela AGU e o outro remetido pela SLTI/MP. Reproduzo, a seguir, como parte deste relatório, a instrução técnica elaborada no âmbito da Sefti, acolhida integralmente por seus dirigentes:
- 5. “I. Contextualização A presente instrução trata da análise do Ofício 1.417/2007/DLSG/SLTI-MP, de 20 de agosto de 2007 (fls. 158/161), determinada por despacho do Exmº Ministro-Relator (fl. 164). 2. Para facilitar a leitura desta instrução, inicialmente são expostos os principais eventos do processo em tela. a) Recomendação feita no Acórdão 786/2006-Plenário: no item 9.4 do acórdão citado foi recomendado à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - SLTI/MP que elaborasse um modelo de licitação e contratação de serviços de informática para a Administração Pública Federal e promovesse a sua implementação nos diversos órgãos e entidades sob sua coordenação mediante orientação normativa. b) Envio de minuta de IN pela SLTI: em resposta à recomendação do Tribunal, por meio do Ofício 1.620/2006/DLSG/SLTI (fl. 2, parágrafo 7), a SLTI enviou ao TCU uma minuta de Instrução Normativa (IN) baseada na IN 18/1997 do antigo MARE. A IN 18/1997 original aborda aspectos gerais para contratação de serviços e desce a detalhes somente no caso de serviços de limpeza e vigilância, como desdobramento do Decreto 2.271/1997. Em essência, a minuta enviada é uma atualização da IN 18/1997, acrescida de alguns pontos específicos relativos à contratação de serviços de Tecnologia da Informação (TI). c) Análise do TCU da minuta de IN enviada pela SLTI: o Tribunal conduziu uma análise da minuta apresentada e fez considerações de que a recomendação do Tribunal contida no item 9.4 do Acórdão 786/2006-Plenário não teria sido atendida. Essa análise consta do Acórdão 1.480/2007-Plenário (fls. 148/149). d) Manifestação da SLTI em decorrência do Acórdão 1.480/2007-Plenário: a SLTI enviou o Ofício 1.417/2007/DLSG/SLTI-MP (fls. 158/161) posicionando-se sobre o teor do Acórdão 1.480/2007-Plenário. 3. A seguir são transcritos os itens de ambos os acórdãos necessários para esta instrução. Acórdão 786/2006-Plenário ‘9.4. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que, a partir das diretrizes expostas na seção III do voto antecedente e nos Acórdãos deste Tribunal, sobretudo os de número 667/2005, 2.103/2005, 2.171/2005 e 2.172/2005, todos do Plenário, elabore um modelo de licitação e contratação de serviços de informática para a Administração Pública Federal e promova a implementação dele nos diversos órgãos e entidades sob sua coordenação mediante orientação normativa, que deve conter no mínimo: 9.4.1. a divisão dos serviços de informática necessários aos órgãos e entidades em tantos itens quanto sejam tecnicamente possíveis e suficientes; 9.4.2. a realização de licitação independente para cada item, contemplando requisitos de habilitação e critérios de avaliação de proposta técnica objetivos, relevantes e específicos para cada item, favorecendo assim a competitividade do certame, a redução de preços, a especialização das empresas, a qualidade dos serviços, a redução de riscos estratégicos e de segurança para o órgão ou entidade;
- 6. 9.4.3. a mensuração, sempre que possível, da prestação de serviços por resultados segundo especificações previamente estabelecidas, evitando-se a mera locação de mão-de-obra e o pagamento por hora-trabalhada ou por posto de serviço, utilizando-se de metodologia expressamente definida no edital que contemple, entre outros, os seguintes pontos básicos: 9.4.3.1. a fixação dos procedimentos e dos critérios de mensuração dos serviços prestados, abrangendo métricas, indicadores, valores aceitáveis, etc.; 9.4.3.2. a quantificação ou a estimativa prévia do volume de serviços demandados, para fins de comparação e controle; 9.4.3.3. a definição de metodologia de avaliação da adequação às especificações e da qualidade dos serviços com vistas à aceitação e pagamento; 9.4.3.4. a utilização de um instrumento de controle, geralmente consolidado no documento denominado ‘ordem de serviço’ ou ‘solicitação de serviço’; 9.4.3.5. a definição dos procedimentos de acompanhamento e fiscalização a serem realizados concomitantemente à execução para evitar distorções na aplicação dos critérios; 9.4.4. a utilização, como instrumento de controle das etapas de solicitação, acompanhamento, avaliação, atestação e pagamento de serviços, da ‘ordem de serviço’ ou ‘solicitação de serviço’, que deve conter, no mínimo: 9.4.4.1. a definição e a especificação dos serviços a serem realizados; 9.4.4.2. o volume de serviços solicitados e realizados segundo as métricas definidas; 9.4.4.3. os resultados ou produtos solicitados e realizados; 9.4.4.4. o cronograma de realização dos serviços, incluídas todas as tarefas significativas e seus respectivos prazos; a avaliação da qualidade dos serviços realizados e as justificativas do avaliador; 9.4.4.6. a identificação dos responsáveis pela solicitação, pela avaliação da qualidade e pela atestação dos serviços realizados, os quais não podem ter nenhum vínculo com a empresa contratada;’ Acórdão 1.480/2007-Plenário ‘9.1. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que: 9.1.1. no cumprimento da recomendação exarada no subitem 9.4 do Acórdão 786/2006 - Plenário procure contemplar a modelagem nele referida e os regramentos mínimos indicados nos seus respectivos subitens, em documento normativo que trate exclusivamente de licitação e contratação de serviços de Tecnologia da Informação, distinta da norma que se refere genericamente a contratação de outros serviços, continuados ou não; 9.1.2. ao dar continuidade aos trabalhos a serem realizados com vistas ao alcance dos objetivos emanados do subitem 9.4 Acórdão 786/2006 - Plenário, segundo as diretrizes indicadas naquele decisum, observe as considerações anotadas no relatório da presente deliberação de forma a contemplar, como subsídio, elementos tais como os
- 7. indicados pela Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação deste Tribunal, especialmente: 9.1.2.1. modelagem básica dos processos de trabalho de contratação de serviços de Tecnologia da Informação e de gestão de contratos decorrentes; 9.1.2.2. definição de papéis e responsabilidades nos processos de contratação e de gestão dos contratos; 9.1.2.3. forma de aferição da maturidade dos processos de contratação de serviços de Tecnologia da Informação; 9.1.2.4. modelos de artefatos a serem produzidos no processo de contratação e de gestão contratual, como a estimativa de preço da contratação; 9.1.2.5. definição de indicadores de desempenho que sirvam de apoio aos gestores do órgão ou entidade contratante na gestão dos processos de contratação e na gestão da execução contratual; 9.1.2.6. utilização de estudo de modelos já existentes, como subsídio para formulação de seu próprio modelo, a exemplo dos seguintes, reportados no relatório desta deliberação: MPS.BR (Guia de Aquisição), ISO/IEC 12207:1995 e 15504, IEEE STD 1062:1998, eSCM-CL, Cobit, ITIL, PrATIco, CMMI-AM e PMBoK, atentando para o fato de que o MPS.BR e o PrATIco são modelos que já contam com investimento público brasileiro; 9.1.2.7. visão mais abrangente das soluções de Tecnologia da Informação; 9.1.2.8. definição de conceitos e referências a legislação e jurisprudência; 9.1.2.9. definição de processos de trabalho que envolvam recursos externos; 9.1.2.10. abordagem de temas complexos; 9.2. conceder novo prazo de 180 dias para que a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão dê efetivo cumprimento às recomendações exaradas no subitem 9.4 do Acórdão 786/2006 - Plenário e no subitem 9.1 deste Acórdão; 9.3. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo e à Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação que adotem as medidas necessárias ao monitoramento das recomendações exaradas no subitem 9.4 do Acórdão 786/2006 - Plenário e no subitem 9.1 deste acórdão, com vistas à verificação do efetivo cumprimento de cada medida recomendada e de sua adequação às diretrizes indicadas nesta e naquela decisão, indicando se são satisfatórias as medidas e os resultados apresentados com vistas ao cumprimento das recomendações;’ 4. Em seguida, é apresentado um resumo do Ofício 1.417/2007/DLSG/SLTI-MP, que é o objeto desta análise: a) No § 2, destaca que o rigor técnico da análise da minuta de instrução normativa procedida pelo TCU trouxe contribuições para o aprimoramento desse normativo. b) Nos § § 3 e 4, informa que a minuta em questão é parte do plano de trabalho concebido para atender ao item 9.4 do Acórdão 786/2006-Plenário. Tal plano de trabalho contempla três fases: a) definição de regras gerais para contratação de serviços de TI; b) definição de regras específicas para tais contratações; c) especificação padrão para contratação de serviços de TI. A conclusão da primeira e segunda fases resultou na minuta objeto da análise publicada no Acórdão 1.480/2007-Plenário.
- 8. c) No § 5, informa que a primeira fase estabeleceu regras gerais para a contratação de serviços continuados ou não, atualizadas pelas mais recentes normas e entendimentos jurisprudenciais, regras essas que padronizam os procedimentos e permitem a análise da composição e o acompanhamento dos custos com a utilização de planilhas. d) No § 6, informa que a segunda fase estabeleceu requisitos básicos para evitar problemas freqüentes nas contratações de serviços de TI, e está materializada em capítulo específico da minuta de norma. e) Nos § § 7 a 10, informa que, na terceira fase, pretende elaborar especificações padronizadas para contratação de serviços de TI, a exemplo do modelo de contratação de serviços de desenvolvimento de sistemas, cuja minuta consta do Anexo 3 deste processo e que já vem sendo submetida ao crivo técnico de órgãos e entidades públicos e da SOFTEX. f) Nos § § 11 a 13, argumenta que as orientações e recomendações contidas no Acórdão 1.480/2007-Plenário ampliam o escopo definido no Acórdão 786/2006-Plenário e demandarão grande esforço de adaptação da presente minuta em vista da elevada gama de serviços de TI a serem analisados. Também argumenta que a elaboração de modelos (assim, no plural) de licitação e contratação de serviços de TI é uma tarefa continuada e permanente da SLTI que não pode ser compreendida por uma única instrução normativa, sendo preferível a publicação de norma específica para cada caso. g) Nos § § 14 a 17, ressalta ainda que, dada a atual ausência de parâmetros normativos para o tipo de contratação em tela, urge a publicação de orientações mínimas, que devem simultaneamente consolidar o conhecimento jurídico sobre o tema e abranger o maior número possível de casos. h) Nos § § 18 e 19, conclui com a argumentação de que a solução mais adequada para o atendimento da demanda do TCU é a publicação da Instrução Normativa (supõe-se que imediatamente e na forma em que se encontra a minuta examinada pelo TCU) e a posterior retificação de erros formais, clarificação de quais dispositivos devam ser aplicados a serviços continuados e quais a serviços não continuados, entre outros ajustes. Destaca ainda a discordância em relação a algumas considerações feitas no Acórdão 1.480/2007-Plenário e que, em alguns pontos, o modo de implementação dos modelos de contratação de serviços de TI deverá ser distinto daquele proposto pelo TCU. II. Análise 5. O ofício em questão apresenta três argumentos fundamentais: a) a SLTI estabeleceu plano de trabalho para atendimento ao item 9.4 do Acórdão 786/2006-Plenário, cujo resultado parcial (fases ‘a’ e ‘b’) é a minuta de instrução normativa (já examinada pelo TCU e objeto do Acórdão 1.480/2007-Plenário), restando ainda a tarefa de elaborar um conjunto de especificações padronizadas ou ‘modelos de licitação e contratação’ de serviços de TI para os diversos segmentos de demanda dessa área (fase ‘c’); b) o Acórdão 1.480/2007-Plenário ampliaria o escopo da demanda formulada no Acórdão 786/2006-Plenário, sugerindo que somente conjuntos de especificações padronizadas ou ‘modelos de licitação e contratação’ de serviços de TI para os diversos
- 9. segmentos de demanda dessa área poderiam atender ao ‘novo escopo’, o que impactaria fortemente o cronograma de atendimento do acórdão original; c) a atual versão da instrução normativa estaria em condições de ser publicada e de atender à demanda urgente dos gestores, e poderia ser melhorada em revisões posteriores. Problema 1: falta de sintonia quanto ao entendimento da demanda do TCU 6. Enquanto o TCU demandou que a SLTI elaborasse ‘um modelo de licitação e contratação de serviços de informática’, a SLTI reportou a criação de um plano de trabalho, executado a partir de 7/6/2006, para criar várias especificações padronizadas ou modelos de licitação e contratação de serviços de TI, na sua terceira fase. Portanto, não tem consistência o argumento de que o Acórdão 1.480/2007-Plenário tenha ampliado o escopo da demanda inicial; ao contrário, o que se depreende é que a própria SLTI tratou de ampliar o escopo do trabalho, acrescentando uma terceira fase, quando somente as duas primeiras já seriam suficientes para atender à demanda formulada pelo Acórdão 786/2006-Plenário, se tivessem sido levadas a contento. 7. Deve-se ressaltar, no entanto, que a criação de especificações padronizadas(1) atende ao disposto no Decreto 1.048, de 21 de janeiro de 1994, art. 4º, incisos II e V(2) , e também se alinha com a orientação da Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, art. 11(3) . Assim, considerando que a ampliação do uso da modalidade Pregão nas licitações de TI depende da existência de padrões claros de desempenho e qualidade que sejam usuais no mercado ou que possam ser assumidos como padrões pelo mercado em função dos interesses do Poder Público , a atividade de padronização de especificações empreendida pela SLTI reveste-se da maior importância. Porém, não está conectada ao atendimento do Acórdão 786/2006-Plenário, como a SLTI demonstrou entender. ---- (1) Especificações padronizadas ou especificações “comoditizadas”, como ficaram conhecidas por meio do discurso do Sr. Secretário da SLTI em diversos eventos da área de TI em defesa da adoção do Pregão presencial e eletrônico em lugar das licitações do tipo “técnica e preço”. (2) Decreto 1.048/1994, art. 4º, incisos II e V: “Compete ao Órgão Central do SISP: [...] II - definir, elaborar, divulgar e implementar, com apoio da Comissão de Coordenação, as políticas, diretrizes e normas relativas à gestão dos recursos do Sistema e ao processo normativo de compras do Governo na área de informática; [...] V - promover a disseminação das informações disponíveis, de interesse comum, entre os órgãos e entidades da Administração Pública Federal”. (3) Lei n° 8.666/1993, art. 11: “As obras e serviços destinados aos mesmos fins terão projetos padronizados por tipos, categorias ou classes, exceto quando o projeto- padrão não atender às condições peculiares do local ou às exigências específicas do empreendimento”. (4) É razoável esperar que, havendo padronização de especificações que atenda com qualidade a necessidade genérica da Administração, o mercado possa se concentrar na produção de bens e serviços orientada a tais padrões, com efetivo ganho de escala e aumento de competitividade, ambos gerando queda de preços e aumento de eficiência.
- 10. ---- 8. O Acórdão 1.480/2007-Plenário reforça a interpretação de tratar-se a demanda de apenas um documento normativo genérico sobre contratações de serviços da área de TI, ou seja, não se trata de documentos sobre contratações específicas de serviços de TI (e.g. serviços de desenvolvimento de sistemas). Problema 2: falta de sintonia quanto ao foco da norma demandada 9. A SLTI refere-se reiteradamente à IN 18/1997-MARE. Porém, essa norma tem seus efeitos no contexto do Sisg (Sistema de Serviços Gerais), não alcançando em profundidade a área de tecnologia da informação, que é regida pelas normas do Sisp (Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática). É necessário tomar- se o devido cuidado: a maior preocupação do TCU ao recomendar a criação de um modelo específico para licitação e contratação de serviços de TI não se refere somente aos aspectos licitatórios ou contratuais genéricos envolvidos (estes abrangidos pelo Sisg), mas em especial aos aspectos específicos à área de TI que afetam a gestão e a governança dessa área, ou seja, a sua capacidade de gerar os benefícios esperados a custos aceitáveis (estes abrangidos pelo Sisp). 10. Veja-se um exemplo desta distinção. Dividir o objeto nas parcelas possíveis para ampliar a competição é uma orientação geral. Porém, as normas do Sisp, e não do Sisg, devem tratar especificamente das preocupações com a divisão dos objetos de TI para evitar a dependência tecnológica excessiva de um dado fornecedor balanceada com a preocupação de contratar soluções de TI íntegras cuja produção de benefícios não fique a depender da improvável cooperação espontânea de inúmeros fornecedores. Evidências de que esse assunto merece normatização específica são a existência de casos examinados pelo TCU em que não houve divisão do objeto quando poderia ou deveria haver (e.g. Acórdão 1.521/2003-Plenário), e também de casos em que a divisão do objeto tenha acarretado prejuízos para a Administração (e.g. Acórdão 1.329/2007 - TCU - Plenário). Portanto, uma norma que auxilie o gestor a decidir quando dividir e quando não dividir objetos de TI será de grande valia para garantir melhores resultados nessa área. Por exemplo, dividir um objeto que englobe contratação de licenças e suporte de serviços a essas licenças pode ser vantajoso em alguns casos e desvantajoso em outros. 11. Cite-se outro exemplo. Embora o TCU já tenha apontado na Decisão 1.214/2002-Plenário que a contratação direta de serviços de TI assumiu proporções preocupantes, praticamente nenhuma orientação quando a esse aspecto é encontrada na minuta de instrução normativa proposta. E é evidente que a norma que oriente sobre quando a contratação direta é aceitável ou não na área de TI, com todas as suas especificidades e casos concretos, não pertence ao âmbito do Sisg, mas do Sisp. 12. Uma última evidência ainda pode ser trazida a lume. O Decreto 1.048/1994, art. 4º, inciso II dispõe que: ‘Compete ao Órgão Central do Sisp: [...] II - definir, elaborar, divulgar e implementar, com apoio da Comissão de Coordenação, as políticas, diretrizes e normas relativas à gestão dos recursos do Sistema e ao processo normativo de compras do Governo na área de informática;’. Claro está que o Sisp deve ter normas específicas relativas ao processo normativo de compras na área de TI. E há inúmeras necessidades específicas, por exemplo:
- 11. a) considerando que a legislação atual não deixa claro o papel do demandante inicial de uma solução de TI (e.g. o gestor de uma área de negócio, fora da área de TI), há a necessidade de estabelecer tal papel e suas responsabilidades, tais como a responsabilidade pelos gastos de aquisição e manutenção da solução de TI solicitada frente aos benefícios efetivamente produzidos, definição dos requisitos de uma solução de TI a contratar e aceitação ou não de uma determinada solução; b) métodos de estimação de preços de bens e serviços de TI, segundo as peculiaridades de cada mercado; c) formas de manter a rastreabilidade dos elementos de mensuração de serviços; d) aspectos relacionados ao direito patrimonial, direito autoral e crime digital; e) métodos aceitáveis de mensuração de níveis de serviço providos; f) outros aspectos que são abordados no item 139 do Relatório do Acórdão 1.480/2007. 13. Finalmente, a própria SLTI reconhece a existência de lacuna normativa no âmbito de sua responsabilidade quando afirma (fl. 160): ‘14. Ressalta-se ainda que, atualmente, não existem parâmetros normativos, na Administração Pública Federal, para a contratação de serviços de Tecnologia da Informação e se faz urgente que orientações mínimas sejam oferecidas com a maior brevidade possível.’ 14. A ver-se por esse prisma, a publicação de norma no contexto do Sisg, e não do Sisp, fará com que o Ministério do Planejamento permaneça inadimplente com a obrigação estabelecida no Decreto 1.048/1994, art. 4º, inciso II, retrocitado. Vale ressaltar que se trata de norma publicada em 1994, ou seja, com 13 anos de vigência. Problema 3: a SLTI sugere a publicação de norma contento erros conhecidos 15. A idéia de que poderia haver a publicação de norma contendo erros conhecidos está inserida no seguinte parágrafo: 18. Diante do exposto, consideramos que a melhor opção, tendo em vista também a economia processual e o princípio da economicidade e eficiência, consiste na publicação da Instrução Normativa e, posteriormente, realizar algumas retificações que consideramos relevantes e foram apontadas pelo relatório elaborado por essa Corte, como por exemplo: corrigir erros formais, tornar mais claros os dispositivos que cabem aos serviços continuados e os dispositivos que cabem aos serviços não continuados, dentre outros. Observamos que algumas considerações dispostas no referido relatório não coincidem com as opções técnicas realizadas por esta Secretaria. 16. A motivação para tal ação é a economia processual e o princípio da economicidade e eficiência. Entretanto, jamais será econômica ou eficiente a ação que não chegar ao resultado esperado. 17. Ademais, se não havia a intenção de corrigir eventuais erros e realizar eventuais aprimoramentos, a SLTI não deveria ter submetido uma minuta ao TCU, mas tão somente providenciado a notificação de encaminhamento para sua publicação. 18. E ainda considerando que a submissão de minuta exigiu o consumo de recursos do TCU, como o tempo de analistas que poderiam ter trabalhado em outras
- 12. demandas, não é econômica a publicação de uma norma que não incorpore os reparos e aperfeiçoamentos sugeridos. 19. Também não é econômica e eficiente a publicação de uma norma que apenas repete trechos da legislação e da jurisprudência sem organizá-los na forma de um processo cadenciado de contratação de serviços de TI, com o estabelecimento de controles dentro do próprio órgão executor do processo de contratação e com a definição clara de papéis (quem é responsável pelo quê) na condução desse processo. 20. Vale lembrar que o processo de contratação de serviços de TI envolve pessoas de diversos setores dos órgãos, dentro e fora do setor de TI, tais como da área administrativa, da consultoria jurídica e das áreas de negócio que solicitam soluções de TI. Levando-se em conta a economia processual, parece relevante que o processo de contratação seja estruturado de modo a consumir o menor tempo e esforço possíveis dessas diversas pessoas. Problema 4: a SLTI não evidencia a consciência dos modelos existentes de contratação de serviços de TI 21. Em todo o documento apresentado, nenhuma referência é feita aos modelos existentes para contratação de serviços de TI, tais como aqueles sugeridos como fonte de informação no Acórdão 1.480/2007-Plenário (eSCM, PrATIco, MPS.Br-Guia de Aquisição e o Capítulo 12 do PMBoK). Tais modelos são facilmente acessíveis e podem economizar muito trabalho na construção do modelo genérico de contratação demandado pelo TCU. 22. Registre-se, por oportuno, que não se propõe nesta análise, e nem se propôs na análise anterior, a qual subsidiou o Acórdão 1.480/2007 - TCU - Plenário, que a Administração Pública adote algum desses modelos. O que se propõe é que nestes modelos existem subsídios para o trabalho a ser desenvolvido pela SLTI. III.- Conclusão 23. Foi realizada análise do Ofício 1.417/2007/DLSG/SLTI-MP em cotejamento com as determinações à SLTI contidas nos Acórdãos 786/2006-Plenário e 1.480/2007- Plenário, e conclui-se que a SLTI se manifestou no sentido de que: a) o atendimento do Acórdão 786/2006-Plenário requereria a elaboração de especificações padronizadas para diversos tipos de serviços comumente contratados pela Administração Pública, quando se requer apenas a elaboração de um (somente um) modelo genérico de licitação e contratação de serviços de TI para a Administração Pública Federal; b) não compreendeu a conveniência de que a norma a ser elaborada seja distinta daquela que venha a substituir a IN-MARE 18/1997, embora a orientação do TCU nesse sentido tenha sido explícita; c) a publicação da versão de instrução normativa apresentada ao TCU, sem acolhimento de quaisquer das sugestões feitas por este Tribunal, é a melhor alternativa no momento, embora a manifestação do TCU no Acórdão 1.480/2007-Plenário tenha sido de que a atual versão não atende ao recomendado por meio do Acórdão 786/2006-Plenário. 24. A principal conseqüência da falta de uma norma que estabeleça o modelo de contratação de serviços de TI, incluindo as etapas, os artefatos auditáveis, os atores, os papéis, os indicadores etc., é a dificuldade de garantir que as contratações de TI alcancem
- 13. eficiência, eficácia, efetividade e economicidade, além de dificultar a atuação dos controles interno e externo. 25. Por oportuno, informamos que estão sendo ultimadas as providências necessárias à divulgação de uma sistematização das normas e jurisprudência relativas às contratações de serviços de tecnologia da informação, a qual deverá ser encaminhada à SLTI (TC 007.973/2007-5). 26. A forma com que tal sistematização foi realizada sinaliza para o modelo de auditoria que será adotado pelo Tribunal de Contas da União já a partir de 2007. IV. Proposta de encaminhamento 27. Propomos, o que segue. a) Reiterar, com fulcro no art. 43, inciso I da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso III do Regimento Interno do TCU, à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento - SLTI/MP todas as recomendações contidas no Acórdão 1.480/2007-TCU-Plenário, acrescentando as que seguem: - especificamente para o atendimento ao Acórdão 786/2006-TCU-Plenário no prazo concedido, atenha-se somente às fases 1 e 2 de seu plano de trabalho; - avalie a conveniência de que a norma elaborada em atendimento ao Acórdão 786/2006-Plenário faça parte do rol de normas do Sisp, e não do Sisg, e seja necessariamente distinta daquela que venha a substituir a IN-MARE 18/1997; - avalie a conveniente revisão da versão de minuta apresentada ao TCU para inserir os elementos ali sugeridos. b) Recomendar, com fulcro no art. 43, inciso I da Lei 8.443/1992, c/c art. 250, inciso III do Regimento Interno do TCU, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que: - priorize a alocação dos recursos necessários à urgente definição de um modelo de contratação de serviços de TI, com todos os elementos necessários e indispensáveis ao alcance da eficácia, eficiência, efetividade e economicidade nessas contratações, bem como à garantia de auditabilidade pelos órgãos de controle interno e externo; - priorize a implantação do modelo de contratação que vier a ser definido em todos os órgãos e entidades sob sua jurisdição; - acompanhe as ações desenvolvidas no âmbito da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação para atender às recomendações contidas nos Acórdãos 786/2006- Plenário, 1.480/2007-Plenário e no que vier a ser proferido em decorrência desta análise.” É o relatório. Voto do Ministro Relator PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO De início, registro que os embargos de declaração opostos pela AGU são tempestivos e estão a apontar dúvida quanto ao seu cumprimento, assentada no suposto conflito entre o comando externado mediante o acórdão impugnado e as competências legais da CGU e da AGU, razão pela qual devem ser conhecidos pelo Tribunal.
- 14. 2. Quanto ao expediente encaminhado pela SLTI, observo, primeiramente, que se trata de peça inominada. Ainda que se apelasse para os princípios do formalismo moderado e da fungibilidade recursal, não se poderia conhecê-la como embargos de declaração, vez que ausentes indicações de quaisquer omissões, contradições ou obscuridades na deliberação enfocada, restando afastada, também, a hipótese de eventual intenção de reforma do julgado por via do pedido de reexame, já que não há manifestação nesse sentido em quaisquer de suas linhas. 3. Não obstante o não preenchimento dos requisitos de admissibilidade para o conhecimento da peça como um dos recursos mencionados, tornou-se imperioso o exame desse expediente, especialmente a fim de reforçar o teor das recomendações anteriormente exaradas e evitar a concretização de publicação de norma em oposição às recomendações deste Tribunal, razão pela qual faço algumas considerações complementares àquelas apresentadas pela Sefti em tópico específico mais adiante. I - Dos embargos opostos pela AGU 4. O insigne Advogado-Geral da União reporta-se à legislação federal que estatui as competências e atribuições dos órgãos da Administração Pública Federal e define sua estrutura. Busca, dessa forma, demonstrar que há conflito entre o comando dirigido à CGU e as competências para seu comprimento, as quais pertenceriam a outro órgão da estrutura do Poder Executivo. 5. Em outras palavras, depreende-se que a dúvida posta à discussão, pela AGU, reside no fato de ter-se vislumbrado possível equívoco desta Corte em determinar à CGU o acompanhamento, junto ao Ministério do Planejamento, das normas que vierem a ser editadas em cumprimento ao item 9.4 do Acórdão 786/2006 - Plenário e ao item 9.1 do Acórdão 1.480/2007, bem como das modificações que vierem a ser realizadas na IN/Mare 18/1997, com vistas à avaliação de regularidade e legalidade, pois, segundo os dispositivos legais citados, é a AGU e não a CGU quem efetua o controle interno da legalidade dos atos da Administração Pública Federal. 6. De fato, a competência para o controle interno, de natureza preventiva, da legalidade dos atos, especialmente, da legalidade da norma minutada e apresentada para o exame preliminar desta Corte de Contas, pertence à AGU. Entretanto, não vejo configurado conflito entre os comandos embargados e as competências de ambos os órgãos. 7. Este Tribunal não pretendeu, com referida determinação, que a CGU assumisse atribuição legalmente conferida à AGU. A atuação da CGU no cumprimento da determinação exarada não afasta nem obsta o exercício, pela AGU, do controle jurídico- formal de legalidade dos atos normativos editados pelo Ministério do Planejamento durante o processo de cumprimento das recomendações expedidas anteriormente por esta Corte. Esse mister, inquestionavelmente, já faz parte das atribuições ordinárias da AGU e está obrigatoriamente implícito no fluxo de tramitação pelo qual passará a norma ou quaisquer normas editadas pelo ministério até sua publicação. Portanto, não faria sentido que este Tribunal determinasse à AGU algo que é inerente ao processo de formação da norma jurídica, ou seja, não faria sentido que este Tribunal determinasse à AGU a avaliação da legalidade das normas editadas em cumprimento à deliberação deste Tribunal se tal
- 15. procedimento já faz parte de sua competência e se não foi, em algum momento, constatada qualquer omissão a respeito por parte da Advocacia. 8. As determinações efetuadas à CGU, de outro lado, visaram o exercício das atividades de controle interno exercidas por uma das unidades integrantes da estrutura daquele órgão, qual seja, a Secretaria Federal de Controle Interno, notadamente, no que tange ao exercício da atribuição constitucional de prestação de auxílio ao controle externo em sua missão institucional (cf. art. 74, inciso IV, da Constituição Federal de 1988). 9. Os comandos constantes do item 9.4 da parte dispositiva do acórdão, portanto, deveriam ter sido apreendidos sob o contexto da deliberação embargada e não de forma isolada, pela literalidade do texto que encerra, confrontada pela embargante também com a literalidade da expressão “controle interno da legalidade dos atos da Administração Pública Federal” encontrada na Lei 10.683/2003 (art. 12) ou na LC 73/1993. 10. Pela leitura de alguns trechos constantes do relatório e voto que fundamentaram o Acórdão 1.480/2007 - Plenário, compreende-se que as determinações exaradas mediante o subitem 9.4 daquele acórdão são conseqüência da própria participação da CGU no processo de acompanhamento da implantação de um modelo de licitação e contratação recomendado anteriormente à SLTI. Veja-se, nesse sentido, que na parte inicial do relatório fundamentador do acórdão mencionou-se informação da própria SLTI segundo a qual a minuta de instrução normativa encaminhada deveria ser aprimorada após consulta pública e revisão por parte da Controladoria-Geral da União, conforme repisado a seguir: “4. Portanto, foi recomendada à SLTI a elaboração de um modelo de licitação e contratação de serviços de informática para a Administração Pública Federal - APF - e a promoção deste modelo nos diversos órgãos e entidades sob coordenação daquela secretaria mediante orientação normativa. 5. Por meio do Ofício 1.620/2006/DLSG/SLTI (fl. 2, parágrafo 7), o gestor da SLTI informa que a minuta da instrução normativa encaminhada ainda deverá ser aprimorada após consulta pública a ser conduzida pela própria SLTI e revisão por parte da Controladoria-Geral da União.” (grifei) 11. Percebe-se, portanto, que o exame de regularidade e legalidade, a título de contribuição ao processo de aprimoramento normativo, já vinha sendo realizado pela CGU por indução espontânea da própria SLTI. A deliberação deste Tribunal veio apenas reforçar tal participação e sequer inovou naquilo que já era requerido da CGU, e não teve intenção de usurpar funções e prerrogativas inerentes à AGU, órgão necessariamente participante desse processo de normatização. 12. Outrossim, por ocasião da conclusão da instrução técnica incorporada ao relatório da deliberação embargada, registrou-se ainda o seguinte: “145. Devido à natureza da matéria, propomos o encaminhamento da deliberação que vier a ser adotada às comissões temáticas do Congresso Nacional, bem como a Controladoria-Geral da União, que poderá contribuir para o aperfeiçoamento do normativo ora em elaboração.” (destaquei) 13. De outro lado, no voto que proferi sobre a matéria, em complemento ao exame da unidade instrutiva, ressaltei o seguinte:
- 16. “17. Percebo, portanto, a partir da comunicação da SLTI, que a minuta de normativo ora apresentada representa apenas as primeiras etapas de um processo de normatização da contratação de serviços de TI que deverá abranger regramento geral, específico e detalhamentos em termos de especificações para contratação de serviços de TI. Ainda segundo informado pela unidade monitorada, após a formulação da primeira versão da minuta de Instrução Normativa foi realizado nos dias 16 e 17/8/2006 o Workshop Modelos de Contratação de Serviços de Tecnologia da Informação, cujo objetivo, mencionado no expediente, seria submeter a minuta da norma à crítica de atores importantes como o TCU, a CGU, a AGU, Serpro e Dataprev. 18. Segundo a SLTI, dada a exigüidade do prazo fixado pelo Tribunal, não se submeteu a referida minuta a consulta pública, sendo mencionado que a CGU solicitou prazo adicional para realizar sugestões e enviar colaborações. 19. Ao fim do expediente encaminhado a esta Casa, na ocasião, a SLTI, em razão da importância do tema e do forte interesse que desperta no âmbito dos administradores públicos envolvidos, solicitou a prorrogação do prazo então fixado pelo Acórdão 786/2006 por mais 120 dias, possibilitando a realização de uma consulta pública e a revisão por parte da CGU. 20. O expediente em referência foi inicialmente tratado no TC 020.513/2005-4, processo que originou as medidas recomendadas e apreciadas neste monitoramento, ocasião em que foi apresentada, também, uma primeira minuta do texto da norma que seria elaborada. Em razão das medidas examinadas naquele processo, foi prolatado o Acórdão 2.028/2006 - Plenário, na sessão de 1º/11/2006, em cujo subitem 9.5 concedeu-se o prazo adicional então solicitado e, não obstante sua dilação, determinou-se a remessa da minuta à Sefti, já para análise (subitem 9.4).” (destaquei) 14. Embora se tratem de fragmentos colhidos da deliberação anterior, creio que esses trechos bem demonstram que a determinação à CGU faz parte de um processo macro de contribuição para aperfeiçoamento das normas delineadas pela SLTI no processo de cumprimento das deliberações desta Corte, focadas ou não em seu elemento principal, qual seja: os serviços de TI. 15. A inserção de determinação para acompanhamento da legalidade e regularidade das normas e das modificações da IN MARE 18/1997, por parte da CGU, tende ainda a nutrir o Tribunal de informações porventura necessárias a eventual ação de controle e apreciação sobre a matéria, inserindo-se essa missão dentre as atividades enquadradas no art. 74, inciso IV, da Constituição Federal e independe dos pareceres que porventura sejam expedidos pela AGU no cumprimento de sua missão institucional. 16. Poderia o Tribunal incumbir-se diretamente desse acompanhamento. Entretanto, esta Corte eximiu a SLTI de remeter nova minuta de normativo para prévia avaliação do atendimento das recomendações, dentre outros motivos, em razão dos escassos recursos humanos de que dispõe, ao mesmo tempo em que externou preocupações com o não cumprimento das recomendações e com o desvirtuamento dessas, optando, assim, por delegar expressamente o acompanhamento concomitante das ações em curso na SLTI à CGU e por realizar o monitoramento somente a posteriori, ao fim do prazo estipulado para cumprimento das recomendações. Tal deveu-se à possibilidade de essa incumbência ser
- 17. assumida pelo órgão de controle interno do Poder Executivo Federal, a quem compete apoiar este Tribunal em sua missão. Nesse sentido, merecem relevo os seguintes trechos da deliberação embargada: “RELATÓRIO (...) Conclusão (...) 144. Entendemos também ser desinteressante a ressubmissão do documento à análise desta Corte, pelas razões a seguir: - a presente análise já representa uma contribuição significativa ao desenvolvimento do modelo a ser proposto pela SLTI, alinhada com objetivo estratégico nº 2 - Contribuir com o aperfeiçoamento da Administração Pública, que consta do Plano Estratégico do TCU - 2006 a 2010; (...) - a análise de cada versão do modelo da SLTI poderia demandar grande esforço de analistas do TCU, a exemplo do que ocorreu com a análise da presente minuta apresentada pela SLTI, retirando recursos humanos escassos da atividade finalística desta Corte. (...) 25. Se a própria análise técnica efetuada pela Sefti conclui não ter a minuta de Instrução Normativa alcançado produzir um adequado modelo de licitação e contratação de serviços de TI para o setor público, que sirva de orientação aos gestores, maior razão há para a continuidade do acompanhamento. Esse controle, no entanto, poderá ocorrer a posteriori, sem a necessidade de remessa de textos minutados a este Tribunal, mediante controle prévio, para manifestação. A esse respeito, portanto, concordo com o posicionamento da Sefti de que não há necessidade de nova submissão de documento em forma de minuta para análise deste Tribunal. 26. O monitoramento poderá ser realizado pela Sefti após o prazo fixado para o cumprimento das recomendações, mediante procedimento de fiscalização específico, previsto no art. 243 do RI/TCU, dando continuidade às ações já implementadas nestes autos, evidenciando, assim, se o resultado das medidas adotadas pela SLTI, após a deliberação deste Tribunal, é satisfatório ou não. (...) 28. Sendo assim, depreendo que o processo de aprimoramento da modelagem pretendida exige o acompanhamento deste órgão de controle, ainda que a posteriori, a fim de se verificar a aderência entre o que foi recomendado e o produto final gerado pela unidade responsável, como resultado das recomendações, a orientar toda a Administração. Dessarte, entendo que devam os presentes autos persistir abertos após a deliberação desta Corte, para fins de novo monitoramento, a ser realizado após o prazo de 180 dias contados a partir da comunicação à SLTI acerca da decisão que vier a ser adotada pelo Tribunal. (...) 30. A norma, minutada e ora apresentada a este Tribunal, além dos serviços referidos na norma anterior, tratou de maneira tímida as diretrizes emanadas da deliberação
- 18. monitorada, sem a profundidade necessária e sem dar a ela tratamento exclusivo e adequado. O art. 62 da minuta em questão deixa clara a intenção dessa norma, ao expressamente revogar a IN 18/1997, que regula a contratação indireta de serviços gerais, especialmente os de vigilância, limpeza e conservação. 31. Ressalte-se que não foi objeto de recomendação deste Tribunal a realização de alterações na IN Mare 18/1997, que trata dos serviços de vigilância, limpeza e conservação. Trata-se de iniciativa própria do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão promover alterações nessa norma. Por fugirem ao escopo do monitoramento em exame, além de não contemplarem quaisquer das recomendações exaradas por meio do Acórdão 786/2006 - Plenário, tais alterações não serão objeto de manifestação ou apreciação deste Tribunal nesta ocasião. Nessa linha, parece-me prudente, no entanto, que esta Corte expeça determinação à CGU para que realize o acompanhamento, junto àquele ministério, das alterações que se desenham para os referidos serviços de prestação indireta e continuada, com vistas à avaliação de regularidade e legalidade das possíveis modificações nas regras atualmente previstas na IN MARE 18/1997.” 17. Desse modo, vistos de forma integrada, o relatório, o voto e o acórdão, resta patente que as determinações foram expedidas de forma consciente do papel que possuem tanto a CGU como a AGU, de modo que não se cogita quaisquer intenções de usurpação de funções de um por outro órgão da Administração, nem se atribui competências de um órgão a outro em face do que dispõe o subitem 9.4 do acórdão embargado. Saliente- se, conforme indicado na deliberação anterior, já se intentava, pela própria SLTI, a participação da CGU a título de contribuição para o aperfeiçoamento normativo dos serviços abordados na minuta apresentada. 18. Nessa linha, tem-se que, enquanto a AGU sempre agirá no controle interno dos normativos, participando das fases internas de produção formal da norma até sua publicação, produzindo pareceres jurídicos acerca de sua legalidade, a CGU atuará, em cumprimento à determinação do Tribunal, de forma a contribuir com a unidade destinatária no aperfeiçoamento normativo que se propõe e a auxiliar o controle externo em sua missão institucional, mediante o acompanhamento determinado, de modo a sugerir a correção de eventuais desvios durante esse processo ou a suprir esta Corte das informações necessárias à sua atuação, na hipótese de se positivarem, nas minutas de normas, eventuais comandos que eventualmente não reflitam os contornos da regularidade e da legalidade, considerados sob o contexto das deliberações desta Corte sobre as matérias ali referidas. 19. Assim, feitas essas considerações, percebe-se que o aparente conflito somente existirá no plano superficial em que examinadas isoladamente as determinações contidas no item 9.4 do Acórdão 1.480/2007 - Plenário, sob leitura meramente literal, em confronto com os dispositivos legais mencionados pela embargante. Entrementes, a apreensão de sentido dessas determinações deve ser buscada no inteiro teor da deliberação, onde se harmonizam com as considerações e demais informações constantes do relatório e voto que a integram. 20. Dessarte, manifesto-me por que este Tribunal negue provimento aos embargos, mantendo-se inalterados os termos do acórdão anterior, tendo em vista que a dúvida suscitada pela embargante é esclarecida pelos próprios termos integrantes da
- 19. deliberação atacada, não se prestando os embargos declaratórios a esclarecer dúvidas subjetivas do recorrente. Os embargos de declaração somente devem ser providos quando se torna necessário o aclaramento de dúvidas resultantes de ambigüidade, dubiedade ou indeterminação das proposições, inibidoras da apreensão do sentido, ou seja, quando necessário o saneamento de omissões, contradições ou obscuridades que lhe prejudiquem o entendimento, conforme se dessume do art. 34 da Lei 8.443/1992 e da jurisprudência das principais cortes superiores: “EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. 1 - Os embargos de declaração, por terem função específica e limitada pela norma processual, só prosperam quando, evidentemente, o acórdão aponta omissão, obscuridade ou contradição. 2 - A duvida existente na compreensão da parte a respeito da decisão, por ser de natureza subjetiva e firmada com influencia nos interesses que tem sobre a demanda, não constitui elemento, só por ser declarada, para permitir acolhimento de embargos de declaração. 3 - É sem esteio jurídico a compreensão assentada nos embargos de declaração de que não se pode conhecer de recurso especial, pela divergência, quando o acórdão destacado para confronto com o posto pelo Tribunal de Segundo Grau e oriundo do Superior Tribunal de Justiça. Não é esta a mensagem da Sumula nº 13 do STJ. 4. Embargos de declaração rejeitados.” (Edcl no Resp 123352/SP, STJ, DJ 10/11/1997 p. 57709, Rel. Min. José Delgado) “EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ERRO MATERIAL. DÚVIDA. 1. Ainda que os erros de escrita possam ser corrigidos, de ofício, por despacho do relator, cabe, no entanto, corrigi-los por via de embargos de declaração, se assim propostas (art. 96, § . 3º do RI). 2. A dúvida que enseja a declaração não é a dúvida subjetiva residente tão-só na mente do embargante, mas aquela objetiva resultante de ambigüidade, dubiedade ou indeterminação das proposições, inibidoras da apreensão do sentido. Embargos acolhidos em parte.” (AI-embargos 90344/SP - São Paulo, STF, DJ 15/4/1983 p. 4655, Rel. Ministro Rafael Mayer, 1ª Turma) “EMENTA: EMBARGOS DECLARATÓRIOS. ALEGAÇÃO DE DÚVIDAS. NÃO CARACTERIZAÇÃO. I - ‘A dúvida que enseja a declaração não é a dúvida subjetiva residente tão só na mente do embargante, mas aquela objetiva, resultante de ambigüidade, dubiedade ou indeterminação das proposições, inibidoras da apreensão do sentido’ (RTJ 105/1047), hipótese essa que, no caso, não se acha caracterizada. II - Embargos declaratórios rejeitados.” (Edcl no RMS 2424/TO, STJ, DJ 28/11/1994 p. 32598, Rel. Min. Antônio de Pádua Ribeiro, 2ª Turma) II - Da manifestação da SLTI sobre a forma de cumprimento do Acórdão 1.480/2007-Plenário 21. Quanto ao expediente encaminhado pela SLTI, receio não ter havido a necessária apreensão do teor do Acórdão 1.480/2007 - Plenário pelos técnicos e dirigentes daquela unidade, uma vez que, não obstante tratarem-se de recomendações em vez de determinações, sinaliza a unidade com a intenção de seu não cumprimento, atribuindo menor grau de relevância às considerações anteriormente efetuadas pelo Tribunal sobre a matéria, seja na referida deliberação ou naquela que lhe antecedeu (Acórdão 786/2006- Plenário).
- 20. 22. Como referido pela Sefti no relatório precedente, a consciência de que a minuta de normativo elaborada apresenta erros e lacunas depõe significativamente contra a publicação imediata da norma tal como aventado pela SLTI, pois não atende aos princípios invocados, da economia processual, da economicidade e da eficiência. Ao contrário, sem alcançar seus reais objetivos, poderá causar transtornos maiores que os benefícios esperados, especialmente se seus aplicadores não puderem dela se valer com razoável segurança e certeza quanto aos acerto de seus termos, quanto à sua conformidade legal e lógica. 23. Percebe-se não se deu especial atenção às considerações constantes da deliberação anterior desta Corte que, como referido pela Sefti, consumiu recursos consideráveis deste Tribunal, especialmente recursos humanos tão escassos para o desempenho da grande diversidade de atribuições legais e constitucionais inerentes ao exercício da missão de controle. Eis que, por ocasião da deliberação anterior, este relator havia consignado que a minuta de instrução normativa não contemplaria o pretendido modelo de licitação e contratação de serviços de informática para Administração, padecendo ela de várias lacunas que, entenda-se, impedem sua publicação: “34. De outro lado, embora deva ser reconhecido o esforço da SLTI em contemplar na minuta submetida a este Tribunal vários dos quesitos apontados pelo acórdão em questão, não posso deixar de concordar com a manifestação da Sefti de que a norma minutada ainda não contempla o pretendido modelo de licitação e contratação de serviços de informática para a Administração Pública, pois padece de várias lacunas que precisam ser supridas antes mesmo de sua aplicação pelos gestores nos processos de contratação. Da forma como se encontra, o instrumento normativo não alcança a almejada padronização de procedimentos administrativos, de critérios e de definições sobre relevantes questões relacionadas à área de TI, como por exemplo, em razão da ausência de modelagem básica dos processos de trabalho que envolvem as licitações de informática, de definição de modelos de produtos a serem gerados no processo de contratação, prestação dos serviços e gestão do contrato, além de questões essenciais à definição ou composição de preços (produtos mencionados pela Sefti como artefatos) e à forma de licitação, contratação e execução dos serviços que deverá ser escolhida pelos gestores.” 24. De outro lado, a SLTI insiste em querer publicar norma geral (abrangendo outros serviços), e não específica para os serviços de TI, contemplando de maneira tímida as diretrizes indicadas pelas deliberações deste Tribunal. Em face do teor do ofício em questão, cujas considerações foram resumidas no relatório precedente, torna-se necessário transcrever novamente aqui, para que seja destacado, trecho de extrema relevância constante do voto que proferi por ocasião do Acórdão 1.480/2007 - Plenário, o qual merece ser repisado novamente nesta ocasião, especialmente porque urge a reiteração das recomendações anteriores: “32. Penso ser necessário aclarar o seguinte: diante da complexidade e do grande número e valor dos contratos da área de TI atualmente, bem como levando-se em consideração que essa área, dado o seu desenvolvimento e disseminação nas atividades de toda a máquina administrativa, como ferramentas meio, é essencial ao funcionamento da Administração, torna-se necessário que a modelagem pretendida seja contemplada em
- 21. norma específica, distinta das normas que regulam outros serviços, de forma a melhor orientar o modelo de contratação aplicável a cada categoria de serviço de TI identificada entre as necessidades atuais e/ou futuras da Administração, bem como definições gerais e mais específicas, orientações, parâmetros, especificações e diretrizes, de forma a propiciar aos gestores públicos efetiva orientação a respeito das licitações e contratações na área de TI, sem o risco de confusões geradas pela inserção de dispositivos não aplicáveis a essa matéria, ou só aplicáveis, por exemplo, às situações de contratação de serviços de limpeza e conservação, também objeto da minuta ora encaminhada. 33. Quando da prolação da deliberação desta Corte, teve-se em mente apenas os processos de licitação da Administração Pública voltados à área de TI, até mesmo porque tratava-se dos problemas freqüentes enfrentados no caso concreto em exame na ocasião, e nas deliberações citadas, no âmbito do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, para os quais os monitoramentos e deliberações desta Corte apresentavam conclusões que poderiam ser aproveitadas e disseminadas a toda a Administração. Ademais, a importância estratégica dos serviços de Tecnologia da Informação para o Estado é inegável, bem como também previsível a realização de aperfeiçoamentos e melhoramentos de maior freqüência nas normas que envolvam licitação, contratação e gestão dos serviços de TI, e na própria modelagem pretendida, pois trata-se de uma área cujo crescimento, desenvolvimento, diversificação e amadurecimento integram um processo dinâmico e de constante renovação, pois a cada dia surgem novas tecnologias e novos processos de desenvolvimento de soluções de TI que provocam significativas mudanças nos processos de trabalho envolvidos com a prestação de serviços de informática, o que não ocorre com serviços que envolvem mão-de-obra de reduzida especialização e pouca ou nenhuma tecnologia. (...) 35. Segundo reportado pela SLTI, o atendimento à recomendação de elaboração de um modelo de licitação e contratação de serviços de informática para a Administração Pública Federal foi priorizado em três fases, estando a minuta em exame no contexto do atendimento das duas primeiras, relativas à definição de regras gerais e específicas para a contratação de serviços de Tecnologia da Informação, sendo que as ‘especificações padrão’ para contratação de serviços de TI pertencem a uma terceira fase a ser concluída em meados deste ano. 36. Nesse caso, parece-me que uma das deficiências apontadas no relatório da Sefti - ‘ausência de definição de modelos de artefatos a serem produzidos no processo de contratação e de gestão contratual, como a estimativa de preço da contratação’ - haveria de ser contemplada na terceira fase, ainda não implementada e, portanto, não enviada a este Tribunal. Percebe-se, portanto, que a modelagem pretendida somente estará completa se vierem a ser apontadas, conjuntamente, as normas gerais, as específicas e aquelas sobre as especificações padrão, necessárias à orientação ao gestor acerca também da elaboração de projetos básicos e termos de referência e elementos que permitam seja a licitação conduzida para, por exemplo, a contratação de serviços orientada por resultados ou produtos conforme especificações e requisitos de qualidade pré-definidos, acompanhadas de detalhamentos que
- 22. as façam se aproximar de um efetivo modelo de licitação, contratação e gestão de serviços de TI. 37. Noticia-se que as duas primeiras fases, de definição de regras gerais e específicas, seriam tratadas em uma mesma Instrução Normativa, levando-me a crer que a providência relacionada com a terceira fase deva ser objeto talvez de outra norma de mesma hierarquia. A definição de regras específicas e o estabelecimento de especificações parâmetro atinentes às licitações e contratações de serviços de informática, segundo entendo, devem ser segregadas de normas como a pretendida com a minuta objeto destes autos. Ou seja, as normas que orientam a contratação de TI devem fazer parte de normas distintas dessas que orientam serviços que envolvem, necessariamente, a locação de mão- de-obra terceirizada, como vigilância, limpeza e conservação. A realização de licitações e contratações de TI, diferentemente daqueles outros, deve estar focada sempre que possível na prestação dos serviços por resultados em vez de simples locação de mão-de-obra e do pagamento por postos de serviço ou hora-trabalhada. 38. Entendo que a modelagem pretendida, portanto, criada a partir das diretrizes delineadas nos acórdãos mencionados, deve ser parte de normas distintas para a área de TI e deve contemplar todo o arcabouço necessário à orientação do gestor público para realizar a licitação pretendida, segundo modelagem dos processos de licitação, contratação e gestão de serviços de informática sem precisar separar aqueles artigos que se aplicam à área de TI daqueles que não se aplicam, evitando-se confusões a respeito, como pode vir a ocorrer em relação ao texto minutado. Em suma, entendo que a norma relativa a serviços de TI não deva ser inserida na norma que substitui a IN 18/1997, mas deve ser constituída em novo e específico documento normativo. 39. Admite-se, no entanto, que haja a segregação da modelagem dos processos de licitação e contratação de serviços de TI em normas gerais e específicas, de um lado, contempladas em uma determinada Instrução Normativa, desde que exclusiva para os serviços de TI, e normas relativas a especificações de outro, mencionadas como terceira fase pela SLTI, que poderá fazer parte, por exemplo, dada a necessidade de maior grau de detalhamento, de manual técnico aprovado pela SLTI e que, no conjunto dessas normas, haja a necessária complementação, integração e detalhamento. 40. Nesse intento, portanto, compreendo que se deva recomendar à SLTI que no cumprimento da recomendação exarada no subitem 9.4 do acórdão monitorado procure contemplar a modelagem nele determinada com os regramentos mínimos indicados nos respectivos subitens, em documentos normativos distintos que tratem exclusivamente de licitação e contratação de serviços de Tecnologia da Informação, evitando-se a inserção em outra norma que se refira genericamente a contratação de serviços, continuados ou não, como tende a ocorrer no caso de ser aprovada, na forma como se encontra, a minuta de Instrução Normativa ora apresentada a esta Corte de Contas.” (destaquei) 25. Portanto, uma vez definida claramente a forma como deveria se dar o cumprimento da recomendação deste Tribunal, caso a SLTI dela discordasse, deveria interpor recurso visando reformar a deliberação desta Corte de Contas, apresentado os justos motivos que a teriam levado ou levariam a eventual discordância e/ou
- 23. descumprimento da determinação. Agir de forma diferente dos termos recomendados implicaria tão-somente em descumprimento injustificado da recomendação. 26. Os motivos pelos quais se pretende ignorar a recomendação de que a modelagem deva ser implementada em norma distinta daquelas que tratam de serviços de vigilância, limpeza e conservação, conforme sinaliza o expediente, não se revelam suficientes para infirmar o foco principal das recomendações, que se baseia na importância e especificidade dos serviços de TI, os quais não se admite mais sejam contratados na forma de simples intermediação de mão-de-obra, em que a mensuração dos serviços ocorre por horas trabalhadas ou postos de serviço, tal como ocorre com esses outros serviços gerais, mas com foco na complexa mensuração dos serviços por resultados, não se misturando, portanto, o arcabouço normativo desses serviços e não se confundindo com o multicitado modelo de licitação e contratação de serviços de TI. 27. Penso, portanto, que este Tribunal deva reiterar as recomendações constantes do Acórdão 1.480/2007 - Plenário à SLTI e, ao mesmo tempo, fazê-las diretamente ao titular da pasta ministerial correspondente, para que haja ciência da importância das recomendações propostas com vistas ao seu atendimento. 28. Por fim, enalteço a colaboração da Sefti, refletida na instrução técnica produzida no curto espaço de tempo delimitado por este relator para exame. Registro, porém, que deixo de acolher os acréscimos sugeridos no primeiro subitem da letra “a” do item 27 da instrução (“abstenha-se somente às fases 1 e 2 do seu plano de trabalho”), pois entendo serem suficientes as medidas já indicadas anteriormente no Acórdão 1.480/2007 - Plenário, as quais já se encontram plenamente delineadas nas manifestações que compuseram aquela decisão. Dessarte, feitas essas considerações, manifesto-me por que o Tribunal aprove o acórdão que ora submeto à deliberação deste Colegiado. Sala das Sessões, em 26 de setembro de 2007. Augusto Sherman Cavalcanti Relator Acórdão VISTOS, relatados e discutidos estes autos em que se examinam embargos de declaração opostos pela Advocacia-Geral da União (AGU) contra o subitem 9.4 do Acórdão 1.480/2007-Plenário, bem como expediente remetido pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação em decorrência da referida deliberação. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. com fulcro nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992, conhecer dos embargos de declaração opostos pela Advocacia-Geral da União para, no mérito, rejeitá-los, sem prejuízo de esclarecer à AGU que a determinação feita à Controladoria-Geral da União no item 9.4 do acórdão embargado, com fulcro no art. 74, inciso IV, da Constituição Federal, não afasta nem obsta a atuação relevante e necessária da Advocacia Pública na produção interna de normas pelo Poder Executivo federal;
- 24. 9.2. com fundamento no art. 34 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 287 do Regimento Interno/TCU, não conhecer do expediente encaminhado pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação como embargos de declaração, vez que não foram apontadas omissões, contradições ou obscuridades no Acórdão 1.480/2007 - Plenário; 9.3. reiterar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão as recomendações constantes do subitem 9.1 e respectivos subitens do Acórdão 1.480/2007 - Plenário, e, em acréscimo, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso III, do RI/TCU, recomendar-lhe que: 9.3.1. a norma elaborada em atendimento ao Acórdão 786/2006 - Plenário faça parte do rol de normas do Sisp, em vez do Sisg, e seja necessariamente distinta daquela que venha a substituir a IN MARE 18/1997; 9.3.2. evite publicar norma contendo erros conhecidos e apontados na deliberação anterior deste Tribunal (Acórdão 1.480/2007 - Plenário), já que esse procedimento não atende aos princípios da economia processual, da economicidade e da eficiência, bem como proceda à revisão necessária com vistas ao saneamento dos erros e deficiências indicados anteriormente no corpo da referida deliberação, de modo a considerar, por ocasião da edição da norma que vier a ser elaborada, os elementos de correção anteriormente revelados por esta Corte; 9.4. enviar ao Exmº Sr. Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão cópia do inteiro teor deste acórdão, bem como cópia dos Acórdãos 786/2006 e 1.480/2007, ambos do Plenário desta Casa, solicitando a S. Exª que: 9.4.1. acompanhe as ações desenvolvidas no âmbito da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação - SLTI com vistas a atender às recomendações contidas nos Acórdãos 786/2006 e 1.480/2007, ambos do Plenário, em especial, atentando para a recomendação, expressa nessa última deliberação, de que no cumprimento da medida exarada mediante subitem 9.4 do Acórdão 786/2006 - Plenário a SLTI procure contemplar a modelagem ali referida e os regramentos mínimos indicados nos seus respectivos subitens, em documento normativo que trate exclusivamente de licitação e contratação de serviços de Tecnologia da Informação, e, portanto, distinto da norma que se refere genericamente a contratação de outros serviços, continuados ou não, tendo em vista que: 9.4.1.1. os serviços de informática diferem substancialmente dos demais serviços, continuados ou não, de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações, já que esses priorizam contratações de serviços terceirizados de mão-de-obra, mensurados, em grande parte das vezes, por horas trabalhadas ou por simples alocação de pessoal (postos de trabalho), enquanto os serviços de Tecnologia da Informação devem priorizar a contratação, mensuração e pagamento por resultados, razão pela qual apresentam-se mais específicos e complexos em termos de definição de especificações, modelagem, planejamento das necessidades, critérios e condições para realização de licitação e acompanhamento contratual; 9.4.1.2. a complexidade, o valor e a relevância dos serviços de Tecnologia da Informação para a Administração Pública, cujo uso se encontra disseminado em toda a máquina administrativa como ferramentas-meio essenciais ao funcionamento da
- 25. Administração, demanda a elaboração de modelagem específica contemplada em norma voltada exclusivamente para a contratação e gestão desses serviços; 9.4.1.3. os serviços de Tecnologia da Informação abrangem uma área de prestação de serviços cujo crescimento, desenvolvimento, diversificação e amadurecimento integram um processo dinâmico e de constante renovação, o que não ocorre com serviços que envolvem mão-de-obra de reduzida especialização e pouca ou nenhuma tecnologia, podendo haver necessidades futuras de alterações mais freqüentes em normativo que contemple a modelagem pretendida pela recomendação, o que não ocorrerá em relação aos demais serviços ora integrantes da IN/Mare 18/1997; 9.4.1.4. há necessidade de contemplar, somente para o caso dos serviços de Tecnologia da Informação, elementos outros não previstos para os demais serviços, como modelagem básica dos processos de trabalho, modelos de artefatos, indicadores de desempenho, legislação e jurisprudência específicas, abordagem de temas complexos, dentre outros mencionados no subitem 9.1.2 do Acórdão 1.480/2007 - Plenário; 9.4.1.5. a separação em normas específicas, contemplando a modelagem no contexto normativo do Sisp, melhor atende as especificidades da área de informática, bem como garante melhor integração com os regulamentos específicos sobre tais serviços, harmonizando-se com decretos exclusivos da área, tais como os Decretos 1.048/1994 e 1.070/1994; 9.4.2. priorize a alocação dos recursos humanos e materiais necessários à definição de um modelo de contratação de serviços de Tecnologia da Informação, com todos os elementos necessários e indispensáveis ao alcance da eficiência, eficácia, efetividade e economicidade nessas contratações, bem como a implantação desse modelo em todos os órgãos e entidades sujeitos ao Sisp; 9.5. dar ciência do inteiro deste acórdão à Advocacia-Geral da União, à Controladoria-Geral da União, à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação e à Secretaria-Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Quorum 13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Valmir Campelo, Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro. 13.2. Auditor convocado: Marcos Bemquerer Costa. 13.3. Auditor presente: Augusto Sherman Cavalcanti (Relator). Publicação Ata 40/2007 - Plenário Sessão 26/09/2007 Aprovação 27/09/2007 Dou 28/09/2007 - Página 0 Referências (HTML) Documento(s):TC-006-030-2007-4.doc