As PPPs, as concessões e os subsídios públicos: entraves e solucoes
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1) O documento discute os desafios e soluções relacionados a Parcerias Público-Privadas (PPPs), concessões e subsídios públicos para projetos de mobilidade urbana no Brasil. 2) Um problema identificado é a separação entre a construção da infraestrutura e sua operação, como no caso da Linha 4 do Metrô de São Paulo. 3) O autor argumenta que é possível os governos fornecerem subsídios para investimentos em PPPs e concessões, desde que dentro dos limites legais.
As PPPs, as concessões e os subsídios públicos: entraves e solucoes
- 2. As PPPs, as Concessões e os subsídios públicos: entraves e soluções Mauricio Portugal Ribeiro Ernst &Young Terco 20 de abril de 2012
- 3. Contexto dos Estados e Municípios • Necessidade de implantar grandes projetos de mobilidade urbana para os próximos anos, vários deles relacionados a Copa e Olimpíada • Diversas vantagens de se fazer por PPP ou Concessão – A mais importante no contexto atual: única forma de implantar no prazo • Situação financeira dos entes permite implantar esses projetos – Alguns governos tem caixa – Outros governos receberão repasses do PAC Mobilidade
- 4. A experiência da Linha 04 do Metrô e sua relevância para outros projetos do Brasil • Os problemas decorrentes da separação em atores diferentes dos contratos de: – Obra (construção dos túneis) – Concessão (fornecimento de material rodante, sistemas e operação) • Estado se sente premido por dois lados e pelos mesmos contratados • Resultado 1: não quer mais separar implantação da infraestrutura da operação • Resultado 2: surgimento da discussão sobre a possibilidade de pagamento pelo investimento nas concessões
- 5. Pagar pela infraestrutura como constraprestação? • Custo financeiro – TIR de projeto como custo de carregamento financeiro • Custo tributário (transferencia indireta de recursos para União) – PIS – COFINS – IRPJ – CSLL – ISS (em vários casos, discute-se isenção)
- 6. É possível fazer subsídio a obra? • Muitos juristas acham que não – Art. 119, da Constituição do Estado de São Paulo – Veto ao art. 24 e a existencia do art. 17, da Lei de Concessões – Art. 7, da Lei de PPP • A maior parte dos juristas não notou que – A confusão é ainda maior por conta do modo raso como Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público tratou o tema: • concessão administrativa - caracterizou como pagamento por serviços • Concessão patrocinada – caracterizou como equalizacao de tarifas e preços publicos • Não tratou especificamente da figura do auxílio a investimento para PPPs e concessões • Difícil de fazer espelho entre balanço do setor público e da concessionária (regido pelo ICPC-01)
- 7. É possível fazer subsídio a obra? • Na minha opinião, é possível fazer subsídio em concessão e PPP, inclusive concomitante aos investimentos da SPE – Os subsídios são disciplinados por Lei Complementar (Lei 4.320/64) – Não pode a União limitar a liberdade dos Estados e Municípios de realizar subsídios • nem por Lei Ordinária (Lei de Concessões ou PPPs) • nem por Portaria da STN
- 8. O que diz a Lei 4320/64 e a LRF sobre os subsídios? • Lei 4.320/64 – Subvenção (subsídio para custeio) • Requer autorização em lei especial (além da previsão na Lei Orcámentária) – Auxílio para investimento (subsídio para investimento) • Não pode ser realizada para investimento em ativos que se incorporem ao patrimônio de empresas privadas • Não requer autorização legislativa para além da previsão no orçamento • LRF – Art. 26, exige autorização legislativa para transferencia de entes estatais para cobrir déficits de pessoas jurídicas – §2° enumera várias despesas de custeio e de capital, mas não inclui o auxílio a investimento – Possível defender que para auxílio a investimento não é necessária autorização legislativa • Argumento pragmático sobre o risco
- 9. O Problema tributário • Figuras tributárias – Subvenção a investimento – Reembolso de investimento – Pagamento direto a subcontratado • Subvenção de investimento é a figura mais regulamentada – Valor menor que investimento – Dúvida sobre a necessidade da concomitancia do pagamento – Confusões criadas pelo Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público e sua relação com o ICPC01 • Outros modelos
- 10. A influencia do PAC mobilidade • O modelo do PAC mobilidade para transferencia de recursos deve impactar particularmente o modelo de projetos que não podem ser feitos com orçamento estadual e municipal • Pressão dos prefeitos para assinatura dos convenios de repasse • Tendencia do Governo Federal de subestimar custos e taxa de retorno • Risco de assinatura de convenios com valores que não são exequíveis e isso atrasar ainda mais os projetos • Em relação aos modelos – Concessão comum com pagamento de subsídio – Transferencia para a CEF para pagamento por etapas de obras
- 11. Responsabilidade Fiscal • Lógica da LRF – Controle pelo fluxo (art. 15-17) – Controle do endividamento (art. 29 e segs.) • Para as PPPs, – art. 10, da Lei de PPP, condições para abrir procedimento de licitação – Limite de despesas correntes com PPP de 3% sobre RCL para Estados e Municípios – Portaria STN 614/06 • Concessões comuns tradicionalmente não estavam submetidas a controle fiscal
- 12. Responsabilidade Fiscal • Realização de subsídios vai exigir – Para PPPs • Incidirá o controle sobre o fluxo • Previsão no Anexo de Riscos Fiscais? • Análise do tema a luz da Portaria 614/06? • Não incide o limite de 3% sobre RCL, porque esse limite é para despesas correntes e estamos falando de subsídio a investimento (despesa de capital) – Para as concessões • Incidirá o controle sobre o fluxo • Questão importante; quando o subsídio for pago apenas após a disponibilização do serviço, ele caracteriza endividamento?