Оцінка державної політики у сфері реформування прокуратури України протягом 2014-2023 років

ОЦІНКА ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ У
СФЕРІ РЕФОРМУВАННЯ ПРОКУРАТУРИ
УКРАЇНИ ПРОТЯГОМ 2014–2023 РОКІВ

Оцінка державної політики у сфері реформування прокуратури України протягом
2014-2023 років / Микола Хавронюк, Євген Крапивін, Дар’я Писаренко, 2023 р. — 200 с.
Загальна редакція: Хавронюк М.І.
Літературне редагування: Добоні М.І.
Дизайн та верстка: Михайло Кольцов
Оцінка державної політики у сфері реформування прокуратури підготовлена з метою висловлення про-
позицій щодо подальшого розвитку прокуратури для наближення України до членства в Європейському
Союзі. Вперше здійснено ex-post оцінку державної політики у сфері реформування прокуратури після Ре-
волюції Гідності, яка згрупована у три основні блоки за масштабами реформ — реформа 2014-2015 років,
2016-2019 років та 2019 років і до сьогодні. Проаналізовано законодавство, документи у сфері державної
політики, статистичні дані, судова практика, виступи керівництва прокуратури тощо, а також проведено
експертне опитування прокурорів і фокус-групи з фахівцями у цій галузі (прокурорами, адвокатами, суддя-
ми та науковцями). Оцінка реформування органів прокуратури стане в нагоді всім, хто хоче скласти власне
враження про відповідні події 2014-2019 років, використовувати висновки та рекомендації авторів у роботі
над документами у сфері державної політики, законотворчій діяльності, аудиторських оцінках, науковій та
інших видах діяльності, пов’язаних із питаннями функціонування прокуратури в Україні.
Це дослідження підготовано ГО «Адвокат майбутнього» у рамках проєкту «Громадянське суспільство для
післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», який втілюється за фінансової підтримки Євро-
пейського Союзу. Його вміст не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.
Відомості про авторів:
Хавронюк Микола Іванович — доктор юридичних наук, професор, директор з наукового розвитку Центру
політико-правових реформ, професор кафедри кримінального та кримінального процесуального права
Національного університету «Києво-Могилянська академія»
Крапивін Євген Олексійович — експерт з кримінальної юстиції Центру політико-правових реформ
Писаренко Дар’я Миколаївна — виконавча директорка ГО «Адвокат майбутнього»
Експерти, залучені до оцінки конституційних змін в частині діяльності прокуратури:
Юлія Кириченко та Антон Чиркін (експерти Центру політико-правових реформ)
Також висловлюємо подяку Офісу генерального прокурора України та Тренінговому центру прокурорів України
за допомогу у проведенні експертного опитування.
© М. Хавронюк, Є. Крапивін, Д. Писаренко, 2023
© ГО «Адвокат майбутнього», 2023

Зміст
Словник і скорочення 6
Стислий виклад (Summary) 7
Вступ 9
Методологія 11
Розділ 1. Прокуратура: місце в системі державної влади, функції, система прокурату-
ри, структура прокуратур, організаційне забезпечення 13
1.1. Місце прокуратури в системі державної влади та її функції 13
1.2. Система прокуратури та структура прокуратур 47
1.3. Порядок призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора 54
1.4. Обсяг повноважень Генерального прокурора 63
1.5. Організаційне забезпечення прокуратури 68
Розділ 2. Прокурорське самоврядування 70
2.1. Засади прокурорського самоврядування 70
2.2. Всеукраїнська конференція прокурорів 79
2.3. Рада прокурорів України 85
2.4. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів 88
Розділ 3. Посада прокурора: кваліфікаційні вимоги, порядок зайняття посади 97
3.1. Порядок зайняття посади прокурора 97
3.2. Питання посади прокурора серед першочергових заходів реформи органів прокуратури99
3.3. Удосконалення добору та підготовки прокурорів 108
3.4. Перспективи реформи в частині кадрового забезпечення прокуратури 108
Розділ 4. Прокурор: повноваження, правовий статус, оцінювання якості роботи, дис-
циплінарна відповідальність, зупинення й припинення повноважень і звільнення
з посади 111
4.1. Правовий статус прокурора 111

4.2. Повноваження прокурора 117
4.3. Оцінювання якості роботи прокурора 120
4.4. Дисциплінарна відповідальність прокурора 134
4.5. Зупинення й припинення повноважень і звільнення прокурора з посади 142
Висновки 159
Додаток №1: Концепція реформування органів прокуратури 164
Додаток №2: Експертне опитування прокурорів України 175

Словник і скорочення
ACQUIS COMMUNAUTAIRE ЄС акти правової системи Європейського Союзу
GRECO Група держав проти корупції (Рада Європи)
Венеційська комісія Європейська комісія «За демократію через право»
Відповідний орган
відповідний орган прокуратури, що здійснює дисци-
плінарне провадження
ВРП Вища рада правосуддя
ГПУ
Генеральна прокуратура України (до вересня
2019 року)
ДАП Державна антикорупційна програма
ДБР Державне бюро розслідувань
ЄРДР Єдиний державний реєстр досудових розслідувань
КДКП Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів
КПК України Кримінальний процесуальний кодекс України
НАЗК
Національне агентство з питань запобігання коруп-
ції
ОГП Офіс Генерального прокурора (з вересня 2019 року)
ПАРЄ Парламентська асамблея Ради Європи
САП Спеціалізована антикорупційна прокуратура
ТЦПУ Тренінговий центр прокурорів України

Стислий виклад (Summary)
До 2014 року функції, призначення і місія прокуратури були видозмінені порівняно з ра-
дянським часом і супроводжувалися низкою перехідних положень, передбачених Кон-
ституцією України 1996 року. Ухвалення у 2014 році Закону України «Про прокуратуру»
№ 1697-VII дозволило переглянути як зміст функцій прокуратури, так і її призначення
в суспільстві. Також було посилено гарантії незалежності прокурора, закладено поділ на
адміністративні посади й посади прокурорів органів прокуратури, визначено остаточну
ліквідацію функцій загального нагляду та досудового розслідування кримінальних право-
порушень, урешті — підготовлено фундамент для побудови органів прокурорського са-
моврядування.
Конституційні зміни щодо правосуддя у 2016 році остаточно визначили такі функції про-
куратури:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організація й процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, розв’язання
відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за
негласними та іншими слідчими й розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що ви-
значені законом.
При цьому розмежування між «організацією» та «процесуальним керівництвом» досудо-
вим розслідуванням є предметом дискусії до сьогодні, адже їхній зміст не визначено на
рівні законодавства, а на практиці ці функції перетинаються з повноваженнями керівни-
ків органів досудового розслідування. Проте саме ці зміни до Конституції України утвер-
дили роль прокуратури в Розділі «Правосуддя», тобто віднесли її до судової гілки влади.
Структура прокуратури відповідно до Закону передбачала чотири ланки — Генеральну
прокуратуру, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури та військові прокуратури. Із
часом було утворено спеціалізовані прокуратури, насамперед Спеціалізовану антикоруп-
ційну прокуратуру (2015) з гарантіями автономності — на правах департаменту Генераль-
ної прокуратури. Пізніше, у 2019 році, система органів прокуратури стала триланковою:
Офіс Генерального прокурора, обласні та окружні прокуратури. Такі реорганізації дозво-
лили провести конкурси / атестацію прокурорів у 2015, 2019–2021 роках, поступово ско-
ротити загальну чисельність прокурорів й оновити їхній склад. Більшість змін видається
малоуспішною, а порушення гарантій незалежності прокурора та подекуди встановлена
у 2023 році неконституційність процедури атестації не сприяє розвитку цього органу.
Посада Генерального прокурора, як і будь-якого іншого прокурора, політично нейтральна,
але має політичний порядок призначення і звільнення. На жаль, відсутність конкурсних

8
засад його призначення, вимоги належності до професійного корпусу й можливість звіль-
нення простою більшістю голосів у парламенті шляхом оголошення недовіри не сприяє
політичній незалежності цієї посади. Що ж стосується прокурорів загалом, то порядок їх
призначення змінювався неодноразово протягом періоду, який ми розглядаємо. Основний
критерій відбору — професійний, у кілька етапів, що уможливлює формування рейтингу
й призначення найбільш сильних кандидатів на посади. Проте «кадровий голод» в умовах
воєнного стану призвів до того, що сьогодні в окружні прокуратури набирають прокуро-
рів-стажистів, для яких не встановлено вимог до професійного стажу.
У 2017 році запрацювали органи прокурорського самоврядування — Всеукраїнська кон-
ференція прокурорів і Рада прокурорів України, а також Кваліфікаційно-дисциплінарна
комісія прокурорів, яка, хоча за функціями і є такою, проте з огляду на меншість членів
з прокурорського корпусу пойменована «органом, що забезпечує діяльність прокуратури».
Прокурорське самоврядування діє з метою гарантування незалежності прокурорів. Проте
представленість рядових прокурорів в органах прокурорського самоврядування мінімаль-
на, тож назріла потреба утворення зборів прокурорів прокуратур усіх рівнів. Політичні ре-
форми також призвели до того, що Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів не
здійснювала свою діяльність у 2019–2021 роках, через що було втрачено спадковість прак-
тики, а кадрові комісії, які діяли в цей час і залежали від керівника, стали важелем впливу
керівника на підлеглого й поставили під загрозу незалежність прокурорів.
За всі роки після Революції Гідності в прокуратурі так і не було встановлено систему оціню-
вання якості роботи прокурорів (за винятком щорічного оцінювання з метою преміювання,
порядок якого з’явився у 2020 році). Досі трапляються практики депреміювання замість
дисциплінарної відповідальності, а внутрішні накази Генерального прокурора, насамперед
наказ № 309, суттєво обмежують рівень процесуальної незалежності (розсуду) прокурора
в кримінальному провадженні.
Урешті, за результатами останньої атестації, яка відбулася у 2019–2021 роках, звільнено
близько третини прокурорів. Проте через неякісне законодавче забезпечення процесу ці
рішення успішно оскаржують у судах. Точна кількість оскаржених рішень і поновлених на
посадах прокурорів не відома, як і обсяг коштів, виплачених з державного бюджету як
компенсація. Рішення Конституційного Суду України № 1-р(ІІ)/2023, яким визнано частину
атестації такою, що не відповідає Конституції України (відсутність у Верховної Ради Украї-
ни повноважень попереджати про звільнення і те, як це було зроблено на практиці), не під-
вищує рівень довіри до нових спроб реформувати прокуратуру саме через кадри. Отже,
новий етап політичних реформ у країні може породити чергову ідею про «перезаванта-
ження» прокурорів, що однозначно негативно вплине на прокурорський корпус, до рівня
незалежності якого необхідно ставитися не інакше, як до рівня незалежності судді, якщо
ми прагнемо створити прокуратуру європейського зразка.

Тридцять три кораблі лавірували,
лавірували, та не вилавірували.
(Скоромовка)
Вступ
За останні роки після Революції Гідності українська прокуратура зазнала суттєвих змін.
Насамперед її місце було чітко визначено на конституційному рівні, і модель самоврядно-
го органу публічного обвинувачення в системі правосуддя наразі утверджено як у законо-
давстві, так і практичній діяльності.
Окрім гучних оцінок нових конституційних функцій прокуратури, можна почути й нега-
тивні відгуки про реформи, яких було декілька за ці роки і які збігалися з політичними ци-
клами життя в Україні. Істина десь посередині між від «нічого не змінилося» до «створено
прокуратуру нового зразка». Прокуратура змінюється, насамперед шляхом втрати невлас-
тивих їй функцій, які за інерцією залишалися від радянської моделі прокуратури як контр-
олера у всій сфері публічного права. Втрата загального нагляду, слідчих повноважень і за-
провадження органів прокурорського самоврядування демонструють незворотність цього
процесу та досягнення якісних змін уже зараз.
Водночас комплексного ex-post-оцінювання реформи органів прокуратури за останнє де-
сятиріччя не було, і питання, як саме відбувалися зміни, у чому вони полягали й наскільки
відповідають початковим ідеям, урешті, як вони вплинули на самих прокурорів, поки за-
лишаються відкритими. Саме цю прогалину й намагалися заповнити автори цього дослі-
дження.
Оцінювання державної політики у сфері реформування прокуратури України в цьому звіті
здійснено з урахуванням трьох умовних етапів реформування:
1) липень 2015 року — серпень 2016 року;
2) вересень 2016 року — серпень 2019 року;
3) з вересня 2019 року і до сьогодні.
Ці періоди, у межах яких ми оцінювали державну політику у сфері реформування прокура-
тури України, пов’язані з ухваленням трьох нормативних документів: Закону «Про про-
куратуру» від 14 жовтня 2014 року (набрав чинності 15 липня 2015 року), змін до Консти-
туції України від 2 червня 2016 року (набрали чинності 30 вересня 2016 року) та Закону
«Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів
із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року (набрав чинності 25 вересня

10
2019 року)1
. Саме вони дали поштовх для реформ — від реорганізації прокуратури й про-
цесів атестування до зміни функцій прокуратури та повноважень її керівництва.
Матеріал викладено в хронологічному порядку за змістовими блоками реформування ор-
ганів прокуратури для легшого орієнтування в питаннях, які цікавлять читача.
Оцінка реформування органів прокуратури стане в пригоді всім, хто хоче мати власну
думку про відповідні події 2014–2023 років, використовувати висновки та рекомендації
авторів у роботі над документами у сфері державної політики, законотворчій діяльності,
аудиторських оцінках, науковій та інших видах діяльності, пов’язаних з питаннями функ-
ціонування прокуратури в Україні.
1
Оскільки очільники української Генеральної прокуратури традиційно впливають на зазначену
політику, варто нагадати, що ними у відповідні періоди були:
▶ із червня 2014 року по лютий 2015 року — Віталій Ярема;
▶ з лютого 2015 року по квітень 2016 року — Віктор Шокін;
▶ з травня 2016 року по серпень 2019 року — Юрій Луценко
▶ із серпня 2019 року по березень 2020 року — Руслан Рябошапка;
▶ з березня 2020 року по липень 2022 року — Ірина Венедіктова;
▶ з липня 2022 року по теперішній час — Андрій Костін.

Методологія
Оцінка напрямків та процесу реформування органів прокуратури протягом
2014-2022 років на відповідність європейським стандартам діяльності прокурату-
ри як частини системи правосуддя відбулась з метою висловлення пропозицій щодо
подальшого розвитку прокуратури для наближення України до членства в Європей-
ському Союзі.
Ex-post оцінка державної (публічної) політики — це інструмент, який передбачає застосу-
вання такої ж ретельності до оцінки результатів політики та її імплементації, як і інстру-
менти, що органи влади застосовують до розробки державної політики реформування та
заходів з її реалізації2
.
Водночас, оцінка ex-post, як і оцінка впливу ex-ante, спирається на критичне мислення,
судження та здоровий глузд, а не на оволодіння різними складними інструментами оці-
нювання. Саме тому дослідники застосовували поширені наукові методи, зокрема оцінка
ґрунтується на комплексі кількісних та якісних методів збору й аналізу інформації.
Оцінка складається з 4 розділів та 18 підрозділів, вступу, стислого викладу (summary), ме-
тодології, висновків та додатків — 1) Концепції реформування прокуратури України та 2)
результатів експертного опитування прокурорів.
Розділи присвячені 4 ключовим блокам діяльності прокуратури, яких стосувались рефор-
ми після Революції Гідності:
1) прокуратура: місце в системі державної влади, функції, система прокуратури,
структура прокуратур, організаційне забезпечення;
2) прокурорське самоврядування;
3) посада прокурора: кваліфікаційні вимоги, порядок зайняття посади;
4) прокурор: повноваження, правовий статус, оцінювання якості роботи, дисциплінар-
на відповідальність, зупинення і припинення повноважень та звільнення з посади.
Водночас кожен з цих розділів містить хронологічний виклад реформування органів про-
куратури, згрупований за трьома основними етапами — реформа 2015-2016; реформа
2016-2019 та реформа 2019-до сьогодні років.
Оцінка складалась із двох основних етапів:
a) кабінетного (аналітичного);
b) польового.
2
Quick Guide to Policy Monitoring and evaluation (ex-post assesment) / Support for the implementation of
the EU-Ukraine Association Agreement (A4U Project, Guideline №8) (2018).

12
Основні етапи та методи підготовки аналітичного документу:
1. Кабінетний етап дослідження.
Заходи в межах етапу — аналіз:
• законодавства, міжнародних стандартів та стандартів ЄС у сфері діяльності про-
куратури, зокрема Розділ 23 acquis communautaire ЄС;
• вторинних даних: попередніх досліджень з теми, наукових публікацій, оцінок та
висновків органів влади, експертних установ, міжнародних організацій, тематич-
них публікацій у відкритих джерелах тощо;
• статистичних даних щодо реформування органів прокуратури (даних про резуль-
тати конкурсних відборів, результатів роботи прокуратури та її органів тощо);
• судової практики з даних Єдиного державного судового реєстру, узагальнень су-
дової практики в інших аналітичних записках та дослідженнях;
• документів публічної політики щодо намірів реформ у сфері діяльності прокуратури
та законотворчої активності, насамперед пояснювальних записок та супровідних
матеріалів до ухвалених законодавчих ініціатив.
2. Польовий етап дослідження.
Заходи в межах етапу:
• експертне опитування 74 прокурорів усіх трьох рівнів щодо оцінки реформи про-
куратури (насамперед із залученням можливостей Тренінгового центру прокуро-
рів). Результати опитування представлені у Додатку №2;
• 4 фокус-групи з суддями, прокурорами, адвокатами та науковцями, в яких взяло
участь 19 фахівців, щодо реформи органів прокуратури та її впливу на виконання
прокурорів своїх функцій в межах кримінального провадження. З урахуванням во-
єнного стану фокус-групи проводились в режимі онлайн за допомогою цифрової
платформи Zoom. У кожній фокус-групі взяло участь 3-6 учасників з різних регіонів
України, прокуратур різного рівня, судів різного рівня та юрисдикцій та адвокатів,
що спеціалізуються на різних типах справ, проте обовʼязково мають кримінальну
практику та подекуди були членами атестаційних комісій 2019-2020 років. Кожна
фокус-група тривала в середньому 70-90 хвилин, її результати було транскрибова-
но у текст для точного відтворення матеріалу авторами оцінки й наведення цитат
без втручання у зміст. Водночас учасниками фокус-груп було забезпечено анонім-
ність та конфіденційність, про що було домовлено перед початком фокус-групи.

Розділ 1.
Прокуратура: місце в системі державної влади,
функції, система прокуратури, структура прокуратур,
організаційне забезпечення
1.1. Місце прокуратури в системі державної влади та її функції
Щоб оцінити державну політику у сфері реформування прокуратури України, яке почалося
на сучасному етапі із Закону «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року, необхідно від-
штовхнутися від попередньої державної політики та її результатів, зокрема законодавчих.
У 1991 році уявлення про документи політики були мізерні, тож і ухвалений 5 листопа-
да 1991 року Закон «Про прокуратуру» не ґрунтувався на будь-яких наукових концепці-
ях і політичних програмах. Його основою стали ухвалені в той самий день зміни до статті
162 Конституції УРСР. На відміну від попереднього тексту, де йшлося про «найвищий наг-
ляд за точним і однаковим виконанням законів», у новому тексті статті було сказано, що про-
курори здійснюють «вищий нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів»
Кабінетом Міністрів України, міністерствами, іншими органами державного та господар-
ського управління, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими руха-
ми, підприємствами, установами й організаціями, посадовими особами та громадянами...
Тобто всіма. Суть же функцій, а отже, і призначення, місії прокуратури, не змінилися.
Також не були скасовані здавна закріплені в Конституції УРСР і не властиві для демокра-
тичної правової держави повноваження прокурора санкціонувати арешт і повноваження
прокуратури — здійснювати законодавчу ініціативу.
Інша зміна, внесена 5 листопада 1991 року до Конституції УРСР, безпосередньо випливала
з надбаного Україною суверенітету: на відміну від попереднього порядку, коли прокурор
Української РСР і прокурори областей призначалися Генеральним прокурором СРСР, а ра-
йонні та міські прокурори — прокурором Української РСР і затверджувалися Генеральним
прокурором СРСР, новий порядок встановив: «Генеральний прокурор України признача-
ється Верховною Радою України, відповідальний перед нею і тільки їй підзвітний. Проку-
рорів Кримської АРСР, областей, міста Києва, міських, районних та міжрайонних прокуро-
рів призначає Генеральний прокурор України».
Нарешті, як досягнення демократії можна було визнати закріплену в статті 165 Конституції
УРСР незалежність прокурорів при здійсненні своїх повноважень, а також їхню департиза-
цію (постанова Верховної Ради України від 24 серпня 1991 року № 1429-XII).

14
Отже, прокуратура України отримала в спадок функції радянської прокуратури й після
цього ще досить тривалий час не віддавала їх. Не повністю віддала й досі (детальніше
нижче).
Конституцією України 1996 року на прокуратуру України були покладені такі функції:
1) підтримання державного обвинувачення в суді;
2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених
законом;
3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову
діяльність, дізнання, досудове слідство;
4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних
справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’я-
заних з обмеженням особистої свободи громадян.
Окрім того, пунктом 9 Розділу XV Конституції «Перехідні положення» прокуратурі було
дозволено продовжувати виконувати відповідно до чинних законів функції:
5) нагляду за додержанням і застосуванням законів — до введення в дію законів, що
регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів
(ідеться про так званий загальний нагляд), і
6) попереднього слідства — до формування системи досудового слідства і введення
в дію законів, що регулюють її функціонування.
...прокуратура України отримала в спадок функції радянської прокура-
тури й після цього ще досить тривалий час не віддавала їх. Не повні-
стю віддала й досі.
Ці дві функції прокуратура виконувала відповідно до 2015 і 2018 років.
Законом «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року, який пере-
творив Україну з президентсько-парламентської республіки на парламентсько-президент-
ську, статтю 121 Конституції України було доповнено ще однією функцією:
7) нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів
із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх-
німи посадовими й службовими особами.
Остання функція тимчасово випала при протиправному визнанні 30 вересня 2010 року рі-
шенням Конституційного Суду України змін до Конституції України від 8 грудня 2004 року
неконституційними, її було відновлено згідно із Законом від 21 лютого 2014 року. Утім,
вона проіснувала недовго: під час чергової судової реформи змінами до Конституції Укра-
їни від 2 червня 2016 року її Розділ VII було виключено, а функції прокуратури скоротили-
ся (детальніше нижче).

15
Відповідно до Закону від 2 липня 2015 року в пункті 1 Розділу XIII «Перехідні положення»
Закону «Про прокуратуру» було визначено, що прокуратура виконує функцію нагляду за
додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань ор-
ганами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими й служ-
бовими особами лише у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді.
Отже, «Перехідні положення» Конституції України діяли близько 20 років і відповідно
стільки ж тривав перехідний етап реформування прокуратури та узгодження її статусу та
повноважень з Конституцією України.
Україна весь цей час не реагувала на заклики закордонних демократичних інституцій ви-
конати свої зобов’язання перед європейськими інституціями та пришвидшити ліквідацію
загального нагляду прокуратури. Ідеться, зокрема, про такі заклики:
• «одне із зобов’язань, яке взяла на себе Україна, полягає у тому, що роль та функ-
ції Генеральної прокуратури будуть змінені (особливо щодо здійснення загально-
го контролю за додержанням законності) шляхом перетворення цього інституту
в орган, який відповідатиме принципам Ради Європи» (Висновок Парламентської
асамблеї Ради Європи (далі — ПАРЄ) від 26 вересня 1995 року № 190 щодо вступу
України до Ради Європи);
• «необхідно повністю імплементувати реформу Генеральної прокуратури відповід-
но до принципів і стандартів Ради Європи, маючи на меті скасування наглядових
функцій прокуратури, які не відповідають Конституції України і загрожують неза-
лежності судової влади» (Резолюція ПАРЄ щодо дотримання обов’язків та зобов’я-
зань Україною від 27 вересня 2001 року);
• «Україна має провести повне реформування органів прокуратури відповідно до
принципів та стандартів Ради Європи» (Резолюція ПАРЄ № 1346 (2003) від 29 ве-
ресня 2003 року «Виконання Україною своїх обов’язків та зобов’язань», Рекомен-
дація ПАРЄ № 1622 (2003) від 29 вересня 2003 року, Резолюція № 1466 (2005) від
5 жовтня 2005 року, Резолюція № 1862 (2012) від 26 січня 2013 року;
• «скасування у прокуратури загальної функції нагляду буде позитивним кроком,
який показує намір розірвати відносини з «радянською моделлю прокуратури» (Ви-
сновок від 17 жовтня 2006 року (CDL-AD (2006)029 Європейської комісії «За демо-
кратію через право» (далі — Венеційська комісія);
• «функція прокуратури України щодо загального нагляду суперечить європей-
ським стандартам і, зокрема, через наявність цієї функції вона має повноважен-
ня, які значно перевищують необхідні в демократичній державі» (Резолюція ПАРЄ
№ 1755 (2010) від 4 жовтня 2010 року «Функціонування демократичних інституцій
в Україні»).
Фактично конституційну умову про створення системи державних контрольних органів
Україна виконала ще у 2011 році: датою виконання можна вважати набрання чинності
Законом «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року. У пункті
2 частини 1 статті 17 передбачено, що здійснення державного нагляду (контролю) є ос-
новним завданням центральних органів виконавчої влади. Із цього часу зникли підстави

16
для продовження виконання прокуратурою наглядових функцій, адже це призводило до
дублювання функцій відповідних органів виконавчої влади.
Але юридичну крапку в питанні про загальний нагляд було поставлено лише після ухва-
лення Закону «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року. Ним було визначено тільки такі
чотири функції прокуратури (ст. 2):
1) підтримання державного обвинувачення в суді;
2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених
цим Законом;
3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову ді-
яльність, дізнання, досудове слідство;
4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних спра-
вах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних
з обмеженням особистої свободи громадян, —
і зазначено, що на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передбачені Консти-
туцією України.
На той час у Конституції України перелік функцій прокуратури залишався старим. Так само
і після уточнення конституційних функцій прокуратури у 2016 році перелік її функцій у За-
коні «Про прокуратуру» фактично не змінився.
...юридичну крапку в питанні про загальний нагляд було поставле-
но лише після ухвалення Закону «Про прокуратуру» від 14 жовтня
2014 року. Ним було визначено чотири функції прокуратури... і зазна-
чено, що на прокуратуру не можуть покладатися функції, не передба-
чені Конституцією України.
Функція досудового розслідування була остаточно скасована в кілька кроків:
a) спочатку в Розділі XІ «Перехідні положення» Кримінального процесуального кодек-
су України (далі — КПК України) було передбачено, що слідчі органів прокуратури
здійснюють повноваження щодо досудового розслідування до дня введення в дію
положень частиною 4 статті 216 цього Кодексу, щодо злочинів, віднесених до під-
слідності Державного бюро розслідувань (далі — ДБР);
b) потім у Законі «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року (пункт 4 Розділу «Пере-
хідні положення») було уточнено, що слідчі органів прокуратури здійснюють досу-
дове розслідування до початку діяльності ДБР, але не пізніше п’яти років після на-
брання чинності КПК України;
c) нарешті, Закон від 12 травня 2016 року «Про внесення змін до деяких законодав-
чих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України» встановив,
що після введення в дію положень частини 4 статті 216 КПК України кримінальні

17
провадження, розпочаті слідчими органів прокуратури, продовжують здійснюва-
тися слідчими органів прокуратури до закінчення досудового розслідування, але
не довше двох років.
ДБР розпочало свою роботу 27 листопада 2018 року.
Зміст функції підтримання державного обвинувачення в суді Закон «Про прокуратуру»
не визначив, обмежившись лише відсиланням у статті 22: «Прокурор підтримує державне
обвинувачення в судовому провадженні щодо кримінальних правопорушень, користую-
чись при цьому правами і виконуючи обов’язки, передбачені Кримінальним процесуаль-
ним кодексом України».
У пунктах 3 і 13 частини 1 статті 3 КПК України визначено, що обвинувачення — це твер-
дження про вчинення певною особою діяння, передбаченого законом України про кримі-
нальну відповідальність, висунуте в порядку, встановленому цим Кодексом, а державне
обвинувачення — це процесуальна діяльність прокурора, що полягає в доведенні перед су-
дом обвинувачення з метою забезпечення кримінальної відповідальності особи, яка вчи-
нила кримінальне правопорушення.
Таким чином, функція державного обвинувачення здійснюється прокурором лише на від-
повідних стадіях судового провадження.
У деяких державах існує підхід, за якого прокурору як публічному обвинувачу в про-
вадженнях про незначні кримінальні правопорушення делегується повноваження при-
значати покарання.
Наприклад, у Латвії в разі вчинення проступку (або менш тяжкого злочину), коли обвину-
вачений визнав вину, відшкодував завдану шкоду й не заперечує проти припинення про-
вадження на підставі припису прокурора, а той не вбачає за необхідне застосовувати до
обвинуваченого позбавлення волі, прокурор самостійно виносить припис, у якому визна-
чає міру покарання — штраф або примусові роботи в розмірі не більшому, ніж половина
максимального розміру цих видів покарання, передбачена в санкції відповідної статті (ст.
420–423 КПК Латвії)3
.
У Швейцарській Конфедерації застосовується «наказ про покарання»: якщо особа визнає
себе винною або є достатні підстави вважати її винною і цій особі за вчинене може бути
призначене покарання не суворіше за позбавлення волі на строк до 6 місяців і штраф, пу-
блічний обвинувач на підставі рапорту поліції складає наказ, який містить кваліфікацію
діяння й міру покарання для особи; досудове розслідування в такому випадку навіть не
розпочинається4
.
Що стосується змісту функції нагляду за додержанням законів органами, що прова-
дять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, то, також зробив-
ши відсилання до КПК України і Закону «Про оперативно-розшукову діяльність», у частині
3
Уголовный процессуальный закон Латвии. URL: http://www.pravo.lv/likumi/29_upz.html
4
Задоя К. П. Спрощене провадження щодо кримінальних проступків за Кримінальним процесуальним
кодексом України 2012 року та законодавством європейських держав. Вісник кримінального
судочинства. 2015. № 1. С. 29–37.

18
2 статті 25 Закон до цієї функції доточив повноваження Генерального прокурора України,
керівників регіональних і місцевих прокуратур, їхніх перших заступників і заступників ко-
ординувати діяльність органів правопорядку відповідного рівня у сфері протидії злочин-
ності шляхом:
• проведення спільних нарад;
• створення міжвідомчих робочих груп;
• проведення узгоджених заходів;
• здійснення аналітичної діяльності.
Конституційність наведених повноважень сумнівна з огляду на такі причини.
По-перше, зміст понять «нагляд» (або «контроль») і «координація» різний і несумісний на-
стільки, щоб одне з них могло охоплювати інше. Згідно з, наприклад, Академічним тлумач-
ним словником, термін «нагляд» означає дію за значенням пильнувати, слідкувати за ким-,
чим-небудь для контролю, забезпечення порядку, а координація — це зовсім інше, а саме
погодження, зведення до відповідності, установлення взаємозв’язку, контакту в діяльно-
сті людей, між діями, поняттями тощо5
.
По-друге, претензії прокуратури на координацію діяльності правоохоронних (і не тільки)
органів заважають створенню незалежного державного органу кримінальної статистики,
на який не могли б впливати ані відомчі інтереси прокуратури, органів правопорядку або
судів, ані політичні інтереси6
.
По-третє, у державі не може бути двох чи більше органів, які координують одні й ті самі
питання.
При цьому згідно зі статтею 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборо-
ни України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Пре-
зидентові України, координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері на-
ціональної безпеки і оборони. Це саме зазначено і в статті 14 Закону «Про національну
безпеку України». Національна ж безпека — це захищеність державного суверенітету, те-
риторіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних ін-
тересів України від реальних та потенційних загроз, тобто і від злочинів та кримінальних
проступків.
Відповідно до пункту 9 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України спрямо-
вує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, а в статті 18 цього За-
кону визначено, що діяльність Національної поліції України, Національної гвардії України,
Державної прикордонної служби України, Державної служби України з надзвичайних си-
туацій та Державної міграційної служби України спрямовується і координується Кабінетом
Міністрів України через міністра внутрішніх справ України; Міністерство внутрішніх справ
5
Словник української мови. Академічний тлумачний словник (1970–1980). URL: http://sum.in.ua/s/
naghljadaty; http://sum.in.ua/s/koordynacija
6
Шехавцов Р. М., Хавронюк М. І. Звіт щодо кримінальної статистики в Україні. К., 2019. URL: https://
rpr.org.ua/wp-content/uploads/2019/09/1568808134cplr.-report-on-criminal-statistics-in-ukraine.pdf

19
України є центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує
державну політику у сфері протидії злочинності, а Національна поліція України є централь-
ним органом виконавчої влади, що забезпечує протидію злочинності. Згідно з Положен-
ням про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженим постановою Кабінету Міні-
стрів України від 28 жовтня 2015 року № 878 (п. 11), міністр координує здійснення іншими
центральними органами виконавчої влади заходів з питань, що належать до компетенції
Міністерства внутрішніх справ, і діяльність визначених Кабінетом Міністрів України цен-
тральних органів виконавчої влади.
Окрім того, відповідно до Закону «Про запобігання корупції» координацію реалізації Анти-
корупційної стратегії та державної антикорупційної програми з виконання Антикорупцій-
ної стратегії здійснює Національне агентство з питань запобігання корупції (далі — НАЗК)
(у тому числі в частині кримінально караних проявів корупції); при НАЗК створюється Ко-
ординаційна робоча група з питань антикорупційної політики, співголовами якої є голова
НАЗК та міністр Кабінету Міністрів України, а до її складу входять виконавці заходів дер-
жавної антикорупційної програми з виконання Антикорупційної стратегії (лише одним з та-
ких, рядових, виконавців є Офіс Генерального прокурора (далі — ОГП).
Нарешті, по-четверте, визначені Законом «Про прокуратуру» та розширені наказами Ге-
нерального прокурора повноваження Генерального прокурора, керівників регіональних
та окружних прокуратур, їхніх перших заступників і заступників як представників судової
влади втручатися в діяльність органів виконавчої влади, якими є органи правопорядку,
суперечать встановленому в статті 6 Конституції України поділу державної влади й прин-
ципу, згідно з яким органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої пов-
новаження у встановлених Конституцією України межах.
Функція нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у криміналь-
них справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’яза-
них з обмеженням особистої свободи громадян, була досить детально описана в статті
26 Закону «Про прокуратуру». Визначено, що прокурор здійснює нагляд за додержанням
законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні
інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи грома-
дян в органах та установах, шляхом проведення регулярних перевірок, а також у зв’язку
з необхідністю належного реагування на відомості про можливі порушення законодавства,
що містяться в скаргах, зверненнях чи будь-яких інших джерелах, і в цих межах прокуро-
ру надано «право»7
:
7
Очевидно, має йтися не про право, а повноваження. Права має лише людина (політичні
права — громадянин). Публічні посадові (службові) особи можуть тільки виконувати обов’язки й мати
повноваження, надані їм лише для ефективного виконання їхніх обов’язків. У статті 26 Закону «Про
прокуратуру» визначено, зокрема, обов’язок прокурора негайно звільнити особу, яка незаконно
перебуває в місці тримання затриманих, попереднього ув’язнення, обмеження чи позбавлення волі,
установі для виконання заходів примусового характеру, інших відповідних місцях. Саме для того,
щоб виконати цей обов’язок, прокурору й потрібне повноваження вільно відвідувати певні місця,
опитувати осіб тощо.

20
• відвідувати місця тримання затриманих, попереднього ув’язнення, установи, у яких
засуджені відбувають покарання, установи, де перебувають особи, щодо яких за-
стосовані примусові заходи медичного або виховного характеру, і будь-які інші міс-
ця, до яких доставлено осіб з метою складення протоколу про адміністративне пра-
вопорушення чи в яких особи примусово тримаються згідно із судовим рішенням
або рішенням адміністративного органу;
• опитувати відповідних осіб;
• перевіряти законність актів відповідних органів і установ та в разі невідповідності
законодавству вимагати їх скасування та усунення порушень закону, до яких вони
призвели, скасовувати незаконні акти індивідуальної дії;
• вимагати від посадових чи службових осіб надання пояснень щодо допущених по-
рушень, вимагати усунення порушень та причин і умов, що їм сприяли, притягнен-
ня винних до відповідальності;
• знайомитися з матеріалами виконавчого провадження щодо виконання судових рі-
шень у кримінальних справах, робити з них виписки, знімати копії та оскаржувати
рішення, дії чи бездіяльність державного виконавця;
• вимагати від керівників органів вищого рівня проведення перевірок підпорядкова-
них і підконтрольних органів та установ попереднього ув’язнення, виконання по-
карань, застосування заходів примусового характеру та перевірок інших відповід-
них місць;
• звертатися до суду з позовом (заявою) у визначених законом випадках.
Відповідно до Закону від 2 липня 2015 року ці повноваження прокурорів були розшире-
ні, зокрема додано повноваження «знайомитися з матеріалами, отримувати їх копії», а до
піднаглядних місць додалися місця, до яких доставлено осіб з метою складення протоколу
про адміністративне правопорушення.
Під час експертного опитування прокурорів у травні 2023 року8
на питання «Як ви оціню-
єте важливість реформи прокуратури у 2014 році шляхом ухвалення Закону України «Про
прокуратуру»?» 49% опитаних позитивно відповіли на це питання, 32% — негативно. Ще
12% прокурорів зазначили, що вважають реформу успішною лише частково, при цьому ча-
стина вказала на ліквідацію загального нагляду як ознаку успішності реформи, а інша ча-
стина — як ознаку її неуспішності. 4% зазначили, що змін не було, решта не дала змістовної
відповіді. Оцінюючи реформу прокуратури 2015–2016 років за шкалою від «1» до «10», де
«10» — максимальна позитивна оцінка, 68% прокурорів поставили оцінку від 1 до 5 балів
і лише 34% — від 6 до 10 балів.
На питання «Чи полягала реформа прокуратури 2014–2016 років більше у зміні системи
чи у кадрових змінах?» 58% опитаних відповіли «більше про кадрові зміни», 23% — «більше
про системні зміни» і 19% — «одночасно системні і кадрові зміни». Багато прокурорів у сво-
їх поясненнях зазначили, що «фактично мало що і змінилось» і «залишилась боротьба за
показники, а не за результати». Водночас деякі опитані наголосили на важливості такого
елементу реформи, як впровадження незалежності прокурорів.
8
Опитування прокурорів, про яке йдеться тут і далі в тексті, було проведено в травні 2023 року ГО
«Адвокат майбутнього» за підтримки ТЦПУ.

21
Понад три чверті (75%) опитаних поставили комунікації з боку політичного керівництва
держави щодо цілей, завдань і просування реформи від 1 до 5 балів за десятибальною
шкалою, де «10» — максимальна позитивна оцінка. Пояснюючи свої відповіді, прокурори
зазначали, що «вкрай негативно на іміджі та мотивації працівників прокуратури позначи-
лись шельмування працівників прокуратури з боку політичного керівництва та роздмухуван-
ня ворожого ставлення до прокурорів», «суспільство переважно не розуміє, у чому полягає
діяльність прокуратури, як наслідок, немає розуміння необхідності реформи та її наслідків»,
«комунікація була спрямована на те, щоби нічого не змінювати, але розповісти, які суперські
реформи проведені».
Під час проведення фокус-груп з науковцями й прокурорами їхні учасники визнали рефор-
му прокуратури 2015–2016 років найбільш радикальною, революційною: відбувся перехід
від прокуратури радянського типу, прокуратури наглядової, до прокуратури обвинуваль-
ної, європейського типу. Головне — було скасовано функцію загального нагляду, за якої
прокуратура сприймалася як «око государеве» — ця функція дозволяла використовувати
прокуратуру для репресій і переслідувань політичних і бізнес-конкурентів. Функція загаль-
ного нагляду дозволяла прокурору оперативно втрутитися й припинити порушення (на-
приклад, незаконну забудову земельної ділянки). Але це робилося без судового контролю.
Її скасування стало світоглядним переломом і, зокрема, позитивно вплинуло на зменшення
авторитарного впливу влади глави Української держави.
Водночас опитані звертали увагу на те, що в низці країн європейського континентального
права (Австрія, Німеччина, Польща, Франція) функція загального нагляду частково присут-
ня, але лише стосовно органів влади і місцевого самоврядування. Наприклад, прокурор
може оскаржувати рішення органів місцевого самоврядування. В Україні ж виникла про-
галина, оскільки в адміністративному судочинстві існує проблема, коли певне рішення ор-
гану державної влади ніхто не може оскаржити, оскільки не є належним суб’єктом, права
і законні інтереси якого це рішення зачіпає. Існує практика Касаційного адміністративного
суду, що лише в справах, де спричинена шкода довкіллю, скаржником можуть бути певні
громадські організації. Якщо ж змоделювати ситуацію, коли прокурором області призначе-
но особу без юридичної освіти, то ніхто не зможе оскаржити рішення про це призначення.
З іншого боку, у кримінальному судочинстві цивільний позов в інтересах неповнолітніх по-
терпілих доцільно було б залишити, хоча Конституцією України це тепер не передбачено.
На практиці подання прокурором позову в цивільному й господарському процесі вико-
ристовують для уникнення сплати судового збору. Але це неприродна функція прокурату-
ри: не маючи інструментів загального нагляду, він не може знати про наявність підстав для
цивільного чи господарського позову. Заявники, які сьогодні звертаються з відповідни-
ми клопотаннями до прокурора, мали б наймати адвокатів, адже функція захисту інтере-
сів людини у формі загального нагляду трансформована в безоплатну правову допомогу.
Іншими позитивними результатами цього етапу реформи стало створення органів проку-
рорського самоврядування, закладення законодавчої основи певної незалежності проку-
рора від керівництва, зокрема через позбавлення керівників права регулювання розміру
заробітної плати, а також запровадження конкурсних засад добору.
Далі відбувався другий етап реформування прокуратури (вересень 2016 року — серпень
2019 року).
Законом від 2 червня 2016 року до Конституції України були внесені зміни, згідно з якими
Розділ VII «Прокуратура» з неї вилучено, натомість Розділ VIII «Правосуддя» доповнено
трьома новими статтями, присвяченими прокуратурі. Цим символічно підкреслена змі-
на місця прокуратури в системі державної влади та її входження до системи правосуддя,

22
а нові положення Конституції України узгоджені з положенням її статті 6: «Державна влада
в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову».
Водночас, як зазначили учасники фокус-груп з-поміж прокурорів і суддів, ця зміна місця
прокуратури стала лише декларацією. Прокурори не отримали ані заробітну плату та інші
соціальні гарантії, однакові із суддями, ані право обирати керівника прокуратури, ані мож-
ливість вільно, без спеціального конкурсу, за своїм бажанням змінювати сферу діяльності
й ставати суддями, а судді відповідно — прокурорами. Не були створені судово-прокурор-
ські округи, через що на практиці виникають непорозуміння з підслідністю кримінальних
проваджень та інших справ.
Зазначеними змінами до Конституції України (ст. 131-1) функції прокуратури скорочено
до трьох:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді9
;
2) організація й процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, розв’язання
відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за
негласними та іншими слідчими й розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що ви-
значені законом.
У Розділі XV «Перехідні положення» Конституції України уточнено, що представництво
органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах виключно проку-
рорами або адвокатами здійснюється з 1 січня 2020 року, а щодо представництва про-
куратурою громадян у судах, то воно продовжується у справах, провадження в яких було
розпочато до набрання чинності зазначеними змінами до Конституції України, — до ухва-
лення у цих справах остаточних судових рішень, які не підлягають оскарженню.
Якщо порівняти зазначені конституційні положення з відповідними положеннями статті
2 Закону «Про прокуратуру» і КПК України станом на 2016–2018 роки, то можна побачити
певну невідповідність.
9
Щоправда, за черговістю виконання прокуратурою цих функцій пункти 1 і 2 слід було б поміняти
місцями — підтримання публічного обвинувачення відбувається не до, а після завершення досудового
розслідування.

23
Таблиця1.ФункціїпрокуратуривідповіднодоКонституціїУкраїнитаЗакону«Пропро-
куратуру»
Конституція України Закон «Про прокуратуру» КПК України
1) підтримання публічного обвину-
вачення в суді
1) підтримання державного об-
винувачення в суді
підтримання державного обви-
нувачення в суді (ст. 3, 22, 26,
36, 56, 284, 322, 337, 340, 341, ч.
2 ст. 595 та ін.)
2) організація і процесуальне керів-
ництво досудовим розслідуванням,
розв’язання відповідно до закону
інших питань під час кримінального
провадження, нагляд за негласними
та іншими слідчими і розшуковими
діями органів правопорядку
3)10
нагляд за додержанням за-
конів органами, що провадять
оперативно-розшукову діяль-
ність, дізнання, досудове слід-
ство
нагляд за додержанням (дотри-
манням) законів під час про-
ведення досудового розсліду-
вання у формі процесуального
керівництва досудовим розслі-
дуванням (ч. 2, 6 ст. 36, ч. 3 ст.
37, ч. 1, 3, 9 ст. 295, ч. 7 ст. 295-1,
ч. 6 ст. 552);
нагляд за досудовим розсліду-
ванням (ч. 5, 10 ст. 216)
3) представництво інтересів держа-
ви в суді у виключних випадках і в
порядку, що визначені законом
2) представництво інтересів
громадянина або держави в суді
у випадках, визначених цим За-
коном
пред’явлення прокурором ци-
вільного позову у кримінально-
му провадженні як форма пред-
ставництва інтересів держави
в суді (ч. 3 ст. 128)
4) представництво прокуратурою
громадян у судах (протягом пере-
хідного періоду)
пред’явлення прокурором ци-
вільного позову у криміналь-
ному провадженні — як форма
представництва інтересів гро-
мадянина в суді (ч. 3 ст. 128)
4) нагляд за додержанням за-
конів при виконанні судових рі-
шень у кримінальних справах,
а також при застосуванні інших
заходів примусового характеру,
пов’язаних з обмеженням осо-
бистої свободи громадян
нагляд за процесом відбування
особою покарання або контроль
ходу її лікування після ухвален-
ня рішення про відстрочку пе-
редачі особи до іноземної дер-
жави на основі рішення про
видачу особи (екстрадицію) (ч.
2 ст. 592)
По-перше, у Конституції України йдеться про «підтримання публічного обвинувачен-
ня», а в Законі — «державного». Кримінальне процесуальне законодавство також оперує
10
У таблиці нумерація пунктів у статті 131-1 Конституції України й статті 2 Закону збережена.

24
поняттям «державне обвинувачення». Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 3 КПК Укра-
їни — це процесуальна діяльність прокурора, що полягає в доведенні перед судом обви-
нувачення з метою забезпечення кримінальної відповідальності особи, яка вчинила кри-
мінальне правопорушення.
Якщо порівняти зазначені конституційні положення з відповідними
положеннями статті 2 Закону «Про прокуратуру» і КПК України ста-
ном на 2016–2018 роки, то можна побачити певну невідповідність.
Серед науковців популярною є точка зору, що поняття «публічне обвинувачення» ширше за
поняття «державне обвинувачення», адже в такому випадку прокурор виступає в суді не
тільки від імені держави, але й усього суспільства та в його інтересах11
. До речі, термін «пу-
блічне обвинувачення» був застосований ще в Концепції реформування кримінальної юс-
тиції України, затвердженій указом Президента України від 8 квітня 2008 року № 311/3008.
Водночас існує позиція, відповідно до якої конституційний термін «публічне обвинува-
чення» — це лише термін, краще уніфікований з міжнародними актами, ніж його синонім
«державне обвинувачення».
Згідно з пунктом 12 Керівних принципів ООН щодо ролі обвинувачів, ухвалених VIII Кон-
гресом ООН з профілактики злочинності і поводження з порушниками (27 серпня — 7 ве-
ресня 1990 року), при виконанні своїх обов’язків обвинувачі захищають державні інтере-
си, діють об’єктивно, належним чином враховують положення підозрюваного та жертви
і звертають увагу на всі обставини, які стосуються справи, незалежно від того, вигідні або
невигідні вони для підозрюваного. Тож державні інтереси з огляду на концепцію загально-
го інтересу, прав і свобод людини, по суті, є тотожними публічним інтересам. У Рекоменда-
ції Rec (2000)19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури
в системі кримінального правосуддя зазначено, що публічні обвинувачі — це представни-
ки державної влади, які від імені суспільства та в інтересах держави гарантують застосу-
вання закону, коли його порушення веде до кримінальних санкцій, враховуючи як права
фізичної особи, так і необхідну ефективність системи кримінального судочинства.
По-своєму роз’яснила цю відмінність Велика Палата Верховного Суду в постанові від
26 червня 2019 року в справі № 404/6160/16-к: «Участь прокурора у судовому розгляді
кримінальних проваджень у формі приватного обвинувачення, врегульованому приписа-
ми глави 36 КПК України, належить до функції підтримання публічного обвинувачення».
Отже, з постанови випливає, що державне обвинувачення дещо вужче за публічне, яке
включає також і приватно-публічну форму обвинувачення.
11
Кісліцина І. О. Актуальні питання підтримання прокурором публічного обвинувачення в суді. І. О.
Кісліцина // «Творчий шлях вченого: до 80-річчя професора В. В. Долежана» : матер. кругл. столу //
Творчий шлях вченого: до 80-річчя професора В. В. Долежана / відп. ред. Н. М. Бакаянова ; уклад.: І. О.
Кісліцина, М. О. Деменчук, С. І. Єленич ; МОН України, НУ «ОЮА». Одеса : Юридична література, 2018.
С. 158–160.

25
По-друге, у Конституції України йдеться про «організаціюіпроцесуальнекерівництводо-
судовим розслідуванням». У Законі цієї функції немає. Хоча Закон один раз вживає термін
«процесуальне керівництво» — у контексті дисциплінарної відповідальності прокурора
(частина 4 статті 43 — «Виправдання особи або закриття стосовно неї судом кримінально-
го провадження не може бути підставою дисциплінарної відповідальності прокурора, який
здійснював процесуальне керівництво досудовим розслідуванням… крім випадків умис-
ного порушення ним вимог законодавства чи неналежного виконання службових обов’яз-
ків»). Із цього випливає, що прокурор усе ж здійснює процесуальне керівництво досудовим
розслідуванням, хоча й не організовує його.
Якщо буквально читати положення КПК України, то організовують досудове розслідування
керівник органу досудового розслідування (ст. 39), а дізнання — керівник органу дізнання
(ст. 39-1); ніде в КПК України не вказано, що прокурор організовує досудове розслідування.
Але існує й інше тлумачення: з КПК України випливає, що прокурор — процесуальний ке-
рівник є «господарем справи». Саме він від початку досудового розслідування і до його
закінчення визначає основні напрями розслідування, скеровує процес розроблення та пе-
ревірки версій слідчим, координує цю роботу й керує нею, визначає або погоджує ключо-
ві слідчі й інші процесуальні дії слідчого, відповідальний за формування доказової бази,
з якою далі в суді підтримуватиме публічне обвинувачення. Функція ж здійснення проку-
рором процесуального керівництва досудовим розслідуванням є синтезом 1) аналітичної
роботи з визначення напрямів розслідування — побудови й перевірки версій, окреслення
засобів доказування для їх перевірки, строків, відповідальних осіб, на основі якої проку-
рор 2) організовує розслідування та керує ним, забезпечуючи при цьому 3) нагляд (первин-
ний фільтр поруч із судовим контролем) за законністю дій органів досудового розслідування
та оперативних підрозділів шляхом виявлення, усунення та запобігання порушенням закону.
Усі три аспекти функції процесуального керівництва нерозривно пов’язані, реалізуються
шляхом владно-розпорядчих повноважень прокурора та спрямовані на всебічне, повне,
об’єктивне та ефективне розслідування кримінального провадження в межах криміналь-
но-процесуальної форми12
.
Утім, таке тлумачення без законодавчого упорядкування відповідних положень виглядає
як бажане, але не дійсне.
Під час експертного опитування прокурорів у травні 2023 року мало хто з них зумів чіт-
ко відповісти на питання «Як ви розумієте зміст функції процесуального керівництва? Як
вона співвідноситься з функцією організації досудового розслідування?». Із 74 відповідей
лише декілька більш-менш переконливих:
«Це питання визначено у статті 36 КПК України. Процесуальний керівник повинен викону-
вати свої процесуальні функції виключно у межах кримінального провадження. Організацією
досудового розслідування повинні займатися керівники органів досудового розслідування»;
12
Калужна Оксана. Старі пісні прокурорські // Збруч, 13.10.2020. URL: https://zbruc.eu/node/100863?
fbclid=IwAR1wgVtMAACT4SP_jIA1_1iRkbB2IrqtAt9BlXa0RvJwad8FqGmTLMYiBnY

26
«Прокурор повинен підтримувати публічне обвинувачення в суді. Процесуальне керівництво
та організацію досудового розслідування має здійснювати начальник органу досудового роз-
слідування»;
«Прокурор має наглядати за дотриманням слідчим та оперативним підрозділом вимог за-
кону і в разі необхідності спрямовувати хід слідства. А керівник слідства має організовувати
всі питання щодо проведення розслідування»;
«Керівництво означає організовувати, спрямовувати досудове розслідування, контролю-
вати виконання запланованих слідчих дій, давати вказівки щодо їх виконання, підказувати
шляхи пошуку доказів, слідкувати за допустимістю їх отримання. Функції слідчого — без-
посереднє проведення слідчих і процесуальних дій, тобто здійснення досудового розсліду-
вання, — прокурор не має перебирати на себе. Так, окремі слідчі і процесуальні дії прокурор
уповноважений або і зобов’язаний здійснювати, але основною уповноваженою особою, яка
має планувати хід розслідування, методи його здійснення, опрацьовувати версії, має бути
все ж таки слідчий»;
«Прокурор повинен забезпечувати законність та повноту досудового розслідування»;
«Прокурор має з початку досудового розслідування спрямовувати сили органу досудового
розслідування на досягнення мети кримінального процесу, слідкуючи за законністю та неупе-
редженістю способів її досягнення, аналізуючи судову перспективу та обсяг доказів; органі-
зація досудового розслідування і є складовою процесуального керівництва»;
«Керівник повинен мати ефективні заходи реагування»;
«Процесуальне керівництво досудовим розслідуванням — це використання процесуальних
важелів впливу на хід розслідування, а організація досудового розслідування — це повнова-
ження керівника органу досудового розслідування, який має матеріально-технічні та орга-
нізаційні можливості для цього, оскільки вони зі слідчим працюють в одній юридичній особі»;
«Від початку здійснюється організація досудового розслідування (як начальником слідства,
так і прокурором), а в подальшому прокурором здійснюється оцінка доказів з точки зору на-
лежності і допустимості у суді, законності їх здобуття. Процесуальне керівництво взагалі
є позитивним надбанням реформи»;
«Як можна організовувати досудове розслідування, якщо слідчі не перебувають в адміністра-
тивному підпорядкуванні прокурора? Тому процесуальне керівництво не має відношення до
організації досудового розслідування. Без погодження прокурора слідчий не може прийняти
жодного суттєвого рішення щодо руху провадження. В американських фільмах про це пока-
зано: поліція шукає докази, а прокурор вирішує, чи буде намагатись з ними довести провину
у суді. У нас же прокурор відповідальний за розкриття всіх злочинів»;
«Процесуальне керівництво — це діяльність, спрямована на здобуття допустимих і належ-
них доказів органами досудового розслідування для подальшого підтримання публічного обви-
нувачення у суді. Натомість організацією досудового розслідування (плануванням пріорите-
тів та робочого часу слідчими) має займатися не прокурор, а керівництво органу досудового
розслідування. Ці функції в принципі не перетинаються взагалі»;
«Для організації досудового розслідування є така посада, як начальник слідчого відділу. Про-
курор має втручатися в організаційний процес, коли є реальна потреба скоригувати хід слід-
ства».
Таким чином, більшість прокурорів, які надали ці відповіді, усвідомлює, що прокурор по-
винен бачити перспективу кримінального провадження в суді і, виходячи із цього, тур-
буватися про доказову базу й законність її створення; для цього він повинен також мати
певні важелі впливу на слідчого, детектива, дізнавача, працівника оперативно-розшуко-
вого підрозділу, а в окремих випадках — і на керівника органу досудового розслідування.

27
Під час фокус-групи адвокати звернули увагу на накази Генерального прокурора, які су-
перечать закону і мають наслідком неефективність роботи прокурора. Наприклад, ці на-
кази допускають, що процесуальний керівник і публічний обвинувач можуть бути різними
особами. Хоча логіки в цьому немає, адже часто в суд приходить прокурор, який не знає
справи. Наслідками є порушення розумних строків, виправдувальні вироки, порушення
інтересів потерпілих і держави тощо.
Судді, учасники іншої фокус-групи, зазначили, що «абсолютним приниженням прокурора,
нівелюванням його самостійності» є положення частини 1 статті 341 КПК України, згідно
з яким прокурор, який найкраще знається в кримінальному провадженні і вважає за необ-
хідне змінити державне обвинувачення чи висунути додаткове обвинувачення, повинен
погоджувати відповідні процесуальні документи з прокурором вищого рівня.
По-третє, у Конституції України йдеться про «вирішення [прокурорами] відповіднодоза-
кону інших питань під час кримінального провадження». У Законі цієї функції немає. Але
КПК України в статті 36 визначає двадцять повноважень прокурора, які він виконує в ме-
жах зазначеного вище нагляду, а також вказує, що цей перелік повноважень не є обмеже-
ним, існують ще й інші повноваження, передбачені цим Кодексом. Проблематичне в кон-
тексті дублювання повноважень те, що в більшості випадків вони такі самі, як і в слідчого
(так, словосполучення «слідчий, прокурор… має право» у КПК України вжите майже сто
разів).
По-четверте, відповідно до Конституції України прокуратура здійснює «наглядзанеглас-
нимитаіншимислідчимиірозшуковимидіямиорганівправопорядку», а відповідно до За-
кону — «нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову
діяльність, дізнання, досудове слідство». КПК України цю функцію прокуратури, точніше
її аналог, визначає інакше: в одних статтях як «нагляд за додержанням (дотриманням) за-
конів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва
досудовим розслідуванням», в інших — як «нагляд за досудовим розслідуванням».
Нагляд за діями органів правопорядку, нагляд за додержанням законів певними орга-
нами, нагляд за додержанням законів під час певних процедур і нагляд за самою проце-
дурою — не одне й те саме.
Перше означає, що органи правопорядку самостійно здійснюють слідчі й розшукові дії,
а нагляд прокурора поширюється лише на такі дії, що здійснюються в межах досудового
розслідування, яке, як відомо зі статті 1 КПК України, є етапом кримінального проваджен-
ня і визначається лише кримінальним процесуальним законодавством.
Друге і третє нагадує загальний нагляд за додержанням законів, який обмежується лише
об’єктом нагляду. Ним є додержання будь-яких законів органами, що провадять оператив-
но-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство (тобто, по суті, тими самими органа-
ми правопорядку), без прив’язки до досудового розслідування. Іншими словами, оскільки,
наприклад, ДБР згідно зі статтею 6 Закону «Про Державне бюро розслідувань» здійснює
інформаційно-аналітичні заходи щодо встановлення системних причин та умов проявів

28
організованої злочинності, забезпечує відповідно до законодавства додержання режиму
захищеної законом таємниці і реалізує ще близько двадцяти різних повноважень, то про-
курори ніби можуть наглядати за тим, чи не порушуються закони при реалізації цих повно-
важень. Насправді ж така діяльність прокурорів не відповідає Конституції України.
Відсутність уніфікованого підходу до визначення функції — це відсутність юридичної ви-
значеності і відкритий шлях до перевищення повноважень чи зловживання ними.
Дослідники із цього приводу зазначили: «Розширення ролі прокурора у кримінальному
провадженні, яке відбулось з прийняттям КПК України, найбільше відповідало відомчим
інтересам прокуратури… і могло розглядатися як певна компенсація в умовах звуження
й очікуваної ліквідації функції нагляду за додержанням і застосуванням законів. В цьому
відношенні зміни до КПК України випередили регламентацію функцій прокуратури в За-
коні «Про прокуратуру»13
.
По-п’яте. З 30 вересня 2016 року, коли набрали чинності зміни до Конституції України від
2 червня 2016 року, її стаття 131-1 більше не передбачає такої функції прокуратури, як
«нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах,
при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням осо-
бистої свободи громадян».
Натомість пункт 9 Розділу XV Конституції України в редакції Закону від 2 червня 2016 року
визначає, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів цю функ-
цію «до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітен-
ціарних інспекцій».
Прокуратура продовжувала виконувати зазначену функцію, а відповідні повноваження
прокурорів, визначені в статті 26 Закону «Про прокуратуру», після 2015 року не змінюва-
лися.
Визначення таких інспекцій міститься в Мінімальних стандартних правилах ООН щодо поводження
з ув’язненими (Правила Нельсона Мандели), а саме в статті 83 «Внутрішні інспекції та зовнішні пере-
вірки». Відповідно до цієї статті «повинна існувати подвійна система регулярних інспекцій тюремних
установ та пенітенціарних служб:
a) внутрішні або адміністративні інспекції, які проводять центральні органи тюремного
управління;
b) зовнішні перевірки, що проводяться незалежним від тюремної адміністрації органом,
яким може бути компетентний міжнародний чи регіональний орган».
Про необхідність запровадження подвійної системи пенітенціарних інспекцій зазначено
також у Європейських пенітенціарних правилах (Рекомендація № R(2006)2 Комітету Міні-
стрів держав-учасниць Ради Європи від 11 січня 2006 року).
13
Лапкін А. В. Прокурор у кримінальному провадженні: теоретичні, правові та організаційно-методичні
проблеми : монографія / А. В. Лапкін. Харків : Право, 2020. С. 78.

29
Конституція
Функції органів прокуратури
1) підтримання державного обвинувачення в суді
2) представництво інтересів громадянина або
держави в суді у випадках, визначених законом
3) нагляд за додержанням законів органами, які
проводять оперативно-розшукову діяльність,
дізнання, досудове слідство
4) нагляд за додержанням законів при
виконанні судових рішень у кримінальних
справах, а також при застосуванні інших
заходів примусового характеру, пов’язаних з
обмеженням особистої свободи громадян
2014
Зміни до Конституції
5) нагляд за додержанням і застосуванням
законів — до введення в дію законів, що
регулюють діяльність державних органів
щодо контролю за додержанням законів
(«загальний нагляд»)
2016
Зміни до Конституції
Тимчасові функції
2018
Зміни
до Конституції
1996
6) попереднє слідство — до сформування
системи досудового слідства і введення в
дію законів, що регулюють її функціонування
7) нагляд за додержанням прав і свобод
людини і громадянина, додержанням законів
з цих питань органами виконавчої влади,
органами місцевого самоврядування, їх
посадовими і службовими особами
2004
1) підтримання державного обвинувачення в суді
2) представництво інтересів громадянина
або держави всуді у випадках, визначених цим
Законом
3) нагляд за додержанням законів органами, що
провадять оперативно-розшукову діяльність,
дізнання, досудове слідство
4) нагляд за додержанням законів при
виконанні судових рішень у кримінальних
справах, а також при застосуванні інших
заходів примусового характеру, пов’язаних
з обмеженням особистої свободи громадян
1) підтримання публічного обвинувачення в суді
2) організація і процесуальне керівництво
досудовим розслідуванням, вирішення відповідно
до закону інших питань під час кримінального
провадження, нагляд за негласними та іншими
слідчими і розшуковими діями органів
правопорядку
3) представництво інтересів держави в суді у
виключних випадках і в порядку, що визначені
законом

30
Так, відповідно до пунктів 92, 93.1 і 93.2 правил пенітенціарні установи регулярно інспек-
тують урядові органи з метою оцінювання того, чи відповідає управління ними вимогам
національного законодавства та міжнародного права, а також положень цих правил. Умо-
ви утримання ув’язнених і поводження з ними мають бути предметом моніторингу з боку
незалежного органу або органів, які публічно оприлюднюють результати моніторингу. За-
охочується співпраця такого незалежного моніторингового органу або органів з тими між-
народними інституціями, які уповноважені відповідно до закону відвідувати пенітенціарні
установи.
Закон «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» містить статтю
19-1 «Виконання Уповноваженим функцій національного превентивного механізму», згід-
но з якою Уповноважений для виконання цієї функції здійснює регулярні відвідування
«місць несвободи», перелічених у пункті 8 статті 13 Закону, залучаючи до таких відвіду-
вань представників громадських організацій, експертів, учених і фахівців, у тому числі іно-
земних.
2 вересня 2021 року Кабінет Міністрів України вніс на розгляд Верховної Ради України про-
єкти двох законів:
1) «Про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій» (реєстра-
ційний № 5884; 7 вересня 2021 року проєкт Закону надано для ознайомлення).
Проєкт Закону визначає поняття та завдання подвійної системи регулярних пенітенціар-
них інспекцій (ст. 1), дає визначення термінів «пенітенціарна інспекція» і «місце несвободи»
(ст. 3), містить перелік суб’єктів внутрішніх (адміністративних) і зовнішніх пенітенціарних
інспекцій (статті 6 і 20) тощо. Він також пропонує вилучити пункт 4 частини 1 статті 2 За-
кону «Про прокуратуру» і доповнити його статтею 25-1 «Вирішення відповідно до закону
інших питань під час кримінального провадження», де визначити, що прокурор у порядку,
передбаченому КПК України та Кримінально-виконавчим кодексом України, іншими за-
конами України, бере участь у розгляді питань, пов’язаних з виконанням судових рішень
у кримінальному провадженні, і із цією метою має низку повноважень14
(які загалом не ви-
пливають з конституційних функцій прокуратури);
14
Ідеться, зокрема, про повноваження:
1) звертатися до суду з клопотанням (поданням), позовом (заявою), оскаржувати рішення, дії чи
бездіяльність службових та інших осіб, органів чи суб’єктів;
2) брати участь у судовому засіданні щодо розгляду клопотання про примусове годування
підозрюваного, обвинуваченого, засудженого, питання про продовження, зміну або припинення
застосування примусових заходів медичного характеру, вирішення судом питань під час виконання
вироків, при застосуванні до засуджених акта амністії;
3) оскаржувати в установленому порядку судові рішення із цих питань, брати участь у судовому
провадженні з їх перегляду;
4) відвідувати місце, у якому перебуває затриманий, ув’язнений, засуджений, особа, щодо якої
застосовано примусові заходи медичного або виховного характеру, мати можливість конфіденційного
спілкування з такою особою;
5) отримувати у визначені ним строки інформацію, письмові пояснення, знайомитися з документами,

31
2) «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення (щодо
створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій)» (реєстрацій-
ний № 5885; 6 вересня 2022 року проєкт Закону включено до порядку денного Вер-
ховної Ради України).
Проєкт Закону пропонує вилучити положення статей 7, 250 Кодексу України про адміні-
стративні правопорушення щодо нагляду прокурора за додержанням законів при засто-
суванні заходів впливу за адміністративні правопорушення.
На жаль, він не пропонує водночас вилучити з Кодексу України про адміністративні право-
порушення положення статті 185-8, згідно з яким «невиконання посадовою особою закон-
них вимог прокурора тягне за собою накладення штрафу…». Відповідальність за невико-
нання будь-яких вимог прокурора, навіть якщо вони формально й ґрунтуються на законі,
так само атавізм загального нагляду.
Проте врешті-решт згаданий у Конституції України закон про створення подвійної сис-
теми регулярних пенітенціарних інспекцій досі не ухвалено. Із цього випливає, що наразі
функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних
справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням
особистої свободи громадян, прокуратура здійснює на законних підставах.
Що стосується функції представництва інтересів громадянина або держави в суді, то,
на відміну від Конституції України, Закон «Про прокуратуру» не згадує ані про визначені
законом «виключні випадки», ані про визначений законом порядок. Відповідно до пунк-
ту 2 частини 1 статті 2 цього Закону представництво інтересів громадянина або держави
в суді здійснюється просто «у випадках, визначених цим Законом», відповідно до його ча-
стини 1 статті 23 — «у випадках та порядку, встановлених законом», а відповідно до ча-
стини 7 статті 24 — «окремі форми представництва інтересів громадянина або держави
в суді здійснюються виключно на підставах і в межах, передбачених процесуальним зако-
нодавством».
Із цього випливають три непевності: перша — що саме вважати «виключними випадка-
ми», друга — яким усе ж таки законом визначаються відповідні підстави (випадки), тре-
тя — яким законом визначається згаданий порядок представництва: тільки Законом «Про
прокуратуру» чи процесуальними законами або будь-яким законом.
Фактично єдина підстава представництва прокурором інтересів громадянина (громадя-
нина України, іноземця або особи без громадянства) була визначена Законом «Про про-
куратуру» (ст. 23): особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані
права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, неді-
єздатність чи обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом
матеріалами, у тому числі з обмеженим доступом, виконавчими провадженнями, отримувати їхні
копії, залучати відповідних спеціалістів.

32
надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють чи неналеж-
ним чином здійснюють її захист.
У цьому зв’язку в частині 3 статті 128 КПК України зазначено, що для представництва ін-
тересів громадянина в суді прокурор повинен надати документи, що підтверджують не-
досягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадя-
нина, а також письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано
право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, на здійснення ним пред-
ставництва15
.
Підстави здійснення прокурором представництва законних інтересів держави в разі їх
порушення або загрози порушення були визначені також у статті 23 Закону «Про прокура-
туру». Це випадки, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює
орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повно-
важень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності
такого органу. Також наведено перелік випадків, коли не допускається здійснення проку-
рором представництва в суді інтересів держави (ст. 23 Закону «Про прокуратуру»). Окре-
мим проявом цієї ситуації можна вважати пред’явлення прокурором цивільного позову
в кримінальному провадженні в інтересах держави (ч. 3 ст. 128 КПК України).
Що ж до порядку здійснення прокурором представництва, то в частині інтересів громадя-
нина він визначається тільки статтями 23 і 24 Закону «Про прокуратуру», а в частині за-
конних інтересів держави — ще й статті 56 Цивільного процесуального кодексу України,
статті 53 Господарського процесуального кодексу України й статті 53 Кодексу адміністра-
тивного судочинства України.
Міжнародна співробітництво, як випливає із частини 2 статті 2 Закону «Про прокурату-
ру», є не окремою функцією прокуратури, а повноваженням, спрямованим на реалізацію
її функцій.
Усе зазначене вище демонструє декларативність і нікчемність положення частини 3 стат-
ті 2 Закону «Про прокуратуру»: «На прокуратуру не можуть покладатися функції, не пе-
редбачені Конституцією України». Насправді такі функції і покладаються, і реально здій-
снюються. Понад те, прокуратура виконує й інші, не передбачені Конституцією України
функції, замасковані під окремі повноваження, ніби пов’язані з конституційними функція-
ми (додатково про це нижче).
Під час експертного опитування в травні 2023 року на питання «Як ви оцінюєте зміни до
Конституції України в частині правосуддя у 2016 році? Який вплив вони мали на прокура-
туру?» прокурори відповіли так:
22%—змінималинегативнийхарактер,правоверегулюванняпрокуратуристалорозмитим;
15
Звернемо увагу на помилку в частині 3 статті 128 КПК України: замість частини 4 статті 23 Закону
«Про прокуратуру» посилання зроблене на частину 4 статті 25.

33
32% — функції прокуратури були несправедливо звужені, що підриває авторитетність цьо-
го органу;
3% — Розділ VII Конституції України необхідно повернути;
9% — змінилися лише формулювання в законодавстві, а не зміст;
3% — прокуратура стала більш незалежною в результаті змін, політичний вплив на неї
зменшився;
15% — функції прокуратури були звужені лише до кримінального провадження, що відпо-
відає європейським стандартам;
16% — прокуратура чітко визначила свої функції, а зміст «процесуального керівництва»
та «публічного обвинувачення» зрозумілий.
Отже, лише третина опитаних схвально відгукнулася про ці зміни. Одна з відповідей: «безу-
мовно, зміни були нагальними і позитивними. Замість незрозумілого окремого статусу серед
гілок влади положення прокуратури стало більш визначеним». Негативно зміни до Консти-
туції України оцінили прокурори, які, з одного боку, продовжують відстоювати необхід-
ність повернення функції загального нагляду прокуратури, включаючи повноваження
ініціювати дисциплінарні та адміністративні провадження (42% тих прокурорів, які нада-
ли пояснення своєї відповіді); з іншого — критикують юридичну невизначеність поняття
«представництво інтересів держави в суді у виключних випадках» або вимагають вилучити
цю функцію, а також максимально скоротити перехідний період щодо здійснення функції
представництва прокуратурою громадян у судах.
На запитання «Якою Ви бачите роль прокуратури в системі влади? Яку функцію вона має
виконувати? Яка користь суспільству від прокурорів загалом?» 55 із 74 опитаних відпові-
ли, що прокурори повинні:
• здійснювати тільки функції процесуального керівництва й публічного обвинувачення
(14 опитаних);
• здійснювати функцію загального нагляду (11 опитаних);
• захищати інтереси суспільства, держави і громадян, зокрема здійснювати функцію
представництва інтересів держави (8 опитаних);
• забезпечувати законність (або законність і справедливість) (5 опитаних);
• здійснювати функції, визначені в Конституції України (4 опитаних);
• здійснювати тільки функцію публічного обвинувачення (4 опитаних);
• здійснювати тільки функції процесуального керівництва й координації діяльності ор-
ганів правопорядку (3 опитаних);
• здійснювати функцію координації діяльності органів правопорядку (2 опитаних).
А також не повинні займатися аналітичною, узагальнювальною, статистичною, пошуковою,
інформаційною та іншою неюридичною діяльністю: «необхідно переглянути внутрішню си-
стему організації роботи органів прокуратури, оскільки приблизно 40 відсотків часу займає
виконання так званих контрольних завдань Офісу Генерального прокурора або обласних про-
куратур», «користь суспільству від прокурорів була б більшою, якби вони займались проце-
суальним керівництвом, а не витрачали 90 відсотків робочого часу на виконання величезної
кількості завдань, доручень, контролів керівництва та вищестоящих прокуратур», «посадо-
ва особа, яка не здійснює процесуальне керівництво і підтримання публічного обвинувачення,
повинна бути державним службовцем, а не прокурором» (4 опитаних).
На думку учасників фокус-групи з-поміж науковців, етап внесення змін до Конституції
України щодо прокуратури найбільш проблемний. Він продовжив негативну традицію,
коли ще з 1996 року, із часу ухвалення Конституції України, виникла суперечлива модель,
за якої конституційні функції прокуратури не відповідають ані функціям, закріпленим

34
у законі, ані суспільним відносинам і потребам. Тобто прокуратура виконує неконститу-
ційні функції і навпаки — не виконує конституційні.
У 2016 році був шанс узгодити функції прокуратури, але цього не сталося.
Законодавець ніби зробив крок до обвинувальної моделі прокуратури, але зберіг пред-
ставницьку функцію у виключних випадках, визначених законом; передбачив за прокуро-
ром функцію організації досудового розслідування, але змусив виконувати її разом з ке-
рівником органу досудового розслідування; намагався відійти від наглядової діяльності,
але все одно закріпив нагляд за слідчими й розшуковими діями; створив підстави для збе-
реження оперативно-розшукової діяльності, але її за межами КПК України в принципі бути
не може. Наразі нові зміни до Конституції України вносити практично складно й недоціль-
но, а тому треба вбудовувати в конституційні положення і Закон «Про прокуратуру», і КПК
України.
Міжнародна співробітництво... є не окремою функцією прокуратури,
а повноваженням, спрямованим на реалізацію її функцій... прокуратура
виконує й інші, не передбачені Конституцією України функції, замаско-
вані під окремі повноваження, ніби пов’язані з конституційними функ-
ціями
Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових за-
ходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року ознаменував третій етап
реформування прокуратури. Він містив найбільшу кількість змін до Закону «Про прокура-
туру» за всю історію його існування — загалом їх було внесено 330. Проте функцій про-
куратури цей Закон не торкнувся.
Місяцем пізніше до статті 2 Закону «Про прокуратуру» були внесені інші зміни, згідно
з якими в пункті 2 після слів «представництво інтересів громадянина або держави в суді
у випадках, визначених цим Законом» додані слова «та главою 12 розділу III Цивільного
процесуального кодексу України». Ішлося про главу 12 Цивільного процесуального кодексу
України «Особливості позовного провадження у справах про визнання необґрунтованими
активів та їх стягнення в дохід держави».
Водночас згідно із частиною 3 статті 23 Закону «Про прокуратуру» повноваження щодо
представництва інтересів держави в суді у справах про визнання необґрунтованими ак-
тивів і їх стягнення в дохід держави покладено на прокурорів Спеціалізованої антикоруп-
ційної прокуратури (далі — САП), а у визначених законом випадках — прокурорів ОГП.
Такі уточнення не суперечать третій конституційній функції прокуратури — представни-
цтво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Напевно, у межах цієї ж функції відповідно до вимог статті 250 Кодексу України про ад-
міністративні правопорушення, статей 3, 65-1 Закону «Про запобігання корупції» про-
курори здійснюють заходи щодо притягнення осіб до відповідальності за вчинення

35
адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією, виявлення причин й умов, що
сприяли їх вчиненню, відшкодування збитків (шкоди), завданих державі внаслідок скоєння
таких правопорушень, зокрема обов’язкова участь прокурорів у розгляді судами першої
інстанції справ про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією, передба-
чені статтями 172-4–172-9, 172-9-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Згідно з наказом Генерального прокурора від 18 листопада 2021 року № 364 «Про організа-
цію діяльності органів прокуратури у сфері запобігання і протидії корупції поза межами кри-
мінального провадження» це повноваження виконують у відповідних справах: Управління
підтримання публічного обвинувачення в суді Офісу Генеральної прокуратури; Генеральна
інспекція, САП, Спеціалізована прокуратура у військовій та оборонній сфері, Спеціалізова-
на екологічна прокуратура, обласні та спеціалізовані (на правах обласних) прокуратури.
Цього повноваження прокуратура може бути позбавлена в разі ухвалення законодавчо-
го рішення про трансформацію адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією,
у відповідні кримінальні проступки, як це, власне, і передбачають критерії Енгеля16
.
Закон від 19 вересня 2019 року, прямо не торкаючись, як уже зазначено, функцій прокура-
тури, розширив (знову ж таки безпідставно) координаційні повноваження прокурорів
(ч. 2 ст. 25 Закону).
По-перше, якщо раніше Закон визначав вичерпний перелік форм здійснення координацій-
них повноважень прокурорів, то відтепер у ньому вказано, що «основною формою коор-
динації є проведення координаційних нарад з керівниками правоохоронних органів, на
яких заслуховується інформація щодо їхньої діяльності у сфері протидії злочинності» і що
«порядок та інші форми координації затверджуються наказом Генерального прокурора».
Відповідно в Порядку координації діяльності правоохоронних органів у сфері протидії зло-
чинності, затвердженому наказом Генерального прокурора від 8 лютого 2021 року № 28,
перелік форм здійснення координації був значно збільшений.
При цьому як одну з форм Генеральний прокурор визначив у наказі проведення спільних
нарад з керівництвом не лише правоохоронних, як це вказано в Законі, а й інших держав-
них органів.
Окрім того, до форм координації додалися такі:
• здійснення спільних виїздів у регіони для проведення узгоджених дій, перевірок і на-
дання допомоги правоохоронним органам у протидії злочинності;
• обмін аналітичною інформацією з питань протидії злочинності, проведення спільних
аналітичних досліджень;
• розроблення спільних наказів, а також підготовка листів інформаційного характеру
й документів організаційного та методичного спрямування;
• розроблення й забезпечення виконання спільних планів із запобігання, виявлення та при-
пиненнякримінальнихправопорушень,усуненняпричинтаумов,якісприялиїхвчиненню;
16
Engel and Otgers v. The Netherlands. URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22item
id%22:[%22001-57479%22]}

36
• взаємне використання можливостей з підготовки і навчання кадрів, організація та
проведення спільних тренінгів, семінарів, конференцій та інших заходів з метою під-
вищення кваліфікації працівників органів прокуратури та правоохоронних органів;
• розроблення пропозицій з питань удосконалення системи кримінальної юстиції та пра-
вового регулювання у сфері протидії злочинності;
• ініціювання проведення наукових досліджень у сфері протидії злочинності.
Закон від 19 вересня 2019 року, прямо не торкаючись, як уже зазначе-
но, функцій прокуратури, розширив (знову ж таки безпідставно) коор-
динаційні повноваження прокурорів (ч. 2 ст. 25 Закону).
По-друге, якщо раніше Закон передбачав, що порядок організації роботи з координації ді-
яльності правоохоронних органів, взаємодії органів прокуратури із суб’єктами протидії
злочинності визначається положенням, затвердженим спільним наказом Генерального
прокурора, керівників інших правоохоронних органів, і підлягає реєстрації в Міністерстві
юстиції України (тобто дотримувався певний паритет інтересів), то відтепер встановлено,
що рішення координаційної наради є обов’язковим до виконання всіма зазначеними в ньо-
му правоохоронними органами.
У цей же період наказом Генерального прокурора від 16 жовтня 2020 року № 489 була за-
тверджена Стратегія розвитку прокуратури на 2021–2023 роки17
.
У ній визначено, зокрема, місію прокуратури — керуючись принципами верховенства пра-
ва, забезпечувати дотримання конституційних прав і свобод людини, координувати фор-
мування кримінально-правової політики та діяльність органів правопорядку з метою забез-
печення громадської безпеки та законності.
Судячи із цього формулювання, автори Стратегії вирішили відійти від положення статті
1 Закону «Про прокуратуру», де місія прокуратури визначена дещо інакше: «Прокуратура
України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює
встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загаль-
них інтересів суспільства та держави». Принаймні про координацію формування кримі-
нально-правової політики та діяльності органів правопорядку в цій статті не йдеться, як
і в наступній статті 2 «Функції прокуратури».
Попри це в Стратегії розвитку прокуратури на 2021-2023 роки питанню «Ефективної ко-
ординації діяльності у сфері протидії злочинності та функціонування системи криміналь-
ної юстиції загалом» присвячено спеціальний підрозділ 2.2 — один із шести підрозділів
«Стратегічних пріоритетів розвитку прокуратури». У ньому запропоновано розвивати
17
Стратегія розвитку прокуратури на 2021–2023 роки. URL: https://www.gp.gov.ua/ua/posts/
strategiya-rozvitku-prokuraturi-na-2021-2023-roki

37
прокуратуру шляхом здійснення заходів, які посилюватимуть її «координаційну функцію»
(саме так сказано в тексті Стратегії).
Відповідні заходи в межах такої «функції» передбачають, зокрема, такі:
• координування розроблення і впровадження кримінально-правової політики задля
злагодженої роботи органів прокуратури та відповідних органів правопорядку; забез-
печення сучасних підходів до протидії злочинності;
• організація збирання та аналізу повних достовірних даних для визначення пріоритетів
кримінально-правової політики;
• розробленнятаухваленнянаосновіпріоритетівкримінально-правовоїполітикиспільних
для органів правопорядку ключових показників ефективності (KPI) і рекомендацій щодо
застосування норм кримінального та кримінального процесуального законодавства;
• розвиток спроможності та посилення функцій аналітичних підрозділів органів про-
куратури, які координуватимуть процес розроблення та виконання пріоритетів кри-
мінально-правової політики, а також адаптуватимуть їх відповідно до змін криміно-
генної ситуації;
• удосконалення механізмів координації протидії злочинності;
• налагодження регулярної та ефективної взаємодії з усіма ключовими державними
й недержавними партнерами з метою вдосконалення системи кримінальної юстиції
та органів правопорядку. Удосконалення формату взаємодії у межах координаційної
функції прокуратури й інших механізмів регулярної координації та співпраці з Верхов-
ною Радою України, Кабінетом Міністрів України, судами, органами досудового розслі-
дування, органами місцевого самоврядування з метою виявлення та спільного розв’я-
зання актуальних проблем у системі кримінальної юстиції України;
• впровадження механізму обговорення з неурядовими експертними установами, ор-
ганізаціями й окремими експертами, міжнародними партнерами актуальних проблем
у системі кримінальної юстиції, органах правопорядку та шляхів їх розв’язання;
• закріплення лідерської ролі органів прокуратури в процесі визначення напрямів роз-
витку системи кримінальної юстиції та органів правопорядку в Україні.
Усе це виглядає як прагнення повернути прокуратурі статус органу, що здійснює «най-
вищий нагляд за точним і однаковим виконанням законів», який вона мала за часів СРСР.
Окрім того, насторожує сам факт обговорення в ОГП і викладення в проєктах окремих
стратегічних документів бажання не лише посилити координаційну роль (зокрема, запро-
вадити механізм затвердження Генеральним прокурором міжвідомчих актів органів пра-
вопорядку з питань досудового розслідування та оперативно-розшукової діяльності), а й
наділити Генерального прокурора правом законодавчої ініціативи й загалом «участі у фор-
муванні кримінальної політики».
Стратегії розвитку прокуратури на 2021-2023 роки... запропоновано
розвивати прокуратуру шляхом здійснення заходів, які посилювати-
муть її «координаційну функцію»

38
Як завжди, кожен хотів би формувати політику, мало хто бажає реалізовувати політику,
вироблену іншими, і нести відповідальність за її «не таку» реалізацію.
Усе це виглядає як прагнення повернути прокуратурі статус органу,
що здійснює «найвищий нагляд за точним і однаковим виконанням за-
конів», який вона мала за часів СРСР.
Генеральний прокурор не повинен перетворюватися в суб’єкта політичного процесу, а для
підготовки назрілих змін до Кримінального, Кримінального процесуального тощо законо-
давства цілком достатньо співпраці на рівні ОГП з Міністерством юстиції України та про-
фільним парламентським комітетом.
У цьому зв’язку слід згадати основоположну Рекомендацію ПАРЄ 1604 (2003)1 «Про роль
служби публічних обвинувачів в демократичному суспільстві, заснованому на верховен-
стві права» від 27 травня 2003 року. У пункті 6 зазначено, що «викликають стурбованість
на предмет їх відповідності основним принципам… здійснення публічними обвинувачами
різноманітних функцій, які не відносяться до сфери кримінального права».
Генеральний прокурор не повинен перетворюватися в суб’єкта полі-
тичного процесу, а для підготовки назрілих змін до Кримінального,
Кримінального процесуального тощо законодавства цілком достат-
ньо співпраці на рівні ОГП з Міністерством юстиції України та профіль-
ним парламентським комітетом.
Справді, за метушнею губиться концентрація на ефективному виконанні конкретних кон-
ституційних функцій прокуратури.
Водночас слід нагадати, що формування правової, у тому числі кримінально-правової, по-
літики та законності — ніким не оспорювана функція Міністерства юстиції України, яка
належить йому на підставі положень статей 6 і 116 Конституції України, статей 19, 20, 21,
44 Закону «Про Кабінет Міністрів України», статей 1, 6, 7, 18 Закону «Про центральні ор-
гани виконавчої влади», а також Положення про Міністерство юстиції України, затвердже-
ного постановою Кабінету Міністрів України від 2 липня 2014 року № 228. Будь-яке мініс-
терство, і Міністерство юстиції не виняток, реалізує функцію формування певної політики
шляхом забезпечення нормативно-правового регулювання, визначення пріоритетних на-
прямів розвитку тощо.
Висловлена в літературі, усупереч закріпленому в Конституції України поділу держав-
ної влади, пропозиція наділити прокуратуру функцією формування державної антикри-
мінальної політики (яка буде здійснюватися шляхом збирання, узагальнення, обробки та
вивчення даних про кримінальну протиправність, прогнозування тенденцій її розвитку,

39
формування пріоритетів протидії їй, планування заходів протидії, розроблення проєктів
відповідних державних програм, концепцій, стратегій, розроблення проєктів законів і під-
законних нормативно-правових актів), створення для цього в ОГП аналітично-стратегіч-
ного центру (який забезпечуватиме розроблення законодавчих пропозицій, реалізацію
законодавчої ініціативи, надання консультативних висновків щодо законопроєктів, роз-
роблення, затвердження чи погодження міжвідомчих нормативних актів тощо)18
виглядає
нічим не обґрунтованим прожектерством.
...за метушнею губиться концентрація на ефективному виконанні
конкретних конституційних функцій прокуратури.
У 2020 році відбулася спроба переглянути функції прокуратури та узгодити їх, зокрема
термінологічно, з Конституцією України. Ніби саме на це був спрямований проєкт Закону
від 26 серпня 2020 року № 3009а, який внесла на розгляд Верховної Ради України група
народних депутатів України19
. 2 жовтня 2020 року було подання профільного парламент-
ського комітету про розгляд цього законопроєкту, його широко обговорювали в юридич-
них колах, але з того часу справа до розгляду так і не дійшла. Певною мірою цьому сприяв
висновок на цей законопроєкт експертів Ради Європи Лорени Бахмаєр і Джеймса Гаміль-
тона, наданий у жовтні 2020 року, у якому вони висловили серйозні зауваження20
.
Низка пропозицій законопроєкту була сприйнята позитивно:
1) визначення публічного обвинувачення як процесуальної діяльності прокурора від
імені держави і в інтересах суспільства, що полягає в доведенні перед судом обви-
нувачення з метою забезпечення невідворотності кримінальної відповідальності
особи, яка вчинила кримінальне правопорушення;
2) заміна терміну «нагляд за додержанням законів під час проведення досудового
розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням»
терміном «процесуальне керівництво досудовим розслідуванням»;
3) вилучення із частини 3 статті 128 КПК України положення про пред’явлення проку-
рором цивільного позову в інтересах громадян, які через недосягнення повноліт-
тя, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити
18
проблеми : монографія / А. В. Лапкін. Харків : Право, 2020. С. 986–987.
19
Слід згадати також про проєкти Законів № 3009а-1 і № 3009а-2 від 28 серпня та 11 вересня 2022 року
відповідно. Проте профільний парламентський комітет надав висновки відхилити їх.
20
Expert assessment of the Draft law 3009a “On amendments to the Criminal procedural code of Ukraine
at the part of securing the implementation of the functions of the prosecutor’s office”. URL: https://www.
coe.int/en/web/kyiv/human-rights-complaint-criminal-justice-system-in-ukraine/-/asset_publisher/
RF0IUfQaQu5R/content/expert-assessment-on-the-draft-law-2411?inheritRedirect=false

40
свої права. Це функція центрів безоплатної правової допомоги, на що вказує і Ве-
неційська комісія (п. 28)21
. Коли ж її реалізує прокурор, який згідно з Конституцією
України здійснює представництво інтересів держави в суді, то це зовні виглядає як
суперечність, а на практиці може призводити до конфлікту інтересів і зловживан-
ня владою;
4) надання прокурору — процесуальному керівнику повноваження ініціювати перед
керівником органу досудового розслідування питання про відсторонення слідчого
від проведення досудового розслідування та призначення іншого слідчого за наяв-
ності підстав, передбачених цим Кодексом, для його відводу, або у випадку неефек-
тивного досудового розслідування, або за умови допущення ним порушень закону
при здійсненні досудового розслідування, а в разі нерозв’язання питання про від-
сторонення керівником органу досудового розслідування вмотивованою постано-
вою, погодженою з прокурором вищого рівня, відсторонювати слідчого від здійс-
нення досудового розслідування кримінального провадження (п. 8 ч. 2 ст. 36 КПК
України);
5) певна конкретизація конституційного терміну «вирішення відповідно до закону ін-
ших питань під час кримінального провадження», зокрема поширення цієї функ-
ції на стадію виконання судових рішень, і надання прокурору повноважень: вно-
сити клопотання для розв’язання питань, пов’язаних з виконанням вироку; брати
участь у судовому засіданні щодо розв’язання питань, пов’язаних з виконанням
вироку; оскаржувати ухвали суду щодо питань, пов’язаних з виконанням вироку;
брати участь у судовому засіданні щодо розв’язання питань про продовження, змі-
ну або припинення застосування примусових заходів медичного характеру; брати
участь у судовому засіданні щодо розв’язання питань про застосування до засудже-
них акта амністії; брати участь у судовому провадженні з перегляду судових рішень
вищезазначених категорій тощо (ч. 2 ст. 36 КПК України).
Висловлена в літературі, усупереч закріпленому в Конституції Украї-
ни поділу державної влади, пропозиція наділити прокуратуру функцією
формування державної антикримінальної політики... виглядає нічим не
обґрунтованим прожектерством.
Проте більшість інших положень законопроєкту № 3009а викликали у фахівців виправда-
ні заперечення22
.
21
Висновок на проєкт Закону України «Про прокуратуру», ухвалений Венеційською комісією на її 96-
му пленарному засіданні (Венеція, 11–12 жовтня 2013 року). URL: https://rm.coe.int/1680097f7d
22
Висновок на проєкт Закону України «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу
України у частині забезпечення реалізації функцій прокуратури» (реєстр. № 3009а від 26 серпня
2020 року). URL: https://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=69713; Калужна Оксана.
Старі пісні прокурорські // Збруч, 13.10.2020. URL: https://zbruc.eu/node/100863?fbclid=IwAR1wgVt
MAACT4SP_jIA1_1iRkbB2IrqtAt9BlXa0RvJwad8FqGmTLMYiBnY

41
По-перше, у законопроєкті неякісно визначені терміни:
• організація досудового розслідування як процесуальна діяльність прокурора,
пов’язана з виконанням ним як керівником органу прокуратури та прокурором ви-
щого рівня передбачених цим Кодексом повноважень;
• процесуальнекерівництводосудовимрозслідуванням як процесуальна діяльність
прокурора, пов’язана з виконанням ним повноважень процесуального керівника,
передбачених цим Кодексом, у конкретному кримінальному провадженні, спрямо-
вана на забезпечення ефективного досудового розслідування23
.
Наприклад, Лорена Бахмаєр і Джеймс Гамільтон у своєму висновку (п. 27) зазначили, що
обидва визначення нічого не змінюють і не додають точності, оскільки вони дуже загаль-
ні, а повноваження прокурорів і так регулюються в статті 36 КПК України. Однак при цьо-
му вони обмежують автономію та незалежність окремих прокурорів — процесуальних ке-
рівників.
Фахівці висловили й інші сумніви, з якими слід погодитися. Зокрема:
a) недоцільно штучно розділяти ці два поняття, оскільки в реальному житті вони оби-
два тісно пов’язані, заточені під спільну мету й реалізуються однаковими засобами;
b) у визначенні процесуального керівництва досудовим розслідуванням одне визна-
чається через те саме (тавтологія: «процесуальне керівництво — виконання повно-
важень процесуального керівника») і не має сутнісних ознак — визначення проку-
рором основних напрямів розслідування в конкретному провадженні, організація
розслідування, нагляд за діяльністю слідчого, детектива, оперативного підрозділу
з метою запобігання, виявлення та усунення порушень ними закону;
c) натомість у визначенні організації досудового розслідування акцент неправильно
зроблено не на організаційно-управлінській діяльності прокурора — процесуально-
го керівника в конкретному кримінальному провадженні, а на нібито визначальній
ролі керівника органу прокуратури (Генерального прокурора, керівника обласної
прокуратури, керівника окружної прокуратури та їхніх перших заступників і заступ-
ників, які діють у межах своїх повноважень) і прокурора вищого рівня. Але ця роль
стосується не відповідної конституційної функції прокуратури, а взагалі організа-
ції досудових розслідувань у межах територіальної (у випадку САП — спеціальної)
підслідності та аж ніяк не є ключовою.
У конкретному провадженні керівник органу прокуратури визначає прокурора чи утво-
рює групу прокурорів для здійснення процесуального керівництва в конкретній справі (ч.
1 і 3 ст. 37, ч. 1 ст. 83 КПК України), розв’язує спір про підслідність (ч. 5 ст. 218 КПК України),
23
Нагадаємо, що до цього часу нормативне визначення процесуального керівництва містилося
в Концепції реформування кримінальної юстиції України, затвердженій указом Президента України
від 8 квітня 2008 року № 311/3008: процесуальне керівництво прокурора — організація процесу
досудового розслідування, визначення напрямів розслідування, координація процесуальних дій,
сприяння створенню умов для нормального функціонування слідчих, забезпечення дотримання
у процесі розслідування вимог законів України. Прокурор оцінює та спрямовує хід розслідування.

42
погоджує рішення прокурора — процесуального керівника про відмову від підтримання
державного обвинувачення, зміну або висунення додаткового обвинувачення (ст. 341 КПК
України), а також розв’язує деякі питання під час воєнного стану (ст. 615 КПК України).
Якщо в прокуратурі запровадити автоматичний розподіл справ, то ця роль керівника ор-
гану прокуратури зійде нанівець. Керівник окружної прокуратури та прокурор вищого рів-
ня продовжують строк досудового розслідування; також прокурор вищого рівня погоджує
клопотання перед слідчим суддею про продовження строку досудового розслідування (ст.
294 КПК України). Вони ж мають право доручати здійснення досудового розслідування
будь-якого кримінального правопорушення іншому органу досудового розслідування, ска-
совувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих і прокурорів нижчого рівня (ч.
5–6 ст. 36 КПК України), розглядати скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора (ч.
2 ст. 313 КПК України);
d)організація розслідування конкретного провадження включає визначення напря-
мів розслідування, своєчасне розроблення узгодженого плану розслідування; ква-
ліфіковане керівництво слідчою чи слідчо-оперативною групою; проведення ре-
гулярних оперативних нарад слідчої групи; налагодження систематичного обміну
інформацією та звітністю про результати роботи слідчої групи й кожного слідчого;
налагодження належної взаємодії між слідчим, оперативними працівниками, спе-
ціалістами; забезпечення необхідних умов праці й проведення слідчих дій та інших
заходів.
Тому суб’єктами організації досудового розслідування конкретного злочину (проступку)
є: прокурор — процесуальний керівник і слідчий (дізнавач), окрім них, ще й керівник ор-
гану досудового розслідування, керівник органу дізнання, керівник прокуратури, проку-
рор вищого рівня і навіть оперативний співробітник у межах дорученої йому на виконан-
ня слідчої (розшукової) дії чи організаційного заходу. Той факт, що організацію досудового
розслідування КПК України одночасно ввірив кільком суб’єктам (кожному у своїй зоні від-
повідальності), на практиці вилилося в те, що кожен з них бачив свою роль по-своєму. Осо-
бливо дублювання деяких повноважень прокурора (п. 2–5 ч. 2 ст. 36) та керівника органу
досудового розслідування (п. 3–5 ч. 2 ст. 39) має наслідком їхню конкуренцію, позначаєть-
ся на ефективності розслідування та взаємному пошуку винуватих у разі незадовільного
результату. На жаль, замість усунення дублювання в законопроєкті воно ще більше поси-
лено (п. 3 ч. 2 ст. 39).
Щодо організації досудового розслідування слід також врахувати необхідність чіткого ви-
значення в кримінальному процесуальному законі (за зразком переліку в статті 36 КПК
України) організаційних, контрольних та інших повноважень керівника прокуратури й про-
курора вищого рівня.
По-друге, деякі повноваження, якими пропонується наділити певних прокурорів через змі-
ни до КПК України, явно перевищують межі функцій, які може мати прокурор у демокра-
тичному суспільстві. Ідеться про положення законопроєкту, згідно з якими керівник про-
куратури та прокурор вищого рівня уповноважуються:

43
a) «вимагати для перевірки кримінальні провадження, документи, матеріали та інші
відомості про вчинені кримінальні правопорушення, хід досудового розслідування,
встановлення осіб, які вчинили кримінальні правопорушення» (п. 1 ч. 7 ст. 36). Таке
повноваження підриває незалежність прокурора — процесуального керівника й зні-
має з нього частину відповідальності за результат. У цьому контексті варто згадати
Висновок Венеційської комісії (п. 13): «Комісія скритикувала ту особливу роль, яка
відводиться принципам єдності та централізації прокуратури, змодельованих за
зразком «прокуратури» радянського типу, повноважень Генерального прокурора,
який очолює цю централізовану структуру, як такі, що є винятково широкими та не-
обмеженими для того, щоб забезпечити гармонійне застосування закону. Прокуро-
ри нижчого рангу не мають достатніх гарантій незалежності чи незалежного вико-
нання своїх функцій, особливо з огляду на неправомірні вказівки з боку прокурорів,
старших за рангом чи посадою»24
;
b) «відбирати пояснення від громадян, службових осіб державних органів, підпри-
ємств, установ та організацій незалежно від форм власності з питань отриманих
заяв та повідомлень, виявлених фактів порушень закону, учасників кримінального
провадження» (п. 2 ч. 7 ст. 36). Це типове загальнонаглядове повноваження, майже
дослівно запозичене з пункту 5 частини 1 статті 20 Закону «Про прокуратуру» від
5 листопада 1991 року. Окрім того, порядок отримання й значення пояснень у кри-
мінальному судочинстві в межах конкретного провадження регламентує частина
8 статті 95 КПК України: «Сторони кримінального провадження, потерпілий, пред-
ставник юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження,маютьправоотри-
мувати від учасників кримінального провадження та інших осіб за їх згодою пояснення,
які не є джерелом доказів, крім випадків, передбачених цим Кодексом». Оскільки
відібрання пояснень є процесуальною дією, то відповідно до системного тлумачення
пунктів 9, 15, 19 статті 3 та пункту 4 частини 2 статті 36 КПК України єдиним проку-
рором, уповноваженим на виконання будь-яких слідчих і процесуальних дій у кри-
мінальному провадженні, є процесуальний керівник досудовим розслідуванням
у цьому кримінальному провадженні. Тому пропоноване повноваження керівника
прокуратури чи прокурора вищого рівня стає ще одним випадком (поруч із части-
нами 4–6 статті 36, частиною 5 статті 218, пунктом 1 частини 3 статті 294, части-
ною 2 статті 313, статтею 341 КПК України) обмеження процесуальної незалежності
процесуального керівника. Заперечуючи доцільність і правомірність введення цієї
«новели», О. М. Калужна ставить логічне запитання: як вона вплине на підвищення
ефективності досудового розслідування? І сама відповідає: у випадках виявлення
неефективного здійснення прокурором процесуального керівництва в керівника
прокуратури є дієвий інструмент, закріплений у частині 3 статті 37, — замінити про-
цесуального керівника на іншого прокурора цього органу прокуратури. Для цього
не потрібно особисто підмінювати виконання функцій процесуального керівника.
24

44
По-третє, необґрунтованим є перенесення в КПК України з наказу Генерального прокуро-
ра від 28 березня 2019 року № 51, зокрема розділу 5, положень про повноваження стар-
шого групи прокурорів (ч. 1 ст. 37).
Ідеться про такі повноваження: «забезпечує загальне планування, розподіл навантаження
між членами групи, доступ членів групи до накопиченої інформації, організацію обміну потріб-
ною інформацією, контроль за своєчасністю та повнотою проведення процесуальних і слідчих
дій, враховує мотивовані позиції прокурорів групи щодо додержання вимог законодавства,
виконання завдань кримінального провадження, реагує на факти порушень вимог криміналь-
ного процесуального законодавства; погоджує розроблені старшим групи слідчих плани до-
судового розслідування, корегує зміни до них». Ці повноваження стосуються внутрішньої ор-
ганізації роботи прокурорів (планування, звітності, діловодства, контролю, тобто робочої
рутини) і не мають процесуального значення та безпосередніх процесуальних наслідків
у кримінальному провадженні, їх урегулювання на рівні наказу достатнє та адекватне.
У КПК України можуть бути закріплені лише повноваження «забезпечує розподіл обов’яз-
ків» та «укладає угоди про визнання винуватості або уповноважує прокурорів групи відпо-
відно до розподілу обов’язків на їх укладення, приймає рішення про закінчення досудового
розслідування та підписує (затверджує) відповідні процесуальні документи, підписує про-
цесуальні документи щодо зміни обвинувачення, висунення нового обвинувачення, відмо-
ви від підтримання публічного обвинувачення та початку провадження щодо юридичної
особи під час судового розгляду». Адже уточнення критеріїв «належного (встановленого
законом) прокурора» для випадків, коли процесуальне керівництво та підтримання обви-
нувачення в провадженні здійснюється групою прокурорів, сприятиме правовій визначе-
ності й може мати для правозастосовної практики корисний ефект.
Загалом же створення груп процесуальних керівників під час ухвалення КПК України було
передбачено як виняток (друге речення ч. 1 ст. 37) з принципу незмінюваності прокурора
в кримінальному провадженні, що закріплений у частині 2 статті 37 і забезпечує відпові-
дальність конкретного прокурора за ефективність розслідування та його результати.
На жаль, практика створення груп прокурорів (до яких іноді входять і п’ять, і десять, і двад-
цять прокурорів, а можливо, і більше) набула значного поширення фактично в кожному
кримінальному провадженні. Це нівелює принцип незмінюваності прокурора, стимулює
зайву бюрократію всупереч принципу процесуальної економії, знижує ефективність і про-
цесуального керівництва, і підтримання публічного обвинувачення в суді, особливо з огля-
ду на участь у судових засіданнях прокурорів, які не вважають кримінальне провадження
«своїм» і бувають не знайомі з його матеріалами. У випадках безуспішного закінчення кри-
мінального провадження це розмиває персональну відповідальність прокурорів за колек-
тивним суб’єктом. Тому в законі слід обмежити та окреслити чіткими критеріями підстави
створення груп прокурорів — процесуальних керівників.

45
На завершення розгляду питання про функції прокуратури доречно навести загальні оз-
наки функціональної моделі прокуратури обвинувального типу (за А. В. Лапкіним25
).
До її характерних ознак належать такі:
a) забезпечення протидії злочинності;
b) здійснення кримінального переслідування;
c) зосередження діяльності лише або переважно у сфері кримінального правосуддя;
d)реалізація повноважень у процесуальній формі;
e) тісний зв’язок із судовою владою;
f) обмежений або допоміжний характер інших функцій прокуратури в разі їх наявно-
сті;
g)децентралізована система, гармонізована із системою судоустрою.
Для прокуратури наглядового типу навпаки характерні:
a) забезпечення точного й неухильного додержання законності;
b) здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів іншими суб’єктами;
c) гранично широка сфера компетенції, що виходить за межі кримінального правосуддя;
d) різноманітність форм і засобів реалізації повноважень;
e) автономність від судової влади;
f) визначення функцій залежно від галузей (предметних сфер) нагляду;
g) суворо централізована ієрархічна система.
Відповідно історично властивою Україні є наглядова модель. Але поточна соціальна, полі-
тична та економічна ситуація в державі підтверджують закономірність відмови від неї на
користь властивої західній правовій традиції обвинувальної моделі прокуратури, оскільки:
1) наглядова модель притаманна авторитарним політичним режимам, а відмова від
неї є однією з умов (і ознак) транзиту до демократії;
2) наявність наглядових функцій зумовлює самостійне й невизначене місце прокура-
тури в системі поділу влади, що суперечить основам побудови демократичної пра-
вової держави;
3) збереження за прокуратурою наглядових повноважень вступає в конфлікт з потре-
бами ринкової економіки та розвитку громадянського суспільства, заснованих на
свободі, конкуренції та мінімізації державного втручання26
.
Під час експертного опитування прокурорів у травні 2023 року лише 82% з них відпо-
віли на питання «Що необхідно зробити для підвищення рівня довіри суспільства до
25
проблеми : монографія / А. В. Лапкін. Харків : Право, 2020. С. 982–983.
26
Там само.

46
прокуратури?». Окрім сумнівних пропозицій повернути в прокуратуру функцію загально-
го нагляду, а також формений одяг та класні чини27 28
, були, зокрема, і такі:
• зосередитися на виконанні функцій процесуального керівництва та публічного обви-
нувачення, а не на створенні показників;
• звільнити прокурорів від виконання повноважень, не пов’язаних з функціями прокура-
тури, виключити формалізм;
• викорінити корупцію в прокуратурі;
• забезпечити процесуальну незалежність прокурора;
• ввести реальну відповідальність за невиконання законних вимог прокурора, надати
можливість прокурору вносити документи реагування на бездіяльність слідчого й ді-
знавача з метою притягнення їх до дисциплінарної відповідальності;
• вивести прокуратуру з-під постійного політичного тиску, позбутися політичних при-
значень, у тому числі на посаду Генерального прокурора;
• скоротити кількість управлінців, забезпечити належні відкриті конкурси на адміні-
стративні посади або допустити вибірність керівників;
• підвищити рівень довіри всередині системи прокуратури, нівелювати вплив керівни-
ків підрозділів на прокурорів;
• забезпечити можливість обирати незалежні органи прокурорського самоврядування;
• посилити дисциплінарну відповідальність прокурорів і зробити прозорою роботу дис-
циплінарного органу;
• поліпшити комунікацію із суспільством, пояснювати суспільству роль і функції про-
куратури та результати її роботи, більше висвітлювати її діяльність у позитивному світ-
лі, підтримувати позитивний імідж прокуратури, забезпечити звітність, відкритість
і громадський контроль;
• заповнити вакантні посади в прокуратурах і забезпечити належний кадровий відбір;
• встановити для прокурора окружної прокуратури зарплату, як у судді міськрайонного
суду, прибрати зарплатну дискримінацію.
Під час фокус-групи з науковцями її учасники зазначили, що на третьому етапі реформи
прокуратури (з вересня 2019 року), попри голосну назву Закону «Про внесення змін до
деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів про-
куратури», жодних реформаційних кроків не відбулося.
У позитивному ключі можна згадати хіба що атестацію прокурорів і так зване кадрове
перезавантаження. Але вони не є реформою, їх можна назвати екстраординарною про-
цедурою очищення, яку потрібно було застосувати ще у 2015 році — і після цього, уже
в очищеній прокуратурі, запускати діяльність органів самоврядування. Вийшло ж навпаки:
27
До речі, внесення атавістичних законопроєктів із цього приводу не припиняється й досі. Див.,
наприклад, проєкти Законів: «Про внесення змін до Закону України “Про прокуратуру” щодо
підвищення ефективності діяльності органів прокуратури» (№ 3062 від 13 лютого 2020 року, н. д.
України В. Неклюдов і ще 11 народних депутатів України); «Про внесення змін до Закону України “Про
прокуратуру” щодо присвоєння класних чинів працівникам органів прокуратури» (№ 9452 від 3 липня
2023 року, н. д. України С. Власенко); «Про внесення змін до Закону України “Про прокуратуру”
щодо удосконалення норм використання символіки та знаків розрізнення в органах прокуратури»
(№ 9452-1 від 19 липня 2023 року, н. д. України В. Неклюдов і ще 39 народних депутатів України).
28
Чому не можна повертати прокуратурі України формений одяг і класні чин, детально описано тут:
Калужна О. Прокурора по одежі зустрічають // Збруч, 15.05.2021. URL: https://zbruc.eu/node/105183

47
органи прокурорського самоврядування були сформовані з неперевірених на доброчес-
ність прокурорів, а потім вони призначали інших прокурорів.
1.2. Система прокуратури та структура прокуратур
Згідно з Конституцією України 1996 року (ст. 121) прокуратура не входила в систему пра-
восуддя і становила якусь окрему систему органів.
Це явно не узгоджувалося з положеннями статті 6 Конституції України: «Державна влада
в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи
законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених
цією Конституцією межах і відповідно до законів України».
Цю помилку виправили лише через 20 років, у 2016-му.
Закон «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року систему прокуратури України визна-
чив так:
1) Генеральна прокуратура України;
2) регіональні прокуратури;
3) місцеві прокуратури;
4) військові прокуратури.
Що ж до структури прокуратури, то згідно з початковою редакцією Закону (ст. 7, 8, 10,
12) утворюються в структурі:
• Генеральної прокуратури України — департаменти та відділи. Також на правах
структурного підрозділу утворювалася Головна військова прокуратура на чолі із
заступником Генерального прокурора — Головним військовим прокурором. Закон
допустив утворення в разі потреби рішенням Генерального прокурора спеціалізо-
ваних прокуратур на правах структурного підрозділу Генеральної прокуратури або
обласних прокуратур, або підрозділу обласної прокуратури, або окружних прокура-
тур, або підрозділу окружної прокуратури. Перелік, утворення, реорганізація та
ліквідація спеціалізованих прокуратур, визначення їхнього статусу, компетенції,
структури й штатного розпису — це повноваження Генерального прокурора;
• регіональної прокуратури — управління та відділи;
• місцевої прокуратури — відділи (у разі необхідності).
У статті 14 Закону було передбачено, що структура Генеральної прокуратури України, регі-
ональних і місцевих прокуратур, Національної академії прокуратури України визначається
законом і затверджується наказом Генерального прокурора України за погодженням з Ра-
дою прокурорів України з урахуванням обсягу роботи прокуратури та в межах видатків,
затверджених у Державному бюджеті України на утримання органів прокуратури.
Надалі система й структура прокуратури неодноразово змінювалися.

48
Так, згідно із Законом від 12 лютого 2015 року систему прокуратури України доповнила
САП.
Законом від 2 липня 2015 року в структурі Генеральної прокуратури України було дозво-
лено утворювати управління, при цьому визначено, що управління та відділи можуть бути
самостійними або входити до складу департаментів (управлінь). Законом від 12 травня
2016 року до структури Генеральної прокуратури України додалася Генеральна інспекція.
У результаті Генеральна прокуратура України поступово розросталася, адміністративних
посад ставало все більше. Очевидно, такий підхід суперечить положенням пункту 4 роз-
ділу II Концепції реформування кримінальної юстиції України, затвердженої указом Пре-
зидента України від 8 квітня 2008 року № 311/3008: «Організаційна структура органів
прокуратури повинна будуватися за функціональним принципом і відповідати Рекоменда-
ції Комітету Міністрів Ради Європи № (2000)19. При цьому має бути гарантовано проце-
суальну незалежність прокурора при здійсненні повноважень у досудовому та судовому
провадженні як від зовнішніх (наприклад, політичних) впливів, так і від неправомірного
впливу прокурорів вищого рівня».
Під час фокус-групи з прокурорами її учасники зазначали, що хоча згідно зі статтею 38 КПК
України керівник органу прокуратури може покласти повноваження щодо нагляду за до-
триманням законів під час проведення досудового розслідування на іншого прокурора
цього органу прокуратури лише у виняткових випадках і тільки через неефективне здійс-
нення прокурором нагляду, на практиці керівники прокуратур часто змінюють групу про-
курорів безпідставно, навіть не повідомляючи про це процесуальних керівників і навіть не
у зв’язку з неефективністю нагляду. На цьому може закінчуватися незалежність прокуро-
ра. Якщо ж прокурор упертий і він хоче відстояти свою незалежність, то практичного ме-
ханізму для цього не має: звернення до Ради прокурорів України чи участь у профспілках
є лише декларативними гарантіями незалежності.
«Група прокурорів може змінюватись навмання. Сьогодні ти мені подобаєшся, і даю тобі таке
провадження. Завтра ти не згоден з моєю думкою, і я тобі даю інше провадження, проблемне,
в якому ти призначений цапом-відбувайлом. Тобто є практичні моменти, які регулюються
саме наказами Генерального прокурора».
Учасники фокус-групи висловили побажання щодо запровадження в прокуратурі, як у суді,
автоматизованого розподілу кримінальних проваджень, який міг би враховувати, зокре-
ма, і спеціалізацію прокурорів — ювенальну, військову, екологічну тощо. Якщо залишати
ручний розподіл, то тоді й до критеріїв оцінювання керівника прокуратури треба віднести
його спосіб формування навантаження підлеглих.
Пов’язаною з проблемою незалежності прокурора є невизначеність відповідальності за
подання апеляційної скарги: прокурор — процесуальний керівник, наприклад, вважає за
необхідне її не подавати, але змушений підкорятися іншій позиції прокурорів обласної про-
куратури, які водночас покладають на нього обов’язок підготувати й подати таку скаргу
замість того, щоб зробити це самим.
Адвокати, учасники іншої фокус-групи, також звертали увагу на проблему відсутності
справжньої незалежності прокурорів: процесуальні керівники не розв’язують жодне з ос-
новних питань без погодження з прокурором вищого рівня. «Закон перетворює керівника
окружної прокуратури на менеджера, який уповноважений лише вирішувати питання щодо
призначення старшого групи, його відсторонення, розгляду скарг. Але чомусь на практиці всі

49
так домовились в прокуратурі, що до певного моменту вони незалежні, а взагалі навіть не
прагнуть до незалежності»; «незалежність є в тій категорії справ, які не зовсім цікаві вищо-
му керівництву»; «згідно з наказом Генерального прокурора прокурор зобов’язаний погоджу-
вати з керівником свої рішення. А враховуючи, що ця організація є централізованою — з єди-
ноначальністю, керівництвом, заступниками, звітами, контролями, тобто це величезна
корпорація, важко уявити прокурора, який не буде виконувати накази Генерального проку-
рора лише тому, що в КПК написано щось інше»; «система виховує залежного, повністю під-
контрольного, який нічого не буде робити самостійно»; «я як адвокат не уявляю, щоб хтось
вказував, що мені робити в тому чи іншому кримінальному провадженні. А прокурори це уяв-
ляють, для них це нормально»; «в суспільстві, не тільки в прокуратурі і судах, є глибока кри-
за інституту репутації: можеш бути неефективним, покидьком чи домашнім насильником
і професійно нічого не втратиш, але втратиш, якщо проти тебе спрацює твоя система, яка
не хоче, щоб ти проявляв свою незалежність».
«Зусилля щодо майбутніх реформ прокуратури мають бути спрямовані на кращу комуніка-
цію, прозорість та цифровізацію процесів, які є в прокуратурі: потерпілі та інші зацікавлені
особи мають бачити весь рух кримінального провадження, документи тощо».
«І КДКП, і керівники прокуратури, і конкурсні комісії — всі повинні мати доступ до повної ін-
формації про прокурора: скільки мав кримінальних проваджень, скільки передав в суд з обви-
нувальним актом тощо». Фактично йдеться про аналог суддівського досьє.
Важливими також є децентралізація, запровадження суду присяжних і створення альтер-
нативи публічному обвинуваченню — надання додаткових процесуальних прав (самостій-
но клопотати про тимчасовий доступ до речей і документів, тимчасове вилучення майна
тощо) потерпілим, які могли б за допомогою приватних детективів ефективно відстоювати
свої інтереси у випадках, коли прокурори це робити не можуть чи не хочуть.
Судді, учасники ще однієї фокус-групи, також вказали на проблеми незалежності прокуро-
рів. «Я взагалі не бачив прокурорів, які були б на 100% незалежні у своїй діяльності як проце-
суальні керівники. Будь-яке більш-менш принципове питання, що виникає в суді, вирішують за
погодженням з керівником прокуратури чи його заступником або з обласною прокуратурою».
У цьому контексті слід нагадати, що у 2013–2014 роках усі члени робочої групи з розро-
блення проєкту Закону «Про прокуратуру» були одностайні в думці, що стрижнем пра-
вового статусу прокурора й червоною ниткою закону має бути незалежність прокурора.
Без її належного забезпечення реформа прокуратури просто не відбудеться. З вересня
2016 року по серпень 2019 року змін у системі прокуратури й структурі прокуратур, а та-
кож організаційному забезпеченні прокуратур не відбулося.
Згідно із Законом від 19 вересня 2019 року істотно змінено систему прокуратури.
По-перше, Генеральна прокуратура України перейменована в Офіс Генерального прокуро-
ра.
Проте нова назва, по суті, нічого не змінила в статусі, як це випливає із частини 4 статті
7 і статті 8 Закону. Окрім положень, що ОГП організовує та координує діяльність усіх ор-
ганів прокуратури, було згадано, що він також забезпечує належне функціонування Єди-
ного державного реєстру досудових розслідувань (далі — ЄРДР) і його ведення органа-
ми досудового розслідування, визначає єдиний порядок формування звітності про стан
кримінальної протиправності й роботу прокурора з метою забезпечення ефективного

50
виконання функцій прокуратури, здійснює управління об’єктами державної власності, що
належать до сфери управління ОГП.
Створення компактного ОГП з обмеженими повноваженнями, лише тими, які реально не
можуть виконувати прокурори окружних й обласних прокуратур, не відбулося.
...стрижнем правового статусу прокурора й червоною ниткою зако-
ну має бути незалежність прокурора. Без її належного забезпечення
реформа прокуратури просто не відбудеться. З вересня 2016 року по
серпень 2019 року змін у системі прокуратури й структурі прокура-
тур, а також організаційному забезпеченні прокуратур не відбулося.
Зміна назви потрібна була лише для того, щоб без зайвих юридичних складнощів позбути-
ся старих працівників і набрати нових у формально нову структуру. Цим же можна пояс-
нити перейменування місцевих прокуратур в окружні, а регіональних — в обласні.
Окрім того, Генеральний прокурор замість одного першого заступника й чотирьох заступ-
ників отримав двох перших заступників і дозволену йому визначати на власний розсуд
кількість заступників, а замість посади заступника Генерального прокурора — Головного
військового прокурора з’явилася посада заступника Генерального прокурора — керівни-
ка САП. САП, повноваження якої не змінилися, залишилася на правах самостійного струк-
турного підрозділу ОГП.
По-друге, Головна військова прокуратура (яка раніше існувала на правах самостійного
структурного підрозділу Генеральної прокуратури) ліквідована. Так само ліквідовані вій-
ськові прокуратури регіонів, гарнізонів і всі інші.
Скасоване (і це необачно зроблено в умовах війни) положення статті 7 Закону, згідно
з яким «у разі якщо в силу виключних обставин у певних адміністративно-територіаль-
них одиницях не діють органи прокуратури України, які мають здійснювати там нагляд, за
рішенням Генерального прокурора виконання їх функцій може покладатися на військові
прокуратури».
5 лютого 2020 року Генеральний прокурор видав наказ № 66 «Про окремі питання забез-
печення початку роботи спеціалізованих прокуратур у військовій та оборонній сфері (на
правах обласних прокуратур)», яким військові прокуратури регіонів трансформовані в спе-
ціалізовані прокуратури у військовій та оборонній сфері.
Пізніше згідно з наказом від 22 листопада 2021 року № 370 «Про особливості організації
діяльності спеціалізованих прокуратур у військовій та оборонній сфері» визначені межі
здійснення ними повноважень щодо:
• організаційного та методичного керівництва діяльністю спеціалізованих прокуратур
у військовій та оборонній сфері (на правах обласних), контролю за виконанням ними
вимог Конституції України, Закону «Про прокуратуру», інших законів та норматив-
но-правових актів;

51
Система органів прокуратури
Офіс
Генерального
прокурора
структурний підрозділ на правах
департаменту — Генеральна інспекція
департаменти
ОГП (16)
структурні підрозділи
на правах департаментів
Спеціалізована антикорупційна прокуратура
Спеціалізована прокуратура у сфері оборони
Спеціалізована екологічна прокуратура
Обласні
прокуратури
прокуратури областей
прокуратура
Автономної Республіки Крим
та міста Севастополя
Київська міська прокуратура
181 окружна прокуратура
Всеукраїнська конференція
прокурорів (періодичні збори)
Органи, в яких є
необхідність
Рада прокурорів України
Органи, що
забезпечують
діяльність прокуратури
Органи
прокурорського
самоврядування
Кваліфікаційно-дисциплінарна
комісія прокурорів
(за функціями
є органом прокурорського
самоврядування)
Збори ГПУ
Збори обласних прокуратур
Збори окружних прокуратур
• процесуального керівництва досудовим розслідуванням;
• нагляду за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльно-
сті оперативними підрозділами;
• представництва інтересів держави в суді;
• нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних спра-
вах, застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням осо-
бистої свободи громадян, а також з питань організації конвоювання осіб, затриманих,
узятих під варту та засуджених до позбавлення волі;
• нагляду за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру,
пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, поза межами кримінального
провадження.

52
Скасоване (і це необачно зроблено в умовах війни) положення статті
7 Закону, згідно з яким «у разі якщо в силу виключних обставин у певних
адміністративно-територіальних одиницях не діють органи прокура-
тури України, які мають здійснювати там нагляд, за рішенням Гене-
рального прокурора виконання їх функцій може покладатися на вій-
ськові прокуратури».
Але вже 16 лютого 2022 року у Верховній Раді України був зареєстрований (а 1 квітня
2022 року ухвалений як закон) проєкт Закону «Про внесення змін до деяких законодав-
чих актів щодо удосконалення діяльності органів прокуратури в умовах збройної агресії
проти України». Відповідно до нього посади прокурорів у певних прокуратурах, визначе-
них Генеральним прокурором, можуть комплектуватися військовослужбовцями Зброй-
них Сил України, які під час виконання функцій прокурора є незалежними від військового
командування та органів військового управління. 18 квітня 2022 року Президент України
повернув ухвалений закон парламенту зі своїми пропозиціями. Останні, якщо коротко,
зводилися до такого:
• положення Закону не містять посилань на те, що комплектування прокуратур вій-
ськовослужбовцями здійснюватиметься лише в умовах збройної агресії проти
України, а тому дія пропонованих положень матиме постійний характер;
• існування в структурі прокуратури (яка функціонує в системі правосуддя) «проку-
рорів-військовослужбовців» не узгоджується зі статусом прокурора, визначеним
Законом «Про прокуратуру»;
• законом не враховано основоположний принцип поділу влади в Україні на законо-
давчу, виконавчу і судову та завдання, покладені Конституцією України на Збройні
Сили України, природу й сутність військової служби;
• фактично допускається можливість призначати на посаду прокурора без дотри-
мання процедур, передбачених Законом «Про прокуратуру» для кандидатів на по-
саду прокурора. Це не відповідає єдиному статусу прокурорів і принципу єдності
системи прокуратури.
Наведені пропозиції Президента України були серйозними, і Головне науково-експертне
управління Верховної Ради України у своєму висновку з ними загалом погодилося.
Проте проблема особливостей виконання функцій прокуратури в умовах збройної
агресії нікуди не зникла. Вона ще гостріша тому, що ані слідчі та оперативні працівники
ДБР, ані слідчі та оперативні працівники Національної поліції, які є цивільними особами, те-
риторіально не прив’язані до військових гарнізонів, військових частин та інших військових
об’єктів і тим паче не спроможні ефективно проводити досудове розслідування за факта-
ми кримінальних правопорушень, вчинених у прифронтовій місцевості. Усе це, як і відсут-
ність спеціалізації суддів щодо розгляду справ про військові кримінальні правопорушення

53
та відсутність повноцінної військової поліції, негативно впливає на рівень правопорядку
у військах.
проблема особливостей виконання функцій прокуратури в умовах
збройної агресії нікуди не зникла.
Розв’язувати цю проблему потрібно:
• осіб, які вже обіймають посаду прокурора, але мають військове офіцерське звання
і перебувають в запасі Збройних Сил України чи інший військових формувань, слід
призвати на військову службу за мобілізацією і відрядити до спеціалізованих про-
куратур, які створити в прифронтовій смузі та окремих гарнізонах;
• їх військове та інше забезпечення покласти винятково на ОГП;
• доплати за військові звання не виплачувати, водночас виплачувати у відповідних
випадках так звані бойові як військовослужбовцям штабних і тилових підрозділів.
За таким же підходом слід невідкладно створити і відповідні слідчі підрозділи ДБР.
...відсутність спеціалізації суддів щодо розгляду справ про військові
кримінальні правопорушення та відсутність повноцінної військової
поліції, негативно впливає на рівень правопорядку у військах.
По-третє, замість регіональних прокуратур утворені обласні, а замість місцевих — окруж-
ні прокуратури (ст. 10 і 12 Закону). При цьому утворення, перелік, територіальна юрисдик-
ція, реорганізація та ліквідація обласних та окружних прокуратур, визначення їхньої ком-
петенції, структури й штатного розпису відтепер здійснюються не законом, а Генеральним
прокурором. Додаток до Закону «Про прокуратуру» під назвою «Перелік і територіальна
юрисдикція місцевих та військових прокуратур» втратив чинність з дня початку роботи ок-
ружних прокуратур. Наказом Генерального прокурора від 17 лютого 2021 року № 40 «Про
день початку роботи окружних прокуратур» (опублікований у газеті «Голос України» від
27 лютого 2021 року № 38) днем початку їхньої роботи визначено 15 березня 2021 року.
По-четверте, у частині 2 статті 7 Закону визначено, що в разі потреби рішенням Генераль-
ного прокурора можуть утворюватися спеціалізовані прокуратури на правах структурно-
го підрозділу ОГП, або на правах обласних прокуратур, або підрозділу обласної прокура-
тури, або окружних прокуратур, або підрозділу окружної прокуратури. Їх реорганізація та
ліквідація, визначення їхнього статусу, компетенції, структури і штатного розпису також
здійснюються Генеральним прокурором.

54
У 2021 році Генеральний прокурор вдруге використав передбачене Законом повноважен-
ня щодо створення спеціалізованих прокуратур. Наказом від 2 серпня 2021 року № 247 він
затвердив Положення про Спеціалізовану екологічну прокуратуру (на правах Департамен-
ту) ОГП.
Питання про створення інших спеціалізованих прокуратур, наприклад ювенальних, не ста-
вилося.
По-п’яте, на базі Національної академії прокуратури України створено Тренінговий центр
прокурорів України (далі — ТЦПУ), що функціонує при ОГП.
1.3. Порядок призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора
Від порядку, за яким призначається на посаду та звільняється з посади Генеральний про-
курор, залежить незалежність як його, так і системи прокуратури. Тому це питання одне
з ключових у реформі прокуратури.
Початкова редакція статті 122 Конституції України, яка існувала також і станом на поча-
ток 2014 року, визначала, що:
• Генеральний прокурор України призначається на посаду за згодою Верховної Ради
України та звільняється з посади Президентом України;
• Верховна Рада України може висловити недовіру Генеральному прокуророві Укра-
їни, що має наслідком його відставку з посади.
Законом від 21 лютого 2014 року до Конституції України були внесені зміни. Відповідно
до них змінився порядок призначення і звільнення Генерального прокурора. З того часу
його і призначає на посаду, і звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Прези-
дент України. У частині висловлення недовіри Генеральному прокурору Верховною Радою
України змін, на жаль, не відбулося.
Порядок висловлення недовіри Генеральному прокуророві визначено в статті 213 Регла-
менту Верховної Ради України. Нею передбачено, зокрема, що відповідне питання включа-
ється до порядку денного сесії Верховної Ради України за пропозицією не менш як третини
народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України, підтриманою їхні-
ми підписами, і за яку проголосувала більше ніж половина народних депутатів від консти-
туційного складу Верховної Ради України. Ухвалення постанови про висловлення недові-
ри Верховної Ради України Генеральному прокуророві здійснюється відкритим поіменним
голосуванням більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної
Ради України і має наслідком його відставку з посади.
Від порядку, за яким призначається на посаду та звільняється з поса-
ди Генеральний прокурор, залежить незалежність як його, так і сис-
теми прокуратури.

55
Ані Конституція України, ані Закон «Про прокуратуру» чи інші закони не передбачають
необхідності кваліфікаційного відбору на посаду Генерального прокурора та проведення
конкурсу. Понад те, 12 травня 2016 року зі статті 40 Закону «Про прокуратуру» вилучили
положення про обов’язкову вищу юридичну освіту для Генерального прокурора України (і
персонально під Юрія Луценка в Законі визначено: «Має вищу освіту та стаж роботи в га-
лузі права або досвід роботи у законодавчому та/або правоохоронному органі не менше
п’яти років»). Вимогу щодо вищої юридичної освіти повернули в Закон лише 19 вересня
2019 року.
Проте призначати на посаду Генерального прокурора необхідно лише за конкурсом.
Учасники фокус-групи з-поміж науковців зазначили, що в європейських суспільствах
розв’язання відповідних питань зумовлює рівень правової культури. Юрист у сфері права
соціального забезпечення, екологічного чи авторського права генеральним прокурором
стати навряд чи зможе, оскільки для цієї посади потрібні знання і навички у сфері кримі-
нальної юстиції, які може дати лише тривалий стаж роботи. Тим паче мало самого факту
вищої юридичної освіти. Хоча Генеральний прокурор і не здійснює безпосередньо проце-
суальне керівництво в конкретних провадженнях, але в нього є низка важливих повнова-
жень щодо народних депутатів, суддів тощо, розподілу кримінальних проваджень.
За європейською традицією генеральним прокурором можна стати переважно з посади
судді, як правило, судді касаційного суду. Адже посада судді передбачає політичний ней-
тралітет, незаангажованість і безсторонність.
Потрібно також посилювати незалежність Генерального прокурора, щоб він не міг бути
волюнтаристськи усунений з посади, навіть парламентською більшістю.
Верховну Раду України потрібно позбавити повноваження висловлювати недовіру Гене-
ральному прокуророві. Щоправда, за одночасної умови — зниження значення його по-
сади. На це недвозначно вказала і Венеційська комісія (п. 14 і 15): оскільки Генеральний
прокурор «не входить до складу уряду, парламент не повинен мати права висловлювати
недовіру, що є виключно політичним інструментом. Можливо, це можна розглядати як ін-
струмент застосування системи стримувань та противаг в організації державних органів,
але виникають сумніви, що це забезпечить винесення справедливого рішення. Надмірна
централізація ролі Генерального прокурора разом із залежністю Генерального прокурора
від політичних органів, таким чином, перешкоджає незалежності чи самостійності про-
куратури»29
.
В історії України були два випадки, коли Верховна Рада України висловила Генеральному
прокурору недовіру.
Перший стався 22 лютого 2014 року, коли Віктора Пшонку намагалися затримати в аеро-
порту Донецька, але він усе ж таки втік на територію своєї справжньої «родіни», де понині
й переховується.
Другий випадок — 5 березня 2020 року, коли недовіру висловили Генеральному прокуро-
ру Руслану Рябошапці, і це сталося за бажанням Президента України.
29

56
Верховну Раду України потрібно позбавити повноваження вислов-
лювати недовіру Генеральному прокуророві... за одночасної умо-
ви — зниження значення його посади.
Отже, Генеральним прокурором в Україні має бути політично нейтральна й політично не-
залежна фігура, тобто ним не може бути особа, яку призначають на посаду або усувають
з посади в політичний спосіб та яка бере участь у виробленні політики.
Тим паче це важливо з огляду на те, що саме Генеральний прокурор розв’язує питання
притягнення до кримінальної відповідальності, затримання й арешту народного депутата
України, а також повідомляє народному депутату України про підозру.
Тобто висловлення недовіри Генеральному прокурору певними політичними силами може
бути прямим наслідком його ж зусиль по боротьбі з політичною корупцією та економічни-
ми злочинами, бенефіціарами яких є самі депутати чи пов’язані з ними особи.
До речі, у ситуації з Президентом України подібних ризиків не виникає, адже в разі його
усунення з поста в порядку імпічменту функцію державного обвинувачення виконує спе-
ціальна тимчасова слідча комісія, до складу якої входять незалежні від Генерального про-
курора спеціальний прокурор і спеціальні слідчі.
Генеральним прокурором в Україні має бути політично нейтральна
й політично незалежна фігура, тобто ним не може бути особа, яку
призначають на посаду або усувають з посади в політичний спосіб та
яка бере участь у виробленні політики.
Венеційська комісія (п. 120, 195) категорично рекомендувала: «Скасувати вотум недовіри
до Генерального прокурора»30
.
А що таке «вотум недовіри»? Будь-який словник підказує: це вияв шляхом голосування
в парламенті несхвалення політичної лінії та дій уряду. Вотум недовіри висловлюється
в ситуації, коли парламент не може доручати ані розроблення політики, ані її реалізацію
(виконання ухвалених парламентом законів) людям, до яких у нього немає політичної до-
віри. Генеральний прокурор не займається ані розробленням, ані реалізацією політики.
У конституціях багатьох європейських держав трапляється поняття «вотум недовіри».
Проте воно стосується урядів, прем’єрів / канцлерів та окремих міністрів. Як виняток, во-
тум недовіри може стосуватися, як-от у Греції й Литві, голови парламенту. Але в жодному
разі не генерального прокурора. Чому? Відповідь проста: уряд є гілкою державної влади,
яка формується й розформовується саме в політичний спосіб. Завдання ж генерального
30
Там само.

57
прокурора не є політичними — це головна посадова особа, відповідальна за якісні досу-
дові розслідування, професійний юрист з ухилом у кримінальне право. Наприклад, в Італії,
Нідерландах і Франції генеральний прокурор перебуває «при» Верховному (Касаційному)
суді — парламентський вотум недовіри йому явно виглядав би як втручання в повнова-
ження іншої гілки влади.
У Європі трапляються випадки, коли посада міністра юстиції і генерального прокурора по-
єднана, або другий підпорядкований першому, як-от в Румунії, або інші приклади, коли ге-
неральний прокурор представляє виконавчу владу. Але України це не стосується.
Понад те, хоча конституції багатьох держав Європи допускають вотум недовіри стосов-
но окремого міністра, у Конституції Туреччини спеціально визначено, що міністру юстиції
(якому підпорядковані всі прокурори), недовіру оголосити не можна.
Згідно з Конституцією Естонії канцлера юстиції можна звільнити з посади лише за рішен-
ням суду. Чому? Саме тому, що цей міністр, якого, до речі, призначає на посаду парламент
за пропозицією президента, вносить у парламент подання про притягнення до криміналь-
ної відповідальності члена парламенту, президента, члена уряду, державного контролера
й голову та члена найвищого суду.
Хто та в якому порядку звільняє з посади генерального прокурора в інших державах Єв-
ропи?
Наприклад, в Албанії і Словаччині це робить президент за поданням парламенту, причо-
му в албанському основному законі виписано вичерпний перелік підстав: порушення Кон-
ституції або серйозне порушення закону в процесі службової діяльності, розумова і фізич-
на недієздатність, вчинки, що серйозно дискредитують становище й особу генерального
прокурора.
У Португалії генерального прокурора звільняє з посади президент за пропозицією уряду,
а в Іспанії і Нідерландах — король, причому в Нідерландах призначений королем генераль-
ний прокурор перебуває на посаді довічно.
Із зазначеного зрозуміло, що за будь-яких обставин зайва політизація цього питання озна-
чає створення умов для перманентних політичних конфліктів як між парламентом і прези-
дентом, так і всередині парламенту.
Що треба зробити для того, щоб уникнути такої політизації?
По-перше, максимально знизити значення посади Генерального прокурора.
Це має бути прокурор, який керує невеликим за штатом офісом генеральної прокуратури,
близько 100 прокурорами (без урахування автономної САП), — один з рівних.
На офіс Генерального прокурора має лягати виконання вузького кола завдань. Переваж-
но ідеться про участь у судовому провадженні з перегляду судових рішень у Верховному
Суді та міжнародну співпрацю в кримінальних справах. Ще деякі повноваження, визначені
КПК України, зокрема: продовження строку досудового розслідування, передача досудо-
вого розслідування іншому органу, розв’язання інших питань щодо підслідності, скасуван-
ня незаконних та необґрунтованих постанов слідчих і прокурорів нижчого рівня, внесення
клопотання про відсторонення від посади окремих осіб, оголошення про підозру окремим
особам, організація ведення ЄРДР.

58
Насправді повноважень не так і багато.
З огляду на це не зовсім зрозумілі, наприклад, положення статті 34 Регламенту Верховної
Ради України, згідно з якими Генеральний прокурор, нарівні з Президентом і Прем’єр-міні-
стром України, має гарантоване право на виступ на пленарному засіданні Верховної Ради
України, а апарат Верховної Ради України повідомляє Генерального прокурора про всі ух-
валені закони після набрання ними чинності.
Як зазначає Венеційська комісія (п. 25), «повноваження прокуратури у рамках виконан-
ня функцій загального нагляду надають їй широкі можливості для втручання у діяльність
органів виконавчої влади та перешкоджання діяльності й утиску інтересів приватних осіб
та організацій. Крім цього, варто звернути увагу на надане Генеральному прокурору та ін-
шим прокурорам право брати участь у засіданнях Верховної Ради, колегій міністерств, цен-
тральних органів виконавчої влади, місцевих рад та інших державних органів. Такі права
і повноваження — як окремо, так і в сукупності, — суперечать демократичному принци-
пу розподілу влад та ставлять під загрозу права і свободи, передбачені Конституцією»31
.
По-друге, як уже зазначено вище, призначати на посаду Генерального прокурора слід
лише за конкурсом.
При цьому членами конкурсної комісії повинні бути аполітичні професіонали, які мають ви-
соку довіру в суспільстві і вміють оцінювати насамперед, наскільки видатними є юридичні
якості кандидатів і наскільки прозора їхня мораль.
Венеційська комісія (п. 30, 199) рекомендує добитися участі в процесі призначення Ге-
нерального прокурора «технічного / неполітичного органу» і зазначає, що, наприклад,
Вища кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів могла б давати необов’язкові ре-
комендації Президенту та Верховній Раді України щодо кандидатів перед тим, як ці орга-
ни ухвалять рішення про його/її призначення, і необов’язкові рекомендації Президенту та
Верховній Раді України про можливе невиконання професійних обов’язків Генерального
прокурора32
.
Наразі ж, судячи зі статті 40 Закону «Про прокуратуру», саме Президент України повинен
переконатися, зокрема, у «високих морально-ділових, професійних якостях та організа-
торських здібностях» тощо кандидата на посаду Генерального прокурора, після чого вне-
сти подання про надання згоди на його призначення.
Оскільки народ обирає Президента України не за його аналогічними якостями, а за політич-
ною доцільністю, оцінкою ораторського мистецтва та суто фізіономічними вподобаннями,
31
Там само.
32
Там само.

59
то сумнівно, що Президент України завжди здатний належно оцінити зазначені вище яко-
сті й здібності кандидата на вищу прокурорську посаду.
По-третє, звільняти Генерального прокурора з посади необхідно на підставах, перелік
яких вичерпний і відповідає принципу юридичної визначеності.
В Антикорупційні стратегії на 2021–2025 роки, затвердженій Законом України від 20 черв-
ня 2022 року № 2322-IX, вказано як на одну з проблем (3.1.5), що внутрішні управлінські
процеси в органах прокуратури не завжди прозорі та ефективні, і як один з очікуваних
стратегічних результатів передбачено: «Внесено зміни до Закону України «Про прокура-
туру», які визначають вичерпний перелік підстав для звільнення та припинення повнова-
жень прокурорів, у тому числі Генерального прокурора, що унеможливлює їх невмотиво-
ване застосування».
Відповідно в Державній антикорупційній програмі (далі — ДАП), затвердженій постановою
Кабінету Міністрів України від 4 березня 2023 року № 220 визначено аналогічний очікува-
ний стратегічний результат 2.1.5.2.
Водночас не знайшли підтримки й на певному етапі були вилучені з проєкту ДАП пропо-
зиції про внесення змін до Закону «Про прокуратуру», якими:
• визначено перелік видів дисциплінарних проступків, вчинення яких тягне за собою
звільнення Генерального прокурора, його заступників (включаючи керівника САП);
• встановлено, що дисциплінарні скарги на Генерального прокурора, його заступників
(включаючи керівника САП) розглядає Вища рада правосуддя (далі — ВРП) за визна-
ченою в законі процедурою;
• встановлено вичерпний перелік підстав для висловлення Верховною Радою України
недовіри Генеральному прокурору, що має наслідком його відставку із цієї адміністра-
тивної посади;
• визначено, що на вакантну посаду Генерального прокурора відкритий відбір канди-
датів здійснює конкурсна комісія, у якій половину членів складають міжнародні екс-
перти; під час процедури оцінюється в тому числі відповідність кандидатів критеріям
доброчесності; за рейтинговим результатом відбору комісія рекомендує Президенту
України кандидата на посаду Генерального прокурора; встановлено загальні засади
порядку роботи конкурсної комісії.
Таким чином, Кабінет Міністрів України наразі відмовився від ідей притягнення Генераль-
ного прокурора до дисциплінарної відповідальності, визначення вичерпного переліку під-
став для висловлення Верховною Радою України недовіри Генеральному прокурору та за-
провадження конкурсу на посаду Генерального прокурора.
При цьому слід враховувати, що Генеральний прокурор відповідно до Закону «Про про-
куратуру» має частковий імунітет від дисциплінарної відповідальності: хоча він за серйоз-
них обставин несе кримінальну відповідальність за такі діяння, як втручання в службову
діяльність іншого прокурора чи судді або розголошення таємниці, що охороняється зако-
ном, але, на відміну від інших прокурорів, не несе за аналогічні, але менш тяжкі діяння дис-
циплінарну відповідальність у виді звільнення з посади (ч. 4 ст. 49).
Краще сподіватися, що такого ніколи не станеться. Проте, на жаль, досвід підказує: час від
часу з’являються генеральні прокурори, не здатні пройти випробування «мідними труба-
ми». Напевно, це не може залишатися без реакції суспільства й держави.

60
Тому підстав для звільнення Генерального прокурора з адміністративної посади та при-
пинення його повноважень на цій посаді, визначених у законі «Про прокуратуру», недо-
статньо.
Після виключення вотуму парламентської недовіри Генеральному прокуророві, окрім його
власного бажання й закінчення строку перебування на посаді, а також внаслідок несуміс-
ності і вчинення ним кримінального правопорушення, інших можливостей позбутися Гене-
рального прокурора, який, скажімо, ухиляється від виконання своїх обов’язків, але цілком
задовольняє Президента, фактично не залишиться.
Виходом із ситуації може бути позбавлення Генерального прокурора імунітету від дисци-
плінарної відповідальності повністю, з покладенням на ВРП проведення розслідування
і винесення рішення за спеціально виписаною процедурою для випадку, коли Генераль-
ний прокурор вчинив дисциплінарний проступок, що може каратися звільненням з адмі-
ністративної посади.
У цьому зв’язку слід знову згадати Висновок Венеційської комісії (п. 120, 121 і 199): «До
Конституції слід внести поправки, що передбачали б можливість Президентові звільнити
Генерального прокурора тільки відповідно до встановлених підстав, і що Генеральний про-
курор повинен мати право на справедливий судовий розгляд з питань його звільнення»33
.
З вересня 2016 року по серпень 2019 року змін у системі прокуратури й структурі прокура-
тур, а також організаційному забезпеченні прокуратур не відбулося.
Водночас відповідно до змін, внесених до Конституції України згідно із Законом від 2 черв-
ня 2016 року (що набули чинності у вересні 2016 року), Генеральний прокурор України став
іменуватися Генеральним прокурором, а також змінився строк його повноважень — з п’яти
до шести років. (У демократичних країнах збільшення строку повноважень впливає на не-
залежність генеральних прокурорів.) Було встановлено, що одна й та сама особа не може
обіймати посаду Генерального прокурора два строки поспіль і що дострокове звільнення
з посади Генерального прокурора здійснюється лише у випадках і на підставах, визначе-
них цією Конституцією та законом.
Але насправді (і тут знову наявна щонайменше термінологічна неузгодженість) Конститу-
ція України не визначає жодної підстави звільнення Генерального прокурора, вона містить
лише одну з двох підстав припинення повноважень34
Генерального прокурора на адміні-
стративній посаді — висловлення Верховною Радою України недовіри Генеральному про-
курору (друга підстава — закінчення строку повноважень Генерального прокурора). Тому
33
Там само.
34
Те, що «звільнення з посади» і «припинення повноважень» — не одне й те саме, випливає хоча б зі
статті 126 Конституції України, у частині шостій якої перелічені підстави звільнення судді, а в частині
сьомій окремо — підстави припинення повноважень судді.

61
в статті 131-1 Конституції України мало б бути зазначено, що дострокове звільнення з по-
сади Генерального прокурора здійснюється виключно з підстав, визначених законом, а de
lege ferenda — безпосередньо в Конституції України слід визначити вичерпний перелік
підстав звільнення з адміністративної посади Генерального прокурора.
Слід нагадати, що вичерпний перелік підстав звільнення Генерального прокурора з адміні-
стративної посади було визначено Законом «Про прокуратуру» ще у 2014 році (ст. 42). Це:
1) подання заяви про дострокове припинення повноважень на адміністративній по-
саді за власним бажанням;
2) подання відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження (нара-
зі це Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, далі — КДКП), або Вищої
ради юстиції (після ухвалення Закону «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня
2016 року — Вищої ради правосуддя, ВРП).
Відповідно до Закону від 3 липня 2018 року була додана ще одна підстава:
3) наявність заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини, сукупний роз-
мір якої перевищує суму відповідних платежів за дванадцять місяців з дня пред’яв-
лення виконавчого документа до примусового виконання.
У статтях 53, 54, 56, 63 Закону «Про прокуратуру» містилися деякі уточнення щодо поряд-
ку звільнення Генерального прокурора з посади. Згідно з ними подання про таке звільнен-
ня вносить у разі:
• порушення Генеральним прокурором вимог щодо несумісності — ВРП;
• ухвалення судового рішення, яким його визнано винним у вчиненні адміністратив-
ного правопорушення, пов’язаного з корупцією, та ухвалення обвинувального ви-
року, після набрання таким рішенням (вироком) законної сили, — КДКП.
Відповідно Президент України видає указ про звільнення Генерального прокурора з поса-
ди на підставі та в межах подання КДКП чи ВРП.
Слід також враховувати, що звільнення Генерального прокурора з адміністративної посади
або припинення повноважень Генерального прокурора на адміністративній посаді не при-
пиняє його повноважень прокурора (ч. 3 ст. 42 Закону «Про прокуратуру»), окрім випад-
ків подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням, порушення вимог щодо
несумісності, набрання законної сили судовим рішенням про притягнення до адміністра-
тивної відповідальності за правопорушення, пов’язане з корупцією, і набрання законної
сили обвинувальним вироком суду щодо нього, — у цих чотирьох випадках він одночасно
звільняється і з адміністративної посади, і з посади прокурора.
У решті випадків він залишається прокурором і відповідно до положень частин 1, 3, 4 стат-
ті 51 Закону «Про прокуратуру»:

62
a) підлягає звільненню з посади у разі: неможливості виконувати свої повноваження
за станом здоров’я; припинення громадянства України або набуття громадянства
іншої держави або
b) його повноваження як прокурора припиняються у зв’язку з досягненням 65 років;
смертю; визнанням його безвісно відсутнім або оголошенням померлим; рішенням
КДКП про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора.
Таким чином, дивно, що Генеральний прокурор, якому парламент висловив недовіру (оче-
видно у зв’язку з неналежним виконанням ним посадових обов’язків), може й надалі зали-
шатися на посаді прокурора. На це звертає увагу Венеційська комісія (п. 125)35
.
Законом від 23 вересня 2021 року «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов’я-
заним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспіль-
ному житті (олігархів)» статтю 63 Закону «Про прокуратуру» було доповнено новою части-
ною 4, згідно з якою порушення вимог зазначеного Закону в частині подання, дотримання
строків подання декларації про контакти з олігархом чи його представником є підставою
для ухвалення Верховною Радою України рішення про висловлення недовіри Генерально-
му прокурору та письмового подання Президента України про надання згоди на звільнен-
ня з посади Генерального прокурора.
Таке обмеження торкнулося не лише Генерального прокурора: схожі положення одночасно
з’явилися і в законах «Про Службу безпеки України», «Про Антимонопольний комітет Укра-
їни», «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», «Про Національний
банк України», «Про Центральну виборчу комісію», «Про Національну раду України з пи-
тань телебачення і радіомовлення», «Про Фонд державного майна України», «Про Кабінет
Міністрів України», «Про Національне антикорупційне бюро України», «Про Вищу раду пра-
восуддя» тощо і стосувалися відповідно голови Служби безпеки України та його заступ-
ників, голови і державних уповноважених Антимонопольного комітету, Уповноваженого
Верховної Ради України з прав людини тощо.
Усі ці положення Закону підлягають скасуванню як такі, що можуть становити порушення
прав, гарантованих статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних сво-
бод, а також залишають відкритими двері для зловживань, уможливлюючи легке звільнен-
ня ключових державних службовців внаслідок простого звернення до них особи, яка без
їхнього відома діє як представник особи, визначеної як «олігарх», — про це однозначно
висловилася Венеційська комісія36
.
35
36
Висновок Венеційської комісії на Закон України «Про запобігання загрозам національній безпеці,
пов’язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному
житті (олігархів)», ухвалений на її 135-му пленарному засіданні (Венеція, 9–10 червня 2023 року).
URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2023)018-e

63
1.4. Обсяг повноважень Генерального прокурора
У 2014 році Генерального прокурора України було наділено (ст. 9 Закону «Про прокурату-
ру»), на перший погляд, оптимальним обсягом повноважень:
1) представницьких: представляти прокуратуру в зносинах з державними органами,
органами місцевого самоврядування, особами, установами та організаціями, про-
куратурами інших держав та міжнародними організаціями;
2) організаційно-адміністративних: організовувати діяльність органів прокуратури
України; затверджувати акти з питань організації їхньої діяльності; затверджувати
загальні методичні рекомендації для прокурорів; здійснювати розподіл обов’язків
між першим заступником і заступниками Генерального прокурора (це повноважен-
ня додалося у 2015 році);
3) кадрових: призначати прокурорів на адміністративні посади та звільняти їх з адміні-
стративних посад; призначати на посади та звільняти з посад прокурорів Генераль-
ної прокуратури України; повідомляти КДКП про наявність вакантних або тимчасо-
во вакантних посад у Генеральній прокуратурі України; забезпечувати виконання
вимог щодо підвищення кваліфікації прокурорів Генеральної прокуратури України;
4) дисциплінарних: ухвалювати рішення про застосування до прокурорів дисциплінар-
ного стягнення або неможливості подальшого перебування їх на посаді прокурора.
Проте велике занепокоєння викликає пункт 10 частини 1 статті 9 Закону «виконує інші
повноваження, передбачені цим та іншими законами України».
Так, Закон «Про прокуратуру» передбачає інші повноваження Генерального прокурора,
перелік яких навіть більший, ніж наведений у статті 9 Закону. Серед них повноваження і в
тих сферах, які в статті 9 Закону не згадуються. Ідеться про повноваження:
1) представницькі: щороку до 1 квітня подавати до Верховної Ради України звіт про
діяльність прокуратури та особисто звітувати про діяльність органів прокуратури
перед Верховною Радою України на її пленарному засіданні;
2) організаційно-адміністративні: давати вказівки будь-якому прокурору (за винят-
ком прокурора САП); видавати письмові накази адміністративного характеру, що
є обов’язковими до виконання всіма прокурорами; визначати структуру і штат САП;
утворювати, визначати перелік, територіальну юрисдикцію, реорганізовувати та
ліквідовувати обласні та окружні прокуратури, визначати їхню компетенцію, струк-
туру і штатний розпис; визначати порядок видання письмових наказів адміністра-
тивного характеру в межах спеціалізованих прокуратур (окрім САП); визначати
Порядок таємної перевірки доброчесності прокурорів ОГП, обласних і окружних
прокуратур; затверджувати Положення про самостійні структурні підрозділи ОГП;
затверджувати Статут ТЦПУ; затверджувати кошториси й щомісячні розписи ви-
датків прокуратури; затверджувати Порядок визначення неналежного виконання
прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов’язків; затвер-
джувати Положення про службове посвідчення та його зразок і вручати таке по-
свідчення; затверджувати Процедуру складення Присяги, Форму і зміст заяви про

64
участь у доборі кандидатів на посаду прокурора, декларації доброчесності і ро-
динних зв’язків, анкети кандидата на посаду прокурора; затверджувати Порядок
забезпечення прокурорів транспортними і матеріально-технічними засобами; за-
тверджувати Порядок преміювання прокурорів;
3) кадрові: призначати і звільняти з посад керівника ТЦПУ та його заступників; визна-
чати осіб до складу конкурсної комісії для проведення конкурсу для призначення
прокурорів САП;
4) дисциплінарні: видавати наказ про відсторонення прокурора від посади до завер-
шення дисциплінарного провадження; ініціювати перед ВРП розгляд питання про
порушення прокурором вимог щодо несумісності;
5) координаційні: координувати діяльність органів правопорядку відповідного рівня
у сфері протидії злочинності;
6) кримінально-процесуальні: визначати прокурора для нагляду за досудовим розслі-
дуванням корупційних кримінальних правопорушень у разі їх вчинення прокуро-
ром САП;
7) міжнародно-правові: ухвалювати рішення про проведення переговорів і підписання
міжвідомчих міжнародних договорів, що укладаються ОГП.
Протягом наступних років коло повноважень Генерального прокурора продовжувало роз-
ширюватися (про це нижче).
Окрім того, усупереч рекомендації Венеційської комісії (п. 51), у Законі так і не було уточ-
нено характер й обсяг повноважень, схованих за словами «іншими законами»37
.
На жаль, іншими законами є не лише КПК України, у якому визначені, зокрема, такі пов-
новаження Генерального прокурора:
• подавати апеляційну, касаційну скарги, заяви про перегляд судового рішення за ново-
виявленими або виключними обставинами;
• доповнити, змінити або відмовитися від апеляційної чи касаційної скарги, заяви про
перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами;
• доручити здійснення досудового розслідування будь-якого кримінального правопо-
рушення іншому органу досудового розслідування;
• погоджувати строк досудового розслідування;
• скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих та прокурорів;
• звернутися до слідчого судді під час досудового розслідування або суду під час судо-
вого провадження з клопотанням про відсторонення особи від посади, а також звер-
нутися з клопотанням про продовження строку тимчасового відсторонення судді від
здійснення правосуддя;
• розв’язувати спір про підслідність у кримінальному провадженні, яке може належати
до підслідності Національного антикорупційного бюро України;
• здійснювати письмове повідомлення про підозру певним особам;
37

65
• вносити до ЄРДР відомості, що можуть свідчити про вчинення кримінального право-
порушення народним депутатом України.
Іншими законами передбачено ще чимало різноманітних повноважень Генерального
прокурора, серед яких і такі, що мають кримінальний процесуальний характер, але не ви-
значені ані в КПК України, ані в Конституції України:
• здійснювати нагляд за виконанням законів у сфері боротьби з організованою зло-
чинністю і щороку звітувати перед Верховною Радою України про стан прокурор-
ського нагляду в цій сфері (Закон «Про організаційно-правові основи боротьби з ор-
ганізованою злочинністю»);
• здійснювати нагляд за додержанням законів під час проведення оперативно-роз-
шукової діяльності (Закон «Про оперативно-розшукову діяльність»). Слід нагадати,
що підставами оперативно-розшукової діяльності є не лише наявність інформації,
що потребує перевірки за допомогою оперативно-розшукових заходів і засобів, про
кримінальні правопорушення, що готуються, осіб, які готують вчинення криміналь-
ного правопорушення, осіб, які переховуються від органів досудового розслідуван-
ня, слідчого судді, суду або ухиляються від відбування кримінального покарання
тощо, а також і питання, які не стосуються кримінального провадження, — запити
про перевірку осіб у зв’язку з їх допуском до державної таємниці і до роботи з ядер-
ними матеріалами та на ядерних установках, необхідність перевірки осіб у зв’язку
з призначенням на посади в розвідувальних органах України, здійснення контрроз-
відувального забезпечення закордонних дипломатичних установ України, забезпе-
чення власної безпеки розвідувальних органів тощо;
• погоджувати строк ведення оперативно-розшукової справи (Закон «Про оператив-
но-розшукову діяльність»);
• вносити клопотання про проведення стосовно судді, адвоката оперативно-розшу-
кових заходів чи слідчих дій, що можуть проводитися виключно з дозволу суду (за-
кони «Про судоустрій і статус суддів», «Про адвокатуру та адвокатську діяльність»);
• здійснювати нагляд за додержанням законів під час проведення контррозвідуваль-
ної діяльності (Закон «Про контррозвідувальну діяльність»);
• здійснювати нагляд за додержанням вимог законодавства органами, які беруть
участь в антитерористичних заходах; подавати до суду заяву про притягнення ор-
ганізації до відповідальності за терористичну діяльність (Закон «Про боротьбу з те-
роризмом»);
• здійснювати нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кри-
мінальних справах (Кримінально-виконавчий кодекс України);
• визначати підслідність кримінальних правопорушень, вчинених у районі проведен-
ня антитерористичної операції (Закон «Про здійснення правосуддя та кримінально-
го провадження у зв’язку з проведенням антитерористичної операції»);
• розглядати звернення судді про втручання в його діяльність щодо здійснення пра-
восуддя (Закон «Про судоустрій і статус суддів»);
• погоджувати Порядок проведення контрольованої поставки (Митний кодекс Укра-
їни), Порядок проведення контрольованої поставки, контрольованої та оператив-
ної закупок (Закон «Про оперативно-розшукову діяльність»), Перелік спеціальних

66
засобів та правила їх застосування (Закон «Про Військову службу правопорядку
у Збройних Силах України»);
• доручати прокурорам Генеральної прокуратури України подавати позов про ви-
знання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави і представляти
державу в суді (Цивільний процесуальний кодекс України);
• подавати пропозиції щодо укладення міжнародних договорів України (Закон «Про
міжнародні договори України»).
Схоже, що повноваження щодо здійснення нагляду за виконанням законів у сфері бороть-
би з організованою злочинністю, за додержанням законів під час проведення оператив-
но-розшукової й контррозвідувальної діяльності, за додержанням вимог законодавства
органами, які беруть участь в антитерористичних заходах, частково виходять за межі кон-
ституційних функцій прокуратури.
У частині 2 статті 9 Закону також визначено, що Генеральний прокурор України видає
накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень, у межах своїх
повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України. При цьому накази
нормативно-правового змісту:
• підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України;
• включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів;
• набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено са-
мими актами, але не раніше дня офіційного опублікування;
• можуть бути оскаржені фізичними та юридичними особами до адміністративного
суду.
Проте в усіх опублікованих на сайті ОГП наказах, що стосуються реалізації функцій про-
куратури та містять норми права, відсутня відмітка про державну реєстрацію. Це накази:
• № 365 від 7 серпня 2020 року «Про загальні засади організації роботи в органах про-
куратури України»;
• № 389 від 21 серпня 2020 року «Про організацію діяльності прокурорів щодо пред-
ставництва інтересів держави в суді»;
• № 509 від 4 листопада 2020 року «Про особливості виконання функцій прокуратури
з питань захисту інтересів дітей та протидії насильству»;
• № 28 від 8 лютого 2021 року «Про затвердження Порядку координації діяльності пра-
воохоронних органів у сфері протидії злочинності»38
.
На сайті Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів видно, що після червня
2019 року Міністерство юстиції України зареєструвало лише один такий наказ Генераль-
ного прокурора — № 309 від 30 вересня 2021 року «Про організацію діяльності прокуро-
рів у кримінальному провадженні»39
.
38
Офіс Генерального прокурора. Накази Генерального прокурора з основних напрямів прокурорської
діяльності (станом на 5 лютого 2023 року). URL: https://gp.gov.ua/ua/posts/nakazi-generalnogo-
prokurora-z-osnovnih-napryamiv-prokurorskoyi-diyalnosti
39
Єдиний державний реєстр нормативно-правових актів (станом на 5 лютого 2023 року). URL: https://
www.reestrnpa.gov.ua/REESTR/RNAweb.nsf/webActByOrg?OpenView&Start=1&Count=100&Expa

67
Із зазначеного випливає, що те, чи має наказ нормативно-правовий зміст, скоріше за все
визначають певні службові особи довільно і не всі відповідні накази подаються для реє-
страції до Міністерства юстиції України. Проте незалежно від реєстрації прокурори змуше-
ні такі накази виконувати згідно з вимогою частини 2 статті 17 Закону. Описана ситуація
не відповідає принципу юридичної визначеності.
Загалом обсяг повноважень Генерального прокурора завеликий. Здійснювати їх усі жодна
особа на такій посаді самостійно не здатна. Тому кожен Генеральний прокурор ті або інші
повноваження змушений фактично делегувати заступникам чи іншим прокурорам або на-
віть помічникам.
Напрошується висновок про необхідність перегляду повноважень Генерального прокуро-
ра, зокрема передачі значної їх частини органам прокурорського врядування.
З вересня 2016 року по серпень 2019 року повноваження Генерального прокурора розши-
рилися лише завдяки отриманню ним можливості за поданням Генеральної інспекції на-
правляти матеріали до ДБР (новий п. 9-1 ч. 1 ст. 9 Закону).
Загалом обсяг повноважень Генерального прокурора завеликий. Здійс-
нювати їх усі жодна особа на такій посаді самостійно не здатна.
Згідно із Законом від 19 вересня 2019 року сфера повноважень Генерального прокурора
розширилася, а обсяг повноважень значно збільшився — зміни до статті 9 Закону «Про
прокуратуру» зобов’язали Генерального прокурора у сфері здійснення ним організацій-
но-адміністративних повноважень:
• затверджувати стратегію розвитку прокуратури40
;
• затверджувати положення про систему індивідуального оцінювання якості роботи
прокурорів, систему оцінювання якості роботи прокурорів і порядок вимірювання
та регулювання навантаження на прокурорів;
• визначати порядок розгляду звернень щодо неналежного виконання прокурором,
який обіймає адміністративну посаду, посадових обов’язків, встановлених для від-
повідної адміністративної посади.
Водночас Генеральний прокурор втратив повноваження ухвалювати рішення про застосу-
вання до прокурора окружної прокуратури дисциплінарного стягнення або неможливість
nd=29.3.2#29.3.2; https://www.reestrnpa.gov.ua/REESTR/RNAweb.nsf/webActByOrg?OpenView&Start=
376&Count=100&Collapse=377.1.1.1#377.1.1.1
40
Стратегія розвитку прокуратури на 2021–2023 роки, затверджена 16 жовтня 2020 року наказом
№ 489.

68
подальшого перебування такої особи на посаді прокурора — це повноваження передане
прокурору обласної прокуратури.
У цьому зв’язку слід нагадати, що ще у 2004 році Венеційська комісія висловлювала занепо-
коєння тим, що повноваження Генерального прокурора України, який очолює дуже центра-
лізовану структуру, є виключно широкими і не обмежуються забезпеченням узгодженого
підходу до застосування закону. Поєднання ієрархічної системи з коротким п’ятирічним
терміном і владою призначати та звільняти з посади зосереджує велику частину повнова-
жень у Генерального прокурора і не залишає жодної незалежності в руках окремого про-
курора. Уся влада в прокуратурі чітко зосереджена в руках однієї фізичної особи — Гене-
рального прокурора. З огляду на надмірні повноваження установи загалом він чи вона стає
однією з найвпливовіших осіб у країні»41
.
1.5. Організаційне забезпечення прокуратури
У 2014 році організаційному забезпеченню діяльності прокуратури уперше було присвя-
чено окремий розділ — Розділ X Закону «Про прокуратуру».
Установлений Законом порядок фінансування й організаційного забезпечення діяльності
прокуратури є однією з гарантій єдності системи прокуратури та незалежності її проку-
рорів (ст. 16). При цьому питання організаційного забезпечення стосується внутрішньої
діяльності прокуратури й належить до компетенції органів прокурорського самовряду-
вання (ст. 65, 67, 71).
Статтями 87–91 Закону передбачені:
• особливості забезпечення функціонування прокуратури (зокрема, визначення
у Державному бюджеті України видатків на фінансування прокуратури не нижчи-
ми за рівень, що забезпечує можливість повного й незалежного здійснення її по-
вноважень відповідно до закону);
• дія єдиної системи забезпечення функціонування прокуратури;
• засади фінансування прокуратури (за рахунок коштів Державного бюджету України
з неможливістю скорочення визначених у Державному бюджеті України видатків
у поточному фінансовому році)42
;
• порядок фінансування прокуратури (згідно з кошторисами й щомісячними розпи-
сами видатків);
• - забезпечення потреб прокурора, пов’язаних з його професійною діяльністю.
41
Висновок на проєкт Закону «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру», ухвалений
Венеційською комісією на її 60-му пленарному засіданні (Венеція, 8–9 жовтня 2004 року). URL:
https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2004)038-e
42
Щоправда, уже за два місяці, 28 грудня 2014 року, друге із цих положень було скасоване в контексті
загальної позиції уряду Арсенія Яценюка з реалізації заходів щодо економного та раціонального
використання державних коштів.

69
Для порівняння треба нагадати, що в плані організаційного забезпечення старий Закон
«Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року передбачав лише, що фінансування орга-
нів прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а місцеві
ради забезпечують відповідні прокуратури службовими приміщеннями на умовах оренди.
Закон від 19 вересня 2019 року запровадив позитивну зміну в засадах фінансування про-
куратури: якщо раніше воно здійснювалося лише за рахунок коштів Державного бюджету
України, то відтепер дозволено залучати й інші джерела, не заборонені законодавством,
у тому числі у випадках, передбачених міжнародними договорами України або проєктами
міжнародної технічної допомоги, зареєстрованими в установленому порядку.

Розділ 2.
Прокурорське самоврядування
2.1. Засади прокурорського самоврядування
Питання визначення порядку здійснення самоврядування здебільшого віднесено на роз-
суд законодавця, адже не існує жодних міжнародних норм, які б регулювали створення та
функціонування органів прокурорського самоврядування, про що зазначала Венеційська
комісія у своєму Висновку43
.
У більшості європейських держав прокуратура підпорядковується міністерству юстиції або
судовій системі. Залежно від місця та ролі прокуратури в системі органів державної вла-
ди в тому або іншому вигляді функціонують й органи прокурорського самоврядування44
.
З досвіду європейських держав відомо, що діяльність органів професійного самоврядуван-
ня спрямована здебільшого на досягнення таких цілей і завдань:
• сприяння організації професійної діяльності, зокрема через участь цих органів
у процедурах допуску до професії (ліцензуванні) та виключення з професії (дис-
кваліфікації);
• підвищення професійного рівня членів професії, а також сприяння підготовці осіб,
котрі претендують на право займатися такою діяльністю;
• представництво інтересів професії та надання суспільству інформації про діяль-
ність органів професійного самоврядування;
• розвиток міжнародних зв’язків, обмін досвідом з аналогічними іноземними орга-
нами45
.
43
Висновок № 667/2012 на проєкт Закону України «Про прокуратуру» (підготовлений українською
Комісією зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права), ухвалений Венеційською
комісією на її 92-му пленарному засіданні (12–13 жовтня 2012 року) на основі коментарів Джеймса
Гамільтона (тимчасового члена комісії, Ірландія), Йоргена Стіна Соренсена (члена комісії, Данія), Ганни
Сухоцької (членкині комісії, Польща). URL: https://pravo.org.ua/vysnovok-shhodo-proektu-zakonu-
ukrayiny-pro-prokuraturu/
44
Безкровний Є. А. Мета прокурорського самоврядування крізь призму європейського законодавства.
Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка. 2017. № 1(77).
С. 38.
45
Слюсаревський М. Самодіяльне регулювання чи професійне самоврядування? // Дзеркало тижня,
випуск № 36, 01.–08.10.2010. URL: https://zn.ua/ukr/LAW/samodiyalne_regulyuvannya_chi_profesiyne_
samovryaduvannya.html

71
У далекому 1995 році при вступі до Ради Європи Україна взяла на себе зобов’язання змі-
нити роль і функції прокуратури. Організація і внутрішнє управління прокуратури повин-
ні відповідати вимогам неупередженості й незалежності. У Висновку ПАРЄ щодо заявки
України на вступ до Ради Європи за № 190 (1995) від 26 вересня 1995 року46
в частині змі-
ни ролі та функцій Генеральної прокуратури України шляхом перетворення цього інститу-
ту в орган, який відповідатиме стандартам Ради Європи (пп. VI п. 11), наведені два важли-
ві елементи, які мають забезпечити незалежність прокурора в будь-якій правовій системі:
1) прозора процедура добору кадрів на посади прокурорів, призначення та просування по
службі; 2) справедлива процедура притягнення до дисциплінарної відповідальності.
Проте у 2001 році ПАРЄ у своїй резолюції констатувала відсутність суттєвих позитивних
змін у питанні трансформації ролі та функцій органів прокуратури України. На виконан-
ня зазначеної резолюції того ж 2001 року в Україні було впроваджено так звану малу су-
дову реформу, у межах якої в системі органів прокуратури почався процес реалізації на
практиці якісних змін функціонування прокуратури, як того вимагала Рада Європи47
. Про-
те фактично нічого не змінилося, і ПАРЄ повторила своє занепокоєння у 2010 році. Уреш-
ті, у 2011 році в межах Плану заходів із виконання обов’язків та зобов’язань України, що
випливають з її членства в Раді Європи, затвердженого указом Президента України від
12 січня 2011 року48
, було розроблено декілька проєктів законів. Згодом вони лягли в ос-
нову чинного Закону «Про прокуратуру».
Закон «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року заклав підґрунтя для виконання ре-
комендацій Ради Європи щодо відповідності органів прокуратури України європейським
стандартам. Він закріпив незалежність прокурорів, однією з гарантій забезпечення якої
є функціонування ефективних органів прокурорського самоврядування, що складають-
ся з представників прокурорської спільноти. Саме вони, за задумом законодавця, повин-
ні розв’язувати кадрові й дисциплінарні питання, підтверджувати самоврядність професії
прокурора. Фактично ж система органів прокурорського самоврядування та органів, що
забезпечують діяльність прокуратури, запрацювала у 2017 році й функціонує понині.
Порядок здійснення прокурорського самоврядування також визначається Законом «Про
прокуратуру». Розв’язання питань внутрішньої діяльності прокуратури органами проку-
рорського самоврядування — одна зі складових єдності системи прокуратури України (п.
5 ч. 5 ст. 7 Закону), а функціонування цих органів — складова незалежності прокурора (п.
46
Висновок № 190 (1995) ПАРЄ щодо заявки України на вступ до Ради Європи (1995). URL: https://zakon.
rada.gov.ua/laws/show/994_590#Text
47
Стеценко В. В. Реформа прокуратури в Україні: хронологія функціональних змін. Форум права. 2016.
№ 1. С. 233–240.
48
Указ Президента України від 12 січня 2011 року № 24 «Про План заходів із виконання обов’язків та
зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи». URL: https://zakon.rada.gov.ua/
laws/show/24/2011#Text.

72
6 ч. 1 ст. 16 Закону). Принцип незалежності прокурора похідний від конституційного прин-
ципу незалежності правосуддя49
: як прокурорське, так і суддівське самоврядування мають
аналогічні мету та завдання (відповідно для кожної професії), спрямовані на зміцнення не-
залежності цих органів та захисту від незаконного втручання в їхню діяльність.
За своїм змістом поняття самоврядності означає колегіальне (колективне50
) ухвалення рі-
шень прокурорською спільнотою. Такий крок необхідний для гарантування незалежності
прокурора в його професійній діяльності. Прокурорське самоврядування є принципом ор-
ганізації прокуратури51
загалом.
Прокурор має право брати участь у прокурорському самоврядуванні для розв’язання пи-
тань внутрішньої діяльності прокуратури (ст. 19 Закону). Участь прокурора в професійному
самоврядуванні, хоча і є його правом, проте не передбачає окремого акту волевиявлення.
Аплікант, отримавши статус прокурора, автоматично стає частиною професійної спільно-
ти, щодо якої законодавець застосовує термін «прокурорський корпус». Наприклад, у стат-
ті 71 Закону вказано серед повноважень Ради прокурорів України, що вона «оприлюднює
заяви від імені прокурорського корпусу про факти порушення незалежності прокурора».
Прокурорський корпус становлять усі прокурори, які обіймають посади, зазначені в стат-
ті 15 Закону. Саме представники цього корпусу є носіями права на самоврядування та
обов’язку виконувати рішення органів самоврядування52
.
Розділ VIII Закону регулює порядок здійснення прокурорського самоврядування та реалі-
зації повноважень органами, що забезпечують діяльність прокуратури.
Прокурорське самоврядування — це самостійне колективне розв’язання прокурорами пи-
тань внутрішньої діяльності прокуратури з метою:
1) забезпечення організаційної єдності функціонування органів прокуратури, підви-
щення якості роботи прокурорів;
2) зміцнення незалежності прокурорів, захисту від втручання в їхню діяльність;
3) участі у визначенні потреб кадрового, фінансового, матеріально-технічного й іншо-
го забезпечення прокурорів, а також контролю за додержанням установлених нор-
мативів такого забезпечення;
49
Проневич О. С. Принцип незалежності прокуратури: догматично-правова інтерпретація та правова
регламентація. Вісник ХНУВС. 2014. № 4 (67). С. 6–16.
50
Добровольський Д. М. Роль органів прокурорського самоврядування в забезпеченні реалізації
принципу незалежності прокуратури. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету.
Сер.: Юриспруденція. 2016. № 19. С. 145.
51
Дʼячков Д. С. Прокурорське самоврядування як принцип організації прокуратури. Держава та регіони.
Серія «Право». 2018. № 2 (60). С. 71–76.
52
Костенко С. К. Органи прокурорського самоврядування та органи прокурорського врядування:
розмежування понять. Право і суспільство. 2019. № 1. Частина 2. С. 11.

73
4) обрання чи призначення прокурорів до складу інших органів у випадках і в поряд-
ку, встановлених законом (ч. 1 ст. 65 Закону).
Забезпечення роботи Всеукраїнської конференції прокурорів, діяльності Ради прокурорів
України здійснює ОГП за рахунок коштів Державного бюджету України. Запит про обсяг
коштів, необхідних для забезпечення діяльності органів прокурорського самоврядування,
Рада прокурорів України подає до ОГП (ст. 72 Закону).
Прокурорське самоврядування здійснюється через Всеукраїнську конференцію прокуро-
рів53
і Раду прокурорів України (ч. 1 ст. 66 Закону). Органи, що забезпечують діяльність
прокуратури: орган, що здійснює дисциплінарне провадження, — КДКП (ст. 73 Закону)
і ТЦПУ (ст. 80 Закону).
Зазначений поділ на органи прокурорського самоврядування та органи, що забезпечу-
ють діяльність прокуратури, зумовлений тим, що більшість членів КДКП (6 членів з 11) не
є прокурорами. За своїм змістом цей орган не може називатися органом прокурорського
самоврядування, оскільки в ньому не забезпечене належне представництво прокурорів.
Європейський досвід свідчить, що як кадрова, так і дисциплінарна функції зазвичай нале-
жать представникам професії, тобто органам самоврядування. Адже однією із засадничих
ознак органів самоврядування є те, що суб’єкт та об’єкт управління збігаються. Тому через
наявність у складі органу осіб, які призначаються не органами самоврядування із членів
відповідного професійного корпусу (прокурорського корпусу), а інших осіб, такий орган не
може належати до переліку органів самоврядування.
Водночас в умовах формування нової прокуратури законодавець пішов на компроміс і зба-
лансував КДКП представниками юридичної професії, тобто не віддав функцію притягнен-
ня до дисциплінарної відповідальності лише прокурорам. Причиною цього є побоювання
закритості прокурорської системи та потреба в перехідному періоду для адаптування про-
курорів до нової моделі адміністрування. Глобальніше: недовіра до широких дискреційних
повноважень органів влади, попри те, що європейські стандарти й практики свідчать про
зворотне.
Група держав проти корупції (далі — GRECO) розкритикувала такий компроміс: «Чинне за-
конодавство не забезпечує того, що більшість місць у Комісії матимуть прокурори. Це від-
різняє ситуацію в Україні практично від усіх держав GRECO, які сформували аналогічні орга-
ни. Забезпечення того, що більшість прокурорів у Комісії обиратимуться своїми колегами,
є відповідним заходом, який допоможе їм повною мірою відстоювати свою легітимність
та надійність, а також зміцнювати свою роль як гаранта незалежності та автономності
53
Тут і далі ми вживаємо назву «Всеукраїнська конференція прокурорів», хоча з 2014 до 2016 року
в Законі № 1697-VII вона називалася «Всеукраїнська конференція працівників прокуратури». Далі ми
пояснюємо причину перейменування.

74
прокурорів» (п. 216 Звіту)54
. У підсумку GRECO рекомендувала внести зміни до положень
про формування складу Комісії для забезпечення того, щоб більшість місць займали про-
курори, обрані своїми колегами.
Водночас в умовах формування нової прокуратури законодавець пішов
на компроміс і збалансував КДКП представниками юридичної професії,
тобто не віддав функцію притягнення до дисциплінарної відповідаль-
ності лише прокурорам.
Тож такий поділ на органи прокурорського самоврядування та органи, що забезпечують
діяльність прокуратури, радше умовний, адже як Всеукраїнська конференція прокурорів,
так і Рада прокурорів України й КДКП за своїми функціями є прокурорським самовряду-
ванням, попри особливості, які мають ці органи в Україні. КДКП можна назвати окремим
органом прокурорського врядування55
зі спеціальною компетенцією56
.
Група держав проти корупції (далі — GRECO) розкритикувала такий
компроміс:
Також не зрозуміло, про які «органи» в множині йдеться в назві Розділу VIII Закону, оскіль-
ки він містить лише норми глави 3 про один такий орган, яким є КДКП, а також ТЦПУ, але
це не орган, а державна установа (ст. 80 Закону). До того ж положення про ТЦПУ непра-
вильно розміщені в одній главі з положеннями про КДКП, адже ТЦПУ функціонує при ОГП
(ч. 3 ст. 80 Закону), а не КДКП57
.
Що ж стосується самих прокурорів, то думки розділилися: на запитання «Чи вважає-
те Ви, що КДКП є органом прокурорського самоврядування?» відповіли «так» — 49,1%
респондентів; «ні, це окремий орган системи прокуратури» — 47,4%; «ні, це окремий
державний орган» — 3,5% (результати опитування 2019 року, у якому взяли участь
54
Звіт за результатами 4-го раунду оцінювання щодо запобігання корупції серед народних
депутатів, суддів та прокурорів Групи держав по боротьбі з корупцією (GRECO), ухвалений на 76-
му пленарному засіданні GRECO (Страсбург, 17–23 червня 2017 року). URL: https://rm.coe.int/
grecoeval4rep-2016-9-p3-76-greco-19-23-2017-/1680737206.
55
Щодо розмежування понять «органи прокурорського самоврядування» та «органи прокурорського
врядування» див. Розділ 1.2 у вид.: Костенко С. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів:
правовий статус та шляхи реформування : монографія. Київ : Національна академія прокуратури
України, 2019. С. 36–60.
56
Костенко С. К. Статус Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів як органу системи
правосуддя. Науковий вісник публічного та приватного права. 2018. Вип. 5. Т. 3. С. 146–153.
57
Костенко С. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів: правовий статус та шляхи
реформування : монографія. Київ : Національна академія прокуратури України, 2019. С. 30.

75
2 446 респондентів — прокурорів органів прокуратури всіх рівнів і спеціалізації, які роз-
ташовані на території дев’яти регіонів України)58
.
Водночас стосовно Національної академії прокуратури України (пізніше — ТЦПУ) різних
поглядів немає: законодавець чітко відніс її до органів, що забезпечують діяльність про-
куратури, адже вона функціонує при Генеральній прокуратурі України. За своїм статусом
Академія є державним вищим навчально-науковим закладом, який забезпечує підготовку
фахівців з вищою освітою, здійснює спеціальну підготовку кандидатів на посаду прокуро-
ра, підвищення кваліфікації прокурорів, а також науково-дослідну діяльність (ст. 80 Закону
«Про прокуратуру»). Мова йде про підготовку бакалаврів і магістрів за спеціальністю «Пра-
вознавство», функціонування аспірантури / докторантури та професійне навчання проку-
рорів. До 2015 року в Академію на конкурсних умовах і за вступним іспитом на навчання
набирали студентів-юристів звичайних закладів вищої освіти з освітнім рівнем «бакалавр».
Вони навчалися за спеціальною програмою, тобто готувалися до роботи саме прокурора-
ми. З 2015 року, коли після змін до законодавства59
на Академію перестав розповсюджу-
ватися Закон «Про вищу освіту», вона поступово стала набувати функцій тренінгового
центру. У ході подальших реформ ці функції були суттєво звужені до первинної підготовки
прокурорів і підвищення кваліфікації.
...такий поділ на органи прокурорського самоврядування та органи, що
забезпечують діяльність прокуратури, радше умовний, адже як Всеу-
країнськаконференціяпрокурорів,такіРадапрокурорівУкраїнийКДКП
за своїми функціями є прокурорським самоврядуванням.
У 2016 році були внесені зміни до Конституції України щодо правосуддя — вилучено Розділ
VII «Прокуратура» (Закон від 2 червня 2016 року № 1401-VIII). Цим Законом не тільки ви-
значено новий конституційно-правовий статус прокуратури, а й закладено конституційні
засади для розв’язання низки важливих завдань з формування прокурорського корпусу на
принципах, які відповідають європейським стандартам у цій галузі та статусу прокурорів
як представників системи правосуддя.
Перед ухваленням відповідних змін до Конституції України на 104-му пленарному засідан-
ні Венеційської комісії було ухвалено Остаточний висновок (документ CDL-AD(2015)02760
),
у якому сказано, що «остання версія змін до Конституції України, підготовлена Робочою
58
Там само. С. 96.
59
Закон України від 2 липня 2015 року № 578-VIII «Про внесення змін до Закону України “Про
прокуратуру” щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень». URL: https://
zakon.rada.gov.ua/laws/show/578-19/ed20160101#Text
60
Opinion on the Proposed Amendments to the Constitution of Ukraine regarding the Judiciary as approved
by the Constitutional Commission on 4 September 2015 adopted by the Venice Commission at its

76
групою Конституційної комісії з питань правосуддя, є дуже позитивною і добре підготов-
леною та заслуговує повної підтримки».
У Пояснювальній записці до проєкту Закону від 25 листопада 2015 року № 3425 (який потім
став Законом № 1401-VIII) зазначено, що Стратегією сталого розвитку «Україна — 2020»,
схваленою указом Президента України від 12 січня 2015 року № 5, судову реформу було
визначено як першочергову, оскільки «вона є однією з найочікуваніших у суспільстві, адже
справедливий, безсторонній та неупереджений суд є важливою гарантією ефективної бо-
ротьби з корупцією, надходження в Україну інвестицій, забезпечення прав і свобод кож-
ного та побудови держави, керованої верховенством права». Судова реформа включатиме
як оновлення законодавства, так і ухвалення змін до Конституції України.
Основним документом, зі змісту якого можна зрозуміти перспективи подальших законо-
творчих розробок у цьому напрямі, є указ Президента України від 20 травня 2015 року
№ 276/2015, яким схвалено Стратегію реформування судоустрою, судочинства та суміж-
них правових інститутів на 2015–2020 роки61
. Деталізований перелік завдань, заходів, очі-
куваних результатів і показників реалізації впровадження реформи прокуратури України
містився у Плані дій щодо реалізації положень цієї Стратегії, схваленому Радою з питань
судової реформи (консультативно-дорадчим органом при Президентові України). До ньо-
го також розроблялися річні плани реалізації. Указом Президента України від 21 червня
2019 року № 421/201962
визнані такими, що втратили чинність, попередні президентські
укази про утворення та діяльність Ради з питань судової реформи та утворено Комісію
з питань правової реформи як консультативно-дорадчий орган при Президентові України.
Нова редакція Розділу VIII «Правосуддя» Конституції України містить опосередковані згад-
ки про прокурорське самоврядування:
1) відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для за-
безпечення добору суддів, прокурорів, їхньої професійної підготовки, оцінювання,
розгляду справ щодо їхньої дисциплінарної відповідальності, фінансового та орга-
нізаційного забезпечення судів (ст. 131 Конституції України);
2) ВРП серед іншого розглядає скарги на рішення відповідного органу про притягнен-
ня до дисциплінарної відповідальності судді чи прокурора (п. 3 ст. 131 Конституції
України).
104th Plenary Session (Venice, 23–24 October 2015). URL: https://www.venice.coe.int/webforms/
documents/?pdf=CDL-AD(2015)027-e
61
Указ Президента України від 20 травня 2015 року № 276/2015 «Про Стратегію реформування
судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015–2020 роки». URL: https://zakon.
rada.gov.ua/laws/show/276/2015#Text
62
Указ Президента України від 21 червня 2019 року № 421/2019 «Про Комісію з питань правової
реформи». URL: https://www.president.gov.ua/documents/4212019-27629

77
Оскільки прокуратуру віднесено до системи правосуддя (проте вона не є органом право-
суддя), то було б логічно поширити аналогічні положення про захист професійних інтересів
прокурорів і розв’язання питань внутрішньої діяльності прокурорів відповідно до закону
на прокурорське самоврядування. До того ж до завдань органів прокурорського самовря-
дування як тоді, так і зараз Законом № 1697-VII було віднесено «вирішення прокурорами
питань внутрішньої діяльності прокуратури» (ч. 1 ст. 65 Закону). До питань внутрішньої
діяльності прокуратури належать питання організаційного забезпечення прокуратури та
діяльності прокурорів, соціального захисту прокурорів і їхніх сімей, а також інші питання,
що безпосередньо не пов’язані з виконанням повноважень прокурорів (ч. 2 ст. 65 Закону).
Іншими словами, законодавець відокремлює добір, професійну підготовку, оцінювання,
розгляд справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів та аналогічні механізми для
прокурорів. Водночас внаслідок віднесення і перших, і других до системи правосуддя, ана-
логічні положення Конституції України були б логічними.
У 2019 році Україна обрала нового Президента України, новий склад парламенту, було при-
значено новий уряд. Політична програма всіх гілок влади передбачала масштабні рефор-
ми, зокрема у сфері правосуддя. Тож не дивно, що вже в кінці літа 2019 року було призна-
чено нового Генерального прокурора та запущено масштабну реформу прокуратури, яка
триває й досі.
Реформування органів прокуратури розпочалося з ухвалення Закону від 19 вересня
2019 року № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пер-
шочергових заходів із реформи органів прокуратури». Саме вказівка на «першочергові за-
ходи» в назві Закону свідчить про масштабність і поступовість етапів реформування про-
куратури, щоправда, наступного законодавчого з подібною назвою чи паралельно акта
з «другорядними заходами» не було.
У Пояснювальній записці до проєкту Закону № 1032 (який став Законом № 113-ІХ) зазна-
чено, що «утворені у системі прокуратури такі нові структури, як КДКП та Рада прокуро-
рів України, як продемонструвала практика їх діяльності за ці роки, виявилися нездатними
у повній мірі незалежно і ефективно виконувати покладені на них функції». У результаті
реформа прямо зачіпала питання діяльності органів прокурорського самоврядування та
органів, що забезпечують діяльність прокуратури.
Ухваленим Законом № 113-ІХ тимчасово, до 1 вересня 2021 року, призупинено повнова-
ження КДКП і встановлено, що Генеральний прокурор:
1) затверджує порядок проведення добору кадровими комісіями на зайняття вакант-
ної посади прокурора;
2) визначає порядок заміщення тимчасово вакантних посад прокурорів в органах про-
куратури;

78
3) призначає осіб на адміністративні посади в ОГП і на посаду керівника обласної про-
куратури (за схваленням Комісії з добору керівного складу органів прокуратури);
4) визначає порядок розгляду дисциплінарних скарг кадровими комісіями про вчи-
нення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного про-
вадження;
5) визначає порядок ухвалення рішення кадровими комісіями за результатами дисци-
плінарного провадження і за наявності підстав, передбачених Законом «Про про-
куратуру», про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або рішення
про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора.
Отже, строком на два роки Генеральний прокурор перебрав на себе кадрову й дисци-
плінарну функції для забезпечення «повноцінного кадрового перезавантаження з метою
очищення лав прокурорів від осіб, які не відповідають вимогам доброчесності і професій-
ності» та подолання «негативної практики корпоративної закритості професії прокурора»,
як зазначалося в цілях реформи прокуратури.
Частину положень цієї реформи (підходів з «очищення кадрів» попри гарантії незалежнос-
ті прокурора) Конституційний Суд України визнав неконституційними в рішенні від 1 бе-
резня 2023 року № 1-р(ІІ)/202363
, ухваленому за конституційною скаргою Василенка С. М.,
звільненого в результаті цієї реформи. Так, визнано неконституційним пункт 6 Розділу ІІ
«Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX, який унормував відносини з попе-
редження прокурорів про можливе майбутнє звільнення з посади.
Конституційний Суд України визнав, що окремі формулювання цього Закону можуть тлу-
мачитися по-різному, а прокурор, якого вони стосуються, не може узгоджувати свою май-
бутню поведінку через їхню нечіткість.
Оскільки предметом конституційної скарги був саме цей елемент реформи прокуратури,
то питання відповідності Конституції України всього процесу реформування не ставилося.
Понад те, Конституційний Суд України дійшов висновку, що мета ухвалення оспорюваного
припису Закону № 113-IX загалом правомірна з огляду на «кадрове перезавантаження»
органів прокуратури64
.
Водночас, що стосується органів прокурорського самоврядування та органів, які забез-
печують діяльність прокурорів, то реформа «зачепила» саме КДКП через зупинення її
63
Рішення Конституційного Суду України від 1 березня 2023 року № 1-р(ІІ)/2023. URL: https://zakon.
rada.gov.ua/laws/show/va01p710-23#Text
64
Конституційний Суд України визнав частину положень реформи органів прокуратури 2019 року
неконституційними // Центр політико-правових реформ, 03.03.2023. URL: https://pravo.org.ua/
strong-konstytutsijnyj-sud-ukrayiny-vyznav-chastynu-polozhen-reformy-organiv-prokuratury-2019-
roku-nekonstytutsijnymy-strong/

79
повноважень. Положення про Всеукраїнську конференцію прокурорів чи Раду прокурорів
України вона оминула.
Законом № 113-ІХ Національну академію прокуратури України було перейменовано на
ТЦПУ. При цьому змінилася не лише назва установи, а й суттєво зменшилися її функції.
Зараз вона опікується лише підвищенням кваліфікації прокурорів, тобто більше не готує
бакалаврів, магістрів з правознавства та не є науковою установою (відсутня аспірантура
/ докторантура).
Наразі ТЦПУ здійснює:
• підвищення кваліфікації прокурорів і державних службовців органів прокуратури
з метою розвитку професійної компетентності;
• підготовку прокурорів, початкову підготовку кандидатів на посади прокурорів (у
межах проходження стажування — підготовка осіб, що успішно пройшли процеду-
ру добору на посаду прокурора);
• підвищення кваліфікації працівників інших державних органів, підприємств, уста-
нов, організацій незалежно від форми власності (на умовах і в порядку, визначених
окремо).
Підвищення кваліфікації відбувається силами самих прокурорів, які проходять відповідні
курси прокурорів-тренерів (викладачів), а не штатних посад професорсько-викладацько-
го складу, як це було за Національної академії прокуратури України. Також залучають зов-
нішніх тренерів — адвокатів, правозахисників, журналістів, науковців, слідчих, суддів та
інші фахівців у галузі кримінальної юстиції. Можливо, це шлях до спрощення порядку замі-
щення вакантних посад прокурорів суддями й адвокатами, як це існує в країнах загального
права, адже постійний обмін досвідом між прокурорами, адвокатами й суддями в межах
підвищення кваліфікації сприяє цьому. Варто також звернути увагу на міжнародний досвід,
зокрема німецький65
, який передбачає планову періодичну процедуру ротації (трансферу)
посад суддів на посади в органах прокуратури, що, з одного боку, сприяло б подоланню
кадрового дефіциту в судовій гілці влади, а з іншого — підвищенню професіоналізму се-
ред прокурорів.
2.2. Всеукраїнська конференція прокурорів
Найвищим органом прокурорського самоврядування є Всеукраїнська конференція про-
курорів (ч. 1 ст. 67 Закону), яка ухвалює рішення з питань, що належать до її компетен-
ції. Такі рішення обов’язкові для Ради прокурорів України й будь-яких прокурорів (ч. 3 ст.
67 Закону). Наприклад, Всеукраїнська конференція прокурорів як орган самоврядування
затверджує Кодекс професійної етики прокурорів (і вносить зміни до нього), який визна-
чає основні принципи, моральні норми та правила прокурорської етики, якими повинні
65
Скибенко О. І. Конституційно-правовий статус прокуратури України в умовах реформування.
Дисертація на здобуття наук. ступ. к. ю. н. К., 2021. С. 123.

80
керуватися прокурори при виконанні своїх службових обов’язків і поза службою. Зрозумі-
ло, що спільні правила поведінки мають бути надбанням прокурорської спільноти, тобто
самостійно визначатися ними та затверджуватися відповідним органом прокурорського
самоврядування.
Чергову Всеукраїнську конференцію прокурорів скликає Рада прокурорів України один
раз на два роки. Позачергова Всеукраїнська конференція прокурорів може бути скликана
за рішенням Ради прокурорів України (ч. 1 ст. 68 Закону). Делегатами є представники про-
куратур усіх рівнів — ОГП (6); обласних прокуратур (по 6 від кожної); окружних прокуратур
(по 2 від кожної) (ч. 1 ст. 69 Закону).
Делегати ухвалюють рішення більшістю голосів від загальної кількості обраних делегатів
(ч. 6 ст. 70 Закону). Виняток — призначення членів ВРП, Ради прокурорів України і КДКП,
яке відбувається шляхом таємного голосування.
Згідно із частиною 2 статті 67 Закону до повноважень Всеукраїнської конференції проку-
рорів належить:
1) заслуховування звіту Ради прокурорів України про виконання завдань органів про-
курорського самоврядування, стан фінансування та організаційного забезпечення
діяльності прокуратури;
2) обрання членів ВРП та ухвалення рішення про припинення їхніх повноважень від-
повідно до Конституції і законів України;
3) призначення членів Ради прокурорів України, КДКП;
4) затвердження Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів і положення про
Раду прокурорів України;
5) ухвалення положення про порядок роботи КДКП;
6) звернення до органів державної влади та їхніх посадових осіб з пропозиціями про
шляхи розв’язання питань діяльності прокуратури;
7) розгляд інших питань прокурорського самоврядування та здійснення інших повно-
важень відповідно до цього Закону.
...спільні правила поведінки мають бути надбанням прокурорської
спільноти, тобто самостійно визначатися ними та затверджува-
тися відповідним органом прокурорського самоврядування.
Водночас аналіз Закону «Про прокуратуру» дозволяє дійти висновку, що інших повнова-
жень, які були б визначені ним, нема — перелік повноважень у частині 2 статті 67 Закону
вичерпний.

81
Побутує думка, що недоліком такого формату реалізації прокурорського самоврядуван-
ня є те, що збори прокурорів існують лише на національному (загальному) рівні. Іншими
словами, Закон «Про прокуратуру» не передбачає такої організаційної форми прокурор-
ського самоврядування, як збори прокурорів, на різних рівнях, окрім національного. Отже,
збори прокурорів Закон не визначає як орган прокурорського самоврядування, і їхня роль
у розв’язанні питань внутрішньої діяльності прокуратури обмежена лише обранням деле-
гатів на Всеукраїнську конференцію прокурорів, хоча існують об’єктивні можливості для
розширення їхньої компетенції66
.
До повноважень зборів ОГП, обласних та окружних прокуратур (подібно до повноважень
зборів суддів), зокрема, можна було б віднести:
• обговорення питань внутрішньої організації діяльності прокуратури роботи окре-
мих прокурорів (навантаження на прокурорів, визначення їхньої спеціалізації тощо);
• заслуховування звітів прокурорів, які займають адміністративні посади;
• консультації з керівництвом органів прокуратури;
• обговорення фактів порушення гарантій незалежності прокурорів і звернення
у зв’язку із цим до відповідних органів67
.
Сьогодні прокурори фактично не користуються правом звернення до Ради прокурорів
України, можливо, тому, що це питання має бути попередньо винесене на збори прокурорів
свого рівня. Проте не відомо, скільки таких повідомлень узагалі надійшло. З огляду на це
були пропозиції змінити законодавство й оголошувати кількість таких повідомлень у що-
річному звіті Генерального прокурора68
. Наразі пропонують69
чіткі процедури проведен-
ня таких зборів, які можна імплементувати в практичну діяльність органів прокуратури.
Таким чином, варто внести зміни до пункту 1 статті 66 Закону «Про прокуратуру», якими
розширити організаційні форми прокурорського самоврядування, а саме: «прокурорське
самоврядування здійснюється через збори прокурорів усіх рівнів, Всеукраїнську конфе-
ренцію прокурорів та Раду прокурорів України».
66
Лапкін А. В. Закон України «Про прокуратуру». Науково-практичний коментар. Х. : Право, 2015.
С. 464–465.
67
Маслова О. Професійне самоврядування як гарантія незалежності прокурорів і суддів: порівняльний
аспект. Науковий часопис Національної академії прокуратури України. 2016. № 4. С. 118–119; Банчук
О. А., Малишев Б. В. Лекція для прокурорів у слайдах / Прокурорське самоврядування в Україні та
Європі. Центр політико-правових реформ. К., 2016.
68
Проєкт Закону про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення ефективної реалізації
парламентського контролю від 18 вересня 2020 року № 4131. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/
zweb2/webproc4_1?pf3511=69998
69
Дрогомирецька Л. С. Збори прокурорів як одна з форм прокурорського самоврядування. Актуальні
проблеми вітчизняної юриспруденції. 2017. № 2. Т. 2. С. 143–145.

82
З 15 квітня 2016 року70
набрали чинності положення Закону «Про прокуратуру» щодо
функціонування органів прокурорського самоврядування та КДКП.
На 22 квітня 2016 року була призначена Всеукраїнська конференція працівників прокура-
тури — перше скликання найвищого органу прокурорського самоврядування. Із цього дня
важелі впливу на призначення, переміщення по службі й дисциплінарну відповідальність
прокурорів мали перейти в руки Ради прокурорів України й КДКП, а не Генерального про-
курора.
Конференція відбулася 27 квітня 2016 року, було ухвалено Регламент Всеукраїнської кон-
ференції працівників прокуратури, яким визначено підготовку, проведення, розгляд пи-
тань й ухвалення рішень, а також інші питання її процедурної діяльності71
. Результатом
роботи конференції стали ухвалені положення про Раду прокурорів України, про КДКП
і Кодекс професійної етики працівників прокуратури, а також перші обрані члени нових
органів — Ради прокурорів України і КДКП.
Такі кроки мали дозволити розпочати функціонування органів прокурорського самовря-
дування. Проте цього не відбулося у зв’язку зі зміною Генерального прокурора. 12 травня
2016 року набрали чинності зміни до Закону «Про прокуратуру» щодо кваліфікаційних ви-
мог до посади Генерального прокурора, що уможливило призначення на цю посаду Юрія
Луценка, який не мав вищої юридичної освіти. Цими змінами на рік, до 15 квітня 2017 року,
було відтерміноване прокурорське самоврядування — у перехідних положеннях Закону
№ 1697-VII йшлося, що тимчасово, до 15 квітня 2017 року, призначення прокурора на ад-
міністративну посаду першого заступника Генерального прокурора, заступника Генераль-
ного прокурора, керівника підрозділу Генеральної прокуратури України (далі — ГПУ), його
заступника, керівника регіональної прокуратури, його першого заступника та заступника,
керівника місцевої прокуратури здійснюється Генеральним прокурором. Пояснювалося це
тим, що «реальне прокурорське самоврядування може запрацювати лише після якісного
оновлення кадрів. Таку позицію підтримують громадські активісти, європейські партнери
та США»72
.
Звучали такі слова: «Зрозуміло, що мета нинішнього керівництва Генеральної прокура-
тури — “контрольоване прокурорське самоврядування”, яке знищить саму ідею рефор-
ми прокуратури. І новий Генеральний прокурор, хто би ним не став, буде зв’язаний таким
“контрольованим прокурорським самоврядуванням”, а по суті буде контрольований старою
70
Пізніше Законом від 12 травня 2016 року № 1355-VIII їх відтерміновано до 15 квітня 2017 року.
71
Регламент Всеукраїнської конференції працівників прокуратури, ухвалений Всеукраїнською
конференцією працівників прокуратури 27 квітня 2016 року. URL: http: //www.gp.gov.ua/ua/vkpp.
html?_m=publications&_ t=rec&id=182813
72
Виступ народного депутата Алєксєєва С. О. на 35-му пленарному засіданні Верховної Ради України
(стенограма від 10 травня 2016 року; 17:36:57). URL: https://www.rada.gov.ua/meeting/stenogr/
print/6196.html

83
прокурорською системою... Конференція прокурорів — це делегати від Генеральної прокура-
тури, регіональних прокуратур та місцевих прокуратур. Більшість учасників — це представ-
ники місцевих прокуратур, що саме по собі логічно. Проте всі добре пам’ятають, кого і як саме
Шокін призначив керівниками місцевих прокуратур в грудні 2015 року. Колишній Генпрокурор
не обрав жодного зовнішнього кандидата, а більшість керівників місцевих прокуратур були
просто перепризначені на посади. Тобто на чолі місцевих прокуратур зараз на 100 % лояльні
до Шокіна і Севрука люди»73
. Ще: «Все відбувалося ніби за сценарієм, невідомо ким підготов-
леним. Порядок денний ухвалили на початку роботи конференції без жодного обговорення,
а регламент — наприкінці»74
. Про роль у цьому майбутнього Генерального прокурора: «На-
віть сам — тоді ще народний депутат — Юрій Луценко у квітні 2016 року заявив, що якщо
прокурори отримають монополію в кадрових рішеннях, він відмовиться від переходу на робо-
ту в Генеральну прокуратуру. Саме тому, реалізовуючи власний сценарій, Юрій Луценко спер-
шу домігся відтермінування повноважень органів, сформованих першою конференцією»75
.
Урешті, 5 січня 2017 року, набрали чинності зміни до Закону «Про прокуратуру», внесе-
ні Законом № 1798-VII «Про Вищу раду правосуддя», якими слова «Всеукраїнська конфе-
ренція працівників прокуратури» в усіх відмінках і числах були замінені на «Всеукраїн-
ська конференція прокурорів» у відповідному відмінку і числі (пп. «д» п. 27 Прикінцевих
та перехідних положень). Це дозволило Генеральному прокурору заново заснувати Раду
прокурорів України й КДКП, попри те, що строк повноважень обраних делегатів не сплив,
а позачергову Всеукраїнську конференцію прокурорів має право скликати лише Рада про-
курорів України (ч. 1 ст. 68 Закону).
Проте після зміни назви органу прокурорського самоврядування обрані конференцією чле-
ни зберігають свій статус і можуть бути виключені з них лише на підставах, передбачених
Законом «Про прокуратуру». Тому, маючи легітимних кандидатів і нормативні документи,
затверджені Всеукраїнською конференцією працівників прокуратури, їх перезаснування
у зв’язку з політичною позицією нового Генерального прокурора було необґрунтованим
кроком76
і підривало довіру до самоврядності в органах прокуратури.
Таким чином, проведення першої Всеукраїнської конференції працівників прокуратури
просто замовчали в органах прокуратури, її рішення більше не згадували, а правові поло-
ження про діяльність органів прокурорського самоврядування та КДКП були відстрочені
до 15 квітня 2017 року. У публікаціях конференція працівників прокурорів отримала назву
«конференція, якої не було». Справді, у найкращих традиціях перейменувань такого органу,
73
Касько В. Новий генпрокурор — і не генеральний і не прокурор, або як заговорили реформу //
Українська правда, 15.04.2017. URL: https://www.pravda.com.ua/columns/2016/04/15/7105674/
74
ГПУ може оскаржити результати конференції прокурорів, — Горбатюк // Лівий берег, 19.05.2016. URL:
https://lb.ua/news/2016/05/19/335530_gpu_obzhalovat_rezultati.html
75
Петраковський В. Самоврядування для генпрокурора // Українська правда, 03.05.2018. URL: https://
www.pravda.com.ua/columns/2018/05/3/7179346
76
Інформаційний бюлетень про реформу органів правопорядку в Україні // Експертна група «Поліція під
контролем», № 1, березень — травень, 2017. К. : Експертна група «Поліція під контролем», 2017. С. 8.

84
як Всеукраїнська конференція працівників прокуратури, більше не існувало, а найвищим
органом прокурорського самоврядування стала Всеукраїнська конференція прокурорів.
Через рік, 26–27 квітня 2017 року, відбулася перша Всеукраїнська конференція прокурорів
на виконання положень Закону «Про прокуратуру» щодо функціонування органів проку-
рорського самоврядування та КДКП, які набрали чинності 15 квітня 2017 року. Конферен-
цію було скликано у двотижневий строк після 15 квітня 2017 року, як того вимагали пере-
хідні положення Закону «Про Вищу раду правосуддя». При цьому Генеральний прокурор
скликав її своїм наказом77
, що не передбачено ані Законом «Про прокуратуру», ані пере-
хідними положеннями, на підставі яких вона була скликана.
...маючи легітимних кандидатів і нормативні документи, затвердже-
ні Всеукраїнською конференцією працівників прокуратури, їх перезасну-
вання у зв’язку з політичною позицією нового Генерального прокурора
булонеобґрунтованимкрокоміпідривалодовірудосамоврядностівор-
ганах прокуратури
Як і за рік до цього, знову було затверджено Регламент78
і Кодекс професійної етики та
поведінки прокурорів79
, документи, що регулюють діяльність Ради прокурорів України
й КДКП, а також визначено членів цих органів за відповідною квотою. Цього разу вони
вже розпочали свою роботу, і тому ця конференція офіційно вважається першою.
Чергову Всеукраїнську конференцію прокурорів скликає Рада прокурорів України один
раз на два роки (ч. 1 ст. 68 Закону). Таким чином, відбулися вже чотири Всеукраїнські кон-
ференції прокурорів:
І — 26–27 квітня 2017 року;
ІІ — 20–21 грудня 2018 року;
ІІІ — 27–28 серпня 2021 року (перенесена із 16 березня 2020 року);
ІV — 28 лютого 2023 року (перенесена з 26 серпня 2022 року).
Проте критика репрезентативності прокурорів усіх рівнів лишилася: неодноразово крити-
ки зазнавали збори прокуратур, на яких обирали кандидатів, ішлося про те, що все напе-
ред визначено непрозорим недемократичним шляхом тощо. Урешті, як показує практика
77
Наказ Генерального прокурора України № 90 «Про організаційні заходи із забезпечення першого
скликання та проведення Всеукраїнської конференції прокурорів».
78
Регламент Всеукраїнської конференції прокурорів, ухвалений Всеукраїнською конференцією
прокурорів 27 квітня 2017 року. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/n0004900-17#Text
79
Кодекс професійної етики та поведінки прокурорів, ухвалений Всеукраїнською конференцією
прокурорів 27 квітня 2017 року. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/n0001900-17#Text

85
проведення попередніх Всеукраїнських конференцій прокурорів, «адміністративна про-
блема» (у значенні адміністративного тиску керівників на підлеглих) первинно виникає на
рівні зборів прокурорів відповідних органів прокуратури, які обирають делегатів.
Наприклад, серед делегатів Всеукраїнських конференцій прокурорів, які проводилися
у квітні 2017 року та в грудні 2018 року, більше ніж половину становили прокурори, які
обіймають адміністративні посади, хоча серед загальної кількості прокурорсько-слідчих
працівників прокурори, які обіймають адміністративні посади, становлять лише 24% (ста-
ном на 1 лютого 2019 року)80
. Іншими словами, виникає проблема з репрезентативністю,
розв’язати яку могли б законодавчі обмеження для усунення адміністративного впливу,
наприклад шляхом заборони обирати делегатами конференції прокурорів, які обіймають
адміністративні посади, або встановлення відповідних квот для таких посад.
...«адміністративна проблема» (у значенні адміністративного тиску
керівників на підлеглих) первинно виникає на рівні зборів прокурорів від-
повідних органів прокуратури, які обирають делегатів.
2.3. Рада прокурорів України
У період між Всеукраїнськими конференціями прокурорів вищим органом прокурорсько-
го самоврядування є Рада прокурорів України (ч. 1 ст. 71 Закону). Цей орган складається
з 13 осіб, серед яких: 2 представники (прокурори) від ОГП; 4 представники (прокурори)
від обласних прокуратур; 5 представників (прокурорів) від окружних прокуратур; 2 пред-
ставники (вчені), призначені з’їздом представників юридичних закладів вищої освіти та
наукових установ (ч. 2 ст. 71 Закону). Члени Ради прокурорів України обираються строком
на 5 років без права повторного обрання (ч. 6 ст. 71 Закону).
До повноважень Ради прокурорів України належать такі:
1) внесення рекомендацій про призначення та звільнення прокурорів з адміністратив-
них посад. Якщо Генеральний прокурор не погоджується з рекомендованою кан-
дидатурою і відмовляє в призначенні на посаду, він вносить на розгляд Ради про-
курорів України іншу кандидатуру;
2) організація впровадження заходів щодо забезпечення незалежності прокурорів,
поліпшення стану організаційного забезпечення діяльності прокуратур;
3) розгляд питань правового захисту прокурорів, соціального захисту прокурорів
і членів їхніх сімей й ухвалення рішень із цих питань;
80

86
4) розгляд звернень прокурорів та інших повідомлень про загрозу незалежності про-
курорів, вжиття за наслідками розгляду відповідних заходів (повідомлення відпо-
відних органів про підстави для притягнення до кримінальної, дисциплінарної чи
іншої відповідальності; ініціювання розгляду питання щодо вжиття заходів забезпе-
чення безпеки прокурорів; оприлюднення заяви від імені прокурорського корпусу
про факти порушення незалежності прокурора; звернення до міжнародних органі-
зацій з відповідними повідомленнями тощо);
5) звернення з пропозиціями про розв’язання питань діяльності прокуратури до ор-
ганів державної влади та органів місцевого самоврядування;
6) здійснення контролю за виконанням рішень органів прокурорського самовряду-
вання;
7) надання роз’яснення щодо додержання вимог законодавства про врегулювання
конфлікту інтересів у діяльності прокурорів, голови чи членів Відповідного органу,
що здійснює дисциплінарне провадження;
8) інші повноваження, передбачені Законом «Про прокуратуру».
Найяскравішим прикладом «інших повноважень, встановлених цим Законом» є невідклад-
на перевірка та розгляд звернення прокурора з повідомленням про загрозу його незалеж-
ності й ужиття заходів реагування на нього (ч. 6 ст. 16 Закону «Про прокуратуру»).
Існує думка, що органи прокурорського самоврядування мають повністю представляти
представники прокуратур усіх рівнів. Тому включення до нього осіб, які не належать до
прокурорської спільноти, є сумнівним кроком81
. По-перше, це не відповідає загальній сут-
ності професійного самоврядування (прокурорського, зокрема), що полягає в об’єднанні
осіб, які належать до однієї професії, з метою спільного захисту своїх професійних інте-
ресів, оскільки вчені (навіть представники юридичних закладів вищої освіти й наукових
установ) не є прокурорами. По-друге, це суперечить визначеному в статті 65 Закону «Про
прокуратуру» поняттю «прокурорське самоврядування», відповідно до якого ним є са-
мостійне колективне розв’язання прокурорами питань внутрішньої організації діяльності
прокуратури. Як випливає з формулювання, ці питання розв’язуються самостійно, без уча-
сті осіб, які не належать до прокурорів, тобто лише прокурорами, згідно з наданим у законі
чітким визначенням особи, яка є прокурором. По-третє, з передбаченого в статті 71 Зако-
ну «Про прокуратуру» кола повноважень Ради прокурорів України не ясно, для розв’язан-
ня яких саме питань необхідна наявність у її складі вчених, тому що всі зазначені питання
прокурори можуть розглянути самостійно в межах своїх компетенції та досвіду.
81
Маслова О. Професійне самоврядування як гарантія незалежності прокурорів і суддів: порівняльний
аспект. Науковий часопис Національної академії прокуратури України. 2016. № 4. С. 117.

87
...органи прокурорського самоврядування мають повністю представ-
ляти представники прокуратур усіх рівнів. Тому включення до нього
осіб, які не належать до прокурорської спільноти, є сумнівним кроком
Як уже зазначалося, про Положення про Раду прокурорів України, затверджене рішенням
Всеукраїнської конференції працівників прокуратури від 28 квітня 2016 року82
, вирішили
просто не згадувати під час подальших кроків до формування органів прокурорського са-
моврядування у 2017 році.
Тому Рада прокурорів України розпочала свою роботу після Всеукраїнської конференції
прокурорів на підставі Положення про Раду прокурорів України, затвердженого 27 квітня
2017 року83
. Перший склад працював у 2017–2021 роках (голова — М. Місюра); наразі свої
повноваження реалізує другий склад (голова — А. Єжов).
Виконуючи свої функції, Рада прокурорів України ухвалила низку документів з деталі-
зацією кадрових питань у прокуратурі. Наприклад, критерії оцінювання прокурорів при
розв’язанні питань про внесення рекомендації про призначення на вакантні адміністра-
тивні посади та критерії при розв’язанні питань про внесення рекомендації про звільнен-
ня прокурорів з адміністративних посад84
. Розроблялися, проте так і не були затверджені,
проєкти документів про порядок реагування на повідомлення про загрози незалежнос-
ті прокурора. Не дивно, заходи у відповідь на такі загрози не вживалися, як і звернення
з боку прокурорів. Можливо, єдине звернення від імені прокурорського корпусу було85
щодо посягання на незалежність прокурора через заклики в соціальних мережах і теле-
грам-каналах вчинити неправомірні дії шляхом висловлення погроз процесуальним керів-
никам у кримінальних провадженнях (2019).
Розроблялися, проте так і не були затверджені, проєкти документів
про порядок реагування на повідомлення про загрози незалежності
прокурора. Не дивно, заходи у відповідь на такі загрози не вживалися,
як і звернення з боку прокурорів.
82
Положення про Раду прокурорів України, затверджене рішенням Всеукраїнської конференції
працівників прокуратури 28 квітня 2016 року. URL: http://www.gp.gov.ua/ua/rpy.html?_
m=publications&_t=rec&id=183202
83
Положення про раду прокурорів України, затверджене Всеукраїнською конференцією прокурорів
27 квітня 2017 року. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/n0002900-17#Text
84
Рішення Ради прокурорів України від 31 жовтня 2017 року № 36. URL: http://old.gp.gov.ua/userfiles/
Rishennja__36.pdf
85
Оприлюднення заяви від імені прокурорського корпусу // Рада прокурорів України, 20.12.2019. URL:
https://rpu.gp.gov.ua/ua/rada_news.html?_m=publications&_t=rec&id=263466

88
2.4. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів
Уперше ідея узгодження дисциплінарної процедури з міжнародними стандартами була
втілена у 2011 році в проєкті Закону «Про прокуратуру», підготовленому робочою групою
Центру політико-правових реформ86
. Цей документ отримав у цілому позитивний висно-
вок Венеційської комісії87
, що спонукало органи влади наступного року підготувати влас-
ний варіант законопроєкту. Ухвалений у 2014 році Закон «Про прокуратуру» здебільшо-
го ґрунтувався на положеннях законопроєкту 2011 року від громадськості. Серед іншого,
Закон № 1697-VII визначив, що дисциплінарні функції переважною мірою мають перейти
від Генерального прокурора та інших керівників прокуратури до незалежного органу. Хоча
в різних країнах-членах Ради Європи відповідні органи «різняться за статусом і важелями
впливу на прокуратуру», саме їхня діяльність дозволяє «віднайти баланс між необхідністю
забезпечити автономію прокуратури та її підзвітність, діючи водночас як буфер між про-
курорами та політичною елітою»88
, адже «уникнення зловживання прокуратурою в полі-
тичних цілях лягло в основу запровадження [подібних] органів»89
.
Органом, що здійснює дисциплінарне провадження, є КДКП. Це колегіальний орган, що
відповідно до повноважень, передбачених цим Законом, визначає рівень фахової підго-
товки осіб, які виявили намір зайняти посаду прокурора, і розв’язує питання про дисци-
плінарну відповідальність прокурорів, переведення та звільнення прокурорів з посади (ч.
1 ст. 73 Закону). Комісія здійснює діяльність, пов’язану не тільки зі «входом у професію»,
а й з подальшою кар’єрою прокурора та її завершенням, впливає на прокурорів задля фор-
мування належних морально-ділових якостей засобами дисциплінарного провадження
або усуває з посад прокурорів, які вчинили дисциплінарні проступки, несумісні зі статусом
прокурора90
. Іншими словами, забезпечує формування прокурорського конкурсу шляхом
розв’язання питань добору (кадрова функція) та звільнення (дисциплінарна функція) з по-
сади в порядку, визначеному Законом.
До складу КДКП входять 11 членів, які є громадянами України, мають вищу юридичну осві-
ту та стаж роботи в галузі права не менше ніж десять років, з яких:
• 5 прокурорів призначає Всеукраїнська конференція прокурорів;
86
Проєкт Закону України «Про прокуратуру», схвалений 22 грудня 2011 року Комісією зі зміцнення
демократії та утвердження верховенства права // У кн.: Статус органів публічного обвинувачення:
міжнародні стандарти, зарубіжне законодавство і пропозиції щодо реформування в Україні. За заг.
редакцією О. А. Банчука. К. : Атіка, 2012. С. 555–623.
87
Висновок Венеційської комісії на проєкт Закону України «Про прокуратуру» (схвалений Комісією
зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права) від 15 жовтня 2012 року CDL-
AD(2012)019-e. URL: https://www.venice. coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2012)019-e
88
Порівняльне дослідження прокурорського самоврядування у державах-членах Ради Європи / Лаура
Стефан, Ідлір Печі / Проєкт Ради Європи «Подальша підтримка реформи кримінальної юстиції
в Україні», 2018. С. 5. URL: https://www.coe.int/uk/web/criminal-justice-reform/publications
89
Там само.
90

89
• 2 осіб (вчених) призначає з’їзд представників юридичних закладів вищої освіти та
наукових установ;
• 1 особу (адвоката) призначає з’їзд адвокатів України;
• 3 осіб призначає Уповноважений Верховної Ради України з прав людини за пого-
дженням з комітетом Верховної Ради України, до предмета відання якого належить
організація та діяльність органів прокуратури.
Квота Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини призначати 3 з 11 членів
КДКП видається завеликою та нічим необґрунтованою, і саме шляхом її зменшення на
1 особу можуть бути виконані рекомендації GRECO щодо забезпечення більшості в Комісії
прокурорів, обраних прокурорами91
. У такому разі 6 з 11 членів можуть бути обрані сами-
ми прокурорами, що забезпечить репрезентативність їхніх інтересів, самоврядність про-
фесії та відповідність найкращим європейським практикам.
Якщо проаналізувати порядок формування складу КДКП, то ми побачимо, що з 11 осіб,
які входять до її складу, лише 5 гарантовано є прокурорами (менше ніж половина від її
складу), що не дає можливості віднести КДКП до органів прокурорського самоврядуван-
ня. Якщо порівнювати з відповідними органами судової влади, то у Вищій кваліфікаційній
комісії суддів України (ВККС) із 16 членів 8 є суддями, які обираються з-поміж суддів або
суддів у відставці, а з 21 члена ВРП суддями має бути більшість, а саме — 11 осіб, які об-
рані зʼїздом суддів України з-поміж суддів чи суддів у відставці, і Голова Верховного Суду
(входить до ВРП за посадою).
Члени Комісії працюють на постійній основі і на час виконання своїх обов’язків відряджа-
ються до неї. Строк їхніх повноважень становить 3 роки (з можливістю переобрання один
раз) (ст. 74 Закону).
...з 11 осіб, які входять до її складу, лише 5 гарантовано є прокурора-
ми (менше ніж половина від її складу), що не дає можливості віднести
КДКП до органів прокурорського самоврядування.
Організаційне забезпечення діяльності КДКП здійснюється її секретаріатом (ч. 1 ст. 79 За-
кону).
До повноважень КДКП віднесено:
1) ведення обліку даних про кількість посад прокурорів, у тому числі вакантних і тим-
часово вакантних;
2) проведення добору кандидатів на посаду прокурора;
91
Костенко С. К. Удосконалення порядку формування складу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії
прокурорів. Юридичний бюлетень. 2018. Вип. 7. Ч. 2. С. 76–83.

90
3) участь у переведенні прокурорів (переведення до органу прокуратури вищого рів-
ня здійснюється за результатами конкурсу, порядок проведення якого визначаєть-
ся КДКП);
4) розгляд скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення
дисциплінарного провадження;
5) за результатами дисциплінарного провадження і за наявності підстав, передба-
чених Законом, ухвалення рішення про накладення на прокурора Генеральної
прокуратури України (ОГП), регіональної (обласної) та місцевої (окружної)92
про-
куратури дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого
перебування особи на посаді прокурора93
;
6) інші повноваження, передбачені законом (ч. 1 ст. 77 Закону). До таких повнова-
жень можна віднести: звільнення прокурора у звʼязку з неможливістю виконувати
свої повноваження за станом здоров’я (ч. 2 ст. 52 Закону); внесення подання про
звільнення Генерального прокурора з посади Президенту України в разі набрання
законної сили судовим рішенням про притягнення прокурора до адміністратив-
ної відповідальності за правопорушення, пов’язане з корупцією (ч. 2 ст. 54 Закону),
і в разі набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього (ч. 2 ст.
56 Закону).
КДКП для здійснення своїх повноважень має право ознайомлюватися з документами, от-
римувати їхні копії, опитувати прокурорів та інших осіб, отримувати за письмовим запи-
том від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб,
керівників підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та підпоряд-
кування, громадян, громадських об’єднань необхідну для проведення перевірки інформа-
цію (ч. 2 ст. 77 Закону). На практиці більшість скарг надходить від вищих прокурорів (на-
приклад, керівників обласних прокуратур) або Генеральної інспекції ОГП.
КДКП утворено 15 квітня 2017 року відповідно до Закону № 1697-VII, у якому визначено її
статус і статус органів прокурорського самоврядування. 26–27 квітня 2017 року відбулася
Всеукраїнська конференція прокурорів, на якій призначено до складу КДКП 5 прокурорів
й ухвалено Положення про порядок роботи КДКП94
. Усі інші члени КДКП були призначені
92
До 2019 року — Генеральна прокуратура України, регіональні та місцеві прокуратури; після
2019 — Офіс Генерального прокурора, обласні та окружні прокуратури відповідно. У тексті тут
і надалі назви органів вказані на момент реформи, яка розглядається, або подана подвійна назва
в дужках для кращого розуміння.
93
З урахуванням змін, внесених згідно із Законом від 2 липня 2015 року № 578-VIII. До цього моменту
до компетенції КДКП помилково (а може, і свідомо) було віднесено лише накладення стягнень щодо
прокурорів місцевої (окружної) прокуратури, що нівелювало її роль у забезпеченні прокурорської
діяльності.
94
Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (зі змінами,
ухваленими Всеукраїнською конференцією прокурорів 21 грудня 2018 року). URL: https://zakon.rada.
gov.ua/laws/show/n0003900-17#Text

91
раніше, однак вони не могли почати роботу, оскільки Комісія повноважна за умови при-
значення до її складу не менше ніж 9 членів (ч. 4 ст. 74 Закону).
У 2016–2019 роках нерозв’язаними залишалися проблеми, які постали після практичного
початку роботи Комісії і яким не було приділено достатньої уваги на етапі ухвалення За-
кону № 1697-VII:
1) у Законі «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та
громадських формувань» немає розмежування між державною реєстрацією юри-
дичних осіб приватного та публічного права. Тому в Реєстрі засновником КДКП як
юридичної особи (державної установи, а не органу) вказана Всеукраїнська конфе-
ренція прокурорів, що не відповідає ані законодавству, ані чинному статусу КДКП,
яка не є органом прокурорського самоврядування за законом і не може бути ним
заснована, оскільки це державний орган, засновником якого може бути лише дер-
жава. Проблему розв’язали лише у 2021 році, коли КДКП відновила роботу після
дворічної зупинки;
2) відсутній власний секретаріат для належної аналітичної роботи, діловодства, бух-
галтерського обліку, представлення інтересів КДКП у суді під час оскарження її рі-
шень95
тощо, функції секретаріату КДКП виконує Управління організаційного за-
безпечення діяльності (Секретаріат) Департаменту кадрової роботи та державної
служби ГПУ96
. Проблему розв’язали лише у 2021 році, коли КДКП відновила робо-
ту після дворічної зупинки, а також запрацював її секретаріат (ч. 1 ст. 79 Закону);
3) для членів КДКП робота в Комісії є роботою на повну зайнятість. При цьому розміри
посадових окладів визначаються за схемою посадових окладів на посадах держав-
ної служби, передбаченою для державних органів, юрисдикція яких поширюється
на всю територію України, і яка визначається щороку Кабінетом Міністрів України97
під час підготовки проєкту закону про державний бюджет на наступний рік (з ура-
хуванням коефіцієнта 1,3). Зокрема, для голови Комісії та його заступників — за
підгрупою оплати праці А1 категорії А; членів Комісії — за підгрупою А2 групи А.
Станом на 2023 рік це відповідно 40 560 і 38 740 гривень (без урахування надбавок
і премій). Що ж стосується надбавок і премій, то «конкретні умови, порядок і розмі-
ри преміювання визначаються в положенні про преміювання, що затверджується
95
За перші півтора року роботи КДКП стосовно оскарження рішення, дій чи бездіяльності її членів було
подано 162 судові позови, з яких 132 розглянуто. Кожне із цих проваджень вимагало представництва
інтересів КДКП.
96
Відповідно до Положення про Управління організаційного забезпечення діяльності (Секретаріат)
Комісії Департаменту кадрової роботи та державної служби Генеральної прокуратури України.
97
Постанова Кабінету Міністрів України від 4 липня 2017 року № 456 «Про оплату праці членів
Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів» (зі змінами, внесеними постановою Кабінету
Міністрів України від 17 листопада 2021 року № 1193). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/456-
2017-%D0%BF#Text

92
Генеральною прокуратурою в установленому порядку»98
. Іншими словами, заробіт-
на плата (грошове забезпечення) членів комісії залежить від настроїв Кабінету Мі-
ністрів України, а премії — від доброї (чи не дуже) волі Генерального прокурора99
;
4) статус матеріалів, які КДКП отримує від Генеральної інспекції, не повністю зрозу-
мілий, відсутнє чітке розмежування повноважень і правил взаємодії між КДКП та
інспекцією100
. Так, на початку роботи Комісії більша частина дисциплінарних скарг
надходила від Генеральної інспекції. У дисциплінарних провадженнях за результа-
тами таких скарг КДКП використовувала результати внутрішніх перевірок, прове-
дених інспекцією. Однак Закон «Про прокуратуру» передбачає, що члени Комісії
повинні самостійно проводити перевірку наявності підстав для притягнення про-
курора до дисциплінарної відповідальності.
Станом на кінець 2018 року Комісія провела 70 засідань й ухвалила 945 рішень (321 — з пи-
тань добору та переведення прокурорів; 581 — з питань дисциплінарної відповідальності
та звільнення прокурорів з посад; 43 — із загальних питань)101
.
До Комісії надійшло 2 125 дисциплінарних скарг (у 353 випадках було відкрито прова-
дження; у 1 793 — відмовлено у відкритті, а у 39 на той час розв’язувалося питання про
відкриття провадження)102
. Попри автоматизовану систему розподілу таких скарг як еле-
мент відкритості та прозорості рішення про відмову не публікувалися, а лише надсилалися
заявнику. Тому зробити висновок про якість «відмовних матеріалів» неможливо. Надалі
це стало одним з основних аргументів неякісної роботи КДКП і, як наслідок, зупинки її ді-
яльності у вересні 2019 року у зв’язку із черговою реформою прокуратури.
Водночас, якщо оцінювати дисциплінарну практику як таку, то можна спиратися на резуль-
тати дослідження 2019 року «Дисциплінарна відповідальність прокурорів в Україні»103
,
присвяченого вивченню практики КДКП щодо притягнення прокурорів до дисциплінарної
відповідальності протягом 2017–2018 років. Його співавтори проаналізували різні аспек-
ти дисциплінарної практики: законодавче регулювання притягнення прокурорів до дис-
циплінарної відповідальності, відповідність національного законодавства з притягнення
98
Наказ Генеральної прокуратури України від 9 серпня 2017 року № 234 «Про затвердження Положення
про преміювання працівників органів прокуратури, Національної академії прокуратури України та
членів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/
z1028-17#Text
99
Гацелюк В. Вбити дракона або Про прокурорів і пошук істини // Закон і Бізнес, № 35, 16–22.09.2017.
URL: https://zib.com.ua/ua/130146.html
100
Звіт за результатами оцінки потреб Ради прокурорів України та Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії
прокурорів, підготовлений міжнародними консультантами Ради Європи в межах проєкту Ради Європи
«Подальша підтримка реформи кримінальної юстиції в Україні» у 2017 році.
101
Звіт про результати роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та її секретаріату, 2018.
С. 8–9. URL: https://kdkp.gov.ua/page/zvity-komisii
102
103
Дисциплінарна відповідальність прокурорів в Україні / О. Банчук, М. Каменєв, Є. Крапивін, Б.
Малишев, В. Петраковський, М. Цапок. К. : Москаленко О. М., 2019. 140 с.

93
прокурора до відповідальності міжнародним стандартам, організаційний аспект розгляду
скарг Комісією, чинники, які впливають на ухвалення того чи іншого рішення, судову прак-
тику в цій сфері. За результатами дослідження було сформульовано низку рекомендацій,
адресованих переважно КДКП.
Під час фокус-групи самі прокурори позитивно оцінювали вплив КДКП на загальну дисци-
пліну в органах прокуратури, адже зросла довіра до того, що існують ефективні механіз-
ми впливу на прокурорів, які порушують таку дисципліну. Один з прокурорів зазначав, що
«...саме КДКП була досить незалежною. Бо вона могла притягати навіть аж до заступників
Генерального прокурора. Вони приходили на комісію, і це дуже дисциплінує. Прямо дуже. Якщо
вони не вживають інших важелів, крім формально безпосередньо покарання».
Згідно з висновками дослідження, відбувся справжній перехід дисциплінарної функції від
Генерального прокурора (керівників усіх рівнів) до прокурорського корпусу в особі КДКП.
Із часу набрання чинності у 2017 році положеннями Закону «Про прокуратуру» щодо дис-
циплінарного провадження прокурори стали більш захищеними від незаконного дисци-
плінарного переслідування і звільнення. За досліджуваний період удвічі зменшилася кіль-
кість прокурорів, притягнутих до дисциплінарної відповідальності. Причиною цього стало
запровадження нової дисциплінарної процедури, що передбачає процесуальні гарантії за-
хисту прав прокурора, яких вони були позбавлені відповідно до попередньої процедури
службових розслідувань і застосування дисциплінарних стягнень. Діяльність КДКП з роз-
гляду дисциплінарних проваджень загалом ґрунтувалася на вимогах Закону, мала тенден-
цію до послідовності й передбачуваності. Хоча, звісно, були й різні проблеми — від над-
мірної лояльності до прокурорів Генеральної прокуратури та застосування надто високого
стандарту доказування під час розгляду матеріалів дисциплінарної скарги до незабезпе-
чення на достатньому рівні принципу змагальності чи недоведення до відома всіх проку-
рорів результатів своєї роботи, включно з дисциплінарною практикою104
.
...відбувся справжній перехід дисциплінарної функції від Генерально-
го прокурора (керівників усіх рівнів) до прокурорського корпусу в особі
КДКП... прокурори стали більш захищеними від незаконного дисциплі-
нарного переслідування і звільнення.
Тому передумов для зупинення діяльності КДКП на два роки в межах чергової реформи
прокуратури насправді не було, таке рішення ґрунтувалося радше на політичних мірку-
ваннях, аніж професійних.
104
Там само. С. 131–132.

94
Перехідними положеннями Закону від 19 вересня 2019 року № 113-IX105
повноваження
КДКП були зупинені строком на два роки.
Як зазначили експерти Ради Європи Лорена Бахмаєр і Джеймс Гамільтон, «[р]еформа…
створила кадрову комісію, склад та порядок роботи якої не були чітко визначені та, як ви-
дається, наділяли Генерального прокурора широкими дискреційними повноваженнями»106
.
Попри те, що було достатньо дочекатися середини 2020 року, коли мав закінчитися три-
річний строк повноважень чинної КДКП, яку критикували автори реформи, вони все одно
обрали шлях зупинити її діяльність, щоб реалізувати масштабне кадрове очищення органів
прокуратури. Зрозуміло, що органи прокурорського самоврядування та КДКП мали перші
вказати на недопустимість таких кроків, які підважували гарантії незалежності прокуро-
ра. На жаль, вони промовчали.
Водночас під час фокус-груп з науковцями пролунали протилежні позиції з негативною
оцінкою роботи КДКП. Одна з учасниць фокус-групи зазначала: «...з приводу органів проку-
рорського самоврядування і попередньої КДКП я, мабуть, вітала її розпуск. Я вважала її нее-
фективною, вона не виправдовувала, попередня КДКП прокуратури. В рішеннях неможливо
було їхніх спостерегти якусь цілісну вироблену позицію. Якимись вони були строкатими, во-
люнтаризм вбачався, скажімо так. За діяльністю нової КДКП я не ще не слідкувала».
...передумов для зупинення діяльності КДКП на два роки в межах чер-
гової реформи прокуратури насправді не було, таке рішення ґрунтува-
лося радше на політичних міркуваннях, аніж професійних.
У 2019–2021 роках дисциплінарні провадження щодо прокурорів відповідно до наказу Ге-
нерального прокурора від 9 січня 2020 року № 9 на рівні ОГП здійснювала кадрова ко-
місія з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного
проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів, до скла-
ду якої входили сім прокурорів ОГП. На рівні обласних й окружних прокуратур цю діяль-
ність здійснювали лише прокурори, підпорядковані Генеральному прокурору (призначені
ним). Їхній правовий статус мав подвійний характер через суміщення прокурорської ро-
боти та дисциплінарної функції — як члена кадрової комісії, оскільки свої обов’язки вони
105
Закон України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів
України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури». URL: https://zakon.rada.gov.
ua/laws/show/113-20#Text
106
Експертна оцінка проєкту Закону № 5158 «Про внесення змін до деяких законів України щодо
удосконалення добору та підготовки прокурорів» і проєкту Закону № 5157 «Про внесення змін
до розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких
законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» щодо
окремих аспектів дії перехідних положень» від 18 травня 2021 року. URL: https://rm.coe.int/ukr-coe-
expert-comments-dl5157-5158-completed/1680a2c917

95
виконували не на постійній основі, з огляду на пріоритет виконання ними функцій проку-
рора, а вже потім прокурора-члена кадрової комісії. Очевидно, що і факт призначення Ге-
неральним прокурором, а не органом прокурорського самоврядування (Всеукраїнською
конференцією прокурорів), і часткова зайнятість у виконанні ними функцій членів кадрової
комісії негативно позначилися на якості дисциплінарної практики як через упередженість
і залежність від керівництва, так і брак часу на достатнє вивчення матеріалів й ухвалення
рішення за дисциплінарною скаргою.
Після відновлення107
роботи, тобто з 3 листопада 2021 року, і до кінця 2022 року Відповід-
ний орган, що здійснює дисциплінарне провадження, завершив розгляд 270 дисциплінар-
них проваджень, з них: у 125 випадках накладено стягнення (прокурора визнано винува-
тим); у 145 — провадження закрито (прокурора визнано невинуватим). При цьому всього
до Комісії надійшло 1 065 скарг, з яких у 703 випадках (67%) було відмовлено у відкритті
дисциплінарного провадження. 44 дисциплінарні скарги були передані кадровим (дисци-
плінарним) органам, утвореним Генеральним прокурором (вони їх розглядали до віднов-
лення роботи Відповідного органу)108
.
Результати експертного опитування прокурорів засвідчили, що майже половина прокуро-
рів відчула негативний вплив на якість дисциплінарних процедур, що здійснювалися за від-
сутності КДКП. На запитання «За вашими відчуттями, як вплинула на якість дисциплінар-
них проваджень та ситуацію з порушеннями норм професійної етики зупинка діяльності
КДКП у 2019–2021 роках?» 49% респондентів відповіли «вплив є»; 33% — «впливу немає»;
ще 18% не визначилися з відповіддю. Прокурори зазначали, що «дисциплінарні комісії при-
тягають до відповідальності за забаганкою керівництва. Більшість рішень абсурдні», «було
враження, що зникла публічність відповідальності прокурорів» і загалом «не припустима
відсутність незалежного Кваліфікаційно-дисциплінарного органу... У 2019 році незалежнос-
ті КДКП був завданий удар, від якого система не оговталася й досі». Проте є декілька думок
про покращення практики, що можна пояснити індивідуальним атиповим досвідом рес-
пондента. Лунали такі оцінки, як «якість покращилась, є передбачуваність та обґрунтова-
ність», «в рішеннях вбачаються індивідуальний підхід та розуміння ситуації».
Згідно з висновками експертного аналізу (2022)109
, новий склад Відповідного органу не
відкинув і не переінакшив практику попереднього складу (КДКП). Навпаки, Відповідний
107
Згідно з пунктом 3 Положення про порядок роботи Відповідного органу, що здійснює дисциплінарне
провадження, встановлено, що Комісія розпочинає свою діяльність з дня, визначеного рішенням
органу, але не пізніше ніж через сорок п’ять днів від дня формування його повноважного складу.
Згідно з рішенням Комісії від 26 жовтня 2021 року № 16зп-21 днем початку її діяльності визначено
3 листопада 2021 року.
108
Експертний аналіз дисциплінарної практики Відповідного органу прокуратури, що здійснює
дисциплінарне провадження, за дев’ять місяців роботи (2021–2022), підготовлений за підтримки
проєкту Ради Європи «Дотримання прав людини в системі кримінальної юстиції України»
національним консультантом Ради Європи В. Петраковським з подальшими коментарями докторки
Л. Бахмайєр, міжнародної консультантки Ради Європи, 12 грудня 2022 року. С. 6. URL: https://
rm.coe.int/report-disciplinary-practice-final/1680a9bf3c; Інформація про практику здійснення
дисциплінарного провадження стосовно прокурорів за 2021–2022 роки (Звіти Комісії). URL: https://
kdkp.gov.ua/page/zvity-komisii
109

96
орган ретельно забезпечив спадковість дисциплінарної практики, що сформувалася
у 2017–2018 роках. З одного боку, сталість і передбачуваність практики вельми позитив-
не досягнення для будь-якої інституції. Проте, з іншого, раніше ідентифіковані проблеми та
висловлена критика лишилися так само актуальними для нового складу. Водночас якісно
інший підхід Відповідного органу до викладу своїх рішень хоч і може здаватися дріб’язко-
вим досягненням, насправді ж демонстрував його здатність до трансформації попередніх
підходів й усвідомлений пошук найкращих практик у сфері притягнення до юридичної від-
повідальності.
Схожу думку про неможливість оцінити КДКП, яка відновила свою роботу у 2021 році, ви-
словили науковці під час фокус-груп. Один з учасників фокус-групи підсумував, що «...на
сьогоднішній день ми не можемо зробити висновку про ефективність або неефективність
цих органів. Дуже малий період, коли їм довелося працювати, і вони ніяк себе, по суті, ще не
проявили — ні позитивно, ні негативно. Тобто завершену оцінку їм дати неможливо, але те,
що вони принаймні існують, вони сформовані, вони діють, — це вже непогано».
Таким чином, можна ще раз повторити, що реформа органів прокуратури 2019 року в ча-
стині зупинення діяльності КДКП спиралася не на професійні міркування, а політичні.
Попри несуттєві зміни в порядку діяльності цього органу в Законі і його повне «переза-
вантаження», як того хотіли автори реформи, якісно помітного впливу на дисциплінарну
процедуру й, урешті, незалежність прокурора не відбулося. Іншими словами, виникла дво-
річна пауза, яка негативно вплинула не незалежність прокурорів внаслідок незахищеності
від неякісних дисциплінарних процедур.
Щодо загальної оцінки роботи органів прокурорського самоврядування за весь час, то
результати експертного опитування прокурорів невтішні: на запитання «Яка ваша думка
стосовно органів прокурорського самоврядування? Як коротко ви можете охарактеризу-
вати їхню роботу?» 73% респондентів відповіли негативно; лише 22% позитивно оцінили
їхню роботу; ще 5% не визначилися з оцінкою. Переважання негативних оцінок поясню-
ється тим, що роботу органів прокурорського самоврядування вважають неефективною.
Самі прокурори часто говорять про відсутність результатів роботи, формальну роль цих
органів, відсутність жодних змін у сфері, які віднесена до відання органів прокурорсько-
го самоврядування, той факт, що «самоврядування [просто] не існує» тощо. Окрім того, сам
порядок утворення цих органів піддається критиці: «непрозорий і диспропорційний спосіб
формування з необґрунтованим залученням значної кількості не прокурорів». Можна зроби-
ти висновок, що прокурори недостатньо усвідомлюють завдання та призначення органів
прокурорського самоврядування, а також те, що це їхнє спільне завдання, щоб вони з фор-
мально встановлених законом органів перетворилися на дієві інструменти захисту прав
і забезпечення інтересів прокурорів у сфері професійної діяльності.
...виникла дворічна пауза, яка негативно вплинула не незалежність
прокурорів внаслідок незахищеності від неякісних дисциплінарних про-
цедур.

Розділ 3.
Посада прокурора: кваліфікаційні вимоги, порядок
зайняття посади
3.1. Порядок зайняття посади прокурора
У Законі «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року майже всі питання, які стосуються
посади прокурора, були врегульовані в одній статті 46 «Вимоги до осіб, які призначають-
ся на посади прокурорів». Вона лаконічно передбачала лише:
• невибагливі вимоги до кандидатів («прокурорами можуть призначатися громадяни
України, які мають вищу юридичну освіту, необхідні ділові і моральні якості», а та-
кож у яких відсутня судимість);
• стажування для осіб, які не мають досвіду практичної роботи за спеціальністю;
• прийняття Присяги працівника прокуратури;
• антикорупційні заходи — проведення спеціальної перевірки та подання декларації;
• пеціальні вимоги до кандидатів на посади прокурорів областей і прирівняних до
них;
• проведення атестації прокурорів один раз у п’ять років.
Своєю чергою Закон «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року визначив прозорість ді-
яльності прокуратури, що забезпечується відкритим і конкурсним зайняттям посади
прокурора, як одну із засад діяльності прокуратури.
Законом були встановлені кваліфікаційні вимоги до кандидатів на посаду прокурора
(місцевої прокуратури) — наявність вищої юридичної освіти, стаж роботи в галузі права
та володіння державною мовою. Пізніше згідно із Законом від 12 травня 2016 року вимога
мати стаж роботи на посаді прокурора регіональної прокуратури та прокурора Генеральної
прокуратури не менше ніж три (відповідно п’ять) роки була замінена вимогою мати анало-
гічний стаж у галузі права. Це відкрило реальну можливість для нових людей з-поза сис-
теми обійняти посади прокурорів у цих прокуратурах.
Закон «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року визначив прозо-
рість діяльності прокуратури, що забезпечується відкритим і кон-
курсним зайняттям посади прокурора, як одну із засад діяльності
прокуратури.

98
Передбачена також неможливість призначення на посаду прокурора особи, яка:
• визнана судом обмежено дієздатною або недієздатною;
• має захворювання, що перешкоджає виконанню обов’язків прокурора;
• має незняту чи непогашену судимість або на яку накладалося адміністративне
стягнення за вчинення корупційного правопорушення.
мати аналогічний стаж у галузі права... відкрило реальну можливість
для нових людей з-поза системи обійняти посади прокурорів у цих про-
куратурах.
Відповідно порядку зайняття посади прокурора новий Закон «Про прокуратуру» при-
святив десять великих за обсягом статей окремого Розділу V, де визначені:
1) конкурсні засади й порядок добору кандидатів на посаду прокурора місцевої про-
куратури, які передбачали такі етапи: ухвалення рішення про проведення добо-
ру — подання кандидатами заяв і відповідних документів — перевірка відповідно-
сті осіб вимогам до кандидата на посаду прокурора — складання кваліфікаційного
іспиту — оприлюднення списку кандидатів, які успішно склали кваліфікаційний іс-
пит, — організація спеціальної перевірки — визначення рейтингу кандидатів і зара-
хування їх до резерву на заміщення вакантних посад — проходження кандидатом
спеціальної підготовки в Національній академії прокуратури України — оголошення
конкурсу на зайняття вакантних посад — проведення конкурсу на основі рейтин-
гу кандидатів — направлення подання керівнику місцевої прокуратури щодо при-
значення кандидата на посаду прокурора — призначення на посаду — складення
Присяги прокурора;
2) документи, які подає до КДКП кандидат на посаду прокурора, і порядок їх подання;
3) детальний порядок реалізації окремих етапів конкурсу:
• проведення кваліфікаційного іспиту;
• проведення спеціальної перевірки кандидата на посаду прокурора;
• проведення спеціальної підготовки такого кандидата в Національній академії про-
куратури України з метою отримання знань і навичок практичної діяльності на по-
саді прокурора, складання процесуальних документів, вивчення правил прокурор-
ської етики;
• порядок проведення конкурсу на зайняття вакантної посади: в оголошенні про про-
ведення конкурсу зазначають орган прокуратури, де є вакантна посада прокуро-
ра, кількість таких посад і строк, протягом якого кандидати можуть подати заяву
про участь у конкурсі, а кандидат на посаду прокурора, який перебуває в резерві
та успішно пройшов спеціальну підготовку, може подати заяву із зазначенням про-
куратури, у якій він бажає зайняти вакантну посаду прокурора;
• порядок призначення на посаду прокурора керівником прокуратури;
• Присяга прокурора та порядок її складення.

99
Також визначено порядок призначення прокурора на тимчасово вакантну посаду (у зв’яз-
ку з тривалою тимчасовою непрацездатністю, відпусткою для догляду за дитиною до до-
сягнення нею трирічного віку, відрядженням для участі в роботі інших органів на постій-
ній основі тощо).
Таким чином, Закон після набрання чинності теоретично дозволяв почати реформу про-
куратури в частині оновлення кадрового складу.
Учасники фокус-групи з-поміж науковців зазначили, що цей Закон закріпив серйозну змі-
ну системи кадрового забезпечення. З’явилася нова модель добору прокурорів, прозора,
відкрита, рівна, на яку б не мали впливу керівники прокуратури, але вона будувалася над-
то повільно.
Учасники фокус-групи з-поміж суддів підкреслили, що нелогічно було набирати в Гене-
ральну прокуратуру осіб, які взагалі до цього ніколи не працювали в прокуратурі. Адже
особам явно не вистачає знань, які інші отримують, починаючи працювати в прокурату-
рі з низового чи принаймні обласного рівня, і ці особи не мали можливості проявити свої
знання, уміння, показати свою здатність керувати.
3.2. Питання посади прокурора серед першочергових заходів реформи органів
У Законі «Про прокуратуру» у зв’язку з ухваленням Закону «Про внесення змін до деяких
законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокурату-
ри» від 19 вересня 2019 року з’явилося чимало новел, у тому числі тимчасової дії (Розділ II
«Прикінцеві і перехідні положення»).
По-перше, визнані на день набрання чинності цим Законом такими, що звільнені з посади,
члени і голова КДКП з достроковим припиненим їхніх повноважень; передбачена пере-
дача відкритих КДКП дисциплінарних проваджень щодо прокурорів, стосовно яких не ух-
валено рішення, відповідним кадровим комісіям для продовження їх розгляду у порядку,
визначеному Генеральним прокурором.
...у зв’язку з ухваленням Закону «Про внесення змін до деяких законодав-
чих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів про-
куратури» від 19 вересня 2019 року
По-друге, на два роки (до 1 вересня 2021 року) зупинена дія положень Закону «Про про-
куратуру» щодо проведення конкурсів на посаду прокурора, у тому числі зупинені пра-
во кожного, хто відповідає встановленим вимогам до кандидата на посаду прокурора,
звернутися до відповідного органу із заявою про участь у доборі кандидатів на посаду
прокурора (ч. 2 ст. 28), а також встановлений статтями 29, 31–35, 37 і 38 Закону порядок:
• добору кандидатів і їх призначення на посаду прокурора окружної прокуратури;
• проведення кваліфікаційного іспиту;

100
• проведення спеціальної перевірки кандидата на посаду прокурора;
• проведення спеціальної підготовки кандидата на посаду прокурора;
• проведення конкурсу на зайняття вакантної посади;
• призначення на посаду прокурора;
• призначення прокурора на тимчасово вакантну посаду й переведення прокурора
на посаду до іншого органу прокуратури.
У Розділі V Закону «Про прокуратуру» залишилися не зупиненими лише частина 1 статті
28 і статті 27 (вимоги до кандидатів на посаду прокурора), 30 (документи, які подає кан-
дидат на посаду прокурора, і порядок їх подання), 36 (Присяга прокурора та порядок її
складення).
По-третє, одночасно із зупиненням дії відповідних положень Закону в руках Генераль-
ного прокурора небувало сконцентрувалися організаційно-розпорядчі й нормотворчі
повноваження, які він реалізовував через підпорядковані йому кадрові комісії та юридич-
ну службу. Згідно із законом Генеральний прокурор:
1) визначав перелік, склад і порядок роботи кадрових комісій ОГП, обласних прокура-
тур для забезпечення: а) розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокуро-
ром дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо
прокурорів; б) проведення атестації прокурорів і в) здійснення добору на посади
прокурорів;
2) визначав склад Комісії з добору керівного складу органів прокуратури й затвер-
джував Положення про цю Комісію;
3) затверджував:
• Порядок проходження прокурорами атестації;
• Порядок проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора;
• Порядок проходження стажування в органах прокуратури;
• Порядок призначення в місцеві прокуратури осіб, які проходили спеціальну підго-
товку в Національній академії прокуратури України;
• Порядок звільнення прокурорів у разі ліквідації чи реорганізації органу прокура-
тури, у якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів
органу прокуратури;
• Порядок заміщення тимчасово вакантних посад прокурорів в органі прокуратури;
• Порядок переведення до органу прокуратури вищого рівня за результатами добо-
ру;
• Порядок передачі секретаріатом КДКП відповідним кадровим комісіям відкритих
КДКП дисциплінарних проваджень щодо прокурорів для продовження їх розгляду;
• Порядок розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплі-
нарного проступку та процедури здійснення дисциплінарного провадження;
• Порядок ухвалення кадровою комісією рішення за результатами дисциплінарно-
го провадження і за наявності підстав, передбачених Законом «Про прокуратуру»,

101
про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або про неможливість
подальшого перебування особи на посаді прокурора.
в руках Генерального прокурора небувало сконцентрувалися орга-
нізаційно-розпорядчі й нормотворчі повноваження, які він реалізо-
вував через підпорядковані йому кадрові комісії та юридичну службу.
Усі ці порядки були видані новим Генеральним прокурором110
. Згідно з його наказами по-
ловину складу кожної з кадрових комісій становили особи, делеговані міжнародними не-
урядовими організаціями, проєктами міжнародно-технічної допомоги та дипломатичними
місіями. Експерти Ради Європи докторка Лорена Бахмаєр і пан Джеймс Гамільтон зазна-
чили, що внаслідок реформи Генерального прокурора було наділено широкими дискреці-
йними повноваженнями111
.
По-четверте, Законом встановлено, що з дня набрання ним чинності всі прокурори вва-
жаються такими, що персонально попереджені в належному порядку про можливе
майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 Закону «Про про-
куратуру» (ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, у якому прокурор обіймає по-
саду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури).
Законом встановлено, що з дня набрання ним чинності всі прокурори
вважаються такими, що персонально попереджені в належному
порядку про можливе майбутнє звільнення з посади
Водночас вони мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами
атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора,
намір пройти атестацію, згоду на обробку персональних даних і на застосування проце-
дур та умов проведення атестації. Прокурори були змушені підписатися, зокрема, і під та-
ким: «Крім того, погоджуюсь з тим, що під час проведення співбесіди та ухвалення рішення
110
Накази та інші документи Генерального прокурора з питань добору на вакантні посади
прокурорів в Офісі Генерального прокурора. URL: https://old.gp.gov.ua/ua/ndogp.html?_
m=publications&_t=rec&id=264414
111

102
кадровою комісією може братись до уваги інформація, отримана від фізичних та юридич-
них осіб (у тому числі анонімно), яка не підлягає додатковому офіційному підтвердженню».
Це дозволяло вилучити із системи окремих прокурорів за допомогою в тому числі анонім-
них повідомлень про реальні або вигадані порушення — шлях сумнівний як з погляду ети-
ки, так і можливості його повторення майбутніми реформаторами стосовно прокурорів,
які ввійшли в систему за добором 2020–2022 років.
Прокурори були змушені підписатися, зокрема, і під таким: «Крім того,
погоджуюсь з тим, що під час проведення співбесіди та ухвалення рі-
шеннякадровоюкомісієюможебратисьдоувагиінформація,отримана
від фізичних та юридичних осіб (у тому числі анонімно), яка не підлягає
додатковому офіційному підтвердженню».
По-п’яте, започатковано проведення атестації всіх прокурорів, які на день набрання
цим Законом чинності займали відповідні посади або раніше були звільнені з посади, але
щодо яких набрало законної сили рішення суду про поновлення їх на посаді.
Положення про проходження прокурорами атестації, передбачені цим розділом, не поши-
рювалися лише на:
• Генерального прокурора;
• усіх прокурорів САП;
• осіб, призначених на посади першого заступника, заступника Генерального проку-
рора в період з 30 серпня 2019 року до набрання чинності цим Законом, а також
прокурорів, яких після набрання чинності цим Законом призначено на адміністра-
тивні посади, передбачені пунктами 1–15 частини 1 статті 39 Закону «Про прокура-
туру»;
• осіб, призначених за результатами добору на вакантні посади прокурора, які з’яви-
лися після звільнення прокурорів за власним бажанням, неуспішного проходження
ними атестації або з інших підстав.
Атестація прокурорів, що проводилася кадровими комісіями ОГП, кадровими комісіями
обласних прокуратур, передбачала такі етапи:
1) складення іспиту у формі тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у за-
стосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам про-
фесійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінювання рів-
ня володіння практичними вміннями та навичками було передбачене виконання
письмового практичного завдання;
3) інші етапи — згідно з переліком, визначеним у Порядку проходження прокурора-
ми атестації.

103
Кадрові комісії за результатами атестації прокурора могли ухвалити одне з таких рішень:
а) про успішне проходження атестації або б) про неуспішне проходження атестації. У разі
успішного проходження атестації прокурор за умови наявності вакансії та за його згодою
міг бути переведений Генеральним прокурором на посаду прокурора в ОГП, а керівником
обласної прокуратури — на посаду прокурора у відповідній обласній прокуратурі чи ок-
ружній прокуратурі.
Для атестації понад 11 тисяч прокурорів було створено дві кадрові комісії ОГП і ще два-
надцять кадрових комісій регіональних прокуратур.
У травні 2021 року були підбиті підсумки атестації: на центральному рівні, в ОГП, атеста-
цію успішно пройшла й була прийнята на роботу в новій структурі менше ніж половина
з 1 339 прокурорів. На обласному рівні з 3 160 прокурорів близько 1/3 не пройшли переа-
тестацію. І, нарешті, у місцевих прокуратурах не пройшли атестацію приблизно 2 200 про-
курорів із 6 700, тобто також 1/3112
. Це створило підстави для критики попередньої систе-
ми добору прокурорів.
Водночас уже станом на липень 2020 року в судах перебували понад 1 000 справ за по-
зовами колишніх працівників органів прокуратури до ОГП і регіональних прокуратур,
676 з них стосувалися поновлення прокурорів на посадах в ОГП, а 315 — поновлення про-
курорів на посадах у регіональних прокуратурах. На той час суди розглянули 34 позови,
з них 15, майже половина, були задоволені113
. Скільки прокурорів поновлено на посаді піс-
ля того або буде поновлено ще в майбутньому, не відомо.
Водночас уже станом на липень 2020 року в судах перебували понад
1 000 справ за позовами колишніх працівників органів прокуратури до
ОГП і регіональних прокуратур, 676 з них стосувалися поновлення про-
курорів на посадах в ОГП, а 315 — поновлення прокурорів на посадах
у регіональних прокуратурах. На той час суди розглянули 34 позови,
з них 15, майже половина, були задоволені
По-шосте, встановлено, що прокурори підлягають звільненню за однієї з таких підстав:
112
Правосуддя: атестація прокурорів в Україні виходить на фінішну пряму // КМЄС, 14.05.2021.
URL: https://www.euam-ukraine.eu/ua/news/opinion/justice-ukraine-s-prosecution-attestation-
process-reaches-its-final-stage/
113
Офіс генпрокурора має виплатити люстрованим близько 50 мільйонів — Венедіктова //
Укрінформ, 15.07.2020. URL: https://www.ukrinform.ua/rubric-society/3063789-ofis-genprokurora-
mae-viplatiti-lustrovanim-blizko-50-miljoniv-venediktova.html

104
1) неподання у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведен-
ня до ОГП, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв’язку із
цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації;
3) відсутність вакантної посади, на яку може бути здійснено переведення прокурора,
який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протя-
гом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в ОГП, об-
ласній прокуратурі, окружній прокуратурі;
5) інші підстави, передбачені Законом «Про прокуратуру».
При цьому встановлено, що перебування прокурора на лікарняному через тимчасову не-
працездатність, у відпустці чи відрядженні до Національної академії прокуратури Украї-
ни для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади
прокурора.
По-сьоме, проголошена можливість для осіб, які не займали посаду прокурора на день на-
брання цим Законом чинності, за умови відповідності вимогам, визначеним статтею 27 За-
кону «Про прокуратуру», узяти участь у доборі на вакантні посади прокурора в ОГП, об-
ласних прокуратурах, окружних прокуратурах, які з’явилися після звільнення прокурорів
за власним бажанням, неуспішного проходження прокурорами атестації або з інших під-
став. Для участі в доборі кандидати мали подати документи, передбачені статтею 30 За-
кону «Про прокуратуру». Етапи добору:
1) складення іспиту у формі тестування з метою виявлення рівня знань та вмінь у за-
стосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності кандидата вимогам про-
фесійної компетентності й доброчесності. Для оцінювання рівня володіння прак-
тичними уміннями та навичками передбачене виконання письмового практичного
завдання;
3) інші етапи, перелік яких визначений у Порядку проведення добору на зайняття ва-
кантної посади прокурора.
Було встановлено, що осіб, які успішно пройшли добір, перед призначенням на посаду
прокурора можуть відправити на проходження стажування до органу прокуратури. У разі
ж неуспішного проходження стажування такі особи не призначаються на посаду прокуро-
ра. Порядок проходження стажування в органах прокуратури затверджується Генераль-
ним прокурором.
Після призначення особи на посаду прокурора стосовно такої особи у випадках, перед-
бачених законом, Генеральний прокурор невідкладно мав організувати спеціальну пере-
вірку. У разі, якщо прокурор не пройшов спеціальної перевірки, він підлягав негайному
звільненню з посади. Прокурор, щодо якого за результатами спеціальної перевірки були

105
встановлені обставини, які є підставою для відмови в призначенні на посаду, вважався
таким, що не пройшов спеціальної перевірки, і підлягав негайному звільненню з посади із
зазначенням підстави звільнення «непроходження спеціальної перевірки».
...проголошена можливість для осіб, які не займали посаду прокурора
на день набрання цим Законом чинності, за умови відповідності ви-
могам, визначеним статтею 27 Закону «Про прокуратуру», узяти
участь у доборі на вакантні посади прокурора в ОГП, обласних про-
куратурах, окружних прокуратурах, які з’явилися після звільнення про-
курорів за власним бажанням, неуспішного проходження прокурорами
атестації або з інших підстав.
Таким чином, очевидним завданням цієї кадрової реформи було швидко вичавити із сис-
теми певних прокурорів, які, на думку членів нових кадрових комісій, не відповідали ви-
могам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, і замістити їхні
посади новими людьми.
Якщо порівняти роботу прокуратури, наприклад, з риболовецьким промислом, то період
атестації можна назвати сезоном сильних штормів: тривалий час прокурори більше боро-
лися за власне виживання в «буремному морі», ніж виконували свої безпосередні обов’яз-
ки.
Під час експертного опитування прокурорів у травні 2023 року на питання «Як ви оцінюєте
реформу прокуратури 2019–2021 років?» 66% прокурорів поставили оцінку від 1 до 5 ба-
лів і 34% — від 6 до 10 балів за шкалою від «1» до «10», де «10» — максимальна позитивна
оцінка. Лише 80% опитаних виявили бажання пояснити свою оцінку. Кілька з них зазна-
чили, що причиною успіху реформи стало те, що вона розпочалася «зверху» і торкнулася
фактично всіх ланок прокуратури. Але переважна частина опитаних вказала на причини
неуспішності реформи, серед яких такі: багатомісячне відволікання прокурорів від робо-
ти; звільнення багатьох кваліфікованих працівників, зокрема через те, що найбільш заван-
тажені й продуктивні з них не мали достатньо часу для підготовки до тестів, при цьому
тестові завдання були надто складні й часто не пов’язані з реальною роботою прокурорів;
відсутність рейтингу кандидатів і суб’єктивізм під час атестації.
...очевидним завданням цієї кадрової реформи було швидко вичавити із
системи певних прокурорів, які, на думку членів нових кадрових комісій,
не відповідали вимогам професійної компетентності, професійної ети-
ки та доброчесності, і замістити їхні посади новими людьми.

106
На запитання «Реформа прокуратури 2019–2021 років полягала у зміні системи чи лише
кадрових змінах?» лише 4% прокурорів відповіли, що зміни були системними, а 26% — що
реформа полягала як у зміні системи, так і в кадрових змінах; водночас 70% стверджува-
ли, що змістом реформи були тільки кадрові зміни. 66% опитаних пояснили свою оцінку
так: «реформа фактично призвела тільки до кадрових змін», «почався кадровий голод, який
лише посилюється», «у черговий раз безпідставно та незаконно звільнено велику кількість
прокурорів», «командна зміна керівників, доступ до адміністративних посад людей, які не про-
йшли переатестацію та переведені з інших органів на посади прокурорів в обхід процедур до-
бору, призначення на посади в. о. на тривалий час, штучні реорганізації з метою зміни керів-
ництва». Лише поодинокі опитані згадали, що «змінився підхід у забезпеченні прокурорів
належною заробітною платою, хоча й меншою, ніж у суддів» і що «у процесі атестації з’яви-
лась можливість довести свою компетентність, професійність, доброчесність» і «зайняти
посаду в Офісі Генерального прокурора».
70% опитаних поставили комунікації з боку політичного керівництва держави щодо цілей,
завдань і просування реформи від 1 до 5 балів за десятибальною шкалою, де «10» — мак-
симальна позитивна оцінка. Пояснюючи свої відповіді, прокурори зазначили, зокрема:
«цілі та завдання реформи не було роз’яснено», «нуль комунікації і нуль обґрунтувань необхід-
ності проведення реформи», «думку працівників прокуратури взагалі не запитували», «кому-
нікація полягала виключно в популістських заявах», «реформа була політичним піаром», «від-
сутні пояснення з боку держави, знищено авторитет прокуратури».
Водночас на питання «Як ви оцінюєте добір до органів прокуратури сьогодні?» 15% про-
курорів відповіли «добре», 43% — «у цілому добре, але є свої проблеми», 23% — «ближче до
погано, бо є значні проблеми» і 19% — «погано». З 59 опитаних, які захотіли пояснити свою
відповідь, частина поскаржилася на незрозумілі та непрозорі рішення комісій за результа-
тами співбесіди, інша частина на те, що процедура, яка до того ж є надто тривалою («добір
проводиться роками», «добір триває рік, хоча можна провести за місяць», «коли появляється
в прокуратурі вакансія, треба чекати місяцями, щоб вона була заповнена»), ґрунтується на
успішному проходженні теоретичних тестових завдань і не передбачає можливості відбо-
ру морально порядних і професійних людей, готових до виконання практичних завдань.
На запитання «Чи достатньо укомплектовані органи прокуратури? Чи відповідає об-
сяг штату прокуратури її цілям і завданням? На рівні окружних / обласних прокуратур /
ОГП?» лише 3% відповіли «так» і 26% — «здебільшого так», але 26% — «здебільшого ні»,
19% — «ні» і 27% — «штатний розклад не відповідає завданням органу». Більшість опита-
них скаржилася на:
• «кадровий голод»;
• тривале незаповнення вакансій, насамперед прокурорів — процесуальних керівників,
в окружних прокуратурах, особливо в зонах ведення бойових дій («понад 1 500 вакан-
сій!», «понад «10 відсотків вакансій!», «там, де мають працювати троє, працює один,
а ще в кожній прокуратурі є просто “красиві”, яким бояться щось доручити, бо все про-
валять», «є визнана потреба у збільшенні штату, але здійснити це неможливо через за-
малі приміщення прокуратур»);
• тривале незаповнення вакансій в окремих обласних прокуратурах, що впливає на від-
сутність кар’єрного зростання та мотивацію прокурорів;
• кількарічні відрядження замість переведення прокурорів окружних прокуратур до об-
ласних прокуратур (очевидно, у цих випадках відряджені виконують роботу прокуро-
рів обласних прокуратур за меншу зарплату);

107
• надмірну кількість працівників ОГП і деяких обласних прокуратур, які контролюють
роботу прокурорів окружних прокуратур, але не надають жодної практичної допомо-
ги, великий відсоток управлінців;
• надмірне навантаження («якісне і кількісне вивчення матеріалів, пошук інформацій, при-
йняття рішень, готування проєктів процесуальних документів, внесення даних до елек-
тронних систем, участь в суді, виконання завдань і доручень вимагають значного часу,
якого об’єктивно не вистачає»);
• завеликий обсяг завдань, не пов’язаних з виконанням функцій прокуратури («при кіль-
кості кримінальних проваджень на одного прокурора 300+ на руках буває також до 20 за-
вдань, рішень протоколів і нарад, 10–15 матеріалів по представництву інтересів держа-
ви, скарг громадян тощо», «більше половини робочого часу йде на звіти про проведену
роботу; цифровізація нічого не змінить, поки є великий штат обласної прокуратури, яко-
му для виправдання свого існування потрібні показники, вони все одно придумають нові
завдання», «багато зайвих підрозділів, які не здійснюють практичної діяльності, проте
намагаються якось давати завдання, оцінювати, контролювати, отримувати певні ві-
домості від практичних підрозділів»);
• неналежну оптимізацію процесів роботи.
Під час фокус-групи науковці також зазначили, що кількість вакансій у 2022 році становила
понад 20% штату, при цьому навантаження — одна з основних проблем прокуратури ос-
танніх років. Величезна кількість кримінальних проваджень, надані прокурорам надмірно
широкі повноваження, які постійно вимагають від них уваги, не дають їм можливості реа-
лізувати ці повноваження ефективно.
Позитивним моментом є те, що прокурори почали отримувати матеріальне забезпечення
в тому вигляді, у якому гарантував закон. Тривалий час перед цим держава гралася з про-
курорами в гру: вимагала доброчесності й показників у роботі, але не виконувала своїх
зарплатних зобов’язань.
Законом від 19 вересня 2019 року були внесені деякі зміни і до статей Розділу V, які про-
довжували діяти. Зокрема:
• уточнено, що вимога володіти державною мовою стосується також і кандидатів на
посаду прокурора обласної прокуратури та прокурора ОГП (ч. 2 і 3 ст. 27);
• новим обов’язком кандидата на посаду прокурора стало до призначення на поса-
ду повідомити керівництву органу, на зайняття посади в якому він претендує, про
близьких осіб, які працюють у тому ж органі (ч. 7 ст. 27);
• до переліку документів, які кандидат на посаду прокурора має подавати під час
добору, додалися копія документа, що засвідчує реєстрацію в Державному реєстрі
фізичних осіб — платників податків; відомості про трудову діяльність з реєстру за-
страхованих осіб Державного реєстру загальнообов’язкового державного соціаль-
ного страхування (як альтернатива замість трудової книжки); копія декларації осо-
би, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування,
за минулий рік (замість старої паперової декларації); заява про відсутність забор-
гованості зі сплати аліментів на утримання дитини; декларація доброчесності і ро-
динних зв’язків (ст. 30).
Отже, з’явилися додаткові фільтри.

108
3.3. Удосконалення добору та підготовки прокурорів
14 квітня 2022 року ухвалено й 15 березня 2023 року набрав чинності Закон № 2203-ІХ
«Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення добору та підготовки
прокурорів», яким:
1) введено таку посаду прокурора, як «прокурор-стажист окружної прокуратури»,
і передбачено, що посади, на які можуть бути призначені прокурори-стажисти, ви-
значаються з-поміж вакантних (тимчасово вакантних) посад в окружних прокура-
турах (відповідно виключено можливість призначення інших осіб на тимчасово ва-
кантну посаду прокурора); встановлено, що на прокурора-стажиста поширюються
гарантії матеріального, соціального та побутового забезпечення, передбачені за-
конодавством для прокурорів, правила внутрішнього трудового розпорядку, вста-
новлені для прокурорів;
2) на керівника обласної прокуратури покладено повноваження призначати на поса-
ди та звільняти з посад прокурорів-стажистів окружних прокуратур, ухвалювати
рішення про застосування до них дисциплінарного стягнення або неможливість по-
дальшого перебування їх на посаді, а на керівника окружної прокуратури — забез-
печувати виконання вимог щодо стажування прокурорів-стажистів;
3) визначено порядок добору кандидатів на посаду прокурора-стажиста, зокрема
проведення конкурсу на призначення прокурором-стажистом, спеціальної підго-
товки, первинної підготовки в ТЦПУ, проходження стажування та призначення на
посаду;
4) визначено, що органом, який здійснює дисциплінарне провадження, є КДКП.
Експерти Ради Європи Лорена Бахмаєр і Джеймс Гамільтон щодо змісту цього закону на
етапі його розроблення зазначили, що введення посади прокурора-стажиста не становить
проблем з погляду європейських стандартів. Водночас «з метою підвищення об’єктивнос-
ті системи добору та задля запобігання свавіллю потрібно встановити чіткі критерії щодо
стандартів, яких має досягти прокурор-стажист наприкінці свого періоду стажування. Це
б допомогло визначити напрями, за якими стажистів має оцінювати керівник обласної про-
куратури та відповідна комісія»114
.
3.4. Перспективи реформи в частині кадрового забезпечення прокуратури
Під час подальших етапів реформування прокуратури, окрім створення рівних і прозорих
умов доступу до професії, належало б потурбуватися про:
• впровадження системи об’єктивного оцінювання ефективності діяльності прокура-
тури на основі якісних і кількісних показників, до яких належать, зокрема, динаміка
114

109
злочинності, відшкодування спричиненої шкоди, тривалість кримінального прова-
дження, суспільна думка про захищеність від кримінально-протиправних посягань
тощо;
• встановлення єдиних базових вимог до професійної компетентності, етики та до-
брочесності, які диференціюються залежно від статусу, рівня й спеціалізації того
чи іншого прокурора;
• оптимізацію мережі освітніх закладів для підготовки та підвищення кваліфікації ка-
дрів для системи правосуддя, зокрема об’єднання Національної школи суддів Укра-
їни та ТЦПУ, синхронізацію програм та уніфікацію форм навчання;
• встановлення загальних механізмів перевірки доброчесності для суддів і прокуро-
рів на підставі єдиних критеріїв і стандартів. Удосконалення внутрішніх механізмів
підвищення відповідальності і протидії корупції в системі правосуддя;
• розроблення та впровадження єдиного підходу до формування правил професій-
ної етики та поведінки суддів і прокурорів ще зі студентської лави (з отриманням
під час добору відгуків відповідних правничих шкіл), створення єдиного кодексу
професійної етики правника;
• обов’язок прокурорів, як і адвокатів, перебувати в судовому засіданні в мантії;
• встановлення вікового цензу для зайняття посади прокурора не менше ніж 25 ро-
ків, популяризування (зокрема, через художні фільми та серіали) та забезпечення
престижності професії прокурора.
У Комплексному стратегічному плані реформування органів правопорядку як частини
сектору безпеки і оборони України на 2023–2027 роки, схваленому указом Президента
України від 11 травня 2023 року № 273/2023, про прокуратуру іноді згадується, на жаль,
у другорядних і сумнівних контекстах: «розвиток спроможності прокуратури брати участь
у формуванні кримінальної політики і здійсненні моніторингу її реалізації», «посилення ко-
ординаційної ролі прокуратури щодо органів правопорядку відповідного рівня під час ре-
алізації ними повноважень щодо протидії злочинності», «посилення координаційної ролі
Офісу Генерального прокурора, запровадження правового механізму затвердження та/або
погодження Генеральним прокурором міжвідомчих актів органів правопорядку з питань
проведення досудового розслідування та здійснення оперативно-розшукової діяльності»,
«розширення меж дискреції прокурора в кримінальному провадженні для забезпечення
виконання покладених на нього функцій».
Водночас правильними напрямами, про які не забули в Плані, є «забезпечення юридич-
ної визначеності функцій прокурора з організації досудового розслідування, процесуаль-
ного керівництва досудовим розслідуванням, нагляду за додержанням законів органами
досудового розслідування, зокрема розмежування процесуального статусу прокурора,
керівника органу прокуратури та керівника органу досудового розслідування», а також
«удосконалення внутрішньої структури і функцій та прокуратури, забезпечення їх раціо-
нальної побудови й спроможності ефективно виконувати свої функції шляхом оптиміза-
ції ресурсів», «визначення ключових показників ефективності (KPI), на підставі яких буде

110
проводитися оцінка ефективності та якості роботи прокуратури», «удосконалення ме-
ханізмів внутрішнього контролю та запобігання корупції, застосування єдиних критері-
їв і стандартів доброчесності для перевірки співробітників прокуратури, а також їхнього
постійного моніторингу»; «впровадження єдиних етичних принципів для співробітників
органів правопорядку та прокуратури», «прозоре управління людськими ресурсами з до-
триманням принципів гендерної рівності, за якого добір і кар’єрне зростання співробітни-
ків прокуратури відбуваються на основі їх професійних компетентностей / заслуг і добро-
чесності», «здійснення консолідованої поетапної цифрової трансформації прокуратури»,
«підвищення ефективності діяльності прокуратури через забезпечення більшої доступно-
сті й повноти інформації, розроблення і впровадження сервісів на Єдиному державному
вебпорталі електронних послуг», «підвищення громадської поінформованості про різні
аспекти діяльності прокуратури», «посилення гарантій незалежності прокуратури від зо-
внішнього й внутрішнього втручання в професійну діяльність, зокрема в рамках здійснен-
ня кримінального провадження».

Розділ 4.
Прокурор: повноваження, правовий статус, оцінювання
якості роботи, дисциплінарна відповідальність, зупинення
й припинення повноважень і звільнення з посади
4.1. Правовий статус прокурора
Ухвалений у 2014 році Закон «Про прокуратуру» визначив не лише нову систему органів
прокуратури, а й новий правовий статус прокурора.
З метою усунення дублювання повноважень і підвищення ефективності діяльності орга-
нів прокуратури Законом було сформовано трирівневу систему органів прокуратури, яка
складається з:
1) Генеральної прокуратури України;
2) регіональних прокуратур;
3) місцевих прокуратур (ст. 7 Закону).
Таким чином, було ліквідовано всі спеціалізовані прокуратури (транспортні, військові, при-
родоохоронні), а також міські115
або районні в містах, районні або міжрайонні прокурату-
ри там, де вони діяли одночасно. Передбачено дію єдиних засад організації та діяльності
прокуратури, єдиного статусу прокурорів, єдиного порядку організаційного забезпечен-
ня, фінансування прокуратури виключно з Державного бюджету України та розв’язання
питань внутрішньої діяльності прокуратури органами прокурорського самоврядування.
Впроваджено чіткий поділ на процесуальні / адміністративні посади — посаду прокурора
органу прокуратури (ст. 15 Закону) та адміністративну посаду прокурора відповідно. Вод-
ночас прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в систе-
мі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає в прокуратурі.
Впроваджено чіткі ознаки незалежності прокурора та механізми її забезпечення (ст. 16 За-
кону). Незалежність прокурора забезпечується:
• особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнен-
ня до дисциплінарної відповідальності;
115
До 2015 року існували міські прокуратури, відмінні від місцевих прокуратур (після реорганізації
2015 року). У тексті чітко дотримана різниця між назвами «міська» та «місцева» прокуратура.

112
• порядком здійснення повноважень, визначеним процесуальним та іншими зако-
нами;
• забороною незаконного впливу, тиску чи втручання в здійснення повноважень про-
курора;
• установленим законом порядком фінансування та організаційного забезпечення
діяльності прокуратури;
• належним матеріальним, соціальним і пенсійним забезпеченням прокурора;
• функціонуванням органів прокурорського самоврядування;
• визначеними законом засобами забезпечення особистої безпеки прокурора, членів
його сім’ї, майна, а також іншими засобами їх правового захисту.
Впроваджено чіткий поділ на процесуальні / адміністративні поса-
ди — посаду прокурора органу прокуратури (ст. 15 Закону) та адміні-
стративну посаду прокурора відповідно. Водночас прокурори в Украї-
ні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі
прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обій-
має в прокуратурі.
При цьому прокурор призначається на посаду безстроково та не може бути звільнений
з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав і в поряд-
ку, передбачених цим Законом. Тобто керівник прокурора не може за бажанням звільнити
прокурора, а має звернутися до відповідного органу на підставах, передбачених Законом.
Прокурор має право звернутися з повідомленням про загрозу його незалежності до Ради
прокурорів України, яка зобов’язана невідкладно перевірити й розглянути таке звернення
за його участю та вжити в межах своїх повноважень, передбачених цим Законом, необхід-
них заходів для усунення загрози (ч. 6 ст. 16 Закону).
Під час здійснення повноважень, пов’язаних з реалізацією функцій прокуратури, проку-
рори незалежні, самостійно ухвалюють рішення про порядок здійснення своїх повнова-
жень, керуючись при цьому положеннями закону, а також зобов’язані виконувати лише
такі вказівки прокурора вищого рівня, що були надані письмово (ч. 3 ст. 17 Закону). Таким
чином, прокурор самостійно ухвалює рішення та несе за нього відповідальність — ідеться
про таку підставу відповідальності, як «невиконання чи неналежне виконання службових
обов’язків» (п. 1 ч. 1 ст. 43 Закону).
При цьому з метою створення об’єктивного та незалежного механізму дисциплінарної від-
повідальності запроваджено чітку та змагальну процедуру розгляду скарг на дії прокуро-
рів, яка гарантує неупереджену перевірку скарг будь-якої особи та можливість прокурора
ефективно відстоювати свою позицію на засадах змагальності.

113
Прокурори здійснюють свої повноваження в межах, визначених законом, і підпорядкову-
ються керівникам лише в частині виконання письмових наказів адміністративного харак-
теру, пов’язаних з організаційними питаннями діяльності прокурорів та органів прокура-
тури (ч. 1 ст. 17 Закону).
Адміністративне підпорядкування прокурорів не може бути підставою для обмеження або
порушення незалежності прокурорів під час виконання ними своїх повноважень. Проку-
рори вищого рівня мають право давати вказівки прокурору нижчого рівня, погоджувати
ухвалення ним певних рішень і здійснювати інші дії, що безпосередньо стосуються реалі-
зації цим прокурором функцій прокуратури (ч. 3 ст. 17). Прокурору, якому віддали наказ чи
вказівку в усній формі, на його вимогу надається письмове підтвердження такого наказу
чи вказівки (ч. 4 ст. 17 Закону).
Для посилення незалежності прокурора від прокурорів вищого рівня запроваджено право
прокурора вимагати письмового підтвердження вказівки, якщо в нього виникає сумнів у її
законності, а також право оскаржити таку вказівку до незалежного органу прокурорсько-
го самоврядування — Ради прокурорів України (ч. 5 ст. 17 Закону).
Генеральний прокурор має право давати вказівки будь-якому прокурору. Проте він не
може вплинути на незалежність прокурора щодо ухвалення тих чи інших рішень у межах
кримінального провадження, включно з наданням вказівок, адже ці питання не є питання-
ми адміністративного характеру. Водночас Генеральний прокурор наділений процесуаль-
ними повноваженнями, отже, може змінити склад групи прокурорів, у тому числі включити
до неї себе для ухвалення тих чи інших рішень. Але це точно не відповідає тим уявленням
про «політичну роль Генерального прокурора», які існують у суспільстві, адже в такому ви-
падку він несе пряму відповідальність за свої рішення процесуального характеру нарівні
з іншими прокурорами.
Надання (віддання) незаконного наказу або вказівки чи його (її) виконання, а також надан-
ня (віддання) чи виконання явно злочинного наказу або вказівки тягнуть за собою відпо-
відальність, передбачену законом (ч. 6 ст. 17 Закону; ст. 60 Конституції України). Ідеться
як про дисциплінарну, так і кримінальну відповідальність.
Прокурори та адвокати, учасники фокус-груп, вказали на те, що особи, які перебувають на
посадах прокурорів, мають виконувати хоча б одну з відповідних конституційних функцій.
Штатні розписи прокуратур не повинні передбачати таких посад, як передбачає штат-
ний розпис ОГП: прокурор відділу документального забезпечення, прокурор організацій-
но-методичного відділу, прокурор відділу організації оцінювання якості роботи прокуро-
рів, прокурор відділу впровадження стандартів діяльності прокурорів, прокурор відділу
роботи з кадрами, прокурор відділу правового аналізу, прокурор відділу взаємодії з про-
куратурами нижчого рівня, прокурор відділу взаємодії з органами державної влади, про-
курор відділу організаційного забезпечення координаційної діяльності, прокурор відділу

114
організації роботи та контролю виконання, прокурор відділу забезпечення взаємодії з ор-
ганами прокурорського самоврядування тощо116
.
У 2015 році було закладено базу для утворення нових антикорупційних органів шляхом
їх виокремлення із загальної системи через концентрацію на питаннях топ корупційних
злочинів. Для цього Законом № 198-VII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів
України щодо забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України та
Національного агентства з питань запобігання корупції» було доповнено трирівневу струк-
туру органів прокуратури САП (п. 5 ч. 1 ст. 7 Закону).
Особливості організації й діяльності САП визначені статтею 8-1 цього Закону. Утворен-
ня САП, визначення її структури і штату здійснюються Генеральним прокурором за пого-
дженням з директором Національного антикорупційного бюро України (ч. 3 ст. 7 Закону).
У квітні 2016 року положення Закону № 1697-VII почали діяти на практиці — САП розпо-
чала свою діяльність117
.
Відповідно до частини 5 статті 8 Закону на САП покладаються такі функції:
1) здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення оперативно-розшу-
кової діяльності, досудового розслідування Національним антикорупційним бюро
України;
2) підтримання державного обвинувачення у відповідних провадженнях;
3) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбаче-
них цим Законом і пов’язаних з корупційними або пов’язаними з корупцією право-
порушеннями.
Прокурори САП мають особливий порядок добору на посаду, власну структуру тощо (ст.
80-1 Закону). У межах реалізації своїх функцій САП здійснює міжнародне співробітництво
(ч. 5 ст. 8 Закону). Водночас керівник САП підпорядковується безпосередньо Генерально-
му прокурору, чим забезпечується єдність прокуратури та статусу прокурора.
У 2017 році розпочався перехідний етап позбавлення органів прокуратури тимчасової
функції досудового розслідування, відтак — і ліквідація посад слідчих прокуратури.
Ухвалений у 2019 році Закон № 113-ІХ про першочергові заходи реформи прокуратури
суттєво не вплинув на правовий статус прокурора, адже була збережена трирівнева си-
стема прокуратури.
116
Штатний розпис Офісу Генерального прокурора (станом на 1 липня 2023 року). Наданий 28 липня
2023 року за № 27/3-1410вих.23 на запит виконавчої директорки ГО «Адвокат майбутнього» Дар’ї
Писаренко.
117
Наказ Генерального прокурора України від 12 квітня 2016 року № 149 «Про затвердження Положення
про Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру Генеральної прокуратури України». URL: https://
zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0149900-16#Text

115
З правового статусу прокурора Закон передбачив лише один виняток — ліквідацію посад
військових прокурорів. При цьому Генеральному прокурору було надано повноваження
в разі потреби утворювати спеціалізовані прокуратури на правах структурного підрозділу
ОГП, обласних та окружних прокуратур (ч. 2 ст. 7 Закону). Це обґрунтували:
1) відносно невеликим навантаженням на військових прокурорів, через що потреба
в окремому структурному підрозділі стала недоцільною118
;
2) подвійною підпорядкованістю (присязі прокурора та присязі військовослужбовця),
що негативно впливало на незалежність і неупередженість у здійсненні ними сво-
їх повноважень;
3) тим, що «цивільні» слідчі ДБР отримали доступ до військових частин, а тому зникла
потреба в прокурорах-військовослужбовцях для ефективного розслідування й су-
дового розгляду військових злочинів119
.
У 2020 році зі зміною Генерального прокурора було утворено Спеціалізовану прокуратуру
у військовій та оборонній сфері, проте йшлося лише про спеціалізацію на видах злочинів,
процесуальне керівництво у яких здійснює відповідний підрозділ. Статус цієї спеціалізо-
ваної прокуратури нічим не відрізняється, наприклад, від Спеціалізованої екологічної про-
куратури. На відміну від САП, вони обидві не мають жодних додаткових повноважень чи
гарантій незалежності з огляду на єдиний статус прокурора.
1 квітня 2022 року, уже після повномасштабного вторгнення, Верховна Рада України ухва-
лила проєкт Закону № 7058120
, який заветував Президент України і який досі перебуває на
стадії опрацювання пропозицій Комітетом Верховної Ради України з питань правоохорон-
ної діяльності. Передбачені ним зміни не створювали обов’язку комплектування органів
прокуратури військовослужбовцями, а лише надавали таку можливість для ефективно-
го виконання у випадку визнання цього доцільним Президентом України та Генеральним
прокурором передбачених законодавством функцій прокуратури в умовах агресії проти
України, яка триває. Тож цей законопроєкт не передбачав відновлення військових про-
куратур, а тільки можливість укомплектування прокуратури військовими. Водночас Пре-
зидент України застосував право вето121
саме через його невідповідність Конституції
118
Рябошапка пояснив причини ліквідації військових прокуратур // РБК-Україна, 27.11.2019. URL: https://
www.rbc.ua/ukr/news/ryaboshapka-obyasnil-prichiny-likvidatsii-1574864529.html
119
Військових прокурорів виводять «з-під крила» Міноборони — Чумак // Укрінформ, 18.11.2019. URL:
https://www.ukrinform.ua/rubric-society/2820300-vijskovih-prokuroriv-vivodat-zpid-krila-minoboroni-
cumak.html
120
Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо удосконалення діяльності
органів прокуратури в умовах збройної агресії проти України від 16 лютого 2022 року № 7058. URL:
https://itd.rada.gov.ua/billInfo/Bills/Card/39003
121
Вето Президента України з пропозиціями до проєкту Закону від 16 лютого 2022 року № 37058. URL:
https://itd.rada.gov.ua/billInfo/Bills/pubFile/1271965

116
України: Президент не має повноважень визначати порядок призначення прокурорів; на-
явність одночасно прокурорів і «прокурорів-військовослужбовців» порушує принцип єд-
ності прокурора; урешті, відсутність загальних критеріїв-вимог для посади прокурора теж
негативно впливає на єдність статусу прокурора.
21 липня 2022 року у Верховній Раді України було зареєстровано проєкт Закону «Про вне-
сення змін до Закону України “Про прокуратуру” щодо забезпечення діяльності спеціалізо-
ваних військових прокуратур» (реєстр. № 7576)122
. Цього разу йдеться про повноцінну си-
стему спеціалізованих військових прокуратур на всіх рівнях, яка укомплектовуватиметься
з відряджених до ОГП військовослужбовців із залишенням їх на військовій службі. Адміні-
стративні та прокурорські посади тимчасово можуть займати прокурори спеціалізованих
прокуратур у військовій та оборонній сфері, але не довше ніж шість місяців. Для спеціалі-
зованої прокуратури передбачені повноваження з урахуванням спеціалізації та екстери-
торіального принципу її діяльності. Це, зокрема, організація та процесуальне керівництво
досудовим розслідуванням, підтримання державного обвинувачення в суді, якщо йдеться
про військові кримінальні правопорушення, а також будь-які інші, якщо вони вчинені вій-
ськовими чи добровольцями під час проходження військової служби або об’єктом пося-
гання є військове майно.
Наразі питання відновлення спеціалізованих військових прокуратур не розв’язано. Вод-
ночас військові кримінальні правопорушення мають розслідувати фахові слідчі (дізнава-
чі), а процесуальне керівництво здійснювати прокурори з відповідною спеціалізацією, які
були б і процесуально, і організаційно незалежні для якісного виконання покладених на
них завдань. Тим паче в умовах збройного конфлікту, який триває, коли боєздатність ар-
мії є запорукою існування держави123
. Чи потрібно для цього створювати гарантії незалеж-
ності за аналогією з САП, чи залишати в чинному статусі окремого структурного підрозді-
лу — питання відкрите.
Наразі питання відновлення спеціалізованих військових прокуратур не
розв’язано.
122
Проєкт Закону про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру» щодо забезпечення
діяльності спеціалізованих військових прокуратур від 21 липня 2022 року № 7576. URL: https://itd.
rada.gov.ua/billInfo/Bills/Card/40074
123
Editorial: військові прокурори: pro et contra // JustTalk, 02.08.2022. URL: https://justtalk.com.ua/post/
editorial-vijskovi-prokurori-pro-et-contra

117
4.2. Повноваження прокурора
Повноваження прокурорів похідні від функцій прокуратури, які детально розглянуті рані-
ше в цьому звіті.
Можна виділити такі види повноважень прокурора:
1) адміністративні (управлінського характеру) — повноваження Генерального проку-
рора (ст. 9 Закону); повноваження керівників регіональних прокуратур (ст. 11 За-
кону) і місцевих прокуратур (ст. 13 Закону), а також з 15 лютого 2015 року — керів-
ника САП (ст. 8-1 Закону);
2) процесуальні — повноваження прокурорів у кримінальному процесі щодо процесу-
ального керівництва та підтримання державного (публічного) обвинувачення в суді,
визначені законодавством, насамперед кримінальним процесуальним (ст. 36 КПК
України);
3) представницькі — представництво інтересів громадянина або законних інтересів
держави в суді у виключних випадках, встановлених законом (ст. 23, 24 Закону);
4) наглядові — повноваження з нагляду за додержанням законів органами, що про-
вадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство (ст. 25 За-
кону). Після набрання чинності КПК України 2012 року вони майже повністю від-
несені до сфери кримінального процесу124
та нагляду за додержанням законів при
виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших
заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи гро-
мадян (ст. 26 Закону).
Законом «Про внесення змін до Закону України “Про прокуратуру” № 578-VIII від 2 липня
2015 року щодо удосконалення та особливостей застосування окремих положень» з пред-
ставницьких повноважень прокуратури було вилучено залишки загального нагляду.
Повноваження прокурорів похідні від функцій прокуратури
Також цими змінами вдосконалено окремі положення про здійснення представницьких по-
вноважень. Наприклад, виключено положення про необхідність надання суду письмової
згоди законного представника або органу, якому законом надано право захищати права,
свободи та інтереси відповідної особи, або органу державної влади, органу місцевого са-
моврядування чи іншого суб’єкта владних повноважень на здійснення ним представництва
(абз. 2 ч. 3 ст. 24 Закону № 578-VIII).
124
Винятки, не охоплені кримінальним процесом, див. у статті: Євген Крапивін. Чому Україні не потрібен
новий закон про оперативно-розшукову діяльність // Дзеркало тижня, випуск № 15, 22–27.04.2017.
URL: https://zn.ua/ukr/internal/chomu-ukrayini-ne-potriben-noviy-zakon-pro-operativno-rozshukovu-
diyalnist-240488_.html

118
Виключено справи про адміністративні правопорушення з наглядових повноважень про-
курора як такі, що не мають стосунку до кримінального процесу та оперативно-розшуко-
вої діяльності (ч. 2, 4 ст. 26 Закону № 578-VIII).
Щодо практичних аспектів, то аналіз статистичних даних свідчить, що 60–70% розглянутих
прокуратурою України звернень громадян протягом 2015–2019 років стосується питань
досудового розслідування. Питання поновлення конституційних прав громадян у межах
КПК України становить близько 1,5%, а представництва інтересів громадян та держави
в суді — близько 2%125
.
Тож попри те, що за прокуратурою залишаються представницькі функції, які вважаються
перехідними, вона справді максимально зосереджена на реалізації повноважень з проце-
суального керівництва, нагляду за дотриманням законів органами, що здійснюють опера-
тивно-розшукову діяльність, і публічному обвинуваченні в суді.
Повноваження прокурорів після ухвалення Закону № 113-ІХ не зазнали змін.
Як уже згадано вище, згідно із Законом від 14 квітня 2022 року № 2203-ІХ126
впроваджено
посаду прокурора-стажиста, повноваження якого обмежені порівняно з повноваженнями
прокурора, зокрема щодо здійснення функцій прокуратури, його рішення підлягатимуть
узгодженню з керівництвом, а заробітна плата буде нижчою, ніж у прокурора окружної
...поприте,щозапрокуратуроюзалишаютьсяпредставницькіфункції,
які вважаються перехідними, вона справді максимально зосереджена
на реалізації повноважень з процесуального керівництва, нагляду за
дотриманням законів органами, що здійснюють оперативно-розшу-
кову діяльність, і публічному обвинуваченні в суді.
Прокурору-стажисту окружної прокуратури може бути доручено виконання обов’язків,
пов’язаних з реалізацією функцій прокуратури, зокрема здійснення процесуального керів-
ництва в кримінальних провадженнях про кримінальні проступки та нетяжкі злочини (вод-
ночас його рішення підлягають погодженню зі старшим прокурором групи прокурорів, а у
визначених законом випадках — з керівником органу прокуратури). Порядок проходжен-
ня такого стажування затверджується Генеральним прокурором і передбачає опанування
практичних навичок роботи під час добору до органів прокуратури у формі стажування.
125
Скибенко О. І. Конституційно-правовий статус прокуратури України в умовах реформування :
дисертація на здобуття наук. ступ. ... за спец. 12.00.02 — конституційне право; муніципальне право /
О. І. Скибенко ; Нац. акад. внутр. справ. Київ, 2021. С. 110.
126
Закон України від 14 квітня 2022 року № 2203-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо
удосконалення добору та підготовки прокурорів». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2203-
IX#Text

119
Отже, правовий статус прокурора-стажиста окружної прокуратури не є тотожним статусу
прокурора системи прокуратури України, а тому положення закону про статус прокуро-
ра-стажиста окружної прокуратури не враховують вимог частини 5 статті 7 Закону «Про
прокуратуру», якою передбачено єдність системи прокуратури України, що забезпечуєть-
ся єдиним статусом прокурорів. До того ж згідно зі статтями 3 і 5 Закону «Про прокурату-
ру» діяльність прокуратури ґрунтується на засаді незалежності прокурорів, що передбачає
існування гарантій захисту від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу
на прокурора в ухваленні ним рішень при виконанні службових обов’язків та здійсненні
функцій прокуратури України лише прокурорами.
Під час фокус-групи з адвокатами лунали позитивні оцінки спрощення доступу до про-
фесії прокурора. Так, адвокат зазначав, що «...з хорошого — це доступ до професії, наразі
в прокуратуру можна потрапити, як кажуть, з вулиці, але це добре, мені здається, в нашо-
му випадку, тому що все одно немає застою кадрів, і час від часу система наповнюється но-
вими молодими кадрами. Те, що з ними далі відбувається, — предмет іншої розмови, але це
все одно добре».
впроваджено посаду прокурора-стажиста, повноваження якого обме-
жені порівняно з повноваженнями прокурора
Таким чином, наявність посади прокурора-стажиста підважує єдність системи прокурату-
ри, розмежовуючи прокурорів з різним рівнем процесуальної незалежності, яка є наріж-
ним каменем цієї професії. До того ж закріплення окремого статусу прокурора-стажиста
чи помічника прокурора або навіть надання йому окремого процесуального статусу (такі
зміни до КПК України обговорюються в професійному середовищі) призводить до куль-
тивування субординації та несамостійності в органах прокуратури, що рясно лягає на по-
страдянський ґрунт корпоративної культури цих органів. Попри навчальні цілі це закладає
шаблони поведінки, які прокурор відтворюватиме в майбутньому127
.
...наявність посади прокурора-стажиста підважує єдність системи
прокуратури, розмежовуючи прокурорів з різним рівнем процесуальної
незалежності, яка є наріжним каменем цієї професії.
127
Президент підписав зміни до законодавства щодо удосконалення добору та підготовки прокурорів
// Центр політико-правових реформ, 14.03.2023. URL: https://pravo.org.ua/analytical-materials/
shhotyzhnevyj-analiz-8-14-bereznya-2023-roky/

120
4.3. Оцінювання якості роботи прокурора
Недосконалість системи контролю якості роботи та ухвалення управлінських рішень в ор-
ганах прокуратури — один з недоліків, на які тривалий час вказували міжнародні експерти.
На цьому наголошено в Спільному висновку Венеційської комісії та Генерального директо-
рату з прав людини Ради Європи від 2013 року128
, у якому йдеться про потребу належно-
го впровадження системи оцінювання якості роботи прокурорів, передбаченої законом.
Комісія також рекомендувала вилучити із Закону «Про прокуратуру» положення про мож-
ливість притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора на підставі виправдан-
ня особи, проти якої такий прокурор здійснював підтримання державного обвинувачення,
окрім випадків порушення ним вимог законодавства (груба недбалість) чи неналежного
виконання службових обов’язків129
. Ці положення містилися в Дисциплінарному статуті
прокуратури України130
(втратив чинність у 2015 році).
Фактично ж за звичкою ефективність діяльності прокурорів оцінювалася за динамікою
скерованих до суду обвинувальних актів й відсутності «браку» під час їх розгляду (насам-
перед виправдувального вироку або «занадто м’якого» покарання)131
, а також вартості ак-
тивів, повернутих до державного бюджету, якщо злочином була спричинена шкода дер-
жаві.
Ухвалений у 2014 році Закон № 1697-VII не містить положень, які б прямо згадували про
систему оцінювання роботи прокурора.
Термін «оцінка / оцінювання» згадується лише стосовно добору прокурорів на посади
в контексті оцінювання результатів кваліфікаційного іспиту, спеціальної перевірки тощо (ч.
6 ст. 31 Закону, ч. 3 ст. 33 Закону), тобто оцінювання кандидата в межах конкурсних проце-
дур. Зокрема, і під час переведення до іншого органу прокуратури таке оцінювання може
охоплювати різні аспекти його професійної діяльності на посаді раніше (ст. 38 Закону).
128
CDL-AD(2013)025, Страсбург, 14 жовтня 2013 року, Спільний висновок Венеційської комісії
та Генерального директорату з прав людини за 2013 рік щодо проєкту Закону України «Про
прокуратуру» та раніше опублікованих висновків Венеційської комісії щодо (проєктів) законодавчих
актів, що регулюють діяльність прокуратури в Україні.
129
Порівняльне дослідження способів вимірювання робочого навантаження прокурорів в обраних
державах-членах Ради Європи (підготовлене на основі експертизи Л. Бахмаєр, Г. Станек, Дж.
Гемілтона, Г. Стовіцей та К. Керрі у 2022 році) (п. 34). URL: https://rm.coe.int/comparative-analysis-
ukr/1680a1e308
130
Постанова Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року № 1796-ХІІ «Про затвердження
Дисциплінарного статуту прокуратури України». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1796-
12#top
131
Крапивін Є. О. Оцінка ефективності роботи поліції в Україні: від «палиць» до нової системи (на
прикладі органів досуд. розслідування) : науково-практичне видання. Київ : Софія-А, 2016. С. 65.

121
Оцінювання ефективності роботи прокурора на той час розглядалося крізь призму вну-
трішньої безпеки в органах прокуратури України та ефективності здійснення прокурором
своїх повноважень у кримінальному провадженні.
...за звичкою ефективність діяльності прокурорів оцінювалася за дина-
мікою скерованих до суду обвинувальних актів й відсутності «браку»
під час їх розгляду (насамперед виправдувального вироку або «занад-
то м’якого» покарання)132
, а також вартості активів, повернутих до
державного бюджету, якщо злочином була спричинена шкода державі.
Ухвалений у 2014 році Закон № 1697-VII не містить положень, які б пря-
мо згадували про систему оцінювання роботи прокурора.
Основними критеріями оцінювання ефективності роботи з питань внутрішньої безпеки
в органах прокуратури у 2014–2017 роках були такі:
• додержання прокурорами й слідчими Присяги працівника прокуратури, Кодексу
професійної етики та поведінки працівників прокуратури;
• своєчасність і повнота вжитих заходів реагування за фактами скоєння прокурора-
ми ганебних вчинків, а також кримінальних правопорушень, вчинених проти них;
• ефективність профілактичних заходів, усунення причин та умов, які сприяють ско-
єнню прокурорами ганебних вчинків133
.
До того ж прокурор зобов’язаний щорічно проходити таємну перевірку доброчесності. Її
проводять підрозділи внутрішньої безпеки (ч. 5 ст. 19 Закону). Результати такої перевірки
можуть стати підставою для проведення службового розслідування, висновки якого є під-
ставою для розгляду дисциплінарним органом питання про притягнення до відповідально-
сті. Таким чином, можна говорити про таємну перевірку доброчесності як захід внутріш-
ньої безпеки з оцінювання ефективності роботи прокурора на посаді.
Основними критеріями оцінювання ефективності здійснення прокурором своїх повнова-
жень у кримінальному провадженні у 2014–2017 роках були такі:
• своєчасне вжиття заходів щодо захисту особи, суспільства та держави від кри-
мінальних правопорушень, охорона прав, свобод і законних інтересів учасників
132
Крапивін Є. О. Оцінка ефективності роботи поліції в Україні: від «палиць» до нової системи (на
прикладі органів досуд. розслідування) : науково-практичне видання. Київ : Софія-А, 2016. С. 65.
133
Пункт 7 наказу Генерального прокурора України від 22 вересня 2014 року № 17гн «Про організацію
роботи з питань внутрішньої безпеки в органах прокуратури України». URL: https://zakon.rada.gov.
ua/laws/show/va017900-14#n2. Втратив чинність 7 червня 2017 року.

122
кримінального провадження, поновлення порушених прав та інтересів, притягнен-
ня винних осіб до встановленої законом відповідальності, забезпечення повного
відшкодування завданої кримінальними правопорушеннями шкоди;
• виявлення причин вчинення кримінальних правопорушень і умов, що сприяли цьо-
му, вжиття заходів для їх усунення;
• додержання законності при реєстрації, вирішенні заяв і повідомлень про вчинені
або ті, що готуються, кримінальні правопорушення, забезпечення достовірності об-
ліку показників стану злочинності та досудового розслідування;
• забезпечення додержання вимог закону щодо швидкого, всебічного, повного, не-
упередженого розслідування й судового розгляду кримінального правопорушення;
своєчасне скасування незаконних рішень у кримінальних провадженнях;
• обсяг, складність, категорія кримінального провадження, реальний внесок у дослі-
дження його обставин, активність і професійна майстерність при доведенні перед
судом обвинувачення, об’єктивність і повнота вжитих заходів до ухвалення судом
законного рішення, реагування на незаконні рішення, якість поданих апеляційних,
касаційних скарг, заяв про перегляд судових рішень Верховним Судом України та
за нововиявленими обставинами134
.
До того ж підзаконні нормативно-правові акти, що регулювали у 2014–2017 роках діяль-
ність органів прокуратури, застосовували також категорію показників ефективності діяль-
ності органів прокуратури, до яких також було віднесено:
1) додержання прав людини і громадянина, у т. ч. щодо недоторканності особистого
життя, житла й таємниці листування, телефонних розмов, телеграфної кореспон-
денції та інших форм приватного спілкування, банківських вкладів і рахунків, вжит-
тя невідкладних заходів для поновлення порушених прав і притягнення винних осіб
до встановленої законом відповідальності, своєчасність реагування на порушення
законності в здійсненні оперативно-розшукової діяльності135
;
2) належне та своєчасне забезпечення працівників органів прокуратури всіх рівнів
необхідними актами законодавства України, опанування ними чинної норматив-
но-правової бази та участь у роботі з удосконалення законодавства України136
;
134
Пункт 39 наказу Генерального прокурора України від 19 грудня 2012 року № 4гн «Про організацію
діяльності прокурорів у кримінальному провадженні». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/
v_004900-12#Text. Втратив чинність 29 березня 2019 року.
135
Пункт 19.1, пункт 19.2 наказу Генерального прокурора України від 3 грудня 2012 року № 4/1гн «Про
організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-
розшукову діяльність». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0004900-12#Text
136
Пункт 17 наказу Генерального прокурора України від 20 квітня 2012 року № 161 «Про організацію
діяльності прокурорів з нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень
у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних
з обмеженням особистої свободи громадян». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0161900-
16#Text. Втратив чинність 3 серпня 2020 року.

123
3) належне та своєчасне забезпечення працівників органів прокуратури всіх рівнів
необхідними актами законодавства України, опанування ними чинної норматив-
но-правової бази та участь у роботі з удосконалення законодавства України137
;
4) забезпечення об’єктивного, всебічного і своєчасного розгляду звернень, оприлюд-
нення у встановлені законом строки публічної інформації, що перебуває у володінні
органів прокуратури, надання за запитами достовірної, точної та повної інформації,
реальне поновлення порушених прав громадян138
;
5) своєчасність і повноту інформування суспільства про роботу органів прокуратури
щодо зміцнення законності, дотримання прав громадян і юридичних осіб139
.
Отже, на рівні підзаконних нормативно-правових актів у 2014–2017 роках існував неви-
черпний перелік критеріїв і показників ефективності роботи прокурора, який згодом було
скасовано, а натомість не ухвалено інших нормативно-правових актів, які б регулювали
систему оцінювання ефективності якості роботи прокурорів.
Проте складно назвати розрізнені категорії системою оцінювання ефективності діяльності
прокурора, особливо з огляду на те, що на практиці керівник, оцінюючи роботу підлеглого,
керується власними міркуваннями та власними оцінними судженнями.
Про фактично визначальну роль суб’єктивного розсуду керівника прокурора зазначали
адвокати під час фокус-групи як один з ключових факторів негативного ставлення до ре-
форми прокуратури: «...з негативу, тобто чому реформи у нас не вдались? Мені здається,
перше — відсутність інформації чіткої про прокурорів, друге — відсутність KPI, встанов-
лених для прокурорів, для прокуратури, третє — відсутність диференціації ефективності
роботи. Тобто наразі не вирішено питання: прокурор добре працює, він отримує одну заро-
бітну плату, погано працює — так само отримає таку ж заробітну плату. Питання премії
залежить від керівника, немає незалежного розподілу. І тому, по суті, немає стимулу проку-
рорам насправді вдосконалюватися і добре працювати».
Ухвалення змін до Конституції України щодо правосуддя Законом № 1401-VIIІ дало пош-
товх до нового етапу впровадження системи оцінювання ефективності роботи прокурора.
У статті 131 Конституції України в новій редакції визначено, що відповідно до закону
в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору суд-
дів, прокурорів, їхньої професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їхньої
137
Пункт 6 наказу Генерального прокурора України від 15 березня 2016 року № 119 «Про організацію
роботи з питань правового аналізу, систематизації та обліку актів законодавства в органах
прокуратури». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0119900-16#Text
138
Пункт 3 наказу Генерального прокурора України від 30 грудня 2015 року № 430 «Про організацію
діяльності органів прокуратури України з особистого прийому, розгляду звернень та забезпечення
доступу до публічної інформації». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0430900-15#Text.
Втратив чинність 7 серпня 2020 року.
139
Пункт 9 наказу Генерального прокурора України від 18 вересня 2015 року № 218 «Про організацію
інформування суспільства щодо діяльності органів прокуратури України». URL: https://zakon.rada.
gov.ua/laws/show/v0218900-15#Text. Втратив чинність 12 листопада 2020 року.

124
дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів. На
жаль, у Законі № 1697-VII у цей період розвитку законодавства про прокуратуру ці зміни
не були враховані жодним чином.
Оскільки у 2015 році відбулося реформування «низових» прокуратур, тобто місцевих, було
важливо дізнатися думку їхніх керівників про те, яким чином оцінювати прокурорів.
Із цією метою у 2016 році для визначення проблеми в організації діяльності місцевої про-
куратури в Національній академії прокуратури України140
проводилося анонімне добро-
вільне анкетування керівників місцевих прокуратур141
. Повні відповіді надали 113 рес-
пондентів (73% призначених керівників), більшість з них — керівники прокуратур, які
було утворено на базі п’яти прокуратур районного рівня, об’єднаних у місцевій прокура-
турі, — 24 (21,2%), тобто після реформування місцевих прокуратур цього ж року.
Найбільш резонансними були питання про єдині (уніфіковані) критерії для визначення
оцінки ефективності роботи керівників місцевих прокуратур. Отже, 67,3% керівників за-
значили, що такі критерії вкрай необхідні для забезпечення роботи місцевих прокуратур:
«...для об’єктивної оцінки роботи керівник має чітко знати межу своєї діяльності та відпо-
відні ризики», «...для забезпечення незалежності прокурора та єдиного підходу до організації
роботи», «...єдині критерії оцінки ефективності не дадуть змогу прискіпливо ставитись до
“обраних” керівників, що забезпечить єдиний підхід до роботи», «...для об’єктивної і однакової
оцінки діяльності як прокурора, так і керівника місцевої прокуратури», «...необхідність роз-
робки загальних та спеціальних критеріїв відповідно до специфіки регіону», «...забезпечення
чіткого визначення завдань і підстав для відповідальності за їх невиконання» тощо.
Однак 29,2% респондентів відмовляються від таких критеріїв, обґрунтовуючи свою пози-
цію так: «...єдині критерії для визначення оцінки ефективності роботи керівника не є об’єк-
тивними», «...занадто велика різниця між місцевими прокуратурами та їх проблемами,
кожен регіон має свої особливості, тому оцінка стану ефективності роботи повинна ґрун-
туватись на стані законності на конкретній території», «...керівник постійно повинен зна-
ходитиновішляхивирішенняорганізаційнихпитаньзурахуваннямколективу,стажуроботи
працівника», «...єдині показники, зрештою, зводяться до поточної системи показників», «...
стаття 3 Закону «Про прокуратуру» і так визначає основні засади діяльності, яких необхід-
но дотримуватись», «...будь-які критерії є лише засобом тиску на прокурора». Окрім того,
50,4% керівників вважають, що критерії мають бути зазначені винятково наказом Гене-
ральної прокуратури України.
Серед запропонованих критеріїв оцінювання керівники проголосували за:
• своєчасність ухвалення управлінських рішень (86,7%);
• здатність до формування стимулів, що мотивують виконавців на досягнення резуль-
татів (80,5%);
• здійснення раціонального розподілу обов’язків між працівниками із чітким розмежу-
ванням функцій і завдань прокуратури (79,7%);
• особисту участь у реалізації управлінських рішень (76,1%);
• забезпечення взаємодії з органами державної влади, судами, органами місцевого са-
моврядування (76,1%);
140
З 2019 року — Тренінговий центр прокурорів України.
141
Плотнікова В., Лотюк Д., Устименко В. Проблеми організації роботи місцевої прокуратури. Науковий
часопис Національної академії прокуратури України. 2016. № 2. Ч. 2. С. 102–104. URL: http://www.
chasopysnapu.gp.gov.ua/chasopys/ua/pdf/10-2016/02/plotnikova.pdf

125
• здатність виявити в підлеглого схильність до певного напряму прокурорської діяль-
ності (70,8%);
• рівень довіри громадян (64,6%).
У статті 131 Конституції України в новій редакції визначено, що
відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та
установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їхньої професій-
ної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їхньої дисциплінарної
відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів.
На жаль, у Законі № 1697-VII у цей період розвитку законодавства про
прокуратуру ці зміни не були враховані жодним чином.
На розв’язання проблеми оцінювання ефективності діяльності прокурора спрямоване рі-
шення Генерального прокурора про створення робочої групи з питань проведення аналізу
діяльності органів прокуратури, розробки системи оцінювання якості роботи прокурора
(наказ від 16 грудня 2016 року № 402). До робочої групи ввійшли науковці, прокурори міс-
цевих, регіональних і Генеральної прокуратури, а також міжнародні експерти142
.
Одним із завдань цієї групи було розроблення нової системи оцінювання роботи прокуро-
рів. Зазначалося, що в основу вказаної системи планується закласти не лише кількісні по-
казники, а і якісні143
.
У Звіті за результатами четвертого раунду оцінювання щодо запобігання корупції серед
народних депутатів, суддів та прокурорів GRECO, ухваленому 17–23 червня 2017 року144
,
зазначено про необхідність запровадження в законодавчому порядку регулярного оці-
нювання виконання службових обов’язків прокурорами в органах прокуратури (включно
з органами прокурорського самоврядування), яке ґрунтується на заздалегідь встановле-
них об’єктивних критеріях, із забезпеченням при цьому достатніх можливостей прокуро-
рам для участі в процесі оцінювання. Створення формальних механізмів оцінювання ви-
конання службових обов’язків не тільки забезпечить можливість проведення належного
142
Відбувся круглий стіл на тему впровадження системи оцінки якості роботи прокурора // Генеральна
прокуратура України, 13.10.2016. URL: https://old.gp.gov.ua/ua/reforms_gp.html?_m=publications&_
t=rec&id=194419&fp=130
143
Прокурор: керує? координує? наглядає? розслідує : Звіт за результатами дослідження «Роль
прокурора на досудовій стадії кримінального процесу» / Бєлоусов Ю., Венгер В., Мітько В., Орлеан А.,
Сущенко В., Яворська В.; за заг. ред. Бєлоусова Ю. К. : СТ-Друк, 2017. С. 57.
144
Звіт за результатами 4-го раунду оцінювання щодо запобігання корупції серед народних депутатів,
суддів та прокурорів Групи держав по боротьбі з корупцією (GRECO), ухвалений на 76-му пленарному
засіданні GRECO (Страсбург, 17–23 червня 2017 року). URL: https://rm.coe.int/ grecoeval4rep-2016-9-
p3-76-greco-19-23-2017-/1680737206

126
моніторингу та оцінювання роботи прокурорів, а й сприятиме створенню більш об’єктив-
ного й прозорого механізму просування по службі, вільного від будь-яких впливів. Стосов-
но України це особливо важливо, зважаючи на звинувачення в політичному втручанні, що
лунають досить часто, і низький рівень довіри громадян до органів прокуратури.
У 2017 році на підзаконному рівні в черговий раз проголошено145
, що основними критері-
ями оцінювання ефективності діяльності органів прокуратури є:
1) додержання Конституції та законів України при здійсненні прокурорських повно-
важень відповідно до визначених законом засад діяльності прокуратури;
2) забезпечення належної організації роботи й управління, повнота та своєчасність
вжиття заходів до усунення порушень закону;
3) реальний захист та поновлення порушених прав і свобод людини, інтересів суспіль-
ства та держави, відшкодування завданих збитків.
Знову ж таки, щоб критерії мали прикладний характер, тобто застосовувалися під час ух-
валення управлінських рішень, має існувати система оцінювання ефективності роботи
прокурора.
На практиці оцінювання залишалося, як і раніше, за динамікою кількісно-статистичних
показників скерованих до суду обвинувальних актів (не в останню чергу через прямий
зв’язок із системою оцінювання ефективності роботи органів досудового розслідуван-
ня). Про це свідчить те, що керівники прокуратури зверталися до КДКП, що запрацювала
у 2017 році, зі скаргами на неефективність роботи прокурора, що полягала в невиконанні
або неналежному виконанні своїх обов’язків.
Водночас КДКП у рішенні від 20 вересня 2017 року № 127дп-17146
прагнула відійти від
застарілої системи оцінювання роботи прокурора: відмовляла в притягненні до відпові-
дальності за скаргами керівників органів прокуратури, які намагалися вплинути на своїх
підлеглих через «низькі показники розкриття». Підставою для звернення таких керівників
з дисциплінарною скаргою до Комісії стало, зокрема, зниження активності в застосуван-
ні інституту угод про визнання винуватості, адже їхня питома вага втричі нижча, ніж у се-
редньому в регіоні (області). Також ставилося у вину збільшення кількості реабілітуючих
рішень у відповідному році147
. Однак Комісія дійшла висновку, що конкретних проступків
під час здійснення досудового розслідування у скарзі не наведено.
145
Пункт 23 наказу Генерального прокурора України від 19 січня 2017 року № 15 «Про основні засади
організації роботи в органах прокуратури України». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/
v0015900-17#Text. Втратив чинність 8 серпня 2020 року.
146
Рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 20 вересня 2017 року № 124дп-17 «Про
накладення дисциплінарного стягнення на прокурора відділу процесуального керівництва при
провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного
обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні та координації правоохоронної
діяльності прокуратури Сумської області Алєксєєва Максима Олександровича». URL: https://kdkp.gov.
ua/decision/2017/09/20/916
147
Термін «реабілітуючі рішення» використаний у рішенні Комісії. Цей термін вживався у КПК від
1960 року та втратив актуальність у зв’язку з ухваленням нового КПК України від 2012 року, у якому

127
В іншій справі (рішення КДКП від 21 червня 2018 року № 282дп-18148
) ішлося про суттє-
ві недоліки в організації нагляду за додержанням законів органами, що здійснюють опе-
ративно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство. На думку заявника-про-
курора, результатом неефективної діяльності стало унеможливлення реального впливу
на покращення стану протидії злочинності та підвищення ефективності її профілакти-
ки. Наводилися конкретні кількісні статистичні показники за окремими видами злочи-
нів, які мали негативну динаміку у 2017 році. Комісія закрила провадження, вирішивши,
що висновки дисциплінарної скарги про неналежне виконання прокурором своїх службо-
вих обов’язків не відповідають дійсності, зроблені внаслідок неправильного оцінювання
встановлених фактів і неврахування всіх обставин. Комісія також наголосила, що проку-
рор області (заявник) припустився необ’єктивності при перевірці та підготовці висновків
проведеної перевірки, тому що більшість виявлених порушень скоєно конкретними пра-
цівниками прокуратури, а питання про їхню відповідальність прокурор області не ставить.
Таким чином, ані в частині організації роботи підлеглих, ані в низьких показниках ефек-
тивності дисциплінарних проступків не було встановлено. Проте зазначена тенденція не
стійка149
, адже ані поняття ефективності, ані система оцінювання ефективності не визна-
чені, саме лише «недотягування показників скерованих обвинувальних актів до суду без
негативних наслідків» більше не є загальновизнаною органами прокуратури практикою.
До того ж через страх негативних висновків щодо якості роботи, практичного застосуван-
ня показників якості роботи та відкриття дисциплінарних проваджень прокурори схильні
чинити тиск на суддів, намагаючись уникнути виправдання судом підсудних. Наразі про-
курори все ще відчувають себе зобов’язаними вигравати всі справи, у яких вони направили
обвинувальний висновок до суду, щоб уникнути можливого притягнення до дисциплінар-
ної відповідальності. Більшість прокурорів усе ще не може прийняти ідею того, що в демо-
кратичній системі відповідно до принципів верховенства права прокурор є стороною про-
вадження, у якому судовий розгляд повинен забезпечувати дотримання принципу рівності
сторін. Тому вони неминуче програватимуть певну кількість справ і не повинні боятися, що
це може призвести до відкриття дисциплінарного провадження150
.
термінологічно не розмежовані пункти 1–3 та 4–11 частини 1 статті 284. Водночас на підзаконному
рівні досі використовуються терміни реабілітуючі / нереабілітуючі підстави для закриття
кримінального провадження.
148
Рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 21 червня 2018 року № 282дп-18 «Про
закриття дисциплінарного провадження щодо заступника керівника Генічеської місцевої прокуратури
Херсонської області Петренка К. Г.». URL: https://kdkp.gov.ua/decision/2018/06/21/414
149
Малишев, В. Петраковський, М. Цапок. К. : Москаленко О. М., 2019. С. 81–82.
150
Порівняльне дослідження способів вимірювання робочого навантаження прокурорів в обраних
державах-членах Ради Європи (підготовлене на основі експертизи Л. Бахмаєр, Г. Станек, Дж.
Гемілтона, Г. Стовіцей та К. Керрі у 2022 році) (п. 38). URL: https://rm.coe.int/comparative-analysis-
ukr/1680a1e308

128
Серед пропозицій були й зміни до законодавства, які уможливили б затвердження Всеу-
країнською конференцією прокурорів системи оцінювання якості роботи прокурорів, що
стане об’єктивною підставою для оцінювання КДКП невиконання або неналежного вико-
нання службових обов’язків прокурорами151
.
...через страх негативних висновків щодо якості роботи, практичного
застосування показників якості роботи та відкриття дисциплінар-
них проваджень прокурори схильні чинити тиск на суддів, намагаючись
уникнути виправдання судом підсудних. Наразі прокурори все ще відчу-
вають себе зобов’язаними вигравати всі справи, у яких вони направили
обвинувальний висновок до суду, щоб уникнути можливого притягнен-
ня до дисциплінарної відповідальності.
Отже, за результатами реформи органів прокуратури 2015–2016 років змін у підходах до
оцінювання роботи прокурора не відбулося, проте проблема порушувалася на багатьох
рівнях. Фактично з радянських часів і до цього часу аналіз статистичних показників робо-
ти залишався єдиним способом оцінювання роботи окремих прокурорів та органів про-
куратури загалом.
Станом на початок 2019 року ситуація з відсутністю системи оцінювання ефективності ро-
боти прокурорів залишилася незмінною: не існувало затверджених критеріїв та порядку
оцінювання якості роботи прокурорів, на практиці оцінювання якості роботи неофіційно
проводив безпосередній керівник. У зв’язку із цим було рекомендовано «розробити чіткі
критерії та процедуру оцінювання якості роботи прокурорів; вдосконалити чинну проце-
дуру оцінювання якості роботи державних службовців (зокрема, запровадити збирання
відгуків тощо)»152
.
У серпні 2019 року було ухвалено Закон № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законо-
давчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», яким
створено підґрунтя для масштабної реформи прокуратури 2019–2021 років. Цими змінами
були реалізовані положення статті 131 Конституції України щодо оцінювання прокурорів.
151
Малишев, В. Петраковський, М. Цапок. К. : Москаленко О. М., 2019. С. 136.
152
Звіт Ради Європи та PricewaterhouseCooper (PwC) «Організаційний аналіз Генеральної прокуратури
України» від червня 2019 року «містить ключові результати проєкту, зокрема опис поточного
стану Генеральної прокуратури України в п’яти напрямках організаційного аналізу; рекомендації
щодо потенційних можливостей для підвищення організаційної ефективності ГПУ; план дій щодо
трансформації; необхідні організаційні можливості для такої трансформації. С. 1.

129
Повноваження Генерального прокурора щодо затвердження актів з питань, які стосуються
внутрішньої організації діяльності органів прокуратури, цим Законом доповнено новими
положеннями, відповідно до яких він затверджує:
• стратегію розвитку прокуратури (п. 7-1 ч. 1 ст. 9);
• положення про систему індивідуального оцінювання якості роботи прокурорів і си-
стему оцінювання якості роботи прокурорів (п. 7-2 ч. 1 ст. 9);
• порядок вимірювання та регулювання навантаження на прокурорів (п. 7-3 ч. 1 ст. 9).
Важливо, що йдеться не лише про систему оцінювання якості роботи прокурорів, а й уре-
гулювання комплексу питань — стратегії розвитку прокуратури (включно з пріоритетами
роботи), періодичного та індивідуального оцінювання, навантаження на прокурорів. Адже
оцінити ефективність прокурора без урахування чинних пріоритетів системи органів про-
куратури чи індивідуального навантаження на нього неможливо.
У серпні 2019 року було ухвалено Закон № 113-ІХ «Про внесення змін до
деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із ре-
форми органів прокуратури», яким створено підґрунтя для масштаб-
ної реформи прокуратури 2019–2021 років. Цими змінами були реалі-
зовані положення статті 131 Конституції України щодо оцінювання
прокурорів.
Після ухвалених змін до Закону «Про прокуратуру» наявні дві системи оцінювання діяль-
ності прокурора:
1) оцінювання якості роботи прокурорів (періодична система);
2) індивідуальне оцінювання якості роботи прокурорів.
Періодична система визначає порядок та умови щорічного преміювання прокурорів за
результатами [щорічного] оцінювання та напрями професійного розвитку прокурора. Ін-
дивідуальна — спрямована на оцінювання якості роботи прокурора відповідно до вста-
новлених критеріїв, має сприяти професійному розвитку прокурорів під час виконання
службових обов’язків і проводиться раз на чотири роки. Стосовно індивідуальної систе-
ми, то основним об’єктом оцінювання є функціональні компетенції прокурорів за критері-
ями, які наразі перебувають у процесі визначення. Окрім цього, на результат впливатиме
дотримання працівником норм професійної етики та його поведінка. Не залишаться поза
увагою результати роботи (навантаження) та ділова активність прокурора, а також управ-
лінські компетенції, які мають визначатися за допомогою методу 360 і психологічного тес-
тування153
.
153
Інформація щодо систем оцінювання роботи прокурорів // Офіс Генерального прокурора, 05.01.2023.
URL: https://www.gp.gov.ua/ua/posts/informaciya-shhodo-sistem-ocinyuvannya-roboti-prokuroriv

130
Далі запровадження цих систем оцінювання було передбачено в Стратегії розвитку про-
куратури на 2021–2023 роки (наказ Генерального прокурора від 16 жовтня 2020 року
№ 48)154
, серед завдань якої введення в практику нових стандартів і критеріїв оцінюван-
ня якості роботи прокурора й нового порядку вимірювання та регулювання навантажен-
ня на прокурора.
Для цього необхідно зробити такі кроки:
• розробити та впровадити комплексну та неупереджену систему оцінювання якості
роботи прокурора за встановленими об’єктивними критеріями, які передбачати-
муть, зокрема, урахування результатів роботи прокурора в межах виконання без-
посередніх функцій, інноваційність і прагнення до розвитку, поведінку в колективі,
виконання організаційних завдань, лідерство;
• розробити та впровадити систему вимірювання та регулювання навантаження на
прокурорів як один з основних критеріїв для оцінювання їхньої діяльності;
• впровадити систему підвищення кваліфікації прокурорів за результатами оціню-
вання якості їхньої роботи, зокрема шляхом направлення їх для проходження до-
даткових тренінгів.
У 2020 році затверджено Тимчасове положення про систему оцінювання якості роботи
прокурорів та преміювання прокурорів155
, яким визначено механізм періодичного оціню-
вання якості роботи прокурора з метою розв’язання питання про щорічне преміювання.
Премія не може перевищувати 30% розміру суми посадового окладу156
, отриманої проку-
рором за календарний рік (ч. 2 ст. 81 Закону), і є заходом заохочення ефективної роботи
прокурора.
У 2021 році затверджено Положення про систему оцінювання якості роботи прокурорів157
.
Воно набрало чинності з 1 січня 2023 року, тож про практичну реалізацію поки що говори-
ти зарано. Водночас Тимчасове положення втратило свою чинність.
154
Наказ Генерального прокурора від 16 жовтня 2020 року № 489 «Про затвердження Стратегії
розвитку прокуратури на 2021–2023 роки». URL: https://www.gp.gov.ua/ua/posts/strategiya-rozvitku-
prokuraturi-na-2021-2023-roki
155
Наказ Генерального прокурора від 31 жовтня 2020 року № 503 «Про затвердження Тимчасового
положення про систему оцінювання якості роботи прокурорів та преміювання прокурорів». URL:
https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0503905-20#n10
156
Заробітна плата прокурора складається з 1) посадового окладу; 2) премій і 3) надбавок за
вислугу років або виконання обов’язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених
законодавством (ч. 2 ст. 81 Закону).
157
Наказ Генерального прокурора від 29 грудня 2021 року № 407 «Про затвердження Положення про
систему оцінювання якості роботи прокурорів». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0407905-
21#Text

131
Система оцінювання якості роботи прокурорів складається з оцінювання якості роботи
і визначення напрямів професійного розвитку прокурора. Таке оцінювання проводиться
один раз на рік.
Оцінювання якості роботи прокурорів здійснюється з метою встановлення результатив-
ності виконання прокурорами своїх службових обов’язків; мотивування прокурорів до під-
вищення професійного розвитку; забезпечення ефективного досягнення цілей на вико-
нання стратегії розвитку прокуратури; підвищення якості управління кадрами в органах
Учасники оцінювання:
1) прокурор;
2) безпосередній керівник (керівник вищого рівня);
3) апеляційна комісія з оцінювання роботи прокурорів;
4) кадрові підрозділи органів прокуратури;
5) структурний підрозділ ОГП, який забезпечує організацію оцінювання.
Під час оцінювання прокурорів враховуються:
• повнота, своєчасність і якість виконання прокурором службових обов’язків;
• повнота, своєчасність і якість виконання посадових обов’язків, установлених для
відповідної адміністративної посади: управлінських функцій і завдань підрозділу;
• участь у заходах з професійного розвитку, у тому числі підвищення кваліфікації
у формі обов’язкових тренінгів;
• наставництво, інші види діяльності, у тому числі участь у робочих групах, комісіях,
наявність державних нагород, заохочувальних відзнак, інших заохочень, отрима-
них у звітному періоді, наявність чи відсутність дисциплінарних стягнень.
Підставою для преміювання є отримання прокурором середнього бала від 3,1 до 6. Відпо-
відно прокурори, які набрали менше ніж 3,1 середнього бала, преміюванню не підлягають.
Розмір премії встановлюється залежно від загального результату, а саме: з 3,1 по 4,0 ба-
лів — 10 %; з 4,1 по 5,0 балів — 20%; з 5,1 по 6,0 балів — 30% розміру суми посадового
окладу, отриманої прокурором за відповідний календарний рік.
Таким чином, протягом 2019–2022 років в органах прокуратури частково впроваджено
систему оцінювання ефективності роботи прокурора, а точніше її першу частину — періо-
дичне (регулярне) оцінювання якості роботи з метою щорічного визначення питання про
преміювання розміром від 10% до 30% суми посадового окладу. Що ж стосується другої
складової — індивідуальної оцінки роботи прокурора, що ґрунтується на системі кількіс-
них та якісних показників, то поки що робота над розробленням такої системи триває.
Практична важливість кроку зі встановлення розміру щорічного преміювання розміром
10–30% суми посадового окладу полягає в тому, що «депреміювання» прокурора як за-
хід квазідисциплінарного характеру, що полягає у впливі керівника на прокурора, був

132
суттєво обмежений, адже із цього моменту питання премії та її фіксований граничний роз-
мір залишають менше поле для зловживань з боку керівника, який має конфлікт з підлег-
лим. Якщо раніше частка премії в заробітній платі прокурора могла становити 30–60% суми
посадового окладу, що було поширеною практикою158
, то сьогодні можливостей у керівни-
ка суттєво менше і поширеність депреміювання відповідно теж, адже ефективність цього
квазідисциплінарного заходу впала. Проте це не означає, що практика відійшла в минуле.
Під час експертного опитування прокурорів на питання «Чи існує практика “депреміювання”
прокурора? Чи інші заходи квазідисциплінарного та/або адміністративного впливу на проку-
рора з метою спонукання до вчинення дій, які він не бажає вчиняти?» 57% респондентів від-
повіли ствердно, що така практика трапляється; ще 28% прокурорів не чули про неї, а 15%
категорично заперечили її існування. Прокурори прямо вказували на те, що «річна оцінка
та депреміювання провадяться керівництвом свавільно» та «має місце суб’єктивний, необ-
ґрунтований підхід до оцінювання та щорічного де/преміювання». Проте інші прокурори за-
значили, що захід депреміювання став менш популярним, а «якщо прокурор не бажає вчи-
няти певні дії, його можуть замінити на іншого, не застосовуючи дисциплінарні стягнення».
Мається на увазі зміна складу групи прокурорів у кримінальному провадженні або стар-
шого групи для того, щоб унеможливити подальшу участь прокурора, який має конфлікт
з керівництвом, у процесуальному керівництві таким провадженням.
...протягом 2019–2022 років в органах прокуратури частково впрова-
джено систему оцінювання ефективності роботи прокурора, а точні-
ше її першу частину — періодичне (регулярне) оцінювання якості робо-
ти з метою щорічного визначення питання про преміювання.
Водночас у жовтні 2022 року в межах підготовки ДАП від НАЗК пролунали пропозиції впро-
вадити положення про електронну систему оцінювання якості роботи прокурорів. Так, до
методів оцінювання належать такі: комп’ютерне тестування; оцінка методом 360 (тобто ано-
німний збір інформації про прокурора від інших прокурорів та працівників прокуратури,
з якими він взаємодіє під час виконання службових обов’язків); співбесіда з комісією оці-
нювання (до складу якої входять прокурори, визначені випадково електронною системою
оцінювання серед прокурорів, які мають найвищий рейтинг за результатами оцінювання).
Кабінет Міністрів України постановою від 4 березня 2023 року № 220159
затвердив Дер-
жавну антикорупційну програму на 2023–2025 роки. Початкова версія ДАП передбача-
ла майже 400 заходів, виконання яких мало б розпочатися в січні або лютому 2023 року.
Зволікання із затвердженням документа призвело до того, що частина передбачених нею
158
Малишев, В. Петраковський, М. Цапок. К. : Москаленко О. М., 2019. С. 111.
159
Постанова Кабінету Міністрів України від 4 березня 2023 року № 220 «Про затвердження
Державної антикорупційної програми на 2023–2025 роки». URL: https://www.kmu.gov.ua/npas/pro-
zatverdzhennia-derzhavnoi-antykoruptsiinoi-prohramy-na-20232025-t40323

133
заходів буде виконуватися в ще більш стислі терміни, і дефіцит часу може позначитися на
якості їх виконання160
.
Що ж стосується оцінювання прокурорів, то в оприлюдненому на вебсайті уряду тексті за-
лишилася така редакція:
«Проблема 2.1.5. Внутрішні управлінські процеси в органах прокуратури не завжди є про-
зорими та ефективними
Управлінські процеси в органах прокуратури не завжди є прозорими та ефективними. До
причин, що зумовлюють існування проблеми, належать недосконала система оцінювання
якості роботи прокурорів; неякісне законодавче регулювання підстав притягнення проку-
рора до дисциплінарної відповідальності, гарантій незалежності та ефективного функціо-
нування органу, що здійснює дисциплінарне провадження, процедури розгляду дисциплі-
нарної скарги та застосування дисциплінарних стягнень.
Корупційні ризики системи оцінювання якості роботи прокурорів зумовлені законодавчо
визначеними критеріями, методами та суб’єктами оцінювання прокурорів.
Для досягнення цілей ДАП має бути:
2.1.5.1. Запроваджено електронну систему управління персоналом, прозору та дієву систе-
му оцінки якості роботи прокурорів, спираючись на результати якої приймаються кадрові
та управлінські рішення, а також рішення про преміювання:
1) в органах прокуратури функціонує електронна система управління персоналом ор-
ганів прокуратури (e-HR);
2) система оцінювання якості роботи прокурорів інтегрована до електронної системи
управління персоналом (e-HR);
3) за результатами експертного опитування встановлено, що понад 75% фахівців
у сферах діяльності органів правопорядку та прокуратури оцінюють прозорість та
дієвість системи оцінювання якості роботи прокурорів як високу або дуже високу».
Під час фокус-групи з прокурорами було згадано відповідну державну політику щодо оці-
нювання прокурорів позитивно, а саме: «...хотів би трохи додати стосовно оцінювання
прокурорів. Якщо не помиляюсь, то НАЗК, коли презентувало антикорупційну програму, там,
зокрема, були заходи щодо оцінювання прокурорів за методом 360. Зокрема, коли не керівник
оцінює свого підлеглого, а можливість [існування] комісії, яка, зокрема, складається з інших
прокурорів. І я вважаю, що це буде більш дієвим механізмом. Оскільки [сьогодні] в кінці року
у будь-якому випадку прокурор розуміє, що його буде оцінювати [його] керівник. І це в прин-
ципі є важелем впливу на конкретного прокурора. У разі, якщо неможливо буде спрогнозува-
ти, хто буде його оцінювати, [то я] вважаю, це позитивно може вплинути на незалежність
прокурора».
160
Оприлюднено Державну антикорупційну програму // Центр політико-правових реформ, 16.03.2023.
URL: https://pravo.org.ua/strong-oprylyudneno-derzhavnu-antykoruptsijnu-programu-vytratyvshy-
defitsytnyj-chas-na-protsedury-zatverdzhennya-uryad-pogirshyv-yiyi-zmist-strong/

134
11 травня 2023 року Президент України указом № 273/2023 затвердив Комплексний стра-
тегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони
України на 2023–2027 роки161
, у якому вкотре пролунала потреба ухвалення системи оці-
нювання якості роботи прокурора: пункт 4.3. передбачає необхідність визначення ключо-
вих показників ефективності (KPI), на підставі яких буде проводитися оцінювання ефектив-
ності та якості роботи органів правопорядку й прокуратури. Наразі триває розроблення
плану заходів на його виконання, який буде містити більше деталей цієї моделі оцінювання.
Загалом варто погодитися з такими пропозиціями, хоча рівень впровадження будь-яких
електронних засобів менеджменту в органах прокуратури невисокий. Особливо в умовах
воєнного стану, коли частина прокурорів передислокована в інші регіони, а приміщення
органів прокуратури потребують переобладнання. Набагато важливіше узгодити зусилля
органів прокуратури та органів правопорядку щодо створення системи оцінювання яко-
сті роботи, яка водночас задовольняла б інтереси кожного органу, проте утворювала єди-
ну систему оцінювання від внесення відомостей до ЄРДР до ухвалення вироку суду, тобто
була інтегрована в увесь кримінальний процес, а не задовольняла лише відомчі інтереси.
4.4. Дисциплінарна відповідальність прокурора
Лише законами України визначаються діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями
(п. 22 ст. 92 Конституції України). Конституційний Суд України у своєму рішенні162
також
зазначив, що склад правопорушення як підстава притягнення особи до юридичної відпо-
відальності та заходи впливу за його вчинення визначаються тільки законом, а не будь-
яким іншим нормативно-правовим актом.
Ухваленим Законом № 1697-VII (Розділ VI) визначено як підстави дисциплінарної відпові-
дальності прокурора, так і процедуру, яка застосовується під час розгляду КДКП дисци-
плінарного проступку. До цього вони були частково визначені в Законі «Про прокуратуру»
1991 року, частково в підзаконних актах і Дисциплінарному статуті прокуратури України.
Стаття 43 Закону визначає вичерпний перелік підстав, на яких прокурора може бути при-
тягнуто до дисциплінарної відповідальності в порядку дисциплінарного провадження,
а саме:
1) невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків;
2) необґрунтоване зволікання з розглядом звернення;
161
Указ Президента України від 11 травня 2023 року № 273/2023 «Про Комплексний стратегічний
план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на
2023–2027 роки». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/273/2023#Text
162
Рішення Конституційного Суду України у справі про відповідальність юридичних осіб від 30 травня
2001 року № 7-рп/2001.

135
3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві
під час виконання повноважень;
4) порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи,
витрати і зобов’язання фінансового характеру;
5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його
об’єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності орга-
нів прокуратури;
6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе по-
рушення правил прокурорської етики;
7) порушення правил внутрішнього службового розпорядку;
8) втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не перед-
бачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, по-
садових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їхніх
рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи
кримінального правопорушення;
9) публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.
Додатковою підставою відповідальності можна вважати порушення прокурором вимог
щодо несумісності, справи про які розглядає ВРП (п. 2 ч. 1 ст. 131 Конституції України, ст.
53 Закону «Про прокуратуру», ст. 39–41 Закону «Про Вищу раду правосуддя»).
Притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності не виключає можливості при-
тягнення його до адміністративної чи кримінальної відповідальності у випадках, передба-
чених законом (ч. 2 ст. 43 Закону).
Виправдання особи або закриття стосовно неї судом кримінального провадження не може
бути підставою дисциплінарної відповідальності прокурора, який здійснював процесуаль-
не керівництво досудовим розслідуванням та/або підтримання державного обвинувачен-
ня в цьому провадженні, окрім випадків умисного порушення ним вимог законодавства
чи неналежного виконання службових обов’язків (ч. 3 ст. 43 Закону).
Спільний висновок Венеційської комісії і Генерального директорату з прав людини та вер-
ховенства права Ради Європи щодо проєкту Закону України «Про прокуратуру»163
стосу-
вався положень проєкту закону (2013), проте значна кількість сформульованих рекомен-
дацій залишаються актуальними і для його чинної редакції.
Вони стосуються, зокрема, підстав дисциплінарної відповідальності прокурора. Так, екс-
перти рекомендували вдосконалити перелік цих підстав. Однією з них є «грубе порушення
163
Спільний висновок Венеційської комісії і Директорату з прав людини Генерального директорату з прав
людини та верховенства права Ради Європи на проєкт Закону України «Про прокуратуру України»,
ухвалений на пленарному засіданні Венеційської комісії 11–12 жовтня 2013 року, CDL-AD(2013)025.
URL: https://rm.coe.int/1680097f7d

136
правил прокурорської етики» (п. 6 ч. 1 ст. 43 Закону). Європейські експерти вважають, що
це формулювання створює нечіткі підстави для дисциплінарної відповідальності проку-
рора (п. 126 Висновку). Також, на думку експертів, «як об’єктивну підставу дисциплінарної
відповідальності до закону слід внести систему оцінки ефективності роботи прокурора.
Така система повинна передбачати об’єктивні критерії оцінювання та включати необхідні
гарантії для оскарження негативного оцінювання» (п. 127 Висновку).
Пізніше експерти GRECO висловили додаткові до висновків Венеційської комісії зауважен-
ня164
: така підстава дисциплінарної відповідальності, як «вчинення дій, що «порочать зван-
ня прокурора» (п. 5 ч. 1 ст. 43 Закону), і систематичне або одноразове «грубе порушення
правил прокурорської етики» (п. 259) необхідно видалити через нечіткість формувань.
Хоча представники українських органів влади зазначали, що термін «прокурорська етика»,
який використовується в Законі, необхідно розуміти як відсилання до Кодексу професій-
ної етики та поведінки прокурорів, однак таке поняття критикують як надто нечітке. Щоб
позбутися будь-яких двозначних тлумачень і переконатися, що стягнення не призначають-
ся на основі нечіткого поняття «порушення присяги», експерти рекомендують видалити
це формулювання із Закону. Хоча не обов’язково порушення присяги утворює склад дис-
циплінарного проступку з огляду на його серйозність, тож такі рекомендації мають узгод-
жуватися з національною дисциплінарною практикою, яка потребує ретельного висновку.
В ухваленій урядом Державній антикорупційній програмі на 2023–2025 роки йдеться про
те, що підстави дисциплінарної відповідальності прокурора мають бути вдосконалені. При-
чиною цього є «недосконале законодавче регулювання підстав притягнення прокурора до
дисциплінарної відповідальності полягає у нечіткому формулюванні дисциплінарних про-
ступків, які стосуються поведінки прокурорів і дотримання ними етичних норм, а відсут-
ність чітко визначеного на законодавчому рівні переліку видів дисциплінарних проступків,
вчинення яких прокурором тягне за собою застосування такого виду дисциплінарного
стягнення як звільнення з посади в органах прокуратури, може зумовлювати необґрунто-
ване та свавільне його накладення» (проблема 2.1.5)165
.
Водночас формулювання дисциплінарних проступків, які становлять порушення правил
професійної етики прокурорів, проблемне з огляду на те, що прокурорська етика — це
питання спільних домовленостей прокурорського корпусу про належну поведінку в про-
фесії. Як зазначалося, Кодекс професійної етики прокурорів затверджує Всеукраїнська
164
Звіт за результатами 4-го раунду оцінювання України «Запобігання корупції серед народних
депутатів, суддів та прокурорів» (GrecoEval4Rep(2016)9-P3), ухвалений на 76-му пленарному
засіданні GRECO, 19–23 червня 2017 року. URL: https://rm.coe.int/grecoeval4rep-2016-9-p3-76-
greco-19-23-2017-/1680737206
165
Постанова Кабінету Міністрів України від 4 березня 2023 року № 220 «Про затвердження Державної
антикорупційної програми на 2023–2025 роки». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/220-2023-
%D0%BF#top

137
конференція прокурорів. Тому відповідна підстава дисциплінарної відповідальності не-
минуче буде бланкетною, тобто відсилати до правил, сформульованих у Кодексі профе-
сійної етики.
Слушною видається пропозиція ввести певну градацію (відповідність) між дисциплінар-
ними проступками, ступенем їхньої тяжкості та стягненнями, які можуть бути накладені
в разі їх вчинення. Така градація може допомогти уникнути практики надмірного чи занад-
то м’якого покарання за вчинення дисциплінарного проступку, зробивши діяльність Комісії
більш передбачуваною та сталою.
...формулювання дисциплінарних проступків, які становлять порушен-
ня правил професійної етики прокурорів, проблемне з огляду на те, що
прокурорська етика — це питання спільних домовленостей прокурор-
ського корпусу про належну поведінку в професії.
Найпоширенішим зі встановлених наразі Комісією видом порушень є проступки прокуро-
рів, пов’язані з невиконанням чи неналежним виконанням своїх службових обов’язків (п.
1 ч. 1 ст. 43 Закону). Зазвичай це полягає в: 1) неналежному виконанню повноважень на
адміністративній посаді (неналежна організація роботи підпорядкованих прокурорів, по-
рушення порядку звільнення з посади підпорядкованих працівників); 2) порушення в ро-
боті з ЄРДР; 3) порушення реєстраційної дисципліни під час кримінальних проваджень; 4)
процесуальні порушення в кримінальних провадженнях; 5) порушення права власності під
час кримінального провадження; 6) дії щодо незаконного обвинувачення та засудження
осіб, звільнення від відповідальності. На другому місці — грубе порушення правил проку-
рорської етики (п. 6 ч. 1 ст. 43 Закону), на третьому — дії, що порочать звання прокурора
і можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та незалежності (п. 5 ч.
1 ст. 43 Закону)166
.
Слушною видається пропозиція ввести певну градацію (відповідність)
між дисциплінарними проступками, ступенем їхньої тяжкості та
стягненнями, які можуть бути накладені в разі їх вчинення.
Відповідно до частини 1 статті 49 Закону на прокурора можуть бути накладені такі дис-
циплінарні стягнення:
166
Малишев, В. Петраковський, М. Цапок. К. : Москаленко О. М., 2019. С. 91–92; Експертний аналіз
дисциплінарної практики Відповідного органу прокуратури, що здійснює дисциплінарне провадження,
за дев’ять місяців роботи (2021–2022), 2022. С. 31–32.

138
1) догана;
2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого
рівня чи призначення на вищу посаду в органі прокуратури, у якому прокурор обій-
має посаду (окрім Генерального прокурора України);
3) звільнення з посади в органах прокуратури.
Окрім того, згідно із частиною 4 статті 49 Закону за результатами дисциплінарного прова-
дження КДКП може ухвалити рішення про неможливість подальшого перебування особи
на посаді прокурора (окрім Генерального прокурора України) у разі:
1) якщо дисциплінарний проступок, вчинений прокурором, має характер грубого порушен-
ня; 2) якщо прокурор вчинив дисциплінарний проступок, перебуваючи в статусі прокуро-
ра, який притягувався до дисциплінарної відповідальності.
Раніше види дисциплінарних стягнень і підстави дисциплінарної відповідальності, сфор-
мульовані в Дисциплінарному статуті прокуратури України, носили універсальний і ви-
ключний характер для всіх працівників прокуратури і не враховували специфіку керівного
складу. Ідеться про те, що до осіб, які займають керівні посади, існують додаткові вимоги,
їх робота пов’язана з виконанням адміністративних функцій, керуванням колективом, пла-
нуванням роботи державного органу тощо.
Саме тому неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, поса-
дових обов’язків, установлених для відповідної адміністративної посади, виокремлено як
окрему підставу звільнення прокурора з адміністративної посади (п. 3 ч. 1 ст. 43 Закону).
Ефективність роботи органів прокуратури значною мірою залежить від прокурора, який
її очолює, і відповідно вимагає особливого підходу до його відповідальності за результа-
ти своєї роботи167
.
У 2014–2018 роках змін у частині підстав для дисциплінарної відповідальності прокурорів
не відбулося, на вичерпний перелік підстав не вплинули ані зміни до Конституції України
щодо правосуддя, ані зміни до Закону № 1697-VII.
У 2017 році розпочала роботу КДКП, яка активно напрацьовувала дисциплінарну практику
щодо застосування вичерпного переліку підстав, визначених у статті 43 Закону.
Так, відповідно до результатів дослідження168
, найпоширенішим зі встановлених КДКП ви-
дом порушень були проступки прокурорів, пов’язані з невиконанням чи неналежним вико-
нанням своїх службових обов’язків (п. 1 ч. 1 ст. 43 Закону). З 210 осіб, притягнутих Комісі-
єю за досліджуваний період до дисциплінарної відповідальності, у діяннях 135 з них (65%)
167
Назаров І. В., Сурженко М. О. Теоретичні засади відповідальності прокурорів. Науковий вісник
Ужгородського національного університету. Серія «Право». 2017. Вип. 47. Т. 3. С. 151.
168
Там само. С. 87–88.

139
було встановлено хоча б один факт вчинення порушення, передбаченого пунктом 1 статті
43 Закону. За змістом зазвичай це:
• неналежне виконання повноважень на адміністративній посаді;
• порушення в роботі з ЄРДР;
• порушення реєстраційної дисципліни під час кримінальних проваджень;
• процесуальні порушення в кримінальних провадженнях;
• порушення права власності під час кримінального провадження (насамперед непо-
вернення вилученого майна після скасування рішення суду про його арешт);
• дії щодо незаконного обвинувачення та засудження осіб, звільнення від відпові-
дальності та інші порушення.
Другими за поширеністю були дисциплінарні проступки, які полягають у грубому пору-
шенні правил прокурорської етики (п. 6 ч. 1 ст. 43 Закону). Протягом 2017–2018 років Ко-
місія притягнула до дисциплінарної відповідальності за порушення етичних правил 73 осіб
(35%). За змістом це:
• порушення антикорупційного законодавства;
• порушення правил дорожнього руху;
• порушення у відносинах із судом та інші етичні порушення.
Третьою за поширеністю категорією дисциплінарних проступків були дії, що порочать зван-
ня прокурора й можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та неза-
лежності (п. 5 ч. 1 ст. 43 Закону). Проступки, передбачені цим пунктом, за досліджуваний
період вчинили 35 осіб (або 17% загальної кількості притягнутих до відповідальності169
).
За змістом ідеться про правопорушення, пов’язані з корупцією.
Інші ж підстави для відповідальності радше поодинокі, адже частково охоплюють питання
правил етики, проте так не трактуються (наприклад, порушення презумпції невинуватості),
або кваліфікуються за сукупністю (більшість правопорушень, пов’язаних з корупцією). Тож
за першими трьома підставами можна уявити дисциплінарну практику Комісії.
Масштабні зміни, внесені Законом № 113-ІХ у межах реформи прокуратури 2019 року, хоча
й призвели до зупинення роботи КДКП, але підстави притягнення до дисциплінарної від-
повідальності (ст. 43 Закону № 1697-VII) і види дисциплінарних стягнень (ст. 49 Закону №
1697-VII) не змінилися.
169
У багатьох рішеннях КДКП встановлено вчинення прокурорами сукупності проступків.

140
Кваліфікаційно-
дисциплінарна комісія
прокурорів (2 склад)
Періоди діяльності дисциплінарних
органів прокуратури
15.04.2017
Кваліфікаційно-
дисциплінарна комісія
прокурорів (1 склад)
Попри автоматизовану систему розподілу таких скарг як елемент відкритості та прозорості системи,
рішення про відмову не публікувались, а лише надсилались заявнику. Відтак, зробити висновок про
якість «відмовних матеріалів» неможливо. В подальшому це стало одним із основних аргументів щодо
неякісної роботи КДКП та як наслідок зупинку її діяльності у вересні 2019 року у зв’язку з черговою
реформою прокуратури.
19.09.2019 03.11.2021
до сьогодні
(08.2023)
Кадрові комісії з розгляду
дисциплінарних скарг про
вчинення прокурором
дисциплінарного проступку
та здійснення дисциплінарного
провадження щодо прокурорів
Подано 2125
дисциплінарних скарг
1793 відмовлено у
відкритті провадження
353 відкрито
провадження
39 вирішувалось питання
про відкриття провадження
?
145 накладено стягнення
Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів (1 склад)
2017–2018 рр.
129 закрито провадження
79 перебували на розгляді
станом на дату публікації
звітних даних
?
За період діяльності кадрової комісії дані відсутні
Подано 1065
дисциплінарних скарг
703 відмовлено у
відкритті провадження
362 відкрито
провадження
125 накладено стягнення
145 закрито провадження
92 перебували на розгляді
станом на дату публікації
звітних даних
?
Кадрові комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного
проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів
19.09.2019–03.11.2021
Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів (2 склад)
03.11.2021–серпень 2023

141
Реформа 2019–2021 років радше зосередилася на процедурних аспектах і зупиненні ді-
яльності КДКП, а не виконанні рекомендацій Ради Європи, науковців, експертів та інших
фахівців у відповідній галузі. Нагадаємо, що йшлося про потребу:
• задля «забезпечення ефективного виконання норм, правової визначеності та по-
передження можливих зловживань дисциплінарними провадженнями» підстави
притягнення до дисциплінарної відповідальності, визначені пунктами 5 (вчинення
дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об’єктивнос-
ті, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокура-
тури) і 6 (систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове
грубе порушення правил прокурорської етики) частини 1 статті 43 Закону, краще
видалити або суттєво уточнити;
• розширити перелік дисциплінарних стягнень, які можуть накладатися на проку-
рорів170
.
Згадана вище ДАП у проблемі 2.1.5 також акцентувала на недосконалому законодавчому
регулюванні підстав притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, що поля-
гає в нечіткому формулюванні дисциплінарних проступків, які стосуються поведінки про-
курорів і дотримання ними етичних норм, а також відсутності чітко визначеного на законо-
давчому рівні переліку видів дисциплінарних проступків, вчинення яких прокурором тягне
за собою застосування такого виду дисциплінарного стягнення, як звільнення з посади
в органах прокуратури, може зумовлювати необґрунтоване та свавільне його накладення.
Реформа 2019–2021 років радше зосередилася на процедурних аспек-
тах і зупиненні діяльності КДКП, а не виконанні рекомендацій Ради Єв-
ропи, науковців, експертів та інших фахівців у відповідній галузі.
З огляду на це передбачені розробка та внесення змін до Закону № 1697-VII для:
a) оптимізації підстав дисциплінарної відповідальності прокурорів;
b) надання більш чітких формулювань дисциплінарних проступків, які стосуються по-
ведінки прокурорів та дотримання ними правил прокурорської етики;
c) визначення переліку конкретних відомостей, які повинна містити дисциплінарна
скарга про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, запровадження ме-
ханізму повернення дисциплінарної скарги;
170
Експертний аналіз дисциплінарної практики Відповідного органу прокуратури, що здійснює
дисциплінарне провадження, за дев’ять місяців роботи (2021–2022), підготовлений за підтримки
проєкту Ради Європи «Дотримання прав людини в системі кримінальної юстиції України»
національним консультантом Ради Європи В. Петраковським з подальшими коментарями докторки Л.
Бахмайєр, міжнародної консультантки Ради Європи. 12 грудня 2022 року. С. 12. URL: https://rm.coe.
int/report-disciplinary-practice-final/1680a9bf3c

142
d)розширення переліку дисциплінарних стягнень з метою підвищення їх пропорцій-
ності та ефективності, а також передбачення загальних умов їх застосування, об-
ставин, що пом’якшують та обтяжують відповідальність прокурора;
e) уточнення вичерпного переліку підстав для звільнення прокурорів, строків притяг-
нення прокурорів до дисциплінарної відповідальності.
До того ж зміни мають визначати вичерпний перелік підстав для звільнення з посади та
припинення повноважень прокурорів, у тому числі Генерального прокурора (адже його
посада належить до всіх посад в органах прокуратури), що унеможливлює їх невмотиво-
ване застосування.
Таким чином, питання уточнення підстав для дисциплінарної відповідальності є частиною
державної (публічної) політики, яка має бути реалізована протягом 2023–2025 років.
4.5. Зупинення й припинення повноважень і звільнення прокурора з посади
Не завжди звільнення прокурора з посади є завершальним етапом його службової діяль-
ності та кар’єрного росту. Залежно від наслідків ухваленого рішення про звільнення слід
відмежовувати звільнення з однієї посади з подальшим призначенням на іншу аналогічну
посаду, на вищу посаду чи на нижчу посаду171
. Іншими словами, звільнення з посади, зу-
пинення чи припинення повноважень не обов’язково мають розглядатися як негативний
наслідок оцінювання дій прокурора, а лише як механізм переміщення в органах прокура-
тури. Наприклад, скорочення прокурорів у зв’язку з ліквідацією чи організацією органів
прокуратури як подія взагалі не має причинно-наслідкового зв’язку з діями прокурора,
а може бути просто частиною реформи прокуратури.
Порядок звільнення прокурорів з посади на підставах, не пов’язаних з притягненням до
дисциплінарної відповідальності, поділяється на: a) порядок звільнення з адміністративної
посади (ст. 41, 42 Закону) та б) прокурора органу прокуратури (ст. 51–61 Закону).
a)Звільнення прокурора з адміністративної посади
Звільнення відбувається на таких підставах:
1) подання заяви про дострокове припинення повноважень на адміністративній по-
саді за власним бажанням;
2) переведення на посаду до іншого органу прокуратури;
3) неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадо-
вих обов’язків, установлених для відповідної адміністративної посади (ч. 1 ст. 41 За-
кону).
171
Зашупіна Ю. В. Звільнення прокурора з посади: поняття та класифікація підстав. Юридичний науковий
електронний журнал. № 1/2020. С. 267.

143
Дисциплінарні стягнення
Необхідно ввести певну градацію (відповідність) між
дисциплінарними проступками, ступенем їхньої тяжкості та
стягненнями, які можуть бути накладені у разі їх вчинення.
Така градація може допомогти уникнути практики
надмірного чи занадто м’якого покарання за вчинення
дисциплінарного проступку, зробивши практику діяльності
КДКП більш передбачуваною та сталою.
з позбавленням права на
отримання доплат до
посадового окладу прокурора
протягом трьох місяців
Запропнований перелік дисциплінарних стягнень
Дисциплінарні стягнення
Чому необхідно
ввести градації?
Ступінь тяжкості
Критерії визначення ступеню
тяжкості проступку
Критерії, що пом’якшують/обтяжують
відповідальність
Дисциплінарне стягнення у виді звільнення прокурора з посади
повинно застосовуватися у разі:
вчинення прокурором істотного дисциплінарного проступку, грубого чи
систематичного нехтування обов’язками, що є несумісним зі статусом
прокурора або виявило його невідповідність займаній посаді
1
порушення прокурором обов’язку підтвердити законність джерела
походження майна
2
ПОПЕРЕДЖЕННЯ
ДОГАНА
СУВОРА
ДОГАНА
ПЕРЕВЕДЕННЯ
ПОДАННЯ ПРО
ТИМЧАСОВЕ
ВІДСТОРОНЕННЯ
ЗАБОРОНА
ЗВІЛЬНЕННЯ
прокурора до
нижчого рівня
від виконання функцій
прокурора (від 1 до 6 місяців)
з позбавленням права
на отримання доплат до
посадового окладу
прокурора та обов’язковим
направленням до ТЦПУ
для проходження курсу
підвищення кваліфікації,
визначеного КДКП
на строк до одного року на
переведення до органу
прокуратури вищого рівня
чи на призначення на
вищу посаду в органі
прокуратури, в якому
прокурор обіймає посаду
(крім Генерального
прокурора)
з посади в органах

144
Залежно від рівня посади звільнення здійснює або Генеральний прокурор за рекоменда-
цією Ради прокурорів України, або Генеральний прокурор, керівник регіональної прокура-
тури чи керівник місцевої прокуратури (залежно від рівня прокуратури, в якій обіймає ад-
міністративну посаду прокурор, що звільняється).
Припинення повноважень на адміністративній посаді відбувається на таких підставах:
1) закінчення строку перебування на адміністративній посаді;
2) звільнення з посади прокурора або припинення повноважень на посаді прокурора.
Звільнення прокурора з адміністративної посади чи припинення його повноважень на ад-
міністративній посаді не припиняє його повноважень прокурора. Виняток — якщо припи-
нення повноважень відбулося разом зі звільненням з посади прокурора (ч. 4 ст. 41 Закону).
b)Звільнення прокурора з посади прокурора органу прокуратури
Відповідно до статті 51 Закону прокурор органу прокуратури звільняється з посади в разі:
• неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров’я (ст. 52 Закону);
• порушення ним вимог щодо несумісності (ст. 53 Закону) — за поданням Вищої ради
юстиції (правосуддя);
• -абрання законної сили судовим рішенням про притягнення прокурора до адміні-
стративної відповідальності за правопорушення, пов’язане з корупцією (ст. 54 За-
кону);
• неможливості переведення на іншу посаду або відсутності згоди на це у зв’язку
з безпосереднім підпорядкуванням близькій особі (ст. 55 Закону);
• набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього (ст. 56 Закону);
• припинення громадянства України або набуття громадянства іншої держави (ст.
57 Закону)
• подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням (ст. 58 Закону);
• неможливості подальшого перебування на тимчасово вакантній посаді (ст. 59 За-
кону);
• ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, у якому прокурор обіймає посаду,
або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури (ст. 60 Закону).
Залежно від рівня посади рішення про звільнення ухвалює або Генеральний прокурор, або
керівник регіональної прокуратури, або керівник місцевої прокуратури (ч. 2 ст. 51 Закону).
Відповідно до частини 1 статті 61 Закону повноваження прокурора припиняються
у зв’язку з:
1) досягненням 65 років;
2) смертю;
3) визнанням його безвісно відсутнім або оголошенням померлим;

145
4) рішенням КДКП про неможливість подальшого перебування особи на посаді про-
курора (ч. 3 ст. 51 Закону).
Відповідно до частини 1 статті 64 Закону повноваження прокурора зупиняються в разі:
1) відрядження його до ВРП, КДКП, ТЦПУ, іншого органу для участі в його роботі на
постійній основі — до повернення з відрядження;
2) звільнення прокурора з адміністративної посади — до ухвалення рішення про при-
значення його на іншу посаду в органі прокуратури, у якому він обіймав адміністра-
тивну посаду, переведення на посаду до іншого органу прокуратури або звільнення
з посади прокурора;
3) відсторонення від посади під час дисциплінарного провадження стосовно ньо-
го — до звільнення з посади прокурора, скасування рішення про відсторонення
від посади під час дисциплінарного провадження стосовно нього, закриття цього
дисциплінарного провадження або накладення за його вчинення дисциплінарно-
го стягнення;
4) відсторонення від виконання службових повноважень у порядку, передбаченому
Законом «Про запобігання корупції», — до закінчення розгляду судом справи про
адміністративне корупційне правопорушення;
5) відсторонення від посади в порядку, передбаченому статтями 154–158 КПК Укра-
їни (як захід забезпечення кримінального провадження), — до скасування заходу
забезпечення кримінального провадження у вигляді відсторонення від посади чи
відповідної ухвали або припинення дії такої ухвали.
Чинні підстави звільнення прокурорів достатньо детальні та не потребують удосконален-
ня. З метою посилення незалежності заступників Генерального прокурора (насамперед
керівника САП) або керівників департаментів ОГП можна вдосконалити порядок відсторо-
нення від посади, що потребуватиме санкціонування з боку Генерального прокурора або
органу прокурорського самоврядування. Подібний порядок уже було запропоновано172
для тимчасового відсторонення керівника САП, що можна використати як базову модель
для законодавчих змін.
На практиці в цей період уже було застосовано пункт 9 частини 1 статті 51 Закону «Про
прокуратуру» — можливість звільнення прокурора у зв’язку з ліквідацією чи реорганіза-
цією органу прокуратури, у якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кіль-
кості прокурорів органу прокуратури. Оскільки Законом «Про прокуратуру», який набрав
чинності 15 липня 2015 року, було встановлено нову структуру органів прокуратури, то
172
Див. пропозиції щодо доповнення Закону України «Про прокуратуру» Главою 8-1 в проєкті Закону
України «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України, Кримінального
кодексу України та деяких інших законів України щодо посилення незалежності Спеціалізованої
антикорупційної прокуратури» від 31 січня 2023 року № 8402. URL: https://itd.rada.gov.ua/billInfo/
Bills/Card/41263

146
відбулося вивільнення посад прокурорів у зв’язку з реорганізацією, проте лише на рівні ра-
йонних і міських прокуратур (які об’єднали в місцеві прокуратури).
Чинні підстави звільнення прокурорів достатньо детальні та не по-
требують удосконалення.
У другій половині 2015 року з метою імплементації нової структури системи органів про-
куратури, передбаченої новим Законом «Про прокуратуру», відбулося призначення проку-
рорів на посади за результатами відкритого конкурсу на виконання вимог пункту 5-1 Пе-
рехідних положень цього Закону. Правда, на практиці це стосувалося лише прокурорів
районних і міських прокуратур, адже далі конкурси (атестування) не здійснювалися. Від-
критий конкурс складався із чотирьох етапів — тестування на професійні знання, загальні
здібності, психометричних тестів та індивідуальних інтерв’ю.
Цей конкурс на заміщення вакантних посад у нових органах прокуратури внаслідок ре-
організації зазвичай називається в літературі «атестацією прокурорів міських прокуратур
2015 року [Генерального прокурора] Шокіна»173
та сприймається радше як формальний за-
хід, адже за її результатами до системи прокуратури прийшло лише 3% зовнішніх канди-
датів (які не працювали раніше в органах прокуратури)174
. При цьому конкурс викликав
неабиякий ажіотаж серед правників з-поза системи прокуратури, і на його початку частка
«зовнішніх» кандидатів становила 60%, після тестування — 22 % і, урешті, після співбесі-
ди — уже згадані 3% кандидатів175
. За словами самих прокурорів, проходження конкурсу
вимагало значної підготовки і «формальним» його назвати неможливо176
, хоча на практиці
більшість керівників продовжила обіймати свої адміністративні посади.
Понад те, під час експертного опитування прокурорів, відповідаючи на питання «Чи по-
лягала реформа прокуратури 2014–2016 років більше у зміні системи чи у кадрових змі-
нах?», 58% опитаних відповіли «більше про кадрові зміни», 23% — «більше про системні
зміни» і лише 19% — «одночасно системні і кадрові зміни». В уточненнях відповіді проку-
рори вказували на те, що кадрові зміни справді відбулися, особливо на рівні керівництва.
Пролунали навіть думки, що ця реформа надала можливість «молодим та перспективним»
173
Крапивін Є., Писаренко Д. Прокуратура, як у Європі: чи є успіхи в Україні і де необхідні
зміни // Європейська правда, 18.05.2023. URL: https://www.eurointegration.com.ua/
articles/2023/05/18/7161950/
174
Шутко Л. Реформування прокуратури: прорахунки та прогнози // ZMINA, 16.12.2015. URL: https://
zmina.info/articles/reformuvannja_prokuraturi_prorahunki_ta_prognozi/
175
Сайчук А., Тарасовська Н. Прокуратура виходить з-під контролю // Hromadske, 19.04.2016. URL:
https://hromadske.ua/posts/re-forma-prokuratura-vykhodyt-z-pid-kontroliu
176
«Авторитет прокуратури не можна підвищувати шляхом тестів» — монолог прокурорки Юлії Малашич
// Ґрати, 04.11.2019. URL: https://graty.me/uk/monologue/avtoritet-prokuratury-nelzya-povyshat-
testami-monolog-prokurorki-yulii-malashich/

147
керівникам реалізувати себе, виконала роль певного професійного «ліфту», якого б не від-
бувалося без атестування.
Під час фокус-групи з науковцями пролунала негативна оцінка цього етапу реформи про-
куратури, адже атестування мало радше формальний характер. А саме: «І от [атестацію]
пройшли прокурори, які там працювали, через тестування, через перевірки. Якась частина
відсіялась. І оце був, по суті, єдиний такий крок щодо кадрового оновлення прокуратури. Тоб-
то ідея була, що ми [багатьох] відсіємо, наберемо інших, вже за новими прозорими процеду-
рами, які в законі. Але це тоді не спрацювало, тому що якусь частину… ну, зовсім таких, ви-
бачте, зашкварених прокурорів, їх відсіяли дійсно. Але всі, в кого були зв’язки і можливості,
вони спокійно перейшли до обласних прокуратур. І там вони залишалися аж до 2020 року, і їх
ніхто не чіпав... Тому що реформу кадрову на місцевому рівні провели і — зупинилися. Облас-
ні прокуратури і Генеральну прокуратуру на той момент ніхто не чіпав, і не проводив ніяких
тестувань, абсолютно ніяких відборів. І це був той момент, який не дозволив реформі роз-
винутися».
Водночас із 7 890 посад у районних і місцевих прокуратурах, які існували раніше, у ново-
му штатному розписі залишилися вакантними 5 850. Таким чином, результатом атестації
стало радше скорочення 25% посад в органах прокуратури, аніж якісні кадрові зміни, осо-
бливо на рівні керівництва міських прокуратур.
Обіцяним наступним кроком у впровадженні нових стандартів до прокурорів мав би ста-
ти аналогічний конкурс на заміщення посад (атестація) обласних прокуратур і Генераль-
ної прокуратури України, проте цього не сталося з політичних причин, адже 12 травня
2016 року було призначено нового Генерального прокурора, який мав відмінне бачення
реформування органів прокуратури порівняно з попереднім очільником прокуратури.
...результатом атестації стало радше скорочення 25% посад в ор-
ганах прокуратури, аніж якісні кадрові зміни, особливо на рівні керівни-
цтва міських прокуратур.
У 2014–2018 роках змін у частині підстав для звільнення прокурора з посади, зупинення
чи припинення його повноважень не відбулося, на це не вплинули ані зміни до Конститу-
ції України щодо правосуддя, ані зміни до Закону № 1697-VII.
Можна говорити лише про «технічні» корективи. Наприклад, Законом від 2 липня 2015 року
№ 578-VIII до суб’єктів, які застосовують повноваження зі звільнення, було додано керів-
ника САП — стосовно прокурорів САП (п. 1-1 ч. 2 ст. 51 Закону). Інший приклад — Законом
від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII Вища рада юстиції перейменована на Вищу раду пра-
восуддя (ст. 53 Закону).
На третьому етапі реформування прокуратури також не відбулося суттєвих змін щодо
звільнення прокурора з посади, зупинення або припинення його повноважень.

148
Закон № 1697-VII доповнено новими підставами для звільнення:
• набрання законної сили рішенням суду про визнання активів прокурора або акти-
вів, набутих за його дорученням іншими особами або в інших, передбачених стат-
тею 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими
та їх стягнення в дохід держави (п. 3-1 ч. 1 ст. 51);
• ухвалення Відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження, рішен-
ня про припинення спеціальної підготовки або рішення про неуспішне проходження
спеціальної підготовки, а також у випадку, визначеному частиною 3 статті 33 цього
Закону (п. 10 ч. 1 ст. 51).
У зв’язку з ліквідацією військових прокуратур положення, що «військовослужбовці військо-
вої прокуратури можуть бути звільнені з військової служби відповідно до законодавства,
що регулює порядок її проходження, а також у зв’язку з переведенням на інші посади в ор-
гани прокуратури України або за власним бажанням» (абз. 1 ч. 1 ст. 51 Закону), вилучено.
Антиолігархічна реформа (Закон № 1780-ІХ177
) також позначилася на підставах звільнення
окремої категорії прокурорів з посади: «крім загальних підстав для звільнення заступник
Генерального прокурора звільняється з посади у разі порушення вимог Закону “Про запо-
бігання загрозам національній безпеці, пов’язаним із надмірним впливом осіб, які мають
значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)” у частині подання,
дотримання строків подання декларації про контакти [з олігархами]» (абз. 2 ч. 1 ст. 51 За-
кону).
Центральною подією реформи прокуратури цього періоду є масова реалізація пункту 9 ча-
стини 1 статті 51 Закону «Про прокуратуру» — ліквідація чи реорганізація органу прокура-
тури, у якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу
Закон № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пер-
шочергових заходів із реформи органів прокуратури», який набрав чинності 19 верес-
ня 2019 року, передбачав як реорганізацію органів прокуратури, так і зменшення гра-
ничної чисельності прокурорів з 15 тисяч до 10 тисяч осіб. На його підставі протягом
2019–2021 років поступово відбулася атестація прокурорів ОГП (Генеральної прокурату-
ри), обласних (регіональних) та окружних (місцевих) прокуратур.
Проведенню атестації передувало вивільнення з посад в органах прокуратури з подаль-
шою їх реорганізацією. Прокурори, які хотіли надалі працювати в органах прокуратури,
мали виявити таке бажання, погодившись пройти конкурс. Законом № 113-ІХ визначено,
що «з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України,
177
Закон України від 23 вересня 2021 року № 1780-IX «Про запобігання загрозам національній безпеці,
пов’язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному
житті (олігархів)». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1780-20#n165

149
регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються таки-
ми, що персонально попереджені в належному порядку про можливе майбутнє звільнення
з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України “Про прокуратуру”».
Центральною подією реформи прокуратури цього періоду є масова
реалізація пункту 9 частини 1 статті 51 Закону «Про прокурату-
ру» — ліквідація чи реорганізація органу прокуратури, у якому проку-
рор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу
Згодом це положення було визнано неконституційним рішенням Конституційного Суду
України від 1 березня 2023 року № 1-р(ІІ)/2023178
. Причиною стало те, що Конституція Укра-
їни не наділяє парламент повноваженням ухвалювати правозастосовні акти з питань звіль-
нення. Отже, є підстави вважати, що оспорюваний припис Закону № 113-ІХ Верховна Рада
України ухвалила за межами своїх конституційних повноважень.
Конституційний Суд України також встановив невідповідність оспорюваного припису
Закону № 113-ІХ принципу верховенства права (правовладдя), а точніше його складо-
вої — юридичної визначеності. Використання фрази «можливе майбутнє звільнення» при-
звело до суперечливості його змісту, оскільки будь-який прокурор міг вважати, що цей
припис є або повідомленням про подальше неминуче звільнення з посади прокурора, або
що звільнення надалі могло бути не застосоване, та розраховувати за певних умов на по-
дальше перебування на посаді прокурора.
Насправді питання про невідповідність Конституції України окремих положень цього За-
кону виникло ще під час його розгляду у Верховній Раді України. Стосовно проєкту Закону
від 29 серпня 2019 року № 1032 Головне науково-експертне управління та Головне юри-
дичне управління у своїх висновках179
вказували на те, що «такі законодавчі приписи є дис-
кримінаційними і суперечать вимогам частини 3 статті 22 Конституції України про те, що
при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження
змісту та обсягу існуючих прав і свобод».
178
Рішення Другого сенату Конституційного Суду України від 1 березня 2023 року № 1р(ІІ)/2023 у справі
за конституційною скаргою Василенка Сергія Миколайовича щодо відповідності Конституції України
(конституційності) пункту 6 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про
внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів
прокуратури» (щодо гарантій незалежності прокурора). URL: https://ccu.gov.ua/docs/5946
179
Проєкт Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів
із реформи органів прокуратури від 29 серпня 2019 року № 1032. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/
zweb2/webproc4_2?pf3516=1032&skl=10

150
Оскільки предметом конституційної скарги був саме цей елемент реформи прокуратури,
то питання відповідності Конституції України всього процесу реформування не ставили.
Понад те, Конституційний Суд України дійшов висновку, що мета ухвалення оспорюваного
припису Закону № 113-ІХ загалом є правомірною з огляду на «кадрове перезавантажен-
ня» органів прокуратури180
. Практичним наслідком рішення № 1р(ІІ)/2023 має стати від-
шкодування шкоди особам, які не подали заяву про намір продовжити службу в органах
прокуратури, а не всім прокурорам, які проходили атестування.
Конституція України не наділяє парламент повноваженням ухвалюва-
ти правозастосовні акти з питань звільнення... Конституційний Суд
України також встановив невідповідність оспорюваного припису За-
кону № 113-ІХ принципу верховенства права (правовладдя), а точніше
його складової — юридичної визначеності.
Відповідно до пункту 1 Розділу І Порядку проходження прокурорами атестації, затвердже-
ного наказом Генерального прокурора від 3 жовтня 2019 року № 221181
, атестація проку-
рорів — це встановлена Розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону «Про вне-
сення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи
органів прокуратури» і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетент-
ності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України,
регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
У пункті 14 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ встановлено,
що атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить
атестацію.
Конституційний Суд України дійшов висновку, що мета ухвалення ос-
порюваного припису Закону № 113-ІХ загалом є правомірною з огляду
на «кадрове перезавантаження» органів прокуратури
Атестування складалося з тих самих етапів, що й у 2015 році:
180
Конституційний Суд України визнав частину положень реформи органів прокуратури 2019 року
неконституційними // Центр політико-правових реформ, 07.03.2023. URL: https://pravo.org.ua/
analytical-materials/shhotyzhnevyj-analiz-1-7-bereznya-2023-roky/#link2
181
Наказ Генерального прокурора від 3 жовтня 2019 року № 221 «Про затвердження Порядку
проходження прокурорами атестації». URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v0221900-19#Text

151
1) з метою оцінювання професійної компетентності прокурора (у тому числі загаль-
них здібностей і навичок) — іспити у формі анонімного тестування на знання зако-
нодавства та загальні навички й здібності;
2) з метою оцінювання професійної етики та доброчесності прокурора — співбесіда
з кадровою комісією.
Тестування як спосіб оцінювання професійних навичок, на думку прокурорів, яку вони
висловили під час фокус-групи, не завжди є вдалим методом. Бо, окрім самих знань про-
курора, варто ще враховувати достатність часу для підготовки, робоче навантаження, по-
точну психоемоційну ситуацію тощо. Прокурорка зазначила, що «...коли людина має гарну
пам’ять, вона може завчити ці питання, відповіді точніше. Вона здасть на 90 балів. Але якщо
в людини погана пам’ять, але в неї дуже великий досвід роботи, то виходять такі неприємні
ситуації, які було зазначено про керівників. І дійсно, з приводу підготовки були програми, так,
якісь там атестації прокурорів. Тобто ті, в кого був вільний час і хто готувався, то вони за-
пам’ятовували, так. А інші люди, в яких просто реально не було часу, того, що, крім того, що
тобі треба готуватися, в тебе є сім’я, діти, можливо, інші питання якісь життєві. Ці люди
мали менше часу і у зв’язку з тим, мабуть, показали менший результат».
Важливість цього етапу також полягала в тому, що лише після успішного проходження мі-
німального бала (встановленого кадровою комісією) за результатами тестування можна
перейти на наступний етап. Набрання прокурором за наслідками першого або другого
етапу атестації кількості балів, меншої за прохідний бал для успішного складання іспиту,
є для кадрової комісії підставою для ухвалення рішення про неуспішне проходження про-
курором атестації та недопущення до наступного етапу. Інших випадків чинне законодав-
ство України не встановлює. Таким чином, на практиці прокурори, які не змогли довести
поважність причин нез’явлення на цей етап атестації чи складні психофізіологічні умови,
що унеможливили адекватну можливість пройти цей етап, опинилися в зоні ризику, адже
для них співбесіди з кадровою комісією, де вони могли це пояснити, не відбувалися.
Виняток — повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного
з її етапів можливе лише в разі його переривання або якщо воно не відбулося з технічних
або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора. На такій позиції неоднора-
зово наголошував Верховний Суд у своїх висновках, зокрема в постановах від 26 травня
2022 року в справі № 160/6479/20 та № 300/1157/20, від 25 листопада 2021 року в справі
№ 160/5745/20, від 20 жовтня 2021 року у справі № 440/2700/20182
.
Що ж стосується співбесід з прокурорами, то від початку і до кінця була проблемою від-
сутність єдиних формально встановлених критеріїв оцінювання прокурорів під час
цього етапу атестування. Хоча й були певні рекомендації183
для членів комісії, проте вони
182
Верховний Суд висловив правову позицію у справі щодо переатестації прокурорів // Судово-юридична
газета, 13.05.2023. URL: https://sud.ua/uk/news/publication/270293-verkhovnyy-sud-vyskazal-
pravovuyu-pozitsiyu-po-delu-po-pereattestatsii-prokurorov-9f6d7f
183
Тибінка Х. Атестація прокурорів: закрити очі на одних чи завалити інших? // UPLAN, 30.11.2020. URL:
https://uplan.org.ua/atestatsiia-prokuroriv-zakryty-ochi-na-odnykh-chy-zavalyty-inshykh/

152
не мали нормативного характеру та застосовувалися опціонально. Пізніше під час проце-
сів оскарження рішень про неуспішне проходження прокурорами атестації представники
прокуратури, які представляли інтереси цього органу, вказували на те, що одним з крите-
ріїв оцінювання дотримання правил прокурорської етики та доброчесності є відповідність
витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим дохо-
дам. З огляду на це комісія могла оцінювати порядок і повноту декларування доходів, а от-
риману інформацію враховувати під час ухвалення спірного рішення184
. Тобто відбувалися
посилання на норми професійної етики прокурора та антикорупційного законодавства.
За результатами атестації «55% прокурорів Генеральної прокуратури України було
звільнено (729 осіб) як таких, що не пройшли тестування на знання законодавства, а та-
кож не пройшли перевірку на доброчесність»185
. На рівні регіональних прокуратур успіш-
но пройшли атестацію 2/3 прокурорів, тобто близько 33% було звільнено186. В атестації
місцевих прокуратур брали участь шість тисяч прокурорів. Успішно її пройшли 4 064 про-
курори (це 67,7% від загальної кількості. Тобто третина місцевих прокурорів (32,3%)
атестацію не пройшла)187
. Суттєва різниця в результатах атестації пояснюється організа-
цією процесу, зокрема переважанням у кадрових комісіях регіональних та окружних про-
куратур прокурорських кадрів, на відміну від комісій, які здійснювали атестацію в ОГП
і здебільшого складалися з представників громадськості, міжнародних експертів, науков-
ців та інших осіб з-поза системи органів прокуратури188
.
Під час експертного опитування прокурорів було зафіксовано протилежні думки щодо
того, як можна інтерпретувати такі результати атестації. Частина оцінок були позитивни-
ми, адже «відбулось більше позитивних змін, які дозволили відібрати на відкритому конкурсі
прокурорів до Офісу Генерального прокурора. Вплив керівництва на ці процеси зменшився»,
«реформа розпочалася із ГПУ і торкнулася фактично усіх ланок прокуратури. Тому її можна
вважати логічно завершеною», «прокурори у процесі проведення атестації мали можливість
довести свою компетентність, професійність, доброчесність».
184
Постанова Верховного Суду від 3 серпня 2022 року у справі № 420/7416/20 (провадження
№ К/9901/26681/21, № К/9901/27198/21). URL: http://iplex.com.ua/doc.php?regnum=105565065&red
=100003b17a8b815051bd407ac8e906bc49ee80&d=5
185
Ми будемо змінювати ментальність прокурорів — Руслан Рябошапка про реформу прокуратури //
Українське радіо, 26.02.2020. URL: http://www.nrcu.gov.ua/news.html?newsID=92794
186
Правосуддя: атестація прокурорів в Україні виходить на фінішну пряму // КМЄС, 14.05.2021. URL:
https://www.euam-ukraine.eu/ua/news/opinion/justice-ukraine-s-prosecution-attestation-process-
reaches-its-final-stage/
187
В Україні атестації не пройшли близько 2 тисяч прокурорів // Слово і діло, 22.01.2021. URL: https://
www.slovoidilo.ua/2021/01/22/novyna/suspilstvo/ukrayini-atestacziyu-ne-projshly-2-tysyach-
prokuroriv
188
Миткалик С. Чому не виправдалися очікування переатестації обласних прокурорів? // Ліга. Блоги,
28.07.2020. URL: https://blog.liga.net/user/smytkalyk/article/37528

153
Більшість оцінок були негативними: «в результаті реформи втрачено багато кваліфікова-
нихпрацівників»; «новікадринекомпетентні,невідповідаютьвимогам», «запровадженапро-
цедура атестації є неадекватною — занадто складні тести, які не стосувалися перевірки
професійних навичок, не вказували на те, чи є людина професіоналом. Такі тести є спірними
та сумнівними», «внаслідок тестів на логіку було втрачено найкращі кадри, через що в ба-
гатьох прокуратурах був кадровий голод», «процес тестування є стресовим», «ставляться
завдання, не пов’язані з реальною повсякденною роботою», «не зрозумілий другий етап відбо-
ру [перевірка доброчесності]. Суб’єктивний підхід членів комісії не з системи працівників про-
куратури». Як наслідок, «оцінювання та звільнення проводилися так, що звільнені масово
поновлювалися на роботі через суди».
За результатами атестації «55% прокурорів Генеральної прокура-
тури України було звільнено (729 осіб) як таких, що не пройшли тес-
тування на знання законодавства, а також не пройшли перевірку на
доброчесність»189
. На рівні регіональних прокуратур успішно пройшли
атестацію 2/3 прокурорів, тобто близько 33% було звільнено190.
В атестації місцевих прокуратур брали участь шість тисяч проку-
рорів. Успішно її пройшли 4 064 прокурори (це 67,7% від загальної кіль-
кості. Тобто третина місцевих прокурорів (32,3%) атестацію не
пройшла)
Водночас до судів адміністративної юрисдикції було подано низку позовів про скасуван-
ня результатів атестації та визнання її протиправною. Частина позовів була задоволена,
частина відхилена, проте остаточна цифра як позовів, які наразі розглядаються, так і тих,
у яких ухвалено рішення на користь позивача, — не відома. Так само, як і розмір відшко-
дованих збитків. Генеральна прокурорка Ірина Венедіктова у своїх зверненнях підкрес-
лювала, що «у судах понад 600 справ за позовами до ОГП звільнених прокурорів, які не
пройшли атестацію. З них — понад 140 позовів стосується оскарження рішень кадрових
комісій за результатами співбесід. Ця цифра — єдиний публічно озвучений орієнтир щодо
масштабів такого оскарження191
.
Водночас аналіз Єдиного державного реєстру судових рішень, здійснений командою до-
слідників, які поділилися з нами неопублікованими результатами, дозволяє дійти виснов-
ку про таке співвідношення кількості розглянутих позовів (станом на липень 2021 року):
172 позови задоволено; у задоволенні 86 позовів відмовлено (перша інстанція). Таким
189
Ми будемо змінювати ментальність прокурорів — Руслан Рябошапка про реформу прокуратури //
Українське радіо, 26.02.2020. URL: http://www.nrcu.gov.ua/news.html?newsID=92794
190
Правосуддя: атестація прокурорів в Україні виходить на фінішну пряму // КМЄС, 14.05.2021. URL:
https://www.euam-ukraine.eu/ua/news/opinion/justice-ukraine-s-prosecution-attestation-process-
reaches-its-final-stage/
191
«Венедіктова: Реформа прокуратури триває — атестація продовжиться після карантину» //
Інтерфакс-Україна, 08.05.2020. URL: https://ua.interfax.com.ua/news/general/661088.html

154
чином, більшість рішень ухвалені судами на користь прокурорів, накази визнають проти-
правними, а неатестованих прокурорів поновлюють на посадах. При цьому відсоток пе-
регляду рішень в апеляційному порядку невисокий — 21 %, лише 26 рішень апеляційної
інстанції скасовували рішення суду першої інстанції та призначали інше — протилежне рі-
шення по справі. Урешті, Верховний Суд також переглядає ці рішення, і процес оскаржен-
ня триває.
Підставою для оскарження є як уже згадана історія з неконституційністю «заяви на пого-
дження проходження атестації», так й інші причини — невмотивованість рішень кадрових
комісій, відсутність єдиних критеріїв оцінювання кандидатів, урешті, той факт, що в Зако-
ні № 113-ІХ жодним чином не зазначено про те, що прокуратура як юридична особа буде
припинена через її реорганізацію чи буде взагалі ліквідована. Реорганізація означає зміну
організаційно-правової форми юридичної особи, а після проведення реформування орга-
нів прокуратури, прямо кажучи, змінилася лише назва прокуратур192
.
...до судів адміністративної юрисдикції було подано низку позовів про
скасування результатів атестації та визнання її протиправною. Ча-
стина позовів була задоволена, частина відхилена, проте остаточна
цифра як позовів, які наразі розглядаються, так і тих, у яких ухвалено
рішення на користь позивача, — не відома. Так само, як і розмір відшко-
дованих збитків.
Під час звільнення прокурорів з посад у порядку атестації відповідні рішення кадрових
комісій і накази Генерального прокурора, керівників регіональних прокуратур не містили
обґрунтування того, що ліквідація чи реорганізація справді відбулася. Відповідними нака-
зами Генерального прокурора були перейменовані органи прокуратури без зміни іденти-
фікаційних кодів юридичних осіб у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних
осіб-підприємців та громадських формувань. Це дає підстави для висновку, що насправді
фактичної реорганізації чи ліквідації Генеральної прокуратури України, регіональних і міс-
цевих прокуратур не відбулося, а лише було змінено назви цих органів193
. Отже, підстава
для звільнення прокурорів, передбачена пунктом 9 частини 1 статті 51 Закону «Про про-
куратуру», — звільнення внаслідок ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, у якому
прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури,
фактично не застосовувалася.
192
Зашупіна Ю. В. Звільнення прокурорів як наслідок неуспішного проходження атестації в межах
реформування прокуратури в Україні. Вісник НТУУ «КПІ». Політологія. Соціологія. Право. 2021. Вип.
2 (50). С. 113.
193
Трагнюк Р. Р. Проблеми звільнення прокурорів під час атестації. Юридичний науковий електронний
журнал. Вип. № 4/2021. С. 581.

155
Результати атестування (конкурсів) 2015–2019 рр.
зі звільненням та добором прокурорів
Атестування 2015 року
Частка «зовнішніх» кандидатів
Атестування 2019 року
Генеральна
прокуратура України
Регіональні
Місцеві
55%
не пройшли
атестацію1
33%
не пройшли
атестацію2
32,3%
не пройшли
атестацію3
у районних
та місцевих
прокуратурах
до 2015 року
7890 посад
новий штатний
розпис у районних
та місцевих
прокуратурах
з 2015 року
5850 посад
Результат атестації — радше скорочення 25% посад в органах прокуратури, аніж якісні кадрові
зміни, особливо на рівні керівництва міських прокуратур.
1Ми будемо змінювати ментальність прокурорів — Руслан Рябошапка про реформу прокуратури (Українське радіо, 26.02.2020).
URL: http://www.nrcu.gov.ua/news.html?newsID=92794
2Правосуддя: атестація прокурорів в Україні виходить на фінішну пряму (КМЄС, 14.05.2021).
URL: https://www.euam-ukraine.eu/ua/news/opinion/justice-ukraine-s-prosecution-attestation-process-reaches-its-ﬁnal-stage/
3В Україні атестації не пройшли близько 2 тисяч прокурорів (Слово і Діло, 22.01.2021).
URL: https://www.slovoidilo.ua/2021/01/22/novyna/suspilstvo/ukrayini-atestacziyu-ne-projshly-2-tysyach-prokuroriv
Пройшли атестацію
60%
22%
3%
на початку атестування
після тестування
після співбесіди

156
Яскравим прикладом останнього є судова практика у сфері неправильного застосуван-
ня закону під час безпідставного звільнення прокурорів як наслідок неуспішного проход-
ження атестації під час реформи можна вважати рішення Вінницького окружного адміні-
стративного суду від 31 серпня 2020 року в справі № 120/2057/20-а за позовом прокурора
відділу забезпечення представництва в суді управління представництва інтересів держа-
ви в суді прокуратури Вінницької області, у якому він зауважив, що «відповідачами не під-
тверджено відповідними доказами та не доведено, що прокуратура Вінницької області
ліквідована чи реорганізована або що відбулось скорочення кількості прокурорів органу
прокуратури. Наведене свідчить про ненастання події, з якою пов’язано можливість за-
стосування положень пункту 9 частини 1 статті 51 Закону України «Про прокуратуру»194
.
Під час проведення фокус-груп з науковцями вони наголошували на проблемі «простого
перейменування» замість реорганізації органів прокуратури: «...було обрано модель атес-
тації, коли всіх звільнили і заново набирали в ніби нові органи, хоча, по суті, це була суто змі-
на назви попередніх органів. І через це [з’явилась] можливість багатьом звільненим прокуро-
рам успішно поновитися [на посадах] через суд, і більшість поновлювалися саме через те, що
реально ліквідації не відбулося, а відбулася просто зміна назви. Навіть КВЕДи по ЄДРПОУ не
були змінені. В основному суди це брали до уваги».
Під час звільнення прокурорів з посад у порядку атестації відповідні рі-
шення кадрових комісій і накази Генерального прокурора, керівників ре-
гіональних прокуратур не містили обґрунтування того, що ліквідація
чи реорганізація справді відбулася.
Інший приклад — оскарження порушення процедури проходження атестації рішенням До-
нецького окружного адміністративного суду в справі № 200/13482/19-а за позовом звіль-
неного прокурора до Генеральної прокуратури України про, зокрема, визнання незакон-
ним і скасування наказу Генерального прокурора про його звільнення з посади. Так, у своїй
заяві про намір пройти атестацію вказаний прокурор не зазначив двох абзаців, визначе-
них Порядком: не надав письмової згоди на можливе майбутнє звільнення і на викори-
стання анонімної інформації, яка не потребує офіційного підтвердження. У вказаному рі-
шенні суду зазначено, що неврегульованість на нормативному рівні питання, яким саме
чином мали б діяти відповідачі при отриманні ними заяви, яка неповною мірою відповідає
за своїм змістом та формою вимогам спірного наказу Генеральної прокуратури України,
у будь-якому разі не може тягнути за собою вкрай негативні наслідки для позивача у ви-
гляді його звільнення з посади195
.
194
Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 31 серпня 2020 року в справі №
120/2057/20-а // Єдиний реєстр судових рішень. URL: https://reyestr.court.gov.ua/Review/91436940
195
Пошелюжна Х. Прокурори, звільнені за результатами атестації, йдуть у суди // Юридична практика,
04.05.2020. URL: https://pravo.ua/prokuri-zvilneni-za-rezultatami-atestacii-jdut-v-sudi

157
Проте під час фокус-групи з науковцями, а особливо адвокатами, вони декілька разів на-
голошували на необхідності атестування прокурорів як важливому та необхідному кроці.
Необхідність атестації як першого кроку реформування органів прокуратури найбільш де-
тально пояснив один з учасників фокус-групи: «...це не є реформа, це, можна сказати, якась
процедура очищення, екстраординарна. Це те, що потрібно було зробити ще у 2015 році. По
суті, весь період з 2019 року і визначала необхідність провести кадрове перезавантаження
прокуратури, і під це завдання була зупинена діяльність органів прокурорського самовряду-
вання на тій підставі, що вони ніби проявили себе неефективно. Частково це мало рацію. Тому
що насправді запускати діяльність органів самоврядування треба було вже в очищеній про-
куратурі, а не так, що ці органи формувалися з тих же прокурорів, яких ніхто не перевіряв на
доброчесність, а потім вони призначали інших прокурорів — таке замкнуте коло».
До того ж найскладнішим для обґрунтування рішень кадровими комісіями був критерій
доброчесності, визначення якого або немає, або недостатньо для того, щоб застосувати як
універсальний критерій. Таким чином, адміністративна юстиція, маючи високі стандарти
вмотивованості рішень органів, здебільшого скасовує такі рішення.
На цьому також наголошували під час фокус-групи адвокати: «...з доброчесністю взагалі
дуже [складно]. Коли особа, яка не пройшла атестацію, звертається до суду, судова влада
веде себе так, як наче нічого не сталося, як наче не відбувається ніяка реформа, наче сусід-
ня велика гілка не намагається оновитися. Стандарти доказування, ті, які існують в судах
роками, були тут же застосовані: не доведена недоброчесність, не доведено те, все на при-
пущеннях. А те, що шість осіб, шість, в очі дивилися на цього прокурора, оцінювали, що було
доступно, по його справі, опитували його, складали його портрет для себе, обговорювали,
між собою мало не билися — це нічого. Не доведено, та й все. Відповідно, що б ми з вами не ро-
били для реформування прокуратури, мені здається, спочатку треба налаштувати судову
систему на сприйняття цієї реформи».
На наш же погляд, недоліки процедури проведення атестації прокурорів створили пере-
думови для незаконних і необґрунтованих рішень про звільнення прокурорів з посад, які
вони обіймали, що призвело до часткового визнання положень про реформування органів
прокуратури цього періоду такими, що не відповідають Конституції України. У суспільно-
му сприйнятті це стосується всієї реформи прокуратури. Найбільша проблема в тому, що
єдині критерії оцінювання прокурорів для кадрових комісій були встановлені пізно, а вмо-
тивованість кожного рішення залишає бажати кращого.
До того ж найскладнішим для обґрунтування рішень кадровими ко-
місіями був критерій доброчесності, визначення якого або немає, або
недостатньо для того, щоб застосувати як універсальний критерій.
Таким чином, адміністративна юстиція, маючи високі стандарти вмо-
тивованості рішень органів, здебільшого скасовує такі рішення.
Лише із часом узагальнення судової практики дозволить зробити висновки про масштаби
проблеми, але вже сьогодні можна припустити, що більш прийнятним був би шлях актив-
ного застосування дисциплінарних процедур щодо «нечесних прокурорів», тобто розвиток

158
спроможності КДКП і практики її роботи, аніж проведення чергової атестації із сумнівними
результатами. Досвід атестування поліції та інших органів влади після Революції Гідності
продемонстрував, що цим інструментом в умовах верховенства права та високих стан-
дартів захисту прав людини оперувати вкрай складно, особливо якщо мета полягає в по-
літичному виконанні волі суспільства — «звільнити старих негідних» і призначити нових
прокурорів на посади.
...недоліки процедури проведення атестації прокурорів створили пере-
думови для незаконних і необґрунтованих рішень про звільнення проку-
рорів з посад, які вони обіймали, що призвело до часткового визнання
положень про реформування органів прокуратури цього періоду таки-
ми, що не відповідають Конституції України.

Висновки
Ключові етапи реформування прокуратури
протягом 2014-2023 рр.
Реформа 2014-2015 років
ухвалення Закону України «Про прокуратуру»
позбавлення прокуратури функції загального нагляду
«укрупнення» прокуратур (ліквідація районних, утворення
місцевих) з подальшою атестацію місцевих прокурорів
2014
2015
2015
червень
2016
ухвалення змін до Конституції України в частині правосуддя (виключення
Розділу VII «Прокуратура» та віднесення прокуратури до системи правосуддя
(ст. 131-1 Конституції), визначення за прокуратурою функції процесуального
керівництва та організації досудового розслідування)
початок роботи органів прокурорського самоврядування (Всеукраїнська
конференція прокурорів, Рада прокурорів) та органу, що забезпечує діяльність
прокуратури (Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокуратури – КДПК)
2017
остаточне позбавлення прокуратури функції досудового розслідування
кримінальних правопорушень
листопад
2019
ухвалення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів
України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури»
№113-ІХ, яким насамперед реорганізовано органи прокуратури, запущено
масштабне атестування, розширено координуючу роль Офісу
Генерального прокурора у системі кримінальної юстиції
серпень
2019
атестування прокурорів Офісу Генерального прокурора (2019), обласних
(регіональних) (2020) та окружних (місцевих) (2021) прокуратур
2019-
2021
зупинено діяльність КДКП (вересень 2019 р.) та відновлення її діяльності
(жовтень 2021 р.)
2019-
2021
змінено систему первинного добору до органів прокуратури,
створено посади прокурорів-стажистів органів прокуратури
2023

160
Місце прокуратури в системі державної влади та її функції
1. Перелік функцій прокуратури, які визначають її місце й роль у державі, у Конститу-
ції України, Законі України «Про прокуратуру» і КПК України різні, а їхній зміст у За-
коні України «Про прокуратуру» і КПК України визначений неповно й суперечливо,
а в окремих випадках з перевищенням меж конституційних функцій прокуратури
й поверненням елементів загального нагляду прокуратури. Через неповноту й су-
перечливість визначення функцій не можна, зокрема, чітко з’ясувати повноважен-
ня прокурора як процесуального керівника та публічного обвинувача, розмежувати
процесуальний статус і повноваження прокурора — керівника органу прокуратури
та керівника органу досудового розслідування, усунути дублювання повноважень
прокурора та слідчого (детектива) і дізнавача.
2. Наявні законодавчі механізми належно не забезпечують незалежність прокуро-
ра — процесуального керівника, дотримання принципу незмінюваності прокуро-
ра в кримінальному провадженні і відповідно не гарантують відповідальність кон-
кретного прокурора за ефективність розслідування та його результати.
3. Усупереч встановленому в статті 6 Конституції України поділу державної влади,
Закон України «Про прокуратуру» передбачає повноваження Генерального про-
курора, керівників регіональних й окружних прокуратур, їхніх перших заступни-
ків і заступників втручатися в діяльність органів виконавчої влади, якими є органи
правопорядку. При цьому також ігнорується той факт, що координаційна функція
є окремою в державі, і її здійснення відповідно до Конституції і законів України по-
кладається залежно від сфери на Кабінет Міністрів України, Раду національної без-
пеки і оборони України, а в частині реалізації Антикорупційної стратегії та держав-
ної антикорупційної програми з виконання Антикорупційної стратегії — на НАЗК.
Система прокуратури та структура прокуратур
4. Кількість відділів, управлінь та інших структурних підрозділів в органах прокура-
тури і відповідних адміністративних посад прокурорів надмірна.
5. У прокуратурі відсутній подібний до наявного в судах автоматизований розподіл
кримінальних проваджень, який враховував би, зокрема, і спеціалізацію прокуро-
рів — ювенальну, військову, екологічну тощо.
6. Бракує законодавчих механізмів, які можуть забезпечити неможливість зміни гру-
пи прокурорів довільно або без повідомлення про це прокурорів — процесуальних
керівників, або лише якщо неефективність досудового розслідування встановле-
но рішенням дисциплінарного органу чи слідчим суддею в межах реалізації функ-
ції судового контролю за дотриманням прав і свобод людини в кримінальному про-
вадженні.
7. Повноваження ОГП не обмежуються повноваженнями виконання конституційних
функцій прокуратури та міжнародного співробітництва і передбачають можливість
систематичного втручання в діяльність окружних й обласних прокуратур.
8. Закон України «Про прокуратуру» не передбачає належних гарантій ефективної
діяльності спеціалізованих прокуратур у військовій та оборонній сфері, зокрема
шляхом створення окружних спеціалізованих прокуратур у прифронтовій смузі

161
й окремих гарнізонах, їх транспортного, військового та іншого забезпечення, ви-
плати винагороди за ризик для життя і здоров’я тощо.
Порядок призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора
9. Призначення на посаду і звільнення з посади Генерального прокурора відбувається
в політичному порядку, без відкритого конкурсу, який мала б проводити автори-
тетна конкурсна комісія за участі КДКП, без оцінювання відповідності кандидатів
критеріям доброчесності й професійності. Кваліфікаційні вимоги до посади Гене-
рального прокурора відсутні.
10. У Законі України «Про прокуратуру» відсутній вичерпний перелік підстав для звіль-
нення та припинення повноважень прокурорів, у тому числі Генерального проку-
рора, що унеможливило б їх невмотивоване застосування. Водночас існує можли-
вість висловлення Верховною Радою України недовіри Генеральному прокуророві
та його звільнення з посади з політичних мотивів, що не узгоджується з положен-
нями законодавства, згідно з якими саме від Генерального прокурора залежить
розв’язання питання про притягнення народних депутатів України до криміналь-
ної відповідальності.
Обсяг повноважень Генерального прокурора
11.У відповідних наказах, які до того ж не зареєстровані в Міністерстві юстиції Укра-
їни, повноваження Генерального прокурора надмірно широкі й часто недостатньо
визначені або розширені порівняно з положеннями закону. Це загрожує випадками
перевищення повноважень Генеральним прокурором і передачею частини виключ-
них повноважень Генерального прокурора іншим особам.
При цьому значну частину цих повноважень, насамперед кадрових, могли б здійснювати
Рада прокурорів України і Всеукраїнська конференція прокурорів.
Організаційне забезпечення прокуратури
12.Прокуратури не синхронізовані з ЄРДР та іншими відповідними системами елек-
тронної системи ведення кримінальних проваджень eCase Management System.
13. Закон України «Про прокуратуру» не передбачає генерацію даних кримінальної
статистики прокуратури в режимі реального часу з агрегацією за областями, мі-
стами, а також потребу узгодження цієї статистики із судовою статистикою.
14.Закон України «Про прокуратуру» не передбачає можливості спрямування на фі-
нансування прокуратури (та органів правопорядку) частини коштів, які надійшли
завдяки її діяльності, зокрема від конфіскації грошей чи іншого майна, одержаних
внаслідок вчинення кримінального правопорушення або які є доходами від тако-
го майна тощо. Завдяки цим коштам як одну з гарантій належного організаційного
забезпечення прокуратури можна було б передбачити будівництво або облашту-
вання «офісів правосуддя».
15. Відсутня система об’єктивного оцінювання ефективності діяльності прокуратури
на основі якісних і кількісних показників (динаміка злочинності, відшкодування

162
спричиненої шкоди, тривалість кримінального провадження, суспільна думка щодо
захищеності від кримінально-протиправних посягань тощо).
Прокурорське самоврядування і Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів
16. Діяльність органів прокурорського самоврядування належно не спрямована на
сприяння організації прокурорської діяльності, підвищення професійного рівня
прокурорів, представництво інтересів прокурорів.
17. Мережа освітніх закладів для підготовки та підвищення кваліфікації кадрів для сис-
теми правосуддя вимагає оптимізації, зокрема шляхом об’єднання Національної
школи суддів України і ТЦПУ із синхронізацією програм та уніфікацією форм нав-
чання.
18.Закон України «Про прокуратуру» не передбачає таких організаційних форм про-
курорського самоврядування, як збори прокурорів ОГП, САП, обласних й окружних
прокуратур. Збори прокурорів повинні мати реальні самоврядні повноваження, зо-
крема щодо обговорення питань внутрішньої організації діяльності прокуратури,
роботи окремих прокурорів (навантаження на прокурорів, визначення їхньої спе-
ціалізації тощо); заслуховування звітів прокурорів, які займають адміністративні
посади; консультації з керівництвом органів прокуратури; обговорення фактів по-
рушення гарантій незалежності прокурорів і звернення у зв’язку із цим до відпо-
відних органів.
Кваліфікаційні вимоги до посади прокурора та порядок її зайняття
19. Закон України «Про прокуратуру» не передбачає належних механізмів добору
й кар’єрного зростання прокурорів на основі гендерної рівності, етики та добро-
чесності, а також професійної компетентності, диференційованої залежно від ста-
тусу, рівня й спеціалізації того чи іншого прокурора. Не запроваджено механізмів
перевірки доброчесності прокурорів, внутрішнього контролю та запобігання ко-
рупції на підставі єдиних із суддями критеріїв і стандартів. Відсутні єдині вимоги
до професійної етики правника.
20. Тривають спроби повернути через Закон України «Про прокуратуру» класні чини
для прокурорів і напіввійськову форму з усіма відповідними наслідками організа-
ційного та психологічного характеру замість того, щоб зобов’язати прокурорів, як
і адвокатів, перебувати в судовому засіданні в мантії.
21. Непоодинокими є приклади, коли на посадах прокурора в ОГП працюють особи,
які не мають мінімального стажу роботи прокурором в окружній чи обласній про-
куратурі.
22.Прокурори призначаються на посади (в ОГП, обласних й окружних прокуратурах),
не пов’язані з виконання функцій прокуратури (прокурор кадрів, прокурор право-
вого забезпечення, прокурор внутрішньої безпеки тощо).
23.Відсутні відкриті конкурси на адміністративні посади.

163
Незалежність прокурора, його повноваження й правовий статус, оцінювання якості
роботи, дисциплінарна відповідальність, припинення повноважень і звільнення
з посади
24.Принцип незалежності прокурора не розглядається як похідний від конституцій-
ного принципу незалежності правосуддя, а гарантії незалежності не є достатніми.
25. Закон України «Про прокуратуру» та КПК України не визначають порядку розподілу
повноважень між прокурорами ОГП, прокурорами регіональних й окружних про-
куратур у частині забезпечення процесуального керівництва — залежно від того,
слідчі (детективи) якого органі досудового розслідування здійснюють криміналь-
не провадження, у частині підтримання державного обвинувачення — залежно від
того, у якому суді воно підтримується (у Верховному Суді, Вищому антикорупційно-
му суді, апеляційному чи місцевому суді).
26.Відсутня подібна до суддівських досьє система прокурорських досьє, у яких зібрана
повна інформація про діяльність кожного прокурора (кількість кримінальних про-
ваджень, з них переданих у суд з обвинувальним актом тощо).
27. Закон України «Про прокуратуру» містить такі, що повною мірою не відповідають
принципу юридичної визначеності, підстави дисциплінарної відповідальності про-
курорів. Перелік дисциплінарних стягнень не відповідає очікуванням щодо їх про-
порційності й ефективності.
28.Посадові оклади прокурорів усе ще набагато нижчі, ніж посадові оклади суддів
відповідних судів, а заробітна плата прокурорів не передбачає доплат за роботу,
що має ризики для життя і здоров’я. Водночас існує можливість преміювання про-
курорів за рішенням керівників прокуратур (а не, наприклад, органів прокурор-
ського самоврядування), що негативно впливає на незалежність прокурорів.

Додаток №1: Концепція реформування органів
1. Функції прокуратури
1) привести у відповідність до положень Конституції України функції прокуратури,
визначені у Законі України «Про прокуратуру» і Кримінальному процесуальному
кодексі України (КПК України);
2) визначити в Законі України «Про прокуратуру» та КПК України зміст функції пу-
блічного обвинувачення – як процесуальної діяльності прокурора від імені держа-
ви й у інтересах суспільства, що полягає у доведенні перед судом обвинувачення
з метою виконання завдань кримінального провадження, визначених КПК Украї-
ни, з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий
до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений
або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному
примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована
належна правова процедура.
Встановити її співвідношення з участю прокурора у справах приватного обвинува-
чення. Надати додаткові процесуальні права потерпілому для ефективної реалізації
ними своїх інтересів, зокрема, залучати судового експерта самостійно на договір-
них умовах (ст. 243), звертатись з клопотанням до слідчого судді щодо залучення
експерта (ст. 244), звертатися за допомогою до приватних детективів (після при-
йняття Закону України «Про приватну детективну діяльність»);
3) визначити в Законі України «Про прокуратуру» та КПК України зміст функцій: орга-
нізації досудового розслідування і процесуального керівництва досудовим розслі-
дуванням; нагляду за негласними та іншими слідчими (розшуковими) діями органів
правопорядку; вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального
провадження, а також дати визначення понять «органи правопорядку» та «право-
охоронні органи».
Не допустити штучного розділення функції організації досудового розслідування
і процесуального керівництва досудовим розслідуванням і вказати її сутнісні еле-
менти – визначення прокурором основних напрямків розслідування у конкретно-
му кримінальному провадженні, організація розслідування (що включає розподіл
обов’язків між слідчим та прокурором, укладання угод про визнання винуватості,
прийняття рішення про закінчення досудового розслідування, підписання про-
цесуальних документів щодо зміни обвинувачення, висунення нового обвинува-
чення, нагляд за проведенням слідчим, детективом, дізнавачем, оперативними

165
підрозділами слідчих (розшукових) дій з метою запобігання, виявлення та усунен-
ня порушень ними закону.
Конкретизувати положення КПК України щодо «вирішення відповідно до закону
інших питань під час кримінального провадження», зокрема поширити їх на стадію
виконання судових рішень, і надати прокурору повноваження: вносити клопотання
для вирішення питань, пов’язаних із виконанням вироку; брати участь у судовому
засіданні щодо вирішення питань, пов’язаних із виконанням вироку; оскаржувати
ухвали суду щодо питань, пов’язаних із виконанням вироку; брати участь у судо-
вому засіданні щодо вирішення питань про продовження, зміну або припинення
застосування примусових заходів медичного характеру; брати участь у судовому
засіданні щодо вирішення питань про застосування до засуджених акта амністії;
брати участь у судовому провадженні з перегляду судових рішень вищезазначених
категорій (ч. 2 ст. 36);
4) не допустити змішування організації досудового розслідування як організацій-
но-управлінської діяльності прокурора – процесуального керівника у конкретно-
му кримінальному провадженні, з організаційно-управлінською діяльністю керівни-
ка органу прокуратури (Генерального прокурора, керівника обласної прокуратури,
керівника окружної прокуратури та їх перших заступників і заступників, які діють
у межах своїх повноважень) та прокурора вищого рівня, яка стосується не відпо-
відної конституційної функції прокуратури, а організації досудових розслідувань
у межах територіальної (чи у випадку САП – спеціальної) підслідності; розмежува-
ти процесуальний статус прокурора, керівника органу прокуратури та керівника
органу досудового розслідування.
Визначити в КПК України (за зразком переліку у ст. 36 КПК України) організаційні,
контрольні та інші повноваження керівника прокуратури і прокурора вищого рівня.
При цьому виключити перенесені в КПК України (ч. 1 ст. 37) із наказу Генерального
прокурора №309 від 30 вересня 2021 року положення щодо повноважень старшо-
го групи прокурорів;
5) виключити з положень КПК України дублювання повноважень прокурорів, керівни-
ків органів досудового розслідування та слідчих (детективів) і дізнавачів;
6) визначити в Законі України «Про прокуратуру» та КПК України, що нагляд прокуро-
ра за негласними та іншими слідчими (розшуковими) діями органів досудового роз-
слідування здійснюється виключно в межах досудового розслідування; відповідно,
оперативно-розшукова та контррозвідувальна діяльність контролюються виключ-
но у відомчому порядку, а в передбачених законам випадках – судом;
7) надати прокурору – процесуальному керівнику повноваження ініціювати перед ке-
рівником органу досудового розслідування питання про відсторонення слідчого, ді-
знавача від проведення досудового розслідування та призначення іншого слідчого
у випадках: наявності підстав для його відводу, передбачених КПК України, нее-
фективного досудового розслідування, допущення порушень закону при здійсненні

166
досудового розслідування, – а у разі невирішення у встановлений законом строк
цього питання відсторонювати слідчого від здійснення досудового розслідування
кримінального провадження своєю вмотивованою постановою, погодженою з про-
курором вищого рівня, водночас ставити питання про притягнення слідчого, дізна-
вача до дисциплінарної відповідальності;
8) передбачити законодавчі механізми, які забезпечать дотримання принципу не-
змінюваності прокурора у кримінальному провадженні, що закріплений у ч. 2 ст.
37 КПК України і забезпечує відповідальність конкретного прокурора за ефектив-
ність розслідування та його результати, зокрема виключити можливість створення
групи процесуальних керівників без дійсної необхідності (ступінь тяжкості кримі-
нального правопорушення, кількість епізодів кримінально протиправної діяльності
особи, кількість підозрюваних, обвинувачених, потерпілих у кримінальному про-
вадженні тощо);
9) виключити з КУпАП положення статей 7, 250 щодо нагляду прокурора за додержан-
ням законів при застосуванні заходів впливу за адміністративні правопорушення,
а також ст. 185-8 щодо невиконання посадовою особою законних вимог прокурора.
Водночас визначити, що передбачена КУпАП обов’язкова участь прокурорів у роз-
гляді судами першої інстанції справ про адміністративні правопорушення, пов’язані
з корупцією, здійснюється в межах такої функції прокуратури, як представництво
інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом;
10)визначити в Законі України «Про прокуратуру» та КПК України зміст функції пред-
ставництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визна-
чені законом;
11)визначити в Законі України «Про прокуратуру» функцію нагляду за додержанням
законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при засто-
суванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої
свободи громадян, як тимчасову функцію. Внести відповідні зміни до Криміналь-
но-виконавчого кодексу України в частині здійснення нагляду за додержанням за-
конів при виконанні судових рішень у кримінальних справах;
12)уточнити в Законі України «Про прокуратуру» повноваження Генерального проку-
рора України, керівників регіональних та окружних прокуратур, їх перших заступ-
ників та заступників щодо координації діяльності органів правопорядку відповід-
ного рівня у сфері протидії злочинності, обмеживши таку координацію виключно
питаннями кримінального переслідування в межах функцій процесуального керів-
ництва та нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримі-
нальних справах. Орган судової влади, до якої віднесена прокуратура, відповідно
до встановленого у ст. 6 Конституції України поділу не може втручатися в діяль-
ність органів виконавчої влади, якими є органи правопорядку, до того ж координа-
ційна функція є окремою в державі і її здійснення, відповідно до Конституції і зако-
нів України, покладається у відповідних сферах на Кабінет Міністрів України, Раду
національної безпеки і оборони України, а в частині реалізації Антикорупційної

167
стратегії та державної антикорупційної програми з виконання Антикорупційної
стратегії – на НАЗК;
13)не допустити наділення прокуратури, всупереч закріпленому в Конституції Украї-
ни поділу державної влади, функцією формування державної кримінальної політи-
ки, яка належить Міністерству юстиції України, Кабінету Міністрів України, Верхов-
ній Раді України та Президенту України (шляхом збирання, узагальнення, обробки
та вивчення даних про кримінальну протиправність, прогнозування тенденцій її
розвитку, формування пріоритетів щодо протидії їй, планування заходів протидії,
розробки проєктів відповідних державних програм, концепцій, стратегій, розробки
проєктів законів і підзаконних нормативно-правових актів);
14)перенести згадку про міжнародне представництво зі статті 2 Закону України «Про
прокуратуру» в іншу статтю оскільки воно не є окремою функцією прокуратури;
15) не допустити включення до КПК України повноважень прокурорів, які явно пере-
вищують межі конституційних функцій. Йдеться про положення, згідно з якими ке-
рівник прокуратури та прокурор вищого рівня уповноважуються: «вимагати для
перевірки кримінальні провадження, документи, матеріали та інші відомості про
вчинені кримінальні правопорушення, хід досудового розслідування, встановлення
осіб, які вчинили кримінальні правопорушення» та «відбирати пояснення від гро-
мадян, службових осіб державних органів, підприємств, установ та організацій не-
залежно від форм власності з питань отриманих заяв та повідомлень, виявлених
фактів порушень закону, учасників кримінального провадження»;
16)виключити з Регламенту Верховної Ради України положення щодо обов’язкового
повідомлення апаратом Верховної Ради Генерального прокурора про усі прийняті
закони після набрання ними чинності – як таке, що стосувалось функції загально-
го нагляду.
2. Призначення на посаду і звільнення з посади Генерального прокурора. Його
повноваження
1) запровадити відкритий відбір кандидатів на вакантну посаду Генерального проку-
рора конкурсною комісією, в якій половину членів складають міжнародні експер-
ти, з наданням вирішального голосу голові комісії; під час процедури оцінюється,
в тому числі, відповідність кандидатів критеріям доброчесності; за рейтинговим
результатом відбору комісія рекомендує Президенту України кандидата на поса-
ду Генерального прокурора; встановити загальні засади роботи конкурсної комісії.
Передбачити, що членами конкурсної комісії повинні бути політично нейтральні
фахівці в сфері кримінальної юстиції, які мають високу довіру в суспільстві і вміють
оцінити юридичні якості кандидатів та їхню моральність (доброчесність);
2) надати Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів (КДКП) повноважен-
ня давати необов’язкові рекомендації Президенту України та Верховній Раді
України щодо кандидатів перед тим, як ці органи приймуть рішення про його/її

168
призначення, а також висновок про невиконання професійних обов’язків Генераль-
ного прокурора, який надається Президенту України та Верховній Раді України;
3) передбачити кваліфікаційні вимоги до посади Генерального прокурора, зокрема
віковий ценз не менше 40 років, обов’язковість не менше ніж десятирічного стажу
роботи на посаді прокурора або судді, зокрема не менше трирічного стажу роботи
на посаді судді Вищого спеціалізованого суду чи Верховного Суду зі спеціалізацією
на розгляді кримінальних проваджень;
4) виключити можливість висловлення Верховною Радою України недовіри Генераль-
ному прокуророві шляхом внесення змін до пункту 25 частини 1 статті 85 Консти-
туції України. На час до внесення таких змін визначити в Законі України «Про про-
куратуру» та Регламенті Верховної Ради України вичерпний і максимально вузький
і ясний перелік підстав висловлення Верховною Радою України недовіри Генераль-
ному прокуророві, що має наслідком його відставку з цієї адміністративної посади;
5) визначити в Законі України «Про прокуратуру» вичерпний перелік підстав для
звільнення та припинення повноважень прокурорів, у тому числі Генерального про-
курора, що унеможливлює їх невмотивоване застосування;
6) визначити в Законі України «Про прокуратуру» не лише загальну чисельність пра-
цівників органів прокуратури та прокурорів, а й максимальну чисельність праців-
ників органів прокуратури та прокурорів Офісу Генерального прокурора;
7) виключити з Регламенту Верховної Ради України положення щодо гарантованого
права Генерального прокурора на виступ на пленарному засіданні Верховної Ради;
8) визначити перелік видів дисциплінарних проступків, вчинення яких тягне за со-
бою звільнення Генерального прокурора, його заступників (включно з керівником
Спеціалізованої антикорупційної прокуратури), а також у чому саме може полягати
невиконання чи неналежне виконання цими особами службових обов’язків як під-
става дисциплінарної відповідальності;
9) передбачити, що дисциплінарні скарги на Генерального прокурора, його заступни-
ків (включно з керівником Спеціалізованої антикорупційної прокуратури) розглядає
Вища рада правосуддя за визначеною у законі процедурою;
10)зменшити повноваження Генерального прокурора – з передачею частини цих по-
вноважень, насамперед кадрового характеру, Раді прокурорів України;
11)виключити із Закону України «Про прокуратуру» положення щодо повноважень Ге-
нерального прокурора:
• давати вказівки іншим прокурорам, крім наданих у письмовій формі вказівок
щодо виконання функцій прокуратури;
• затверджувати: Статут Тренінгового центру прокурорів України; Порядок визна-
чення неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну по-
саду, посадових обов’язків; Положення про службове посвідчення та його зра-
зок і вручати таке посвідчення; Процедуру складення Присяги, Форму і зміст
заяви про участь у доборі кандидатів на посаду прокурора, декларації добро-
чесності і родинних зв’язків, анкети кандидата на посаду прокурора; Порядок

169
забезпечення прокурорів транспортними і матеріально-технічними засобами; за-
тверджувати Порядок преміювання прокурорів;
• ініціювати перед Вищою радою правосуддя розгляд питання про порушення про-
курором вимог щодо несумісності;
• здійснювати нагляд за виконанням законів у сфері боротьби з організованою зло-
чинністю і щороку звітувати перед Верховною Радою про стан прокурорського
нагляду у цій сфері (аналогічне повноваження також виключити із Закону Украї-
ни «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю»);
• здійснювати нагляд за додержанням законів під час проведення оперативно-роз-
шукової діяльності (Закон «Про оперативно-розшукову діяльність»);
• погоджувати строк ведення оперативно-розшукової справи (Закон «Про опера-
тивно-розшукову діяльність»);
• здійснювати нагляд за додержанням законів під час проведення контррозвіду-
вальної діяльності (Закон «Про контррозвідувальну діяльність»);
• здійснювати нагляд за додержанням вимог законодавства органами, які беруть
участь в антитерористичних заходах;
• погоджувати Порядок проведення контрольованої поставки (Митний кодекс
України), Порядок проведення контрольованої поставки, контрольованої та опе-
ративної закупок (Закон «Про оперативно-розшукову діяльність»), Перелік спе-
ціальних засобів та правила їх застосування (Закон «Про Військову службу пра-
вопорядку у Збройних Силах України»);
• затверджувати стратегію розвитку прокуратури;
• затверджувати положення про систему індивідуального оцінювання якості робо-
ти прокурорів, систему оцінювання якості роботи прокурорів і порядок вимірю-
вання та регулювання навантаження на прокурорів;
• визначати порядок розгляду звернень щодо неналежного виконання прокуро-
ром, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов’язків, встановлених
для відповідної адміністративної посади;
12)наповнити змістом положення Закону України «Про прокуратуру» щодо повнова-
жень Генерального прокурора розглядати звернення судді про втручання в його
діяльність щодо здійснення правосуддя або відповідне подання Вищої ради пра-
восуддя (закони України «Про судоустрій і статус суддів» і «Про Вищу раду право-
суддя»);
13)передбачити в законі, що питання про необхідність державної реєстрації Міністер-
ством юстиції України наказів Генерального прокурора та включення їх до Єдиного
державного реєстру нормативно-правових актів вирішується Міністерством юсти-
ції України, а не довільно Генеральним прокурором;
14)визначити в Законі України «Про прокуратуру» і КПК України, що Генеральний про-
курор з огляду на його правовий статус не може мати процесуального повноважен-
ня включити себе до складу групи прокурорів.

170
3. Система прокуратури та структура прокуратур
1) переглянути організаційну систему прокуратури в напрямку значного зменшення
адміністративних посад прокурорів і утворення в структурах обласних прокура-
тур управлінь
лише за умови наявності в штаті прокуратури понад 21 прокурорів, а в структурах
окружних прокуратур відділів лише за умови наявності в штаті прокуратури понад
10 прокурорів;
2) запровадити в прокуратурі, як в суді, автоматизований розподіл кримінальних про-
ваджень, який враховував би зокрема і спеціалізацію прокурорів – ювенальну, вій-
ськову, екологічну тощо. У разі незастосування автоматизованого розподілу кри-
мінальних проваджень до критеріїв оцінювання керівника прокуратури відносити
застосовуваний ним спосіб формування навантаження підлеглих;
3) передбачити законодавчі механізми, які забезпечать неможливість зміни групи
прокурорів довільно або без повідомлення про це прокурорів – процесуальних ке-
рівників, або лише якщо неефективність досудового розслідування встановлено
рішенням дисциплінарного органу чи слідчим суддею в межах реалізації функції
судового контролю за дотриманням прав і свобод людини в кримінальному про-
вадженні;
4) передбачити обмеження повноважень Офісу Генерального прокурора виключно
повноваженнями щодо виконання конституційних функцій прокуратури та міжна-
родного співробітництва;
5) передбачити належну спеціалізацію прокурорів спеціалізованих прокуратур у вій-
ськовій та оборонній сфері, включення до складу цих прокуратур прокурорів, які
мають досвід військової служби на офіцерських посадах, підвищення їх кваліфіка-
ції, створення окружних спеціалізованих прокуратур у прифронтовій смузі та ок-
ремих гарнізонах, їх належне транспортне, військове та інше забезпечення, а також
виплату винагороди за ризик для життя і здоров’я. Водночас передбачити в Законі
України «Про Державне бюро розслідувань» створення територіальних підрозділів
ДБР у прифронтовій смузі та відповідних військових гарнізонах;
6) передбачити створення судово-прокурорських округів та вирішити питання під-
слідності кримінальних проваджень та інших справ.
4. Організаційне забезпечення прокуратури
1) впровадити в усіх прокуратурах електронну систему ведення кримінальних про-
ваджень eCase Management System, синхронізувавши її з ЄРДР та іншими відповід-
ними системами;
2) впровадити автоматизацію визначення прокурора – процесуального керівника од-
ночасно з внесенням відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР;
3) передбачити в Законі України «Про прокуратуру» генерацію даних кримінальної
статистики прокуратури в режимі реального часу з агрегацією по областях, містах;

171
4) визначити в Законі України «Про прокуратуру» як одну з гарантій належного орга-
нізаційного забезпечення прокуратури будівництво або облаштування «офісів пра-
восуддя, зокрема комфортних і захищених приміщень для прокуратури, забезпе-
чених сучасною оргтехнікою та високошвидкісним Інтернетом;
5) передбачити в Законі України «Про прокуратуру» передачу на аутсорсинг напрям-
ків матеріально-технічного забезпечення прокуратури, які не є критично важли-
вими для її діяльності та не передбачають розголошення охоронюваних законом
таємниць;
6) встановити систему об’єктивної оцінки ефективності діяльності прокуратури на ос-
нові якісних та кількісних показників (динаміка злочинності, відшкодування спри-
чиненої шкоди, тривалість кримінального провадження, суспільна думка щодо за-
хищеності від кримінально-протиправних посягань тощо).
5. Прокурорське самоврядування і Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів
1) визначити, що діяльність органів прокурорського самоврядування спрямовується
здебільшого на досягнення таких цілей і завдань:
• сприяння організації прокурорської діяльності, зокрема, через участь органів
прокурорського самоврядування у процедурах допуску до зайняття посади про-
курора та звільнення з посади прокурора;
• підвищення професійного рівня прокурорів, а також сприяння підготовці осіб, ко-
трі претендують стати прокурорами;
• представництво інтересів прокурорів та надання суспільству інформації про ді-
яльність органів прокурорського самоврядування;
• розвиток міжнародних зв’язків, обмін досвідом з аналогічними іноземними ор-
ганами;
2) уточнити назву розділу VIII Законі України «Про прокуратуру», оскільки в ньому
містяться тільки норми глави 3 щодо одного такого органу, яким є КДКП, а також
щодо Тренінгового центру прокурорів України (ТЦПУ), який є не органом, а держав-
ною установою; положення щодо ТЦПУ перенести, оскільки ця установа функціонує
при Офісі Генерального прокурора, а не при КДКП;
3) оптимізувати мережу освітніх закладів для підготовки та підвищення кваліфікації
кадрів для системи правосуддя, зокрема об’єднати Національну школу суддів Укра-
їни і Тренінговий центр прокурорів України, синхронізувати програми та уніфіку-
вати форми навчання;
4) розширити повноваження Всеукраїнської конференції прокурорів і Ради прокуро-
рів України за рахунок звуження повноважень Генерального прокурора;
5) визначити в Законі України «Про прокуратуру», що прокурорське самоврядування
здійснюється через збори прокурорів всіх рівнів, Всеукраїнську конференцію про-
курорів та Раду прокурорів України; передбачити створення такої організаційної
форми прокурорського самоврядування, як збори прокурорів Офісу Генерального
прокурора, САП, обласних та окружних прокуратур. Надати зборам прокурорів ре-
альні самоврядні повноваження, зокрема щодо: обговорення питань внутрішньої

172
організації діяльності прокуратури роботи окремих прокурорів (навантаження на
прокурорів, визначення їх спеціалізації тощо); заслуховування звітів прокурорів, які
займають адміністративні посади; консультації з керівництвом органів прокурату-
ри; обговорення фактів порушення гарантій незалежності прокурорів та звернення
у зв’язку з цим до відповідних органів;
6) заборонити обирати делегатами Всеукраїнської конференції прокурорів тих про-
курорів, які обіймають адміністративні посади;
7) заборонити включення до Ради прокурорів України осіб, які не належать до проку-
рорської спільноти;
8) надати Раді прокурорів України повноваження визначати у спірних випадках, чи
мають адміністративний характер і чи повинні виконуватися відповідними проку-
рорами накази, які видає Генеральний прокурор, керівник обласної прокуратури,
керівник окружної прокуратури та інші відповідні керівники;
9) зменшити до двох осіб квоту Уповноваженого Верховної Ради України з прав лю-
дини щодо призначення членів КДКП; відповідно, збільшити кількість прокурорів,
яких призначає Всеукраїнська конференція прокурорів;
10)передбачити в Законі України «Про прокуратуру» належні матеріальні гарантії для
членів КДКП, зокрема в частині заробітної плати (грошового забезпечення).
6. Кваліфікаційні вимоги до посади прокурора та порядок її зайняття
1) встановити віковий ценз для зайняття посади прокурора не менше 25 років, про-
курора-стажиста – не менше 23 років;
2) запровадити механізми добору і кар’єрного зростання прокурорів на основі гендер-
ної рівності, професійних компетентностей / заслуг і доброчесності;
3) встановити єдині критерії і стандарти етики та доброчесності, а також єдині базові
вимоги щодо професійної компетентності, що диференціюються залежно від ста-
тусу, рівня і спеціалізації того чи іншого прокурора;
4) встановити в Законі України «Про прокуратуру» і Законі України «Про судоустрій
і статус суддів» однакові механізми перевірки доброчесності суддів і прокурорів
на підставі єдиних критеріїв і стандартів, а також належні механізми внутрішнього
контролю та запобігання корупції;
5) передбачити в Законі України «Про прокуратуру» та в Законі України «Про су-
доустрій і статус суддів» розробку і прийняття єдиного кодексу професійної етики
правника;
6) передбачити в Законі України «Про прокуратуру» та в Законі України «Про адвока-
туру та адвокатську діяльність» обов’язок прокурорів, як і адвокатів, перебувати
в судовому засіданні в мантії (впровадити через 18 місяців по закінченні воєнного
стану);
7) визначити обмеження щодо роботи на посадах прокурора в Офісі Генерального
прокурора осіб, які не мають принаймні дворічного стажу роботи прокурором в ок-
ружній чи обласній прокуратурі;

173
8) встановити в Законі України «Про прокуратуру» чіткі критерії щодо стандартів,
яких має досягти прокурор-стажист наприкінці свого періоду стажування, з ме-
тою визначити напрями, за якими стажистів мають оцінювати керівник обласної
прокуратури та відповідна комісія;
9) передбачити в Законі України «Про прокуратуру» заборону призначати прокурорів
на посади, не пов’язані з виконання функцій прокуратури або повноважень щодо
міжнародного співробітництва (прокурора кадрів, прокурора правового забезпе-
чення, прокурора внутрішньої безпеки тощо);
10)забезпечити належні відкриті конкурси на адміністративні посади або запровади-
ти відбір керівників на конкурсних засадах.
7. Незалежність прокурора, його повноваження і правовий статус, оцінювання якості
роботи, дисциплінарна відповідальність, припинення повноважень та звільнення
з посади
1) прямо визначити в Законі України «Про прокуратуру», що принцип незалежнос-
ті прокурора є похідним від конституційного принципу незалежності правосуддя;
2) передбачити обов’язок Генерального прокурора у щорічному звіті Генерального
прокурора оголошувати кількість повідомлень про порушення гарантій незалеж-
ності прокурорів;
3) визначити в Законі України «Про прокуратуру» та КПК України порядок, згідно
з яким:
a) забезпечують процесуальне керівництво: прокурори Офісу Генерального про-
курора – у кримінальних провадженнях, що здійснюють слідчі (детективи) цен-
трального апарату (Національної поліції, Служби безпеки України, Бюро економіч-
ної безпеки, Державного бюро розслідувань); прокурори САП – у кримінальних
провадженнях, що здійснюють детективи Національного антикорупційного бюро
України; прокурори регіональної прокуратури – у кримінальних провадженнях,
що здійснюють слідчі (детективи) територіальних підрозділів (Національної по-
ліції, Служби безпеки України, Бюро економічної безпеки, Державного бюро роз-
слідувань); прокурори місцевої прокуратури – у кримінальних провадженнях, що
здійснюють слідчі місцевих підрозділів НП;
b) підтримують державне обвинувачення: прокурори Офісу Генерального прокуро-
ра – у Верховному Суді; прокурори Спеціалізованої антикорупційної прокурату-
ри – у Вищому антикорупційному суді України та у Верховному Суді; прокурори
регіональної прокуратури – у відповідному апеляційному суді, Верховному Суді;
прокурори місцевої прокуратури – у місцевих судах, розташованих у межах ад-
міністративно-територіальних одиниць, що підпадають під територіальну юрис-
дикцію відповідної місцевої прокуратури.
4) запровадити, як в суді, систему прокурорських досьє, в яких має бути відображена
повна інформація про діяльність прокурора (кількість кримінальних проваджень,
із них переданих до суду з обвинувальним актом тощо);

174
5) виключити із Закону України «Про прокуратуру» всі положення, які можна розціни-
ти як такі, що встановлюють обмеження щодо незалежності прокурора-стажиста
– з урахуванням вимог ч. 5 ст. 7 Закону України «Про прокуратуру», якою передба-
чено єдність системи прокуратури України, яка забезпечується єдиним статусом
прокурорів;
6) виключити із Закону України «Про прокуратуру» або суттєво уточнити такі підста-
ви дисциплінарної відповідальності, як «вчинення дій, що порочать звання про-
курора і можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та не-
залежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури», систематичне або
одноразове «грубе порушення правил прокурорської етики»;
7) розширити перелік дисциплінарних стягнень з метою підвищення їх пропорційності
та ефективності, а також загальні умови їх застосування та обставини, що пом’як-
шують та обтяжують відповідальність прокурора;
8) передбачити градацію (відповідність) між дисциплінарними проступками, ступе-
нем їхньої тяжкості та стягненнями, які можуть бути накладені у разі їх вчинення
– за зразком положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів»; визначити
вичерпний перелік підстав для звільнення прокурора;
9) збільшити до трьох років передбачений Законом України «Про прокуратуру» строк
притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності за дисциплінарні пра-
вопорушення, за які передбачене стягнення у виді звільнення з посади;
10)визначити в Законі України «Про прокуратуру» перелік конкретних відомостей, які
повинна містити дисциплінарна скарга про вчинення прокурором дисциплінарно-
го проступку, а також запровадити механізм повернення дисциплінарної скарги;
11)удосконалити порядок тимчасового відсторонення від посади заступників Гене-
рального прокурора (насамперед керівника САП) та керівників департаментів Офі-
су Генерального прокурора – з метою посилення їхньої незалежності, передбачив-
ши згоду на це Ради прокурорів України;
12)встановити для прокурорів посадовий оклад на рівні посадового окладу суддів від-
повідного суду (прокурор окружної прокуратури – суддя міськрайонного суду, про-
курор обласної прокуратури – суддя апеляційного суду, прокурор Офісу Генераль-
ного прокурора – суддя Верховного Суду) і доплати за вислугу років, виконання
обов’язків на адміністративній посаді, а також за роботу, що передбачає ризик для
життя і здоров’я та доступ до державної таємниці, водночас виключити можливість
преміювання прокурорів;
13)позбавити прокурорів, які після працевлаштування в прокуратуру потребують по-
кращення житлових умов, права на забезпечення службовим житлом; передбачити
право на компенсацію витрат на винайм тимчасового житла для прокурорів, відря-
джених на роботу в іншу місцевість;
14)замінити право прокурорів на безоплатне медичне обслуговування гарантією пов-
ного державного страхування життя та здоров’я.

Додаток №2: Експертне опитування прокурорів України
Анонімне експертне опитування прокурорів та прокуророк проведено в межах дослі-
дження «Оцінка державної політики у сфері реформування прокуратури України протя-
гом 2014 — 2023 років». Всього в опитування взяли участь 74 прокурори та прокурорки
з Офісу генерального прокурора України, обласних та кружних прокуратур.
Питання опитувальника стосувались таких змістовних блоків:
• Оцінка реформ прокуратури протягом 2014-2022 років;
• Уявлення про функції та роль прокуратури;
• Усвідомлення змін до Конституції України в частині правосуддя 2016 р.;
• Оцінка прокурора в кримінальному процесі.
Порядок збору інформації та залучення прокурорів та прокуророк до опитування:
a) Опитування проводилось за безпосередньої участі та залучення прокурорів та про-
куророк Тренінговим центром прокурів України.
b) Питання мають змішаний характер (як відкриті, так і закриті) із можливістю усюди
вказати розгорнуту відповідь.
c) Інструмент для опитування: Форми Google.
Всього в опитуванні взяли участь 74 прокурорів та прокуророк. Серед них:
• 6 прокурорів/-ок почали роботу в прокуратурі до 2000 року
• 45 — з 2000 р. по 2014 р.
• 23 — з 2014 р. по 2023 р.
• 23% респондентів обіймають адміністративну посаду;
• 81% респондентів здійснюють процесуальне керівництво в кримінальних про-
вадженнях.

176
1. Як ви оцінюєте важливість реформи прокуратури у 2014 році шляхом
ухвалення Закону України «Про прокуратуру»? (% від всіх, хто відповів, n=73)
Позитивно Посередньо Негативно Змін не було Важко сказати
49
12
32
4 3
53
13
34
Позитивно
Посередньо
Негативно
(% від всіх, хто відповів, n=73) (% від тих, хто дав оцінку змінам, n=68, «Розподіл
відповідей респондентів, які дали оцінку змінам (без
врахування тих, хто вважав, що ніяких змін не від-
булося, і тих, хто не зміг визначитися в даному пи-
танні»)
2. Як Ви оцінюєте реформу прокуратури 2015-2016 років?* (%, n=74)*
17
38
45 Високі оцінки
Середні оцінки
Низькі оцінки
*Оцінку пропонувалося дати за шкалою від 1 до 10, де 10 — максимально позитивна оцін-
ка, а 1 — максимально негативна. Для розрахунку використовувалося розбиття цієї шкали
на інтервали, коли бали від 1 до 3 вважалися низькою оцінкою, бали від 4 до 7 — серед-
ньою оцінкою, бали від 8 до 10 — високою оцінкою.

177
3. На ваш погляд, реформа прокуратури 2014-2016 років полягала більше у зміні
системи чи у кадрових змінах? (%, n=74)
Більше про кадрові зміни Більше про системні зміни Одночасно і системні
і кадрові зміни
58
23
19
Коментарі до оцінок
• Відбулася втрата досвідчених, професійних людей (9 згадок);
• Старі, недоброчесні кадри залишились/повернулися (7 згадок);
• Реформа проведена лише на низовому, районному рівні (5 згадок);
• Відбувся прихід осіб без досвіду, без компетенції (3 згадки);
• Введення процесуальної незалежності (системна зміна), з‘явилася реальна внутріш-
ня самостійність та незалежність (3 згадки);
• Нова система оцінювання некоректна (2 згадки);
• Обмежено функції, змінено повноваження прокуратури (2 згадки);
• Збереження орієнтації на показники, а не результат (2 згадки);
• Позитивна оцінка скасування функції загального нагляду (2 згадки), констатація
ліквідації загального нагляду (1 згадка), негативна оцінка ліквідації загального наг-
ляду, оскільки не створено інших контролюючих органів (1 згадка);
• Збереження поборів;
• Професійність прокурорів не була причиною реформування, однак суттєво впли-
нула на кадрові зміни органу прокуратури;
• Майже повністю змінено керівний склад;
• Здійснено масштабні звільнення;
• Зменшилася чисельність адміністративних посад на низовому рівні;
• Відбувається призначення на адміністративні посади без конкурсу;

178
• Деякі адміністративні посади не заповнилися;
• Відбулися кадрові зміни, відсіялися зайві;
• Місцеві прокуратури очолили молоді та перспективні прокурори;
• Змінилося керівництво;
• Керівництво кадрово зміцнене;
• Відбулася лише зміна керівників по територіальному принципу;
• Прокурори, які не склали тест, пішли на підвищення;
• Покращився відбір, кожен може себе спробувати;
• Відбувалася зміна кадрової політики;
• Кадрова політика погіршилася, поганий добір;
• Переможці конкурсів на керівні посади в місцеві прокуратури, не могли бути при-
значені без погодження вищим керівництвом;
• Відбулося зменшення повноважень;
• Погано, що не впроваджено незалежність прокурорів;
• Погіршився координаційний функціонал прокуратури;
• Скасовано нетипову функцію «слідства органів прокуратури»;
• Відбулося порушення трудових та соціальних прав прокурорів;
• Не з’явилися соціальні гарантії;
• Змінилася система через нове законодавство;
• Змінився підхід до формування системи;
• Змінився порядок роботи;
• Організація роботи не змінилася;
• Підходи до роботи залишилися незмінними;
• Система управління залишилася незмінною;
• Система дестабілізована;
• Відбулося скорочення можливостей районних прокуратур, урізання повноважень;
• Залишився контроль вищого керівництва;
• Додано інородну функцію представлення інтересів держави;
• Проведено перерозподіл повноважень;
• Відбулася зміна порядку притягнення до дисциплінарної відповідальності.

179
4. Наскільки вдалою в суспільстві та серед правничого середовища була
комунікація з боку політичного керівництва держави щодо цілей, завдань
та просування реформи прокуратури 2015-2016 років? (%, n=74)*
8
42
50
Висока якість комунікації
Середня якість комунікації
Низька якість комунікації
*Оцінку пропонувалося дати за шкалою від 1 до 10, де 10 означало максимально вдалу ко-
мунікацію, а 1 — максимально невдалу. Для розрахунку використовувалося розбиття цієї
шкали на інтервали, коли бали від 1 до 3 вважалися низькою оцінкою, бали від 4 до 7 — се-
редньою оцінкою, бали від 8 до 10 — високою оцінкою.
• Відбувалося шельмування працівників прокуратури з боку політичного керівництва
та роздмухування ворожого ставлення до прокурорів, системне публічне прини-
ження прокурорів на телебаченні та в суспільстві, безпідставне огульне звинува-
чення корупції (3 згадки);
• Робились занадто гучні заяви, багато чого наобіцяли, але не виконали, висувалися
порожні гасла (3 згадки);
• Відбувалася антиреклама органу та знецінення всієї роботи;
• Ніякої комунікації не було, здалося було лише бажання звільнити якомога більше
працівників;
• Комунікації не було, бо держава сама досі не знає, яким вона хоче бачити проку-
рора;
• Позитивних наративів щодо прокуратури та її працівників було дуже мало;
• Комунікація була декларативною;
• Суспільство, у більшості випадків, не розуміє в чому полягає діяльність прокурату-
ри. Як наслідок нема розуміння необхідність реформ та їх наслідків;
• Комунікація наявна лише в вищих колах правничого середовища
• Комунікація погана бо цілі реформування не чіткі.
• Мало місце неповне висвітлення необхідних для суспільства питань;
• В цілому була вдала комунікація, щоб нічого не змінити, але розказати про успіх
реформ;
• Напевно більшість і не згадає суть реформи;

180
• Реформа погано висвітлювалась у ЗМІ;
• До рядових співробітників доносили лише кінцевий результат;
• Всі знають, що прокурори пройшли атестацію;
• Комунікація щодо просування реформи була ускладнена внутрішнім спротивом
системи. Головні стейкхолдери реформи фактично були в опозиційному становищі
і зазнавали шаленого тиску;
• Після набуття чинності Закону «Про прокуратуру» проблеми деяких його норм оче-
видні та висвітлені, але політичної волі до його вдосконалення не було, тому деякі
норми так і є «проблемними».
5. Як ви оцінюєте реформу прокуратури 2019-2021 років? (%, n=74)*
20
26
54
Високі оцінки
Середні оцінки
Низькі оцінки
*Оцінку пропонувалося дати за шкалою від 1 до 10, де 10 — максимально позитивна оцін-
ка, а 1 — максимально негативна. Для розрахунку використовувалося розбиття цієї шкали
на інтервали, коли бали від 1 до 3 вважалися низькою оцінкою, бали від 4 до 7 — серед-
ньою оцінкою, бали від 8 до 10 — високою оцінкою.
Позитивні оцінки
• Реформа безкомпромісно торкнулася майже всіх працівників;
• Головною відмінністю цієї реформи було те, що вона розпочалася із ГПУ, і торкнула-
ся фактично усіх ланок прокуратури. Тому її можна вважати логічно завершеною;
• Відбулось більше позитивних змін, яка дозволила відібрати на відкритому конкур-
сі прокурорів до Офісу Генерального прокурора. Вплив керівництва на ці процеси
зменшився;
• Докорінні зміни в системі добору кадрів все таки відбулись;
• Органи прокуратури потребували реформування проведеного в 2019-2020 роках
для встановлення відповідності прокурорів зайнятим посадам.

181
Негативні оцінки
• В результаті реформи втрачено багато кваліфікованих працівників (13 згадок);
• Запроваджена процедура атестації є неадекватною — Занадто складні тести; Тес-
ти не стосувалися перевірки професійних навичок, не вказують на те, чи є людина
професіоналом; Тести є спірними та сумнівними; Внаслідок тестів на логіку було
втрачено найкращі кадри, через що в багатьох прокуратурах був кадровий голод;
Процес тестування є стресовим; Ставляться завдання не пов’язані з реальною по-
всякденною роботою; Висновки комісій не відповідали вимогам Конституції Укра-
їни та принципам презумпції невинуватості; має місце суб’єктивне оцінювання при
проходженні третього етапу відбору; Система оцінювання не мала індивідуального
підходу, працедавець не оцінював якість роботи прокурора, а створив нові крите-
рії, які опосередковано стосуються роботи; Оцінювання та звільнення проводилися
так, що звільнені масово поновлювалися на роботі через суди (12 згадок);
• Некомпетентні, недоброчесні працівники залишилися/повернулися (9 згадок)
• Реформа призвела до втрати кадрів та кадрового голоду (4 згадки);
• Реформа проявилася лише у змінах кадрів (4 згадки);
• Нові кадри не компетентні, не відповідають вимогам (3 згадки);
• Мають місце проблеми із заробітною платнею - Невідповідність зарплати Закону
«Про прокуратуру»; Зарплатню підняли, але не в тому розмірі, як визначено Зако-
ном; Не повне забезпечення гарантії на оплату праці, згідно Закону (3 згадки);
• Незрозуміло для чого проводилася реформа (2 згадки);
• Єдиною зміною є запровадження електронного впровадження;
• Недосвідчені працівники стають на одному рівні з досвідченими;
• Відбулася остаточна руйнація прокуратури;
• Немає сенсу проводити реформи, які в подальшому визнаються неконституційними;
• Мають місце численні порушення трудових і соціальних прав прокурорів;
• Відсутній ефективний механізм проведення відкритого та конкурентного конкурсу
на заміщення адміністративних посад;
• Не всі проходять атестацію під час призначення на адміністративні посади;
• Багато законодавчих пробілів , які призвели до судових спорів та витрат бюджет-
них коштів;
• Зростання навантаження на рядових прокурорів через скорочення чисельності
працівників;
• Реформа проведена з порушенням принципу прозорості та без дотримання вимог
трудового законодавства, у тому числі з порушенням принципу незалежності про-
курора;
• Підхід до показників не змінився;
• Відсутність рейтингу кандидатів;
• Відсутність можливості вибору органу прокуратури в якому особа могла продов-
жити працювати;
• Паперової роботи, бюрократичної тяганини не зменшилося.

182
6. На ваш погляд, реформа прокуратури 2019-2021 років полягала у зміні системі чи
лише кадрових змінах? (%, n=74)
70
4
26
Більше про кадрові зміни
Більше про системні зміни
Одночасно і системні
і кадрові зміни
Позитивні оцінки
• Добрані кадри не з системи, відповідно вони нічим не обтяжені, крім закону і своєї
совісті, не зобов’язані ніяким керівникам, які не мають стосунку до їх призначення;
• З’явилася можливість зайняти посаду в Офісі Генерального Прокурора працівни-
кам не з системи;
• Прокурори у процесі проведення атестації мали можливість довести свою компе-
тентність, професійність, доброчесність;
• Став більш зрозумілим відкритий відбір;
• Проведено жорстку атестацію , провадиться робота щодо запобігання корупції,
здійснено підвищення грошового забезпечення, все це переформатувало систему.
Негативні оцінки
• Відбувалися масові безпідставні звільнення спеціалістів (10 згадок);
• На керівні, адміністративні посади потрапляли люди, які не проходили тестів
(3 згадки);
• Прийшли некомпетентні працівники (2 згадки);
• Змінився підхід у забезпеченні прокурорів належною заробітною платою, але зали-
шається велика різниця між прокурором та суддею;
• Прокурорів які займають адміністративні посади, зобов’язали забезпечувати своє-
часну і повну статистику, а не безпосередньо виконувати функції прокурора;
• Чимало корупціонерів успішно пройшли атестацію;
• Не зрозумілий ІІ етап відбору. Суб’єктивний підхід членів комісії не з системи пра-
цівників прокуратури;
• - Відбуваються штучні реорганізації з метою зміни керівництва, постійна не-
стабільність з цих питань;

183
• Системних змін не відбулося, почався кадровий голод, який лише посилюється;
• Має місце надмірна бюрократизація робочого процесу;
• Маючи на меті перевірку компетентності і добросовісності жодного результату не
досягнуто;
• Фактично реформа звелась до зміни назв органів прокуратури, звільнення за
суб’єктивним критерієм прокурорів, які не влаштовували вище керівництво та пе-
реміщенні прокурорів по окружним прокуратурам в межах областей за суб’єктив-
ним баченням відповідного керівника обласної прокуратури;
• Реформа не в повній мірі вплинула на призначення керівників;
• Керівництво Офісу Генерального Прокурора підбирало «своїх» на адмінпосади;
• Відбулася зміна структури з прив’язкою до адміністративно-територіальних цен-
трів, Генеральний Прокурор став ще більше заполітизованою персоною;
• Кадрові призначення стали ще більш непередбачуваними. В роботі по суті нічого
не змінилося.
• Часто на паперову роботу, виконання завдань і звіти йдуть цілі дні;
Загальний коментар
• Відбулася зміна керівного складу (5 згадок).
7. Наскільки вдалою в суспільстві та серед правничого середовища була
комунікація з боку політичного керівництва держави щодо цілей, завдань
та просування реформи прокуратури 2019-2021 років? (%, n=74)*
15
28
57
Висока якість комунікації
Середня якість комунікації
Низька якість комунікації
*Оцінку пропонувалося дати за шкалою від 1 до 10, де 10 означало максимально вдалу ко-
мунікацію, а 1 — максимально невдалу. Для розрахунку використовувалося розбиття цієї
шкали на інтервали, коли бали від 1 до 3 вважалися низькою оцінкою, бали від 4 до 7 — се-
редньою оцінкою, бали від 8 до 10 — високою оцінкою.
• Недостатнє пояснення, для чого проводили реформу, для чого потрібна реоргані-
зація (2 згадки)

184
• Думку працівників прокуратури взагалі не питали;
• Відбувалося шельмування працівників прокуратури з боку політичного керівництва
та роздмухування ворожого ставлення до прокурорів;
• Цілі та завдання не було роз’яснено, тому склалася думка, що ціллю було знищення
кваліфікованої прокуратури як структури;
• Окрім пояснення, що це вимога «партнерів», інших обґрунтувань не було;
• Комунікація полягала виключно в популістських заявах громадських діячів і полі-
тиків;
• Спілкування з «рядовим» прокурором щодо проблематики, пропозицій не відбува-
ється. Якщо спілкування є, то воно офіційне, у присутності керівників;
• Більше чуток, аніж ґрунтовної інформації;
• Всі знають, що прокурори проходили атестацію;
• В роботі нічого суттєво не змінюється, але розповідається про кардинальні рефор-
ми, «нову кров» (яка нічого не розуміє в роботі тощо);
• До рядових співробітників доносити лише кінцевий результат;
• Була інформація в соцмережах, також були рекламні ролики;
• Комунікація була більш вдалою, оскільки на цей раз головні стейкхолдери не були
на опозиційному становищі. Уся вертикаль фактично була стрижнем реформи.
8. Як ви оцінюєте зміни до Конституції України в частині правосуддя у 2016 році? Який
вплив вони мали на прокуратуру? (%, n=74)
Зміни мали негативний характер –
правове регулювання прокуратури
стало “розмитим”
Функції прокуратури були несправедливо
зменшені, що підриває
авторитетність цього органу
Розділ VII Конституції України
необхідно повернути
Змінились лише формулювання
в законодавстві, а не зміст
Прокуратура стала більш незалежною,
політичний вплив на неї
зменшився за рахунок змін
Функції прокуратури було звужені
лише до кримінального провадження,
що відповідає європейським стандартам
Прокуратура чітко визначила свої функції,
а зміст “процесуального керівництва”
та “публічного обвинувачення” зрозумілий
22
32
3
9
3
15
16

185
• Відбулося зменшення повноважень прокуратури, що не дозволяє їй захищати
людей та суспільство - Звуження повноважень негативно вплинуло на можливості
реалізації функцій прокуратури; держава втратила можливість швидкого захисту
прав громадян, також це призвело до певного свавілля з боку чиновників різних ор-
ганів влади; зміни призвели до втрати прокуратурою здатності захищати людей; За
часів дії загального нагляду люди йшли до прокурора і він їм допомагав, у людей був
шанс. Зараз підприємці роблять що хочуть і як хочуть, контролюючі органи лише
збільшуються у кількості, а не у якості, людям немає куди піти за захистом; Раніше
прокуратуру поважали і боялись. Зараз працівників всіляко принижують, безпри-
чинно критикують/ображають/перекручують; Загальний нагляд більше міг допо-
могти простим громадянам, ніж зараз безоплатна правова допомога. Там, нажаль,
не завжди належні професіонали; Суспільство продовжує хотіти більшого всупереч
вимогам конституції, звідки розчарування від органу; Багато людей приходить до
прокуратури з питаннями, з якими їм раніше допомагали. А зараз ці питання не від-
носяться до компетенції прокуратури, а у людей зважаючи на розмір судових со-
борів та вартість складання позовів, відсутня можливість постійно звертатись до
суду, а підприємства цим зловживають; Багато верств населення залишились неза-
хищеними - неповнолітні, інваліди, матері-одиначки, пенсіонери. Фактично відсут-
ній захист інтересів держави у тому числі. Через обмеження неможливо отримати
документацію для здійснення подальшого захисту інтересів держави; Обмеження
повноважень при високій потребі у правовому захисті суспільства; Інші органи не
готові здійснювати належний контроль у системі, а суспільство не готове так швид-
ко залишитися без єдиного контролюючого органу (11 згадок);
• Проблематичність реалізації функції представництва держави — Представни-
цтво інтересів має бути у виключних випадках, на даний момент це не так; Зали-
шилось прибрати ще функцію представництва інтересів держави в суді, вона також
є не типовою функцією органів прокуратури, та нагляд за установами виконання
покарань; Функція представництва інтересів держави позбавлена реального ін-
струментарію забезпечення та реалізації. Відсутність чіткої конкретики щодо під-
став для представництва; Не дуже чітко сформульовані функції з представництва
в суді. Невідповідність формулювань в Конституції та законі (публічне чи державне
обвинувачення, представництво держави чи держави та громадян в суді); Розмиті
повноваження представництва в органах прокуратури, нажаль крім прокуратури
ніхто не захистить інтереси держава особливо в площині місцевого самоврядуван-
ня; Не висвітлена функція представництва (6 згадок);
• Закон України Про прокуратуру не відповідає вимогам Конституції;
• Якби не радянські методи оцінювання роботи, то загальний нагляд був би ефектив-
нішим і дешевшим способом захисту прав громадян і держави;
• Не відповідають реаліям стану законності в нашій країні, правовій самосвідомості,
таку модель зарано було впроваджувати;
• Від прокуратури вимагається виконання функцій, які їй не належать. Не просто
здійснення процесуального керівництва, а виявлення та розкриття злочинів тих чи
інших категорій, що не передбачено законодавством;

186
• Держава занадто багато вимагає від прокурора, переклавши на нього суттєвий
процесуальний тягар і відповідальність, у т.ч. матеріальну, позбавивши його права
на професійний ризик, а взамін відмовляється від своїх зобов’язань щодо прокуро-
рів. При цьому КПК не має збалансованої концепції, що суттєво ускладнює роботу,
оскільки принцип змагальності поширено на стадію досудового розслідування під
час реалізації функції судового контролю що є абсурдом.
• Попри прирівняні до судової влади рівень матеріального забезпечення і неза-
лежності у прокуратури незрівнянно менший, аніж у суду. Окрім того, залишено
представництво інтересів держави, яке не є правоохоронною функцією, пасувало
б більше ОДА, а не прокуратурі, та часто зводиться до погоні за формальними по-
казниками відсудженої землі і повернутих коштів;
• Позитивним є те, що прибрали представництво громадян;
• Великим плюсом стало те, що для прокурора з’явились конкретні межі роботи.
• Безумовно зміни були нагальними і позитивними. Замість незрозумілого окремого
статусу серед гілок влади, положення прокуратури стало більш визначеним. Про-
те ці зміни все ще потребують подальшої реалізації у законодавстві і не є повністю
реалізованими.
9. Якою Ви бачите роль прокуратури в системі влади? Яку функцію вона має
виконувати? Яка користь суспільству від прокурорів загалом?
• Виконання функції публічного обвинувачення (17 згадок);
• Забезпечення законності, правопорядку, нагляд за дотриманням закону (17 зга-
док);
• Захист інтересів та прав — громадян (11 згадок), держави (10 згадок), суспільства
(2 згадки);
• Здійснення процесуального керівництва (10 згадок);
• Здійснення координації правоохоронної систем, діяльності правоохоронних орга-
нів (7 згадок);
• Захист, відновлення справедливості (6 згадок);
• Відповідно до Конституції України, Закону України «Про прокуратуру» (6 згадок);
• Прокуратура як частина судової гілки, судовий розгляд, реалізація правосуддя
(5 згадок);
• Має бути функція загального нагляду (4 згадки);
• Правоохоронний орган (4 згадки);
• Запобіжник від свавільного використання правоохоронними органами повнова-
жень на шкоду людині (4 згадки);
• Забезпечення результативного кримінального провадження (3 згадки);
• Забезпечення балансу системи кримінального переслідування (2 згадки);
• Усунення порушень;
• Без функції представництва інтересів держави;

187
• Запобіжник від незаконних рішень органів влади/органів місцевого самоврядуван-
ня, спрямованих на шкоду українському народу;
• Можливість ініціювання законодавчих змін;
• Необхідно вирішити, чи відноситься прокуратура до системи правосуддя чи до пра-
воохоронного органу.
10. Яка ваша думка стосовно органів прокурорського самоврядування?
Як коротко ви можете охарактеризувати їхню роботу? (%, n=74)
22
5
73
Позитивна
оцінка діяльності
Важко
сказати
Негативна
оцінка діяльності
(%, n=74, загальна оцінка роботи)
18
8
74
Ефективні,
виконують свої функції
Важко
сказати
Неефективні,
не виконують своїх функцій
(%, n=74, оцінка ефективності роботи)
Коментарі до позитивних оцінок
• Це новий подих у системі органів прокуратури;
• Необхідні, хоча й недостатньо дієві;
• Працюють на користь прокурорів і всієї системи у цілому;
• Загалом позитивна оцінка, хоча деякі рішення приймаються суб’єктивно;
• Оцінка суто позитивна. Потребує покращення лише питання квартирного обліку;
• Забезпечують права, зокрема, законний рівень зарплат, організаційні питання;
• Є необхідними для вирішення питань передусім профілактики і запобіганню ганеб-
них вчинків;
• Забезпечують організаційну єдність функціонування органів прокуратури, підви-
щення якості роботи прокурорів;
• Працюють оперативно.
Коментарі до негативних оцінок
• Не видно їх діяльності (13 згадок);
• Існують лише формально. Не виконують свою роль, функцій (9 згадок);
• Підконтрольні, керовані (8 згадок);
• Нікому не допомагають, не захищають прав (6 згадок);
• Немає ніякої користі (5 згадок);
• Немає сенсу в їх діяльності, не потрібні (3 згадки);
• Не мають реального впливу (2 згадки);

188
• Самоврядування не існує;
• Не є безсторонніми;
• Займаються відстоюванням інтересів керівництва;
• Не прозорий і диспропорційний спосіб формування з необґрунтованим залученням
значної кількості не прокурорів.
11. За вашими відчуттями, як вплинула на якість дисциплінарних проваджень
та ситуацію з порушеннями норм професійної етики зупинка діяльності
Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у 2019-2021 роках? (%, n=71)
Вплив позитивний Вплив негативний Впливу не було
або був незначний
Не знаю
/ важко сказати
10
35
37
18
Коментарі до оцінок (11 відповідей)
• Наслідком стало повне ігнорування норм професійного етикету;
• Дисциплінарні комісії притягають до відповідальності за забаганкою керівництва.
Більшість рішень абсурдні;
• Якість покращилась, є передбачуваність та обґрунтованість;
• В рішеннях вбачаються індивідуальний підхід та розуміння ситуації;
• Неприпустима відсутність незалежного Кваліфікаційно-дисциплінарного органу;
• Було враження, що зникла публічність відповідальності прокурорів;
• КДКП взагалі орган який не має на меті розібратися у ситуації, захистити інтереси
не лише органу, а й самого прокурора;
• Накладання покарання на «чужих», та поблажливість для «своїх»;
• Менше притягнутих до відповідальності;
• Під час переатестації частину повноважень КДКП взяли на себе комісії з відбору, які
приймали рішення про звільнення прокурорів. Хоча в складі комісій були не лише
прокурори;
• У 2019 році незалежності КДКП був нанесений удар, від якого система не оговта-
лася й досі;
• Це створило можливість більшого впливу керівництва щодо певних репресій не-
угодних.

189
12. Як ви оцінюєте добір до органів прокуратури сьогодні? (%, n=74)
15
43
23
19
Добре
Загалом
добре, але є свої проблеми
Ближче
до погано, бо є значні проблеми
Погано
Позитивні моменти
• За добором до підрозділу пройшли фахові юристи зі свіжим баченням;
• Добір відкритий і прозорий. Добре, що усунуто вимоги дворічного стажу.
Негативні моменти
• Недостатньо забезпечено відбір людей з практичним досвідом (9 згадок);
• Дуже тривалий час процедури (6 згадок);
• Тестування не забезпечує достовірну оцінку (5 згадок)
• Збереглася суб’єктивність відбору (3 згадки);
• Завелика формалізованість, бюрократизованість процедури (2 згадки);
• Сумнівною є якість етапу співбесіди (2 згадки);
• Повне заперечення нового способу відбору, більша адекватність старого способу
(2 згадки);
• Велика вірогідність проходження лише співробітників правоохоронних органів, ву-
зька спеціалізація;
• Потрібно ретельніше вивчати особу кандидата. Більш вимогливо ставитися до нав-
чання та спеціальної підготовки кандидатів;
• Добір проводиться не на всі вакантні посади;
• Відсутні чіткі критерії оцінки якості проходження стажування стажерами. Відсутній
добір на посади в прокуратури обласного рівня;
• Якщо добір проводиться з рівня на рівень вище, бажано щоб рішення приймав про-
курор області;
• Як раніше потрібно брати стажерів;
• Керівні посади мають бути вибірними, обирати мають самі працівники;
• Потрібно додати можливість електронної подачі документів.

190
13. Чи достатньо укомплектовані органи прокуратури? Чи відповідає обсяг штату
прокуратури її цілям і завданням? На рівні окружних/обласних прокуратур/ОГП?
(%, n=74)
Так, всі органи прокуратури
мають достатню комплектацію
Здебільшого прокуратури мають
достатню комплектацію
Здебільшого прокуратури не мають
достатньої комплектації
Ні, жодні органи прокуратури
не укомплетктовані достатньо
Штатний розклад не відповідає
завданням органу
3
26
25
19
27
• Констатація нестачі кадрів (16 згадок);
• Велика перевантаженість працівників роботою, що вимагає збільшення кількості
працівників (10 згадок);
• Дисбаланс працівників між обласними та окружними прокуратурами — в обласних
працівників забагато, а в окружних замало (8 згадок);
• Укомплектованість працівниками достатня, потрібно лише покращити організацію
роботи (4 згадки);
• Не вистачає працівників на місцях (2 згадки);
• Нестача працівників в прифронтових районах (2 згадки);
• Завеликий штат Офісу Генерального Прокурора (2 згадки);
• Нестача працівників особливо в обласних прокуратурах;
• Нестача працівників не всюди, а лише в окремих регіонах;
• Наявність багатьох зайвих підрозділів, які можна скоротити.

191
14. Чи існує практика «депреміювання» прокурора? Чи інші заходи квазі-
дисциплінарного та/або адміністративного впливу на прокурора з метою
спонукання до вчинення дій, які він не бажає вчиняти? (%, n=74)
57
28
15
Так, така практика існує
Не стикався/стикалась,
не чув/чула про таку практику
Ні, такої практики немає
• Має місце суб’єктивний, необґрунтований підхід до оцінювання та щорічного де/
преміювання (5 згадок);
• Депреміювання використовується як інструмент шантажу, маніпуляції підлеглими
(3 згадки);
• Річна оцінка та депреміювання провадяться керівництвом свавільно (2 згадки);
• Депреміювання здійснюється у випадку виправдальних вироків, або інших рішень,
які викликають невдоволення керівництва (2 згадки);
• Мають місце незаконні вказівки про надання письмових пояснень на ім’я Генераль-
ного прокурора, погрози виведенням «поза штат» та не призначенням на посаду
під час проведення реорганізацій, ліквідації структурних підрозділів;
• Застосовується керівними прокуратурами стосовно окружних;
• Використовуються погрози не пускати у відпустку, відправити на дисциплінарки,
перевести з міста в маленьке село, далеко від місця проживання, надання напри-
кінці року низької оцінки, просто приниження працівників;
• Маніпуляції, погрози що в кінці року прокурор може не отримати премію в разі не
прийняти рішення або не виконання вказівки керівника;
• Провадиться річне преміювання лише певного кола осіб, наближених до керівни-
цтва;
• За незгоду з керівництвом можуть занижувати відсоток премії;
• Депреміювання застосовується не як спосіб оцінки роботи, а як покарання за недо-
ліки незалежно від досягнень;
• Використання щорічного оцінювання;
• Якщо прокурор не бажає вчиняти певні дії, його можуть замінити на іншого, не за-
стосовуючи дисциплінарні стягнення;
• Депреміювання за недоліки є справедливим.

192
15. Чи існує «процесуальна незалежність» прокурора практиці (%, n=59)
19
22
59
Так, існує
Так, існує в
обмеженому обсязі
Ні, не існує
Як розуміють поняття «процесуальна незалежність» прокурора (25 відповідей).
• Самостійність, незалежність в прийнятті процесуальних рішень (11 згадок);
• Самостійність, незалежність в прийнятті рішень, та несення відповідальності за ці
рішення (5 згадок);
• Відсутність стороннього (зокрема керівників) втручання (адміністративного впли-
ву) в прийняття процесуальних рішень (10 згадок);
• Залежність у своїх рішеннях виключно від закону і зібраних матеріалів, керування
в своїй діяльності лише Конституцією та законами України (4 згадки);
• Наявність можливості для прокурора відстояти своє рішення без наслідків;
• Можливість відмови від виконання вказівок, з якими прокурор не згоден.
16. Чи погоджуєте Ви як прокурор свої процесуальні рішення з керівником? (%, n=67)
Так,
більшість рішень
погоджую з
керівником
Так,
інколи
погоджую
Ні, ніколи
не погоджую
Погоджуються
усі рішення
Інше
46
31
6
15
2

193
• Про наявність постійного погодження рішень зазначили 11 респондентів, про на-
явність погоджень за частиною справ зазначали 22 респонденти, ще 4 вважають,
що має місце не стільки погодження, скільки отримання порад;
• З тих, хто відзначив наявність погоджень всіх чи майже всіх рішень переважна біль-
шість (7 респондентів) заявили про не нормальність подібної практики, натоміть
про її нормальність не заявив жоден з цієї групи.
• З усієї кількості респондентів, які дали оцінку нормальності/ненормальності прак-
тики погодження рішень (27 осіб) більшість (14 осіб) оцінили її як ненормальну; нор-
мальною подібну практику вважали 7 осіб, решта (6 осіб) виходили з того, що не
можна дати однозначну оцінку, вона залежить від конкретних обставин;
• Серед конкретних рішень, які вимагається узгоджувати, відзначалися — підозри
(5 згадок), майже всі процесуальні рішення (2 згадки); запобіжні заходи (2 згадки),
основні процесуальні рішення (2 згадки); обвинувачувальні акти (2 згадки); пози-
ції в дебатах (2 згадки); укладання угоди (2 згадки); Кваліфікація правопорушень;
рішення про подання відповідних процесуальний документів до судових органів;
рішення щодо проведення слідчих дій; рішення щодо проведення процесуальних
дій; рішення щодо форм завершення досудового розслідування; питання про змі-
ну/відмову від обвинувачення; те, що визначено правилами (наказ 309 ОГП); пока-
рання; позиції щодо призначення покарання; позиція прокурора у кримінальному
судочинстві.
17. Як ви оцінюєте баланс існування і співпрацю прокуратури, судів, адвокатури, сис-
теми БПД? (%, n=74)
Баланс є Балансу немає,
потрібно
покращувати
Складається
по різному
Інше Важко сказати
31
58
4 5
2
• У суддів та адвокатів негативне ставлення до прокурорів;
• Працівники прокуратури втратили авторитет і повагу серед суддів та адвокатів;
• Баланс на стороні адвокатури та суддів;

194
• Прокурор завжди винний, недалекий за думкою адвокатів суддів і слідчих. Нор-
мальна співпрацю може бути лише на особистих якостях кожного конкретного пра-
цівника;
• Все залежить від конкретних осіб;
• Суди на стороні прокурора;
• Кожен за себе, лише прокурор за все і за всіх вболіває;
• Суди вважають свій орган найвищім;
• Система здебільшого як піраміда, де суд зверху, а всі інші внизу;
• Дуже багато питань зав’язано на слідчого суддю. Через це велике навантаження на
суд який не встигає навіть читати клопотання слідчого чи прокурора;
• Прокурор став найбезправнішим учасником процесу;
• Співпраця із судом погіршилась після проведених реформ;
• Потрібен логічний КПК, тоді буде баланс;
• Система БПД дієва і ефективна. Співпраця з прокурорів з адвокатури низька;
• Прокурор є «бідним братом» у правовій «сімʼї», бо на відміну від суддів й адвокатів
має куди менше незалежності і грошового забезпечення;
• Система надання БПД фактично перейняла втрачені прокуратурою функції щодо
представництва інтересів громадян у суді;
• Адвокатура у привілейованому становищі у суді. Права адвоката дотримуються не-
ухильно. Права прокурора можуть ігноруватись. Суд дозволяє зневажливі висло-
ви, висміювання, надання оцінки професійним якостям прокурора. Суд зловживає
своїми правами. Ухвалює рішення, які згідно законодавства є обов’язковими до ви-
конання хоча можуть виходити за межі КПК або взагалі не існувати в межах пра-
вового поля.
• Питання балансу недоречне, система працює по принципу змагальності;
• Співпраця у рамках професійної етики та закону. З судами співпраця виключаєть-
ся, бо це є впливом на суд.

195
18. Наскільки ефективною є взаємодія прокурора з іншими учасниками
кримінального провадження? Насамперед, слідчим, суддею, адвокатом? Зі
свідками, потерпілими? Які проблеми ви можете тут назвати? (%, n=52)
Взаємодія на
достатньому рівні
Буває по різному,
залежить
від обставин
та конкретних людей
Взаємодія
на поганому рівні
Проблеми зі
свідками і
потерпілими
29
23
44
4
• Проблематичність взаємодії зі свідками та потерпілими - не з’являються, дають не-
коректні свідчення (9 згадок);
• Проблематичність взаємодії з суддями — вважають себе вищими за всіх, не дотри-
муються строків, зловживають внаслідок неможливості оскаржувати вироки, не
рахуються з робочим графіком прокурорів, діють відповідно до настрою (8 згадок);
• Проблематичність взаємодії зі слідчими органами — внаслідок відсутності важелів
впливу на них, невиконання ними вказівок, незацікавленості у якості розслідуван-
ня, підлаштовуванні під своє керівництво (8 згадок);
• Проблеми не системні, виникають через особисті якості людей — прокурорів, суд-
дів, адвокатів (5 згадок);
• Проблема взаємодії з адвокатами — вони занадто високо себе ставлять, усіма спо-
собами показують ефективність своєї роботи клієнту, законодавство схиляє терези
у бік захисту (3 згадки);
• Учасники процесу мають різні інтереси (3 згадки);
• Відсутність взаємоповаги (2 згадки);
• Проблеми визначаються відсутністю незалежності прокурора;
• Проблема в негативному сприйнятті органу прокуратури в цілому, внаслідок вели-
кої кількості непрофесійних працівників;
• Відсутність важелів впливу призводить до відсутності взаємодії;
• Проблема завантаженості судів, велика кількість вакансій суддів;
• Потрібне бажання всіх сторін;
• Краща взаємодія зі слідчим, суддею та адвокатом, оскільки вони є професіоналами;

196
• Обмеженість прокурора у повноваженнях при надзвичайній відповідальності;
• Слідчих дуже мало, особливо у сільській місцевості. Навантаження у них дуже ви-
соке;
• Багато проблем виникає з питань тривалого розгляду, бо по факту прокурор на
жодного учасника не має достатнього впливу;
• Найбільш ефективною є співпраця зі слідчим. Зі слідчим суддею комунікація відбу-
вається в межах клопотань, що розглядаються. Співпраця з адвокатом є тоді, коли
дії сторони захисту не спрямовані на затягування чи перешкоджання розслідуван-
ню. Зі свідками значно складніше, оскільки вони не обізнані з кримінальною юри-
спруденцією. Потерпілі - уразлива категорія;
• Проблемою є орієнтація в поліції та прокуратурі на показники.
19. Чи є ефективним контроль за дотриманням прав і свобод людини з боку слідчого
судді? Чи межі судового контролю мають бути звужені або навпаки розширені? Яка
роль в цьому прокурора? (%, n=72)
Так,
судовий
контроль
є ефективним
Так,
судовий
контроль
більш
ефективний,
ніж ні
Ні,
судовий
контроль
більш
неефективний,
ніж так
Ні,
судовий
контроль
не ефективний
Інше
17
43
21
11
8
Позитивне ставлення
• Судовий контроль є досить ефективним (4 згадки);
• Діяльність слідчого суді може бути запобіжником від необґрунтованих або й без-
глуздих клопотань;
• Клопотання слідчих, прокурорів, які перебувають на розгляді слідчих суддів, ре-
тельно перевіряються;
• Обмежується свавілля як слідчих,так і прокурорів.
Наявні проблеми

197
• Ефективність контролю залежить від конкретного судді, його об’єктивності, квалі-
фікації (3 згадки);
• Контроль з боку слідчих суддів створює зайві перешкоди у процесі, його затягу-
вання (3 згадки);
• Контроль є формальним (2 згадки);
• На судовий контроль впливає завантаженість слідчих суддів, які не встигають оп-
рацьовувати матеріали (2 згадки);
• Контроль руйнує корупція (2 згадки);
• Судовий контроль, є засобом більше зловживань, ніж захисту прав;
• Слідчий суддя фактично дублює роль прокурора;
• Є багато випадків зловживання підозрюваними та їх адвокатами своїми правами;
• В деяких випадках все зводиться до гальмування процесу досудового розсліду-
вання;
• Створено додаткові корупційні ризики в діях суду;
• Слідчі судді здійснюють непритаманні їм функції (продовження строків слідства,
призначення експертиз тощо). Це затягує кримінальний процес.
• Багато дій та рішень можуть бути оскарженні;
• Слідчі судді можуть бездумно задовольняти скарги на невнесення відомостей до
ЄРДР, що суттєво завантажує органи слідства і прокуратури зайвою роботою;
• Окремі судді приймають рішення з посиланням на судову практику, без врахуван-
ня особливостей ситуації;
• Проблемою для прокурора є, значна віддаленість судів, у яких працюють слідчі суд-
ді (зважаючи на територіальний поділ, який функціонує зараз) та необхідність ви-
трачати власні матеріальні ресурси для участі у засіданнях;
• Контроль нівелює формально скасоване рішення слідчого/прокурора про закриття
кримінального провадження, визнання бездіяльності без надання чітких вказівок
які конкретно слідчі/ розшукові дії треба провести.
Пропоновані зміни
• Передача прокурорам скасування постанов про закриття за скаргою заявників, по-
терпілих, коли відсутній склад правопорушення, але скаржник буде подавати апе-
ляцію або приводить пресу, що стимулює прийняття рішень ;
• Прокурор має приймати рішення про встановлення місця знаходження радіоелек-
тронного обладнання без звернення до суду;
• На прокурора можна перекласти особисте зобов’язання, тимчасовий доступ, щоб
зменшити завантаженість судів;
• Повноваження слідчого судді потрібно звузити. Окремі запобіжні заходи має за-
стосовувати прокурор, строки запобіжних заходів прибрати, навпаки можливість
зміни за клопотанням сторони захисту;
• Прокурор має роз’яснювати, а суддя приймати рішення;

198
• Судовий контроль можливо звузити за рахунок надання прокурору права на по-
годження тимчасових доступів (окрім банківської таємниці та доступу до дзвінків
і листування), а також застосування запобіжних заходів у вигляді особистого зо-
бов’язання;
• Варто повністю передати прокурору повноваження слідчого судді.
20. На Вашу думку, що необхідно зробити для підвищення рівня довіри суспільства
до прокуратури?
• Більше висвітлювати діяльність прокуратури у ЗМІ, інформувати суспільство про
роботу, більше висвітлювати роботу в позитивному ключі (10 згадок);
• Ефективно виконувати потрібну роботу, прибрати орієнтацію на формальні показ-
ники та доповідні (9 згадок);
• Забезпечення реальної незалежності прокурорів (8 згадок);
• Розширити повноваження прокуратури і прокурорів, щоб вони могли реально до-
помагати (8 згадок);
• Покращити матеріальне забезпечення прокурорів (7 згадок);
• Покращити якість кадрового забезпечення прокуратури — забезпечити належний
кадровий відбір, запровадити конкурс на заміщення адміністративних посад, за-
безпечити повну укомплектованість кадрами, скоротити штат управлінців, забез-
печити відкриту систему добору працівників, не допускати до професії випадкових
людей (7 згадок);
• Перемогти корупцію (5 згадок);
• Виховувати суспільство у дусі поваги до закону (4 згадки);
• Інформувати суспільство про роль і функції прокуратури — зараз некоректні очі-
кування від неї (4 згадки);
• Реально допомагати людям, захищати права потерпілих (4 згадки);
• Необхідно позбавити прокуратуру неприродних функцій (3 згадки);
• Встановити відповідальність за невиконання рішень прокурорів (3 згадки);
• Повернути формений одяг і класні чини (2 згадки);
• Підвищити рівень довіри у самій системі прокуратури одні до одних;
• Прийняти справедливі закони;
• Вивести прокуратуру з-під постійного політичного тиску;
• Працювати в рамках закону;
• Нівелювати вплив керівників підрозділів на прокурорів;
• Не долучатися до політики;
• Провести справжню реформу;
• Повернути старий КПК;
• Відрядити прокурорів до військових частин;
• Зменшити вплив працівників в обласних прокуратурах та Офісі Генерального Про-
курора, та їх кількість;

199
• Надати можливість обирати незалежні органи самоврядування;
• Створити незалежну профспілку;
• Посилити дисциплінарну відповідальність прокурорів;
• Викорінити каральну функцію;
• Запровадити вибори керівництва самими працівниками;
• Бути прикладом чесності і справедливості;
• Зупинити політика шельмування і паплюження прокурорів;
• Зробити прозорою роботу дисциплінарного органу;
• Більш чітко виписати повноваження прокурора в законодавстві;
• Збільшити відповідальність населення за відмову від виконання своїх процесуаль-
них обов’язків.

Оцінка державної політики у сфері реформування прокуратури України протягом 2014-2023 років

Оцінка державної політики у сфері реформування прокуратури України протягом 2014-2023 років

More Related Content

Similar to Оцінка державної політики у сфері реформування прокуратури України протягом 2014-2023 років (20)

More from Centre of Policy and Legal Reform (20)

Оцінка державної політики у сфері реформування прокуратури України протягом 2014-2023 років