Manual de Controle Interno na Administração Públiuca
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O documento apresenta orientações sobre o sistema de controle interno na administração pública municipal, definindo seus conceitos e princípios, apontando a importância da contabilidade e da unidade central de avaliação, e explicando o papel do Tribunal de Contas no acompanhamento das prestações de contas municipais.
Manual de Controle Interno na Administração Públiuca
- 1. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¡ Manual de Orientação sobre Sistema de Controle Interno na Administração Pública Municipal ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 1
- 2. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL VICTOR JOSÉ FACCIONI Conselheiro Presidente SANDRO DORIVAL MARQUES PIRES Conselheiro Vice-Presidente JOÃO LUIZ VARGAS Conselheiro 2º Vice-Presidente HELIO SAUL MILESKI Conselheiro Corregedor-Geral ALGIR LORENZON Conselheiro Presidente da 1ª Câmara PORFÍRIO JOSÉ PEIXOTO Conselheiro Presidente da 2ª Câmara JOÃO OSÓRIO MARTINS Conselheiro Vice-Corregedor CEZAR MIOLA Procurador-Geral GERALDO COSTA DA CAMINO Adjunto de Procurador ROBERTO RUDOLFO CARDOSO EILERT MÁRIO ROMERA Procuradores de Justiça ADERBAL TORRES DE AMORIM HELOISA TRIPOLI GOULART PICCININI ROZANGELA MOTISKA BERTOLO ROSANE HEINECK SCHMITT CESAR VITERBO MATOS SANTOLIM PEDRO HENRIQUE POLI DE FIGUEIREDO ALEXANDRE MARIOTTI Auditores Substitutos de Conselheiro JORGE ALBERTO DOS SANTOS ARRUDA Chefe do Gabinete da Presidência CÉSAR AUGUSTO PINTO RIBEIRO Diretor-Geral LUIZ ALBERTO RESCHKE Diretor de Controle e Fiscalização “A sociedade tem direito de pedir a todo o agente público a prestação de contas de sua administração.” EDUARDO MOREIRA CORDEIRO Diretor Administrativo (art. 15 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão – 1789 França). WREMYR SCLIAR Diretor da Escola de Gestão e Controle Francisco Juruena ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 2 3
- 3. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ENDEREÇO DO TCE: Sede: Rua Sete de Setembro, 388 - Fone (0XX51) 3214-9700 Porto Alegre - RS - CEP 90.010-190 - Porto Alegre - RS http://www.tce.rs.gov.br - e-mail: tce@tce.rs.gov.br Anexo: Prédio Hercílio Domingues - Rua Sete de Setembro, 501 Porto Alegre - RS - CEP 90.010-190 Elaboração Assessoria de Controle Interno – TCE/RS ESCOLA DE GESTÃO E CONTROLE FRANCISCO JURUENA Rua Sete de Setembro,388 - 5º andar - Fone (0XX51) 3214-9794 e 3214-9795- aci@tce.rs.gov.br CEP 90.010-190 - Porto Alegre - RS e-mail: escola@tce.rs.gov.br OUVIDORIA Disque Denúncia 0800-541-9800 - http://www.tce.rs.gov.br Coordenação, Revisão e Edição Denise Weinreb SERVIÇOS REGIONAIS: Pesquisa e Textos Maria Rachel Ricardi Peixoto Leonel Pereira Garcia José Luiz Breitsameter CAXIAS DO SUL Rua Vinte de Setembro, 2223, Loja C Fone/FAX: (54) 223-2417 - 214-1140 CEP 95020-450 - e-mail: srca@tce.rs.gov.br Projeto Gráfico e Editoração Ilene Lauschner ERECHIM Capa Sandra dos Santos Rua Maurício Cardoso, 418 - Sala 402 Fone/FAX: (54) 321-5347 - 522-3116 CEP 99700-000 - e-mail: srec@tce.rs.gov.br FREDERICO WESTPHALEN Rua José Cañellas, 138 - Salas 201 a 204 Fone/FAX: (55) 3744-4099 - 3744-4079 CEP 98400-000 - e-mail: srfw@tce.rs.gov.br Proibida a reprodução total ou parcial por qualquer meio ou processo ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 4 5
- 4. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ Sumário PASSO FUNDO APRESENTAÇÃO......................................................................................9 Rua 15 de Novembro, 885 - 7º andar Fone/FAX: (54) 311-1966 1 - BASE LEGAL......................................................................................10 CEP 99010-091 - e-mail: srpf@tce.rs.gov.br 1.1 - Constituição Federal........................................................................10 1.2 - Lei de Responsabilidade Fiscal.........................................................11 PELOTAS 1.3 - Lei n.º 4320/64.................................................................................12 Rua 15 de Novembro, 667 - Sala 403 1.4 - Lei Federal nº 8.666/93....................................................................13 Fone/FAX: (53) 227-1218 1.5 - Constituição Estadual.......................................................................13 CEP 96015-000 - e-mail: srpl@tce.rs.gov.br 1.6 - Lei Orgânica....................................................................................14 SANTA CRUZ DO SUL 2 - CONTROLE INTERNO.......................................................................15 Rua Júlio de Castilhos, 375 - Sobreloja 2.1 - Conceito...........................................................................................15 Fone/FAX: (51) 3713-2377 - 3713-1530 2.2 - Objetivos..........................................................................................16 CEP 96810-010 - e-mail: srsc@tce.rs.gov.br 2.3 - Princípios de Controle Interno..........................................................16 SANTA MARIA 2.4 - Considerações sobre a Implementação do Controle Interno............18 Rua Alberto Pasqualini, 70 - Sala 611 2.5. Controles Sugeridos por Áreas...........................................................19 Fone/FAX: (55) 222-4633 - 222-9958 2.6 - Reflexos da Ausência de Controle....................................................24 CEP 97015-010 - e-mail: srsm@tce.rs.gov.br 3 - SISTEMA DE CONTROLE INTERNO.................................................25 SANTANA DO LIVRAMENTO 3.1 - Conceito..........................................................................................25 Rua General Câmara, 1668 3.2 - Sistema de Controle Interno e a Lei de Responsabilidade Fiscal ..... 27 Fone/FAX: (55) 241-3300 - 241-4343 3.3 - O Responsável pelo Controle Interno................................................30 CEP 97573-180 - e-mail: srsl@tce.rs.gov.br 4 - A CONTABILIDADE E A GESTÃO MUNICIPAL..................................31 SANTO ANGELO 5 - UNIDADE CENTRAL DE AVALIAÇÃO.................................................33 Rua Antunes Ribas, 1490 - Sala 201 5.1 – Os integrantes da Unidade Central de Avaliação..............................33 Fone/FAX: (55) 3312-5948 - 3312-5788 5.2 - Principais tarefas..............................................................................33 CEP 98801-630 - e-mail|: srsa@tce.rs.gov.br ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 6 7
- 5. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ 5.3 - Tipos de Avaliação...........................................................................34 5.4 - Auditoria Interna...............................................................................34 APRESENTAÇÃO 5.4.1 - Conceito........................................................................................34 5.4.2 – Objetivos......................................................................................35 O Tribunal de Contas do Estado de Rio Grande do Sul, através da Escola de Gestão e Controle Francisco Juruena, publica este Manual de Orientação com o objetivo de fornecer esclarecimentos sobre questões pertinentes ao Sistema de Controle Interno na Administração Pública Municipal. 5.4.3 - Operacionalização.........................................................................35 5.5 - Principais Resultados.......................................................................35 6 - O MUNICÍPIO E O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO......................37 Este trabalho foi elaborado pela Assessoria de Controle Interno, cujas atribuições objetivam garantir a correta gestão das áreas administrativas e técnicas da Corte de Contas. 6.1 - Normas Aplicáveis aos Processos do TCE........................................38 6.1.1 - Processos de Prestação de Contas... ..............................................38 6.1.2 - Processos de Tomada de Contas...................................................38 A publicação tem por fim demonstrar a importância do controle interno, constitucional e obrigatório, nas administrações municipais, permitindo avaliar as técnicas utilizadas, optar por novos procedimentos e assegurar a legalidade da gestão pública. 6.1.3 - Processos de Gestão Fiscal...........................................................39 6.1.4 – Procedimentos de Auditoria..........................................................40 6.1.5 - Critério para a emissão de Parecer...............................................40 Esta Escola, ao disponibilizar esta publicação, não antecipa juízos que só o exame específico de cada situação será capaz de formar, mas confirma o seu compromisso em colaborar para o sucesso das administrações municipais na concretização dos seus objetivos, centrados nos interesses do cidadão e da sociedade. 7– BIBLIOGRAFIA ....................................................................................41 8 – ANEXOS.................................................................................................42 Escola de Gestão e Controle Francisco Juruena ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 8 9
- 6. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ “Art. 74 – Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: 1 - BASE LEGAL Considerando a larga normatização do Sistema de Controle Interno, trazemos àquelas referentes às esferas federal, estadual com destaque para o âmbito municipal. I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial ...; III – exercer o controle das operações de crédito,...; IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.” 1.1 - Constituição Federal A implantação do Sistema de Controle Interno na esfera municipal tem como base legal o artigo 31 da Constituição Federal, como segue: “Capítulo IV – Dos Municípios. Art. 31 – A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.” Cabe fazer um comentário especial sobre o § 1º deste artigo, na medida em que a responsabilidade pela instituição e manutenção dos controles é do Administrador. Uma vez existindo os controles, a responsabilidade pela operacionalização deles é do servidor, em razão de sua atividade profissional; em caso de irregularidade ou ilegalidade cometida no âmbito de atuação do controle interno, a responsabilidade estende-se a(os) servidor(es), como está expresso: Já os artigos 70 e 74 da Constituição Federal dispõem sobre a atuação do sistema de controle interno na esfera federal. “§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.” O artigo 70 define que a fiscalização contábil, financeira e orçamentária será exercida também pelo sistema de controle interno de cada Poder. “Seção IX – Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária. 1.2 - Lei de Responsabilidade Fiscal Art. 70 – A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União ..., quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, ..., será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder, ...” ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 10 Apresenta-se como um código de conduta para os administradores ¢£ ¡ O artigo 74 dispõe sobre as funções dos controles internos mantidos pelos Poderes, como segue: A Lei Complementar no 101/2000 estabeleceu normas de finanças públicas voltadas à responsabilidade na gestão fiscal, tendo como pressupostos básicos o planejamento, o controle, a fiscalização e a transparência na gestão, objetivando o equilíbrio do orçamento público. Para tanto, os legisladores dedicaram um capítulo exclusivo ao tema, dando ênfase aos instrumentos de transparência da gestão fiscal. 11
- 7. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ públicos, sendo aplicável a todos os Poderes, abrangendo as esferas federal, estadual e municipal. II – a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; e A apresentação de normas de conduta relativas à gestão fiscal responsável, observando os limites por ela determinados para a realização do gasto público naqueles itens que mais consomem recursos, visa garantir o equilíbrio financeiro. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) pretende impor aos gestores públicos a obediência às normas e limites. III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. Podemos observar estas condições através dos artigos a seguir transcritos: Art. 76 – O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.” “Art. 54 - 1.4 - Lei Federal nº 8.666/93 Parágrafo único – O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido no art. 20. (grifamos) ... Esta Lei traz referência ao controle interno, como é o art. 113, que transcrevemos: “Art. 113 – O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos por esta Lei será feito pelo Tribunal de Contas competente, ... sem prejuízo do sistema de controle interno nele previsto.” Art. 59 – O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ...” (grifamos) 1.5 - Constituição Estadual 1.3 - Lei n.º 4320/64 Por conseqüência, a Constituição do Estado do Rio Grande do Sul traz no artigo 70 e no § 5º do artigo 71 a adaptação do que foi expresso em nível federal com relação ao funcionamento do sistema de controle interno, conforme abaixo dispõe: A preocupação em normatizar o Sistema de Controle Interno vem de longa data, conforme podemos observar pelo contido na Lei 4320/64, que trata das Normas de Administração Pública Financeira. Desta forma, transcrevemos os seguintes artigos: enderá: ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 12 “Art. 70 - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado..., quanto à legalidade, legitimidade, moralidade, publicidade, eficiência, eficácia, economicidade, ..., será exercida pela Assembléia Legislativa mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada um dos Poderes, ....(grifamos) “Art. 75 – O controle da execução orçamentária compre- 13
- 8. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ 2 - CONTROLE INTERNO Art. 71 ... § 5º - Compete ao Tribunal de Contas avaliar a eficiência e eficácia dos Sistemas de Controle Interno dos Órgãos e entidades por ele fiscalizados.” Administrar é uma atividade essencial a todo o esforço humano coletivo na busca dos objetivos estabelecidos. Seus princípios gerais são planejar, organizar, dirigir e controlar. Dessa forma, diz-se que sem controle não há Administração, pois os quatro princípios gerais que a constituem estão em permanente interação. 1.6 - Lei Orgânica Foi com a Constituição de 1967 e, notadamente, com o DecretoLei nº 200, de 20 de fevereiro do mesmo ano, que se implantou no Brasil a denominada Reforma Administrativa, que permitiu a utilização do acompanhamento dos atos de gestão e de administração de forma mais ágil. Passou-se a adotar então o sistema de auditorias financeiras e orçamentárias. Como estamos tratando dos aspectos legais referentes ao Sistema de Controle Interno, é importante destacar que a forma e as competências deste sistema, em nível municipal, deverão estar expressas na respectiva Lei Orgânica, e o funcionamento deverá ser formalizado através de lei específica do Executivo Municipal. Na homepage do TCE existem vários modelos de ante-projetos de lei que tratam da instituição do Sistema de Controle Interno no âmbito municipal. Atualmente, o controle encontra-se num estágio ainda mais avançado, englobando a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, quanto a legalidade, a legitimidade, a economicidade, a aplicação das subvenções e a renúncia de receitas. 2.1 - Conceito As definições de controle na literatura em geral convergem, invariavelmente, para a compreensão de que o controle é o processo destinado a assegurar que as ações estejam sendo executadas de acordo com o planejado. A partir deste enfoque, estabelecemos uma relação de complementariedade entre controle e planejamento, ou seja, o controle é instrumento fundamental para assegurar que os objetivos planejados sejam atingidos. A função de controle está presente em todas as fases e níveis de uma instituição, atuando em todos os processos. O processo de controle opera-se com a dinâmica da organização e compreende o planejamento e a orçamentação dos meios, a execução das atividades planejadas e a avalização periódica da atuação. Podemos dizer, então, que controle interno compreende o plano de organização, procedimentos e todos os métodos e medidas adotados pela Instituição. ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 14 15
- 9. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ 2.2 - Objetivos porcionar uma garantia razoável do cumprimento dos objetivos gerais. A garantia razoável equivale a um nível satisfatório de confiança, considerando o custo, a oportunidade, a utilidade e os riscos; Considerando a importância da implantação do controle interno, tanto a sua manutenção como seu adequado funcionamento obedecem os seguintes propósitos: - comprometimento: os dirigentes e os servidores/empregados deverão mostrar e manter, em todo momento, uma atitude positiva e de apoio frente aos controles internos; - promover operações ordenadas, econômicas, eficientes e efica- - ética, integridade e competência: os dirigentes e os servidores/ empregados devem primar por um comportamento ético, através da sua integridade pessoal e profissional; zes; - gerar produtos de qualidade e serviços em consonância com os objetivos da instituição; - salvaguardar os recursos contra perdas provenientes de desperdício, abuso administrativo, desordem administrativa, erros e fraudes e outras irregularidades administrativas; - promover a aderência às leis, regulamentações e diretrizes da administração superior; - desenvolver e manter dados financeiros e gerenciais confiáveis; - racionalizar a aplicação dos recursos públicos; - assegurar a proteção do patrimônio; - proporcionar tranqüilidade ao gestor pelo constante acompanhamento sobre as ações executadas; - disponibilizar um fluxo de informações oportunas ao gestor, capaz de proporcionar um planejamento adequado das atividades a serem desenvolvidas; - estimular a profissionalização e a eficiência do pessoal, na medida em que se desenvolvem tarefas com responsabilização individual; - tornar mais segura a gestão pública; - oferecer transparência na aplicação dos recursos públicos. - objetivos do controle: devem-se identificar ou elaborar objetivos específicos do controle para cada atividade da instituição. Estes devem ser adequados, oportunos, completos, razoáveis e estar integrados dentro dos objetivos globais da instituição; - análise do custo-benefício: a implantação e o funcionamento dos controles internos devem apresentar um custo inferior ao benefício gerado; - vigilância dos controles: os dirigentes devem acompanhar e verificar continuamente suas operações e adotar imediatamente as medidas oportunas frente a qualquer evidência de irregularidade ou de atuação contrária aos princípios de economia, eficiência e eficácia; - documentação: a estrutura de controle interno e todas as transações e fatos significativos devem estar claramente documentados e a documentação deve estar disponível para verificação. Uma instituição deve ter o registro de sua estrutura de controle interno, incluindo seus objetivos e procedimentos de controle, e de todos os aspectos pertinentes das transações e fatos significativos; 2.3 - Princípios de Controle Interno Os princípios de controle interno usualmente mencionados na literatura especializada correspondem a medidas que devem ser adotadas em termos de política, sistemas e organização, visando ao atingimento dos objetivos anteriormente elencados. A seguir, listaremos os mais citados: - registro oportuno e adequado das transações e fatos: as transações e fatos significativos devem ser registradas imediatamente e ser devidamente classificados. O registro imediato e pertinente da informação é um fator essencial para assegurar a oportunidade e confiabilidade de toda informação que a instituição maneja em suas operações e na adoção de decisões; - segurança razoável: as estruturas de controle interno devem pro- - autorização e execução das transações e fatos: as transações e fatos relevantes só poderão ser autorizados e executados por aquelas pesso¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 16 17
- 10. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ atividade objeto de controle; as que atuem dentro do âmbito de suas competências; - levantamento das rotinas da área ou atividade, bem como de seus produtos: documentos, serviços, etc.; - divisão das tarefas (segregação de funções): as tarefas e responsabilidades essenciais ligadas a autorização, tratamento, registro e revisão das transações e fatos devem ser designadas a pessoas diferentes. Com o fim de reduzir o risco de erros, desperdícios ou atos ilícitos, ou a probabilidade de que não sejam detectados estes tipos de problemas, é preciso evitar que todos os aspectos fundamentais de uma transação ou operação se concentrem nas mãos de uma única pessoa ou seção; - construção de um fluxograma, demonstrando as entradas, os processos e as saídas que ocorrem na área ou atividade. 2.5. Controles Sugeridos por Áreas - supervisão: deve existir uma supervisão competente para garantir o atendimento aos objetivos de controle interno; A seguir, demonstramos alguns exemplos de controles internos usualmente aplicados nas administrações municipais: - acesso aos recursos e registros e responsabilidades frente aos mesmos: o acesso aos recursos e registros deve ser limitado às pessoas autorizadas para tanto, as quais estão obrigadas a prestar contas da custódia ou utilização dos mesmos. Contabilidade: - existência de plano de contas organizado e atualizado; - registros contábeis adequados, obedecendo à doutrina, princípios contábeis e legislação aplicável; 2.4 - Considerações sobre a Implementação do Controle Interno - apresentação de históricos, de forma objetiva, nos lançamentos contábeis; É importante salientar que para a criação de controles para uma determinada área ou atividade deve-se, inicialmente, proceder ao seguinte: - elaboração dos demonstrativos e relatórios contábeis nos prazos estabelecidos pela legislação em vigor; - elaboração de conciliações bancárias de forma continuada; - confrontar ao menos uma vez por ano os saldos contábeis com os valores apresentados nos inventários de bens e materiais; - levantamento de legislação dispondo sobre a estrutura administrativa da Prefeitura, verificando a forma de hierarquia criada (secretarias, setores, departamentos), suas atribuições e responsabilidades; funções; - nas operações de crédito deverão haver informações básicas tais como demonstrativo detalhado sobre os limites de endividamento, existência de lei autorizando, autorização do Banco Central/Senado Federal, planilhas de cálculo demonstrando a forma de amortização e encargos. - levantamento de legislação dispondo sobre a criação de cargos e Tesouraria: - construção de organograma atualizado; - portaria de nomeação para a função de tesoureiro; - levantamento de atos normativos existentes acerca da área ou ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 18 19
- 11. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ - local adequado com a segurança necessária; - manter controles específicos sobre outras receitas tais como aluguéis, arrendamentos, industrial, aplicações financeiras, de serviços e agropecuária; - elaboração de boletim diário; - organização da documentação correspondente às operações; - manter controle sobre a dívida ativa de natureza tributária e não tributária, incluindo cobrança administrativa e/ou judicial; - ercar-se das garantias necessárias aplicáveis aos cheques emitidos ou recebidos (nominais, cruzados, depositados em conta da entidade, etc.). - cadastro de contribuintes atualizado (imóveis, prestadores de serviços, etc.), com indicação clara sobre a situação perante a fazenda pública; - existência de legislação para cobrança dos créditos, com definição de mecanismos de atualização dos valores e definição de penalidades, a serem aplicadas, quando houver atrasos; Despesa Pública: - descrição detalhada das despesas nas Notas de Empenho (material e serviços adquiridos, preços unitário e total, número da nota fiscal ou recibo, etc.); - manter atualizados os valores a serem cobrados relativamente a outras receitas; - caracterização do interesse público; - realizar consulta periódica à Secretaria da Fazenda para verificação da situação fiscal do fornecedor; Pessoal: - criação de norma estabelecendo os responsáveis pela liquidação da despesa (alertar para a segregação de funções); - existência de Registros/Fichas Funcionais e Financeiras; - controle de freqüências; - realização física (liquidação da despesa) – comprovação de que os bens e serviços contratados foram entregues ou concluídos antes de efetuar os pagamentos, de acordo com as quantidades adquiridas, qualidade dos produtos, se estão dentro das especificações exigidas para a sua aplicação, prazos previamente pactuados, atestado de conclusão de obras e serviços por pessoal qualificado. - sistema de arquivamento de documentos com segurança; - segregação das funções de cadastro e da confecção de folha de pagamento; sionistas; Receita: - adoção de comprovantes contendo nome do contribuinte, valores discriminados, classificação da receita, autenticação; - registro de treinamento e capacitação aos servidores; - controle da adaptação e produtividade dos servidores; - existência de registros bancários e de tesouraria nas contas apropriadas e obedecendo o princípio da oportunidade (boletins de tesouraria, contas bancárias individualizadas, normas que disciplinem o acesso à Tesouraria); - acompanhamento dos contratos temporários. ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 20 - realização de recadastramento periódico de servidores e de pen- 21
- 12. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ Bens Patrimoniais: Controle sobre Veículos e Combustíveis: - realização de inventários com periodicidade anual, pelo menos; - existência de registros individualizados dos veículos; - adoção de ficha de registro do bem; - arquivo da documentação dos veículos; - adoção de diário de bordo (documento diário elaborado pelo condutor a ser entregue ao chefe da garagem); - arquivamento de notas fiscais para bens móveis; - manter relatórios de carga de bens por setores/ou unidades atualizados; - existência de termo de responsabilidade por todos os bens. - existência de controle sobre a reposição de peças; Almoxarifado: - existência de controle sobre o desempenho do veículo, para promoção de revisões ou manutenções e de possíveis substituições; - designação formal de responsável; - adoção de autorização para abastecimento assinadas por responsável definido previamente; autorização de abastecimento sob a forma de talões, contendo, no mínimo: numeração tipográfica, data de abastecimento do veículo, tipo de veículo abastecido, placa do veículo abastecido, tipo de combustível, quantidade abastecida, valor do combustível, quilometragem do veículo na ocasião do abastecimento, assinatura do responsável pelo setor de transporte. - norma interna para disciplinar a retirada/pedido/baixa de itens; - arquivo de notas de empenho e de notas fiscais; - adoção de documento padrão para requisição de material; - existência de norma definindo responsáveis pela assinatura das requisições; rança); Licitações e Contratos: - condições de acondicionamento (ventilação, iluminação, segu- - existência de cadastro de fornecedores; - adoção de registros da comissão de licitação; - registro diário das entradas e saídas do almoxarifado e confecção de balancetes mensais; - adoção de acompanhamento dos contratos quanto à vigência, parcelas (através dos boletins de medição para serviços), qualidade da mercadoria ou serviço entregue, etc.; - emissão de relatório relacionando itens não requisitados por determinado tempo para fins de baixa; - registro e conferência de materiais entregues em outros locais fora do almoxarifado (areia, argamassa, brita, tijolos, telhas, etc.). - adoção de sistema de arquivamento seguro para os processos; - definição de critério para a composição da comissão de licitação com base na capacitação técnica. ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 22 - adoção de controle de quilometragem x percurso x abastecimen- to; 23
- 13. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ Adiantamentos: 3 - SISTEMA DE CONTROLE INTERNO - existência de normas definindo as condições para realização de despesas sob o regime de adiantamento e as regras para concessão e prestação de contas; 3.1 - Conceito - adoção de documento definindo o responsável pelo adiantamento, a forma da prestação de contas e quem será o responsável pela revisão e análise. Por Sistema de Controle Interno entende-se o conjunto complexo e organizado de regras e normas, de unidades, princípios, métodos, procedimentos e equipamentos, coordenados entre si. Auxílios e Subvenções: doações; O Sistema de Controle Interno engloba os controles internos de forma integrada e pressupõe a existência de uma unidade central de avaliação. Constitui uma autêntica rede de informações capaz de subsidiar o processo de tomada de decisão no contexto gerencial e de fornecer ao dirigente, a qualquer instante, a exata noção do desempenho de cada um e de todos os órgãos e entidades que tenham a seu cargo a gestão de recursos públicos. - existência de norma definindo as condições para realização das - existência de cadastro contendo o nome completo, endereço e documento de identificação do beneficiado; - definição do responsável pela análise das solicitações. Por possuírem características próprias, não há um modelo padrão para os Sistemas de Controle Interno nos órgãos e entidades da administração pública. Devem estar adequados à realidade, ao porte e à complexidade das atividades institucionais da entidade ou órgão. Devem englobar, ainda, análise das políticas administrativas e dos sistemas de informação existentes. 2.6 - Reflexos da Ausência de Controle Do exposto, podemos observar que toda a atividade gerencial da administração pública é permeada pela implantação e manutenção dos controles internos. Podemos dizer que tanto a ausência e/ou má adequação dos controles podem ocasionar efeitos nocivos à administração. De acordo com a literatura usual, podemos listar alguns efeitos advindos da deficiência no Sistema de Controle Interno. São eles: Considerando, então, todos esses aspectos, podemos dizer que para a implementação de Sistemas de Controle Interno nas unidades da administração pública será necessário: - constituir instrumento legal; - planejamento de ações em desacordo com a realidade; - prejuízo à transparência da gestão pública; - desqualificação dos servidores em geral; - insegurança na tomada de decisões; - desperdícios causados pelo mau uso do recurso público; - ocorrência de erros, desvios e fraudes; - gestão ineficiente e ineficaz . - que a Instituição ou Entidade esteja organizada e estruturada formalmente, de modo a permitir uma adequada delegação de autoridade e responsabilidade; - a adoção de metodologia de desenvolvimento/aquisição de sistemas operacionais ou de informações; - pessoal adequado. Dentro de uma visão sistêmica das unidades, é fácil compreender, que, mesmo com sistemas adequados, políticas bem definidas, bons planos, a eficiência institucional poderá ser comprometida se ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 24 25
- 14. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ estas mesmas unidades não dispuserem de quadro de pessoal adequadamente dimensionado, capaz, eficiente e motivado; Também estão associados aos servidores públicos responsáveis pelo controle interno a prática de atos ilícitos, como prevê o § 1º do art. 74 de Constituição Federal, como já visto ao final do item 1.1 deste trabalho. - revisão e avaliação permanente. Deve existir um sistema independente de revisão e avaliação das normas, operações e registros da entidade ou órgão por um departamento de auditoria interna; 3.2 - Sistema de Controle Interno e a Lei de Responsabilidade Fiscal - que a Entidade mantenha sistemas de autorização e procedimentos de registro. Estes sistemas, aos quais deveriam agregar-se os referentes à execução de tarefas, devem abranger: Os instrumentos de transparência da gestão fiscal são formados basicamente pelos planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias, pelas prestações de contas, pelo relatório resumido da execução orçamentária, o qual deverá ser publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, e pelo relatório da gestão fiscal, que deverá ser emitido ao final de cada quadrimestre, sendo publicado 30 dias após o encerramento do período. Este último deverá vir assinado pelos titulares dos Poderes e órgãos, pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo “controle interno”, bem como por outras definidas por ato próprio de cada poder ou órgão. a) elaboração de manuais de normas e procedimentos, com sistemas de autorizações, aprovações e linhas de autoridade claramente definidos, e o estabelecimento de práticas operacionais e de rotinas; b) estrutura contábil adequada, com plano de contas comentado e fluxos contábeis, incluindo técnicas orçamentárias, de contabilidade de custos e acompanhamento e avaliação dos planos traçados; c) registros e formulários adequados, que levem em consideração aspectos tais como simplicidade de entendimento, facilidade de preenchimento e organização dos dados. Percebe-se uma especial atenção às informações, para que elas sejam tempestivas, relevantes e fidedignas. Para tanto, a própria Lei já estabelece os prazos para publicação dos relatórios, define os seus conteúdos e determina os responsáveis por assinar e garantir a confiabilidade das informações. Destaca-se, como novidade, a figura do “responsável pelo controle interno.” A supervisão das atividades de controle interno é inerente à função do Prefeito, porquanto é ele o Administrador Geral do Município; é quem precisa dos dados fornecidos pelo controle interno para bem administrar. Importa-lhe, por isso, preservar o funcionamento do sistema de controle interno com eficiência. Muitas instituições não possuem esta função dentro de suas estruturas, principalmente na área municipal, apesar dos artigos 31, 70 e 74 da Constituição Federal já preverem a sua existência. Incumbe ao Administrador, em primeiro lugar, gerir o patrimônio público e os recursos a ele confiados com proficiência, sem desperdícios e desvios. Num segundo momento, cumpre-lhe manter condições para demonstrar a prática dos atos de administração e permitir a verificação, a qualquer tempo, por parte dos órgãos de controle interno, e dos cidadãos, de que agiu com correção e competência. A LRF determinou também a assimilação de conceitos e ferramentas até então utilizados com maior freqüência na iniciativa privada, quais sejam: - fluxo de caixa (art. 42, parágrafo único, c/c art. 50, II); O Administrador que praticar atos de improbidade administrativa fica sujeito às penalidades da Lei Federal nº 8.429/92, que os caracteriza e estabelece as penas aplicáveis. Três são as categorias desses atos: os que importam enriquecimento ilícito (art. 9º), os que causam prejuízo ao erário (art. 10) e os que atentam contra os princípios da administração pública (art. 11). - demonstrações contábeis consolidadas (art. 51); ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 26 - sistema de apuração de custos (art. 50, parágrafo 3.º); 27
- 15. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ - revisão permanentemente dos registros contábeis, prevenindo falhas na classificação das contas, erros no registro de valores lançados ou inversões de lançamento; - cálculo atuarial (art. 4.º, parágrafo 2.º, IV). Além disso, a LRF estabelece o respeito a diversos limites, aspecto esse que exigirá a permanente atualização de registros contábeis e extracontábeis e a produção de relatórios gerenciais. - realização periódica de inventários físicos. A posição física deve ser conciliada com os saldos das contas de bens (recomenda-se que tais contas sejam analíticas); De outra parte, os demonstrativos a serem apresentados bimestralmente ou quadrimestralmente (art. 52 a 54) deverão seguir um padrão, e a elaboração dos mesmos necessitará de um sistema de informação contábil estruturado e com enfoque gerencial. - periodicamente, reavaliações e depreciações dos bens devem ser realizadas, de modo que se dê transparência quanto à existência e real expressão monetária dos bens móveis e imóveis pertencentes à unidade pública, ressaltando-se que tais procedimentos, além de não-vedados pela legislação em vigor, refletem a boa prática e o zelo do profissional contábil; O art. 26 da LRF determina a condição de que transferência a pessoas físicas ou jurídicas aconteça somente por lei específica, que deverá respeitar os critérios estabelecidos na LDO. Tais critérios demandarão controles internos específicos. - arquivar documentos da contabilidade respeitando a seqüência lógica, para dar suporte à produção de relatórios financeiros; Para efetivar o cumprimento dos ditames da Lei, relacionamos algumas medidas gerenciais afetas ao Sistema de Controle Interno: pacitado; - estruturação de Sistema de Controle Interno, cujo órgão gestor deverá ter estrutura organizacional capaz de contemplar as seguintes áreas: contabilidade, auditoria, planejamento, apuração de custos e emissão de normas técnicas e procedimentos; - o corpo funcional deve estar devidamente e constantemente ca- - realizar conciliações bancárias pelo menos uma vez por mês (confronto entre saldos das contas-correntes bancárias com o registrado na conta contábil Bancos), para que se tenha a posição exata dos recursos disponíveis (descompromissados) em banco. Tal prática permitirá a montagem do fluxo de caixa, peça fundamental de planejamento e controle financeiro das unidades públicas; - utilização do método das partidas dobradas na escrituração contábil, de modo que a contabilidade possa informar os atos e fatos que ocorreram ao longo da execução orçamentária; - definição clara das responsabilidades e competências dos agentes públicos através da elaboração de regimento interno ou regulamento próprio; - viabilização de procedimentos internos que permitam a realização dos registros contábeis no momento em que os atos e fatos ocorrem (os sistemas informatizados oferecem significativa ajuda neste sentido), bem como a disponibilização em tempo real (no momento em que ocorrem os registros) das informações geradas para que tenham valor gerencial; - criação e manutenção de banco de dados (cadastro) de pessoas físicas ou jurídicas que necessitem de recursos públicos, do qual deve constar elementos suficientes para caracterizar a necessidade e as exigências definidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias; - elaboração de plano de contas que, além de estrutura compatível com as transações da entidade/órgão, contemple estrutura básica do sistema de custos, ou seja, por unidade funcional, designada como centro de responsabilidade, e por atividade-fim ou intermediária, designadas como centros de custos; - edição de norma regulamentadora que defina os procedimentos a serem seguidos no caso de transferência a pessoas, tais como exposição de motivos, forma de prestação de contas, definição de elementos que permi¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 28 ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ - planejamento e avaliação (art. 4.º); 29
- 16. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ tam a verificação da correta utilização do recurso que foi utilizado. 4 - A CONTABILIDADE E A GESTÃO MUNICIPAL 3.3 - O Responsável pelo Controle Interno A contabilidade é um dos principais controles internos de qualquer organização. A existência da contabilidade decorre da necessidade de se conhecer e controlar os componentes e as variações do patrimônio, riqueza imprescindível à satisfação das necessidades humanas e da vida em sociedade. O responsável pelo controle interno deve AUXILIAR os membros da instituição no cumprimento efetivo de suas responsabilidades, apoiando os gestores públicos na realização dos programas governamentais e estimulando a discussão sobre os resultados efetivos da gestão de recursos públicos. O seu papel fundamental é o de avaliar e informar periodicamente sobre a eficácia e deficiências das estruturas de controle interno e sobre os riscos que estes pontos fracos geram para a eficácia das atividades da administração e para a proteção dos seus ativos. Desempenham uma função importante na melhoria continuada dos controles internos. Sempre que há um patrimônio em movimentação, sofrendo variações geradas pelo trabalho humano, desenvolvido sobre os elementos que o formam, estamos diante de uma organização econômica. Existe, ainda, além do patrimônio e do trabalho humano desenvolvido sobre ele, o sistema administrativo, que coordena o trabalho e os componentes patrimoniais, dirigindo-se ambos para o patrimônio. Assim, a contabilidade vem a ser um componente da gestão, tendo como um dos seus principais objetivos fornecer informações para o processo de tomada de decisão e de formulação de estratégias. Por fim, vale destacar que cabe aos dirigentes públicos o estabelecimento de estruturas de controle adequadas, constantemente revisadas e atualizadas. São, portanto, de responsabilidade destes dirigentes a idoneidade e eficácia do sistema de controle. Caso não existam normas e rotinas estabelecendo as responsabilidades, competências e autoridades de seus subordinados e prepostos, o administrador será responsabilizado por qualquer dano que ocorrer em sua gestão. A contabilidade, além de gerar informações, permite explicar os fenômenos patrimoniais, construir modelos de prosperidade, efetuar análises, controlar e também prever e projetar exercícios seguintes, entre tantas outras funções. A contabilidade pode ser entendida como um subsistema dentro do sistema organizacional. Ressaltamos que as sanções institucionais pelo descumprimento das normas constantes na LRF estão prescritas na própria lei, enquanto que as penalidades por crimes fiscais encontram-se na Lei Federal no 10.028/00 - Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal. Portanto, é de suma importância a realização de uma gestão fiscal responsável, que prime pelo equilíbrio das contas públicas, concomitantemente ao atendimento dos anseios da sociedade. Do ponto de vista sistêmico, a contabilidade está integrada com o meio organizacional. O ambiente se inter-relaciona com a contabilidade como um sistema aberto, ou seja, um sistema que não depende somente das informações internas, mas da ligação e filtragem de informações externas à organização. Para cumprir seu papel como fonte de informações úteis para o processo de tomada de decisão, a contabilidade deve conter características que são fundamentais à administração, tais como ser útil, oportuna, clara, íntegra, relevante, flexível, completa e preditiva (fornecer indicadores de tendências). Constata-se que a contabilidade tem sido encarada como um instrumento necessário tão-somente para atender a uma série de exigências legais e burocráticas, e não como um instrumento gerencial, que oriente o ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 30 31
- 17. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ 5 - UNIDADE CENTRAL DE AVALIAÇÃO administrador na tomada de decisões e controle em geral. Entretanto, podemos afirmar que a contabilidade é um instrumento que, sendo bem utilizado, atende a administração no seu mais amplo modo gerencial. É a unidade que tem como competência fiscalizar e avaliar a correta adequação e manutenção dos controles internos existentes na Instituição; é também o elo que integra os controles, dando forma ao Sistema de Controle Interno. A denominação desta unidade fica a critério da administração municipal. Assim, podemos concluir que o contador das unidades municipais tem papel de grande relevância na adequada gestão dos recursos públicos. 5.1 – Os integrantes da Unidade Central de Avaliação Para o desempenho das atividades e atribuições da referida unidade, algumas características em relação ao perfil profissional são necessárias aos servidores que atuam nessa área, a saber: - por tratar-se de servidor público, necessariamente, quando atuando na unidade central de avaliação do Sistema de Controle Interno, deve ter sua conduta pautada pelas normas estabelecidas nos estatutos da categoria; - reconhecida experiência profissional adquirida através de treinamento técnico na função de auditoria interna; - educação formal e independência suficiente para expressar sua opinião, baseada nos elementos objetivos do exame realizado; - quando em exercício profissional, o servidor deverá manter fiel observância das normas de ética profissional. 5.2 - Principais tarefas As principais tarefas desenvolvidas pela Unidade Central de Avaliação são as seguintes: - acompanhar e orientar a implantação ou modificação de métodos e procedimentos administrativos, que visem racionalizar a execução; - avaliar a suficiência e a eficácia dos meios estabelecidos para eficiente utilização dos recursos da Instituição, propondo alternativas para ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 32 33
- 18. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ 5.4.2 – Objetivos melhoria e indicando providências para assegurar a plena execução das atividades; - avaliar e controlar o cumprimento de instruções, normas, diretrizes e procedimentos; Os objetivos da auditoria são: - verificar a obediência às normas legais, diretrizes administrativas, instruções normativas, resoluções, circulares, etc.; - verificar a necessidade de melhoramento das normas internas vigentes; - verificar a existência, a suficiência e a aplicação dos controles internos, bem como contribuir para o seu aprimoramento. - avaliar o cumprimento da metas propostas no Plano Estratégico. 5.3 - Tipos de Avaliação As avaliações podem ser: - preventiva e educativa (que tem por objetivo evitar desperdícios e irregularidades). Nesse aspecto, a atuação tempestiva e concomitante, por meio da orientação e formulação de recomendações de aprimoramento dos controles internos, práticas gerenciais e administrativas e revisão permanente dos atos administrativos permitem que sejam antecipadas e, portanto, coibidas na origem, o prosseguimento de ações irregulares; 5.4.3 - Operacionalização Fases da execução da auditoria: - avaliação de controles; - determinação de evidências; - consideração das causas e efeitos; - desenvolvimento das irregularidades; - preparação do relatório de auditoria. - detectiva (para detectar erros); - corretiva (o erro já existe e o controle vem para corrigi-lo). 5.4 - Auditoria Interna 5.5 - Principais Resultados 5.4.1 - Conceito Os resultados principais da atuação da UCA são os seguintes: A Auditoria Interna é uma atividade de avaliação, revisão e apreciação dos controles internos e de assessoramento da Administração. Está voltada para o exame da adequação, eficiência e eficácia do Sistema de Controle Interno. - implementação de novos controles; - aperfeiçoamento dos controles existentes; - racionalização de atividades; - profissionalização dos servidores responsáveis pelos controles; - mudança de cultura quanto aos benefícios de um Sistema de Controle Interno eficiente; - aumento de segurança na tomada de decisões; - transparência na gestão. É a principal ferramenta utilizada no processo de avaliação dos controles internos. ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 34 35
- 19. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ Para melhor visualizar a base teórica deste trabalho, demonstramos a seguir a representação gráfica do Sistema de Controle Interno: 6 - O MUNICÍPIO E O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO Os Municípios deverão manter, de forma organizada, Sistema de Controle Interno voltado à segurança da correta gestão dos recursos públicos e para inibir a ocorrência de desvios, de qualquer natureza, nos processos de decisões conduzidos por Administradores e/ou responsáveis por bens públicos. !" Cumpre ao Tribunal de Contas, dentro da suas atribuições, fiscalizar o adequado cumprimento do que foi estabelecido na base legal, mencionada neste Guia, item 1. Tal legislação refere-se a todos os Sistemas de Controle Interno a serem adotados pelo Setor Público e no caso dos Municípios, em particular, a Constituição Federal trata de forma específica no artigo 31. O Sistema de Controle Interno nos Municípios deve desenvolver atividades voltadas para o apoio ao controle externo, no caso presente, “Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul”, por definição na Constituição Estadual, artigo 71, parágrafo 5º, que assim dispõe: “Art. 71 – ... § 5º - Compete ao Tribunal de Contas avaliar a eficiência e eficácia dos sistemas de controle interno dos órgãos e entidades por ele fiscalizados.” ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 36 37
- 20. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ g) relatório e parecer do responsável pelo Sistema de Controle Interno, de modo a evidenciar a consistência dos sistemas de controle interno atinentes a administração indireta municipal.” 6.1 - Normas Aplicáveis aos Processos do TCE 6.1.3 - Processos de Gestão Fiscal 6.1.1 - Processos de Prestação de Contas A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 54, parágrafo único, traz a inovação, como já foi expresso neste trabalho, da inclusão da assinatura do responsável pelo controle interno no relatório da Gestão Fiscal, que transcrevemos a seguir: · Para o Prefeito Municipal Regimento Interno, Resolução nº 591/2002, art.113, inciso I, letra “b”: “Art. 113- “Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada Poder ou órgão referido no art. 20.” Inciso I – ... b) relatório ou parecer do responsável pelo Sistema de Controle Interno, de modo a evidenciar a consistência dos sistemas de controle interno atinente à administração do executivo municipal;” A Resolução TCE n.º 695/2004, art. 2º, versa sobre as condições que estarão expressas em Instrução Normativa para o cumprimento da Lei Complementar n.º 101/2000. 6.1.2 - Processos de Tomada de Contas “Art. 2º - Instrução Normativa disporá sobre os documentos necessários à emissão do alerta referido nos incisos II e III do § 1º do art. 59 e do Parecer de que trata o art. 57 da Lei Complementar nº 101/2000, e estabelecerá a modalidade de entrega dos mesmos a este Tribunal.” · Para os Administradores das Câmaras Municipais Regimento Interno, Resolução nº 591/2002, art. 115, inciso I, letra “b”: “Art. 115 – Inciso I ... b) relatório e parecer do responsável pelo Sistema de Controle Interno, de modo a evidenciar a consistência dos sistemas de controle interno atinente a administração do legislativo municipal.” A Instrução Normativa TCE nº 24/2004, no art. 6º, incisos I e II, especifica as condições estabelecidas para o cumprimento da Lei: “Art. 6º - Os Demonstrativos de Limites, de que tratam os artigos 3º (Modelo 9 - Poder Executivo Municipal) e 4º (Modelo 14 - Poder Legislativo Municipal), deverão ser assinados: · Para os demais Administradores Regimento Interno, Resolução nº 591/2002, art.115, inciso II, letra “g”: I - pelo Chefe do Poder Executivo Municipal, pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio do Prefeito; “Art. 115 – ... Inciso II – ... II - pelo Chefe do Poder Legislativo Municipal, pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo con¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 38 39
- 21. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ANDRADE, Zenio Rosa. O controle interno de órgãos municipais : uma visão estrutural. Florianópolis : Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, 1989. ATTIE, William. Auditoria conceitos e aplicações. 3. ed. São Paulo : Atlas, 2000. CARDOSO, Evânio Antunes Coelho. Controle interno: uma estratégia de modernização da gestão municipal. Jurídica Administração Municipal, v. 10, n. 3, mar. 2005. CAVALHEIRO, Jader Branco. A organização do sistema de controle interno dos municípios. 2. ed. Porto Alegre : CRCRS, 2003. CORALLO, Giovani. Guia do administrador municipal. Porto Alegre : Nova Prova, 2004. FLORES, Paulo Cesar. Controles internos dos bens patrimoniais nos municípios. Porto Alegre : s. ed., 2004. MILESKI, Helio Saul. O Controle da Gestão Pública. São Paulo: Editora dos Tribunais, 2003. REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Porto Alegre : TCE-RS, n.º 32, 2000. SZÉLIGA, Ademir Amaury (coord.) Instituto Ruy Barbosa. Manual Nacional de Auditoria Governamental. Curitiba : Tribunal de Contas do Estado do Paraná, 1999. OLIVEIRA, Margere Rosa de. Sistema de controle interno na administração pública municipal. Porto Alegre : Nova Prova, 1998. PESSOA, Joide Santana. A necessidade de implantação de sistemas de controle interno nas prefeituras. Cuiabá : Universidade Federal de Mato Grosso, 2001. Sites: www.tce.rs.gov.br www.cgu.gov.br www.kpmg.com.br É importante salientar o que está estabelecido na Resolução n.º 544, de 21 de junho de 2000, com nova redação expressa na Resolução n.º 622/2003, sobre os procedimentos de auditoria adotados no Tribunal de Contas, conforme diz o art. 81: “Art. 81 – Os procedimentos de auditoria, destinados ao exame dos atos praticados e fatos ocorridos em determinado exercício, ou parte do mesmo, compreenderão a análise dos dados remetidos pelos Entes auditados, incluindo-se as informações obtidas por meio informatizado, magnético ou eletrônico previamente definidos em resolução, e verificações no local, de modo a permitir também a avaliação do sistema de controle interno, inclusive no que concerne à habilitação das entidades beneficiadas com contribuições, subvenções ou auxílios, às respectivas concessões e prestações de contas.”(grifamos) 6.1.5 - Critério para a emissão de Parecer Considerando a importância da avaliação do Sistema de Controle Interno no âmbito das contas municipais pelo TCE, cabe referir a Resolução n.º 414/92 que estabelece a uniformização dos critérios para a emissão de parecer sobre as contas do Governador do Estado e dos Prefeitos Municipais. Transcrevemos, abaixo, o inciso VIII do art. 3º da citada Resolução, que considera a deficiência no Sistema de Controle Interno como um dos elementos causadores de Parecer Desfavorável à aprovação das contas. ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ “Art. 3º - A prática dos atos administrativos e da gestão contrários às normas de administração financeira e orçamentária, a seguir arrolados exemplificativamente, poderá ensejar a emissão de parecer desfavorável à aprovação das contas dos agentes públicos pelo Tribunal de Contas do estado do Rio Grande do Sul: (grifamos) ... “VIII -Deficiência do sistema de controle interno mantido pelo Executivo ...” ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¤¥ ¢£ ¡ 7 – BIBLIOGRAFIA 6.1.4 – Procedimentos de Auditoria ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 40 ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ trole interno, bem como por outras definidas por ato próprio do Presidente do Legislativo.” 41
- 22. ¤ ¤ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¡ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¡ 8 – ANEXOS “Não serão as CPIs nem códigos de ética que resolverão o problema da corrupção. O Brasil não é um país corrupto. É apenas pouco auditado.”(grifamos) CIRCUNSTÂNCIAS FACILITADORAS Stephen Kanitz - Revista Veja 02/06/99. COMO DESCOBRIR CO FALTA DE CONDUÇÃO NA EMPRESA 9% 2% AUDITORIA EXTERNA PARTICULARIDADES DO RAMO DE ATUAÇÃO 9% COINCIDÊNCIA 20% 12% DENÚNCIA ANÔNIMA 26% CONTROLES INTERNOS BURLADOS 18% INVESTIGAÇÃO ESPECIAL INFORMAÇÃO DE TERCEIROS 27% INFORMAÇÃO DE FUNCIONÁRIOS INSUFICIÊNCIA DE SISTEMAS DE CONTROLES INTERNOS 29% 39% AUDITORIA INTERNA 71% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 52% CONTROLES INTERNOS 0% 10% 20% 30% 40% PLANOS PARA DIMINUIÇÃO 50% ORIG EM DAS F RAUDE S P ROB LE M A S E C ONÔM IC OS INVESTIGAÇÕES PELA AUDITORIA EXTERNA 41% 30% AUMENTO DE RECURSOS NAS ÁREAS AFETADAS INS UF IC IÊ NC IA D E S IS TE M A S D E C ONTROLE 34% 51% TREINAMENTO DE SERVIDORES 42% 52% IM P UNID A D E MANUAL DE ÉTICA PROFISSIONAL P E RD A D E V A LORE S S OC IA IS E M ORA IS 46% 62% MELHORIA DOS CONTROLES INTERNOS 0% 10% 20% 30% 40% 50% 84% 60% 0% Múltiplas respostas recebidas 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% Múltiplas respostas recebidas Fonte: KPMG (“A fraude no Brasil – Relatório da Pesquisa 2004”) Fonte: KPMG (“A fraude no Brasil – Relatório da Pesquisa 2004”) ¤¥ ¤ ¢£ ¤¥ ¢£ ¡ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¢£ ¡ ¤ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ ¤¥ ¢£ ¤¥ ¡ ¢£ ¡ 42 10% 43