Cadernos Gestão Pública e Cidadania - 2015, Número 2

Editorial
ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 20, n. 66, Jan./Jun. 2015
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Editorial
Esta obra está submetida a uma licença Creative Commons
Do reconhecimento à responsabilidade
Nós editores da área de Administração Pública, parte significativa do emergente e pujante “Campo
de Públicas”, vivemos hoje um momento muito especial no que diz respeito ao reconhecimento do
trabalho geral que vimos fazendo nos últimos anos.
Os últimos movimentos da CAPES no que se refere à qualificação de um subconjunto específico de
periódicos em Administração Pública parece que vai resultar em um aumento da nossa visibilidade
e, consequentemente, da responsabilidade que teremos na condução da qualificação da produção
intelectual de nossa comunidade.
Claro, isso só foi possível porque houve um grande esforço de depuração daquilo que se refere
à publicação de caráter oportunista. O maior dilema da grande área de Administração à qual nos
vinculamos originariamente está em espelhar o que pertence ou não à área.
As antigas versões do Qualis em Administração davam margem ao exercício do oportunismo
baseado na busca de periódicos com alto fator de impacto, mas irrelevante para nossas pesquisas.
Foi o apogeu dos periódicos tipo Poultry and Eggs Quarterly (nome fictício).
A última avaliação, porém, avançou bastante no sentido de desqualificar periódicos de áreas
distantes à Administração. Portanto, mesmo sendo uma lista dinâmica, as novas regras da CAPES
vão permitir que sejam evitados certos movimentos oportunistas.
Claro, em especial no caso do “Campo de Públicas”, marcado pela multidisciplinariedade, há riscos
de deixar de imputar o devido reconhecimento às publicações de excelente nível das áreas da
Saúde, das Ciências Humanas e Sociais. Mas, este é um embate para um próximo momento.
Mudanças nos Cadernos Gestão Pública e Cidadania
É neste sentido que, animados pelas sinalizações da CAPES, pelo apoio da direção da FGV/EAESP
e do suporte do nosso publisher, a RAE Publicações, passamos para uma etapa muito mais ousada
para nossa revista: a busca do reconhecimento no mercado editorial acadêmico.

Mario Aquino Alves
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Para tanto, a partir desta edição, todos os nossos artigos já contam com o DOI. Além disso,
embarcamos em um movimento de indexação da nossa revista em bases de dados como
PROQUEST, EBSCO, Gale. Nossa meta é que, até 2017, possamos estar indexados nas principais
bases de dados mundiais.
Assim, fica o convite para que nossa comunidade cada vez mais submeta artigos e trabalhos para
nossa revista. Como nossos leitores podem perceber, a qualidade dos artigos aqui publicados vem
aumentando muito, o que significa que cada vez mais os Cadernos Gestão Pública e Cidadania
se mostram um veículo relevante no avanço da comunidade científica da área de Administração
Pública e do ampliado “Campo de Públicas”.
Boa leitura!
Mário Aquino Alves
Editor
Cadernos Gestão Pública e Cidadania

ARTIGO: Uma avaliação da adoção do BSC pelos Tribunais de Contas dos Estados
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Uma avaliação da adoção do BSC pelos Tribunais de
Contas dos Estados
An Assesment of the Adoption of the BSC by State Court of Auditors
Una evaluación de la adopción del BSC por los Tribunales de Cuentas
Resumo
No presente estudo analisou-se a utilização da metodologia do Balanced Scorecard – BSC como modelo de gestão estratégica para
os Tribunais de Contas dos Estados brasileiros. Desde a sua introdução na década de 90, a metodologia do BSC espalhou-se e hoje é
largamente utilizada por empresas privadas ao redor do mundo. No início dos anos 2000 a área governamental começa a vislumbrar
o uso do BSC como ferramenta para aprimorar a gestão e uso de seus recursos. No entanto é necessário que sejam realizadas adap-
tações no modelo original do BSC, que foi concebido para o setor privado, para uma melhor adequação as particularidades da área
pública. O presente trabalho analisou a forma na qual os Tribunais de Contas dos Estados, que fizeram uso da metodologia do BSC,
procederam com a adaptação da perspectiva financeira do modelo BSC na elaboração de seus planejamentos. Foi possível deduzir
nesta pesquisa a intenção dos diversos Tribunais de Contas em melhorar sua gestão orçamentária, partindo do conhecimento de seus
limites de receita, para então planejar uma melhor execução da despesa.
Palavras-chave: BSC, Balanced Scorecard, Gestão Pública, Planejamento Estratégico, Tribunais de Contas Estaduais.
Rodrigo Winter Afonso - afonsorw@gmail.com
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)
Marcio Romano - mromano@infolink.com.br
Dércio Santiago da Silva Júnior - derciojr@uerj.br
Guilherme Teixeira Portugal - teixteix@hotmail.com
Artigo submetido no dia 16-06-2014 e aprovado em 24-07-2015.

Rodrigo Winter Afonso - Marcio Romano - Dércio Santiago da Silva Júnior - Guilherme Teixeira Portugal
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Abstract
In the present study we assessed the use of the methodology Balanced Scorecard - BSC as a strategic
management model for the Brazilian Audit Courts of States. Since its introduction in the 90s, the BSC
methodology spread around and today is widely used by private companies in the whole world. In
the early 2000s the governmental area begins to envision the use of the BSC as a tool to enhance the
management and use of its resources.However it is necessary that some adjustments have to be done
in the original BSC model, which was developed for the private sector, to better fit the particularities
of the public area.This study examined the manner in which the Audit Courts of States, which have
made use of the BSC methodology,proceeded with the adjustment of the financial perspective of the
BSC model in developing their plannings.This research was able to deduct the intention of the various
Tribunals Accounts in improve your budget, firstly by knowing the boundaries of its revenue, for then
better plan the expenditure execution.
Keywords:BSC,Balanced Scorecard,Public Management,Strategic Planning,State Court of Auditors.
Resumen
En el presente estudio se evaluó el uso de la metodología del Balanced Scorecard – BSC, como un
modelo de gestión estratégica para los Tribunales de Cuentas de los estados brasileños. Desde su
introducción en los años 90,la metodología BSC prosperó y hoy es ampliamente utilizado por las em-
presas privadas de todo el mundo.En la década de 2000 el sector gubernamental comienza a vislum-
brar el uso del BSC como herramienta para mejorar la gestión y el uso de sus recursos.Sin embargo,
es necesario que se realicen algunos ajustes en el modelo original del BSC, que fue diseñado para
el sector privado,para ajustarse mejor a las particularidades de la zona pública.Este estudio examinó
la manera en que los Tribunales de Cuentas de los Estados ,que hicieron uso de la metodología BSC
, procedió con la adaptación de las perspectivas financieras del modelo de BSC en el desarrollo de
sus planes.Fue posible deducir,en esta investigación,la intención de los distintosTribunales de Cuen-
tas en la mejora de su gestión presupuestaria a partir del conocimiento de sus umbrales de ingresos,
para así planear una mejor ejecución de los gastos.
Palabras clave: BSC, Balanced Scorecard, Gestión Pública, Planificación Estratégica,Tribunales de
Cuentas.
1 INTRODUÇÃO
Em virtude da obrigatoriedade que tem a
gestão pública de prestar contas de seus
atos à sociedade de forma geral e a outros
órgãos governamentais, a mesma necessita
de modelos de gestão e controle eficientes
e eficazes que proporcionem maior tem-
pestividade e transparência no exercício de
suas atividades.
Nesse contexto, o Ministério do Planeja-
mento, Orçamento e Gestão propôs aos
Tribunais de Contas em 2006 a criação do
PROMOEX - Programa de Modernização do
Sistema de Controle Externo dos Estados e
Municípios Brasileiros. O objetivo primordial
do PROMOEX é o fortalecimento institu-
cional do sistema de controle externo para
apoiar a implementação da Lei de Respon-
sabilidade Fiscal e, assim, exercerem suas
competências de forma mais eficaz.
Os Tribunais de Contas são entes autôno-
mos, independentes e constitucionalmente
edificados e dissociados de qualquer vínculo
de subordinação aos três poderes (Quintal et
al. 2012). Suas decisões são de natureza ad-
ministrativa, e por este motivo, não são dota-
das de eficácia jurisdicional.
Os recursos do PROMOEX financiam ativi-
dades agrupadas em dois componentes, um
nacional e o outro local. O componente local
do programa é executado exclusivamente pe-
los Tribunais de Contas Estaduais e um de
seus objetivos, conforme item 2.4 do docu-
mento que apresenta o programa, que reza

Uma avaliação da adoção do BSC pelos Tribunais de Contas dos Estados
5
justamente sobre o planejamento estratégi-
co e a modernização administrativa.
Isto ressalta que os debates sobre a refor-
ma do Estado promovem a necessidade de
novos modelos de gestão, controle e plane-
jamento que proporcionem ao administra-
dor público maior governabilidade e maior
transparência à sociedade. Desta forma, os
interessados em acompanhar e fiscalizar as
ações de determinado ente governamental
terão maiores subsídios para efetuar essas
atividades.
Uma das características trazidas por este
movimento reformista, chamado de Nova
Gestão Pública, é a aplicação no setor públi-
co de práticas oriundas da iniciativa privada.
A intenção é substituir algumas práticas bu-
rocráticas, cujo foco está nos processos, por
práticas que tenham como objetivo a satisfa-
ção do cliente, que no caso do setor público
é o cidadão.
O Balanced Scorecard (BSC) foi uma
das práticas oriundas da iniciativa privada
que a Nova Gestão Pública importou para
o setor público. Este modelo de gestão foi
desenvolvido no início da década de 1990
contrapondo-se aos métodos de gestão utili-
zados até então que, segundo Kaplan e Nor-
ton (1997), se baseavam somente na visão
de curto prazo e em indicadores contábeis e
financeiros somente. No entanto, para uma
aplicação eficaz do BSC no setor público,
faz-se necessário a realização de algumas
adaptações ao modelo original, uma vez que
o BSC foi desenvolvido para uso em empre-
sas privadas.
No que tange os Tribunais de Contas Es-
taduais, 15 adotaram o BSC como modelo
de gestão, estabelecendo planos, metas e
iniciativas estratégicas. Desta forma, o ob-
jetivo desta pesquisa foi verificar como os
diversos Tribunais realizaram as adaptações
necessárias para a aplicação do BSC no se-
tor público. Para esta análise optou-se pela
escolha da perspectiva financeira do BSC,
visto que esta perspectiva apresenta uma
relevante diferença de foco entre as áreas
privada e pública.
Na área privada a perspectiva financeira do
BSC tem por objetivo a satisfação dos acio-
nistas, gestores, entre outros interessados
no retorno financeiro da organização. Entre-
tanto, na área pública, a sociedade não está
interessada na lucratividade de uma deter-
minada ação estatal, e sim, na eficiência e
eficácia do gestor na utilização e alocação
dos recursos públicos.
Esta pesquisa se propõe a contribuir para
um melhor entendimento da utilização do
BSC na área pública bem como mostrar a
gestão pública que ferramentas de gestão
tradicionalmente utilizadas no setor privado
são capazes de contribuir de forma substan-
cial para a melhoria do organismo público
brasileiro.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 Balanced Scorecard.
O BSC, desenvolvido por Robert Kaplan e
David Norton no início da década de 1990,
busca gerir a organização tendo por base
quatro perspectivas: (a) Perspectiva finan-
ceira; (b) Perspectiva dos clientes; (c) Pers-
pectiva dos processos internos; (d) Perspec-
tiva do aprendizado e crescimento. Estas
perspectivas se conectam através de rela-

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cionamentos de interdependência, permitin-
do à gestão observar a interligação entre as
diversas atividades organizacionais.
Nas organizações privadas, onde o objetivo
final é o lucro, todos os objetivos e medidas
das perspectivas de aprendizado e cresci-
mento, processos internos e clientes, segun-
do Kaplan e Norton (1997), convergem para
a consecução dos objetivos da perspectiva
financeira. O modelo de BSC utilizado nas
organizações privadas está representado na
figura 1.
Figura 1: BSC Área Privada
Fonte: Adaptado de Paul R. Niven (2008).
Nas organizações públicas a perspectiva
financeira não é o foco principal, embora
seja um ponto importante, funcionando com
fator de restrição e controle orçamentário
na maioria dos casos. No setor público, a
grande ênfase do BSC está na missão da
organização que é o retorno social e o aten-
dimento a sociedade, e passa a ser o con-
dutor principal de todas as ações.
Essas organizações são responsáveis diante
de seus clientes e stakeholders pelos resul-
tados advindos de sua missão: transparência
na prestação de contas, melhores condições
de tratamento médico, assistência social, se-
gurança, etc. Segundo Niven (2008), neste
ponto, a perspectiva de clientes assume o
topo do modelo, conforme indica o diagrama
representado na figura 2.

7
Figura 2: BSC Área Pública
Fonte: Adaptado de Paul R. Niven (2008).
Ainda durante a década de 1990 o BSC co-
meçou a ser utilizado também no setor pú-
blico, notadamente nos Estados Unidos, no
Canadá, no Reino Unido e na Suécia. Ka-
plan e Norton (2004) descrevem a implanta-
ção do BSC na cidade de Charlotte, no es-
tado norte americano da Carolina do Norte,
como uma das primeiras implantações des-
ta ferramenta.
Niven (2008) considera esta implantação o
caso mais famoso de utilização do modelo
BSC no setor público.Wilson, Hagarty e Gau-
thier (2003) descrevem os resultados obti-
dos por instituições do setor público através
da utilização do modelo de gestão do BSC.
Os autores Radnor e Lovell (2003) analisam
a implantação do modelo em agências do
Serviço Nacional de Saúde do Reino Uni-
do. Carmona e Grönlund (2003) e Greasley
(2004) descrevem a utilização do BSC nas
polícias sueca e britânica, respectivamente.
Em face disto, o modelo de gestão do Balan-
ced Scorecard foi sendo ajustado às carac-
terísticas da esfera pública e sua metodo-
logia começou a ganhar adeptos em vários
países.
2.2 Administração Pública
O primeiro modelo de administração dos Es-
tados Nacionais modernos foi o patrimonial,
que era caracterizado pela ausência de se-
paração entre o interesse público e o priva-
do. Nessa visão, o Estado tinha uma gestão
muito similar às monarquias absolutistas,

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cuja atribuição fundamental era administrar
os bens da realeza.
Segundo (PEREIRA, 2008, p 111) o modelo
de administração pública burocrática surgiu
na segunda metade do século XIX, com o
objetivo de combater a corrupção e nepo-
tismo do patrimonialismo. As principais ca-
racterísticas da burocracia Weberiana são a
impessoalidade, o controle dos processos,
a divisão do trabalho, a hierarquia formal de
autoridade e a competência técnica basea-
da no mérito.
A burocracia está calcada no formalismo,
que gera um excesso de normas e uma ri-
gidez de procedimentos. O intuito deste for-
malismo é inibir a discricionariedade indivi-
dual, que é uma característica do modelo
patrimonialista. Por estes motivos, este mo-
delo revelou-se lento, inchado e ineficiente
no atendimento das demandas atuais da
sociedade.
Uma das características da burocracia é a
separação entre planejamento e execução.
Esta divisão proposta pelo modelo burocrá-
tico viabiliza a separação entre a política e
a administração pública proposta por Wil-
son (1887), na qual os atores políticos são
responsáveis pela elaboração dos objeti-
vos enquanto a administração pública fica
incumbida por sua execução. Ao traçar um
paralelo com o setor privado, a burocracia
guarda semelhança com as ideias de Taylor
(1990) no que diz respeito à divisão de tare-
fas entre executivos e operadores.
Para acompanhar as mudanças ocorridas
nas décadas de 80 e 90, como a queda
do comunismo, a criação de novos blocos
econômicos e o advento da globalização
econômica, o Estado se viu na necessidade
de redefinir seu papel. Com isso deixou de
ser o principal produtor de bens e serviços,
transferindo esta tarefa para o setor privado,
e passou a assumir uma função gerencial.
Para que fosse possível essa atuação geren-
cial foi necessário adotar a técnica adminis-
trativa da descentralização e focar o controle
não mais nos processos, e sim nos resulta-
dos. Tudo isso sem abdicar de exercer seu
papel na construção das políticas macroe-
conômicas e na busca da redução das desi-
gualdades sociais.
2.3 A Nova Gestão Pública
Esta tendência reformista chamada de New
Public Management (NPM ou Nova Gestão
Pública) teve origem no Reino Unido em
1979, no início do governo de Margareth
Thatcher, motivada pela insatisfação dos bri-
tânicos com a qualidade dos serviços públi-
cos prestados.
Foi adotado também nos Estados Unidos
durante o governo de Ronald Reagan nos
anos 80 e se expandiu por outros países da
comunidade britânica como Austrália e Nova
Zelândia. Chegou à América Latina nos anos
90 no Chile e no Brasil, sendo adotado du-
rante o primeiro mandato de Fernando Hen-
rique Cardoso.
A administração pública gerencial ou nova
gestão pública (new public management) é
um modelo baseado em valores oriundos da
iniciativa privada, tais como eficiência, efe-
tividade, eficácia e competitividade (Secchi,
2009). Seu objetivo principal é a melhoria da
qualidade dos serviços públicos prestados a
sociedade.

9
Segundo (PINTO, 2008, p61) o new public
management refere-se a ênfase no incre-
mento da qualidade e cobertura dos servi-
ços públicos através da adoção de práticas,
métodos e valores do setor privado de mer-
cado.
Este movimento de reforma e modernização
do Estado constitui um fator relevante para o
aumento da eficiência e eficácia das ações
governamentais, uma vez que o foco está
direcionado para a melhoria dos serviços
prestados à sociedade em contraposição a
visão burocrática, cuja orientação principal
visava o controle de processos internos, que
não geravam impactos significativos para a
população.
No entanto, o controle na new public mana-
gement fica delegado para a sociedade. No
caso brasileiro, no qual a sociedade apre-
senta um histórico de baixa participação no
controle social, a simples transferência do
exercício do controle para a sociedade pode
acarretar em uma maior liberdade para o
mau uso dos recursos públicos.
2.4 Reforma do Estado no Brasil
A primeira tentativa de reforma gerencial no
Brasil ocorreu no governo de Getúlio Var-
gas, na década de 30, quando foi implanta-
do o modelo de administração burocrática.
Seu intuito era combater as práticas oligár-
quicas e patrimonialistas da república velha
e alavancar o recente processo de industria-
lização do país.
O modelo burocrático obteve êxito em pe-
ríodo na qual as mudanças ocorriam com
maior lentidão e a divisão das classes so-
ciais era mais rígida do que atualmente. Se-
gundo (OSBORNE; GAEBLER, 1994, p17) o
modelo burocrático “Desenvolveu-se numa
era hierárquica, quando só os que ocupa-
vam o topo da pirâmide social dispunham
de informações suficientes para decidir ade-
quadamente, numa época de mercado de
massa, quando a maioria das pessoas tinha
desejos e necessidades semelhantes”.
Outra tentativa de se implementar uma re-
forma gerencial no país ocorreu em 1967
com a edição do Decreto-Lei nº 200. Sua
intenção era corrigir as limitações do mode-
lo burocrático focado na administração dire-
ta. O referido instrumento legal tinha como
objetivo a descentralização administrativa,
através do fortalecimento da administração
indireta por meio das autarquias, fundações
públicas, empresas públicas e sociedades
de economia mista. Dessa forma, o Decre-
to buscava formas de agilizar a atuação do
Estado.
Com a promulgação em 1988 da nova Cons-
tituição Federal, a administração pública vol-
ta a ser altamente burocratizada, uma vez
que, entre outras medidas, retirou a autono-
mia do Poder Executivo para estruturar dos
órgãos públicos, além de retirar das autar-
quias e fundações públicas a flexibilidade
concedida pelo Decreto-Lei nº 200.
Com base no acima, a administração públi-
ca no Brasil vem oscilando, nos últimos 80
anos, entre a administração burocrática e a
tentativa de reformas gerenciais. No entanto,
esta oscilação não foi capaz de abolir por
completo o uso de práticas patrimonialistas,
que seguem comuns em nossa sociedade.
Mediante esta observação, podemos con-
cluir que atualmente os modelos patrimo-

10
nialista, burocrático e gerencial convivem de
forma simultânea na administração pública
brasileira.
Pode-se inferir que este movimento da nova
gestão pública propiciou a introdução no
setor público de ferramentas administrati-
vas utilizadas com êxito na área privada, tal
como o BSC. Uma vez que o BSC comu-
nica o planejamento (KAPLAN E NORTON,
1997) e estando este planejamento dispo-
nível ao público, o mesmo pode ser utiliza-
do como mecanismo de controle externo
por parte da sociedade. Assim sendo, essa
ferramenta oriunda da gestão empresarial
e que não é exigida por nenhum normativo
burocrático, pode auxiliar a tapar a lacuna
de controle que a nova gestão pública deixa
em aberto.
3 METODOLOGIA
A presente pesquisa classifica-se, em re-
lação aos objetivos, como descritiva. As
pesquisas descritivas têm como objetivo
descrever características de determinada
população ou fenômeno. (GIL, 2010, p27).
Trata-se ainda de uma pesquisa bibliográ-
fica, visto que para a sua realização foram
utilizados materiais acessíveis ao público
em geral, tais como: livros, artigos científi-
cos, revistas e principalmente sítios dos Tri-
bunais de Contas na internet.
O trabalho de levantamento de dados para
esta pesquisa foi realizado durante a pri-
meira quinzena de julho de 2013, ocasião
em que foram acessados os sítios dos 26
Tribunais de Contas Estaduais (TCE) com
intuito de coletar o documento formal de
planejamento estratégico de cada TCE, que
é a fonte primária de dados da presente in-
vestigação.
Quanto a natureza dos dados a presente
pesquisa se classifica como qualitativa (GIL,
2010, p29). Ao examinar os planejamentos
estratégicos coletados, foi possível observar
quantos Tribunais utilizaram a metodologia
BSC em sua elaboração. De posse desta in-
formação, os dados relativos a estes plane-
jamentos foram analisados individualmente.
Dessa forma foi possível investigar a forma
na qual a perspectiva financeira do BSC ori-
ginal foi adaptada pelos tribunais que utiliza-
ram esta metodologia na elaboração de seus
respectivos planejamentos.
Devido ao fato dos Tribunais de Contas que
elaboraram Planejamento Estratégico não
publicarem em seus sítios o acompanha-
mento da execução dos mesmos, o presente
trabalho versa somente sobre a elaboração
dos planejamentos estratégicos.
Como limitação a presente pesquisa, obser-
vou-se que 42,9% dos Tribunais não divulga-
ram no documento formal de Planejamento
coletado no sítio, os indicadores estratégicos
a serem atingidos para as quatro perspecti-
vas do BSC.Tal fato limita esta pesquisa, vis-
to que não foi possível investigar com maior
profundidade as relações de causa e efeito
dos indicadores e sua relação com o mapa
estratégico.
4 ANÁLISE DE DADOS
O presente estudo identificou que dezessete
Tribunais de Contas dos Estados elabora-
ram, pelo menos, um Planejamento Estraté-
gico entre os anos de 2008 e 2012. Em sua
maioria, têm a duração de quatro a cinco
anos. No entanto, existem três planejamen-

11
tos com duração de seis anos e um com du-
ração de nove anos.
O TCE de Goiás está em fase de elabora-
ção de seu Planejamento Estratégico, que
entrará em vigor em 2014. O BSC será a
metodologia utilizada, como pode ser nota-
do através da consulta aos documentos pre-
liminares disponíveis no sítio do tribunal.
Em que pese o fato do TCE de Alagoas não
ter elaborado um Planejamento Estratégi-
co, cabe ressaltar que o mesmo elaborou
um Mapa Estratégico bem similar ao dos
demais Tribunais que produziram um docu-
mento formal de Planejamento Estratégico.
Apesar da semelhança citada, não há ele-
mentos disponíveis para avaliar a metodolo-
gia aplicada em sua elaboração.
Relevante notar que o BSC foi a metodologia
escolhida por quinze Tribunais na elabora-
ção de seus planejamentos, o que demons-
tra a pertinência do tema desta pesquisa.
Embora os TCE-SP e TCE-ES não tenham
citado o uso do BSC na seção metodologia
de seus respectivos planejamentos, nota-
-se que a metodologia utilizada por estes
na construção do planejamento guarda bas-
tante similaridade com a do BSC, principal-
mente no tocante ao mapa estratégico e as
relações de causa e efeito.
Conforme já citado na seção introdução des-
te trabalho, a aplicação do BSC na gestão
pública precede de alguns ajustes. Portanto,
observou-se que os diferentes Tribunais uti-
lizaram nomenclaturas e objetivos distintos
ao adaptarem a perspectiva financeira do
BSC original às suas necessidades.
As nomenclaturas mais utilizadas nesta
adaptação foram “Orçamento e Logística”,
com sete ocorrências, seguidas da nomen-
clatura “Estrutura e Orçamento” com duas
ocorrências. Esta nomenclatura também foi
utilizada pelo TCE-ES, apesar deste TCE
ter alegado não ter utilizado a metodologia
BSC em seu planejamento. Por outro lado,
foi possível observar que os TCE-TO e TCE-
-SC mantiveram a nomenclatura original do
BSC.
Observou-se que os Tribunais de
Pernambuco e de São Paulo, que não utili-
zou o BSC, não apresentaram a perspectiva
financeira ou similar em seu Planejamen-
to. O TCE-PE justifica na seção metodolo-
gia de seu Planejamento a ausência desta
perspectiva argumentando que “cada orga-
nização deve procurar a melhor forma de
comunicar a sua estratégia em todos os
níveis organizacionais sem ficar presa às
perspectivas que originaram o BSC”. Segue
abaixo um quadro resumo das nomenclatu-
ras adaptadas pelos diversos TCEs.

12
Quadro 1: Adaptação da perspectiva financeira pelos TCEs
Fonte: Elaborado pelos autores.
Não obstante as diferentes nomenclaturas
utilizadas, de modo geral os Tribunais de
Contas fizeram uso da perspectiva finan-
ceira com objetivo de garantir recursos or-
çamentários para custear suas atividades
institucionais e para melhor equipar os Tri-
bunais.
Além dos usos gerais citados acima, ob-
servou-se entre os Tribunais investigados
algumas particularidades na adequação da
perspectiva financeira. Cinco Tribunais con-
sideraram a adoção de medidas que visam
a otimização dos recursos financeiros, sen-
do que TCE-SE e TCE AC o fazem com foco
em resultados, enquanto o TCE-ES, que
não cita o uso do BSC, visa nessa perspec-
tiva aprimorar o planejamento e a execução
orçamentária.
Cabe notar a observação que alguns tribu-
nais incluíram na perspectiva financeira a
necessidade de melhorias e investimentos
em Tecnologia da Informação e da utilização
de indicadores que medem a satisfação dos
profissionais do Tribunal com a estrutura in-
terna de trabalho.
Por fim, vale citar que os Planejamentos Es-
tratégicos do TCE-SC e do TCE-PE, consi-
derados nesta pesquisa e atualmente dis-
poníveis nos respectivos sítios, expiraram

13
respectivamente em 2011 e 2012 e que TCE-
-SP revisou seu Planejamento em 2013.
Uma análise crítica profunda ficou limitada,
devido ao fato dos Tribunais não divulgarem
em seus sítios, o acompanhamento dos
indicadores durante a execução do plane-
jamento. Dado que 64,3% desses planeja-
mentos estão próximos da metade do seu
período de execução, as informações par-
ciais sobre o comportamento destes indica-
dores seriam úteis para medir o planejado
frente ao executado. Dessa maneira, seria
possível investigar na prática, o uso do BSC
como uma metodologia de planejamento
para a gestão pública.
Apesar da ausência destes indicadores,
os documentos de planejamento fornecem
material para execução de um conjunto de
análises. Ademais, é valido notar que o pla-
nejamento funciona como um meio da alta
gestão comunicar aos funcionários, jurisdi-
cionados e para a sociedade em geral, os
objetivos e metas a serem perseguidas em
determinado período.
Através da adaptação da perspectiva finan-
ceira para orçamento, foi possível notar que
os Tribunais deram ênfase na parte orça-
mentária em seus planejamentos. Sem in-
formações precisas sobre a quantidade de
recursos financeiros necessários para exe-
cutar suas atividades, os Tribunais enten-
dem que ficaria difícil cumprir com qualida-
de as suas obrigações.
A adaptação feita pelos Tribunais das pers-
pectivas Logística e Estrutura, como inte-
grantes da perspectiva financeira, demons-
tra a intenção da alta gestão dos Tribunais
em investir parte de seus recursos orçamen-
tários na modernização de suas estruturas
físicas internas e que estes investimentos
são justificados por serem necessários para
que o Tribunal atenda melhor a sociedade.
Cabe adicionar que 21% dos Tribunais in-
cluíram nesta perspectiva a necessidade de
maiores investimentos em tecnologia da In-
formação.
Observou-se que os Tribunais inseriram na
adaptação da perspectiva financeira a mo-
dernização pedida pelo PROMOEX. Em-
bora que, para medir essa modernização,
tenham utilizado diferentes objetivos e indi-
cadores, quando divulgados.
Cabe notar que, em alguns casos, não exis-
te uma relação clara entre o objetivo, expos-
to no Mapa estratégico, com seus respec-
tivos indicadores estratégicos. Este último
representa a forma na qual será medido o
alcance ou não do objetivo traçado.
Para corroborar o acima exposto, observou-
-se que 28,6% dos Tribunais contemplam na
perspectiva financeira a percepção dos ser-
vidores acerca da melhoria das instalações
de trabalho, como forma de medir um objeti-
vo financeiro a ser alcançado. Considera-se
este indicador questionável, dado o fato que
a percepção dos servidores, por exemplo,
pode não estar alinhada com a percepção
da sociedade sobre o tema.
Ademais, observou-se que o TCE-SE apre-
sentou, como um dos objetivos de seu mapa
estratégico, otimizar e racionalizar recursos.
No entanto, ao analisar os indicadores cria-
dos para monitorar este objetivo, observou-
-se que estes indicadores se limitavam a
medir o cumprimento da execução orça-
mentária, o que não demonstra uma relação

14
direta com a racionalização e otimização de
recursos pressupostos no objetivo.
Pode também ser citado, o fato do TCE-MG
ter colocado como iniciativa estratégica a
negociação com a Assembleia Legislativa
do Estado, um aumento no limite de gastos
com Pessoal, sem conectar isto ao indica-
dor.
Por fim, cabe ressaltar o fato que o PRO-
MOEX exige dos Tribunais a elaboração de
um planejamento estratégico como contra-
partida para liberação de recursos financei-
ros. Com isso, não pode ser desconsiderada
a hipótese que um Planejamento tenha sido
elaborado apenas para o cumprimento de
uma formalidade.
Pode-se observar nesta pesquisa que não
houve, por parte dos tribunais, a adoção de
um procedimento padrão para a adaptação
da perspectiva financeira do BSC. Em que
pese as diversas nomenclaturas utilizadas
na elaboração dos planejamentos, é possí-
vel inferir que as adaptações têm como ob-
jetivo assegurar aos tribunais a regularidade
no recebimento das receitas, para que en-
tão seja possível um melhor planejamento
das despesas.
Observou-se também nas adaptações reali-
zadas, que os gestores dos tribunais enten-
dem ser necessário um maior investimento
em estrutura interna para melhor atender a
sociedade, bem como cumprir com a mo-
dernização exigida pelo PROMOEX.
A implantação de melhorias no planeja-
mento e execução orçamentária, a moder-
nização estrutural e o investimento em tec-
nologia, se concretizadas, representam um
avanço em termos de melhoria da qualidade
no serviço público prestado aos cidadãos.
Além disso, o investimento em tecnologia
pode facilitar o acesso da sociedade e dos
jurisdicionados as atividades do Tribunal.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A melhoria da gestão dos órgãos públicos,
principalmente em termos de eficiência, efi-
cácia e transparência é um desejo de toda a
sociedade. Por este motivo, a presente pes-
quisa investigou como a adaptação de uma
perspectiva da metodologia BSC, tão utiliza-
da para estes fins em empresas privadas, se
comporta em um organismo público.
A adoção de uma ferramenta de planeja-
mento estratégico por dezessete Tribunais
de Contas Estaduais, sendo quinze utilizan-
do o BSC, indica uma evolução no que tange
a gestão governamental no Brasil.Através do
planejamento, os gestores transmitem aos
seus subordinados os valores organizacio-
nais e as metas a serem atingidas, determi-
nado assim o rumo a ser seguido pelo órgão
para consecução de seus resultados.
Por outro lado, cabe ressaltar que a libera-
ção de verbas do PROMOEX aos Tribunais
de Contas está condicionada a elaboração,
por parte destes, de um documento formal
de planejamento estratégico.
Mesmo sem a publicação de dados sobre a
execução do planejamento, foi possível de-
duzir, através dos objetivos estratégicos, a
intenção dos diversos Tribunais de Contas
em melhorar a sua gestão orçamentária.
Os planejamentos deixam claro que o órgão
deve primeiro conhecer a receita total dispo-
nível, para então planejar uma melhor execu-

15
ção da despesa.
Ao investigar o uso no setor público de uma
ferramenta de planejamento originalmente
desenvolvida para o setor privado, o pre-
sente trabalho difundiu a possibilidade dos
executivos da área governamental buscar
o aperfeiçoamento da gestão pública, por
meio do uso de ferramentas gerenciais utili-
zadas com êxito na área privada.
Ademais, cabe ressaltar que a presente
pesquisa contribui para o aperfeiçoamento
teórico da gestão pública, uma vez que in-
vestigou a maneira na qual o BSC, cujo con-
teúdo teórico foi desenvolvido para o uso no
setor privado, teve sua teoria adaptada de
forma a viabilizar a sua utilização no setor
público.
Existe o risco que alguns usuários do BSC
confundam os meios com os fins. Os inves-
timentos em estrutura, tecnologia, eficiência
orçamentária e melhorias de custo-benefí-
cio não são apenas um fim em si mesmo,
e sim, um meio para se gerar um melhor
retorno para a sociedade. Quando isto não
é observado pelos gestores públicos, o mau
uso do BSC como ferramenta de planeja-
mento pode servir como justificativa para o
fracasso da execução da estratégia plane-
jada.
Para reduzir o risco acima citado, a pre-
sente pesquisa sugere, como indicação de
trabalhos futuros, novos estudos acerca
da adaptação das perspectivas do BSC na
área pública. Em adição, indica-se também
o estudo da execução dos planejamentos
estratégicos elaborados por entidades go-
vernamentais.
Tais iniciativas merecem ser investigadas,
para que seja possível identificar erros e
acertos na implantação e na execução dos
planejamentos estratégicos. Dessa maneira,
pode-se aprimorar a recente cultura de pla-
nejamento estratégico em órgãos públicos.
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ARTIGO: Análise Fatorial Confirmatória da Escala Servqual: Um Estudo com os Usuários dos Serviços de Habilitação e Veículos do DETRAN/RN
19
Análise fatorial confirmatória da escala Servqual. Um
estudo com os usuários dos serviços de habilitação e
veículos do Detran/RN
CONFIRMATORY FACTOR ANALYSIS OF THE SERVQUAL SCALE: A STUDY WITH USERS OF VEHICLES AND driving
license SERVICES OF DETRAN/RN
ANÁLISIS FACTORIAL CONFIRMACIÓN DE LA ESCALA SERVQUAL: UN ESTUDIO CON LOS USUARIOS DE LOS SERVICIOS
DE HABILITACIÓN Y VEHÍCULOS DEL DETRAN/RN
Resumo
O propósito deste estudo é investigar se o uso da escala Servqual é válido e compatível para os serviços públicos, considerando as
expectativas e percepções de seus usuários. A pesquisa configura-se como quantitativa e se utiliza da análise fatorial confirmatória.
O instrumento de coleta foi ajustado com base na escala Servqual. Foram 242 questionários válidos. Embora o instrumento de ava-
liação se mostre eficiente e capaz de ser refletido pelas dimensões de garantia, empatia, confiabilidade, presteza e tangibilidade, os
resultados apontam que a qualidade percebida pelos usuários dos serviços de habilitação e veículos é baixa e não atende totalmente
aos seus anseios.
Palavras-chave: Qualidade percebida, expectativas, percepções, modelo Servqual, serviço público.
Thaiseany de Freitas Rêgo - thaiseany@ufersa.edu.br
Universidade Federal Rural do Semiárido - UFERSA
Ana Maria Magalhães Correia - anamagalhaes@ufersa.edu.br
Universidade Federal Rural do Semiárido - UFERSA
Heitor Takashi Kato - heitor.kato@gmail.com
Pontifícia Universidade Católica do Paraná - PUCPR
Eliane Cristine Francisco Maffezzolli - eliane.francisco@pucpr.br
Pontifícia Universidade Católica do Paraná - PUCPR

Thaiseany de Freitas Rêgo - Ana Maria Magalhães Correia - Heitor Takashi Kato - Eliane Cristine Francisco Maffezzolli
20
Abstract
This study aims to investigate whether the use of the SERVQUAL scale is valid and compatible for
public services,considering the expectations and perceptions of their users.The research is configured
as quantitative and used confirmatory factor analysis.The instrument was adjusted on the basis of the
SERVQUAL scale resulting in 242 valid questionnaires.Although the assessment tool proves efficient
and capable of reflecting the dimensions of assurance, empathy, reliability, responsiveness and
tangibility,the results indicate that its quality,as perceived by users of vehicles and the driving license
services, is low and does not fully meet their expectations.
Key words: Perceived quality. Expectations. Perceptions. SERVQUAL model. Public service.
Resumen
Este estudio tiene como objetivo investigar si el uso de la escala SERVQUAL es válido y compatible
para los servicios públicos, considerando las expectativas y las percepciones de sus usuarios. La
investigación fue cuantitativa y utilizó el análisis factorial confirmatorio. El instrumento de recolección
fue ajustado con base a la escala SERVQUAL. Hubo 242 encuestas válidas. Aunque el instrumento
de evaluación haya mostrado ser eficiente y capaz de ser reflejado por las dimensiones de garantía,
empatía, fiabilidad, prontitud y tangibilidad, los resultados indican que existe una baja calidad de los
servicios que es notada por los usuarios de habilitación y vehículos, que no satisfacen plenamente a
sus expectativas.
Palavras clave: Calidad notada. Expectativas. Percepciones. Modelo SERVQUAL. Servicio público.
Introdução
A reflexão sobre a prestação de serviços
em um ambiente marcado pelas exigências
dos consumidores tem requerido mudanças
no contexto organizacional, principalmente
quando se trata da conscientização do ato
de bem servir (Erbele, 2009; Besharov, Ba-
rabashev, Baehler & Klerman, 2013). Grön-
roos (2009) comenta que é nesse cenário
que o termo “economia de serviços” clarifica
a mudança estrutural da economia e eleva a
importância dos serviços.
A filosofia da “servilização” envolve a pre-
ocupação com qualidade, atendimento e
personalização das atitudes envolvidas nas
operações de serviços. Tais fatores primam
pela constância em termos de satisfação
e retenção de clientes (Erbele, 2009), de
modo a garantir a permanência das em-
presas no mercado. Sob essa ótica, os ór-
gãos públicos também têm demonstrado
interesse em empregar melhorias qualitati-
vas nos serviços oferecidos aos cidadãos. O
resultado disso consiste na adoção de uma
administração pública gerencial, flexível, efi-
ciente e aberta ao controle social e ao ge-
renciamento de resultados (Hoffmann, 2006).
Assim, o reconhecimento desse princípio de
gestão vem incorporando a valorização dos
atributos inerentes ao serviço, principalmen-
te quanto às expectativas e às percepções
de seus usuários.
Por esse motivo, um serviço é normalmente
percebido de maneira subjetiva. Os clientes,
ou usuários, utilizam expressões como ex-
periência, confiança, tato e segurança para
descrevê-lo (Grönroos, 2009).O serviço pode
ser expresso de forma abstrata, ou seja, não
é algo palpável, mas absorve atividades ou
processos, que são produzidos e consumi-
dos simultaneamente. Nesse entendimento,
Kotler e Keller (2013) afirmam que o serviço é
qualquer ato ou desempenho essencialmen-
te intangível, que uma parte pode oferecer à
outra, cujo resultado não gera propriedade.

Análise Fatorial Confirmatória da Escala Servqual: Um Estudo com os Usuários dos Serviços de Habilitação e Veículos do DETRAN/RN
21
Percebe-se, com isso, que as definições de
serviço deixam implícita a ideia de que cada
um apresenta características peculiares, que
devem ser observadas quando a intenção é
o alcance da qualidade (Hoffmann, 2006).
Fornell (1992) e Grönroos (1995) afirmam
que a definição de qualidade deve conside-
rar a ótica do cliente, haja vista que é a sua
percepção que interessa. A orientação para
a qualidade se dá a partir do julgamento a
respeito da aptidão de consumo, estando
a expectativa da qualidade como detentora
de uma das funções prévias sobre o que os
serviços devem suprir (Gibson, 2003).
Ampliando a discussão, Erbele (2009) afir-
ma que a qualidade em serviços é conside-
rada a partir das expectativas dos clientes e,
por consequência, de acordo com a avalia-
ção de sua satisfação. Parasuraman, Berry
e Zeithaml (1988) salientam que a Qualida-
de Percebida (QP) é determinada pela la-
cuna ou discrepância entre as expectativas
dos consumidores e sua percepção quanto
ao produto e/ou serviço. Assim, a qualidade
dos serviços volta-se à experiência viven-
ciada e à satisfação quanto à determinada
necessidade ou a certo desejo (Albrecht &
Bradford, 1992). Com isso, surge a seguinte
questão de pesquisa: O uso da escala Ser-
vqual é válido para os serviços públicos
oferecidos pelo Detran/RN, consideran-
do as expectativas e percepções de seus
usuários?
Segundo os dados do Sistema Integrado
para Administração Financeira do Estado
do Rio Grande do Norte (SIAF/RN, 2013),
o Departamento Estadual de Trânsito do
Rio Grande do Norte (Detran/RN) gerou,
no ano de 2012, uma receita total de R$
88.830.717,82, o que representa 1,03%
do montante arrecadado pelo Estado. De
acordo com os dados da Tribuna do Norte
(2013), no RN, há cerca de 940 mil veículos
em circulação e, entre 2011/2012, houve um
aumento de 9,67% na frota registrada. Tais
elementos demonstram o quanto os servi-
ços oferecidos por esse órgão são essen-
ciais para a sociedade e os cofres públicos.
Este estudo se desenvolve com base na
escala Service Quality Gap Analysis (Serv-
qual), apresentada por Parasuraman et al.
(1988). Paralelo a isso, considerou-se as re-
comendações sugeridas por Parasuraman,
Berry e Zeithaml (1991), bem como a vali-
dação dada por Orwing, Pearson e Cochran
(1997) e indicada por Hoffmann (2006).Tudo
isso com o intuito de consolidar a adoção
dessa escala no serviço público, dada a
importância apontada por Besharov et al.
(2013), bem como servir de base para o de-
senvolvimento de ações de avaliação e ges-
tão de serviços de qualidade para o Detran/
RN.
Nessa perspectiva, de modo a investigar se
o uso da escala Servqual é válido e compatí-
vel para os serviços públicos, considerando
as expectativas e percepções dos usuários
dos serviços oferecidos pelo Detran/RN,
fez-se necessário: (I) apontar as expectati-
vas dos indivíduos quanto ao serviço públi-
co de excelência; (II) indicar as percepções
dos usuários dos serviços de habilitação e
veículos do Detran/RN; (III) identificar a QP
pelos usuários, considerando a variável de
desconfirmação; (IV) avaliar a contribuição
das dimensões da escala Servqual para a
QP.
Logo, para atender ao objetivo proposto, o

22
artigo fundamenta suas hipóteses na qua-
lidade dos serviços e em medidas de ava-
liação da qualidade dos serviços públicos.
Posteriormente, são apontados os procedi-
mentos metodológicos observados para a
realização das análises descritiva e fatorial
confirmatória, que apontam as “Expectati-
vas com o serviço” (5,95) como superiores
às “Percepções com o serviço” (3,14), o que
denota baixa qualidade percebida pelos
usuários dos serviços de habilitação e veí-
culos do Detran/RN. Por fim, são apontadas
considerações e recomendações a respeito
da adoção de métodos de avaliação da qua-
lidade do serviço, de forma contínua, em to-
dos os órgãos do Poder Público.
Qualidade dos serviços
A qualidade não representa apenas um
acessório de custo para as empresas agre-
garem aos produtos e serviços, mas deve
ser compreendida como algo que os clien-
tes necessitam e desejam efetivamente (De-
ming, 1990). Ou seja, a partir da percepção
dos clientes, é possível tomar decisões or-
ganizacionais capazes de atender às suas
demandas e consequentemente possibilitar
a melhoria contínua dos produtos e serviços
(Paladini, 2002). Téboul (1999) alerta que,
diferentemente da qualidade de um produto,
a qualidade de um serviço é julgada pelo
processo de atendimento e por seus resul-
tados.
A forma de medição da qualidade de um
serviço pode ocorrer mediante o conheci-
mento sobre o grau com que ele atende às
expectativas do cliente ou as supera. Nes-
se sentido, essas definições sugerem que
a qualidade deve incutir a perspectiva da
satisfação do cliente, do ponto de vista da
prestação de serviço. Kotler e Keller (2013)
a definem como o sentimento de prazer ou
de desapontamento resultante da compara-
ção do desempenho esperado pelo serviço
(ou resultado) em relação às expectativas da
pessoa. Fitzsimmons e Fitzsimmons (2000)
também definem que a satisfação do cliente
com um serviço depende do nível de atendi-
mento e da expectativa que ele tem.
Zeithaml, Parasuraman e Berry (1990) atri-
buem à qualidade dos serviços a discrepân-
cia entre as expectativas e as percepções do
cliente sobre o que lhe foi oferecido. A chave
para assegurar uma boa qualidade de servi-
ço é obtida quando as percepções do cliente
excedem suas expectativas. Porém, não bas-
ta compreender a importância de se fornecer
serviços de qualidade, é preciso que haja um
processo contínuo de monitoramento quan-
to às percepções do cliente sobre a quali-
dade do serviço, identificação das causas
das discrepâncias encontradas e adoção de
mecanismos adequados de melhoria (Fadel
& Régis Filho, 2009). Nessa perspectiva, os
usuários experimentam vários níveis de sa-
tisfação após cada serviço e avaliam se suas
expectativas foram superadas.
Destaca-se que a identificação da satisfa-
ção observa um estado emocional e suas
reações podem envolver raiva, insatisfação,
irritação, indiferença ou alegria (Lovelock &
Wright, 2001). Logo, a qualidade é percebida
de acordo com as preferências e percepções
dos consumidores (Holbrook & Corfman,
1985). A esse respeito, insere-se o entendi-
mento da QP, que considera a compreensão
dos consumidores acerca dos atributos ou
superioridade de um serviço, em relação à
sua funcionalidade ou à alternativa de uso
(Louro, 2000).

23
Grönroos (1993) comenta que os consumi-
dores escolhem seus prestadores de ser-
viços comparando as percepções que têm
sobre o que lhes foi oferecido e o que al-
mejavam. Desse modo, apenas quando o
prestador de serviços entende o processo
de avaliação dos clientes, torna-se possível
gerenciá-los e influenciá-los para seguir na
direção desejada. Nesse contexto, as expec-
tativas dos clientes sobre os serviços podem
ser definidas em dois níveis diferentes, o
desejado e o adequado (Berry & Parasura-
man, 1997). O primeiro reflete o serviço que
o cliente espera receber (um misto do que
o cliente acredita que pode ser com o que
deveria ser), enquanto o segundo espelha o
que o cliente compreende como admissível
(o mínimo aceitável).
Observa-se, com isso, que há uma zona de
tolerância, que separa o nível desejado do
adequado, retratando elementos de desem-
penho satisfatório para o cliente (Berry & Pa-
rasuraman, 1997). Assim, um desempenho
abaixo da zona de tolerância gera frustração
ao cliente e, acima dela, o surpreende de
forma agradável. Por outro lado, os níveis de
expectativa e, consequentemente, a zona de
tolerância podem variar segundo o cliente e
a ocasião em que o serviço for prestado, de-
vido a fatores pessoais e externos, como as
promessas implícitas e explícitas de serviço
e a comunicação com os clientes (Matos &
Veiga, 2000).
Pautando-se na ideia do entendimento da
QP com o serviço, bem como na satisfação
e expectativa do cliente, têm-se na literatura
métodos e ferramentas de avaliação da qua-
lidade nos serviços, que, segundo Berry e
Parasuraman (1997), simbolizam verdadei-
ros padrões de avaliação da qualidade do
serviço. Nesse sentido, a escala Servqual é
uma ferramenta que leva em consideração
as expectativas dos clientes em relação a
determinado serviço, em face de sua per-
cepção em termos de qualidade do servi-
ço recebido (Lopes, Hernandez & Nohara,
2008). A referida escala ainda é tida como
a mais tradicional ferramenta para mensura-
ção da QP no âmbito dos serviços (Hughey,
Chawla & Khan, 2003).
Avaliação da qualidade nos serviços públi-
cos
A escala Servqual foi criada por uma equi-
pe de pesquisadores da área de marketing
(Parasuraman et al., 1988) e é considerada
como um instrumento adequado ao estudo
da problemática da qualidade dos serviços
(Rodrigues, 2001). Por essa razão, inicial-
mente, foi pensada para avaliar os serviços
ou produtos disponíveis no mercado. Assim,
é um dos modelos pioneiros que, para al-
cançar a excelência, considera as expec-
tativas do cliente em relação a determina-
do serviço, objetivando detectar problemas
para minimizá-los ou torná-los extintos (Ma-
cowski, 2007). Nesse sentido, essa escala
tem sido explicitamente utilizada em outros
setores da economia, como na área pública
(Cardoso, 2004).
Qualquer que seja a política pública adotada
na identificação dos ramos e das áreas de
atuação do Estado, a Constituição da Repú-
blica Federativa do Brasil (CF/1988) impõe
que a Administração pública e os serviços
que ela gera atendam aos requisitos descri-
tos em seu art. 37, no que tange a: legalida-
de, impessoalidade, moralidade, publicida-
de e eficiência (LIMPE). Nessa perspectiva,

24
a doutrina agrega o atendimento dos inte-
resses da sociedade como um elemen-
to essencial para a prestação de serviços
públicos (Hoffmann, 2006). Concernente a
isso, se faz necessário a identificação da
QP com os serviços oferecidos pelo setor
público, bem como dos elementos que po-
dem contribuir para o aperfeiçoamento do
conceito de qualidade nos órgãos públicos.
Estudos recentes sobre qualidade no servi-
ço público (Fadel & Regis Filho, 2009; Bap-
tista & Leonardt, 2011; Olsson, Friman, Pa-
reigis & Edvardsson, 2012; Savassi, 2012;
Oña, Oña & Calvo, 2012; Alawneh, Al-Refai
& Batiha, 2013; Vera & Trujillo, 2013; Sti-
glingh, 2014; Kohlborn, 2014) têm aponta-
do a importância dessa temática. Estefano
(1996) afirma que as organizações do setor
público são as que mais produzem bens e
serviços, a favor dos interesses da socie-
dade. No entanto, é importante que o pres-
tador do serviço se preocupe em conhecer
as expectativas de seus usuários, no sen-
tido de propor melhorias capazes de gerar
percepções positivas. Dessa forma, os usu-
ários podem julgar a qualidade percebida
nos serviços públicos e também sugerir
ideias úteis de melhoria (Fadel & Regis Fi-
lho, 2009).
Segundo Hoffman (2006), um ponto interes-
sante em relação aos conceitos de serviço
público e a QP consiste na satisfação do
interesse ou da necessidade da sociedade
e na disposição do Estado (concessor) em
atuar como fiscalizador dos serviços execu-
tados. Diante disso, originalmente o modelo
Servqual examina cinco dimensões (Figura
1), que têm sido consistentemente apon-
tadas pelos consumidores como as mais
importantes para a avaliação da qualidade
dos serviços prestados (Macowski, 2007).
Essas dimensões são definidas por Parasu-
raman et al. (1988) como: (1) Tangibilidade:
relacionada à infraestrutura, apresentação
externa, aparência, equipamento, pessoal
e materiais de comunicação; (2) Confiabili-
dade (certeza, confiança no desempenho/
funcionalidade): capacidade de desempe-
nhar bem o serviço prometido; (3) Presteza
(resposta imediata): capacidade de atender
bem e prontamente aos clientes (usuários);
(4) Garantia: conhecimento e cortesia dos
funcionários (empregados, colaboradores) e
sua habilidade em inspirar e transmitir credi-
bilidade e confiança; (5) Empatia: Cuidado,
atenção individualizada que a empresa (ins-
tituição, organização) oferece aos clientes
(usuários).
Figura 1 (Anexos). Modelo conceitual da
escala Servqual
Conforme o modelo teórico proposto, suge-
re-se, portanto, uma relação positiva entre as
dimensões de tangibilidade, confiabilidade,
presteza, segurança e empatia com a QP no
serviço público (Parasuraman et al., 1988).
Nesse sentido, considera-se que as dimen-
sões são partes da QP. O resultado da ava-
liação da qualidade de serviços prestados é
esperado de forma que:
H1: A Qualidade percebida pelos usuários
do Detran/RN é refletida pela tangibilidade
do serviço.
do Detran/RN é refletida pela confiabili-
dade transmitida durante a execução do
serviço.
do Detran/RN é refletida na presteza com
que os servidores executam o serviço.

25
do Detran/RN é refletida pela segurança
com que o serviço é executado.
H5: A Qualidade percebida pelos usuá-
rios do Detran/RN é refletida pela mútua
empatia entre servidores e clientes.
Entretanto, destaca-se que, independente-
mente do ramo pesquisado, a dimensão de
confiabilidade é mais importante do que a
dimensão tangível, como pode ser observa-
do na escala proposta por Parasuraman et
al. (1988). Berry e Parasuraman (1997) des-
tacam que os clientes tendem a ter maiores
expectativas e zonas de tolerância mais es-
treitas quando se trata da dimensão intan-
gível de confiabilidade. Isso ocorre porque
ela se refere, em grande parte, ao resultado
do serviço (se o serviço prometido é presta-
do), ao passo que as dimensões tangíveis
(presteza, garantia e empatia) dizem respei-
to ao processo, como ele é prestado (Matos
& Veiga, 2000).
A escala Servqual consiste em um instru-
mento elaborado em duas etapas. A primei-
ra corresponde às expectativas, evidencian-
do os anseios gerais dos respondentes. Já
a segunda visa medir o julgamento do usu-
ário sobre o serviço efetivamente prestado,
considerando especificamente a organiza-
ção avaliada (Macowski, 2007). Entretanto,
apesar de seu respaldado teórico, diversos
autores a criticam e sugerem a proposição
de modelos ou escalas alternativas, que
evidenciem a percepção da qualidade pelo
cliente (Macowski, 2007). Entre as princi-
pais críticas, ressalta-se a de Cronin Jr. e
Taylor (1992), que compreendem a escala
inerente às expectativas como inapropriada,
já que somente a medição da performance
se destaca na mensuração da QP. Já Phi-
lip e Hazlett (1997) comentam que a escala
não contempla os possíveis atributos e di-
mensões, que permitem com que se com-
preenda o verdadeiro significado da qualida-
de dos serviços.
Mesmo sendo criticada, a escala Servqual
ainda é tida como a mais tradicional ferra-
menta para a mensuração da QP (Hughey
et al., 2003), já tendo sido replicada em
diversas ocasiões e em vários setores da
economia, seja aperfeiçoando os modelos
existentes (Parasuraman et al., 1988; Teas,
1993), seja propondo outros modelos (Bol-
ton & Drew, 1991; Cronin & Taylor, 1992),
seja comparando-os (Lee, Lee & Yoo, 2000).
O referido modelo apresenta diferentes atri-
butos de qualidade, sendo capaz de auxi-
liar os gestores na determinação da melhor
estratégia na busca da satisfação dos clien-
tes. Porém, de acordo com Tinoco e Ribeiro
(2008), cada serviço pode apresentar atri-
butos de qualidade distintos, de acordo com
a especificidade de cada setor e com os ti-
pos de cliente estudados (Miguel & Salomi,
2004; Mondo & Fiates, 2013).
Para a utilização da escala Servqual, con-
sidera-se que as medidas de qualidade dos
serviços podem ser únicas em diferentes
setores, dependendo das características
dos serviços prestados, o que sugere incluir
ponderações na escala de medição (Car-
valho, 2008). Para efeitos de estudo, o uso
da Servqual baseia-se, segundo Carvalho
(2008), em técnicas de avaliação quantita-
tivas, capazes de medir as percepções e
expectativas relativas a um conjunto pre-
definido de dimensões. Esses constructos
norteiam um conjunto de dados que podem
contribuir para o processo de compreensão
e identificação da satisfação com os servi-
ços públicos, como confirmado por Oliver

26
(1980), quando o assunto volta-se à quali-
dade dos serviços.
Procedimentos metodológicos
Considerando o marco teórico-empírico da
escala Servqual e os pontos pertinentes ao
trabalho, seguiu-se com a amostragem não
probabilística por conveniência ou aces-
sibilidade. Segundo Marôco (2011), essa
técnica costuma ser adotada quando o pes-
quisador seleciona aleatoriamente os indiví-
duos que irão compor a unidade de análise
do estudo. Por essa razão, foi observado se
eles já haviam feito uso dos serviços de ha-
bilitação e veículos oferecidos pelo Detran/
RN e tinham disponibilidade para responder
ao instrumento de coleta (Figura 2).
Figura 2 (Anexos). Serviços oferecidos
pelo Detran/RN
O instrumento de coleta foi construído ob-
servando quesitos pertinentes ao perfil dos
usuários e o tipo de serviço utilizado por
eles no Detran/RN, assegurando aos parti-
cipantes do estudo o anonimato e a utiliza-
ção dos dados apenas para fins de valida-
ção da escala Servqual. Além disso, foram
dispostas 44 afirmações pertinentes às
suas expectativas (22) em relação à pres-
tação de serviços públicos de excelência e
às suas percepções (22) quanto ao servi-
ço disponibilizado pelo Detran/RN. As refe-
ridas afirmativas foram definidas com base
nas discussões de Hoffman (2006) sobre a
qualidade do serviço público, a adequação
do texto ao objeto de estudo e a validação
de conteúdo com quatro servidores públicos
que gozam de autonomia plena sobre seus
atos e atuam no setor de atendimento do ór-
gão.
Com a definição do instrumento e adoção da
escala Likert de sete pontos, procedeu-se
com a realização do pré-teste com dez usu-
ários dos serviços de habilitação e veículos
do Detran/RN, que indicaram a necessidade
de substituição de alguns termos. As trocas
foram realizadas, considerando a necessida-
de de adequação da escala as terminologias
utilizadas no serviço público, o que levou à
substituição de “clientes” por “usuários” e de
“funcionários” por “servidores”.A adoção des-
sas técnicas permitiu validar qualitativamen-
te o estudo, de acordo com as dimensões
discutidas por Parasuraman et al. (1988).
Seguindo com a aplicação efetiva do ques-
tionário, o estudo baseou-se em um recor-
te transversal (Sampieri, Collado & Lucio,
2006), com 513 usuários dos serviços do De-
tran/RN. A coleta foi realizada entre os me-
ses de fevereiro e abril de 2013, observando
dois procedimentos distintos, com o intuito
de respeitar os valores, hábitos e costumes
dos indivíduos selecionados para participar
da pesquisa. No primeiro momento, o ques-
tionário foi encaminhado por e-mail, com o
auxílio do Software Qualtrics Survey®, o que
resultou em 157 respostas válidas. Entre-
tanto, ao se considerar a proporcionalidade
de respostas requeridas para cada variável,
bem como a dificuldade de alguns usuários
para responder na ferramenta on-line, foi re-
alizada a impressão e reaplicação de 120
instrumentos de coleta, o que resultou em
mais 85 casos válidos.
Seguindo com a montagem da base para
análise, procedeu-se com a inversão do que-
sito 12, que foi preparado com o intuito de
identificar e excluir respostas incongruentes.
Finalizada essa etapa, os dados foram orga-

27
nizados para atender à proposta do estudo,
que se baseia na criação de um novo cons-
tructo, QP, cujas variáveis são construídas,
observando a desconformidade, ou seja,
mediante a diferença entre as expectativas e
percepções dos indivíduos. Com a constru-
ção das variáveis que compõem o construc-
to, foram identificados saldos negativos e
nulos, que requereram um tratamento mais
acurado.As variáveis que apresentaram sal-
do negativo foram invertidas com a soma do
valor máximo que a escala pode assumir,
sete, já os saldos nulos foram substituídos
pela média das possibilidades, a qual se re-
fere a um posicionamento indiferente entre
expectativas e percepções.
Com os ajustes das variáveis que compõem
a base, o passo seguinte consistiu em ana-
lisar o diagrama de caixa, que revelou não
haver observações atípicas entre os indi-
víduos que compõem o estudo. Contudo,
compreendendo que as bases foram obtidas
de forma independente e que não poderiam
ser simplesmente reunidas para o processo
de análise estatística, procedeu-se com o
Teste t student para amostras independen-
tes. Segundo Marôco (2011), esse tipo de
exame é necessário quando se busca testar
a diferença entre duas amostras obtidas de
formas distintas. Com base nesses fatores,
o teste de Levene revelou que há homoge-
neidade entre as variâncias dos dois proce-
dimentos de coleta, observando uma sig-
nificância de 0,01, ou seja, assumindo que
as variâncias são iguais, não há diferenças
estatísticas entre os procedimentos de cole-
ta adotados, considerando um intervalo de
99% de confiança.
Com a união das bases e o propósito de ga-
rantir a confiabilidade das medidas estabe-
lecidas para o estudo, foi realizada a análise
de Correlação de Pearson entre as variáveis,
bem como da Análise Fatorial Confirmató-
ria (CFA). No processo de análise da CFA,
foram estudadas as medidas inerentes ao
Alfa de Cronbach, Confiabilidade composta
(CONF) e Variância extraída (AVE), de cada
dimensão. Com a mensuração dos indicado-
res enumerados, procedeu-se com o ajuste
geral do modelo da Servqual para o serviço
público, observando medidas absolutas, in-
crementais e de parcimônia.
Caracterização da amostra
Do total dos respondentes, observou-se que
46,3% são do gênero masculino e 53,7% do
feminino. A faixa etária predominante é 18 a
27 anos (55%), seguida de 28 a 37 (32,6%).
Analisando a população feminina, destaca-
-se que é predominantemente jovem, com
idade entre 18 e 32 anos (88,46%). Entre os
usuários pesquisados, 54,5% estão vincula-
dos a cursos de nível superior e 41,3% já o
concluíram.
Entre os serviços utilizados pelos usuários
do Detran/RN, 60,57% foram referentes
à habilitação e 39,43% a veículo. Entre os
serviços de habilitação, observam-se uma
procura maior pela solicitação de permis-
são para dirigir (16,15%), CNH definitiva
(15,73%) e renovação de CNH (13,62%),
processos esses que são essenciais para
legitimar as ações dos condutores de veícu-
los no trânsito. No que diz respeito aos servi-
ços de veículo, os usuários buscam atendi-
mentos relacionados ao primeiro registro de
veículo novo (0 km) nacional ou importado
(4,63%), bem como de licenciamento anual
do veículo (11,38%) e sua respectiva trans-
ferência de propriedade (8,57%).

28
Análise descritiva
Os dados dispostos na Tabela 1 apontam
que, em média, as expectativas dos usuá-
rios com o serviço público de excelência são
altas (5,84), aproximando-se do índice “6 –
concordância”. Já a percepção deles com
relação ao serviço do Detran/RN é baixa
(3,14) e fica próximo do índice “3 – discordo
parcialmente”. Nessa situação, observa-se
que os usuários dos serviços de habilitação
e veículo estão insatisfeitos com a qualidade
do serviço oferecido nos postos de atendi-
mento do Detran/RN.
Seguindo com a apreciação dos dados e a
construção da variável latente, QP, proce-
deu-se com o cálculo da diferença entre ex-
pectativa e percepção dos usuários em rela-
ção ao serviço público (desconfirmação).Tal
análise aponta que, em média, as expectati-
vas dos respondentes com o serviço público
de excelência são maiores do que sua per-
cepção em relação aos serviços oferecidos
pelo Detran/RN. Além disso, depreende-se
que, na opinião dos usuários pesquisados, o
referido órgão não possui foco na qualidade
dos serviços disponibilizados no âmbito da
habilitação e veículo.
Analisando os gaps encontrados com a de-
terminação da diferença entre as variáveis
de expectativa e percepção, em que a média
QP é baixa (2,66), sugere-se que os gestores
públicos mantenham um sistema para auto-
avaliação de seus serviços. Isso se deve em
razão da necessidade de eles terem condi-
ções de reunir elementos suficientes para
diagnosticar a situação de seus serviços
e, com isso, direcionar seus recursos para
desenvolver ações em prol da qualidade no
atendimento. Corroborando com essa con-
cepção, Macowski (2007) aponta que essa
é uma política de gestão pública essencial
para que os serviços alcancem condições de
excelência e atenda às demandas dos usu-
ários.
Considerando as medidas calculadas, pro-
cedeu-se com a determinação do coeficiente
de correlação de Pearson, que testa a asso-
ciação entre as variáveis que compõem os
constructos de expectativas e percepções.
Segundo Marôco (2011), esse coeficiente
permite medir a intensidade e direção da
associação das variáveis, o que neste estu-
do destaca a existência de uma associação
inversa e fraca (–0,076) entre os dois cons-
tructos.
Tabela 1 (Anexos|)
Resultado estatístico de desconfirmação
(gaps)
Tal fato demonstra que, à medida que as ex-
pectativas são altas, maiores as frustrações
dos usuários com o serviço público que vem
sendo oferecido pelo Detran/RN, como pode
ser visualizado na Figura 3.
Figura 3 (Anexos). Comparação entre ex-
pectativas e percepções
Avaliando a média das respostas obtidas
com o estudo, destaca-se, com exceção do
item 12, que a expectativa com o serviço pú-
blico de excelência é superior à percepção
dos usuários dos serviços oferecidos pelo
Detran/RN. O referido item faz parte da vari-
ável de presteza e aponta que os servidores
públicos do referido órgão se mostram dis-
postos a atender às demandas dos usuários.
Esse fato induz a compreensão de que, ape-

29
sar das diversidades vivenciadas no am-
biente de trabalho, os servidores conduzem
suas atividades com o intuito de colaborar
com o atendimento das demandas dos usu-
ários dos serviços de habilitação e veículo.
Modelagem estrutural
Ponderando a respeito dos aspectos teórico-
-empíricos que sustentam a escala Servqual
(Parasuraman et al., 1988, 1991; Orwing et
al., 1997; Hoffmann, 2006), e os achados da
pesquisa, procedeu-se com a apreciação do
coeficiente de Pearson, CONF, AVE, Alfa e
CFA. Segundo Marôco (2010), essas técni-
cas auxiliam o pesquisador na verificação
da qualidade do ajustamento de um modelo
teórico, observando os itens desenvolvidos
para cada dimensão estudada. Partindo
dessa concepção, analisaram-se as respos-
tas obtidas após a construção da variável de
desconfirmação, denominada QP.
Prosseguindo com a análise do coeficiente
de correlação, observa-se que não há so-
breposição entre os constructos e que elas
são significativas. Avaliando as dimensões
de “Tangibilidade” (Pearson = 0,177 a 0,447),
“Confiabilidade” (Pearson = 0,430 a 0,637),
“Garantia” (Pearson = 0,303 a 0,568) e “Em-
patia” (Pearson = 0,187 a 0,549), constatou-
-se que há correlações positivas, fracas e
significativas a 0,01, entre as variáveis. Já
no constructo de “Presteza”, foi detectada
uma correlação negativa e fraca entre o item
12 e 13 (Pearson = –0,156), significativa a
0,05.
Para a análise da CFA sobre as dimensões
que compõem a Servqual, foram montados
modelos reflexivos relacionando a variável
latente de QP com os fatores de “Tangibili-
dade”, “Confiabilidade”, “Presteza”, “Garantia”
e “Empatia”. Por sua vez, para verificar as
condições pertinentes aos constructos es-
tudados, procedeu-se com a determinação
das medidas de confiabilidade e validade
que permeiam a CFA. Hair Jr., Black, Babin,
Anderson e Tatham (2006) comentam que
tais medidas são essenciais para constatar
se o constructo realmente mede o que se
propõe (Tabela 2).
Tabela 2 (Anexos) - Confiabilidade do
constructo
Considerando que o patamar mínimo dese-
jável para a CONF é 0,70, destaca-se que as
dimensões “Tangibilidade” e “Presteza” apre-
sentam valores inferiores ao que se aspira,
apesar de apresentarem uma estatística “t”
significante. Em se tratando da QP, foco da
Servqual, observa-se que apenas as dimen-
sões de “Confiabilidade”, “Garantia” e “Empa-
tia” apresentam índices acima do aceitável.
Tal fato indica que os itens que compõem
esses indicadores são consistentes. No que
diz respeito à AVE, o estudo indica que as
variáveis latentes observadas possuem pa-
tamares abaixo do recomendado, índice de
0,50, com destaque para as dimensões de
“Tangibilidade”, “Presteza”, “Garantia” e “Em-
patia”.Tais dados sugerem que o modelo pro-
posto apresenta uma parte da confiabilidade
desejada para o constructo. Porém, dada à
importância conceitual de cada dimensão e
considerando o ineditismo do ambiente pes-
quisado, optou-se por manter as dimensões.
Em seguida, procedeu-se com a determina-
ção do Alfa de Cronbach, que permite medir
a confiabilidade de cada dimensão que com-
põe o constructo. Ponderando a respeito dos
dados obtidos, o estudo revela que a variável

30
latente de QP apresenta dois índices abaixo
do recomendável (0,70), “Tangibilidade” e
“Presteza”. Seguindo com a validade, obser-
va-se que as cargas fatoriais encontram-se
acima de 0,3, variando de 0,37 a 0,81, e que
elas são significantes a 0,01.
Com o propósito de iniciar o ajustamento
do modelo final, procedeu-se com a análise
estatística, que permeia a validade das di-
mensões inerentes à escala Servqual. Esse
tipo de validade requer a determinação dos
índices de ajuste de qualidade do modelo,
conforme sinaliza Hair Jr. et al. (2006). Os
índices que permitem essa avaliação repre-
sentam medidas absolutas, incrementais e
de parcimônia, como pode ser observado
na Tabela 3: Qui-quadrado (X²), índice de
qualidade do ajuste (GFI), raiz do resíduo
quadrático médio (RMSR), raiz do erro qua-
drático médio de aproximação (RMSEA), ín-
dice de Tuker-Lewis (TLI), índice de ajuste
comparativo (CFI), índice de ajuste ponde-
rado (NFI), índice de ajuste relativo (RFI),
índice de qualidade do ajuste de parcimônia
(PGFI), índice de ajuste normado de parci-
mônia (PNFI).
Tabela 3 (Anexos) - Índices de adequação
dos modelos (após ajustes)
Decompondo o estudo dos índices de ade-
quação dos modelos discutidos por Hair Jr.
et al. (2006), constata-se que, em termos
de ajustes absolutos, que as medidas estão
dentro dos parâmetros estabelecidos para
reproduzir os dados observados, conside-
rando o X² (< 5,0), GFI (entre 0 e 1), RMSR
(< 0,1) e RMSEA (< 0,08). Isso se confirma
após a exclusão dos itens 12 e 13, que pos-
suem correlação negativa, índice de des-
confirmação abaixo de 1 e alfa menor que
0,5. Tratando-se dos indicadores incremen-
tais ou comparativos, o estudo aponta que o
modelo pode obter um ajuste de referência,
observando o TLI (≥ 0,9), CFI (> 0,9), NFI
(entre 0 e 1) e RFI (entre 0 e 1). Partindo das
informações apresentadas e considerando
os indicadores de parcimônia, PGFI (entre 0
e 1) e PNFI (entre 0 e 1), o estudo indica que
o constructo apresentado é estatisticamente
válido.
Ao adotar o método Maximum likelihood
(ML) como estimador, procedeu-se com o
cálculo dos índices de adequação do mo-
delo. Segundo Marôco (2010), o método da
Máxima verossimilhança permite que sejam
realizados ajustes de covariância entre os
erros e que o arquétipo estudado possa ser
reespecificado, como ilustrado na Figura 4.
Analisando as estimativas obtidas, o estudo
aponta índices próximos do satisfatório, para
um nível de significância de p < 0,000.
Figura 4 (Anexos) - Modelo reespecificado
com as cargas fatoriais
O modelo reespecificado na Figura 5 de-
monstra que as relações entre as dimen-
sões da escala Servqual e o constructo QP
apresentam cargas fatoriais satisfatórias,
que variam de 0,79 a 0,90. Isso sugere uma
ordem de importância para as dimensões:
“Garantia” (0,92), “Empatia” (0,90), “Preste-
za” (0,84), “Confiabilidade” (0,84) e “Tangi-
bilidade” (0,79). Além disso, os coeficientes
de determinação indicam que as variáveis
latentes permitem predizer adequadamen-
te a variação dos itens observados e que
os coeficientes de regressão estimados são
significativos. Com base nas estimativas pa-
dronizadas, extraídas entre as dimensões e
o constructo, procedeu-se com o teste das

31
hipóteses para as relações propostas no es-
tudo, como pode ser visualizado na Tabela
4.
Tabela 4 (Anexos) - Coeficiente padroni-
zado estimado para as relações teóricas
propostas
Considerando as estimativas (β padroniza-
do) para as variáveis latentes, constatou-se
que todas as hipóteses foram confirmadas,
observando estimativas positivas e signifi-
cativas, como preconiza a teoria (Zeithaml
et al., 1990). Nessa perspectiva, o modelo
construído para determinar a QP pelos usu-
ários dos serviços oferecidos pelo Detran/
RN indica que a QP pelos usuários é baixa
e que o modelo é refletido por 20 dos in-
dicadores que compõem as dimensões da
Servqual.
Considerações finais
O estudo objetivou investigar se o uso da
escala Servqual é válido para os serviços
públicos oferecidos pelo Detran/RN, consi-
derando as expectativas e as percepções
dos usuários. A desconfirmação dessa es-
cala, medida pela diferença entre as expec-
tativas e as percepções dos usuários dos
serviços, é uma ferramenta que possibilita
a construção da variável latente de QP. Des-
taca-se que, para a adoção da CFA, foram
considerados os indicadores discutidos por
Parasuraman et al. (1988, 1991) e as reco-
mendações de Hoffmann (2006).
Analisando os dados coletados, o estudo in-
dicou que as “Expectativas com o serviço”
(5,95) são superiores às “Percepções com o
serviço” (3,14). Tal fato pode estar ocorren-
do em razão de problemas de gestão e es-
cassez de recursos públicos para investir na
contratação de pessoal, mediante concur-
so, bem como de problemas relacionados à
capacitação técnica e infraestrutura, o que
gera acúmulo de serviços e sobrecarrega
os servidores. Destaca-se ainda que as ex-
pectativas com os serviços oferecidos pelo
Detran/RN são elevadas, porque eles geram
ônus financeiro para os usuários.
Seguindo com a análise estatística, os da-
dos apontam que as dimensões do estu-
do atendem parcialmente aos preceitos de
confiabilidade requeridos pela CFA. Apesar
disso, procedeu-se com o ajustamento do
modelo e a decomposição dos índices de
adequação absolutos, incrementais e de
parcimônia, que permitem validar o cons-
tructo. Considerando esses ajustes, partiu-
-se para a análise da interação entre as
dimensões e a variável latente de QP, que
sugeriu a confirmação de todas as hipóte-
ses para um nível de significância de 99%.
Considerando que a QP pelos usuários
dos serviços do Detran/RN é baixa (2,66) e
que o modelo reespecificado pode auxiliar
o gestor na adoção de medidas de melho-
ria, sugere-se a implantação de ferramentas
permanentes de autoavaliação. A utilização
desses mecanismos deve ser estendida a
outros órgãos do Poder Público, tendo em
vista que eles podem auxiliar os gestores
no estabelecimento de políticas públicas e
na proposição de medidas de melhoria na
execução dos serviços disponibilizados à
sociedade. Entre os serviços públicos que
poderiam adotar esse procedimento de
avaliação, destacam-se os oferecidos, pre-
sencialmente e em plataformas on-line, nas
áreas de saúde, assistência social, habita-
ção, saneamento, cultura, segurança, meio

32
ambiente, educação e combate à pobreza.
Ressalta-se que, para a gestão pública se
manter atenta às expectativas dos usuários
de seus serviços, ela deve adotar métodos
que permitam avaliar a qualidade percebida.
Nessa perspectiva, a participação dos usuá-
rios representa um elemento imprescindível
para avaliar o serviço, apontar soluções e
eliminar vieses. Compreendendo isso, des-
taca-se que, na etapa de coleta de dados,
o acesso a indivíduos que atendessem às
prerrogativas do objeto de análise foi dificul-
toso e que muitos se mostraram resistentes
a responder ao questionário on-line ou pre-
sencial.
Por fim, considerando o acesso aos indiví-
duos – objeto de análise como um limita-
dor –, recomenda-se a validação da escala
Servqual e de outras escalas relacionadas
à QP, como a de “Qualidade de serviços de
varejo” (em inglês: Retail. Service Quality –
RSQ), em ambientes do segundo e terceiro
setor da economia, que disponibilizam infor-
mações para o envio de correspondência ou
acesso presencial rápido. Indica-se também
a realização de estudos comparativos entre
entidades públicas, privadas e de interesse
social, que oferecem serviços de nature-
za semelhante ou equivalente. Além disso,
sugere-se a inclusão de mais uma variável
latente, que trate sobre o constructo de “Sa-
tisfação com o serviço”, com o objetivo de
estabelecer uma relação de causa e efeito
com a QP.
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36
Anexos
Figura 1. Modelo conceitual da Servqual
Nota. Adaptado de Zeithaml, Parasuraman e Berry (1990, p. 23).
Figura 2. Serviços oferecidos pelo Detran/RN
Nota. <www.detran.rn.gov.br/index.asp>, 2013.

37
Tabela 1. Resultado estatístico de desconfirmação (gaps)
Nota. Dados da pesquisa (2013).

38
Figura 3. Comparação entre expectativas e percepções
Tabela 2. Confiabilidade do constructo
Tabela 3. Índices de adequação dos modelos (após ajustes)

39
Figura 4. Modelo reespecificado com as cargas fatoriais

40
Tabela 4. Coeficiente padronizado estimado para as relações teóricas propostas
Nota. ***Significativo a p < 0,000. Fonte: Dados da pesquisa (2013).

ARTIGO: Substituição de recursos humanos na Polícia Militar de Minas Gerais: uma alternativa para o aumento quantitativo do efetivo operacional
41
Substituição de recursos humanos na Polícia Militar
de Minas Gerais: uma alternativa para o aumento
quantitativo do efetivo operacional
Replacement of human resources in the Uniform Police of Minas Gerais, Brazil: an alternative to an increase in
operating numbers
Sustitución de recursos humanos en la Policía Militar de Minas Gerais: una alternativa para el aumento
cuantitativo del efectivo operacional
RESUMO
A Polícia Militar de Minas Gerais (PMMG) tem adotado uma postura gerencial moderna ao usar ferramentas gerenciais que direcionam
para o desenvolvimento administrativo. Objetivou-se, neste trabalho, verificar a possibilidade de substituição do quadro de funcionários
administrativos, composto de policiais militares, por técnico-administrativos civis. O estudo foi realizado num batalhão da PMMG
localizado no Sudoeste de Minas Gerais. Foi realizado um levantamento das seções em que os técnicos administrativos não poderiam
trabalhar e uma pesquisa quantitativa sobre a quantidade de policiais militares que podem ser substituídos. Na seção Discussão e
Resultados, os dados foram tabulados e analisados com o objetivo de esclarecer se é vantajosa ou não a substituição dos policiais
militares por técnicos administrativos civis. Concluiu-se que a substituição dos policiais que trabalham em funções administrativas
por técnicos administrativos civis é vantajosa, tanto pela possibilidade de aumento do efetivo policial nas ruas, quanto pela economia
financeira do Estado.
Palavras-chave: Terceirização, recursos humanos, policiais militares, técnico administrativo, remuneração.
Humberto Alencar Sabino - humberto_ufla@hotmail.com
Universidade Federal de Lavras.
Geovana Bardesio - daniela.andrade@dae.ufla.br
Professora de Graduação e Pós-Graduação em Administração Pública da Universidade Federal de Lavras

Humberto Alencar Sabino - Daniela Meirelles Andrade
42
1. INTRODUÇÃO
O cenário atual brasileiro comprova que o
setor público vem se transformando com o
objetivo de demonstrar eficácia e efetivida-
de nos serviços prestados.
Por esse motivo, a Polícia Militar de Minas
Gerais (PMMG) tem adotado uma postura
gerencial moderna, passando a usar técni-
cas e ferramentas gerenciais que direcionam
para o desenvolvimento de médio e longo
prazo e, acima de tudo,visando melhorar a
qualidade do serviço prestado à população.
Avaliação de desempenho; controle científi-
co das unidades; planejamento estratégico,
com etapas de implantação, monitoramen-
to e avaliação, e criação de Assessoria de
Gestão para Resultados (AGR) e de Unida-
de de Gestão Estratégica (UGE), entre ou-
tras, são ferramentas que demonstram que
a organização está direcionando esforços
para modernizar a forma de administrar.
Todo esse processo de modernização per-
passa por uma fase de aculturamento insti-
tucional, que enfrenta diversos obstáculos,
mas que são necessários para o amadure-
cimento da organização.
A PMMG está prestes a alcançar seus 250
anos de existência, e o fato de essa orga-
nização ainda existir não é porque presta
serviço essencial, mas porque conseguiu,
ao longo do tempo, perceber as mudanças
e amoldar-se a elas (Minas Gerais, 2012).
Uma das mudanças mais significativas para
a organização, assim como para todo o País,
na década de 1990, foi a reestruturação do
modelo de administração burocrática para o
modelo de administração gerencial (Minas
Gerais, 2012).
ABSTRACT
The Uniform Police of Minas Gerais (PMMG) has adopted a modern management approach, using
management tools that lead to administrative development.The aim of this work is to investigate the
possibility of replacing administrative staff,comprising military officers,by technical and administrative
civilians.The study was conducted in a PMMG battalion located in the southwest of Minas Gerais,
Brazil. A survey of those sections in which administrative staff cannot work was carried out, as was
quantitative research into the number of police officers who could be replaced.The data were tabulated
in the Results and Discussion section and analyzed to clarify whether or not it is advantageous
to replace uniform police by civilian administrative staff. The conclusion of this study was that the
replacement of officers working in administrative roles by civilian administrative staff is advantageous
both because of the possibility of increasing the police force on the streets and for the financial savings
accruing to the State.
Keywords: Outsourcing. Human Resources. Military police.Administrative Technician. Remuneration.
RESUMEN
La Policía Militar de Minas Gerais (PMMG) ha adoptado un enfoque de gestión moderna, el uso de
herramientas de gestión que conducen a un desarrollo administrativo. El objetivo de este trabajo
para investigar la posibilidad de sustituir el personal administrativo cuadro, compuesto por oficiales
militares, por civiles técnicos y administrativos. El estudio se realizó en un PMMG batallón situado en
el suroeste de MG. Se hizo una encuesta de las secciones en las que el personal administrativo no
puede trabajar y una investigación cuantitativa de la cantidad de agentes de la policía que podrían
ser reemplazados. En Resultados y Discusión por sección, los datos fueron tabulados y analizados
con el fin de aclarar si es o no ventajoso sustituir la policía militar por parte del personal administrativo
civil. Se concluye de este estudio que la sustitución de los funcionarios que trabajan en funciones
administrativas por el personal administrativo civil es ventajoso tanto por la posibilidad de aumentar la
fuerza de policía en las calles, así como el ahorro económico para el estado.
Palabras-Clave: Subcontratación. Recursos Humanos. La policía militar. Técnico administrativo.
Retribuciones.

Substituição de recursos humanos na Polícia Militar de Minas Gerais: uma alternativa para o aumento quantitativo do efetivo operacional
43
Com base no contexto de administração ge-
rencial, os desperdícios de recursos, de qual-
quer natureza, não são aceitáveis. A busca
pela eficácia em todos os processos institu-
cionais é o objetivo. Dessa forma, imagina-
-se que a substituição de recursos humanos
na PMMG é uma das ferramentas gerenciais
que podem ser usadas pela organização.
Ao assistir aos noticiários e comparar os
índices de criminalidade apresentados, per-
cebe-se que a sensação de segurança das
pessoas está em queda. Isso se dá porque o
crime evolui, as ações criminosas evoluem,
os grupos criminosos evoluem, e a popula-
ção fica com a sensação de que o Estado
não consegue manter a ordem pública (Mi-
nas Gerais, 2012).
Para sair da situação atual, em que há ocor-
rência de crimes de toda a natureza, e che-
gar à situação ideal, que seria viver em uma
sociedade sem a ocorrência de crimes, o
que deseja a população, é preciso ter um
policial militar fardado e armado em cada
cruzamento da cidade.
Isso seria impossível, tanto pelo aspec-
to legal, quanto pelo gerencial, contudo há
um contingente policial militar que é usado
esporadicamente em algumas operações e
não é empregado especificamente em suas
funções preventivas ou repressivas na segu-
rança pública para o qual foi treinado. Esse
contingente é destinado a funções técnico-
-administrativas internas nas instituições mi-
litares, em seus diversos níveis.
Nesse contexto, este trabalho busca res-
ponder à seguinte questão: “O emprego do
policial militar, em funções técnico-adminis-
trativas, em unidades operacionais e de exe-
cução, tem a possibilidade de ser substituí-
do por técnicos administrativos civis?”.
1.1 Objetivos gerais e específicos
Objetivou-se, neste trabalho, verificar a pos-
sibilidade de o comando da PMMG, da uni-
dade de Passos (MG), substituir os policiais
militares do quadro administrativo por técni-
cos administrativos civis, colocando os poli-
ciais em unidades operacionais.
Para cumprir o objetivo geral, há necessida-
de do cumprimento de alguns objetivos es-
pecíficos, mencionados a seguir:
a) Listar em quais seções os técnicos
administrativos não podem substituir
os policiais militares;
b) Verificar quais funções internas um
técnico administrativo civil pode exer-
cer no 12o BPM da PMMG, em subs-
tituição aos policiais militares que as
exercem;
c) Fazer o levantamento do efetivo de
policiais em atividades administrativas,
na sede do 12o BPM de Passos (MG);
d) Comparar o custo remuneratório
mensal do policial militar com o do téc-
nico-administrativo civil.
1.2 Justificativa
Conforme as informações contidas no sítio
da PMMG, na seção Concursos Públicos,
o último concurso público realizado para o
preenchimento de vagas de soldado de 1a
classe ocorreu em 2010. Para a 18a Região
de Polícia Militar, onde se encontra o 12o
BPM de Passos-MG, foram destinadas 71
vagas, as quais seriam ainda dividas entre
outros quatro batalhões, ou seja, aproxima-

44
damente 18 vagas para cada batalhão.
Desde o último concurso para preenchimen-
to de vagas de policiais militares, vários já
deixaram de preencher o quadro de pessoal
da PMMG, seja por aposentadoria, seja por
decisão do próprio militar para trabalhar em
outro emprego, seja por demissão.
A seção de recursos humanos da 12o BPM
informou que, apenas na área do batalhão,
37 militares deixaram de pertencer ao efeti-
vo policial militar, desde 2012. E, conforme
estimativa, mais 20 militares se aposenta-
ram no final de 2013.
O propósito central deste trabalho é mostrar
que o efetivo policial pode aumentar, quan-
titativamente, caso sejam admitidos os téc-
nicos administrativos civis, nas instituições
militares.
O primeiro motivo é que haverá liberação de
uma parcela considerável de policiais que,
como dito, não trabalham efetivamente nas
funções para as quais foram treinados, ou
seja, prevenção e repressão à criminalidade
e ações de polícia comunitária. Segundo,
deve-se considerar o aumento da qualidade
técnica que os técnico-administrativos po-
dem agregar à Instituição.
Não há intenção aqui de valorizar ou me-
nosprezar qualquer profissional, seja ele
policial militar ou técnico administrativo,
mas sim evidenciar que cada profissional
deve trabalhar nas funções para as quais foi
treinado, com o objetivo de evitar desperdí-
cio de recursos humanos e financeiros.
2.1 Mandato e governança policial
Bayley ([1985], 2001 apud Muniz e Silva,
2010) nos diz que, por meio de uma perspec-
tiva comparada sobre a evolução, a função e
a política das polícias, no mundo moderno,
propõe-se uma “teoria do policiamento” que
ambiciona compreender os diversos meca-
nismos e arranjos de controle social que, de
alguma maneira, possuem “poder de polícia”.
Dessa forma, Muniz e Silva (2010) esclare-
cem o conceito de mandato policial no âm-
bito das polícias, destinadas ao policiamento
ostensivo e à preservação da ordem pública.
No entendimento desses autores, o policial é
equipado tanto em termos de meios, quan-
to de modo para o agir decisivo, no cumpri-
mento de seu mandato, tendo ele autoriza-
ção legal e respaldo social para exercer a
atividade-fim das polícias. Ele é responsável
por atender a qualquer exigência, qualquer
evento ou conflito que ameace dado status
quo, cuja amplitude corresponde à paz so-
cial, pactuada entre a sociedade e seu go-
verno.
De modo subjetivo, as polícias brasileiras
desenvolvem a atividade-fim: atendendo às
emergências, respaldam a lei, sustentam a
ordem pública, preservam a paz social, me-
diam conflitos, auxiliam, assistem, adver-
tem, socorrem, reprimem ou desempenham
quaisquer outras funções sociais, de forma
reativa ou preventiva (Muniz & Silva, 2010).
Assim, para execução da atividade-fim, de
forma específica, as polícias militares têm
como opções:
(a) Usar da força necessária para conter e
controlar a situação. (b) Resolver no local,

45
harmonizando ou conciliando as partes.
(c) Chamar a atenção, advertir e (ou) re-
preender as partes. (d) Conduzir as partes
à delegacia para desdobramentos legais.
(e) Conduzir para outro órgão competente.
(f) Explicar às partes que não se trata de
assunto da polícia e orientar a procurar os
órgãos competentes para solução do pro-
blema, dentre outras (Muniz & Silva, 2010,
p. 458).
No Estado Democrático de Direito, tal como
se nomeia no Brasil, as questões que são
demandadas pela população à polícia são
de espécies diversas, porque dizem respei-
to a tudo aquilo que pode ser compreendi-
do como pertencente à ordem pública, como
explica Muniz e Silva (2010). A polícia como
sendo um órgão com presença evidente se
torna mais próxima do cidadão. Presente 24
horas por dia e à distancia de uma ligação
telefônica gratuita.
Num plano ideal, governança policial se ca-
racteriza pela articulação de interesses e de
tomadas de decisão, entre os múltiplos ato-
res, que atuam em cooperação, em ações
conjuntas, a partir das quais resultam na
solução mais eficaz para os problemas so-
ciais e de segurança pública (Proença et al.,
2009).
Sendo assim, a governança da polícia:
Permite lidar com o conteúdo do exercício
do mandato policial articulando fins, meios
e modos. Ambiciona relacionar, como cau-
sa e efeito, ação governamental e os re-
sultados e consequências policiais. Elege
o que, no todo da polícia, seria necessário
controlar para que se saiba o suficiente do
conteúdo de sua práxis, de maneira a que
se possa governá-la. E isso corresponde
a uma apreciação do que seja o mérito do
exercício do mandato policial em seus ter-
mos concretos, considerando o contexto
de cada decisão policial, o que significa
que qualquer governança de polícia ex-
pressa um juízo de razoabilidade sobre
o que se pode saber para que se possa
governar, e o que se busca controlar para
saber (Proença et al., 2009, p. 26).
Nesse contexto, observam-se algumas ten-
dências no que diz respeito à reestruturação
da prestação de serviços de policiamento,
buscando, seja pela própria polícia, seja por
órgãos sociais reguladores externos, esta-
belecer limites de atuação, foco de ações
e formas de supervisão e controle que fa-
cilitem o acompanhamento do combate às
ações marginais e, consequentemente, ao
aumento da sensação subjetiva de seguran-
ça.
2.2 A Nova Administração Pública
A administração pública gerencial surgiu na
segunda metade do século XX e tinha como
objetivos: enfrentar a crise fiscal do Estado,
reduzir custos, tornar mais eficiente a admi-
nistração dos serviços, implantar instrumen-
tos para proteção do patrimônio público e eli-
minar a insatisfação contra a administração
pública burocrática. A administração pública
gerencial é orientada para o cidadão e nor-
teada pela obtenção de resultados (Santos,
2003).
Diante disso:
Algumas características básicas definem a
administração pública gerencial. É orienta-
da para o cidadão e para a obtenção de

46
resultados; pressupõe que os políticos e
os funcionários públicos são merecedores
de um grau limitado de confiança; como
estratégia, serve-se da descentralização e
do incentivo à criatividade e à inovação; o
instrumento mediante o qual se faz o con-
trole sobre os gestores públicos é o con-
trato de gestão (Bresser-Pereira, 1998, p.
28).
Assim, a modernização e a reforma do Es-
tado constituem um processo de cidada-
nia e otimização dos resultados públicos.
O foco está na satisfação dos usuários, na
qualidade de serviços e na transparência
da gestão. Desse modo, buscam-se inserir
técnicas de gestão que resultem em eficácia
nas instituições públicas. Nessa nova etapa,
as políticas de modernização do Estado são
concebidas como um conjunto de processos
cumulativos que se desdobram por meio de
metas mensuráveis, em períodos de tempos
definidos e indicadores divulgados e verifi-
cáveis. O perfil dos dirigentes e o papel de-
sempenhado por eles devem ser mudados,
privilegiando suas capacidades gerenciais e
de liderança. Além disso, alcançar um papel
semelhante desenvolvido por gerentes, com
o propósito de conduzir as instituições públi-
cas como unidades produtivas e prestado-
ras de serviços (Thoa & Solari, 1997).
2.3 Mudança organizacional na Administra-
ção Pública
As organizações públicas se deparam com
a necessidade do novo, de criatividade, de
proatividade, tanto em aspectos políticos,
quanto em administrativos. Por isso é neces-
sário conhecer e obter as melhores estraté-
gias para as organizações públicas serem
capazes de atingir seus objetivos, os quais
são serviços eficientes à sociedade (Pires &
Macedo, 2006).
Os órgãos públicos devem responder de
forma ágil e com efetividade às novas de-
mandas, buscando gerenciar adequada e
responsavelmente os seus bens e recursos,
tornando-os flexíveis e empreendedores
(Fiates & Schmitt, 2009).
Braga e Marques (2008) alertam que a ad-
ministração da mudança é complexa, uma
vez que abarca não apenas a necessidade
de alterar políticas, procedimentos e estrutu-
ras, mas também a admissão de novas for-
mas de comportamento dos indivíduos e das
equipes, além de se remodelar, em maior ou
menor escala, à cultura da organização. Para
que um processo de mudança seja bem-su-
cedido, é preciso que ele seja visto como um
processo de construção coletiva de novos
significados acerca da realidade, primando
pela comunicação clara e concisa entre os
atores.
Para Bressam (2004), as mudanças são re-
levantes para a sobrevivência da organiza-
ção, mas causam os mais diferentes tipos
de reação dos atores envolvidos. Essas re-
ações variam da adesão imediata à propos-
ta de mudança, até resistência completa a
qualquer tipo de mudança. Os determinantes
dessas diferentes reações são vários, desde
o fato de a mudança alterar a relação de po-
der e a hierarquia organizacional, questões
relacionadas ao indivíduo, como o reque-
rimento de novas competências para o tra-
balho, até a alteração na própria forma de
encarar o trabalho.
Webb (1989 apud Silva, 2003) cita as seguin-
tes mudanças organizacionais: redefinição

47
na estrutura interna de poder, maior utiliza-
ção de subcontratados, redução do núme-
ro de funcionários na produção, diminuição
do número de transações internas e maior
flexibilidade dos trabalhadores e gerentes.
Em seu artigo, Silva (2003) ainda menciona
outras mudanças pós-burocráticas: redução
dos níveis da hierarquia formal, mais ênfa-
se na flexibilidade do que no seguimento de
regras e a criação de fronteiras mais perme-
áveis entre o exterior e o interior das orga-
nizações.
Seabra (2001), em um estudo que objetiva-
va analisar as mudanças que seriam neces-
sárias, nas organizações públicas, para que
os princípios da administração gerencial
fossem efetivamente assimilados pela orga-
nização, concluiu que modificações em três
importantes aspectos organizacionais (cul-
tura, estrutura e sistemas de recompensa)
são significantemente correlacionadas en-
tre si. Dessa forma, para que a cultura ge-
rencial da nova administração pública seja
efetivamente assimilada pela organização,
mudanças nos outros elementos organiza-
cionais também serão necessárias.
Segundo Giosa (1997), a modernização é
a somatória da tecnologia (parâmetro dife-
rencial competitivo), do conhecimento da
aplicação (alavanca ganho de escala com
resultados positivos), da criatividade (par-
ticipação do corpo funcional nos novos ru-
mos da modernidade), da valorização dos
talentos humanos (comprometendo-os com
o alcance da meta da empresa, com parti-
cipação, compromisso e responsabilidade)
e do uso de técnicas administrativas inova-
doras (somando eficiência às organizações
com novos conceitos de qualidade, produti-
vidade, comprometimento, horizontalização,
reciprocidade), apontando a terceirização
como um novo paradigma para a concretiza-
ção da empresa moderna com excelência.
2.4 Terceirização: conceitos
Na literatura atual, vários autores definem
a terceirização de serviços. Giosa (1997)
define a terceirização como um processo
de gestão pelo qual se repassam algumas
atividades para terceiros, com os quais se
estabelece uma relação de parceria, ficando
a empresa concentrada apenas em tarefas
essencialmente ligadas ao negócio em que
atua. Para Jeger (1996), apud Alcântara e
Castor (1999), a terceirização de um serviço
público pode ser considerada modalidade
de parceria em que determinadas ativida-
des de um ente público são transferidas a
fornecedores particulares, conservando-se,
entretanto, o controle estatal sobre quanti-
dade, qualidade e preço dos bens e servi-
ços fornecidos. No mesmo sentido, Queiroz
(1998) define a terceirização como uma
técnica administrativa que possibilita o es-
tabelecimento de um processo gerenciado
de transferência a terceiros, das atividades
acessórias e de apoio ao escopo das em-
presas que é a sua atividade-fim, permitindo
a elas se concentrarem no seu negócio, ou
seja, no objetivo final.
Segundo Bernstorff (1999), a terceirização
tem a capacidade de se moldar a qualquer
uma das duas estruturas (burocrática e or-
gânica). Torna-se uma forma de gestão ca-
talisadora, que permite às organizações
unilaterais ganhar eficiência com a estrutura
(ou mesmo estratégia) oposta. Isso possibi-
lita às organizações burocráticas inovarem,
mudando até mesmo de estágio de seu ciclo
de vida, bem como propicia certa previsibili-

48
dade para as organizações altamente flexí-
veis, que passam por momentos de instabi-
lidade e adaptabilidade.
Para Alves (2002), a terceirização é uma for-
ma de contratação de empresa prestadora
de serviço, fornecedora de bens, serviços
ou mão de obra para o desempenho de ati-
vidades que, originalmente, eram desenvol-
vidas pela organização que terceirizou.É um
instrumento utilizado pela administração pú-
blica para reduzir ou suprimir a participação
do Estado em atividades não essenciais,
buscando diminuição dos gastos públicos,
aumento da qualidade e maior eficiência
da máquina administrativa. A terceirização
é, pois, a descentralização de serviços da
atividade-meio da administração pública,
para uma empresa privada que os executa-
rá como sua atividade-fim.
Fontanella et al. (1994, apud Girardi, 2008),
afirmam que a terceirização é uma tecnolo-
gia de administração que consiste na com-
pra de bens e/ou serviços especializados,
de forma sistêmica e intensiva, para serem
integrados na condição de atividade-meio à
atividade-fim da empresa compradora, per-
mitindo a concentração de energia em sua
real vocação, com o intuito de potencializar
ganhos em qualidade de produtividade.
De acordo com Teixeira (2004), as ativida-
des-meio podem ser entendidas como as
aquelas desenvolvidas pela organização,
contudo elas não coincidem com suas ati-
vidades principais finais, sua missão. É uma
atividade secundária da organização públi-
ca, ou seja, são tarefas que contribuem ou
dão suporte, direta ou indiretamente à ativi-
dade-fim. Já a atividade-fim, o autor esclare-
ce que ela comporta a essência da especia-
lidade do órgão público, a função para a qual
ele foi criado. Pode-se identificar a atividade-
-fim a partir da análise da norma legal que
criou o órgão público.
No caso da PMMG, há a possibilidade de fo-
car seu efetivo policial em atividades de pre-
venção e repressão, ou seja, nas atividades-
-fim, em vez de empregar policiais militares
nas atividades-meio. Essas últimas podem
ser gerenciadas pelos gestores militares.
2.5 Terceirização: vantagens
De acordo com Leiria e Saratt (1996), a con-
tratação de terceiros é encarada como um
dos caminhos mais avançados da empresa
moderna.
Entre as diversas vantagens da terceirização,
aceita-se a visão de que ela não é mais um
modismo, e sim uma nova forma de gestão,
uma estratégia que pode ser usada pelo ges-
tor. Giosa (1997) ressalta as seguintes vanta-
gens: acesso a novos recursos tecnológicos;
agilidade na implantação de novas soluções;
previsibilidade dos gastos/custos e prazos;
aumento da especialização; liberação da
criatividade; acesso ao pessoal qualificado;
crescimento do mercado regional; mudança
na cultura interna, entre outros. Em uma ava-
liação mais detalhada, Oliveira (2009) cita as
seguintes vantagens: focalização dos negó-
cios das empresas em sua área de atuação,
maior poder de negociação, redução das
atividades-meio, aumento da qualidade, ga-
nhos de flexibilidade, redução do quadro di-
reto de empregados, aprimoramento do sis-
tema de custeio, ampliação do mercado para
as pequenas e médias empresas, maior agi-
lidade nas decisões, menor custo, maior lu-
cratividade e crescimento, favorecimento da

49
economia de mercado, otimização dos ser-
viços, redução dos níveis hierárquicos, au-
mento da produtividade e competitividade,
possibilidade de crescimento sem grandes
investimentos.
No mesmo sentido, Teixeira (2004) relacio-
na as seguintes vantagens: desenvolvimen-
to econômico, especialização, aumento da
competitividade, da qualidade e do contro-
le dos serviços, aprimoramento do sistema
de custeio, treinamento e desenvolvimento
profissional, diminuição do desperdício, en-
foque da Administração Pública voltada para
a atividade-fim, valorização dos talentos hu-
manos, agilidade das decisões, menor cus-
to ao erário, crescimento organizacional.
Leite (1997) descreve uma pesquisa de cam-
po feita no Brasil, em 1995, em que foram
consultadas 125 empresas para investigar
aspectos ligados a motivações para terceiri-
zar o setor de informática. Esse autor cons-
tatou, por meio da metodologia usada, que,
após a terceirização de alguns serviços,
80% das empresas pesquisadas focaliza-
ram seus esforços em atividades-fim; 62%
aumentaram sua previsibilidade de gastos
(custos e investimentos); 58% melhoraram
a objetividade na análise de custo beneficio;
58% ganharam em agilidade de implantação
de soluções; 55% constataram objetividade
na definição de prioridades; 52% alegaram
redução de custos; 38% sentiram melhora
da previsibilidade de prazos.
Em um estudo realizado por Reis (2011), na
Secretaria Municipal de Saúde de Goiânia,
que terceirizou os serviços de saúde para
a Organização Idtech, o autor, dentre a po-
pulação amostral, obteve os seguintes re-
sultados, após a terceirização dos serviços:
51,16% dos usuários avaliaram a agilidade
no atendimento como “bom”; 46,51% deles
julgaram o preparo técnico dos terceirizados
como “bom”; 65,12% avaliaram a estrutura
física como “ótima”; 4,76% consideraram o
quesito resolução da demanda do pacien-
te como “ruim”; e nenhum usuário avaliou
como “péssimo”. Em todos os quesitos cita-
dos houve aumento significativo no que tan-
ge à satisfação do cidadão.
2.6 Desvantagens de implantação da tercei-
rização na Administração Pública e Privada
Contrapondo as convicções apresentadas
anteriormente e buscando uma visão abran-
gente sobre a terceirização, apresentam-se,
em seguida, dois autores, que trazem novas
perceptivas à discussão.
Leite (1997) traz ainda em seu estudo, cita-
do anteriormente, doze principais conside-
rações, mencionadas a seguir, que devem
ser levadas em conta na implantação da
terceirização de serviços ou de recursos hu-
manos: a) manter sob controle a qualidade
e o nível de serviços fornecidos; b) evitar a
criação de vínculos de dependência em re-
lação à empresa contratada; c) manter sob
controle os custos dos serviços contratados;
d) manter sob controle os prazos estabele-
cidos; e) cuidar do sigilo e confidencialida-
de das informações em poder do parceiro;
f) acompanhar os padrões do parceiro, bem
como a inadequação de seus padrões às
exigências da organização; g) definir pro-
cedimentos alternativos, caso venham a
ocorrer problemas de relacionamento com
o parceiro; h) validar direcionamento estra-
tégico adotado ou proposto pelo parceiro; i)
elaborar plano de contingência para casos
de pane ou desastre nos equipamentos e

50
instalações do parceiro; j) prever a possi-
bilidade de se fazer auditoria nos procedi-
mentos e instalações do parceiro; k) evitar a
subcontratação; l) evitar a possibilidade de
reclamações trabalhistas por parte do par-
ceiro ou de seus empregados.
Já Oliveira (2009) alerta que os tomadores
de serviços terceirizados devem ter os se-
guintes cuidados principais: preocupação
com eventuais ocorrências físicas e traba-
lhistas; investimento em treinamento do ter-
ceirizado; apreensão a resistências internas
às mudanças; adaptação das culturas em-
presariais; prestação de serviço com quali-
dade deficiente; receio na transferência da
tecnologia; terceirização de atividades que
não deveriam ser terceirizadas; erro ao se-
lecionar a prestadora de serviço; redação
de um contrato ineficiente; subestima das
questões de pessoal; perda do controle da
atividade terceirizada; desconhecimento
dos custos ocultos da terceirização.
Existem aspectos significativos, relaciona-
dos a seguir, que dificultam a implantação
da terceirização:
a) Desconhecimento do assunto: isso se
reflete junto à alta administração sobre
áreas-chave da organização, dificultando
sua implantação;
b) Resistência e conservadorismo: as re-
sistências se sobrepõem ao novo, o con-
servadorismo inibe a aplicação de técni-
cas modernas, caracterizando aspectos
da cultura de algumas organizações;
c) Falta de parceiros competentes: a difi-
culdade de encontrar parceiros que pos-
sam atender às condições de qualidade e
produtividade exigidas para determinadas
atividades;
d) Aspectos culturais: dificuldade de inte-
gração das culturas do contratante e do
fornecedor;
e) Desconhecimento da legislação: desco-
nhecimento da legislação específica, ou a
falta dela, risco na elaboração dos contra-
tos, bem como reclames jurídico-trabalhis-
tas (Girardi, 2008, p. 29).

Uma mudança cultural dessa natureza, em
uma instituição militar com mais de 200
anos, pode trazer algumas dificuldades de
implantação, principalmente no que tange
a resistências internas, contudo a nova ad-
ministração pública leva os novos gestores
a enfrentar essas dificuldades e superá-las,
com o objetivo de prestar um serviço público
com mais qualidade e eficácia.
3 METODOLOGIA
3.1 Caracterização do objeto de estudo –
12o
Batalhão de Passos (MG)
Como descrito anteriormente, após uma reu-
nião com o comandante do 12o
BPM de Pas-
sos (MG), que concedeu a devida autoriza-
ção, foi realizada a pesquisa documental nos
dados secundários do Sistema Integrado de
Recursos Humanos (SIRH), do 12o
BPM (Mi-
nas Gerais, 2003).
Antes de analisar os dados obtidos, cabe es-
clarecer que a estrutura do 12o
BPM é dividi-
da em cinco departamentos, mencionados a
seguir, que comportam oito seções:
P1: Questões relativas aos recursos huma-
nos
P2: Questões relativas à inteligência e con-
tra inteligência
P3: Ações e operações realizadas pela po-

51
lícia
P4: Logística
P5: comunicação organizacional, marke-
ting interno e externo
Subordinados aos departamentos, o 12o
BPM possui as seguintes seções:
a) Almoxarifado, Centro de Operações Po-
liciais Militares (COPOM)
b) Núcleo de Atenção Integral à Saúde
(NAIS)
c) Seção de Comunicação (S COM)
d) Seção de Manutenção e Transporte (S
MNT TRNP)
e) Seção de Armamento e Tiro (SAT)
f) Secretaria Adjunta (SECT AJ)
g) Seção de Orçamento e Finanças (SOFI)
3.2 Elementos da pesquisa
O uso de policiais militares em funções ad-
ministrativas de atividade-meio é um des-
perdício para a organização, visto que, a
cada policial militar, foi dado um treinamento
específico para a realização do trabalho os-
tensivo, em contato direto com a população
atendida.
Quando o policial militar é alocado em fun-
ções administrativas, focadas na atividade-
-meio, ele não exerce suas funções de pe-
dagogo da cidadania: instruir as pessoas
sobre seus direitos e cobrar delas seus de-
veres (Minas Gerais, 2012).
Para isso, há necessidade de se fazer um
levantamento sobre a quantidade de efetivo
policial que está atuando nessas funções. É
imprescindível saber o custo remuneratório
dessa alocação e ainda o trabalho que pode
ser exercido por um técnico administrativo
civil, em um batalhão de polícia.
O tipo da abordagem será a pesquisa quan-
titativa, que possibilita fazer comparações
numéricas das variáveis.
Zanella (2009) afirma que a pesquisa quan-
titativa é aquela que se caracteriza pelo em-
prego de instrumentos estatísticos, tanto na
coleta quanto no tratamento de dados, e que
tem como finalidade medir relações entre as
variáveis.
Dias (2000) esclarece que a pesquisa quan-
titativa, normalmente, mostra-se apropriada
quando existe a possibilidade de medidas
quantificáveis de variáveis e inferências, a
partir de amostras de uma população, usan-
do medidas numéricas para testar construc-
tos científicos e hipóteses, ou a busca de
padrões numéricos, relacionados a concei-
tos cotidianos.
Nesse contexto, Serapioni (2000) diz que a
investigação quantitativa atua em níveis de
realidade e tem como objetivo trazer à luz
dados, indicadores e tendências observá-
veis.
A pesquisa será realizada por meio de um
levantamento de dados de todo o efetivo po-
licial que trabalha, administrativamente, na
sede do 12o
Batalhão de Polícia Militar de
Passos – MG (12o
BPM).
A técnica de coleta de dados constitui-se em
um levantamento de informações secundá-
rias junto ao Sistema Interno de Recursos
Humanos (SIRH) do 12o
BPM, ou seja, uma
pesquisa documental. Esse modo de coleta
de dados foi escolhido por ser mais seguro
que outros métodos, permitindo levantar in-
formações concretas e confiáveis, que serão

52
analisadas.
Zanella (2009) esclarece que a pesquisa
documental utiliza dados secundários (inter-
nos ou externos) e podem ser empregados
em pesquisas quantitativas ou qualitativas.
Quanto aos dados secundários internos,
eles podem ser obtidos por meio de nota
fiscais, manuais ou relatórios de entrada e
saída de recursos financeiros ou sistemas
informatizados, com auxílio de um usuário
da empresa.
Para que fosse possível realizar uma pes-
quisa documental, no sistema informatizado
da Unidade, foi realizada uma reunião com
o comandante, que autorizou o uso dele
para consultas e disponibilizou um policial,
usuário do sistema, para que ele fizesse o
relatório com os dados necessários. Esse
sistema possui filtros que podem especificar
detalhadamente a alocação de cada policial
militar no 12o
BPM, separando os que tra-
balham administrativamente dos que atuam
ostensivamente.
Essa metodologia tem a possibilidade de
ser reaplicada em outros batalhões de Po-
lícia Militar de Minas Gerais, respeitando as
peculiaridades de cada local, já que se trata
de uma pesquisa exploratória quantitativa.
Os métodos quantitativos, por suas pos-
sibilidades de réplica, pelo fato de adota-
rem procedimentos intersubjetivamente
controláveis e por seu rigor de indicar as
margens de erro que podem ocorrer na
formulação da inferência, são aptos a dar
sólidos fundamentos às descobertas e
às hipóteses formuladas (Delli Zotti, 1997
apud Serapioni, 2000, p. 190).
De acordo com Kerlinger (1980, apud Za-
nella, 2009), a análise de dados é o processo
de categorização, ordenação, manipulação e
sumarização de dados e tem por objetivo re-
duzir grandes quantidades de dados brutos,
de modo interpretável e mensurável.
No método de análise de dados da pesquisa,
será usada a estatística descritiva para tabu-
lar e apresentar as respostas dos objetivos
específicos. Esse método de análise de da-
dos foi escolhido porque permite ao pesqui-
sador descrever, resumir, totalizar, comparar
e apresentar, graficamente, as variáveis.
4 RESULTADOS E DISCUSSÃO
4.1 Das atribuições administrativas exerci-
das pelos policiais militares
Durante os levantamentos na sede do 12o
BPM, foi possível verificar a existência de al-
gumas seções ocupadas por policiais milita-
res especialistas, ou seja, aqueles que pres-
taram o concurso público para preencher as
vagas, em seções com funções específicas e
especializadas.
As seções: Seção de Armamento e Tiro
(SAT), chefiada e ocupada por um sargento
especialista em armas; Seção de Comunica-
ção (S COM), ocupada por dois sargentos
com formação em eletrônica. Vale ressaltar
que ela não pode ser utilizada por técnicos
administrativos, justamente pela incompatibi-
lidade das atribuições.
Na seção SAT, são realizados trabalhos re-
ferentes a armazenamento de armamentos
e munições, manutenção de armamentos,
controle do inventário de armas do batalhão,
acesso a armamentos de uso restrito (que

53
não pode ser manuseado por civis), treina-
mento de tiro aos militares, entre outros ser-
viços que dizem respeito ao manuseio e à
conservação do armamento policial.
Na seção S COM, são realizados serviços
de conservação e manutenção do sistema
de comunicação do 12o
BPM, sejam eles via
rádio, telefonia fixa e móvel ou por acesso à
internet.
A P2 é o departamento onde são tratados
assuntos referentes à inteligência e contra
inteligência. Os documentos e atribuições,
nesse departamento, são de caráter sigiloso
e confidencial, além de serem tratadas infor-
mações de segurança tanto internas quanto
externas. Não há muitas informações sobre
esse departamento, visto que até a entrada
no departamento é controlada.
Para se trabalhar nas seções SAT e S COM,
o servidor deve ter formação acadêmica
específica, comprovada por diploma em
instituição reconhecida pelo Ministério da
Educação (MEC). Já para trabalhar no de-
partamento P2, é necessário que o militar
preencha uma série de requisitos rigorosos,
como possuir alto nível de disciplina, não
ter nenhuma punição civil, administrativa
ou penal (mesmo antes de ser militar), ser
idôneo, discreto e ter conduta ilibada dentro
e fora da instituição. Tais exigências podem
ser empecilhos para a alocação do técnico
administrativo nessas seções.
Conforme proposto pelo primeiro objeti-
vo específico, o técnico administrativo civil
pode exercer suas atividades nas demais
seções descritas na seção 4.1, visto que as
atribuições dos policiais que trabalham nes-
sas seções são compatíveis com as do téc-
nico administrativo civil.
O segundo objetivo específico era verificar
as funções que um técnico administrativo
pode exercer em um batalhão de polícia mi-
litar, sem comprometer a segurança, seja
ela documental ou física do servidor civil e
dos militares.
Entre os serviços realizados pelos policiais
militares nas seções do 12o
BPM, pode-se
relacionar os seguintes: organizar e manter
atualizados cadastros, arquivos, fichários, li-
vros e outros instrumentos de escrituração,
relativos aos registros funcionais dos milita-
res e servidores civis, assim como o sistema
de legislações e informações legais e regu-
lamentares; redigir documentos – ofícios,
atas e outros expedientes –; coletar, apurar,
selecionar, registrar e consolidar dados para
a elaboração de informações estatísticas,
entre outros.
Essas atribuições desenvolvidas pelo po-
licial militar são coincidentemente as mes-
mas que um técnico administrativo civil pode
executar, conforme previsto no Anexo III da
Lei Estadual n. 15.301, de 10/08/2004.
Tal anexo ainda prevê outras atribuições,
que complementam as já citadas, aumen-
tando, dessa forma, a eficiência dos serviços
prestados: realizar trabalhos de digitação,
mecanografia, de protocolização, seleção,
classificação, registro e arquivamento de
documentos e formulários; atender, orientar
e encaminhar o público interno e externo;
encarregar-se da expedição, controle e or-
ganização de materiais; realizar operações
em sistemas informatizados, e executar ou-
tras atividades administrativas compatíveis
com o cargo (Minas Gerais, 2004).

54
Conforme direciona o segundo objetivo es-
pecífico, após levantamento das funções
administrativas exercidas pelos militares no
12o BPM, nota-se que elas podem ser re-
alizadas por técnicos administrativos civis,
sem qualquer prejuízo produtivo para a ins-
tituição.
Presume-se que, com essa substituição,
haverá um ganho de produtividade, pois o
técnico-administrativo, obrigatoriamente,
exercerá apenas as funções administrativas.
Por esse motivo, o tempo de trabalho dedi-
cado a essas funções será maior do que o
exercido pelo militar que atua administrati-
vamente.
Cabe ressaltar que os militares que trabalham
em funções administrativas são aproveita-
dos, eventualmente, em operações policiais
militares, como, por exemplo, na operação
Fecha Batalhão. Essa operação consiste em
empenhar todo o efetivo militar administrativo
em ações de prevenção ao crime. Para isso,
as atividades internas no batalhão são pa-
ralisadas até o termino da operação, o que,
de certa forma, prejudica a continuidade dos
serviços executados internamente.
4.2 Do quantitativo de policiais militares
A Tabela a seguir atende ao terceiro objetivo
específico: fazer o levantamento do efetivo
policial militar que trabalha em atividades ad-
ministrativas, na sede do 12o BPM de Pas-
sos (MG).
Tabela 1. Quantidade de policiais que trabalham em funções administrativas por seção –
PMMG – 2013.
Fonte: PMMG – Sistema Integrado de Recursos Humanos (2013)
A partir dos dados da Tabela 1, é possível
verificar que 44 policiais ocupam as funções
de técnico-administrativo, que são aqueles
que podem ser substituídos por técnico-ad-
ministrativos civis, devido à compatibilidade
de serviços que exercem. Quanto aos que
atuam em atividades de policiamento osten-
sivo em Passos (MG) – 12o
BPM –, são 116
policiais.
Analisando os dados obtidos do quantitati-
vo de policiais militares, nota-se que, se os
técnicos administrativos forem contratados,
o 12o batalhão terá um crescimento de 38%
em seu efetivo. Assim, passaria de 116 mili-
tares para 160.
A PMMG desenvolveu um indicador que
mede a presença do efetivo na atividade

55
operacional.
Este indicador refere-se à metrificação do
emprego do efetivo da PMMG, diferen-
ciando-se a atividade operacional (fim) e
administrativa (meio). O comportamento
por ele orientado é o de acompanhar a
disponibilidade do efetivo na atividade-
-fim, com o objetivo de priorizar o atendi-
mento às demandas da sociedade (Minas
Gerais, 2012, p. 57).
O cálculo do indicador é feito pela divisão
do efetivo PM nas atividades operacionais
pelo efetivo PM, multiplicado por 100.
A polaridade do indicador é quanto maior
melhor. A periodicidade dos dados é aferida
mensalmente, e a fonte de dados é forneci-
da pelo SIRH.
A premissa desse indicador é que o foco
principal é o emprego do efetivo que será
lançado na atividade operacional, com a oti-
mização desses recursos na produção dos
serviços.
O resultado tem como parâmetro os seguin-
tes dados: maior que 100% – verde, entre
70 e 99,9% – amarelo e menor que 69,9%
– vermelho.
Ao submeter os dados de efetivo do 12o
BPM à fórmula proposta pela PMMG, tem-
-se um resultado igual a 72,5%, ou seja, si-
tuação amarela. Isso ocorre porque 27,5%
do efetivo total do batalhão está empregado
em funções administrativas internas que po-
deriam ser substituídas por técnicos admi-
nistrativos civis.
4.3 Remunerações
O quarto objetivo específico diz respeito ao
comparativo do custo salarial mensal do po-
licial militar e do técnico administrativo civil.
Realizou-se o comparativo salarial com os
vencimentos dos policiais militares, con-
forme publicado no Decreto n. 45421, de
01/07/2010, acrescido dos aumentos sala-
riais concedidos de 2011 a 2013, contudo
não foi considerada nenhuma vantagem pe-
cuniária que o militar possa ter, como adi-
cional por tempo de serviço – quinquênio.
Utilizou-se um dado público para não cons-
tranger qualquer envolvido neste trabalho.
Já a remuneração do técnico administrativo
foi obtida por meio da Lei Estadual n. 19.576,
de 16/08/2011, e, da mesma forma que nos
vencimentos dos policiais militares, não foi
acrescida nenhuma vantagem pecuniária
(Minas Gerais, 2010).

56
Tabela 2. Remuneração do policial militar, ocupante de cargo administrativo e do técnico
administrativo civil.
Fonte: Minas Gerais (2010; 2011)
Pelos custos remuneratórios, é possível no-
tar que há uma grande vantagem em subs-
tituir os policiais militares por técnico-admi-
nistrativos civis.
De acordo com Tavares (2011), a média
aritmética é um valor típico do conjunto de
dados que pode assumir um novo valor e
serve como parâmetro em comparação com
outros dados.
Assim ao se calcular a média aritmética do
custo salarial dos policiais militares, mensal-
mente, chega-se a R$ 3.457,07 por militar.
Comparando-se esse valor com o custo sa-
larial de um técnico-administrativo, que é R$
1.123,56, nota-se que o custo salarial de um
policial militar é, em média, 207,5% maior
que o custo salarial do técnico administra-
tivo.
Assim, caso os policiais militares fossem
substituídos por técnicos administrativos,
mantendo-se a graduação dos militares e
sua locação, comparando-se o custo remu-
neratório mensal conforme mostra a Tabela
2, haveria uma economia ao erário de, apro-
ximadamente, 67,49%.
Durante a execução deste trabalho, procu-
rou-se uma alternativa para o aumento de
efetivo na PMMG, por meio da gestão admi-
nistrativa interna, ou seja, aumentar o efetivo
policial em atividades ostensivas de preven-
ção e repressão ao crime, sem a realização
de concurso público para contratar policiais.
Para aumentar o efetivo, o comando da
PMMG deveria usar o efetivo existente e alo-
cá-lo nas atividades-fim da organização. A
alternativa proposta é a contratação de técni-
cos administrativos civis para substituírem os
policiais que trabalham em funções adminis-
trativas, ou seja, em atividades-meio.
Essa substituição é uma terceirização, pois
a organização passaria a terceiros suas ati-
vidades-meio e focaria seus esforços nas
atividades-fim, no caso, a PMMG deixaria a
cargo dos técnicos administrativos as ativi-
dades internas administrativas e aumentaria
o número de policiais em atividades de pre-
venção e repressão ao crime.
Para avaliar se isso seria vantajoso ou não,
foi necessário cumprir alguns objetivos espe-

57
cíficos para a realização da análise e das
conclusões deste estudo. Entre eles, ve-
rificar em quais seções os técnicos admi-
nistrativos podem trabalhar, sem que isso
comprometa a segurança daqueles contra-
tados, das informações tratadas e do pró-
prio batalhão. Depois verificamos ativida-
des ou funções que são compatíveis com
o técnico administrativo e com o policial,
buscando relacionar as atribuições que um
técnico administrativo teria na organização
policial.
Após essas verificações, acreditamos que
seria possível a substituição de 44 policiais
militares por técnicos administrativos no
12o BPM de Passos (MG) e que, financeira-
mente e quantitativamente, a permuta dos
policiais militares, empregados em funções
administrativas, por técnicos administrati-
vos civis é vantajosa para o Estado.
As vantagens observadas neste estudo
quanto à substituição dos policiais militares
são: aumento do efetivo policial em ações
de prevenção e repressão, e economia de
recursos financeiros ao erário.
Foi possível notar que haveria um aumento
de 38% no efetivo policial militar e, conse-
quentemente, uma economia ao erário de,
aproximadamente, 67,49% ao mês. Como o
comando passaria a ter um efetivo policial
maior em contato direto com a população
atendida, a sensação subjetiva de seguran-
ça aumentaria e, possivelmente, os índices
criminais diminuiriam.
Como aspecto positivo, acreditamos que o
estudo trouxe informações claras e objeti-
vas sobre um assunto ainda pouco estuda-
do dentro da PMMG e, como aspecto nega-
tivo, verificamos que uma análise qualitativa
dessa substituição seria importante para
complementar o objetivo geral.
Cabe ressaltar que o estudo qualitativo, que
verificaria as relações de mando e obediên-
cia entre o técnico civil e o comandante mili-
tar, o nível de satisfação no trabalho do téc-
nico administrativo, a existência ou não de
algum tipo de preconceito ou assédio moral
ao técnico administrativo, existência ou não
de violação da segurança das informações
ou das instalações da organização e da me-
lhora na qualidade dos serviços prestados
pelos técnicos administrativos em compara-
ção à atuação do policial militar, entre vários
outros aspectos qualitativos a serem pesqui-
sados. Essa seria uma proposta para novos
estudos. Contudo, o estudo qualitativo só
será possível quando a substituição se efeti-
var, o que ainda não aconteceu na organiza-
ção estudada.
É sabido que um gestor, para a tomada de
decisão, deve munir-se de todas as infor-
mações possíveis para que sua deliberação
seja produtiva e eficaz. O tema atribuído a
esta pesquisa é recente, ainda há pouca lite-
ratura sobre o assunto. Dessa forma, quanto
mais estudos sobre o assunto, seja pelo lado
qualitativo, seja pelo quantitativo, melhor am-
paro terá o gestor para decidir.
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ARTIGO: A DESCENTRALIZAÇÃO NA VIGILÂNCIA SANITÁRIA: TRAJETÓRIA E DESCOMPASSO
61
A DESCENTRALIZAÇÃO NA VIGILÂNCIA SANITÁRIA:
TRAJETÓRIA E DESCOMPASSO
DECENTRALIZATION IN HEALTH SURVEILLANCE SERVICES: BACKGROUND AND MISMATCH
LA DESCENTRALIZACIÓN EN LA VIGILANCIA SANITARIA: TRAYECTORIA Y DESCOMPAZ
RESUMO
Este trabalho descreve as características do processo de descentralização no Sistema Único de Saúde (SUS) e na vigilância sanitária,
quanto à relação entre as esferas de gestão: centralização e descentralização. Utilizou-se uma abordagem analítica com foco na rela-
ção entre as esferas governamentais como fator constitutivo da gestão de uma política social. Os resultados indicam que a vigilância
sanitária desenvolveu um processo lento e irregular de descentralização, que expressa claro descompasso com o mesmo processo
no SUS, em relação à estrutura institucional e a estratégias de pactuação da relação entre as esferas. Conclui-se que as dificuldades
enfrentadas no processo de descentralização estão relacionadas também às tensões advindas de diferentes projetos políticos que
coexistem nesses espaços institucionais.
Palavras-chave: Descentralização, Sistema Único de Saúde, Vigilância Sanitária.
Regina Lucena - regina.lucena@ig.com.br
Universidade Federal do Recôncavo da Bahia.
ABSTRACT:
This paper describes characteristics of the decentralization process in the Unified Health System (SUS)
and health surveillance, with regard to the relationship between their management levels: centralization
and decentralization. An analytical approach was used that focused on the relationship between levels of
government as a constituent factor in the management of social policy.The results indicate that decentralization
in health surveillance developed slowly and unevenly, which indicates a clear mismatch with the same
process in the SUS with regard to their institutional structures, strategies for negotiation and relationship
between the spheres.We conclude that the difficulties faced in the decentralization process are also related
to tensions arising from different political projects that coexist in these institutional spaces.
KEYWORDS: Decentralization; Unified Health System; Health Surveillance.
RESUMEN:
En este trabajo se describen las características del proceso de descentralización en el Sistema Único de
Salud (SUS) y la vigilancia de la salud,en cuanto a la relación entre los niveles de gestión: la centralización
y la descentralización. Se utilizó un enfoque analítico centrado en la relación entre los niveles de gobierno
como un factor constitutivo de ejecutar una política social. Los resultados indican que la vigilancia de la
salud desarrolló un proceso lento y desigual de descentralización, que expresa un claro desequilibrio con
el mismo proceso en el SUS, en relación con la estructura institucional, las estrategias para la negociación
y la relación entre las esferas. Se concluye que las dificultades que enfrentan en el proceso de descen-
tralización también están relacionados con las tensiones que surgen de diferentes proyectos políticos que
conviven en estos espacios institucionales.
PALABRAS CLAVE: Descentralización; Sistema de Salud; Vigilancia Sanitaria.

Regina Lucena
62
1 Introdução
A criação do Sistema Único de Saúde
(SUS), em 1988, implicou a mudança não
apenas da forma de organização da rede de
saúde no país, mas também dos princípios
que a regem, modificando seu conteúdo e
lugar no campo das políticas sociais. Desde
sua criação, o SUS é orientado por princí-
pios doutrinários – universalidade, equidade
e integralidade nos serviços e nas ações de
saúde – e por princípios organizativos (ou
diretrizes) – descentralização, regionaliza-
ção e hierarquização da rede e participação
social (Brasil, 2000). Nesse período, foram
criados mecanismos e instrumentos que
visaram ao aprofundamento da descentra-
lização, diretriz que até hoje representa um
grande desafio para o Sistema.
Durante as duas décadas de implementa-
ção do SUS, a vigilância sanitária sofreu
marcantes transformações em seu modelo
institucional e de atuação. As principais de-
las dizem respeito, por um lado, à criação
da Agência Nacional de Vigilância Sanitária
(Anvisa), em 1999, e, por outro, aos esforços
crescentes para a diminuição do distancia-
mento histórico entre a vigilância sanitária e
as práticas de saúde. Entretanto, a despeito
dessas iniciativas, até hoje persistem mui-
tas dificuldades para a composição de um
arranjo sistêmico para o chamado Sistema
Nacional de Vigilância Sanitária – SNVS
(Lucchese, 2001b & De Seta, 2007). Estabe-
lecido legalmente, o SNVS é definido como
o conjunto de ações de vigilância sanitária,
“executado por instituições da administração
pública direta e indireta da União, dos esta-
dos, do Distrito Federal e dos municípios,
que exerçam atividades de regulação, nor-
matização, controle e fiscalização na área
de vigilância sanitária” (Brasil, 1999).
Este trabalho tem por objetivo analisar as
características do processo de descentra-
lização no Sistema Único de Saúde e na
vigilância sanitária, no que diz respeito aos
papéis assumidos pelas três esferas de ges-
tão.
2 Percurso metodológico
Segundo Behring e Boschetti (2008), a aná-
lise de políticas sociais consiste na com-
preensão dos aspectos que lhe imprimem
forma e configuração. Para isso, a análise
deverá superar o enfoque gerencialista que
vem sendo tradicionalmente adotado e per-
mitir um entendimento que leve em conta
fundamentalmente o papel e a ação do Es-
tado na formulação e no desenvolvimento
das políticas sociais. A partir do reconheci-
mento do caráter histórico-estrutural das po-
líticas sociais, quatro dimensões perpassam
sua análise, de forma complexa e imbricada:
história, economia, política e cultura.
Neste estudo, adotou-se a abordagem ana-
lítica proposta por Boschetti (2006), que
aponta três aspectos para o desenho do
quadro institucional que conforma a política
a ser analisada: (i) configuração e abran-
gência dos direitos e benefícios; (ii) configu-
ração do financiamento e gasto; (iii) gestão e
controle social. Desse conjunto de aspectos,
o terceiro, gestão e controle social, inclui a
relação entre as esferas governamentais em
seus fatores constitutivos.
A presente análise se concentra nos papéis
assumidos pelas três esferas de gestão nas
trajetórias de descentralização do SUS e
da vigilância sanitária. Os elementos empí-

A DESCENTRALIZAÇÃO NA VIGILÂNCIA SANITÁRIA: TRAJETÓRIA E DESCOMPASSO
63
ricos utilizados foram: estrutura institucional
e competências; estratégias de pactuação,
e relação entre as esferas. A Constituição
Federal de 1988 e a Lei Orgânica da Saú-
de estabelecem a descentralização como
princípio operativo do SUS, com autonomia
das esferas e controle social. Busca-se, a
partir do estabelecido legalmente, identifi-
car as características da implantação des-
se processo, com base nos três elementos
empíricos estudados. A análise incluiu revi-
são bibliográfica e análise de documentos
e normativas relacionadas ao processo de
descentralização no SUS e na vigilância sa-
nitária.
3 A descentralização no Sistema Único
de Saúde
3.1 Estrutura institucional e competências
A estrutura institucional do SUS está defini-
da na Lei n. 8.080, de 19 de setembro de
1990, segundo a qual a direção única do Sis-
tema é exercida em cada esfera de governo.
Na União, a direção do SUS é realizada pelo
Ministério da Saúde; nos estados, Distrito
Federal e municípios, pela respectiva secre-
taria de saúde ou órgão equivalente. Essa
Lei estabelece diferentes competências para
cada esfera, que devem guiar suas decisões
e ações e permitir a sua complementarie-
dade (Brasil, 1990). Em síntese, a direção
nacional possui competência para formular,
avaliar e apoiar políticas e sistemas em di-
versas áreas, estabelecer normas, critérios
e padrões em vários setores , prestar coo-
peração técnica e financeira aos estados, ao
Distrito Federal e aos municípios e promover
a descentralização de serviços e ações de
saúde para unidades federadas e municí-
pios. A direção estadual possui competência
para promover a descentralização de servi-
ços e ações de saúde para os municípios,
acompanhar, controlar e avaliar as redes
hierarquizadas do Sistema, coordenar, pres-
tar apoio técnico e financeiro e, em caráter
complementar, executar ações e serviços
de saúde. A direção municipal possui com-
petência para planejar, organizar, controlar
e avaliar as ações e os serviços de saúde
e gerir e executar os serviços públicos de
saúde.
Na prática, o processo de descentralização
do SUS na década de 1990 e, consequen-
tente, a concretização dessas competências
foram orientados pelas Normas Operacio-
nais Básicas (NOBs). Nesse período, publi-
caram-se quatro instrumentos normativos
desse tipo – 1991, 1993, 1996 e 1998 –, que
representaram a síntese das negociações e
dos pactos firmados entre os gestores das
três esferas de direção do SUS e do Conse-
lho Nacional de Saúde. As NOBs trataram
de aspectos referentes à divisão de respon-
sabilidades e a relações entre gestores e
critérios de transferência de recursos fede-
rais para estados e municípios (Levcovitz,
Lima, & Machado, 2001; Brasil, 2007a). De
um modo geral, as NOBs estabeleceram
critérios que condicionaram o repasse finan-
ceiro a determinadas condições de gestão
de ações e serviços de saúde, para que os
municípios se tornassem responsáveis pela
gestão do sistema local de saúde. Em 2004,
por meio da Portaria n. 2.023/GM, de 23 de
setembro, o Ministério da Saúde estabelece
a Gestão Plena de Sistema Municipal como
única modalidade de habilitação de municí-
pios, o que consolidou as competências le-
gais previstas para essa esfera no SUS.
3.2. Estratégias de pactuação

Regina Lucena
64
O uso de indicadores – operacionais e epi-
demiológicos – foi uma prática adotada des-
de a criação do SUS e mais marcantemente
a partir de 1996, com a criação do Pacto de
Indicadores da Atenção Básica. Inicialmente
estabelecido como um conjunto de indica-
dores utilizado para avaliar o desempenho
de estados e municípios e a situação de
saúde, o Pacto se firmou como instrumen-
to nacional de monitoramento e avaliação
de ações e serviços referentes à atenção
básica, visando à qualificação da gestão
municipal (Bastos, 2009). Criou-se, ainda,
a Programação Pactuada Integrada, um
instrumento voltado para a organização da
assistência e dos recursos, que explicitava
competências das três esferas de governo
no setor saúde. Nesse momento, a questão
da responsabilidade sanitária já era sinali-
zada como eixo central de um novo pacto
federativo na saúde (Oliveira, 2004).
Uma mudança marcante no processo nor-
mativo do SUS, com o encerramento do
exercício de descentralização tutelada,
aconteceu em 2006, com o lançamento do
Pacto pela Saúde, um conjunto de diretrizes
e compromissos articulados pelos entes fe-
derativos em três dimensões: o Pacto pela
Vida, o Pacto em Defesa do SUS e o Pacto
de Gestão. A sua implementação ocorreu
a partir da substituição dos processos de
habilitação em condições de gestão pelo
Termo de Compromisso de Gestão, que es-
tabelece metas e compromissos para cada
ente da federação que a ele adere. Assim
é que ficou instaurado o conceito de res-
ponsabilidade sanitárias das três esferas na
gestão do SUS.
Em 2011, foi publicado o Decreto n. 7.508,
que regulamenta a Lei n. 8080/1990 e es-
tabelece uma nova dinâmica no sistema de
saúde, particularmente no que diz respeito
às relações interfederativas. O Decreto es-
tabelece o Contrato Organizativo da Ação
Pública da Saúde (Coap) como instrumento
de gestão compartilhada e definição de res-
ponsabilidades no SUS. A relação contratual
entre os gestores, estabelecida a partir de
então, destina-se à organização e ao finan-
ciamento de ações e serviços de saúde, para
garantir a integração dos entes federativos e
a integralidade da assistência à saúde dos
usuários (Brasil, 2011).
3.3 Relação entre as esferas
Segundo Kugelmas e Sola (1999), o regime
federativo brasileiro foi marcado por uma al-
ternância entre períodos de centralização e
descentralização: um longo período centra-
lizador a partir da Revolução de 1930, que
culmina com o Estado Novo; um período de-
mocrático da Constituição de 1946; o período
do regime militar de 1964, quando a centra-
lização autoritária atinge seu ponto máximo,
e a transição democrática e a promulgação
da Constituição de 1988, um marco de des-
centralização federativa. Para os autores, o
panorama atual é de indefinição do padrão
de relações intergovernamentais, um reflexo
do que consideram o “caráter inconcluso da
institucionalização democrática no país” (p.
76).
A década de 1990, período de implanta-
ção do SUS, e, portanto, de sua diretriz de
descentralização, consolida, por um lado, a
abertura democrática, mas, por outro, é um
período marcado por tensões e obstáculos
ao desenvolvimento de políticas sociais. É
nesse momento que os governos brasileiros
incorporam o ideário neoliberal, caracteriza-

65
do, entre outros, pela redução da intervenção
do Estado e consequente desmantelamento
dos sistemas de proteção social (Diniz, 1996).
Viana e Machado (2009) apontam algumas
repercussões do predomínio de políticas que
priorizam o mercado sobre o processo de
descentralização político-administrativo em
saúde nessa década. Entre elas, destacam-
-se a baixa incorporação das especificida-
des regionais no desenho das estratégias de
descentralização e a insuficiente articulação
com outras políticas públicas econômicas e
sociais. Apesar dessas dificuldades, muitos
avanços aconteceram e a descentralização
ganhou força, especialmente a partir da últi-
ma metade dessa década.
Em meio aos conflitos gerados no proces-
so de redefinição dos papéis, o modelo de
descentralização caminhou em direção à
municipalização da gestão, da explicitação,
na esfera federal, da função coordenadora
do sistema de referência intermunicipal e do
fortalecimento da função indutora e regula-
tória da esfera federal sobre o processo de
descentralização (Levcovitz et al., 2001). Ao
mesmo tempo, os espaços de negociação
intergestores se consolidaram como instân-
cias de articulação e pactuação do SUS na
esfera federal e nos governos locais – as Co-
missões Intergestores Tripartite, na direção
nacional, e Bipartite, na direção estadual.
Instituídas na década de 1990 como espa-
ços privilegiados para negociação e decisão
sobre a descentralização das ações e dos
serviços do SUS, as Comissões se torna-
ram, ao longo desse período, “importantes
arenas políticas de representação federativa
nos processos de formulação e implementa-
ção das políticas de saúde” (Brasil, 2007a,
p. 53).
Não há consenso sobre se o modelo de fe-
deralismo sanitário brasileiro tem um com-
ponente predominante de cooperação ou de
competição. O fato é que ambos se mani-
festam na formação do modelo institucional
do SUS. A cooperação pode ser observada,
por exemplo, nas instâncias permanentes
de pactuação, que garantem o caráter de
federalismo intraestatal (Brasil, 2006). En-
tretanto, o componente de competição é
verificado no processo de municipalização,
muitas vezes “solitário”, como apontado por
Solla (2006), resultado da dificuldade de as-
sunção de funções e de cooperação entre
estados e municípios.
4 A descentralização na vigilância sanitá-
ria
4.1 Estrutura institucional e competências
A discussão sobre a necessidade de im-
plementar serviços descentralizados e arti-
culados em vigilância sanitária remontam à
década de 1980, na I Conferência Nacional
de Saúde do Consumidor, que aconteceu
em 1986.A partir de então, ocorreram várias
tentativas de instituir o SNVS, sem sucesso
(De Seta, 2007). A Portaria n. 1.565 do Mi-
nistério da Saúde, de 26 de agosto de 1994,
e a NOB n. 01/1996 apontaram a necessida-
de de construção de um sistema de atuação
estratégica em vigilância sanitária, que en-
volvesse responsabilidades nas três esferas
de governo.
Essa construção foi concretizada na Lei n.
9.782/1999 (de criação da Anvisa), que ins-
titui o SNVS, definido como o conjunto de
ações executado por instituições da Admi-
nistração Pública direta e indireta da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Mu-

Regina Lucena
66
nicípios, que exerçam atividades de regula-
ção, normatização, controle e fiscalização
na área de vigilância sanitária (Brasil, 1999).
Segundo a mesma Lei, a coordenação do
Sistema, que seria definido a posteriori pela
União, compete à Anvisa. O Sistema per-
manece sem definição formal quanto à sua
composição e relação entre as partes. De
acordo com definição não formal da Anvisa,
que consta no portal eletrônico da Agência,
o Sistema inclui:
(...) o Ministério da Saúde, a Agência Na-
cional de Vigilância Sanitária (Anvisa), o
Conselho Nacional de Secretários Estadu-
ais de Saúde (CONASS), o Conselho Na-
cional de Secretários Municipais de Saúde
(CONASEMS), os Centros de Vigilância
Sanitária Estaduais, do Distrito Federal e
Municipais (VISAS), os Laboratórios Cen-
trais de Saúde Pública (LACENS), o Ins-
tituto Nacional de Controle de Qualidade
em Saúde (INCQS), a Fundação Oswaldo
Cruz (FIOCRUZ), e os Conselhos Estadu-
ais, Distrital e Municipais de Saúde, em
relação às ações de vigilância sanitária
(Brasil, 2009a).
Entretanto, outros órgãos interagem
direta ou indiretamente com essas ações
e a falta de contorno desse arranjo é uma
primeira dificuldade para considerá-lo como
sistema (Lucchese, 2001b). Portanto, se ca-
racterísticas desse Sistema, tais como com-
posição, estrutura ou operacionalização,
não foram objeto de debates antes de sua
formalização em lei, tampouco essa defini-
ção foi discutida durante a implementação
desse arranjo (Lucchese, 2001a).
A Lei n. 9.782/1999 define as competências
da União quanto à atuação em vigilância sa-
nitária. Em se tratando dos estados e municí-
pios, as competências das esferas de gestão
seguem, de um modo geral, a mesma lógica
de descentralização estabelecida pela Lei
n. 8080/1990. Não houve regulamentação
das competências e atribuições de estados
e municípios no que diz respeito à vigilân-
cia sanitária e, portanto, esse entendimento
não foi definido. Isso é problemático porque a
vigilância sanitária apresenta características
diferentes das ações assistenciais de saúde,
às quais as competências dos entes federa-
dos são aplicáveis (Lucchese, 2001b).
4.2 Estratégias de pactuação
Na vigilância sanitária, o marco inicial im-
portante de pactuação no SUS ocorreu por
meio da NOB n. 01/1996, que estabeleceu
duas estratégias de pagamento direto pela
execução de ações por parte das secreta-
rias estaduais e municipais de saúde: (i) o
Programa Desconcentrado de Ações de Vigi-
lância Sanitária (PDAVS), referente às ações
de competência exclusiva da Secretaria de
Vigilância Sanitária do Ministério da Saúde;
(ii) Ações de Média e Alta Complexidade em
Vigilância Sanitária (de competência estadu-
al e municipal).
Apesar do repasse regular de recursos fi-
nanceiros pelo órgão federal para induzir a
execução dessas ações, não houve a cor-
respondente estruturação e o funcionamento
de serviço correspondente nos municípios.A
execução da maioria das competências de
vigilância sanitária permaneceu sob respon-
sabilidade dos serviços estaduais. Mesmo
nessas instâncias, a insuficiência e fragilida-
de do financiamento da vigilância sanitária
contribuíam para a sua condição marginal no
sistema de saúde (Covem, 2010).

67
De 2000 a 2006, vigorou uma forma de pac-
tuação das ações, o Termo de Ajuste e Me-
tas (TAM), mediante a definição de metas
organizativas e finalísticas para estados e
municípios. Embora tenha contribuído para
a estruturação dos órgãos de vigilâncias sa-
nitárias no país, algumas dificuldades foram
identificadas ao longo desse período nos
mecanismos de pactuação do TAM (Brito,
2007): viés financeiro na implementação
em detrimento do compromisso sanitário;
repasse tardio dos recursos financeiros aos
municípios, apenas em 2004; baixa ade-
são, especialmente dos municípios, pelo
descompasso entre as novas atribuições
assumidas pelos gestores e os valores in-
suficientes de financiamento; pactuação de
metas generalistas, incoerentes e não raro
desvinculadas do quadro de saúde local;
monitoramento precário das ações pactua-
das, com baixa articulação entre as esferas
na programação, execução e, principalmen-
te, avaliação de resultados, e assimetria de
relações e estratégias entre as três esferas
de gestão.
Por muito tempo, portanto, o SNVS perma-
neceu como “um arranjo restrito aos servi-
ços de vigilância sanitária, com baixo grau
de coesão entre os componentes federal e
estadual, incipiência do componente muni-
cipal e precário controle social” (Abrasco,
2009). Uma tentativa de modificar esse qua-
dro aconteceu a partir da implantação do
Pacto pela Saúde pelo Ministério da Saúde,
quando um novo modelo de pactuação das
ações foi adotado pela vigilância sanitária, a
partir de 2007.
A mudança principal se refere à adoção
do Teto Financeiro de Vigilância Sanitária
(TFVISA), formado por dois pisos. O primei-
ro, o piso estruturante, é destinado à estru-
turação e fortalecimento da gestão por meio
de elementos, como instalações físicas,
equipamentos, sistema de informações,
marco legal, capacitação de equipe técnica
e instalação de serviço de acolhimento de
denúncias. O piso estratégico é composto
por ações estratégicas para o gerenciamen-
to do risco sanitário, tais como monitora-
mento de qualidade de produtos, investiga-
ção de surtos e controle de doenças cujos
fatores determinantes estejam em seu cam-
po de atuação. Esse conjunto de elementos
e ações é pactuado por meio do plano de
ação em vigilância sanitária, um instrumento
anual de planejamento com a descrição dos
resultados esperados e recursos financeiros
necessários (Brasil, 2007b; Brasil, 2007c).
Essas mudanças resultaram em avanços
para a descentralização das ações de vigi-
lância sanitária no país. Destaca-se o for-
talecimento da pactuação nos municípios.
Em 2006, o número de municípios com TAM
pactuado era 791, o que corresponde a 14%
do total de municípios do país. Em 2009,
existiam 3.131 municípios com planos de
ação pactuados com a Comissão Interges-
tores Bipartite (CIB), o que representa um
aumento de quase quatro vezes da partici-
pação dessa esfera de gestão na pactuação
de vigilância sanitária (Brito, 2007; Covem,
2010). A implementação dos planos de ação
resultou em aumento do volume de recursos
financeiros alocados e o acompanhamen-
to de sua execução pela Anvisa sinalizou
maior visibilidade da vigilância sanitária na
gestão de saúde e ampliação no elenco de
ações desenvolvidas (Brasil, 2009b).
A partir de 2009, essa normativa foi atua-

Regina Lucena
68
lizada, com a definição de dois pisos para
o Componente de Vigilância Sanitária do
Bloco de Vigilância em Saúde. O Piso Fixo
de Vigilância Sanitária (PFVISA) visa ao
fortalecimento do processo de descentrali-
zação, à execução das ações de vigilância
sanitária e à qualificação das análises labo-
ratoriais de interesse para a vigilância sani-
tária. O segundo piso, Variável de Vigilância
Sanitária, é destinado a incentivos específi-
cos para implementação de estratégias na-
cionais de interesse da vigilância sanitária,
definidas na forma tripartite (Conass, 2014).
Os critérios para a manutenção do repasse
dos recursos passaram a depender da regu-
laridade na alimentação dos dados nos Sis-
temas de Informação em Saúde e do deta-
lhamento das ações de vigilância sanitária,
inserido na Programação Anual da Saúde
(PAS).
A despeito desses avanços, persistem
problemas a serem enfrentados, principal-
mente quanto à coordenação do SNVS, à
gestão de pessoas e ao suporte laborato-
rial na vigilância sanitária (Ferraro, Costa &
Vieira-da-Silva, 2009; Brasil, 2009b). Assim
é que tem sido identificado o risco do plano
de ação se tornar um instrumento burocrá-
tico, que não assegure o planejamento nem
a implementação das ações necessárias ao
cumprimento das metas pactuadas (Correa
et al., 2009). Além disso, segundo Lucche-
se (2010), nesse processo, houve apenas
a transferência de tarefas para os municí-
pios, sem o devido debate e a formulação
de propostas inovadoras de (re)organização
de suas ações no plano nacional, o que re-
sultou na continuidade do modus operandi
“cartorial e bacharelesco”.
Outra dificuldade diz respeito à baixa in-
serção da vigilância sanitária na agenda do
SUS, tanto nas instâncias formais, quanto
nos conselhos de saúde e colegiados gesto-
res, como em outros fóruns estratégicos para
a Política Nacional de Saúde (Brito, 2007).
Como forma de superar essa limitação, foi
criado, em 2002, o Comitê Consultivo de
Vigilância Sanitária no âmbito da Comissão
Intergestores Tripartite. Durante o período
de seu funcionamento, até 2006, o Comitê
tratou de temas que ofereceram as bases
para a redefinição de diretrizes para o finan-
ciamento da vigilância sanitária. No entanto,
no mesmo período, houve o esvaziamento
político do Comitê (De Seta, 2007), que não
conseguiu estabelecer adequada integração
técnica e política com o Grupo de Trabalho
de Vigilância em Saúde da Comissão Inter-
gestores Tripartite (CIT).
Posteriormente, as funções do Comitê fo-
ram transferidas para o Grupo Técnico de
Vigilância em Saúde (GTVS) da CIT, mas
a representação da vigilância sanitária era
minoritária. Isso contribuiu para o enfraque-
cimento da coordenação federativa exercida
pela Anvisa e, portanto, manutenção ou de
reforço da separação político-institucional
das ações de vigilância sanitária (De Seta
& Dain, 2010). Considerando que os cole-
giados de gestão funcionam como instância
de harmonização, publicização e pactuação
dos diferentes interesses presentes nas três
esferas de governo (Santos e Merhy, 2006),
esse aspecto fica comprometido sem a devi-
da articulação com essas instâncias.
4.3 Relação entre as esferas
Durante as décadas de 1970 e 1980, a vigi-
lância sanitária teve a sua gestão marcada
por uma característica centralizadora, com

69
ações de vigilância de produtos distribuídas
entre União e estados, mas sem instrumen-
tos normativos que garantissem a articula-
ção dessas duas esferas. Dessa forma, a
Secretaria Nacional de Vigilância Sanitária
(SNVS), criada em 1976, atuava de forma
esporádica e assistemática junto às secreta-
rias estaduais de saúde. Isso resultou num
modelo de vigilância defasado, insuficiente
e cartorial (Lucchese, 2001a).
Somente na década de 1990 foram efetiva-
mente implantadas estratégias para a orga-
nização de um arranjo nacional de vigilân-
cia sanitária (Lucchese, 2001b). Ao mesmo
tempo, inicia-se, na SNVS, um processo in-
tenso de desregulamentação, sob o pretexto
de busca de maior eficiência e moderniza-
ção da gestão. Entretanto, as medidas ado-
tadas para esse fim se mostraram voltadas
ao interesse do setor privado por meio da
desresponsabilização do Estado, provocan-
do o sucateamento da instituição, já bastan-
te precária (Piovesan, 2002).
Esse período foi bastante conturbado para a
vigilância sanitária, marcada por denúncias
de corrupção na Secretaria, tragédias no
setor da saúde relacionadas à fragilidade de
atuação da vigilância sanitária e sucessivos
episódios de falsificação de medicamentos.
Nesse ambiente de crise, o debate sobre a
organização nacional de vigilância sanitária
foi preterido e as discussões giravam, ao fi-
nal da década, em torno da necessidade de
uma nova autarquia especial para a área, o
que culminou com a criação da Anvisa, em
1999 (Lucchese, 2001a).
De Seta (2007) tipifica três categorias de
constrangimentos à efetivação do SNVS: os
decorrentes do pacto federativo pós-1988;
os relacionados à descentralização no SUS
implementada como municipalização, e os
referentes à descentralização na vigilância
sanitária. Nesta última, destaca-se a análise
de que, após a criação da Anvisa, o modelo
de descentralização continuou a favorecer o
desequilíbrio de relação entre os entes fe-
derados, com reforço predominante à esfera
estadual. Além disso, estabeleceu-se tam-
bém uma assimetria de poder entre os ór-
gãos de vigilância sanitária, com diferentes
modelos institucionais e capacidades finan-
ceiras. Assim é que, em 2006, já se apon-
tavam problemas como o acompanhamento
insuficiente do processo de descentraliza-
ção nos municípios e uma relação de baixa
aproximação entre as esferas (Brito, 2007).
Considerações finais
Apesar de ser um componente indissociável
do SUS, a vigilância sanitária adquiriu, ao
longo de sua trajetória, características que
a distanciam da Política Nacional de Saúde.
Esse distanciamento histórico das práticas
de saúde, evidenciado pela escassez de in-
dicadores que expressem a efetividade de
suas ações, reforçou a noção de vigilância
sanitária como prática centrada apenas no
controle, sendo muitas vezes vista como
alheia ao conceito de vigilância em saúde
pública (Silva Júnior, 2004). As ações de vi-
gilância sanitária nas três esferas, embora
representem um espaço privilegiado de pro-
moção e garantia do direito à saúde (Cam-
pos, 2009), são marcadas pela baixa vincu-
lação ao SUS.
Essas diferenças ficam evidentes nas tra-
jetórias de descentralização da vigilância
sanitária e do SUS. Nos anos de 1990, en-
quanto normativas e pactuações faziam evo-

Regina Lucena
70
luir a descentralização no SUS, a vigilância
sanitária era pautada por modelo centraliza-
dor, em meio a graves problemas político-
-institucionais.Após a criação da Anvisa, em
1999, inicia-se um processo lento e irregu-
lar de descentralização, o que expressa um
claro descompasso com o mesmo proces-
so no SUS. Nessa época, os municípios já
estavam em vias de assumir plenamente a
competência de gestão de ações e serviços
de saúde, o que ocorreu em 2004.
As estratégias de pactuação também evo-
luíram de forma diferente no SUS e na vi-
gilância sanitária. Enquanto no primeiro as
pactuações caminharam desde o início na
direção da responsabilidade dos entes e do
monitoramento e da avaliação por meio de
indicadores operacionais e epidemiológicos,
na vigilância sanitária o caráter financeiro foi
predominante por muito tempo, ao lado da
fragilidade dos mecanismos de acompanha-
mento. As estratégias de pactuação da vigi-
lância sanitária, portanto, refletem as dificul-
dades decorrentes, por um lado, da falta de
mecanismos formais e legais da direção do
SNVS, e, de outro, da baixa capacidade de
avaliação do processo de descentralização
nesse campo (Lucchese, 2006).
O Quadro 1 sintetiza a análise das caracte-
rísticas do processo de descentralização na
vigilância sanitária e no SUS, de acordo com
as categorias utilizadas.
Quadro 1. Síntese do processo de descentralização do SUS e da vigilância sanitária, segun-
do categorias analíticas.
Fonte: Elaboração própria

71
Mesmo se levando em conta as dificuldades
inerentes ao arranjo federativo (Arretche,
2002) e as especificidades da vigilância sa-
nitária nesse arranjo (De Seta, 2007), ela
também se mostra defasada em relação ao
SUS quanto à relação entre as esferas. O
desencontro na autonomia dos entes fede-
rados, a carência de dimensão doutrinária
e política e a baixa coesão entre as esferas
são alguns dos problemas apontados por
Lucchese (2001b) e ainda não resolvidos no
SNVS.Assim, a delimitação clara dos objeti-
vos e das diretrizes do SNVS é um dos prin-
cipais requisitos para a superação dessas
dificuldades.
De acordo com Hofling (2001), a relação es-
tabelecida entre Estado e políticas sociais
determina as estratégias governamentais
adotadas em determinado período histórico:
o Estado pode atuar, então, como regula-
dor a serviço da manutenção das relações
capitalistas. Dessa forma, o impacto das
políticas implementadas é o resultado da
tentativa de mediação – pelo Estado – de
interesses conflitivos. Nesse caso, o próprio
modelo institucional de agência, adotado na
vigilância sanitária, diz respeito ao ideário
neoliberal, que preconiza a não interven-
ção estatal, de forma a permitir que o livre
mercado se encarregue de equalizar as re-
lações entre os indivíduos. Esse conjunto
de contradições impressas na trajetória da
vigilância sanitária, além de trazer esses no-
vos desafios, aprofundou o distanciamento
histórico com as políticas de saúde. Some-
-se a isso o fato de o SUS ser o resultado de
uma agenda progressista e fruto de mobili-
zação de setores da sociedade, que propôs
um modelo contra-hegemônico aos interes-
ses mercantilistas. A reversão desse quadro
pressupõe, portanto, não apenas questões
relacionadas ao arcabouço normativo e a
estratégias de pactuação, mas também as
tensões inerentes ao projeto político assu-
mido por cada um desses espaços institu-
cionais.
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ARTIGO: EXTINÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. SÍNTESE TEÓRICA SOBRE A FASE ESQUECIDA DO POLICY CYCLE
75
EXTINÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
SÍNTESE TEÓRICA SOBRE A FASE ESQUECIDA DO POLICY
CYCLE
POLICY TERMINATION: A THEORETICAL SYNTHESIS OF THE FORGOTTEN STAGE OF THE POLICY CYCLE
EXTINCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS: UNA SÍNTESIS TEÓRICA ACERCA DE LA ETAPA OLVIDADA DEL CICLO DE
POLÍTICA PÚBLICA
Resumo
A extinção de política pública é a etapa derradeira de seu ciclo ou processo, em que ela é descontinuada ou substituída. Por mais cor-
riqueiro e relevante que seja o fenômeno, percebe-se certa escassez de estudos empíricos com base teórica sobre isso no Brasil. Este
ensaio resgata a construção teórica desenvolvida na literatura sobre a extinção de políticas públicas nos Estados Unidos e na Europa.
Argumenta-se que uma política pública pode ter seu fim e existem categorias de análise adequadas para entender essa questão. Este
estudo apresenta conceitos, tipos, principais razões e obstáculos relacionados à extinção de políticas públicas e conclui apresentando
a sistematização das diferentes contribuições teóricas já desenvolvidas na literatura mundial.
Palavras-chave: política pública; extinção de políticas públicas.
Yalle Hugo de Souza - yallehs@gmail.com
PPGA/ESAG/UDESC
Leonardo Secchi - leosecchi@gmail.com
PPGA/ESAG/UDESC

Yalle Hugo de Souza - Leonardo Secchi
76
POLICY TERMINATION: A THEORETICAL SYNTHESIS OF THE FORGOTTEN STAGE OF THE POLICY CYCLE.
Abstract
Policy termination is the last phase of the policy cycle or policy-making process,when a public policy is
discontinued or replaced.Even though the phenomenon is recurrent and relevant,there is a perceived
shortage of empirical studies about policy termination in Brazil that have a theoretical foundation.This
essay captures the theoretical construction developed in books and scientific papers with regard to
policy termination in the United States and Europe. It is argued that a public policy may come to an
end and there are analytical categories that are appropriate for understanding this phenomenon.This
paper presents concepts,types,and the main reasons and obstacles related to terminating a policy.It
concludes by presenting a systematization of the different theoretical contributions already developed
in the field.
Key words: public policy; policy termination.
EXTINCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS: UNA SÍNTESIS TEÓRICA ACERCA DE LA ETAPA OLVIDADA DEL CICLO DE
POLÍTICA PÚBLICA.
Resumen
La extinción de una política pública es la última etapa del ciclo o proceso de política pública, en el
que la política pública se interrumpe o es reemplazada. Por más corriente que sea el fenómeno en
cuestión hay una percibida escasez de estudios empíricos con base teórica sobre la extinción de las
políticas públicas en Brasil. En este ensayo se captura el constructo teórico desarrollado en la litera-
tura científica acerca de la extinción de políticas públicas en Estados Unidos y Europa.Se argumenta
que, de hecho, una política pública puede llegar a su fin y hay categorías de análisis adecuados
para comprender este fenómeno. Este artículo presenta los conceptos, tipos, motivos principales, y
obstáculos relacionados con la extinción de política pública y concluye con una clasificación de los
diferentes aportes teóricos ya desarrollados en la literatura.

Palabras clave: política pública, extinción de políticas públicas.
1. Introdução
A segunda metade do século XX foi palco
da consolidação da área disciplinar de es-
tudos de políticas públicas, sobretudo com
a publicação do livro The governmental
process (1951), de David B. Truman, e The
policys ciences (1951), de Daniel Lerner e
Harold D. Lasswell. Essa área de conheci-
mento destacou-se da ciência política para
ser um campo multidisciplinar, normativo e
voltado para a resolução de problemas pú-
blicos concretos (Dror, 1971, & Howlett, Ra-
mesh & Perl, 2013).
Contudo, foi somente na década de 1970
que os estudos sobre a extinção de políticas
públicas tiveram atenção dos acadêmicos.
Em um contexto de crise internacional dos
preços do petróleo e de redimensionamento
dos Welfare States, Eugene Bardach (1976),
Herbert Kaufman (1976) e Peter DeLeon
(1977) foram pioneiros ao estudar a extinção
de programas, organizações e políticas pú-
blicas.
Bardach (1976) editou a primeira coleção de
estudos sobre esse tema em uma edição
especial da revista The Policy Sciences e
incluiu no artigo introdutório generalizações
sobre como ocorre o processo de extinção,
suas causas e seus obstáculos. Para o autor,
a extinção da política pública pode ocorrer
de forma previsível e gradual, em que uma
sucessão de decisões incrementais ao longo
do tempo vão esvaziando sua capacidade re-
gulatória ou esvaziando os recursos financei-
ros que a sustentam. Bardach (1976) mostra
também que a extinção pode ser repentina,
na qual uma decisão autoritária ou politica-

EXTINÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS. SÍNTESE TEÓRICA SOBRE A FASE ESQUECIDA DO POLICY CYCLE
77
mente hábil acaba com a política pública de
forma inesperada.
Também em 1976, Kaufman publicou a obra
Are Government Organizations Immortal?
usando dados empíricos de agências fede-
rais criadas e extintas nos Estados Unidos
no período de 1923 a 1973. Concluiu que é
difícil, mas não impossível, extinguir uma or-
ganização governamental.
Em 1977, Peter DeLeon publicou um artigo
no qual analisa os principais fatores que fa-
vorecem e que obstaculizam a extinção de
políticas públicas e, posteriormente, tornou-
-se referência para os estudos de extinção
(Daniels, 1997).A partir de então, quase qua-
tro décadas se passaram e poucos estudos
acadêmicos têm se devotado ao tema. Para
Daniels (1997), um dos fatores refere-se ao
fato de que os pesquisadores dão mais valor
empírico a novas políticas públicas do que
àquelas ultrapassadas, falhas ou ineficazes.
O próprio DeLeon (1977) já justificava a es-
cassez desses estudos devido à conotação
negativa dada ao objeto de estudo e à invia-
bilidade de um fenômeno que muitas vezes
é percebido como ajustes incrementais de
políticas passadas.Alia-se a isso o baixo va-
lor político que se dá à extinção das políticas
públicas.
No Brasil é possível encontrar estudos que
tratam do tema da descontinuidade de polí-
ticas, com problemática similar àquela abor-
dada pela produção existente sobre extin-
ção de políticas públicas. Contudo, trata-se
de artigos setoriais somente preocupados
em descrever as idiossincrasias da extinção
da política pública, a organização ou o pro-
grama a que estão relacionados. Trabalhos
como o de Loureiro e Abrucio (2004) sobre
reformas fiscais e seus impactos sobre a ex-
tinção e mudanças nos regramentos das fi-
nanças públicas, o de Monteiro (2008) sobre
a extinção da Contribuição Provisória sobre
Movimentação ou Transmissão de Valores
e de Créditos e Direitos de Natureza Finan-
ceira (CPMF) e o de Paula (2014), que trata
da extinção da malha ferroviária pelo regime
militar são exemplos de estudos empirica-
mente competentes, mas com pouca preo-
cupação com a acumulação teórica sobre o
fenômeno da “extinção de política pública”.
Por esse motivo, uma simples busca nos pe-
riódicos nacionais de referência nas áreas
de ciências políticas e administração públi-
ca identifica a virtual inexistência de estudos
empíricos que adotem literatura específica
sobre a extinção de políticas públicas.
Diante dessa carência, este ensaio tem
como objetivo organizar as principais con-
tribuições teóricas relacionadas à extinção
de políticas públicas, seus conceitos e tipos,
fatores ignitores, obstáculos e justificativas.
Busca-se contribuir para a sumarização de
uma base teórica na temática de extinção de
políticas públicas, com o intuito defomentar
pesquisas nacionais sobre esse fenômeno.
2. Fase de extinção no ciclo da política
pública
De acordo com a lógica multicêntrica (Hajer,
2003, Goodin, Rein, Moran, 2008, Aligica,
Tarko, 2012, & Secchi, 2013), uma política
pública pode ser entendida como uma dire-
triz ou conjunto de diretrizes voltadas para o
enfrentamento de um problema público.
A política pública é uma entidade abstrata,
que se materializa por instrumentos concre-
tos, tais como programas, projetos, obras,

78
organizações, campanhas e leis nas diver-
sas áreas de atuação pública: saúde, edu-
cação, meio ambiente, gestão pública, infra-
estrutura, segurança e tantas outras.
Uma forma de simplificar o entendimento do
processo de política pública (policy-making
process) é o desdobramento em uma se-
quência de fases interdependentes, que em
conjunto são conhecidas como ciclo de po-
lítica pública (Howlett et al., 2013). Segundo
Souza (2007), o ciclo é formado por está-
gios, em um processo dinâmico, que facilita
a aprendizagem.
É importante destacar que nem sempre o ci-
clo de políticas públicas funciona de forma
sequencial e raramente reflete a dinâmica
empírica de desenvolvimento de uma políti-
ca pública. A utilidade do ciclo de políticas
públicas é heurística e de simplificação da
análise do processo desse fenômeno políti-
co (Howlett et al., 2013, & Secchi, 2013).
Figura 1. A extinção da política pública como última fase do policy cycle
Fonte: Adaptado de Secchi (2013).

79
Como visto na figura 1, o último estágio do
ciclo ou processo é representado pela extin-
ção da política pública. Diferentemente das
reformas ou da manutenção do status quo,
a opção da extinção de uma política pública
prevê a interrupção do ciclo de policy (Ho-
wlett et al., 2013). Esse fenômeno também
é conhecido como descontinuidade, morte
ou terminação. Na literatura anglo-saxã, o
termo usualmente utilizado é policy termina-
tion.
Da mesma maneira que acontece com as
organizações e com qualquer sistema so-
cialmente construído, as políticas públicas
também chegam ao fim, e é necessário com-
preender seu definhamento e sua morte.
3. Extinção de funções, políticas, organi-
zações e programas públicos
O conceito mais citado por autores no cam-
po da extinção de políticas públicas refere-
-se àquele utilizado por Peter DeLeon (1977)
em seu artigo entitulado Public policy termi-
nation: an end and a beginning. Nesse estu-
do, o autor conceitua a extinção de políticas
públicas como a “conclusão deliberada ou
a cessação de específicas funções, progra-
mas, políticas, ou organizações governa-
mentais” (DeLeon, 1976, p. 2).
Segundo Bardach (1976), “mesmo que as
políticas públicas, programas e unidades
organizacionais sejam, por vezes, analiti-
camente separáveis, é útil usar o termo ‘ex-
tinção de políticas públicas’ genericamente
para cobrir todas as três” (Bardach, 1976,
p. 124). Peter DeLeon (1977) complementa
essa afirmação ao incluir as funções gover-
namentais sob a expressão “extinção de po-
líticas públicas (policy termination)”.
Vale ressaltar que as organizações públicas,
funções governamentais, políticas públicas
(policies) e programas representam separa-
damente os aspectos diferentes do proces-
so político. A extinção de um não significa,
necessariamente, o fim do outro (Geva-May,
2004).
De modo notório, na prática, pode ser difícil
a diferenciação entre organizações públicas,
funções governamentais, políticas públicas
(policies) e programas. No entanto, é pos-
sível distinguir a extinção deles (Daniels,
1997).
As funções governamentais são conceitos
social e politicalmente construídos que evo-
luem e se modificam de forma notória ao
longo dos anos, variando de acordo com
o momento político-econômico. Segundo
Daniels (1997, p. 7), as funções governa-
mentais referem-se essencialmente àque-
les serviços definidos como de “interesse
comum, que não seriam providos, ou que
seriam impossíveis de serem providos, se
não pelo governo”. Em outras palavras, uma
função governamental é definida como um
serviço fornecido pelo governo para atender
às demandas da coletividade. Como exem-
plo, citamos a regulamentação do comércio
internacional e a defesa nacional, funções
particulares do governo em benefício do
bem comum.
No Brasil, por exemplo, a Reforma do Esta-
do na década de 1990, as privatizações e
o avanço de conceitos como coprodução e
governança fizeram com que as funções go-
vernamentais fossem abandonadas em sua
integralidade, ou pelo menos compartilha-
das entre Estado e sociedade. Por esse mo-

80
tivo, o conceito de extinção está relacionado
a funções relativas à produtividade econô-
mica na área de minério, energia, telefonia
e crédito no varejo, as quais foram redimen-
sionadas nos governos federal e estaduais.
As políticas públicas são diretrizes elabora-
das para o enfrentamento de um problema
público. Trata-se de “abordagens gerais ou
estratégias aplicadas para a resolução de
um problema particular” (DeLeon, 1977, p.
13). Se inteiras funções governamentais
como saúde e saneamento são dificilmente
extintas, no âmbito de política pública como
o Sistema Único de Saúde (SUS) e a Polí-
tica Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS),
a dificuldade de extinção é menor, embora
ainda assim passível de extinção. Políticas
públicas resistem à extinção por sua impor-
tância junto à administração pública e aos
cidadãos.
No nível organizacional, a extinção também
pode ocorrer. Uma organização pode ser
conceituada como um conjunto de pessoas
que compõe um arranjo social estabeleci-
do para alcançar determinados objetivos
e perpetuar sua existência (Parsons, 1967,
Barnard, 1971, Etizioni, 1976, Champion,
1985, & Hall, 2004). As organizações públi-
cas podem ser estatais ou não estatais. As
primeiras são conceituadas como “centros
de competência criados para o desempe-
nho de funções” do Estado (Meirelles, 2010,
p.69).São compostas por funções, cargos e
agentes (exemplos: ministérios, secretarias
de estado, órgãos legislativos, autarquias e
fundações públicas).
Já as organizações públicas não estatais
são aquelas que não integram a estrutura
do Estado, “mas como estão a serviço do
bem comum e sem o intuito de lucro, tam-
bém não pertencem ao mercado” (Berquó,
2004). Em outras palavras, as organizações
públicas não estatais prestam serviços de in-
teresse público de forma complementar aos
papéis do Estado e do mercado (exemplos:
organizações sociais (OS) e organizações
da sociedade civil de interesse público (OS-
CIP). Neste artigo, optou-se por abordar o
estudo das organizações públicas estatais.
Diferentemente dos estudos sobre as organi-
zações do setor privado, em que a extinção
ocorre de forma um pouco mais frequente
e generalizada, as organizações públicas
costumavam ser percebidas como estáveis.
Estudos destacam que poucas organiza-
ções públicas tendiam à extinção. Isso trou-
xe a ideia de “imortalidade”, a qual encontrou
ampla aceitação entre os primeiros estudio-
sos da administração pública (Adam et. al.,
2007).
Um dos primeiros pesquisadores a investigar
empiricamente a hipótese da imortalidade foi
Herbert Kaufman (1976), que concentrou seu
estudo em organizações públicas federais
dos Estados Unidos. O autor coletou dados
sobre o número de organizações governa-
mentais existentes em 1923 e comparou-os
com as organizações ainda “vivas”, em 1973.
Para tanto, ele excluiu da pesquisa o De-
partamento de Defesa, o serviço postal dos
Estados Unidos, as agências reguladoras in-
dependentes, os conselhos especiais, os co-
mitês e as comissões devido à dificuldade de
se trabalhar com organizações muito gran-
des ou muito pequenas. Como resultado,
Kaufman (1976) descobriu que 27 organiza-
ções de fato haviam sido extintas, enquanto
no mesmo período 294 novas organizações
haviam sido criadas.

81
No Brasil, a criação e a extinção de organi-
zações estatais dependem de lei de inicia-
tiva do chefe do Poder Executivo, a quem
compete dispor sobre a organização e o fun-
cionamento desses órgãos públicos (Brasil,
1988). Dessa forma, embora as organiza-
ções públicas sejam raramente submetidas
à completa extinção, elas não estão a salvo.
Os programas são uma forma de organizar a
estratégia governamental para que as polí-
ticas públicas sejam implementadas. Exem-
plos de programas governamentais: Progra-
ma Bolsa Família e Programa Mais Médicos,
do Governo Federal brasileiro.
Se mal planejados ou executados de forma
insatisfatória, os programas “podem literal-
mente causar danos às pessoas. Por estas
razões, o policy maker não deve hesitar em
examinar e extinguir determinados progra-
mas” (DeLeon, 1977, p. 14).
Os programas são mais suscetíveis à ava-
liação, pois estão próximos aos problemas,
causando impactos diretos sobre seus be-
neficiários. Por isso, os programas podem
ser facilmente mensurados em termos de
resultados, tornando mais simples as deci-
sões de extinção (Daniels, 1997).
Além de funções, políticas, organizações e
programas, o tema extinção pode ser apli-
cado a qualquer outro tipo de instrumento
de política pública. Os instrumentos de po-
lítica pública são operacionalizações do ter-
mo genério “política pública” e tomam forma
de campanhas, impostos, taxas, leis, obras,
seguros, subsídios, entre outros (Secchi,
2014).Para efeitos de simplicidade, utiliza-se
ao longo do texto o termo genérico “extinção
de política pública” para conotar a extinção
de qualquer uma das variações terminológi-
cas já mencionadas.
3.1 Razões para a extinção de políticas pú-
blicas
Os estudos sobre extinção de políticas pú-
blicas já acumularam tantas interpretações
sobre as razões para sua extinção, que
muitas vezes parecem razões similares, so-
brepostas ou contraditórias. Para organizar
este conteúdo, decidimos adotar o insight
analítico de Kindgon (1984), que trata dos
fluxos inerentes para a mudança de política
pública: o fluxo dos problemas (problem), o
fluxo das soluções (policy) e o fluxo do am-
biente político (politics). Embora Kingdon te-
nha adotado tal categorização para estudar
a formação da agenda e o nascimento de
políticas públicas, o modelo dos fluxos reva-
le-se também útil para categorizar as razões
para a extinção da política pública por tratar-
-se de decisões políticas.
3.1.1 Razões de extinção relativas ao pro-
blema público
Elementos do fluxo de problema incluem
questões públicas que necessitam de ação
governamental. DeLeon (1977) aponta duas
possibilidades para a extinção de políticas
públicas.A primeira ocorre quando o proble-
ma público foi resolvido seja por efeitos da
política pública ou não, fazendo com que a
sua continuidade e aplicabilidade sejam re-
consideradas. A segunda ocorre quando o
problema se agrava ou cria efeitos colaterais
tão nocivos que tornam a política pública in-
sustentável.
Giuliani (2005) aponta as mesmas razões
admitidas por DeLeon (1977) e inclui ainda

82
a falta de atenção ao problema como outra
possibilidade para a extinção das políticas
públicas. Em outras palavras, um problema,
embora não resolvido, pode perder aos pou-
cos sua importância e cair no esquecimento
dos atores políticos, justificando a extinção
da política pública.
Daniels (1997) aponta a mudança do en-
tendimento de sua natureza ou causa como
outra razão relacionada ao problema públi-
co. Um exemplo é a questão do acesso da
população negra ao ensino superior público,
que pode ter inicialmente uma interpretação
de causa relacionada ao pertencimento ét-
nico e ceder espaço para uma versão vin-
culada à classe social, alterando drastica-
mente as estratégias e os instrumentos de
política pública.
3.1.2 Razões de extinção relativas à solução
O fluxo das soluções consiste em ideias,
alternativas, propostas e soluções desen-
volvidas por experts em política pública
(Kingdon, 1984). O processo de avaliação
de política pública tem como um de seus re-
sultados gerar informações para a continui-
dade, alteração ou extinção da política pú-
blica. Assim, uma política pública pode ser
avaliada como redundante, desatualizada
ou que revela uma disfunção (Brewer, 1974).
Um exemplo nacional foi a extinção do kit
médico como item obrigatório nos automó-
veis, que, por ser considerado inefetivo, foi
retirado do Código de Trânsito Brasileiro
(Felinto, 1999). A extinção também pode ser
fruto do sucesso da política pública, como,
por exemplo, o fim das isenções de Imposto
sobre Produto Industrializado (IPI) para au-
tomóveis e a linha branca (geladeiras, free-
zer, microondas etc.), após o Ministério da
Fazenda perceber que as isenções já tinham
cumprido seu papel na manutenção da ati-
vidade econômica após a crise econômica
mundial de 2008.
Nesse contexto, vale destacar as extinções
previsíveis, que também ocorrem com aque-
las soluções que possuem prazo de validade
definido. São “políticas criadas para resolver
um problema específico ou contextual e têm
vigência determinada em lei ou de acordo
com a discricionariedade do policy maker”
(Secchi, 2013, p. 67). No Brasil, exemplos tí-
picos são as medidas provisórias.
Nesse sentido, Geva-May (2004) alerta que
a antecipação da extinção nas primeiras fa-
ses de concepção de uma política pública
pode fazer com que a terminação aconteça
de forma menos dolorosa e com custos re-
duzidos.
Vale ressaltar que, quando a extinção chega
à agenda de decisão, ela pode ser vista como
fim de uma política pública e como possível
novo começo de outra (Hogwood & Gunn
1984). Esse fenômeno chama-se “substitui-
ção de política pública”. DeLeon (1977, p. 5)
corrobora com essa ideia ao afirmar que “a
etapa da extinção pode ser tratada como um
fim e um início – um fim para um programa
que serviu ao seu propósito, e um começo
para corrigir uma política errante ou um con-
junto de programas”.
Segundo Bardach (1976), os atores políticos
que lutam pela substituição de uma política
pública (extinção seguida de criação) são
chamados de “reformadores”. Para eles, a ex-
tinção de uma política pública é justificada
como necessária para o sucesso na imple-
mentação de outra.

83
Uma forma parecida com a substituição de
política pública é a incorporação em outra
em plena atividade. Pode-se citar como
exemplo brasileiro a extinção do Banco
Nacional da Habitação (BNH), em 1986. A
empresa pública foi incorporada à Caixa
Econômica Federal (CEF), evitando-se a
extinção da política habitacional. Essas si-
tuações ocorrem quando a política pública
precisa ser redirecionada, ajustada ou aper-
feiçoada para se tormar mais sensível aos
problemas em questão, ou então, quando o
próprio problema que a originou ou o con-
texto em que está inserida é alterado (De-
Leon, 1977).
Decisões sobre extinção requerem a re-
consideração de uma política pública em
vigência. Com isso, é o tomador de decisão
quem resolve, no estágio da avaliação, se
a opção de extinção completa precisa ser
exercida, ou se a substituição ou incorpora-
ção podem fornecer os ajustes suficientes
aos propósitos políticos (DeLeon, 1977, &
Graddy & Ye, 2008).
3.1.3 Razões de extinção relativas ao am-
biente político
O fluxo político consiste basicamente no
ambiente político e nas respectivas jurisdi-
ções público-administrativas. Por esse moti-
vo, existem algumas razões de politics que
podem influenciar as decisões sobre a ex-
tinção de políticas públicas. Entre elas, De-
Leon (1982) destaca as seguintes: pressão
da mídia e da opinião pública, mudança na
administração e no governo, ideologia polí-
tica, imperativos financeiros e eficiência or-
ganizacional.
Geralmente essas razões ocorrem em con-
junto, afetando de modo notório as decisões
sobre a extinção de polítcas públicas. Vale
ressaltar que as razões discutidas a seguir
não são coletivametne exaustivas ou mutu-
amente exclusivas, podendo existir outras
razões para a extinção de uma política públi-
ca, e mesmo a sobreposição dessas razões.
Pressão da mídia e da opinião pública
Segundo Secchi (2013, p. 113), “a mídia de-
sempenha um papel de construção de con-
sensos em torno da continuação, correção
ou extinção de uma política pública”. Com
isso, a mídia – quando a serviço da popula-
ção – pode fazer com que os tomadores de
decisão passem a considerar certas ques-
tões, entre elas a extinção de políticas pú-
blicas. Isso pode ocorrer, sobretudo, quando
questões relacionadas a elas são altamente
salientes para o público e pouco ou nada
complexas (Gormley, 1986).
Existem alguns fatores que fazem com que
a mídia tenha algum efeito sobre a agenda
governamental. Primeiro, a mídia age como
difusora de informações, trazendo ideias
novas ou consolidadas para as pessoas.
Segundo, a mídia pode selecionar os pen-
samentos de certos movimentos que inicia-
ram em algum segmento da sociedade ou
até mesmo de dentro do governo e acele-
rar seu desenvolvimento ou ampliar seus
impactos (Kingdon, 2003). Terceiro, a mídia
pode ter um efeito indireto sobre os toma-
dores de decisão, à medida que ela pode
afetar a formação da opinião pública. Esta,
por sua vez, pode influenciar diretamente o
rumo das decisões sobre a extinção. Com
isso, é possível afirmar que a opinião públi-
ca pode influenciar o futuro de determinadas

84
políticas públicas (Kingdon, 2003, & Zhang,
2009).
Mudança na administração e no governo
A segunda razão de ambiente político para
a extinção de políticas públicas refere-se às
mudanças na administração e no governo.
Assim, alternativas que na administração
anterior eram desconsideradas podem pas-
sar a ser valorizadas e discutidas pela ad-
ministração vigente e vice-versa. Contudo,
Geva-May (2004, p. 321) nos alerta para três
aspectos relevantes:
(a) embora a mudança de governo possa
se tornar uma ‘janela’, isso não implica que
todas as necessidades sejam extintas só
porque há uma mudança de administra-
ção; (b) em alguns casos, a nova adminis-
tração pode decidir levar apenas passos
incrementais, politicamente cuidadosos;
(c) como a extinção não é fácil de imple-
mentar, as novas administrações podem
preferir evitar este desafio.
Contudo, ainda assim as políticas públicas
não estão livres de ser extintas quando
ocorre uma mudança na administração ou
no governo. Fatores como opinião pública,
mídia, casos de corrupção da administração
anterior e ideologia política podem fortalecer
as decisões de extinção quando da entrada
de uma nova administração e governo.
Ideologia política
A ideologia política pode ser definida como
um sistema de crenças ou valores aceitos
como verdadeiros por determinado grupo de
pessoas que veem o mundo como ele é e
como ele deveria ser. Envolve um conjunto
de atitudes, que contêm componentes cog-
nitivos, afetivos e motivacionais (Jost, 2006).
De acordo com DeLeon (1982), a ideologia
política é a fonte mais importante das cau-
sas de extinção. Para o autor, “mesmo em
períodos de relativa abundância financeira,
preceitos ideológicos identificam certos pro-
gramas para ataque” (DeLeon, 1982, p. 8).
Seguindo essa linha, Kirkpatric, Lester e Pe-
terson (1999) destacam que a ideologia polí-
tica dominante é crítica na determinação das
políticas públicas que serão extintas. Segun-
do os autores, isso é mais claramente visto
nos primeiros anos de uma nova administra-
ção.
De fato, a ideologia política pode ser um sub-
produdo de uma mudança na administração
e no governo, mas também influenciar os
tomadores de decisão tanto contra quanto a
favor da extinção. Geva-May (2004, p. 322)
ressalta essa afirmação ao argumentar que,
“paradoxalmente, a ideologia pode incitar a
extinção, mas também pode torná-la mais di-
fícil de empreender”.
Determinados atores políticos que lutam
pela extinção de uma política pública por
questões ideológicas podem ser denomina-
dos “oposicionistas”. São aqueles que têm
antipatia com determinada política pública,
pois fere seus valores ou princípios ou, en-
tão, porque traz prejuízo real ou suposto a
seus interesses sociais, econômicos ou polí-
ticos (Bardach, 1976).
Dessa forma, a extinção de determinada po-
lítica pública por questões puramente ideo-
lógicas envolve aspectos sobre os serviços
que o governo deve oferecer e como eles
devem ser providos (Daniels, 1997).

85
Imperativos financeiros
De acordo com Daniels (1997), os imperati-
vos financeiros referem-se aos grandes de-
ficits orçamentários e ao encolhimento das
receitas. Segundo o autor, as políticas pú-
blicas tendem a ser reduzidas quando tais
cortes são considerados politicamente viá-
veis. Graddy eYe (2008, p. 222) reforçam es-
ses argumentos ao destacar a hipótese de
que “quanto maior o declínio nos recursos
governamentais, mais provável é a extinção
da política pública”. De acordo com as au-
toras, as politicas públicas são praticamen-
te dependentes de recursos financeiros do
governo, por isso se tornam vulneráveis às
reduções no apoio governamental. Essas
reduções, quando severas, podem promo-
ver a reconsideração das políticas públicas
(Graddy & Ye, 2008).
Hogwood e Gunn (1984, p. 241) corroboram
com essa ideia ao ressaltar que um dos inte-
resses envolvidos na extinção de programas
públicos surge quando “um clima político de
limtação orçamentária levanta a possibili-
dade de eliminação de algumas atividades
pelo governo [...]”.
De acordo com Bardach (1976), atores po-
líticos preocupados com questões financei-
ras são denominados economizadores, os
quais consideram necessária a realocação
de recursos de uma função, um programa,
uma política ou uma organização governa-
mental considerada pouco importante para
outra que, em sua opinião, é mais impor-
tante. De acordo com o autor, há também
economizadores preocupados apenas com
a redução de custos do governo, por isso
fazem pressão para que o governo elimine
funções, corte impostos e encerre organiza-
ções.
Nessa perspectiva, Adam et. al. (2007) des-
tacam que quanto maior a pressão por aus-
teridade, mais se deve esperar que os to-
madores de decisão considerem a extinção
como forma de resolver crises orçamentá-
rias. Contudo, isso depende, entre outros
fatores, dos custos que envolvem a extinção
de uma política pública. Assim, quanto mais
recursos financeiros forem necessários para
extingui-las, mais as restrições orçamentá-
rias vão favorecer a permanência do status
quo.
Eficiência organizacional
Segundo Denhardt (2012, p. 342), a eficiên-
cia refere-se à “habilidade da organização
de produzir resultados (outputs) com o me-
nor consumo possível de recursos (inputs).
As medidas de eficiência são expressas em
termos de consciente, como custo/benefí-
cio, custo/produto, e custo/tempo”.
De acordo com DeLeon (1982), uma política
pública é eficiente se consegue prover de-
terminado serviço utilizando o menor espa-
ço de tempo possível. Ou seja, para o autor,
a eficiência refere-se à capacidade de uma
política pública produzir resultados com per-
feição e velocidade.
Obviamente, se uma política pública não
está respondendo às expectativas num tem-
po hábil, é uma provável candidata à ex-
tinção (DeLeon, 1982). Vale destacar que
questões de ineficiência organizacional po-
dem chegar à agenda governamental pela
mídia, opinião pública ou pelo próprio gover-
no. Dessa forma, políticas públicas conside-
radas ineficientes aos olhos dos tomadores

86
de decisão têm chances maiores de serem
extintas (DeLeon, 1977).
3.2 Obstáculos à extinção de políticas pú-
blicas
Extinguir uma política pública não é tarefa
fácil, pois existem alguns obstáculos que
podem inibir ou até mesmo proibir o ato de
extinção. Entre eles, destacam-se: relutân-
cia intelectual, permanência institucional,
coalizões antiextinção, complexidade e cus-
tos iniciais elevados. (DeLeon, 1977). Muitos
dos obstáculos são tratados pela teoria neo-
-institucional como relativos à dependência
de percurso (path dependence), em que
as decisões e ações realizadas no presen-
te são fortemente influenciadas pelas deci-
sões e ações passadas (Pierson, 2000, &
Mahoney, 2000).
Importa ressaltar que esses obstáculos po-
dem influenciar fortemente as decisões so-
bre extinção de políticas públicas na arena
política. Os obstáculos geralmente ocorrem
em conjunto e envolvem atores tanto de
dentro quanto de fora do governo (DeLeon,
1982).A seguir, cada obstáculo será discuti-
do de forma separada.
Relutância intelectual
O primeiro obstáculo refere-se à resistência
à mudança. Existem pessoas que resistem
à ideia de que uma política pública, criada
para enfrentar determinado problema públi-
co, pode tornar-se falha ou deixar de ser re-
levante (DeLeon, 1977).
Segundo Zhang (2009), as pessoas relu-
tantes ao fim da política podem ser classi-
ficadas em três grupos: decisores políticos
(decision-makers), executores ou implemen-
tadores de políticas (policy-executors) e des-
tinatários da política (policy-takers).
Os primeiros, “por um lado, tendem a acre-
ditar que a política existente é bem pensada
e cuidadosamente elaborada; por outro lado,
eles podem assumir que a admissão de fra-
casso da política é igual a reconhecer erros
de trabalho” (Zhang, 2009, p. 98).
Já os executores da política são geralmente
relutantes em admitir o fracasso dela, porque
investiram tempo e energia no processo de
aplicação da política pública. Eles se mos-
tram relutantes “especialmente quando o fim
da política pode ser prejudicial para os seus
interesses ou perspectivas de desenvolvi-
mento” (Zhang, 2009, p. 99).
Por fim, os destinatários da política pública
fornecem barreiras à sua extinção, pois têm
receio de perder os benefícios relacionados
aos próprios interesses. Vale ressaltar que
os destinatários de políticas públicas “são
indivíduos, grupos e organizações para as
quais a política pública foi elaborada” (Sec-
chi, 2012, p. 115). Nessa senda, Graddy e Ye
(2008, p. 225) argumentam “que a eficácia
deles dependerá da sua capacidade de or-
ganizar e influenciar os tomadores de deci-
são”. De acordo com os autores, quanto mais
poderoso em termos de tamanho e organiza-
ção o grupo destinatário, menos provável de
ocorrer a extinção da política. Segundo Ki-
rkpatric et al. (1999), essa variável é a mais
amplamente reconhecida na literatura sobre
extinção. Os autores afirmam que o número
de pessoas que se beneficia de uma políti-
ca pública e o grau com que elas percebem
esses benefícios como úteis poderão fazer a
diferença.

87
Pode-se afirmar que a relutância intelectu-
al centra-se no fato de que as pessoas não
gostam de lidar com “finais” e preferem lidar
com “inícios”. Por essa razão, é importante
haver atenção à questão de um possível fra-
casso ou à necessidade futura de extinção
de determinada política pública.
Permanência institucional
As políticas públicas e especialmente as
organizações públicas são deliberadamen-
te projetadas para durar. Isso é ainda mais
nítido em relação a organizações públicas,
porque elas são criadas para instituciona-
lizar serviços considerados necessários à
população em geral, aqueles cujas deman-
das são geralmente consideradas para du-
rar mais que um único mandato político (De-
Leon, 1977).
Com isso, Geva-May (2004) destaca duas
tendências em estruturas organizacionais no
estudo das organizações públicas: estabili-
dade e incerteza. A primeira é característica
fundamental de qualquer organização, que
faz com que mudanças nas organizações
aconteçam lentamente. A segunda refere-se
ao fato de que os indivíduos nas organiza-
ções tendem a evitar a incerteza, por isso
seguem padrões que foram institucionaliza-
dos ao longo do tempo e que passaram a
ser considerados adequados e úteis.
Nessa perspectiva, vale destacar que as
características internas das organizações
públicas também oferecem reais obstáculos
à extinção. Adam et. al. (2007) se referem a
essa dimensão como “rigidez organizacio-
nal”, a qual determina se as barreiras para a
mudança organizacional serão “grandes” ou
“pequenas”.Assim, quanto mais instituciona-
lizadas as características internas de uma
organização, maior será sua resistência à
extinção.
Por fim, cabe ressaltar que as organizações,
suas políticas e muitos de seus programas
são conscientemente projetados para vida
longa, e isso torna a opção de extinção ex-
tremamente difícil. A ideia é semelhante
à “inércia” como conceito físico, a qual faz
com que as organizações instintivamente
criem resistência a qualquer tipo de mudan-
ça (DeLeon, 1982, & Zhang, 2009).
Coalizões antiextinção
O terceiro obstáculo refere-se aos grupos
chamados de coalizões de defesa (advo-
cacy coalitions), “compostos por pessoas
de várias organizações que compartilham
um conjunto de crenças normativas e cau-
sais, e que muitas vezes agem em conjunto”
(Sabatier, 1988, p. 133). As coalizões de de-
fesa visam exercer pressão sobre as deci-
sões públicas e influenciar seus resultados,
além de canalizar seus interesses por meio
de partidos políticos, sindicatos, associa-
ções empresariais, movimentos sociais, or-
ganizações não governamentais e lobby.
Cada grupo tem seus próprios ativos e tá-
ticas, mas “eles são particularmente bem-
-sucedidos quando formam coalizões para
bloquear ameaças de atos de extinção” (De-
Leon, 1977, p. 23). O tamanho, a força e a
determinação dessas coalizões são variá-
veis do ambiente político, que podem afetar
as decisões de extinção de uma política pú-
blica de forma significativa (Kirkpatric, Les-
ter e Peterson, 1999).

88
Diante disso, é possível afirmar que as
ações e interações das coalizões de defesa
podem ser vistas como forças importantes
para mudanças efetivas nas políticas públi-
cas e servir de real obstáculo para as ame-
aças de extinção.
Complexidade e custos iniciais elevados
A noção de que existem custos considerá-
veis que podem ser despendidos com a ex-
tinção muitas vezes justifica a manutenção
do status quo de determinadas política pú-
blicas (Daniels, 1997).
Assim, quem se posiciona a favor da extin-
ção enfrenta argumentos relacionados aos
custos iniciais de concepção e implemen-
tação da política. Com isso, quanto maior o
custo investido, de forma mais árdua acon-
tece a extinção. Segundo DeLeon (1982) e
Zhag (2009), os tomadores de decisão ge-
ralmente escolhem persistir na política atu-
al, ajustando-a aos poucos.
Outro fator que pode servir como grande
obstáculo refere-se à complexidade de ex-
tinção de determinadas políticas públicas.
Nessa perspectiva, Frantz (1992, p. 182)
destaca que, “quando questões técnicas
ou científicas estão envolvidas, os formu-
ladores de políticas e o público são menos
propensos a questionar as decisões de su-
postos especialistas”. Com isso, assim como
os custos iniciais elevados, a complexidade
também pode oferecer uma bareira real à
extinção, podendo ser utilizada como justifi-
cativa para a manutenção do status quo de
determinada política pública.
4. Conclusão
É fato que uma política pública não vive
eternamente, em algum momento poderá
ou deverá ser extinta. Na década de 1970,
autores como Eugene Bardach (1976), Her-
bert Kaufman (1976) e Peter DeLeon (1977)
lançaram as bases para que novos estudos
relacionados à extinção de políticas públicas
surgissem. Apesar disso, esse tema têm per-
manecido escasso no meio acadêmico.
Como visto, a extinção é a parte derradeira
do ciclo de políticas públicas, sendo prece-
dida das fases de identificação do problema,
formação da agenda, formulação de alterna-
tivas, tomada de decisão, implementação e
avaliação (Secchi, 2013).
O propósito deste artigo foi organizar, em
categorias de análise, as principais contribui-
ções teóricas dos estudos sobre a extinção
de políticas públicas. Para tanto, foram feitas
distinções em termos de formas de extinção,
níveis de extinção, razões para extinção e os
principais obstáculos apresentados pela lite-
ratura. O quadro 1 a seguir sintetiza essas
categorias:

89
Quadro 1. Matriz sintética dos estudos sobre a extinção de políticas públicas

90
Este texto não tem a ambição de exaurir
todas as categorias relativas à extinção de
políticas públicas, porém busca apresentar
pistas iniciais com base nos estudos da área
nos últimos 40 anos. A agenda de pesquisa
sobre extinção é longa e pode tocar alguma
das categorias apresentadas ao longo deste
artigo ou fazer inter-relações entre as cate-
gorias.
Estudos de natureza descritiva são neces-
sários para ampliar, rever e refutar as ca-
tegorias de análise. Estudos de natureza
explicativa são necessários para testar a re-
lação causal entre as categorias. Por exem-
plo: extinções de organizações públicas são
feitas de forma mais gradual que extinções
de programas públicos? Extinções emper-
radas por coalizões antiextinção são mais
prováveis em momentos de restrição (im-
perativos) financeira? O modelo dos fluxos
múltiplos de Kingdon (1984) pode ser apli-
cado para a análise da extinção de políticas
públicas?
A busca pela resposta dessas e outras per-
guntas são essenciais para o preenchimen-
to desta lacuna teórico-empírica e para a
promoção do avanço de conhecimento na
ciência da política pública.
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Notas
Agradecemos os comentários, críticas e
insights dos dois revisores da CGPC e as
orientações do editor Mário Aquino Alves e
dos professores Luís Moretto Neto, Fran-
cisco Gabriel Heidemanne e Paula Chies
Schommer, que contribuíram de forma deci-
siva para a qualificação da dissertação que
deu origem a este artigo.

ARTIGO: Indicadores de desempenho do Programa Minha Casa, Minha Vida: avaliação com base na satisfação dos beneficiários
94
Indicadores de desempenho do Programa Minha Casa,
Minha Vida: avaliação com base na satisfação dos
beneficiários
Performance indicators of the “Minha Casa, Minha Vida” Program: evaluation based on consumer satisfaction
Los indicadores de desempeño del Programa “Mi Casa, Mi Vida”: Evaluación basada en la satisfacción de los
consumidores
Resumo
O propósito deste artigo é construir indicadores de desempenho a partir da percepção dos beneficiários do Programa Minha Casa,
Minha Vida, com a utilização de recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (PMCMV/FAR), do primeiro conjunto habitacional
contratado e entregue no município de Viçosa, localizado na Zona da Mata do estado de Minas Gerais. O processo de avaliação seguiu
cinco passos: a) resgate do desenho do Programa; b) elaboração das categorias avaliadas; c) preparação do instrumento de coleta de
dados; d) pesquisa de campo; e) construção e análise dos indicadores. Verificou-se que os indicadores fornecem importantes infor-
mações sobre a realidade habitacional, o que contribui para que o PMCMV alcance seus objetivos e se aprimore.
Palavras-chave: habitação, avaliação, políticas públicas.
Vinicius de Souza Moreira - vinicius.souza@ufv.br
Programa de Pós-Graduação em Administração, Departamento de Administração e Contabilidade, Universidade Federal de Viçosa
Suely de Fátima Ramos Silveira - sramos@ufv.br
Programa de Pós-Graduação em Administração, Departamento de Administração e Contabilidade, Universidade Federal de Viçosa

Vinicius de Souza Moreira - Suely de Fátima Ramos Silveira
95
Abstract
The objective of this article is to build performance indicators from the perception of the beneficiaries
of the Minha Casa, Minha Vida [My House, My Life] Program with funds coming from the Fundo de
Arrendamento Residencial (PMCMV/FAR) with regard to the first housing units built and delivered
in Viçosa, located in the Zona da Mata region in Minas Gerais.The evaluation process followed five
steps: the design of the bailout program; preparation of the categories evaluated; preparation of
the data collection instrument; field research; and the construction and analysis of indicators. It was
found that the indicators provide important information about the housing situation and this allows the
PMCMV to reach its goals and enhance itself.
Keywords: housing; evaluation; public policies.
Resumen
El objetivo de esta ponencia fue construir indicadores de desempeño desde la percepción de los
beneficiarios del Programa Minha Casa, Minha Vida, con recursos del Fundo de Arrendamento Resi-
dencial (PMCMV/FAR) en las primeras viviendas contratadas y entregadas en Viçosa, ubicado en la
Zona da Mata de Minas Gerais. El proceso de evaluación seguido de cinco pasos: diseño de pro-
grama de rescate; preparación de categorías evaluadas; preparación del instrumento de recolección
de datos; investigación de campo, y la construcción y análisis de los indicadores. Se encontró que
los indicadores proporcionan información importante sobre la situación de la vivienda y esto permite
contribuir al PMCMV a alcanzar sus metas y mejorar.
Palabras clave: vivienda; evaluación; políticas públicas.
1 INTRODUÇÃO
Uma das marcas do governo Lula (2003-
2010) foi a criação de programas sociais
que visavam ao atendimento de setores
específicos – saúde, educação, emprego
–, por exemplo, tendo como premissa a er-
radicação da pobreza e o desenvolvimento
nacional. Dentre esse rol de iniciativas, des-
taca-se a criação do Programa Minha Casa,
Minha Vida (PMCMV), no ano de 2009.
Esse Programa, que se tornou o carro-chefe
da política habitacional do país, surgiu como
uma ação anticíclica para evitar o aprofun-
damento da economia interna na crise do
supbrime, em ebulição a partir de meados
de 2008. A opção pelo setor da construção
civil decorreu da possibilidade de englobar
fatores que contribuem para a geração de
empregos, a taxa de juros associada ao
crédito imobiliário e o desenvolvimento da
infraestrutura nacional (Oliveira & Oliveira,
2012).
Nota-se, nessa perspectiva, que o PMCMV
emerge como um pacote econômico direcio-
nado à habitação de mercado. Entretanto,
com a intervenção da Secretaria Nacional
de Habitação de Interesse Social (SNHIS), o
Programa passou a incorporar a Habitação
de Interesse Social (HIS), segmento compos-
to por famílias com rendimento mensal infe-
rior a três salários mínimos. É nesse estrato
da população que se concentra a maior parte
dos brasileiros em situação de deficit habita-
cional: 66,6% dos 6,9 milhões de moradias
na condição mais imediata de construção de
novas unidades habitacionais para a solução
de problemas sociais e específicos de habi-
tação (Fundação João Pinheiro [FJP], 2014).
Ao trazer para seu escopo a HIS, quatro li-
nhas de atuação foram desenvolvidas pelo
PMCMV, das quais se destaca a modalida-
de com recursos do Fundo de Arrendamento
Residencial (FAR), atuante em municípios
com população superior a 50 mil habitantes.

Indicadores de desempenho do Programa Minha Casa, Minha Vida: avaliação com base na satisfação dos beneficiários
96
O PMCMV/FAR, por sua vez, tem o objetivo,
conforme a Portaria n. 168, de 12 de abril
de 2013, de realizar a aquisição e a requa-
lificação de imóveis destinados à alienação
para famílias com renda mensal de até mil
e seiscentos reais, por meio de operações
feitas por instituições financeiras oficiais fe-
derais. Para cumprimento dessa finalidade,
diversos são os atores envolvidos: Ministé-
rio das Cidades, Caixa Econômica Federal,
Instituições Financeiras Oficiais Federais,
Distrito Federal, Estados e Municípios (ou
respectivos órgãos das administrações dire-
ta ou indireta) e empresas do setor da cons-
trução civil.
O padrão do provimento habitacional deve
obedecer às especificações mínimas, aos
valores máximos de aquisição das unidades
e às orientações projetuais estabelecidas
pelo Programa. Assim, as moradias devem
seguir a seguinte disposição: casa com sala;
dormitório para casal e dormitório para duas
pessoas; cozinha; área de serviço (externa)
e banheiro, totalizando, no mínimo, 36 m².
Os conjuntos habitacionais devem ser dota-
dos de infraestrutura urbana básica: vias de
acesso e de circulação pavimentadas, dre-
nagem pluvial, calçadas, guias e sarjetas,
rede de energia elétrica e iluminação públi-
ca, rede para abastecimento de água potá-
vel, soluções para o esgotamento sanitário e
coleta de lixo. As redes de energia elétrica e
iluminação pública, abastecimento de água
potável e as soluções para o esgotamento
sanitário devem estar operantes até a data
de entrega do empreendimento.
Outra indicação é que os empreendimentos
habitacionais estejam inseridos na malha
urbana ou em zonas de expansão urbana.
Aqueles localizados em zona de expansão
devem estar contíguos à malha urbana e
possuir no entorno áreas destinadas para
atividades comerciais locais.
O conjunto das ações supracitadas são con-
sequências das políticas públicas na busca
por sanar o deficit habitacional do país que,
pela sua realidade, requer adequada con-
dução, evitando gastos desnecessários e
desvios de rotas que possam inviabilizar a
ampliação de iniciativas nesse sentido.
Por essa razão, no âmbito das políticas pú-
blicas, têm-se a análise e a avaliação de po-
líticas, as quais são essenciais para a socie-
dade, uma vez que a demanda é crescente
e os recursos, escassos. Embora Heller e
Castro (2007) comentem sobre o reconhe-
cimento dos pesquisadores da área de ciên-
cias sociais sobre a persistente fragilidade
conceitual e metodológica para o estudo e
desenvolvimento das políticas públicas, esse
campo do conhecimento é apontado como
importante via para debate, tanto no plano
teórico quanto no metodológico (Schofield &
Suausman, 2004).
Assim, após a implementação de uma po-
lítica e/ou programa, é importante verificar
seus efeitos, pois, de acordo com os resulta-
dos obtidos, podem-se promover mudanças
no curso ou até mesmo encerrar o ciclo de
vida de determinada política. Esses efeitos
podem ser mensurados pelo estabeleci-
mento de indicadores, tendo como fonte de
informações a ótica dos variados atores en-
volvidos nos programas.
Wu et al. (2010) argumentam que avaliação
de políticas públicas pode ser direcionada a
representantes governamentais ou não. To-

97
davia, complementam os referidos autores
que “os atores não governamentais mais im-
portantes são, obviamente, os usuários do
serviço, que têm a experiência em primeira
mão de como o programa em questão está
funcionando na prática” (Wu et al., 2010, p.
120). Logo, destacam-se, em especial, os
beneficiários – aqueles que de fato são os
experimentadores e usuários dos produtos
entregues pelo PMCMV.
Diante do contexto ora apresentado, a ques-
tão da pesquisa que motivou a construção
desse estudo foi: como os indicadores, fun-
damentados na satisfação dos beneficiá-
rios, podem auxiliar na mensuração do de-
sempenho do Programa Minha Casa, Minha
Vida com recursos FAR?
Para responder ao questionamento nortea-
dor da pesquisa, estabeleceu-se como ob-
jetivo central a construção de indicadores
de desempenho a partir da percepção dos
beneficiários do PMCMV/FAR do primeiro
conjunto habitacional contratado e entregue
no município de Viçosa, Minas Gerais.
A construção dos indicadores tangenciou
os principais produtos entregues pelo Pro-
grama: a moradia, o conjunto habitacional
em si e sua ligação com o entorno limítro-
fe ao empreendimento. Ademais, de acordo
com Moares e Abiko (2006), pesquisas de
satisfação e/ou percepção dos moradores
dos ambientes construídos têm fundamen-
tal importância nas avaliações de pós-ocu-
pação, pois informações essenciais sobre
os projetos podem ser capturadas.
Assim sendo, justifica-se a escolha do mu-
nicípio de Viçosa (MG) devido à facilidade
em acompanhar de perto a implementação
do Programa e pelo fácil acesso às famílias
beneficiadas.
2.1 Políticas públicas e programas sociais
Tendo em vista a relevância das políticas
públicas e dos programas sociais para o de-
senvolvimento da gestão pública, é interes-
sante compreender os conceitos e os aspec-
tos norteadores que permeiam essa ampla
temática.
A política pública (public policy) é conceitua-
da por diversos autores (Rua, 1997; Saravia,
2006; Souza, 2006; Dye, 2008; Matias-Pe-
reira, 2008; Secchi, 2010). Embora existam
variações entre as definições, elementos em
comum podem ser destacados, sendo eles:
(i) existência de um problema público; (ii)
resolução pacífica de conflitos; (iii) procedi-
mentos formais e informais; (iv) atores (agen-
tes envolvidos); (v) ações e “não ações”; (vi)
articulação e estratégia.
Portanto, a política pública é um instrumen-
to de atuação do governo (em conjunto, ou
não, com outros atores), que tem como cer-
ne a solução não conflituosa de um proble-
ma percebido no público. Sua materialização
ocorre por meio de procedimentos e regras
e da proposição de linhas de atuação e pro-
gramas, público-alvo, fonte de recursos, en-
tre outros.
Simão et al. (2010) trazem um olhar comple-
mentar, tratando-a como o exercício constan-
te do setor público com o objetivo de devolver
à população as contribuições tributárias rea-
lizadas. Dessa forma, é a ação do governo
buscando solucionar os problemas do país,

98
como os socioeconômicos, os distributivos,
ambientais e os de infraestrutura, de modo
a retornar à população o valor arrecadado
pelos tributos.
Um montante considerável de recursos ar-
recadados é destinado à implementação e
à manutenção de políticas públicas. Essa
alocação de recursos possibilita alcançar o
desenvolvimento do país, de regiões e de
municípios, pois as políticas públicas esti-
mulam áreas essenciais para o bem-estar
socioeconômico (Mattos, Teixeira & Fontes,
2011).
Ressalta-se que a gestão pública pode utili-
zar diversos instrumentos para transformar
as políticas públicas em ações concretas,
entre as quais programas, projetos, leis e
campanhas publicitárias (Mendes, Lima,
Hammerschmidt, Lourenço & Guaragni,
2010). O foco do estudo em questão são os
programas sociais decorrentes do amplo rol
de políticas públicas.
O programa, por sua vez, é o instrumento
de organização da ação governamental para
enfrentar os problemas identificados e al-
cançar os objetivos preteridos (Brasil, 2009).
Em outras palavras, trata-se do conjunto
de projetos e atividades que perseguem os
mesmos objetivos (Cohen & Franco, 2008;
Morra-Imas & Rist, 2009).
A mensuração do alcance (ou não) das ini-
ciativas realizadas pelos programas é obtida
a partir do uso ou construção de indicado-
res, o que traz a oportunidade de reconhe-
cer carências e demandas socioeconômicas
da população (Brasil, 2009).
Assim, o cumprimento da responsabilidade
do Estado em promover o bem-estar dos
cidadãos pode ser alcançado mediante a
gestão governamental eficaz, que cumpra
seus objetivos por meio da elaboração de
políticas, programas e projetos coerentes
com as necessidades da população. Nesse
contexto, emerge a importância da cons-
tante avaliação dos resultados das ações
governamentais, seja ela pelo acompanha-
mento dos processos ou pela avaliação dos
impactos das políticas (Simão et al., 2010).
2.2 Avaliação: definições, características e
critérios
Segundo Rossi, Lipsey e Freeman (2004), a
aplicação de métodos de avaliação de pro-
gramas sociais coincide com o crescimento
e o aperfeiçoamento dos próprios métodos
de pesquisa, bem como com as mudanças
ideológicas, políticas e demográficas. Devi-
do a esses acontecimentos, o processo ava-
liativo dos programas ganha notoriedade a
partir da transferência de responsabilidades
aos órgãos governamentais e da demanda
social por respostas dos dirigentes públicos.
Nessa direção, conforme indicação de Ra-
mos e Schabbach (2012), a avaliação é uma
ferramenta importante para melhorar a efici-
ência do gasto público, a qualidade da ges-
tão e o controle social sobre a efetividade
das ações do Estado.
Desse modo, o ato de avaliar compreen-
de ao processo de medição sistemática da
operação e/ou dos resultados de um projeto,
programa ou política, em relação ao desem-
penho, eficácia e impacto (ambos espera-
dos ou não) haja vista os objetivos prede-
terminados (implícitos ou explícitos), como
forma de contribuir para o aprimoramento
das ações (Morra-Imas & Rist, 2009; Rossiet

99
et al., 2004). Ao incorporar elementos valo-
rativos e de julgamento, a avaliação passa
a contemplar aspectos qualitativos, não se
confundindo com o mero acompanhamento
das atividades governamentais (Ramos &
Schabbach, 2012).
Portanto, a avaliação mede o desempenho
com base em diferentes critérios, que po-
dem variar de acordo com os objetivos das
ações, sendo eles: eficiência, eficácia e im-
pacto (ou efetividade) (Costa & Castanhar,
2003).
A eficiência representa a competência para
produzir resultados com gasto mínimo de
recursos e esforços, e conduz, na avaliação
da menor relação, o custo/benefício para o
alcance dos objetivos; a eficácia está rela-
cionada ao propósito de mensurar o grau
de êxito para o alcance dos objetivos e das
metas, e a efetividade (ou impacto), que é
entendida como a capacidade de promover
resultados (econômicos, socioculturais, ins-
titucionais e ambientais), refere-se ao apri-
moramento dos objetivos (Façanha & Mari-
nho, 2000).
Em decorrência do momento de realização
da avaliação, essa pode ser classificada
como ex-ante, de processo e ex-post.A ava-
liação ex-ante ocorre antes de se iniciar a
elaboração do programa (Cohen & Franco,
2008), visa subsidiar o processo decisório
apontando a conveniência ou não de se re-
alizar o projeto (Cotta, 1998).
A avaliação de processo, realizada durante
a execução, também denominada de ges-
tão contínua ou monitoração, levanta infor-
mações sobre o andamento do programa.A
avaliação ex-post, por sua vez, requer que
o programa (ou uma de suas etapas) tenha
sido concluído para poder ser avaliado (Cos-
ta & Castanhar, 2003).
Davidson (2005) traça os elementos essen-
ciais para tornar a avaliação um instrumento
de ação efetivo, a saber: (i) propósito claro
para a avaliação; (ii) estratégia que envolva
os atores-chave; (iii) perguntas importantes
e abrangentes para nortear todo o proces-
so; (iv) respostas claras para as perguntas
abrangentes.
Um dos primeiros passos da avaliação, as-
sim como indicam Barbosa e Freitas (2012)
é o resgate do desenho inicial do projeto, dos
objetivos, resultados e metas. Complemen-
tam que a avaliação busca estimular a re-
flexão e a discussão entre diferentes atores,
uma vez que um bom processo faz com que
eles reflitam e aprendam entre si.
2.3 Indicadores de desempenho
O processo de avaliação será facilitado e
mais útil se for baseado em um planejamen-
to consistente e capaz de estabelecer rela-
ções causais, processo conhecido como ca-
deia de causalidade. É a factibilidade dessas
relações que imprime consistência ao plane-
jamento a ponto de a intervenção, em uma
instância particular desse processo, produzir
determinado efeito em certa instância mais
abrangente (Costa & Castanhar, 2003). Es-
pera-se que todo esse processo contribua
para garantir a definição clara e plausível
dos objetivos do programa e a identificação
de indicadores relevantes de desempenho
(Cassiolato & Gueresi, 2010).
A boa escolha de indicadores tem relação
direta com o desenho do Programa. Nessa

100
perspectiva, para selecionar os indicadores,
é pré-requisito realizar a avaliação de ade-
quação do objetivo do Programa, bem como
saber a consistência desse objetivo quanto
à capacidade de intervenção, materializada
nas ações que o compõem (Brasil, 2010).
Quando criados com a finalidade de avaliar
o desempenho e legitimar as políticas públi-
cas, os indicadores são instrumentos para
disponibilizar informações para a constru-
ção de diagnósticos sobre a realidade so-
cial, sendo que são elaborados não apenas
para avaliar, mas também para subsidiar e
amparar o desenho de determinadas políti-
cas e programas públicos. Portanto, a cons-
trução dos indicadores dependerá do uso
específico ao qual servirá e deve adequar-
-se àquilo que se pretende medir (Caldas &
Kayano, 2001).
Na avaliação, o indicador é a unidade que
permite mensurar o alcance de um objeti-
vo específico (Cohen & Franco, 2008). À luz
do objetivo proposto, os indicadores são os
principais instrumentos para verificar se os
resultados do Programa foram satisfatórios
ou insatisfatórios, por isso a necessidade
de defini-los em linearidade com o que se
pretende entregar e alcançar (Brasil, 2010),
pois eles apontam, indicam, aproximam, tra-
duzem em termos operacionais as dimen-
sões sociais de interesse definidas a partir
de escolhas teóricas ou políticas realizadas
anteriormente (Januzzi, 2005).
Os indicadores podem ser classificados
como analíticos e sintéticos. O que os dife-
rencia é o compromisso com a expressão
analítica ou de síntese do indicador. O pri-
meiro tipo constitui-se de medidas comu-
mente empregadas para análise de ques-
tões sociais específicas. O segundo procura
sintetizar várias dimensões empíricas da re-
alidade econômica e/ou social em uma úni-
ca medida (Januzzi, 2005).
Uma das características fundamentais dos
indicadores é que, necessariamente, esta-
belecem padrão normativo (standard) a par-
tir do qual se avalia o estado social da re-
alidade, construindo-se um diagnóstico que
alimente o processo de definição de estraté-
gias e prioridades, ou avalia-se o desempe-
nho das políticas e programas, medindo-se
o grau em que seus objetivos foram alcan-
çados (eficácia), o nível de utilização de
recursos (eficiência) ou as mudanças ope-
radas no estado social da população alvo
(impacto) (Banco Mundial, 1996).
De acordo com o Guia Metodológico de In-
dicadores de Programas, são consideradas
propriedades essenciais dos indicadores: (i)
validade: ter a capacidade de representar
a realidade que se deseja medir; (ii) signi-
ficância: dar significado ao que está sendo
estudado e manter isso ao longo do tempo;
(ii) confiabilidade: ter origem em fontes con-
fiáveis, que utilizem metodologias reconhe-
cidas e transparentes de coleta, processa-
mento e divulgação; (iv) simplicidade: ser de
fácil obtenção, construção, manutenção, co-
municação e entendimento pelo público em
geral (Brasil, 2010).
O indicador pode ser construído de diversas
formas, de acordo com seus atributos e os
aspectos que visa conhecer. No estudo em
tela, a obtenção dos indicadores partiu da
perspectiva dos beneficiários, ou seja, men-
suraram-se os resultados do PMCMV com
base na satisfação daqueles que receberam
as casas. E foi justamente as respostas des-

101
ses indivíduos que subsidiaram a elabora-
ção dos indicadores. Segundo Unicef (1990)
e Costa e Castanhar (2003), essa avaliação
visa medir a atitude do usuário em relação à
qualidade do atendimento que está obtendo
do programa.
Interessante mencionar alguns estudos que
utilizam a referida perspectiva para constru-
ção de indicadores de desempenho. Isto é,
os beneficiários tiveram papel ativo no pro-
cesso criador desse instrumento de avalia-
ção, como é o caso dos estudos de Chris-
topoulos, Farias e Marques (2015), Moreira,
Silveira e Motter (2014) e Hernández e Ve-
lásquez (2014).
Em especial, sobre os estudos envolvendo
programas e projetos habitacionais e sua
relação com a percepção dos beneficiários,
destacam-se as pesquisas do Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea, 2014),
de Morais, Carneiro & Barros Neto (2014),
Schäfere Gomide (2014) e Moraes e Abiko
(2006), que trazem estudos teórico-empíri-
cos, com enfoque quantitativo e convergin-
do, principalmente, para pesquisas relacio-
nadas à medição de resultados, produtos ou
impactos causados por projetos executados,
particularmente, pela administração pública
municipal.
Diante das escolhas teóricas e conceituais
ora apresentadas, os indicadores propostos
por este artigo atentaram-se a medir o grau
em que os objetivos do PMCMV foram al-
cançados, dada a satisfação dos benefici-
ários e tendo como premissa o desenho do
Programa.
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
3.1 Características da pesquisa
Quanto aos fins, a pesquisa caracteriza-se
como descritiva, por expor características
do PMCMV/FAR para a construção dos in-
dicadores, e como explicativa, pois buscou
identificar as relações de causa e efeito que
explicam a situação estudada (Cervo & Ber-
vian, 2002).
Quanto à natureza, a pesquisa é classificada
como quantitativa, pois se caracteriza pelo
emprego de quantificação tanto pelos dados
coletados quanto pelo tratamento por meio
de técnicas estatísticas (Richardson, 1999).
Quanto aos meios, trata-se de um estudo de
caso, uma vez que permitiu o conhecimento
amplo e detalhado de sua unidade de análise
(Gil, 2008), isto é, os beneficiários do Con-
junto Habitacional Benjamim José Cardoso,
composto de 132 unidades habitacionais e
localizado no município de Viçosa, região
da zona Mata de Minas Gerais. O empreen-
dimento, primeiro contratado e entregue no
âmbito do PMCMV/FAR, está alocado na
região periférica do município. O conjunto
foi dividido em 13 quadras e 10 ruas, possui
uma área de uso comum (playground) e uma
área destinada à preservação ambiental.
3.2 Etapas do processo de avaliação
O processo de avaliação seguiu as cinco
etapas indicadas na Figura 1. Além disso,
trata-se de uma avaliação de resultados do
tipo ex-post, pois ocorreu após a execução
de todas as atividades exigidas para concluir
a provisão habitacional.

102
Figura 1. Estapas do Processo de Avaliação
Fonte: Elaborada pelos autores
3.2.1 Desenho do programa
O primeiro passo foi resgatar o desenho ini-
cial do programa no que diz respeito a seus
objetivos, metas, orientações, atividades e
os produtos gerados pela intervenção. Para
o cumprimento dessa etapa, analisaram-se
os principais normativos (leis, portarias, es-
pecificações técnicas, cartilhas e decretos)
expedidos pelo Ministério das Cidades e
Caixa Econômica Federal, o agente gestor
do Programa e a agente gestora do Fundo
de Arrendamento Residencial, respectiva-
mente.
No Quadro 1 estão relacionados os prin-
cipais documentos utilizados. É válido
destacar que os normativos consultados
compreendem ao período em que o em-
preendimento estava sendo construído em
Viçosa (MG), entre os anos de 2011 e 2013.
Quadro1. Documentos utilizados na pesquisa
Fonte: Elaborado pelos autores

103
A coleta desses dados se deu por meio de pesquisa documental. Portanto, para este estudo,
o PMCMV/FAR foi tomado como dado, à luz do que ele foi formulado e implementado. Tendo
em vista essas análises, apresenta-se a Figura 2 com o desenho, sumarizado, do Programa.
Figura 2. Desenho do Programa
Fonte: Elaborada pelos autores
O primeiro insumo considerado é a adesão
do município ao Programa. A partir daí, o
Governo Federal é quem subsidia a maior
parte do provimento habitacional, tendo a
possibilidade de o governo local aportar al-
gum tipo de contrapartida financeiramente
mensurável (a mais comum é a doação do
terreno).
Esses insumos possibilitam a execução das
principais atividades, por isso foram consi-
deradas aquelas estritamente relacionadas
à provisão habitacional. Com isso, foi pos-
sível sintetizar a cadeia de insumos e ati-
vidades que se congregam na entrega dos
principais produtos desenhados pela inter-
venção.
3.2.2 Construção das categorias analíticas
De posse do desenho do Programa, foram
determinadas as categorias de análise para
avaliação da satisfação dos beneficiários.
Essas dimensões englobam três principais
produtos entregues pelo PMCMV: moradia,
conjunto habitacional e viabilização do en-
torno.
A moradia representa a unidade habitacio-
nal que oferece proteção e dispõe de padrão
adequado de habitabilidade: infraestrutura
básica conforme as especificações estabe-
lecidas pelo Programa. Entende-se que, em
condições adequadas, a moradia contribui

104
para a melhoria das condições de bem-es-
tar, saúde e segurança da população.
O conjunto habitacional corresponde às edi-
ficações e ao grupamento de edificações de
empreendimentos de interesse social. Deve
se situar em terrenos que disponham (ou
que sejam capazes de viabilização) de in-
fraestrutura básica (rede pública de abaste-
cimento de água; iluminação pública; esgo-
tamento sanitário; drenagem pluvial, coleta
de lixo, ruas e calçadas pavimentadas); pos-
sibilidade de atendimento por transporte
público e proximidade de equipamentos
públicos, capazes de atender à demanda
prevista. Deve atender, também, conforme
a tipologia do empreendimento, às especifi-
cidades dos normativos do Programa.
O entorno, por sua vez, representa as redon-
dezas, bairros próximos e vizinhos ao em-
preendimento. É indicado que ele tangencie
a malha urbana ou as zonas de expansão.
Àqueles localizados em zona de expansão
urbana devem estar contíguos à malha ur-
bana e possuir em seus limites áreas desti-
nadas para atividades comerciais locais.
Cada categoria foi composta por subconjun-
tos de itens que dão complementariedade à
avaliação. No que diz respeito à moradia, fo-
ram estabelecidos os seguintes tópicos para
análise: adequação ao uso familiar, qualida-
de da construção e segurança e conforto
ambiental. O Quadro 2 traz a conceituação
dos itens considerados para a elaboração
da referida dimensão, bem como suas vari-
áveis integrantes.
Quadro 2. Conceituação dos itens da categoria moradia
Em relação ao conjunto habitacional, os pontos abordados foram: qualidade da infraestrutu-
ra urbana do conjunto e qualidade dos aspectos físicos do empreendimento. No Quadro 3,
descreve-se, detalhadamente, os conceitos utilizados para formar essa dimensão.

105
Quadro 3. Conceituação dos itens da categoria conjunto habitacional
Quanto ao entorno, tratou-se da infraestrutura, do acesso e da qualidade de serviços como
subitens para avaliação da satisfação, sendo que a conceituação de cada item é apresentada
no Quadro 4.
Quadro 4. Conceituação dos itens da categoria entorno
3.2.3 O instrumento de coleta de dados
Definidos as categorias analíticas e os res-
pectivos conjuntos de itens componentes
da avaliação, foi construído o instrumento
de coleta de dados. Optou-se pelo método
survey que envolve a coleta de informações
que podem variar entre crenças, opiniões,
atitudes (Hair, Babin, Money & Samuel,
2005).
O questionário foi dividido em dois blocos:
o primeiro identifica o entrevistado/respon-
sável pelo domicílio e as características de
sua família. Foram arguidos: número total de
habitantes na unidade, gênero, idade, esco-
laridade, estado civil, ocupação e rendimen-
tos. O segundo bloco subdividiu-se em três
categorias e seus subitens. Para mensurar a
satisfação, as questões eram associadas a
uma escala categórica de cinco pontos, onde
o entrevistado tinha as opções: 1 = Péssimo,
2 = Ruim, 3 = Regular, 4 = Bom, 5 = Ótimo.
Tinha-se, ainda, a opção 99 = Não soube ou
não respondeu, tendo sido essa última con-
siderada dado perdido.
3.2.4 Pesquisa de campo

106
A etapa posterior ao desenvolvimento do
questionário foi a pesquisa de campo. Ini-
cialmente, realizou-se o treinamento da
equipe de coleta e a aplicação de pré-teste
(questionário piloto). Durante o pré-teste,
observou-se a necessidade de melhorias no
instrumento de coleta relativas a incompre-
ensão e ambiguidade das questões. Essa
etapa do processo de avaliação vai ao en-
contro do que defendem Bisquerra, Sarriera
e Martínez (2004) e Martins (2007): a cons-
trução de qualquer instrumento de medida
– seja ele um questionário, teste ou outra
técnica de aferição – exige a observância
de cuidados, pois devem reunir requisitos
mínimos para assegurar a qualidade dos
dados.
Dada a adequação do instrumento de co-
leta de dados aos objetivos do estudo, se-
guiu-se para a etapa do estudo de campo,
que foi realizado no mês de dezembro de
2013, sendo que os moradores do primeiro
empreendimento contratado e entregue no
âmbito do PMCMV/FAR na cidade de Viço-
sa (MG) passaram a ocupá-lo em setembro
de 2012.
O conjunto habitacional pesquisado foi
construído para abrigar 132 famílias. Entre-
tanto, a pesquisa aferiu as respostas de 100
famílias. Das 32 restantes, constatou-se que
havia oito casas em situação irregular, três
desocupadas e cinco estavam com os mo-
radores inadequados devido ao repasse da
unidade pelo proprietário para outras pesso-
as que não foram beneficiadas pelo Progra-
ma.Além disso, cinco famílias se recusaram
a responder o questionário e 19 não foram
encontradas durante os dias e horários visi-
tados.
3.2.5 Construção dos Indicadores e Análise
das Informações
De posse das respostas dos 100 entrevista-
dos, procedeu-se a construção dos indica-
dores e daqueles sintéticos, denominados
índices. Esse processo está sumarizado na
Figura 3.
Figura 3. Exemplo da construção dos indicadores

107
Cada categoria analítica possuía um con-
junto de subitens composto de suas respec-
tivas variáveis. Assim, a etapa 1 consistiu
em transformar as variáveis de cada subi-
tem em escores cujos valores variassem en-
tre zero e um. A transformação foi realizada
com base na Equação 1. Essa metodologia
é utilizada no cálculo do Índice de Desen-
volvimento Humano (IDH), como base nas
indicações do Atlas de Desenvolvimento Hu-
mano no Brasil 2013 (Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento [PNUD],
2013).
A Etapa 2 consistiu na construção dos in-
dicadores. Por considerar que cada vari-
ável era essencial para a mensuração da
satisfação dos beneficiários, foi atribuído o
mesmo peso para todas. Assim, procedeu-
-se à média das variáveis. Com as médias,
os indicadores foram calculados utilizando,
novamente, a Equação 1.
A Etapa 3 compreendeu o estabelecimento
dos indicadores sintéticos para cada cate-
goria. Assim, três índices foram desenvolvi-
dos (i) Índice de Satisfação com a Moradia
(ISM); (ii) Índice de Satisfação com o Con-
junto Habitacional (ISCH); (iii) Índice de Sa-
tisfação com o Entorno (ISE). Para compô-
-los, foram escolhidos os pesos atribuídos a
cada indicador integrante. Para ISM, ISCH
e ISE, todos os indicadores tiveram o mes-
mo peso, sendo o índice calculado a partir
da média aritmética dos indicadores. Após o
cálculo das médias, os valores foram nova-
mente transformados pela Equação 1 para
se obter o índice final que varie de 0 a 1.
Assim, a satisfação dos beneficiários foi
classificada (de acordo com a definição dos
autores) em grupos segundo o seguinte cri-
tério: (i) 0,00 ≤ ISM, ISCH, ISE < 0,40 = baixo
nível satisfação; (ii) 0,40 ≤ ISM, ISCH, ISE <
0,60 = nível regular de satisfação;(iii) 0,60 ≤
ISM, ISCH, ISE < 0,80 = moderado nível de
satisfação; (iv) 0,80 ≤ ISM, ISCH, ISE ≤ 1,00
= alto nível de satisfação.
Para exame das variáveis, utilizou-se a Aná-
lise Exploratória de Dados (AED), que, se-
gundo Triola (2005), trata-se do processo
de uso de ferramentas estatísticas (gráficos,
medidas de centro e medidas de variação,
outliers) para investigar um conjunto de da-
dos com o objetivo de compreender suas ca-
racterísticas.
Especificamente, fez-se uso da Estatística
descritiva, que traz a média das avaliações
e da Distribuição de frequência, método para
agrupar dados em classes de modo a forne-
cer a quantidade (e/ou a percentagem) em
cada classe. Com isso, pôde-se resumir e
visualizar o conjunto de dados, sendo que a
análise foi viabilizada por meio de procedi-
mentos estatísticos manipulados nos progra-
mas Statistical Package for the Social Scien-
ces (SPSS) v. 20.0® e MS Excel.
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES
De modo a atender ao objetivo central do
artigo, procedeu-se à construção de indica-
dores de desempenho a partir da percepção
dos beneficiários do PMCMV/FAR sobre o
primeiro conjunto habitacional contratado e
entregue no município de Viçosa (MG).

108
Contudo, antes apresentar os indicadores
e suas discussões, menciona-se a caracte-
rização geral dos entrevistados e de suas
famílias, como forma de ilustrar os atributos
do público-alvo da pesquisa.
De modo geral, os entrevistados foram
mulheres (76%), de faixa etária de 26 a
59 anos (80%), com o 1o grau incompleto
(42%), casadas ou em união estável (51%),
exercendo atividades informais ou trabalho
no lar (58%). Quanto às famílias, a maioria
possuía de dois a cinco integrantes (84%),
rendimento mensal de até dois salários mí-
nimos (97%), com complemento de algum
benefício do governo – com destaque para
o Bolsa Família (80%). Constatou-se, tam-
bém, a predominância de famílias com uma
ou duas crianças, no máximo dois adoles-
centes, um a dois adultos e sem idosos.
Sobre os indicadores, os resultados seguem
a ordem “de dentro para fora”, ou seja, ini-
cialmente, analisa-se a percepção sobre a
moradia ampliando o foco para o conjunto
habitacional para, finalmente, avaliar a satis-
fação sobre o entorno.
Na Tabela 1, estão elencados os indicadores
da categoria moradia. Para cada indicador,
apresentam-se os resultados subdivididos
nas faixas de satisfação, as frequências de
indivíduos correspondentes e a média final.
Tabela 1. Indicadores da categoria moradia
Fonte: Resultados da pesquisa

109
Nota-se que, em relação aos aspectos físi-
cos e construtivos do empreendimento, os
indicadores adequação ao uso, qualidade
da construção e conforto ambiental estive-
ram, em média, próximos a 0,5 ponto, o que
os enquadra na faixa de nível regular quanto
à satisfação.Tais resultados evidenciam que
a moradia possui aspectos de sua constru-
ção que podem ser (re)adequados, uma
vez que esses itens receberam avaliações
regulares. Isso vai ao encontro do fato de o
Programa estabelecer especificações míni-
mas, ou seja, o mínimo que cada unidade
habitacional deve conter. Associado a isso,
estabelece-se também o valor máximo de
custo para as moradias. Ora, uma vez que
as empresas contratadas estão inseridas na
lógica de mercado, os objetivos delas ten-
dem a ser o lucro ao menor custo. Logo, isso
tem a potencialidade de contribuir para a
produção de moradias com o mínimo custo
possível, ou seja, apenas “dentro das espe-
cificações”, o que pode, assim como no caso
em tela, refletir regulares avaliações dos be-
neficiários.
O que nos chama mais atenção é o resulta-
do do indicador segurança, com média 0,30
e satisfação geral baixa: 70% dos entrevis-
tados avaliaram a variável com o menor grau
de satisfação. O PMCMV/FAR direciona-se
ao atendimento das famílias com rendimento
inferior a três salários mínimos. Tais famílias,
consideradas de baixa renda, são as mais
expostas à vulnerabilidade social. Assim, as
percepções negativas relativas à segurança
contra roubos, invasões, vandalismo e vio-
lência também podem ser explicadas dada
a situação de inserir diferentes famílias que
não possuíam relacionamento social prévio
em um novo bairro. Tal fato aumenta a pos-
sibilidade de se desenvolver patologias so-
ciais, como gangs e crime organizado, por
justamente inexistirem as relações afetivas
de vizinhança. Reforça-se que pessoas, com
valores e costumes peculiares, têm maior
propensão à criação de conflitos, o que pode
influenciar no sentimento de insegurança por
parte dos beneficiários.
Na Tabela 2, sintetizam-se os resultados dos
indicadores de desempenho específicos à
unidade habitacional e é apresentado o Ín-
dice de Satisfação com a Moradia (ISM). A
proposta é mensurar a satisfação, de modo
geral, com a casa entregue pelo PMCMV/
FAR.
Tabela 2. Índice de Satisfação com a Moradia (ISM)

110
Constata-se que a média do ISM indicou
satisfação regular (0,44) por parte dos be-
neficiários. A maioria figurou-se na faixa de
baixa avaliação e a minoria na satisfação
elevada. Esses resultados mostram que,
para o caso estudado, a moradia não aten-
deu satisfatoriamente aos anseios de seus
beneficiários, um resultado intrigante, pois
trata-se do principal produto entregue pelo
Programa.
Não se considera que o PMCMV tenha
provido habitações de baixa qualidade ou
inadequadas à habitabilidade, outrora,
acredita-se que deva haver mais espaços
que deem a oportunidade da realização de
consultas prévias aos futuros moradores.
Tal comentário vai na direção de não ter
sido encontrado nos normativos, vigentes à
época de contratação do empreendimento
analisado, a abertura para a participação
social no processo decisório do Programa.
Nessa perspectiva, a avaliação nos remon-
ta a aspectos que tangenciam a formulação/
implementação do Programa. Os desafios
dizem respeito a como abrir e/ou ampliar os
canais de participação cidadã no âmbito do
PMCMV/FAR, perpassando por pontos des-
de a capacitação para participar até a sua
efetivação enquanto exigência.
Salienta-se, ainda, que, por se tratar de um
programa federal, descentralizado aos es-
tados e municípios, e que possui aparato
institucional já desenvolvido, considera-se
importante alinhar a avaliação dos bene-
ficiários com as avaliações técnicas para,
de fato, analisar a qualidade das moradias
produzidas e se, necessário, promover alte-
rações no curso das intervenções. Outro as-
pecto quanto ao processo avaliativo é a sua
realização por órgãos independentes, isto
é, desvinculados do governo, uma vez que
somente representantes da Caixa Econômi-
ca Federal realizam essa atividade (normal-
mente por meio de vistorias).
Convidado, agora, a avaliar “o lado de fora
de sua casa”, apresentam-se os resultados
da satisfação dos beneficiários quanto ao
conjunto habitacional. As informações cons-
tam na Tabela 3.
Tabela 3. Indicadores da categoria conjunto habitacional

111
O indicador qualidade da infraestrutura ur-
bana do conjunto diz respeito aos aspectos
urbanos e habitacionais que são essenciais
à habitabilidade do conjunto, como abasteci-
mento de água, saneamento básico e distri-
buição de energia. Observa-se que a média
de avaliações foi 0,68, traduzindo moderado
nível de satisfação dos beneficiários. Inte-
ressante notar que 51% estiveram na faixa
moderada e 23% no alto nível de satisfação.
Nota-se, com isso, que tais aspectos aten-
deram em média, com nível moderado-alto,
às necessidades dos beneficiários.
A qualidade dos aspectos físicos do con-
junto refere-se às construções e/ou edifica-
ções que são exigidas pelos normativos e
que devem integrar o conjunto habitacional.
Denominam-se áreas de uso comum espa-
ços de lazer, reuniões e calçadas. Identifi-
cou-se que a média apontou moderado nível
de satisfação (0,52), sendo que essa variável
dividiu as opiniões dos beneficiários: embora
37% indicaram baixa satisfação, 16% avalia-
ram moderadamente e 21% apresentaram
elevada satisfação.
Ao sintetizar os resultados dos indicadores
de desempenho específicos à ao conjunto
habitacional, obteve-se o Índice de Satisfa-
ção com o Conjunto Habitacional (ISCH),
apresentando na Tabela 4.
Tabela 4. Índice de Satisfação com o Conjunto Habitacional – ISCH
Verifica-se que o ISCH refletiu, em média,
moderada satisfação (0,61) dos beneficiá-
rios com reduzido percentual (10%) de indi-
víduos situados no baixo nível de satisfação.
Isso nos sugere que os moradores do Con-
junto Habitacional Benjamim José Cardoso
apresentaram nível mediano de satisfação
quanto aos aspectos físicos e de infraestru-
tura do empreendimento, que são exigên-
cias mínimas contidas nos normativos. Sa-
lienta-se, todavia, que o interessante seria
que as satisfações se concentrassem nas
faixas superiores de análise, fato que não
foi constatado. Isso nos mostra que, no caso
estudado, os beneficiários não se sentiram
com as expectativas superadas no que diz
respeito ao conjunto habitacional, o que nos
remete, mais uma vez, à lógica de mercado,
na qual as empresas contratadas para cons-
trução dos projetos se inserem.
Ampliando um pouco mais a visão sobre “o
lado de fora de sua casa”, são apresentados
os resultados da satisfação dos beneficiários
quanto ao Entorno. Tais informações estão
dispostas na Tabela 5.

112
Tabela 5. Indicadores da categoria entorno
A viabilização do entorno, entre os princi-
pais produtos entregues pela intervenção, é
o menos palpável e aquele mais afastado
da visão de posse sobre a casa. Entretanto,
trata-se de uma categoria importante, pois
visa avaliar a satisfação quanto às regiões
limítrofes ao conjunto habitacional para ve-
rificar se o Programa atende às recomenda-
ções de construir o empreendimento inte-
grado à cidade.
Os três indicadores dessa categoria ana-
lítica figuraram-se, em média, na faixa de
satisfação regular, sendo que o indicador
acesso a serviços obteve a menor pontua-
ção (0,46). Os resultados nos mostram que o
entorno que abriga o conjunto para a maioria
dos beneficiários possui infraestrutura pouco
adequada e não lhes proporciona facilidade
em acessar aos principais serviços ofertados
pela cidade (tanto públicos quanto privados).
Aos serviços, que são passíveis de acesso,
a satisfação quanto à qualidade é vista como
regular.
De modo a sintetizar os indicadores de de-
sempenho específicos ao entorno, calculou-
-se o Índice de Satisfação com o Entorno
(ISE), conforme os resultados apresentados
na Tabela 6.

113
Tabela 6. Índice de Satisfação com o Entorno (ISE)
Visualiza-se que a média de satisfações
(0,50) atingiu a faixa regular, sendo que a
maioria apresentou baixa satisfação (34%) e
a minoria elevada (6%). Ao observar os da-
dos agregados pelo ISE, chama-se atenção
para questões como a segregação do espa-
ço urbano quando se trata da provisão ha-
bitacional para população de baixa renda. A
partir da perspectiva dos beneficiários, por
intermédio de sua avaliação de satisfação, a
construção do empreendimento pouco con-
templou os elementos utilizados para men-
surar o relacionamento moradia-conjunto-
-cidade.
Ao analisar a transversalidade das satisfa-
ções entre as três categorias analisadas,
observa-se que a avaliação sobre o ponto de
vista dos beneficiários nos permite observar
pontos críticos e que merecem atenção dos
atores envolvidos no Programa, como segu-
rança, acesso a serviços e infraestrutura do
entorno.
Convém, por tais razões, ressaltar que di-
versos empecilhos são observados para a
construção desses conjuntos, sendo a falta
de terras urbanas um dos mais recorrentes.
Por isso, empreendimentos de HIS tendem
a ser alocados em locais distantes (regiões
periféricas, em sua maioria) das principais
áreas urbanas, como é o caso do Conjun-
to Habitacional Benjamim José Cardoso. Por
conseguinte, uma série de questões é re-
montada, como a demarcação de áreas para
interesse social, e o empenho do município
com a questão habitacional. Esses aspectos
tangenciam o fato da existência, atuação e
do grau de aderência da gestão pública local
às suas especificações.
Ao pensar nessas questões, olhares e aten-
ções direcionam-se ao Plano Diretor, ao
Plano Local de Habitação de Interesse So-
cial (PLHIS) e aos Conselhos Municipais de
Habitação (CMH), que representam instru-
mentos e arenas decisórias de fundamental
importância para a gestão e o planejamento
das políticas urbanas, entre as quais se inse-
re a temática habitacional.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente artigo buscou responder como os
indicadores, fundamentados na satisfação
dos beneficiários, podem auxiliar na mensu-
ração do desempenho do Programa Minha
Casa, Minha Vida com recursos do Fundo
de Arrendamento Residencial. Para tanto,
tomou-se como objeto de estudo o primeiro
conjunto contratado e entregue no município
de Viçosa (MG).

114
Portanto, com base no desenho do Progra-
ma, três categorias de análise foram esta-
belecidas: moradia, conjunto habitacional e
entorno. Em vista disso, foi possível perce-
ber que a construção de indicadores é um
recurso metodológico útil e capaz de auxi-
liar na avaliação dos programas sociais, em
especial, os de habitação. A metodologia
aqui empregada configura-se como um re-
curso parcimonioso devido à facilidade para
a coleta de informações, cálculo e compre-
ensão dos resultados.
Verificou-se, ainda, que os indicadores for-
necem importantes informações sobre a
realidade habitacional e isso contribui para
que o PMCMV alcance seus objetivos e se
aprimore, desde que acompanhados e in-
seridos em um sistema maior de monitora-
mento e avaliação.
Reforça-se, nessa perspectiva, a relevân-
cia dos estudos avaliativos para a área de
políticas públicas. Quando eles são realiza-
dos com enfoque para subsidiar decisões a
respeito da continuidade, aperfeiçoamento
e responsabilização dos agentes, configu-
ram-se como valiosa ferramenta de gestão
e, quando o intuito é informar aos usuários
e/ou beneficiários e à sociedade em geral
sobre seu desempenho e impactos, lança-
-se mão de um instrumento essencial de
accountability.
Por fim, considera-se pertinente também a
incorporação da percepção dos beneficiá-
rios no processo de avaliação, pois julga-
-se de fundamental importância consultar
aqueles que de fato usufruem dos produ-
tos entregues e vivenciam seus resultados
e implicações. Todavia, convém que se-
jam realizadas avaliações comparativas, de
modo a triangular os pontos de vista dos de-
mais atores envolvidos no PMCMV/FAR para
que se possa proporcionar um estudo mais
amplo e que dê voz a todos os responsáveis
pelo provimento habitacional à população de
interesse social.
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ARTIGO: Uma pesquisa aplicada na identidade da marca. O caso de organização pública de ensino no Brasil
118
Uma pesquisa aplicada na identidade da marca
O caso de organização pública de ensino no Brasil
Brand identity applied research: the case of Brazil’s Public Education Organization
Una investigación aplicada de la identidad de la marca: el caso de la Organización de Pública de Enseñanza en
Brasil
RESUMO
Este artigo é fruto de uma pesquisa empírica realizada com o intuito de analisar os fatores que contribuem para a identidade da marca
de Organização Pública de Ensino (OPE) no Brasil. A identidade de marcas propicia novo paradigma de gestão para organizações
públicas, visando à atualização dos mecanismos de comunicação e a proteção da coesão organizacional. A pesquisa realiza estudo de
caso em instituição pública de ensino brasileira, sendo feitas, para a consecução do objetivo, entrevistas com os gestores da organi-
zação, seguindo um roteiro estruturado. Tal método permitiu a obtenção de resultados que apontam a necessidade de adaptação dos
conceitos de gestão empresarial para organizações públicas e a não existência de evidências de gestão da marca e da construção de
sua identidade.
Palavras-chave: identidade de marcas; gestão pública; gestão de organizações de ensino.
Isabela Menezes da Silva Devonish - isabela.menezes@gmail.com
Centro Federal de Educação Tecnológica Celso Suckow da Fonseca – CEFET/RJ
Osvaldo Luiz Gonçalves Quelhas - quelhas@latec.uff.br
Universidade Federal Fluminense - UFF
Sérgio França - sfranca@latec.uff.br
Universidade Federal Fluminense - UFF
Marcelo Meiriño - marcelo@latec.uff.br
Universidade Federal Fluminense – UFF

Isabela Menezes da Silva Devonish - Osvaldo Luiz Gonçalves Quelhas - Sérgio França - Marcelo Meiriño
119
ABSTRACT
This paper describes an empirical research project conducted in order to analyze the factors that con-
tribute to the brand identity of Brazil’s Public Education Organizations.Brand identity provides a new
management paradigm for public organizations, aimed at updating the communication mechanisms
and protecting organizational cohesion.The research conducted a case study in a Brazilian public ed-
ucation institution.To achieve its goal, the managers of the organization were interviewed, following a
structured script.This method allowed results to be obtained that indicate the need to adapt business
management concepts in public organizations and the lack of any evidence of brand management or
the construction of identity in them.
Keywords: brand identity; public management; education organization management.
RESÚMEN
En el presente artículo se describe una investigación empírica que ha sido conducida con el objetivo
de analizar los factores que contribuyen para la identidad de marca de la Organización Pública de
Enseñanza (OPE) en Brasil. La identidad de marcas propicia un nuevo paradigma de gestión para
organizaciones públicas, pretendiendo la actualización de los mecanismos de comunicación y la
protección de la cohesión organizacional. La investigación realiza un estudio de caso en una OPE
brasileña, habiendo sido realizadas, para la consecución del objetivo, entrevistas con los gestores
de la organización, siguiendo una guía estructurada. Dicho método ha permitido la obtención de re-
sultados que señalan a la necesidad de adaptación de los conceptos de gestión empresarial para
organizaciones públicas y a la inexistencia de evidencias de gestión de marca y de la construcción
de su identidad en referidas instituciones.
Palabras clave: identidad de marcas; gestión pública; gestión de organizaciones de enseñanza.
1. INTRODUÇÃO
O conceito de marca costuma causar dú-
vidas, impossibilitando atingir toda a po-
tencialidade de vantagens de uma gestão
correta. O fato de uma organização possuir
logotipo ou símbolo é diferente de ter uma
marca, que, segundo Martins (2006), inclui
aspectos intangíveis, complexos e de gran-
de visibilidade. É necessário, para seu diag-
nóstico, estudar questões associadas a:
produtos ou serviços relacionados, merca-
dos, público-alvo, segmentação dos consu-
midores, aspectos relevantes de pesquisas
de mercado e de imagem, marcas concor-
rentes, suas vantagens ou desvantagens,
descrição dos atributos do produto ou do
serviço, associações existentes, vantagens,
benefícios ou diferenciais competitivos, his-
tóricos de satisfação e insatisfação dos pú-
blicos da marca, entre outras.
Embora não seja possível igualar instituições
públicas e privadas, por causa das diferen-
ças nos objetivos, focos, públicos-alvo etc.,
poderia ser vantajoso para o serviço público
a apropriação e a adequação de uma abor-
dagem empresarial. O que ocorre na realida-
de, no entanto, segundo Sá (2005), é que a
maioria dos órgãos públicos possui modelos
de gestão sem fundamento científico, com
base na intuição de gestores, não sendo a
gestão da marca exceção.
Iniciativas realizadas na gestão pública no
Brasil, como o Portal da Transparência, o
Programa de Qualidade do Setor Público
(PQSP), o Banco de Boas Práticas da Ges-
tão Pública e o Concurso Inovação na Ges-
tão Pública Federal, buscam a atualização de
valores organizacionais, por meio da adapta-
ção de ferramentas e processos caracterís-
ticos da gestão empresarial nas instituições
públicas. Essas iniciativas propiciam definir a

Uma pesquisa aplicada na identidade da marca. O caso de organização pública de ensino no Brasil
120
identidade das organizações públicas e con-
sequente adequação da imagem, de modo
a melhorar a interface com o público. Nesse
sentido, Neves (2001) aponta como “um dos
pontos para um novo paradigma de gestão
para instituições públicas a atualização dos
mecanismos de comunicação, para proteger
a coesão organizacional”.
Destaca-se que as imagens interna e exter-
na da marca estão interligadas. Assim, para
um impacto na percepção da imagem exter-
na da organização pública, seus servidores
devem estar satisfeitos e motivados, o que
não ocorre atualmente, como destaca Ne-
ves (2001) ao apontar que:
O clima social atual na administração pú-
blica é de forte desmotivação e, sobretu-
do, de insatisfação dos trabalhadores com
base na descrença no valor do serviço
público e nas competências e capacida-
des próprias ou, pelo menos, no seu uso
e desenvolvimento, bem como no não re-
conhecimento da legitimidade das chefias
nos campos da direção e liderança (Ne-
ves, 2001:26).
Segundo Laing (2003) as Organizações Pú-
blicas não priorizam a gestão de sua marca,
pois seria uma prática considerada dema-
siadamente comercial, quanto à sua origem
e natureza. Mesmo existindo logotipo, nor-
malmente desenvolvido sem projeto ou cri-
térios como abordagem sistêmica, não há
enfoque nas “fontes criadoras de imagem”,
quer a comunicação social, quer a relação
direta com os serviços (Neves, 2001).Assim,
é necessária uma revisão da infraestrutura
organizacional para modificar a percepção
dos funcionários, de modo a torná-los divul-
gadores e agentes dos valores da marca, já
que, no caso de dissonância entre mensa-
gem e experiência, a experiência negativa
deve prevalecer no imaginário do usuário.
Como agravante, em geral, organizações pú-
blicas “não possuem uma cultura e um am-
biente voltados para a aprendizagem organi-
zacional” (Coelho, 2004:102), apresentando
resistência a mudanças, o que restringe a
inovação no serviço público. É de extrema
importância para qualquer organização pú-
blica conhecer o meio social, econômico e
cultural no qual atua, adaptando-se aos de-
safios e oportunidades que surgem (Neves,
2001).
Assim, há necessidade de definir a identida-
de da marca das Organizações Públicas e
sua gestão adequada, em especial quando
se aborda um setor de relevância para a so-
ciedade, como a educação, para transmitir
de forma justa um novo conceito de institui-
ção pública, ajudando a melhorar a imagem
do serviço público junto à sociedade e le-
vando “à ampliação das expectativas de ser-
viço por parte dos cidadãos-usuários” (Sá,
2005:43).
Este trabalho conjuga pesquisa de literatura
científica e documental para orientar estu-
do de caso em instituição pública de ensino
brasileira, objetivando identificar aspectos
e características da identidade e da gestão
de marcas em OPEs – por meio da interpre-
tação da visão atual dos gestores sobre a
instituição e da verificação de como é defi-
nida sua identidade e gerida a marca –, de
modo a fortalecer sua imagem em relação à
sociedade.
Tal método permitiu a obtenção de resulta-
dos que apontam a necessidade de adap-

121
tação dos conceitos de gestão empresarial
para organizações públicas, uma vez que
nelas não há evidência de gestão da mar-
ca e da construção de sua identidade, sem
mencionar os problemas quanto à motiva-
ção, à identificação com a instituição e à
percepção de autoestima do servidor públi-
co, apesar da comprovada importância de
uma gestão interna da marca.
O artigo é composto por seis seções: (1) in-
trodução ao tema proposto; (2) revisão de
literatura, reunindo conhecimentos sobre
gestão pública, gestão de marcas e possí-
veis interseções; (3) exposição do método
utilizado; (4) apresentação dos resultados
encontrados; (5) discussão desses resulta-
dos; (6) conclusão e sugestões para novas
pesquisas. A delimitação deste estudo é
definida pelo período em que foi realizada
a pesquisa de campo: nos anos de 2012 e
2013 e pela localização da OPE estudada,
no Estado do Rio de Janeiro, Brasil.
2. REVISÃO DA LITERATURA
O estudo de gestão da marca é relativa-
mente recente, apresentando, no entanto,
progressiva expansão a partir dos anos de
2000. Para coletar artigos relevantes sobre
o tema, foram feitas pesquisas nas bases
Scopus e ISI com as palavras-chave: brand,
education,public,services e suas combina-
ções. Com o intuito de procurar bases para
o projeto, foram consideradas as discussões
sobre gestão de marcas em instituições pú-
blicas (independentemente da área de atua-
ção) e gestão de marcas em instituições de
ensino (em geral, particulares ou mistas).
2.1. GESTÃO PÚBLICA
As organizações públicas têm, em seus pro-
pósitos eminentemente sociais, conforme
Neves (2001), diferenças cruciais em rela-
ção às empresas privadas. Em primeiro lu-
gar, como empresas privadas, “buscam a
conquista de mercados e o lucro crescente
para seus proprietários”, instituições públicas
“existem para atender às demandas políticas
e sociais das comunidades de sua área de
atuação formadas por entes públicos (esta-
dos, municípios etc.)” (Sá, 2005, p. 22). Ou
seja, o destinatário final que para as empre-
sas privadas é centrado em determinado pú-
blico-alvo, para instituições públicas envolve,
além do governo em seus diversos níveis, os
cidadãos que, como explica Neves (2001, p.
65), assumem em relação aos serviços pú-
blicos diferentes tipos de relação, desde re-
lações de cidadania até a de contribuinte, de
cliente ou beneficiário de um serviço.
Além disso, a visão e o enfoque se diferen-
ciam muito: instituições públicas apresentam
geralmente foco em si mesmas, seus proces-
sos e serviços (burocracia) – geralmente sem
focalizar os indivíduos e suas necessidades
(Coelho, 2004, p. 110) – e sua eficiência as-
sociada ao atendimento das demandas da
sociedade. Possui traços como: negligência
em relação ao interesse público; excesso de
gastos; desperdícios; falta de interesse dire-
to na obtenção de resultados; monopólio de
funções; adoção de políticas convenientes a
interesses próprios (Martins, 1996) e ainda:
Ausência de foco no cliente do serviço pú-
blico (o cidadão); inexistência de objetivos
claros, bem definidos e disseminados; pro-
cessos e atividades não documentados
e nem otimizados; servidores e setores
que não conhecem bem suas atribuições;
servidores que não conhecem o papel da

122
organização, que não participam de pro-
cessos, ações e soluções dos problemas
– e que não são capacitados devidamen-
te para desempenhar suas funções; ine-
xistência de formas de medir e avaliar
constantemente os processos para me-
lhorá-los; decisões e ações que não são
constantemente avaliadas e, por isso, que
não realimentam correções; informações
não circulam de maneira ágil e correta en-
tre servidores e setores; inexistência de
preocupação constante com inovação e
mudança (Batista, 2004, pp. 8-9).
2.2. GESTÃO DE MARCAS
Martins (2006:8) afirma que a gestão de
marcas envolve ações que conduzem as
marcas além da natureza econômica, pas-
sando a fazer parte da cultura e a influenciar
a vida das pessoas. Segundo Aaker (2007,
pp. 73-75), a identidade da marca é um con-
junto exclusivo de associações com a marca
que o estrategista ambiciona criar ou man-
ter. Essas associações representam aquilo
que a marca pretende realizar e implicam
uma promessa aos clientes, feita pela orga-
nização. No entanto, a criação da identidade
de marca é algo mais abrangente do que
descobrir o que os clientes dizem querer,
pois deverá espelhar também o espírito e a
visão da marca.
Identidade da Marca
Segundo Vásquez (2011) e Wheeler (2003),
existem duas explicações de por que o con-
sumidor usa determinada marca: porque
transmite sensações e o consumidor se
identifica ou porque representa algo ao qual
o consumidor aspira, algo que o indivíduo
não tem e que ela pode lhe proporcionar. A
verdadeira essência da marca está em seu
significado, um meio de vida, uma atitude,
um conjunto de valores, uma expressão, um
conceito. Pessoas não escolhem “produtos”,
escolhem marcas.
A identidade é a estrutura sobre a qual se
constrói a marca. É ela que dá direção, pro-
pósito e significado à marca, norteia ações
organizacionais e financeiras, define obje-
tivos mercadológicos e comunicacionais e
transmite, por meio de símbolos, sentido e
conceito. Para cumprir seus propósitos deve
ser:
a) única e intransferível: pertencer a uma
marca específica. Não existem duas mar-
cas com a mesma identidade.
b) atemporal e constante: não tem limite
de validade, devendo ser constante no
tempo.
c) consistente e coerente: deve ser sóli-
da em seus elementos constitutivos e,
ao mesmo tempo, existir correlação entre
eles, sendo congruentes e compatíveis
entre si.
d) objetiva e adaptável: deve ser direta
em seus propósitos e sua comunicação
adaptada de acordo com seu público-al-
vo.
Aaker (2007) atribui à estrutura da identida-
de da marca uma parte nuclear e outra ex-
terna. A identidade nuclear seria a central,
atemporal da marca; constante à medida
que ela alcança novos mercados e produtos
ou serviços, compondo-se das crenças, dos
valores fundamentais e das competências
da organização, sendo definida pelo que a
marca representa. Já a identidade externa
corresponde aos elementos que lhe confe-
rem tangibilidade e estrutura, mas que são

123
mais mutáveis e adaptáveis com o tempo,
segundo estratégias.
A inclusão da identidade da marca no plano
de construção das marcas, segundo Aaker
(2007), é descrito por:
a) análise estratégica da marca
– análise dos consumidores
– análise da concorrência
– autoanálise
b) definição do sistema de identidade
da marca
– identidade nuclear
– identidade externa
– considerações da base: proposição de
valor, credibilidade, relacionamento
c) implementação da identidade da mar-
ca
– determinação do posicionamento
– programas de comunicação
– avaliação dos resultados
Aaker (2007) apresenta método de plane-
jamento e de diagnóstico da identidade da
marca a realizar-se em várias etapas, que
incluem: (1) identificação das dimensões
centrais da marca; (2) consideração da pro-
posição de valor; (3) inclusão de elementos
de credibilidade; (4) estabelecimento das
bases de relacionamento com o usuário, no
sentido da determinação da identidade nu-
clear e da identidade externa da marca.
Gestão de marcas em Organizações de
Ensino
Segundo Foster, Punjaisri e Cheng (2010),
a gestão da marca ganhou maior desta-
que principalmente devido à era dos servi-
ços, na qual a marca desempenha, como
acrescentam Brodie, Whittome e Brush
(2009), um papel maior, fazendo a interface
não somente entre empresa e cliente, como
também com funcionários e demais par-
tes interessadas. Brodie, Whittome e Brush
(2009) sustentam que a marca de serviços
é “um processo holístico, iniciado com a re-
lação entre a empresa e seus funcionários
e ganhando vida durante a interação entre
funcionários e clientes”, podendo ser consi-
derado, dessa forma, uma cocriação (Brodie,
Whittome e Brush, 2009).
Como principais diferenças de serviços, Ng e
Forbes (2009) apontam efemeridade, intan-
gibilidade, inerência entre produção e consu-
mo e heterogeneidade na entrega, contando
ainda com poucos atributos avaliáveis antes
da aquisição (Ng e Forbes, 2009). A cocria-
ção do serviço é evidente, conforme atentam
Ng e Forbes (2009) em instituições de ensi-
no, sendo alunos, conjuntamente a professo-
res e outros funcionários, responsáveis pelos
serviços resultantes.As autoras alertam para
os hiatos na entrega do serviço de uma ins-
tituição de ensino: a diferença entre o que o
aluno espera e o que a instituição pensa que
ele espera; entre o que a instituição entende
das expectativas dos alunos e o desenvolvi-
mento do serviço; entre o que é desenvolvido
e o que de fato é entregue, e entre o que é
entregue e o que é comunicado (Ng e For-
bes, 2009).
Há correntes, como a indicada por Ng e For-
bes (2009), que defendem uma perspectiva
orientada ao negócio para instituições de
ensino, resumindo os alunos ao papel de
clientes, o que pode ser condizente com a
cultura dominante atual (Clayson e Haley,
2005), mas perigoso, pois, como relatado no
próprio trabalho, o aluno pode se sentir pro-
prietário da experiência de ensino, indepen-

124
dentemente de seu esforço e merecimento
(Ng e Forbes, 2009). Na perspectiva de co-
criação, o aluno participa da criação da ex-
periência de serviço como insumo e produto
final, contribuindo para a geração de qua-
lidade, satisfação e valor. Como destacam
Durkin, McKenna e Cummins (2012), parece
não haver outro serviço no qual o esforço do
usuário seja tão determinante para a quali-
dade, havendo um ambiente de parceria no
qual os alunos são um entre vários grupos
que determinam como a experiência ocor-
rerá.
Pinar et al. (2011) evocam o número cres-
cente de instituições de ensino competindo
pelos mesmos alunos, local e internacional-
mente (Chapleo, 2010), gerando a neces-
sidade, segundo Judson et al. (2008), de
diferenciação e comunicação. Assim como
a gestão adequada de marcas de consu-
mo atrai e cativa clientes, em instituições
de ensino, a gestão da marca pode influen-
ciar sua reputação (Black, 2008) e contri-
buir na competição pelos melhores alunos
e funcionários (Judson et al., 2008; Nguyen,
Shirahada & Kosaka, 2012), já que prestígio
e reputação têm prevalência sobre a quali-
dade real do serviço (Ivy, 2001; Mazzarol &
Soutar, 1999).
Ivy (2001) afirma que as imagens são for-
madas, além das práticas de marketing,
pelo “boca a boca” e pela experiência direta
evocando, segundo Black (2008), uma mu-
dança institucional sistêmica que envolva e
engaje professores e demais funcionários,
alunos e suas famílias à comunidade e ao
governo (Nguyen, Shirahada & Kosaka,
2012; Heaney & Heaney, 2008), o que é cor-
roborado por Mazzarol & Soutar (1999), que
afirmam que organizações com culturas for-
tes ou valores partilhados obtêm desempe-
nho superior.
Experiências registradas na literatura cien-
tífica são descritas no Quadro 1, que apre-
senta panorâmica quanto a abordagens de
gestão da marca em algumas organizações
de ensino e em recomendações realizadas
por pesquisadores dedicados à temática.

125
Quadro 1 – Síntese das Estratégias de Gestão de Marcas em Organizações de Ensino
Continua...

126
Gestão de Marcas em instituições públicas
Esta pesquisa explora a contribuição do
público interno, na voz dos gestores das or-
ganizações públicas. Observa-se, na litera-
tura científica, a necessidade de alinhar os
valores e comportamentos pessoais com
os valores da marca, assim como a impor-
tância da cultura na construção da marca.
A reputação é uma avaliação externa ade-
quada de uma marca, sendo possível aos
gestores identificar, ao comparar as diferen-
ças entre identidade de marca e reputação,
estratégias para minimizar incongruências e
desenvolver marcas mais influentes.
Os modelos apresentados na literatura cien-
tífica são usualmente empregados em or-
ganizações particulares, e seus métodos

127
podem não ser totalmente adequados ao
setor público, por isso a aplicação de con-
ceitos de gestão da marca em instituições
públicas é um tópico novo e de adoção de-
licada, como ressaltam Chen et al. (2004).
Qualquer mudança na cultura organizacio-
nal na organização pública é tarefa de re-
sultados difíceis de serem alcançados. Pode
ser visualizada a importância e utilidade da
gestão de marcas na estruturação e expan-
são da OPE, proporcionando resultados de
satisfação e confiança (Whelan et al., 2010):
maior conhecimento sobre a organização e
serviços oferecidos à sociedade; importân-
cia no relacionamento com a comunidade;
promoção de seus serviços e maior prestí-
gio, propiciando mais confiança e motivação
na equipe (Hood e Henderson, 2005).
Whelan et al. (2010) frisam a limitação, no
setor público, de orçamento para promoção
ou propaganda, destacando por isso a rele-
vância da orientação ao usuário e o geren-
ciamento de suas experiências com a orga-
nização pública para elevar as associações
positivas da marca. Uma gestão orientada
ao usuário, conforme descrevem Chen et al.
(2004), propõe que a satisfação do usuário
deve ser prioridade no objetivo organizacio-
nal, pois, quanto mais a orientação ao usu-
ário for percebida, melhor será a imagem da
organização na comunidade (Whelan et al.,
2010).
Além disso, a orientação ao cliente é um
meio de aumentar a moral e encorajar a
propriedade do público interno sobre a mar-
ca, melhorando a qualidade geral (Hood &
Henderson, 2005) e resultando em maior
satisfação interna e externa (Whelan et
al., 2010), já que “funcionários insatisfeitos
levam a clientes insatisfeitos” (Chen et al.,
2004). Whelan et al. (2010) distinguem duas
dimensões na interação do público interno
com o usuário: a necessidade, que se refle-
te na resolução apropriada de problemas, e
o prazer, transmitido no atendimento com
simpatia. Dessa forma, assim como no se-
tor privado, uma gestão interna da marca no
serviço público deve ser considerada interli-
gada à gestão externa (Whelan et al., 2010),
sendo de grande relevância para manifestar
os contornos da imagem da marca.
3. MÉTODOS DE PESQUISA
Esta pesquisa adota uma abordagem explo-
ratória para obter maior conhecimento sobre
uma área em que os estudos são escassos:
a identidade de marcas em OPEs brasilei-
ras. Segundo Selltiz et al. (1975, p. 60), um
estudo exploratório tem a função de aumen-
tar o conhecimento do pesquisador sobre
o fenômeno que deseja investigar e de es-
clarecer conceitos. Considerando-se que o
objetivo é realizar análise em profundidade,
escolheu-se o procedimento qualitativo, pois
ele permite ao pesquisador estudar eventos
selecionados de forma detalhada e profun-
da (Patton, 1990, pp. 13-14). O estudo possui
duas vertentes complementares: uma teóri-
ca, outra empírica, conforme ilustra a Figura
1.
Figura 1 – Estrutura metodológica da pes-
quisa

128
A vertente teórica do estudo é composta
pela pesquisa da literatura científica e do-
cumental sobre OPEs, além de incorporar
a revisão de literatura científica relacionada
à gestão de marcas e identidade, gestão
pública e particularidades do serviço edu-
cação. A análise dos dados gerados nessas
dimensões norteará o desenvolvimento do
estudo de caso.
A vertente empírica, por sua vez, investiga
– por meio de confrontação de dados e en-
trevistas estruturadas – um caso represen-
tativo de OPE para compreender como é
percebida a Identidade de Marcas. O objeto
de estudo selecionado foi OPE X, que inclui
formação de técnicos e ensino superior, em
várias áreas. O mesmo modelo de gestão
adotado na organização estudada é encon-
trado nas demais unidades da rede no Bra-
sil.
Para a coleta de informação, foi utilizada a
triangulação de dados, possibilitada pela
variedade de fontes utilizadas:
Para os dados primários:
a) Observação direta, isto é, entrevistas re-
alizadas na sede da organização para que
fosse possível observar equipe, condições
físicas da sede, localização e estilo. A ob-
servação foi individual, assistemática, ou
seja, sem controle previamente estabeleci-
do, havendo registro de dados à medida que
ocorreram. O resultado das observações,
associado às entrevistas, possibilitou uma
compreensão mais profunda das relações
entre a instituição, sua comunidade interna
e sua marca.
b) entrevistas com gestores
c) entrevistas com profissionais que atu-
am em funções consideradas essenciais
para a gestão de marcas (Assessoria de
Relações Internacionais; Recursos Huma-
nos; Comunicação Social e Programação
Visual). As entrevistas foram semiestrutura-
das, seguindo um roteiro predeterminado,
mas conduzidas de forma espontânea para
tentar obter dos entrevistados suas próprias
interpretações das estratégias adotadas,
dos resultados e da identidade de sua mar-
ca.
Para os dados secundários:
– Documentação e registros em arquivo,
coletados na mídia e na organização estu-
dada.
4 RESULTADOS
As questões propostas foram agrupadas
em três blocos, tendo como finalidade: (1)
reconhecer a identidade da marca da insti-
tuição, ou, na definição de Aaker (2007), a
maneira como os estrategistas querem que
a marca seja percebida; (2) constatar como
é gerida a marca atualmente e quais práti-
cas exercidas são intencionalmente parte de
uma gestão da marca; (3) verificar possíveis
gaps entre estratégia e prática, identificando
quais fatores avaliados como importantes
para melhorar a imagem externa e interna
da organização não apresentam evidências
de estarem incluídos nas práticas da orga-
nização.
As perguntas realizadas nas entrevistas se
correlacionam com as questões e os objeti-
vos da pesquisa, conforme ilustra o Quadro
2. A seguir, são apresentadas sequencial-
mente as análises de cada tópico da entre-
vista.

129
Quadro 2 – Correlação das questões da pesquisa versus objetivos versus pergunta da ent-
revista
Após as entrevistas, para realização do úl-
timo passo indicado por Bauer e Gaskell
(2002), a análise do corpus do texto, foram
utilizadas técnicas de análise de conteúdo
(AC), que, como explica Bardin (1977), re-
correm à dedução do poder do “não dito”
(Bardin, 1977). A intenção da AC, segundo
Bardin (1977, p. 38), “é a inferência de co-
nhecimentos... que recorre a indicadores
(quantitativos ou não)”, procurando assim
“conhecer aquilo que está por trás das pa-
lavras sobre as quais se debruça” (Bardin,
1977, p. 44).
Um dos métodos indicados por Bardin (1977)
é o das categorias, que “permitem a classifi-
cação dos elementos de significação consti-
tutivos da mensagem”, consistindo “em des-

130
cobrir os ‘núcleos de sentido’ que compõe a
comunicação e cuja presença, ou frequên-
cia de aparição, pode significar alguma coi-
sa” (Bardin, 1977, p. 105).A partir da catego-
rização, as táticas aplicadas, sugeridas por
Bardin (1977), foram presença ou ausência
dos temas e sua frequência ponderada,
usando como indicadores: ordem de apari-
ção; intensidade da menção ao tema – se o
entrevistado apenas citou o fato ou se houve
algum tipo de explanação; e direção – se a
citação foi positiva, negativa ou neutra.
Reconhecer a identidade da marca
As frequências absolutas de menção a fa-
tores que, na visão dos entrevistados, justi-
ficariam a escolha da instituição pelos alu-
nos propõem a qualidade de ensino como
principal item, seguido pelo reconhecimento
que a escola tem no mercado, sua história,
desde a época de Escola Técnica, as opor-
tunidades de emprego e estágio geradas e
a possibilidade de um sequenciamento do
estudo, devido aos vários níveis presentes
na instituição. Outros fatores mencionados
durante as entrevistas indicam o fato de ser
uma instituição pública, a diversidade de
pessoas e ideias, o fácil acesso a profes-
sores e servidores, a cidadania na comuni-
dade interna, a maturidade que os alunos
adquirem dentro da instituição, sua localiza-
ção central e os horários das aulas bem de-
finidos como possíveis vantagens do centro
(figura 2).
Figura 2 – Frequências absolutas dos fatores em ordem decrescente.

131
Analisando as frequências ponderadas,
considerando o momento em que o fator foi
lembrado e a ênfase dada, temos um grande
destaque para as oportunidades no merca-
do geradas pela instituição. A qualidade do
ensino e a alusão à história da instituição,
segundo e terceiro fatores com maior pon-
tuação, não foram citadas sempre de for-
ma positiva. A qualidade de ensino, embora
considerada de alto nível, não foi encarada
como diferenciador do centro em relação
a outras instituições por alguns entrevista-
dos, enquanto a história da instituição foi
interpretada como um fator potencialmente
negativo por ter reconhecimento e atuação
atuais limitados pelo passado.
É patente que há grande preocupação com
a má reputação do servidor público, assim
como com as intenções de candidatos às
possíveis vagas oferecidas, já que os fa-
tores “má fama do funcionário público” e
“conselhos” têm as maiores pontuações. Da
mesma forma, o clima amistoso do centro e
o crescimento da instituição, o último com
menos ênfase, são destaque nas opiniões.
A disponibilidade de recursos da própria or-
ganização a serem utilizados em projetos e
viagens dos professores, a localização cen-
tral e a rica experiência que pode ser adqui-
rida no ambiente da escola foram também
fatores bastante referidos.
Menos citados, há os fatores estabilidade de
uma carreira pública, salário e crescimento
profissional. Desses, o crescimento profis-
sional possibilitado e a segurança de um em-
prego estável foram mais reforçados nos dis-
cursos dos entrevistados. Por fim, horizonte
de mudanças no serviço público, agilidade
provocada pela proximidade entre as pesso-
as, contato com vegetação e pequenos ani-
mais presentes nos jardins internos e possi-
bilidade de divergências e/ou preconceitos
entre as carreiras de docentes e administrati-
vos também foram fatores mencionados.
Esse último fator está presente direta ou indi-
retamente nas entrevistas seja apenas deli-
mitando diferenças, dando enfoque a apenas
uma carreira, seja expondo que as vantagens
de trabalho para uma superam as da outra.
Em concordância com esta última catego-
ria, nota-se que as duas únicas referências
ao salário como um fator de convencimento
para trabalhar na instituição reportam-se aos
docentes. O destaque para o professor e a
interpretação de maior vantagem na carreira
docente talvez possam ser justificados pela
maior visibilidade dos professores, afinal, em
uma instituição de educação a principal ex-
pectativa é no ensino.
As figuras a seguir apresentam as frequên-
cias absolutas dos fatores em ordem decres-
cente (figura 3) e as nuvens de palavras das
declarações específicas sobre as carreiras
docente (figura 4) e administrativa (figura 5).
Nessa separação, é visível a maior complexi-
dade na primeira nuvem, demonstrando um
discurso mais extenso sobre a carreira do-
cente e suas vantagens.

132
Figura 3 – Frequências absolutas dos fatores em ordem decrescente
Figura 4 – Nuvem de palavras com as referências à carreira docente nas respostas
Fonte: Elaborado pelos autores utilizando a ferramenta Tagul Clouds (http://tagul.com/).

133
Figura 5 – Nuvem de palavras com as referências à carreira administrativa nas respostas
Fonte: Elaborado pelos autores utilizando a ferramenta Tagul Clouds (http://tagul.com/).
Como é gerenciada a identidade da mar-
ca
O fator correlacionado ao crescimento da
marca da instituição mais citado nas entre-
vistas foi a divulgação, ou seja, tornar visível
para o público externo ações que vêm ocor-
rendo no, repercutindo uma boa imagem.
No entanto, a relevância atribuída ao fator
nos discursos leva a um indício do grande
potencial, ainda latente, incumbido à divul-
gação. Fatores pouco citados, mas com bas-
tante ênfase, foram: associação da marca
institucional a ações já existentes e conhe-
cidas em seus devidos meios, e conselhos
para o fortalecimento da marca, como inves-
tir em marketing, melhorar níveis de ensino
e investir em mídias sociais ou criar brindes.
Outros fatores citados, com menor ênfase,
são: expansão física da instituição, com a
inauguração de novos campi em outras ci-
dades do estado; projeto de transformação
da instituição em universidade tecnológica, e
diversificação/aumento do número de cursos
disponíveis. Deve ser dado destaque para
o fator que remete à tradição da instituição
no ensino técnico, levando em consideração
sua história. Tal fator, apesar de igualmen-
te citado, não somente foi mencionado sem
muito realce, mas também, em uma das oca-
siões, empregado com conotação negativa,
como estigma.
Poucos se referiram à marca da escola como
marca forte, sendo eles, porém, bastante en-
fáticos em suas opiniões. Fatores igualmen-
te pouco citados são qualidade do ensino e
contratação de novos servidores e parcerias
nacionais, além da valorização interna da
marca, citada apenas de forma neutra. Ou-
tros fatores mencionados por algum dos en-

134
trevistados foram: bom nível dos alunos que
entram na instituição; educação a distância;
parcerias internacionais, e eventos que
ocorrem nos campi da instituição. A seguir,
a figura mostra os fatores em ordem decres-
cente de frequência absoluta em que foram
mencionados (figura 6).
Os fatores mais citados e com maior ênfa-
se no questionamento sobre o sucesso da
marca foram história da instituição e conti-
nuidade de seu crescimento. Vale ressaltar,
entretanto, que novamente houve indaga-
ções negativas a respeito. Outros fatores
bastante lembrados foram: bom nível dos
alunos que ingressam na instituição, aliado
à qualidade do ensino; referência aos servi-
dores qualificados; bom nível dos profissio-
nais formados pela instituição, e alusões ao
reconhecimento pelo mercado, constituindo
o tema geral ensino, que lidera a discussão
sobre razões para o sucesso da marca.
Nos discursos analisados, foram percebidas
também algumas alusões a problemas en-
contrados na instituição, sempre com menor
peso que os fatores positivos apontados. A
divulgação da escola também foi lembrada,
tanto positiva quanto negativamente. Final-
mente, foi destacada, em uma das entrevis-

135
tas, a ligação emocional de alunos e servido-
res com a escola, sua estrutura com jardins
e sua comunidade. A seguir, a figura mostra
os fatores, em ordem decrescente de frequ-
ência absoluta em que foram mencionados
(figura 7).
Defasagens entre estratégia da identida-
de da marca e prática
A ordenação dos fatores obtida nas entre-
vistas suporta algumas das conclusões ex-
postas anteriormente. A grande importância
dispensada ao ensino técnico e à imagem
da fachada do campus principal, primeiro e
mais tradicional, reafirma a relevância da tra-
dição da marca, da história da instituição. O
conjunto de alunos e os professores em suas
aulas remetem à questão do ensino, líder na
discussão sobre razões para o sucesso da
marca. A imagem de alunos reunidos pode
se relacionar também ao ambiente de amiza-
de e às ligações emocionais com colegas da
instituição. Os eventos e a estrutura da insti-
tuição, apesar de terem sido citados apenas

136
timidamente anteriormente, aparecem com
evidência como influenciadores da marca.
Projetos – da extensão ou do ensino – con-
quistaram boas posições, retratando o fator
citado sobre a importância da divulgação
de ações que vêm ocorrendo no centro. Os
fatores relacionados ao servidor – como
cursos de qualificação interna, comemora-
ções entre servidores e premiações confe-
ridas a eles – foram ordenados nas últimas
colocações, evidenciando que os servidores
não veem, em geral, sua ligação e importân-
cia para a marca. O quadro 3 mostra os fato-
res mais vezes ordenados em cada posição.
Evidencia também o grande contraste entre
o que os entrevistados pensam sobre o que
influencia as imagens interna e externa da
marca, pois, fora a qualidade de ensino, ne-
nhum outro fator, entre os cinco primeiros de
um lado, se repete no outro.
Quadro 3 – Fatores mais ordenados em cada posição

137
Continuação...
Ao serem questionados sobre o que neces-
sita melhorar, os entrevistados indicaram
fatores relacionados à comunicação, com
reconhecida importância para a estratégia,
evidenciando sua atual deficiência. Outro
fator que requer atenção especial é a infra-
estrutura física da organização, que, mesmo
sendo considerado um poderoso fator para
influenciar a imagem da organização, rece-
beu duras críticas. Liderança e ambiente
agradável, grandes influenciadores da ima-
gem interna segundo o tópico anterior, não
foram citados, assim como a demanda do
mercado, o que pode sugerir, se levarmos
em conta ainda os discursos livres, que con-
tam com níveis satisfatórios.
5 DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
Nesta seção, com base nos resultados des-
critos no tópico anterior e segundo Aaker
(2007), apresenta-se o diagnóstico da iden-
tidade da marca da OPE. Realizou-se em
várias etapas, que deveriam incluir: (1) iden-
tificação das dimensões centrais da marca;
(2) consideração da proposição de valor; (3)
inclusão de elementos de credibilidade; (4)
estabelecimento das bases de relaciona-

138
mento com o usuário para determinação da
identidade nuclear e da identidade externa
da marca. Propõe-se, ao final deste tópico,
a Matriz de Construção da Identidade da
Marca da OPE.
Reconhecimento da identidade da marca
As categorias detectadas nas respostas, re-
lacionadas ao aluno, foram agrupadas em
seis temas: (a) tradição, em alusão à his-
tória da antiga Escola Técnica e o reconhe-
cimento de outras instituições públicas; (b)
reconhecimento pelo mercado de trabalho
e oportunidades geradas; (c) continuidade
do ensino técnico ao universitário; (d) quali-
dade do ensino; (e) respeito à diversidade,
cidadania e maturidade adquirida pelos alu-
nos; (f) facilidades, combinando referências
à localização do campus da instituição, boa
definição e organização dos horários das
aulas e o fato de professores e servidores
serem de fácil acesso.
Em relação ao servidor, as respostas po-
dem ser agrupadas nos temas: (a) serviço
público, composto pelo destaque à imagem
ruim que o servidor tem, em geral, conse-
lhos para levar a sério o trabalho, mudando
essa má reputação, horizonte de mudanças
no serviço público e estabilidade; (b) De-
senvolvimento da instituição; (c) facilidades
para obter recursos na própria instituição.
Outro aspecto é relacionado à proximidade
entre as pessoas, o que agiliza processos,
localização da instituição, salário e opor-
tunidades de crescimento profissional; (d)
clima institucional amistoso, rica experiên-
cia, contato com o verde no jardim interno
e competição entre os departamentos da
organização.
Como é gerida a marca
Os temas evidenciados nas respostas so-
bre a presente atuação da marca foram: (a)
questões sobre a marca referentes à sua
força efetiva, à divulgação da marca, à sua
valorização interna, à associação da marca
a ações existentes – da extensão ou do ensi-
no –, e a conselhos para seu fortalecimento;
(b) ensino, incluindo aumento e diversifica-
ção dos cursos, bom nível dos alunos, edu-
cação a distância e qualidade do ensino em
si; (c) projeto de transformação em univer-
sidade tecnológica; (d) novas contratações
de funcionários, permitindo renovação nos
recursos humanos; (e) parcerias, nacionais
e internacionais; (f) tradição da escola técni-
ca; (g) expansão física da organização e sua
interiorização com novos campi em outras
cidades do estado; (h) eventos.
Com relação ao sucesso da marca, foram
encontrados nas respostas os seguintes te-
mas: (a) história da instituição e sua tradição
desde a Escola Técnica; (b) contínuo cres-
cimento da escola; (c) ensino, representado
pela menção aos bons alunos encontrados
no centro, aos professores e demais servido-
res, qualificados e admitidos por concursos,
ao alto nível dos profissionais formados pela
escola, à qualidade do ensino nos cursos e
ao reconhecimento que o mercado tem pela
instituição; (d) referências a possíveis pro-
blemas percebidos na instituição; (e) divul-
gação do centro e suas ações, aumentando
sua visibilidade; (f) ligações emocionais com
a escola, seu espaço físico e a comunidade
interna.
Defasagens entre estratégia da marca e
prática

139
Em resposta à solicitação de ordenar fatores
de acordo com sua importância, a qualida-
de de ensino teve destaque evidente, assim
como a demanda do mercado. Além disso,
cultura organizacional, ambiente agradável,
infraestrutura da organização, efetividade,
eficiência e autonomia nos serviços e par-
ticipação e promoção de eventos obtiveram
relevância. De maneira mais dispersa, lide-
rança, boa relação entre os servidores e si-
nergia com a comunidade também tiveram
destaque. Fatores relacionados diretamente
somente ao funcionário foram ordenados
como última opção por todos os entrevista-
dos.
Os fatores mais indicados como problemá-
ticos, apesar de sua reconhecida importân-
cia para a estratégia, estão relacionados em
sua maioria à comunicação da instituição.
A comunicação formal, tanto interna quanto
externa, por meio de jornal interno, intranet,
site e mídias sociais, por exemplo, foi men-
cionada por quase todos os entrevistados
como fator a ser melhorado. Divulgação na
mídia e infraestrutura também foram fatores
bastante criticados.
Matriz da Identidade da Marca da OPE X
A partir da descrição resumida dos resul-
tados na seção 4, apresentada em 5.1, 5.2
e 5.3, construiu-se a Matriz de Identidade,
ilustrada no Quadro 4.

140
Quadro 4 – Matriz de Identidade de Marca de OPE

141
6 CONCLUSÃO E SUGESTÃO DE NOVAS
PESQUISAS
As questões estabelecidas como foco deste
trabalho tiveram a finalidade de identificar
aspectos e características da identidade da
marca em OPE, considerando suas parti-
cularidades de ser um serviço educacional
inserido no setor público. Isso possibilitou
apontar diretrizes para a definição de uma
identidade e gestão de marcas adaptada ao
caso específico, de modo a fortalecer sua
imagem em relação à sociedade.
Ficou evidente na pesquisa, no caso de uma
OPE, a importância da gestão interna da
marca, que é um tema bastante discutido na
literatura acadêmica.A literatura identificada
busca mapear o que afeta a satisfação do
público interno da organização, pois existe
correlação entre a satisfação dele e a dos
clientes/usuários. Entretanto, considerando
os discursos dos gestores da marca da orga-
nização estudada, ficou claro que, além da
baixa autoestima do funcionário público, ele
não percebe sua importância para a marca.
Inexiste conhecimento da relação da satis-
fação pessoal com a satisfação do público
externo, o que é evidenciado quando fatores
ligados ao funcionário público são ordena-
dos sempre nas últimas posições como in-
fluenciadores da marca. A análise demons-
trou também uma aparente segmentação
entre os perfis docente e administrativo. Em
geral, o servidor docente parece deter maior
estima, enquanto o servidor de cargos ad-
ministrativos sofre com níveis de desmotiva-
ção ainda maiores.
Para o servidor, outros fatores, mencionados
a seguir, detêm maior atenção: vínculo com
o mercado de trabalho, que possibilita alta
taxa de empregabilidade de alunos e ex-alu-
nos; qualidade do ensino, nivelada com ou-
tras conceituadas instituições; participação e
promoção de eventos; bom nível e diversida-
de entre os alunos e tradição da instituição
por sua história, embora esse último ponto
seja encarado com receio pela possibilidade
de impedir o crescimento da instituição para
outros níveis e áreas. Ou seja, em geral, fo-
ram privilegiados fatores com relação dire-
ta ao ensino. A gestão atual da marca tem
como destaque, segundo os entrevistados,
ações isoladas de alguns grupos específicos
e crescimento institucional, com a expansão
física e a diversificação de cursos, embora
eles admitam desconhecer um plano defini-
do de gestão da marca.
A pesquisa revelou que os mecanismos e
ações utilizados não satisfazem as neces-
sidades da atual gestão de marcas na ins-
tituição, por isso é imprescindível recuperar
as ferramentas de comunicação, internas e
externas, e investir mais na infraestrutura
básica dos prédios, fatores apontados cons-
tantemente nas entrevistas. Foi comprovado
também o quanto as OPEs ainda são con-
servadoras em relação à apropriação de
técnicas e ferramentas empresariais, não
havendo consenso sobre uma identidade
da marca definida institucionalmente ou de
ações conscientes para sua gestão, nem es-
tratégia definida ou mesmo responsável pela
questão da marca, abandonando sua ima-
gem a fatores não controlados.
Considerando a competitividade cada vez
maior na área de educação, com instituições
rivalizando local, nacional e mesmo interna-
cionalmente, é urgente a elaboração de um
plano de gestão de marca consciente, de
modo a ocupar um posicionamento favorá-

142
vel, com uma imagem positiva na mente do
usuário/aluno, e obter vantagem competiti-
va pela identificação, reputação e lealdade.
Outro ponto é que o próprio servidor público
está em geral desiludido, mostrando apatia,
desinteresse e descrença na organização,
o que ajuda a propagar uma imagem ruim
do serviço público e a desvalorização do
servidor perante a sociedade. Melhorar a
percepção da imagem externa da institui-
ção pode contribuir para o crescimento do
trabalhador e sua realização profissional.
No caminho inverso, uma melhora na auto-
estima dos servidores, com uma prestação
de serviços mais motivada e produtiva, aju-
daria a consolidar a imagem da marca.
A aplicação das conclusões obtidas na pes-
quisa em outras organizações públicas no
Brasil pode ser considerada, pois a OPE X é
componente de uma rede de organizações
estruturadas de forma equivalente e com os
mesmos fins. No entanto, uma mudança na
gestão da marca de instituições públicas,
definindo sua identidade, não tem como
obter sucesso, posicionando positivamente
a imagem da instituição no imaginário do
cliente/usuário, sem uma real reestrutura-
ção do serviço público e uma renovação de
sua cultura, pois, como coloca Neves (2001,
p. 89) “de facto, é desejável e possível actu-
ar no domínio da imagem, mas esta acção
só é eficaz quando suportada pelo corres-
pondente funcionamento interno”.
Diante do exposto e em conformidade com
as diretrizes evidenciadas neste estudo,
como sugestão de futura pesquisa, aponta-
-se o desenvolvimento de um modelo para
definir a identidade e a gestão de marcas
adaptado exclusivamente ao caso de insti-
tuições públicas de ensino, que busque e
obtenha os resultados esperados. Compara-
ções mais profundas entre instituições de en-
sino públicas e particulares também seriam
de grande interesse, assim como estudos
sobre os fatores que realmente influenciam
a escolha da instituição de ensino no Brasil.
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ARTIGO: Avaliação de sítios municipais da Região Metropolitana da Grande Vitória-ES
146
Avaliação de sítios municipais da Região
Metropolitana da Grande Vitória-ES
An evaluation of the municipal sites of the Greater Metropolitan Region of Vitória, ES
Una evaluación de los sitios web municipales de la Región Metropolitana de Gran Vitória, ES
Resumo: Este artigo tem por objetivo avaliar e ranquear os sítios públicos municipais da Região Metropolitana da Grande Vitória (ES),
observando indicadores de acessibilidade, usabilidade e transparência. Trata-se de um trabalho predominantemente quantitativo,
desenvolvido a partir de critérios preestabelecidos de avaliação e classificação, fundamentados nos artigos 8o, 10 e 30 da Lei Federal
n. 12.527, de 18 de novembro de 2011, e no art. 17 da Lei Federal n. 10.098, de 19 de dezembro de 2000. Identificamos que os sítios
analisados ainda estão distantes de proporcionar condições para que haja uma accountability vertical, o que é agravado pela ausência
de accountability horizontal.
Palavras-Chave: Transparência, Acessibilidade, sítios municipais, accountability.
Cristiano das Neves Bodart - cristianobodart@hotmail.com
Universidade de São Paulo/USP e Faculdade Novo Milênio
Kamille Ramos Torres - kamillertorres@gmail.com
Graduanda em Addministração ela Faculdade Novo Miliênio. Integrante do Núcleo de Estudos e Pesquisas em Administração dessa
mesma IES
Roniel Sampaio Silva- ronielsampaio@gmail.com
Instituto Federal do Piauí IFPI Campus Floriano

Cristiano das Neves Bodart - Kamille Ramos Torres - Roniel Sampaio Silva
147
Abstract: This article’s objective is to evaluate and rank public municipal sites of the Greater Metropolitan
Region of Vitória-ES,noting the accessibility,usability,and transparency indicators.It is predominantly
quantitative work, developed from pre-established evaluation and classification criteria, based on
Articles 8, 10, and 30 of Federal Law 12,527 of November 18, 2011 and Article 17 of Federal Law
10,098 of December 19, 2000. We found that the sites analyzed are still far from providing conditions
for vertical accountability; this situation is made worse by the absence of any horizontal accountability.
Keywords: Transparency.Accessibility. Municipal sites.Accountability.
Resumen: El presente artículo tiene como objetivo la evaluación y la clasificación de los sitios web mu-
nicipales de la Región Metropolitana de Gran Vitória-ES,observando los indicadores de accesibilidad,
facilidad de uso y la transparencia.Es una obra predominantemente cuantitativa,desarrollada a partir
de criterios preestablecidos para la evaluación y clasificación basados en los artículos 8, 10 y 30 de
la Ley Federal Nº 12527 de 18 de noviembre de 2011 y en el arte. 17 de la Ley Federal Nº 10.098, de
19 de diciembre de 2000.Hemos encontrado que los sitios web analizados aún están lejos de ofrecer
condiciones de modo que haya una rendición de cuentas vertical, que se agrava por la ausencia de
rendición de cuentas horizontal.
Palabras clave: Transparencia.Accesibilidad. Sitios web Municipales.Accountability
1 INTRODUÇÃO
É sintomático o crescimento acelerado das
Tecnologias de Informação e Comunicação
(TIC) e sua explanação por diversos setores
da sociedade, entre eles, os setores gover-
namentais, em que foi desenvolvido o que
ficou conhecido como e-gov ou governo
eletrônico (Pinho, 2008). Nota-se também
um crescente uso das TIC para possibilitar
maior participação social na gestão pública,
conhecida como e-participation. Paralela-
mente, a sociedade brasileira vem exigin-
do do setor público a adoção de TIC para
prestação de seus serviços e acesso à in-
formação, possibilitando maior facilidade no
acesso aos serviços prestados e maiores
condições de fiscalizar as atividades públi-
cas com menores gastos, sobretudo de seu
tempo.
Buscando ampliar transparência e accoun-
tability na gestão pública, em 18 de novem-
bro de 2011, foi aprovada no Congresso
Nacional brasileiro a Lei n. 12.527, conhe-
cida como “Lei da Transparência”. Entre as
exigências da referida lei, está a obrigato-
riedade dos órgãos públicos em manter um
sítio ou portal capaz de prestar contas aos
cidadãos e mantê-los informados. A “Lei da
Transparência”, a fim de incluir todos os cida-
dãos na condição de fiscalizador dos recur-
sos e ações do poder público, incorporou em
sua composição o art. 17 da Lei n. 10.098, de
19 de dezembro de 2000, que trata da aces-
sibilidade de portadores de deficiência. As-
sim, transparência e acessibilidade são infor-
mações públicas determinadas por exigência
jurídica. No caso de sítios, a usabilidade é
outro aspecto que deve ser valorizado, já que
este pode colaborar, dificultar ou impossibili-
tar o acesso aos dados públicos existentes
no website.
A partir do contexto jurídico-legal atual, tor-
na-se necessário compreender a situação
dos sítios públicos, a fim de possibilitar uma
avaliação sólida para entender que as ava-
liações dos sítios, sendo cada vez mais di-
vulgadas, serão um estímulo (e/ou coerção)
aos órgãos públicos para se adequarem às
leis vigentes sob pena de sofrerem sanções

Avaliação de sítios municipais da Região Metropolitana da Grande Vitória-ES
148
determinadas em lei.
De acordo com Araújo e Maia (2014, p. 80):
Muitas pesquisas já foram realizadas
(Santos, Bernardes & Mezzaroba, 2009;
Rothberg, 2010; Araújo & Gomes, 2004;
Braga, 2007; Diniz, 2000; Barbosa, Gets-
chko & Gatto, 2009; Barboza, Nunes &
Sena, 2000; Vaz, 2003) para avaliar a
qualidade de Sítios e Portais de Governo
Eletrônico em parâmetros como a arquite-
tura da informação, conectividade, usabi-
lidade, interatividade, e serviços públicos
em âmbito federal, estadual e municipal,
considerando grandes centros urbanos e
órgãos públicos de maior abrangência.
Podemos ainda citar os estudos da W3C
Brasil e do Centro de Estudos sobre as Tec-
nologias da Informação e da Comunicação
(CETIC.br).
O nosso problema de pesquisa manifesta-se
pela necessidade de colaborar com os pro-
pósitos de averiguar se a legislação atual,
o avanço das TCI e o interesse e cobrança
de seguimentos da sociedade brasileira têm
sido suficiente para que os sítios públicos
municipais apresentem boa acessibilidade,
usabilidade e transparência.
Nessa direção, a presente pesquisa realiza
uma averiguação para identificar se os mu-
nicípios que compõem a Região Metropoli-
tana da Grande Vitória (ES) estão satisfato-
riamente atendendo à “Lei da Transparência”
por meio de seus sítios ou portais oficiais.
Buscamos ainda produzir um ranking com
os resultados com base em uma metodolo-
gia que analisa os quesitos acessibilidade,
transparência e usabilidade. Essa pesquisa
justifica-se por se tratar de um tema atual e
de grande importância para a sociedade e
para a compreensão do estado da democra-
cia brasileira em escala regional.
Assim, o foco deste estudo não está nos ti-
pos de serviço prestados pelo governo por
meios de seus sítios, tais como pagamen-
tos de taxas e impostos, acesso à declara-
ção de negativos, realização de cadastro
de pessoa jurídica etc., mas na prestação
de informações aos cidadãos. Buscamos
centrar nos aspectos exigidos pelo corpo
legislativo existente no Brasil, envolvendo
acessibilidade e transparência dos sítios pú-
blicos. Outro ponto não abordado, por não
ser a proposta deste trabalho, é o uso das
TCI para a participação social na gestão
pública (e-democracia), tais como ocorre
no orçamento participativo digital existen-
te em alguns municípios brasileiros, como
em Belo Horizonte (MG) e Vila Velha (ES).
No entanto, nosso foco avaliativo acaba, na
prática, se desdobrando em elementos que
envolvem a participação social via fiscaliza-
ção dos recursos públicos, possibilitada pelo
seu nível de transparência, acessibilidade e
usabilidade.
A Região Metropolitana da Grande Vitória
está localizada no estado do Espírito Santo,
sendo composta pelos municípios de Vitória
(capital do estado), Viana, Serra, Cariacica,
Guarapari, Fundão e Vila Velha. De acordo
com o censo de 2010, a Região Metropolita-
na da Grande Vitória apresentou uma taxa
média de crescimento anual de 1,61% na úl-
tima década, valor superior à taxa verificada
no Espírito Santo (1,27%) e à média nacio-
nal (1,17%) (IBGE, 2010). Trata-se da região
mais industrializada e populosa do estado
do Espírito Santo, concentrando quase me-

149
tade da população capixaba (48%), quase
que totalmente centrada na área urbana
(98,3%) (IBGE, 2010).
A partir da observação de que o sítio do go-
verno do Estado do Espírito Santo foi apon-
tado pelo índice Nacional de Transparên-
cia, em 2014, como o mais transparente do
país, buscamos averiguar, com metodologia
própria, se os municípios da Região Metro-
politana da Grande Vitória (ES) também
prestam um serviço de qualidade aos cida-
dãos que buscam se informar das ações da
gestão pública municipal por meio de sítios
mantidos por essas prefeituras.
Esse trabalho estrutura-se em seis seções.
A primeira é esta introdução. Na segunda
seção, busca-se discutir os conceitos de E-
-governo e accountability na gestão pública,
a fim de situar a presente pesquisa no con-
texto de necessidade de maior aprofunda-
mento democrático.A terceira é destinada à
apresentação da metodologia desenvolvida
e utilizada no presente estudo. Na quarta,
apresentam-se os dados coletados e as no-
tas aferidas à acessibilidade, usabilidade
e transparência dos sítios públicos munici-
pais em análise. Na quinta, é apresentado
o Índice de Qualidade dos Sítios Municipais
(IQSM) e um ranking dos municípios ava-
liados. Por fim, na sexta, apresentam-se as
considerações finais.
2 ACCOUNTABILITY NA GESTÃO PÚBLI-
CA E E-GOVERNO
A primeira busca pelo entendimento de ac-
countability, segundo Campos (1990), foi
por Frederich Mosher, que relacionou ac-
countability à “responsabilidade objetiva”
(Campos, 1990, p. 3). Esse termo é derivado
do latim, sendo composto por ad + computa-
re, significando “contar para, prestar contas
a, dar satisfação a, corresponder à expecta-
tiva de” (Heidemann, 2009, p. 303).
No Brasil, o conceito de accountability entra
na agenda acadêmica nos últimos anos da
ditadura militar, sendo introduzido por Anna
Maria Campos (1990) e, posteriormente,
por diversos outros autores, tais como Behn
(1998) e Pinho e Sacramento (2009), estes
sob considerável influência das contribui-
ções do argentino O’Donnell (1991; 1998).
Frederich Mosher (1968, apud Campos,
1990, p. 4), explica que responsabilidade ob-
jetiva “acarreta a responsabilidade de uma
pessoa ou organização perante uma outra
pessoa, fora de si mesma, por alguma coi-
sa ou algum tipo de desempenho”, ou seja,
é uma obrigação de responsabilidade que a
pessoa assume diante da outra. “Verifica-se
que a ideia contida na palavra accountability
traz implicitamente a responsabilização pes-
soal pelos atos praticados e explicitamente a
exigente prontidão para a prestação de con-
tas, seja no âmbito público ou no privado”
(Pinho & Sacramento, 2009. p. 1347).
Segundo Campos (1990, p. 4), a partir da
ideia de Frederich Mosher, a accountability
passou a ser percebida como questão de de-
mocracia.
Quanto mais avançado o estágio democrá-
tico, maior o interesse pela accountability.
E a accountability governamental tende a
acompanhar o avanço de valores demo-
cráticos, tais como igualdade, dignidade
humana, participação, representatividade.

150
Aferimos que a democracia está ligada à
igualdade entre os indivíduos, logo, todos
têm o mesmo direito de exigir responsabili-
zação de quem está nos representando e,
com isso, participarmos das decisões, cum-
prindo o papel de cidadão.
Para O’Donnell (1998), a accountability é
dividida em dois tipos: horizontal e vertical.
Esta se dá por meio de uma relação hierár-
quica entre governante e sociedade civil,
caracterizando-se pela prestação de con-
tas do gestor eleito àqueles que o elege-
ram e lhe atribuíram responsabilidades por
meio do voto. A accountability horizontal é
caracterizada pela existência de órgãos fis-
calizadores e reguladores do poder público
(O’Donnell, 1997; 1998). Em outros termos,
para O’Donnell, accountability vertical pres-
supõe uma ação entre desiguais – cidadãos
versus representantes – e, accountability
horizontal, ação entre iguais – relações en-
tre os poderes constituídos (Benh, 1998; Pi-
nho & Sacramento, 2009).
A accountability vertical de O’Donnell não
considera outros meios de responsabiliza-
ção e fiscalização das ações do gestor pú-
blico, tais como fóruns, orçamentos partici-
pativos, e-governo etc. Não há um consenso
em torno dos elementos constituíveis da
accountability vertical, mas é notório que a
prestação de contas e ações públicas são
elementos centrais nesse tema.
Para O’Donnell (1998), a presença de ac-
countability vertical é um indicador de que
há uma gestão democrática, embora tivesse
pensando em uma democracia apenas re-
presentativa. Considerando um contexto em
que a accountability vai além do voto, em
um formato que une representatividade e
participação, “[...] o cidadão, individualmen-
te, passa do papel de consumidor de servi-
ços públicos e objeto de decisões públicas
a um papel ativo de sujeito [...]” (Campos,
1990, p. 6).
Sobre essa questão, Rocha (2011, p. 84) de-
clara:
[...] se por um lado a accountability é fun-
damental para a preservação da democra-
cia, por outro é indispensável à participa-
ção dos cidadãos para que ela se realize.
Ser cidadão num regime democrático sig-
nifica possuir uma série de direitos, entre
os quais a prerrogativa de participar da es-
colha de seus governantes e de influir nas
suas decisões.
Nota-se que Rocha (2011) destaca a impor-
tância da participação ativa dos cidadãos
para uma accountability efetiva.
Campos (1990, p. 5) também defende essa
necessidade de fiscalização, como se ob-
serva a seguir:
A economia de recursos públicos, a efici-
ência e a honestidade requerem atenção
especial, mas há outros padrões de de-
sempenho que merecem consideração:
qualidade dos serviços; maneira como
tais serviços são prestados; justiça na
distribuição de benefícios, como também
na distribuição dos custos econômicos,
sociais e políticos dos serviços e bens
produzidos; grau de adequação dos re-
sultados dos programas as necessidades
das clientelas. Esses padrões da accoun-
tability governamental não são garantidos
pelos controles burocráticos. Outra ques-
tão relevante é se o Executivo pode isenta-

151
mente avaliar o desempenho de sua pró-
pria burocracia. O verdadeiro controle do
governo – em qualquer de suas divisões:
Executivo, Legislativo e Judiciário – só vai
ocorrer efetivamente se as ações do go-
verno forem fiscalizadas pelos cidadãos.
Para que isso ocorra, é necessário que o
gestor público dê condições de acessibili-
dade às ações e contas públicas, como en-
fatiza Rocha (2011, p. 85).
[...] a participação para ser efetiva de-
manda informações precisas e confiáveis
que permitam ao cidadão construir um
quadro referencial da atuação do governo
e, a partir daí, atuar no sentido de exigir
que os representantes expliquem as suas
ações, mudem sua forma de agir ou mes-
mo alterem os objetivos das políticas pú-
blicas.
Pinho e Sacramento (2009) citam que a
Constituição Federal de 1988 trouxe a parti-
cipação da sociedade para a realidade bra-
sileira. “Desde então, diversos mecanismos
de participação da comunidade na gestão
dessas políticas estão sendo implementa-
dos” (Pinho & Sacramento, 2009, p. 1354).
Os referidos autores ainda relatam que es-
ses mecanismos trazem maior transparên-
cia para os atos da gestão pública. Para
Pinho e Sacramento (2009), muitas mu-
danças rumo a uma maior transparência na
gestão pública ocorreram no Brasil, ainda
que não tenhamos gestões tão transparen-
tes como desejamos.
Citamos, entre os avanços, a legislação
brasileira, enfatizando a Lei n. 12.527, de 18
de novembro de 2011, que regula o aces-
so a informações públicas. Entre os pontos
mais significativos, destacamos os seguintes
trechos:
Art. 8º É dever dos órgãos e entidades pú-
blicas promover, independentemente de
requerimentos, a divulgação em local de
fácil acesso, no âmbito de suas competên-
cias, de informações de interesse coletivo
ou geral por eles produzidas ou custodia-
das.
§ 1º Na divulgação das informações a que
se refere o caput, deverão constar, no mí-
nimo:
I. registro das competências e estrutura
organizacional, endereços e telefones das
respectivas unidades e horários de atendi-
mento ao público;
II. registros de quaisquer repasses ou
transferências de recursos financeiros;
III. registros das despesas;
IV. informações concernentes a procedi-
mentos licitatórios, inclusive os respectivos
editais e resultados, bem como a todos os
contratos celebrados;
V. dados gerais para o acompanhamento
de programas, ações, projetos e obras de
órgãos e entidades; e
VI. respostas a perguntas mais frequentes
da sociedade.
§ 2º Para cumprimento do disposto no ca-
put, os órgãos e entidades públicas deve-
rão utilizar todos os meios e instrumentos
legítimos de que dispuserem, sendo obri-
gatória a divulgação em sítios oficiais da
rede mundial de computadores (internet).
§ 3º Os sítios de que trata o § 2º deverão,
na forma de regulamento, atender, entre
outros, aos seguintes requisitos:
I. conter ferramenta de pesquisa de con-
teúdo que permita o acesso à informação
de forma objetiva, transparente, clara e em
linguagem de fácil compreensão;

152
II. possibilitar a gravação de relatórios em
diversos formatos eletrônicos, inclusive
abertos e não proprietários, tais como pla-
nilhas e texto, de modo a facilitar a análise
das informações;
III. possibilitar o acesso automatizado por
sistemas externos em formatos abertos,
estruturados e legíveis por máquina;
IV. divulgar em detalhes os formatos uti-
lizados para estruturação da informação;
V. garantir a autenticidade e a integridade
das informações disponíveis para acesso;
VI. manter atualizadas as informações
disponíveis para acesso;
VII. indicar local e instruções que permi-
tam ao interessado comunicar-se, por via
eletrônica ou telefônica, com o órgão ou
entidade detentora do sítio; e
VIII. adotar as medidas necessárias para
garantir a acessibilidade de conteúdo
para pessoas com deficiência, nos termos
do art. 17 da Lei n. 10.098, de 19 de de-
zembro de 2000 (Art. 17. O Poder Público
promoverá a eliminação de barreiras na
comunicação e estabelecerá mecanis-
mos e alternativas técnicas que tornem
acessíveis os sistemas de comunicação
e sinalização às pessoas portadoras de
deficiência sensorial e com dificuldade de
comunicação, para garantir-lhes o direito
de acesso à informação, à comunicação,
ao trabalho, à educação, ao transporte, à
cultura, ao esporte e ao lazer.), e do art.
9o da Convenção sobre os Direitos das
Pessoas com Deficiência, aprovada pelo
Decreto Legislativo n. 186, de 9 de julho
de 2008.
[...]
Art. 10 [...].
§ 2º Os órgãos e entidades do poder pú-
blico devem viabilizar alternativa de en-
caminhamento de pedidos de acesso por
meio de seus sítios oficiais na internet.
Os sítios públicos governamentais, além
da obrigatoriedade de possuírem tais ele-
mentos destacados em lei, devem facilitar
o acesso a tais informações, criando sítios
com boa usabilidade. A Lei n. 10.098, de
19 de dezembro de 2000, já vinha fazendo
menção à questão da acessibilidade nos sí-
tios públicos governamentais, destacando
assim em seu artigo 17:
O Poder Público promoverá a eliminação
de barreiras na comunicação e estabele-
cerá mecanismos e alternativas técnicas
que tornem acessíveis os sistemas de
comunicação e sinalização às pessoas
portadoras de deficiência sensorial e com
dificuldade de comunicação, para garantir-
-lhes o direito de acesso à informação, à
comunicação, ao trabalho, à educação, ao
transporte, à cultura, ao esporte e ao lazer.
Nota-se que existem regulamentações bas-
tante detalhadas que, se atendidas, são ca-
pazes de criar um cenário propício ao apro-
fundamento da accountability vertical.
No campo das TIC, notamos um desenvol-
vimento substancial, tornando-se possível
ampliar a comunicação entre o governo e a
sociedade. Porém, como bem destacou Pi-
nheiro (2008, p. 473):
Se no reino da tecnologia existe viabilida-
de para atingir tais objetivos, quando se
migra para a esfera governamental/políti-
ca, alcançá-los fica bem mais complexo e
difícil. A abertura por parte dos governos
para a transparência e participação socie-
tal depende de todo um processo histórico
e do balanço de forças políticas existentes

153
na sociedade, não ficando restrito a uma
questão de tecnologia.
O acesso à informação por meio de sítios e
portais é uma das características do que se
convencionou chamar de “governo eletrôni-
co”. Embora um termo muito utilizado, “não
exprime conceito único ou aceito de manei-
ra abrangente, mas possui inúmeras defini-
ções, que variam de acordo com o ponto de
partida do pesquisador” (Sampaio, 2009, p.
126).
Ainda para Sampaio (ibidem), governo ele-
trônico relaciona-se ao fato de que:
[...] as novas tecnologias de informação
e comunicação são aplicadas às funções
de governo, que podem visar a diferentes
setores, o cidadão ou o mercado. Tem o
potencial de diminuir custos, desenvolvi-
mento econômico, redução da redundân-
cia, maior transparência e accountability
e aprimorar serviços para os cidadãos
como melhores condições de acesso à
informação e a serviços governamentais,
ampliando a qualidade destes serviços e
garantindo maiores oportunidades de par-
ticipação social no processo democrático.
A definição de Sampaio não nos parece ser
precisa por envolver duas dimensões que
merecem ser estudadas de forma distintas:
prestação de serviços via sítios e partici-
pação social on-line. Assim, a literatura es-
pecializada assertivamente convencionou
distinguir e-gov de e-partipation (ou e-de-
mocracia).
Para West (2004), o e-gov refere-se à trans-
missão de informações públicas e serviços
on-line por meio de sítios disponíveis 24 ho-
ras por dia, sete dias por semana, possibili-
tando aos cidadãos o acesso à informação e
a serviços sempre que necessitarem. Nessa
mesma direção, Araújo e Gomes (2004, p. 7),
afirmam que o governo eletrônico possibilita
“a oportunidade de relacionar as estratégias
de reforma administrativa com a possibilida-
de de fornecimento de informações ao cida-
dão”.
Ferreira e Araújo (2000, p. 1) destacam al-
gumas das funções, mencionadas a seguir,
que os governos estão explorando por meio
do e-gov.
a) a de propiciar maior transparência no
modus operandis da gestão pública, faci-
litando o exercício do que tem se conven-
cionado chamar de accountability, que
compreende em grande parte a obrigato-
riedade do gestor de prestação de contas
ao cidadão (votante, consumidor e finan-
ciador dos bens públicos); e
b) a de permitir a troca rápida de informa-
ções entre membros do governo, como,
por exemplo, preços cotados em licitações,
divulgação de experiências bem sucedidas
de gestão, dentre outras atividades que
intensifiquem o aumento da eficiência na
máquina pública.
Para Lenk e Traunmüller (2002), o governo
eletrônico abarca quatro grandes perspecti-
vas: i) perspectiva do cidadão, a qual objetiva
a prestação de serviços públicos por meio de
sítios públicos; ii) perspectiva de processos,
marcada pelo uso da internet para alterar a
gestão interna do governo, seus sistemas,
processos e suas rotinas; iii) perspectiva da
cooperação, a qual tem por objetivo formar
redes de cooperação entre órgãos e setores
distintos do governo, assim como entre go-

154
verno e empresas, organizações não gover-
namentais e investidores; iv) perspectiva da
gestão do conhecimento, que se relaciona
à gerência, à criação e à divulgação do co-
nhecimento engendrado e acumulado pelo
governo.
Interessam-nos, neste estudo, os aspectos
que facilitam a accountability, envolvendo a
transparência das informações públicas, o
que dependerá da acessibilidade e da usa-
bilidade apresentadas no sítio público.
Por acessibilidade no espaço digital, enten-
demos a existência de disponibilidade ao
usuário de forma autônoma, todas as infor-
mações que lhe são de direito, independen-
temente de suas características corporais
(Torres; Mazzoni;Alves, 2002), o que depen-
derá diretamente da usabilidade dos sítios.
No Brasil, o “governo eletrônico” tornou-se,
em 2000, um programa criado pelo Ministé-
rio do Planejamento, Orçamento e Gestão
como parte de um programa maior: o Pro-
grama Sociedade da Informação no Brasil
(Brasil, 1999). Tais programas têm por prin-
cípio norteador a “utilização de Tecnologias
de Informação e Comunicação (TIC) para
democratizar o acesso à informação, am-
pliar discussões e dinamizar a prestação de
serviços públicos com foco na eficiência e
efetividade das funções governamentais”
(Araújo & Maia, 2014, p. 86).
O e-governo pode reduzir gastos públicos
com folha de pagamento e manutenção de
estruturas físicas, assim como as demandas
burocráticas. Além desses benefícios, o go-
verno eletrônico tem sido uma demanda exi-
gida pela sociedade, como ressaltam Torres,
Mazzoni e Alves (2002, p. 85).
A luta por sítios web acessíveis está inclu-
ída entre as exigências por igualdade de
condições, conduzidas pelos movimentos
das pessoas com limitações oriundas de
deficiências, nos países em que o proces-
so de informatização da sociedade está
mais avançado.
De acordo com Pinho (2008), governo ele-
trônico não pode ser entendido apenas
como a disponibilização de serviços presta-
dos aos cidadãos, mas como uma estrutura
que possibilita a maior interação entre eles
e o governo, assim como a maior participa-
ção social na gestão pública e prestação
das contas públicas. Nesse sentido, Pinho
aponta a necessidade de que o e-governo
evolua para a e-democracia. É certo que,
para que haja participação social efetiva na
gestão pública, seja ela por meio da internet
ou não, é necessário inicialmente que haja
acessibilidade e transparência das informa-
ções.
Os sítios e portais institucionais, sejam eles
municipais, estaduais ou federais, podem
ser considerados um avanço, pois podem
possibilitar uma aproximação maior da so-
ciedade com a gestão dos recursos públicos,
assim como prestar informações e serviços
a um custo de tempo e recursos bem menor
para o cidadão. Para que isso se efetive, a
usabilidade do sítio é tão importante quanto
o conteúdo e serviços disponibilizados nele.
A acessibilidade é outro aspecto muito im-
portante nos Sítios e Portais institucionais
públicos, haja vista que exclusão digital é
um dos fatores que impedem a efetivação
da cidadania. Se é verdade que “a exclusão
social e a exclusão digital são mutuamente
causa e consequência” (Almeida & Paula,

155
2005, p. 59), os portadores de deficiências
físicas acabam sendo potenciais vítimas
dessa correlação.
Há atualmente uma infinidade de ferramen-
tas que tornaram o acesso à informação
mais facilitado ao portador de deficiência,
assim como alguns cuidados necessários
no momento de produzir o sítio, como, por
exemplo, a utilização de textos para descre-
ver as imagens, a utilização moderada de
tabelas, possibilidade de adequação de co-
res da página e formatação das letras, entre
outras. É preciso que as entidades, públicas
e privadas, se mobilizem para que a inclu-
são do portador na sociedade seja possível,
tornando-os cidadãos plenos (Oliveira et al.,
2002). Sem tais elementos e inclusão não
é possível a plena realização de um gover-
no eletrônico. A fim de colaborar com essa
questão, avaliamos os sítios dos municípios
que compõem a Região Metropolitana da
Grande Vitória (ES), observando usabilida-
de, acessibilidade e transparência. Em ou-
tros termos, realizamos uma análise da prá-
tica de governo eletrônico na referida região.
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
O ponto de partida desta pesquisa teve por
base o modelo de análise realizada no Esta-
do de São Paulo, desenvolvido pelo TecGov
(EAESP/FGV) entre os anos de 2006 e 2007.
Algumas mudanças foram necessárias devi-
do à escassez de recursos humanos e à ne-
cessidade de incluir elementos destacados
pela Lei da Transparência, mas não existen-
tes naquele trabalho.
A pesquisa foi realizada em três etapas.
Apresentadas a seguir:
Etapa 1. Definição da metodologia da pes-
quisa e do modelo de análise do estado atu-
al dos sítios das prefeituras municípios capi-
xabas. Nessa etapa, foi criado um “índice de
Qualidade dos Sítios Públicos Municipais”
(IQSM) composto por 80 quesitos a serem
analisados, com três indicadores: usabilida-
de, acessibilidade e transparência.
Por usabilidade entendemos os aspectos
relativos à facilidade de utilização dos sítios
municipais; acessibilidade constitui-se das
condições mínimas para que portadores de
deficiências físicas (visão e audição) usufru-
am adequadamente das informações conti-
das nos sítios; transparência abrange a dis-
ponibilidade de informações exigidas pela
“Lei da Transparência”.
Tomando como ponto de partida o modelo
desenvolvido pelo TecGov (EAESP/FGV,
2006), selecionamos 73, dos 200 quesitos
levantados pelo TecGov para serem avalia-
dos nesta pesquisa e incluímos, a partir da
Lei n. 12.527, de 18 de novembro de 2011,
outros sete. A escolha dos quesitos se deu
a partir de nossa compreensão do que se-
ria importante conter em um sítio municipal
para que ele atenda à Lei de Transparência
e à Lei de Acessibilidade.
A avaliação de cada quesito se deu a partir
de pontuações atribuídas que variam entre 0
a 3, conforme apresentado no quadro 1.
Reconhecendo a subjetividade existente,
ainda que os elementos observados fossem
prioritariamente objetivos, foi realizada uma
avaliação ponderada, sendo essa a média
de pontuação dada por dois avaliadores. No
caso de discrepância de dois pontos entre
as duas avaliações, uma terceira foi realiza-

156
da de forma conjunta entre dois pesquisa-
dores.
Depois de pontuados os quesitos de cada
indicador, foi calculada a pontuação dos in-
dicadores (ver quadro 2, em anexo). Cada
indicador foi composto por vários quesitos a
serem analisados, conforme se vê no qua-
dro 3, em anexo.
No caso do indicador acessibilidade, usa-
mos também uma avaliação mecânica reali-
zada por meio de um programa on-line por-
tuguês (de Portugal) denominado Relatório
Access Monitor WCAG 2.0. Esse relatório
emite uma avaliação em uma escala que vai
de 0 a 10 a partir das diretrizes definidas
pelo consórcio internacional denominado
“Consórcio World Wide Web” (W3C). Após
a avaliação (de 0 a 10) realizada automa-
ticamente pelo Access Monitor WCAG 2.0,
usamos a regra de três para transformar a
nota em uma escala de 0 a 3. Feito isso, so-
mamos a pontuação anterior do indicador
acessibilidade e dividimos por dois, definin-
do a pontuação final desse indicador.
Os 26 quesitos de usabilidade são os ele-
mentos que julgamos importantes para que
o cidadão, ao acessar os sítios, tenha con-
dições e facilidade para utilizar-se de bene-
fícios esperados em um sítio público muni-
cipal.
A tabela 2, em anexo, apresenta os dez que-
sitos de acessibilidade tidos como básicos
para possibilitar o maior acesso, sobretudo
de portadores de deficiência física, como
preconiza a Lei de Acessibilidade. Somada
a avaliação com base nesses critérios, to-
maremos também como suporte avaliativo
o Relatório Access Monitor WCAG 2.0, con-
forme já mencionado.
Os 44 quesitos que compõem o indicador
transparência foram selecionados a fim de
observarmos os aspectos básicos que pos-
sibilitem maior transparência à gestão públi-
ca, atendendo à Lei de Transparência apro-
vada em 2011.
Pontuado os indicadores, foi realizado o cál-
culo para a pontuação do IQSM conforme o
quadro 4, em anexo.
Aferida a pontuação do IQSM para cada sí-
tio oficial das prefeituras dos municípios que
compõem a Região Metropolitana da Gran-
de Vitória, realizou-se a classificação deles
em um ranking.
Etapa 2. Levantamento de campo. Foi feito
por meio da análise dos sítios municipais na
internet (websites ou portais), cujo objetivo
foi identificar os principais serviços e produ-
tos oferecidos pelos municípios, segundo os
critérios estabelecidos no modelo de análise,
que contou com um questionário disponibili-
zado na internet para torná-lo mais simples
e rápido de usar. Ao responder o questioná-
rio, os dados foram armazenados em uma
planilha de dados.A coleta de dados deu-se
entre os dias 06 e 27 de novembro de 2014.
Etapa 3.Análise e tratamento estatístico dos
dados. Os dados obtidos no levantamento
passaram por um processo de crítica e con-
sistência que aferiu a coerência da avalia-
ção de cada quesito pelos pesquisadores.
Após essa aferição, foram feitos a análise e
o tratamento estatístico dos dados, visando
à criação de um ranking dos sítios munici-
pais avaliados, referente ao IQSM, e à rea-
lização de alguns apontamentos gerais dos

157
principais problemas encontrados nos sítios
analisados.
4 APRESENTAÇÃO DOS DADOS COLE-
TADOS
Esta seção busca apresentar os dados cole-
tados por meio da metodologia descrita an-
teriormente. Inicialmente, buscamos avaliar
os indicadores que compõem o índice de
usabilidade. A tabela 4 apresenta as notas
aferidas em cada quesito.
Nota-se, a partir da tabela 4, que Vitória se
destaca no Índice Usabilidade em relação
aos demais municípios, com 59 pontos. Ob-
serva-se que o município de Fundão apre-
sentou menor nota, atingindo apenas 40,5
pontos, nota muito próxima aferida ao sítio
do município de Guarapari, com apenas
41,5 pontos.
Entre os principais problemas, estão a ine-
xistência do “Fale Conosco” para tratar as-
suntos referentes ao sítio – salvo o sítio da
Prefeitura de Fundão. Esse quesito é deter-
minado pelo artigo 8o, da Lei de Transparên-
cia. Outro problema foi a falta de resposta ao
teste realizado em 6 de novembro de 2014
na seção “Fale Conosco” ou “Ouvidoria” –
apenas a Prefeitura de Serra respondeu na
semana seguinte ao que foi questionado, e
Cariacica nos encaminhou a outro setor. Os
demais municípios, após 20 dias, não emi-
tiram nenhuma informação ou entraram em
contato. Vinte dias, período estipulado por
ser o prazo determinado no artigo 10, da Lei
n. 12.527, de 18 de novembro de 2011.
Notamos ainda que nenhum dos sítios apre-
sentou “busca avançada”, ou seja, a possi-
bilidade de pesquisa em outros sítios, ou
realizou a combinação e exclusão de termos/
palavras-chave. A maioria não apresenta um
mapa para navegação no sítio.Apenas a Pre-
feitura de Vitória pontuou ao informar as da-
tas de atualização de notícias disponíveis. A
ausência das datas de atualização deixa os
cidadãos inseguros quanto às informações
disponibilizadas no sítio, sobretudo se elas
estiverem contextualizadas no tempo.
O artigo 8o da Lei de Transparência determi-
na que as informações estejam atualizadas,
o que se verificou com clareza apenas nos
sítios das prefeituras de Vitória, Cariacica e
Vila Velha. Em muitos casos, o usuário não
tem informações suficientes para julgar se
elas estão atualizadas.
Sugere-se que as referidas prefeituras bus-
quem melhorias capazes de maximizar a
usabilidade, pois, como já evidenciado an-
teriormente, ela é entendida como uma fa-
cilitadora ao acesso à informação. Se a
usabilidade for deficiente, possivelmente a
acessibilidade e a transparência serão tam-
bém.
A acessibilidade às informações públicas,
garantida por lei, incluindo aqui a voltada
para os portadores de deficiências físicas, foi
também foco de análise da presente pesqui-
sa, na qual os sítios públicos selecionados
foram inicialmente pontuados de acordo com
os quesitos predefinidos e já destacados na
seção de metodologia deste artigo.
A tabela 5, em anexo, apresenta as notas
dos quesitos que compõem o indicador de
Acessibilidade. Observa-se, por meio dessa
tabela, que mais uma vez Vitória teve o sítio
melhor pontuado, com 23,5 pontos. Nesses
indicadores, observou-se a deficiência de

158
Viana (12 pontos), Fundão (12,5 pontos) e
Guarapari (13 pontos).
O sítio da Prefeitura de Vitória só não pon-
tuou no quesito que avalia se há no sistema
a possibilidade de escolha de cores para
portadores de cromodeficiência.
Nota-se que as Prefeituras de Viana, Fun-
dão, Guarapari, Cariacica, Serra e Vila Ve-
lha não possuem a ferramenta de conversão
de sons em legendas. No caso de Vitória,
os poucos vídeos disponíveis já possuem
legendas, dispensando o dispositivo de
conversão. Viana, Vila Velha, Fundão e Ca-
riacica não pontuaram no quesito referente
à possibilidade do usuário escolher estilos
preferidos (cores, tamanhos de fontes e voz
sintetizada). O resultado apresentado su-
gere que as prefeituras devem se mobilizar
para integrar o portador de deficiência física
na sociedade por meio do acesso à infor-
mação.
Observam-se na tabela 6 as duas avalia-
ções realizadas ligadas à acessibilidade.
Na primeira linha, é apresentado o indica-
dor parcial, resultado da avaliação dos dez
quesitos analisados. Na segunda linha, a
avaliação mecânica do Relatório Access
Monitor WCAG 2.0. Por fim, na terceira linha
da tabela 6 é destacado na avaliação final
do indicador Acessibilidade.
Observa-se, ainda por meio da tabela 6,
que, a partir da avaliação do Relatório Ac-
cess Monitor WCAG 2.0, nenhum dos sítios
foi avaliado como bom (nota 2,0). Apenas o
sítio da Prefeitura de Vitória chegou próxi-
mo, obtendo 1,98. Os sítios municipais de
Fundão, Cariacica e Guarapari foram ava-
liados como fracos, com notas 1,18, 1,27 e
1,28, respectivamente.
Na tabela 7, observamos que novamente
o sítio da Prefeitura de Vitória foi o melhor
avaliado, dessa vez no indicador de Trans-
parência, com nota 87,5. A menor nota foi
obtida pela prefeitura de Guarapari, com 64
pontos, seguido de Fundão, com nota 64,5,
e Viana, com nota 74.
No indicador de Transparência, notamos
que muitos dos sítios não apresentam o e-
-mail da Prefeitura (e-mail geral), uma vez
que nós o encontramos apenas no sítio da
Prefeitura de Viana. O quesito perguntas e
respostas frequentes sobre o município não
foi visto em nenhum sítio. Além disso, ne-
nhum dos sítios apresentou a possibilidade
de atendimento por chat, nem o controle de
gastos e prazos de obras em andamento e
das já realizadas.
A Lei de Transparência, em seu artigo 8o,
inciso 1, determina que os sítios públicos
apresentem as competências de cada setor
da estrutura organizacional.Notamos que os
sítios das prefeituras de Fundão e Guarapari
não atendem a essa determinação legal.
Entre os sítios analisados, não identifica-
mos, no da Prefeitura de Guarapari, os re-
gistros de repasse de recursos, também de-
terminado pela Lei de Transparência.
A determinação legal de que os dados ge-
rais para o acompanhamento de programas,
ações, projetos e obras de órgãos e enti-
dades estejam disponíveis parece-nos um
ponto bastante crítico, isso por não conse-
guirmos identificá-los em nenhum dos sítios
analisados.Também não foi possível encon-
trar informações sobre os prazos e anda-

159
mentos das obras públicas nesses sítios.
No que diz respeito ao “Orçamento partici-
pativo”, percebemos a inexistência desse link
nos sítios avaliados, ou quando existiam,
estavam desatualizados, embora seja sabi-
do que algumas dessas prefeituras (Serra,
Cariacica e Vitória) praticam o orçamento
participativo. Arquivos de notícias, enquetes
para participação popular e falta do quesito
horário de atendimento ao público também
foram problemas encontrados em grande
parte dos sítios avaliados.
Ainda que a Transparência dos sítios públi-
cos esteja prevista em Lei Federal, é notório
que as referidas Prefeituras ainda têm muito
que se adequar para cumprirem as exigên-
cias legais.
Como já mencionado e mostrado na tabela
8, o sítio municipal de Vitória foi pontuado
com as melhores notas em todos os indica-
dores, obtendo o conceito “bom” nos indica-
dores de Usabilidade e Acessibilidade com
notas 2,269 e 2,165, respectivamente. Em
contrapartida, observamos que o sítio mu-
nicipal de Fundão obteve a menor avaliação
nos referidos indicadores com notas 1,557
para Usabilidade e 1,18 para Acessibilidade.
A Prefeitura de Guarapari obteve a pior nota
no indicador de Transparência: 1,454. Os sí-
tios de Vila Velha, Viana, Serra, Guarapari,
Fundão e Cariacica foram avaliados como
fracos, com notas que não chegam a dois
pontos.
5 RANKING DOS SÍTIOS MUNICIPAIS A
PARTIR DO ÍNDICE DE QUALIDADE DOS
SÍTIOS MUNICIPAIS (IQSM)
A prática de ranquear é comumente usada
para possibilitar comparações e fomentar a
competição pelo topo do ranking. Nesta se-
ção, buscamos ranquear os sítios analisados
com o intuito de corroborar com o interesse
em aperfeiçoar e potencializar o uso dos sí-
tios públicos municipais como mais uma fer-
ramenta de accountability vertical, embora
reconhecendo que isso por si só não basta
para que tenhamos maior controle social dos
gastos públicos, assim como maior respon-
sabilização por parte dos gestores munici-
pais.
Esta seção traz um ranking construído a par-
tir dos resultados obtidos do que chamamos
de Índice de Qualidade dos Sítios Municipais
(IQSM). A tabela 9, em anexo, apresenta um
ranking produzido a partir desse índice.
Pelo IQSM, aferimos um único sítio classifi-
cado como bom, que foi o sítio do município
de Vitória, com pontuação que ultrapassa
dois pontos. Em segundo lugar, ficou o sí-
tio da Prefeitura de Vila Velha e, em terceiro,
o sítio da Prefeitura de Viana, com 1,720 e
1,700 pontos, respectivamente.
Encontram-se os sítios de Serra e Cariacica,
no IQSM, com nota 1,642, pontuações bem
próximas, porém obtidas em quesitos e indi-
cadores diferentes. Os sítios de Guarapari e
Fundão obtiveram as piores avaliações nes-
se índice, com notas 1,443 e 1,410, respec-
tivamente.
Como destacaram Pinho e Sacramen-
to (2009), muitas mudanças rumo à maior
transparência na gestão pública ocorreram
no Brasil; no entanto, elas ainda não foram
suficientes para que tenhamos gestões tão
transparentes como desejamos – o que ficou
evidenciado na análise dos sítios dos muni-

160
cípios que compõem a Região Metropolita-
na da Grande Vitória (ES).
Apesar da existência da Lei Federal 12.527,
estabelecendo que os sítios públicos pro-
movam acessibilidade às informações pú-
blicas, percebemos que as referidas prefei-
turas estão ainda distantes das condições
esperadas e determinadas por lei. Nota-se
não só a dificuldade de acesso às informa-
ções por parte da população em geral, mas
isso é agravado aos portadores de defici-
ências físicas – sobretudo visual e auditiva
– devido à falta de sítios acessíveis a essa
parcela da população.
Além disso, observa-se a falta das informa-
ções consideradas importantes para que o
cidadão exerça seu papel de fiscalizador
e que haja de fato uma accountability na
esfera pública municipal. Certamente, não
é só a presença da transparência, da aces-
sibilidade e da usabilidade dos sítios que
trará os resultados esperados pelos legis-
ladores (e muitas vezes tão celebrados na
literatura), mas, se houver uma apropriação
desse canal por parte dos cidadãos, pode-
remos ter melhores resultados em torno da
eficiência dos gastos públicos, assim como
maior lisura em sua destinação.
É importante mencionar que o fato de os
avaliadores não encontrarem elementos
que seriam analisados nos sítios não signi-
fica que eles não estejam on-line, mas dei-
xa evidente que o acesso a eles está com-
prometido e/ou dificultado.
Sem atender aos critérios levantados nes-
ta análise, dificilmente as prefeituras muni-
cipais terão condições de ampliar o e-gov
rumo à e-democracia. Torna-se necessário
dar transparência para que se produza cre-
dibilidade em uma sociedade que vem de-
monstrando estar desacreditada nos gover-
nos e na política.
O problema de pesquisa aqui desenhado
está envolvido na realidade marcada pelo
desenvolvimento das CTI e pela exigência
de maior accountability praticada pelos sí-
tios públicos municipais. É certo que os sí-
tios, sozinhos, não são capazes de darem
conta dessa tarefa, no entanto, podem cor-
roborar de forma bastante significativa para
isso.Assim, realizamos a avaliação de sítios
públicos municipais quanto à acessibilidade,
à usabilidade e à transparência.
No que se refere à transparência na gestão
pública, é notório que os municípios brasilei-
ros ainda estão muito aquém do desejado.
Mesmo com todos os mecanismos compu-
tacionais e pressão da sociedade civil, os
municípios não têm acompanhado as ex-
pectativas dos cidadãos e as determinações
jurídicas. Em muitos casos, notamos exata-
mente o que Pinho (2009, p. 491) destacou
em sua pesquisa:
Alguns portais poderiam ser melhorados
em termos da comunicação e da disponi-
bilização das informações, o que deman-
daria um esforço aparentemente apenas
tecnológico e que, no fundo, representaria
um compromisso de respeito à comunida-
de.
Notamos, em nossa análise, que os muni-
cípios abarcados pelo referido estudo ainda
estão distantes de atenderem plenamente
às determinações legais, sobretudo quanto

161
aos artigos 8o, 10 e 30 da Lei Federal de
n. 12.527, de 18 de novembro de 2011, e o
art. 17 da Lei Federal n. 10.098, de 19 de
dezembro de 2000. Dessa forma, podemos
aferir que ainda estamos distantes de ter-
mos um e-governo onde haja interatividade
verticalizada. Essa afirmação torna-se ain-
da mais sustentável por notarmos que os
canais de comunicação entre o cidadão e o
setor público, sobretudo via ouvidoria, não
atendem ao que se propõem.
A Lei da Transparência deixa uma lacuna
em se tratando da avaliação dos portais,
uma vez que não há claramente especi-
ficado quem irá avaliá-los e fiscalizá-los,
carecendo de accountability horizontal. A
lei também não aponta a periodicidade da
avaliação – o que seria importante, uma vez
que as mudanças oriundas das tecnologias
de informação precisam ser acompanhadas
pelos sítios.A lei apenas institui a Comissão
Mista de Reavaliação de Informações, cuja
função é avaliar os documentos que serão
sigilosos ou não.
Sem accountability horizontal, a accounta-
bility vertical pode ser comprometida, uma
vez que a dificuldade ao acesso das infor-
mações públicas pode impossibilitar o maior
acompanhamento das ações da gestão pú-
blica pelos cidadãos.
Para que se efetive uma accountability ver-
tical, a usabilidade do sítio é tão importante
quanto o conteúdo e serviços disponibiliza-
dos nele. A acessibilidade é outro aspecto
muito importante, haja vista, como já afirma-
do, a exclusão digital ser um dos fatores que
impedem a efetivação da cidadania.
É sabido que os sítios institucionais munici-
pais são um avanço, pois podem possibilitar
uma aproximação maior da sociedade com a
gestão dos recursos públicos, prestando in-
formações e serviços a um custo de tempo
e recursos bem menor para o cidadão. Em
relação aos sítios analisados, nota-se que
tais benefícios ainda não foram amplamen-
te garantidos, apresentando deficiências em
se tratando de acessibilidade, usabilidade
e transparência, carecendo de serem revis-
tas diversas falhas identificadas na presente
avaliação. Dessa forma, podemos considerar
que esta análise, além de destacar a situação
dos sítios municipais da Região Metropolita-
na da Grande Vitória, possibilita identificar
os principais pontos problemáticos, tornando
realizáveis, se assim desejarem, correções
e aperfeiçoamentos mais eficazes para am-
pliar as potencialidades desses sítios.
Possivelmente, informações não encontra-
das pelos avaliadores estejam nos sítios; no
entanto, sua não percepção vem a eviden-
ciar a necessidade de reorganização das in-
formações disponíveis, assim como o remo-
delamento nos menus de acesso.
Nesta pesquisa, mostrou-se que a capital do
estado do Espírito Santo, Vitória, apresen-
tou o melhor resultado entre os municípios
da Região Metropolitana da Grande Vitória.
Os resultados apontam as cidades mais pe-
riféricas, Guarapari e Fundão, com resulta-
dos mais tímidos, o que desperta o interesse
em estudos posteriores, os quais venham a
identificar se há relação entre interiorização e
transparência nos sítios públicos municipais,
sobretudo nos municípios com tradições ru-
rais, especialmente aqueles ainda marcados
por práticas coronelistas.
O apontamento das deficiências encontra-

162
das pode vir a fomentar o desenvolvimen-
to de mecanismos de superação. No que
concerne a sua contribuição para o campo
da pesquisa, este estudo apresenta signifi-
cativa colaboração referente à metodologia
de observação estruturada de websites pú-
blicos, o que ainda é pouco explorado no
Brasil. Com base nas análises realizadas
nesta pesquisa, acreditamos que a legisla-
ção brasileira deva ser mais específica, nor-
matizando os sítios em relação aos diver-
sos quesitos aqui avaliados, sobretudo em
pontos que dificultam o acesso. O que se
percebe é que itens obrigatórios estão qua-
se sempre presentes nos sítios, contudo
seu acesso é difícil. Por isso é necessário
disciplinar a usabilidade, a acessibilidade e
a transparência dos sítios públicos de for-
ma conjunta e específica. Outra indicação
é que tenhamos legislação que determine
que os dados públicos estejam em formato
de “Dados Abertos”, que são marcados pelo
uso livre, reutilização e redistribuição livre,
sendo, no máximo, exigido creditar a sua
autoria e compartilhar pela mesma licença.
Isso possibilitaria maior manuseio e cruza-
mentos de informação, contribuindo para
maior fiscalização e divulgação desses da-
dos.
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ANEXOS
Quadro 1. Intervalo de pontuações a serem atribuídas para cada quesito avaliado
Quadro 2. Cálculo de indicadores
Quadro 3. Número de quesitos dos indicadores

164
Quadro 4. Cálculo do Índice de Qualidade dos Sítios Municipais (IQSM)
Tabela 1. Composição do Indicador de Usabilidade
Tabela 2. Composição do Indicador de Acessibilidade

165
Tabela 3. Composição do Indicador de Transparência

166
Tabela 4. Avaliação dos quesitos que compõem o indicador de Usabilidade dos sítios públicos
dos municípios selecionados

167
Tabela 5. Avaliação dos quesitos que compõem o indicador parcial de Acessibilidade dos
sítios públicos dos municípios selecionados
Tabela 6. Indicador final de Acessibilidade dos sítios públicos dos municípios selecionados

168
Tabela 7. Avaliação dos quesitos que compõem o indicador de Transparência dos sítios públi-
cos dos municípios selecionados

169
Tabela 8. Indicadores de Usabilidade, Acessibilidade e Transparência dos sítios públicos dos
municípios selecionados
Tabela 9. Ranking dos sítios públicos dos municípios selecionados a partir do IQSM

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