Отчет: Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика (итоговый вариант март 2012)
1 like5,628 views
Доклад представляет результаты экспертной работы по разработке новой социально-экономической стратегии для России до 2020 года, ориентированной на устойчивый рост и модернизацию. Основное внимание уделяется переходу к инновационной модели роста, диверсификации экономики и развитию человеческого капитала через новые подходы в образовании и социальной политике. Важнейшими задачами являются создание комфортной среды для жизни, оптимизация государственного участия в экономике и повышение инвестиционной привлекательности.
Отчет: Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика (итоговый вариант март 2012)
- 1. ИТОГОВЫЙ ДОКЛАД О РЕЗУЛЬТАТАХ ЭКСПЕРТНОЙ РАБОТЫ ПО АКТУАЛЬНЫМ ПРОБЛЕМАМ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СТРАТЕГИИ РОССИИ НА ПЕРИОД ДО 2020 Г Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика Предисловие. Новая модель роста — новая социальная политика ............................. 3 Раздел I. Новая модель роста ........................................................................................... 8 Глава 1. Новая модель экономического роста. Обеспечение макроэкономической и социальной стабильности .......................................................................................... 9 Глава 2. Стратегии улучшения делового климата и повышения инвестиционной привлекательности в целях перехода к модели устойчивого роста ......................... 9 Глава 3. От стимулирования инноваций к росту на их основе ............................... 72 Раздел II. Макроэкономика. Базовые условия роста ................................................. 106 Глава 4. Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры и развитие российской экономики .............................................................................. 107 Глава 5. Налоговая политика .................................................................................... 144 Глава 6. Реформа пенсионной системы ................................................................... 171 Глава 7. Развитие финансового и банковского сектора ......................................... 194 Раздел III. Новая социальная политика. Развитие человеческого капитала ........... 213 Глава 8. Рынок труда ................................................................................................. 214 Глава 9. Миграция...................................................................................................... 224 Глава 10. Профессиональное образование .............................................................. 245 Глава 11. Новая школа............................................................................................... 268 Глава 12. Сокращение неравенства и преодоление бедности ............................... 317 Глава 13. Политика охраны здоровья ...................................................................... 385 Раздел IV. Инфраструктура. Сбалансированное развитие, комфортная среда для жизни ......................................................................................................................................... 434 Глава 14. Государственная жилищная политика .................................................... 435 Глава 15. Преодоление территориальной разобщенности .................................... 476 Глава 16. Снятие ограничений на развитие тепло- и электроэнергетики ............ 516 Глава 17. Преодоление информационной разобщенности .................................... 530 Раздел V. Эффективное государство ........................................................................... 576 1
- 2. Глава 18. Оптимизация присутствия государства .................................................. 577 Глава 19. Развитие общественных институтов ....................................................... 644 Глава 20. Управление государственной собственностью и приватизация .......... 683 Глава 21. Повышение эффективности государственных инвестиций и госзакупок ...................................................................................................................................... 707 Глава 22. Реформа бюджетного сектора в экономике ........................................... 751 Глава 23. Реальный федерализм, местное самоуправление, межбюджетная политика ...................................................................................................................... 775 Раздел VI. Внешний контур развития ......................................................................... 802 Глава 24. Международная позиция России: экономические ориентиры ............. 803 Глава 25. Развитие экономической и социальной интеграции на постсоветском пространстве ............................................................................................................... 835 «Бюджетный маневр» (предложения по реструктуризации расходной части бюджета) ......................................................................................................................................... 850 2
- 3. Предисловие Новая модель роста — новая социальная политика Кризис 2008–2009 гг. со всей определенностью продемонстрировал, что Россия находится на новом переломе социально-экономического развития. В значительной степени исчерпаны возможности прежней модели роста экономики, опиравшейся на быстрое расширение внутреннего спроса. Новая модель потребует более интенсивного использования всех ресурсов и резервов производительности труда. Вместе с тем и цели социально-экономического развития, и его условия выглядят совсем иначе, чем они выглядели после предыдущего кризиса — 1998 года. Тогда перед страной стояла задача: в экономическом плане — выхода из трансформационного спада, а в социальном — преодоления бедности, которой было охвачено более трети населения страны. Теперь задача — в выходе на траекторию устойчивого и сбалансированного роста в целях модернизации и догоняющего развития, перехода к инновационной стадии экономического развития и создания соответствующей ей инфраструктуры постиндустриального общества. Именно поэтому настоящая Стратегия базируется на двух основаниях — новой модели экономического роста и новой социальной политике. Очевидно, что второе — новая социальная политика невозможно без первого — экономического роста. Для реализации стратегических целей России необходим не просто экономический рост, но достаточно высокие его темпы — не менее 5 % в год, заметно превышающие темпы роста развитых стран. Однако России необходим не просто экономический рост, но экономический рост определенного качества. Страна не может жить почти исключительно за счет экспорта сырьевых ресурсов не только в силу того, что нестабильность цен на них предопределяет неустойчивость развития, но и потому, что в этом случае она обречена на все большее технологическое и институциональное отставание. Необходимость постоянного перераспределения средств из малоемкого с точки зрения занятости сырьевого сектора в низкоэффективные сектора с высокой занятостью приводит к гипертрофированной роли государства в экономике, подавлению и искажению рыночных стимулов, доминированию рентоориентированных и иждивенческих установок в обществе. Стратегия «Новая модель роста — новая социальная политика» предлагает осуществить маневр, призванный задействовать факторы конкурентоспособности, которые были недоиспользованы в прошлом периоде. Помимо наличия природных ресурсов и большого внутреннего рынка — факторов конкурентоспособности, задействованных в прежней модели экономического роста, это еще и относительно высокое качество человеческого капитала, и определенный научный потенциал. Такой маневр подразумевает, с одной стороны, несколько иную систему экономических стимулов, изменения макроэкономических параметров (снижение инфляции, акцент на привлечение в экономику «длинных» денег, рост деловой активности и 3
- 4. частных инвестиций, изменения в структуре расходов бюджета), а с другой — обновление социальной политики. Наряду с безусловной реализацией своих традиционных задач, направленных на поддержку наиболее незащищенных групп населения, новая социальная политика должна полнее учитывать интересы тех слоев общества, которые способны реализовать потенциал инновационного развития. Она призвана создавать комфортные условия для реализации такого потенциала и соответствовать более высоким социальным стандартам. С экономической точки зрения это представители среднего класса, доходы и социальные установки которых позволяют им выбирать модели трудового поведения и потребления. С культурной точки зрения это люди с высшим образованием, относящиеся к креативному классу (по меньшей мере, потенциально). Такой подход не означает отказа от борьбы с бедностью, которая остается серьезным вызовом социальной стабильности, но позволяет сбалансировать это направление усилиями, связанными с целями развития. Все это диктует необходимость новой модели роста, формирующей «экономику предложения». Прежде всего должны быть уточнены приоритеты и цели в сфере макроэкономики и государственных финансов. Последовательная ориентация на снижение инфляции позволит изменить механизм предложения денег, повысит склонность к сбережениям и долгосрочному инвестированию, снизит зависимость экономики от конъюнктуры внешних рынков. Новые бюджетные правила призваны снизить отрицательное влияние несбалансированности во внешней торговле на государственные финансы и макроэкономическую стабильность. В финансовом регулировании необходима система заблаговременного предупреждения возникновения дисбалансов. Второй краеугольный камень новой модели роста — целенаправленные усилия по снятию институциональных барьеров для экономического роста. В условиях быстрого изменения технологий государство в экономике должно заниматься не выбором «фаворитных» отраслей и компаний, не поддержкой их ускоренного роста, а улучшением делового климата, повышением инвестиционной привлекательности страны, развитием конкурентной среды, выработкой и поддержанием правил игры для рынков. Этот подход не исключает создание государственных институтов развития. Однако их деятельность должна быть вписана в работу конкурентных рынков, а не подминать их под себя; содействовать рыночному перераспределению ресурсов, а не предлагать альтернативы такому распределению. В рамках второго направления предлагается разработать институциональную стратегию, направленную на улучшение делового климата. Она должна помочь устранению критических препятствий, в наибольшей мере сдерживающих экономический рост. К ним относятся, в частности, высокие барьеры для входа на многие рынки, чрезмерное неравенство прав рыночных агентов, избыточное и неэффективное госрегулирование, коррупция, репрессивная по отношению к бизнесу судебно-правоохранительная система. Для снятия этих препятствий необходимо усиление законодательной защиты конкуренции, изменение мотиваций госаппарата, резкое сокращение функций госорганов по контролю бизнеса с переводом их в область гражданского инфорсмента. Переход от экономики спроса к экономике предложения невозможен без роста деловой активности и внутренней конкуренции, способных повысить эластичность предложения на внутреннем рынке. Только в этом случае будет достигнут успех в снижении инфляции и механизм кредитных ставок заработает на стимулирование экономического роста. Наконец, только высокий уровень конкуренции может создать реальный спрос на инновации, стимулировать трансформацию экономики в инновационную. 4
- 5. Значительные усилия в рамках новой модели роста должны быть сосредоточены в области диверсификации российского экспорта, интеграции российских фирм в международные производственные цепочки, обеспечения реальной двусторонней открытости экономики. Еще один вызов — политика привлечения рабочей силы и перераспределения рабочей силы между секторами экономики и экономическими территориями. Новая модель роста предполагает ориентацию на постиндустриальную экономику — экономику завтрашнего дня. В ее основе сервисные отрасли, ориентированные на развитие человеческого капитала: образование, медицина, информационные технологии, медиа, дизайн, «экономика впечатлений» и т. д. И в развитых, и в развивающихся странах возникает креативный класс — люди творческого труда, создающие инновации уже в ходе своей обычной работы. Именно они будут обеспечивать решающие конкурентные преимущества в соревновании экономик XXI века. Как показывает новейшая экономическая история, порождение инноваций креативным классом происходит относительно независимо от институциональной среды, в рамках организаций и сетей самого разного типа. Это требует качественно иного подхода ко всем отраслям, связанным с развитием человеческого капитала. Россия имеет определенные преимущества над странами близкого уровня развития в области формирования человеческого капитала: национальные системы образования и культуры все еще находятся среди лидеров. Однако этот ресурс неосмотрительно растрачивается: устойчивая тенденция недофинансирования этих систем (как бюджетного, так и частного) и быстрая деградация фундаментальной науки, выступающей драйвером профессионального образования, могут привести Россию в рассматриваемом периоде к утрате этих преимуществ. Задача восстановления и закрепления сравнительных преимуществ в области образования и культуры является первоочередной для стратегии развития России как с позиции обеспечения экономического роста, так и для устойчивости социальной политики. Ключевой особенностью новой социальной политики является опора на самодеятельность профессиональных сообществ. Сообщества профессионалов творческого труда — инженеров, ученых, учителей, врачей, юристов — выступают гарантом качества социальных и государственных услуг, профессионального уровня производства в самых разных отраслях экономики. Содействие формированию профессиональных сообществ, передача им значительной части контрольно-надзорных полномочий и оценки качества, их активное участие в выработке и оценке политики — важная задача Правительства Российской Федерации в наступившем десятилетии. Необходимый вклад государства в формирование класса креативных профессионалов — конкурентоспособная оплата труда в бюджетном секторе. Надо довести до конца движение к «эффективному контракту», начавшееся в 2004–2010 гг. с государственных служащих и распространившееся в 2011 г. на школьных учителей. Задача 2012–2016 гг. — эффективный контракт с врачами, преподавателями вузов, работниками культуры. Отставание России от развитых и ряда развивающихся стран в области организации среды и систем, поддерживающих человеческий капитал (урбанистика, экология, транспорт, информационное пространство, медицина, социальная помощь, ЖКХ), значительно превышает отставание в сфере материального производства и промышленных технологий. Например, урбанистическое планирование в России застряло в середине ХХ века, тогда как необходимо быстрое изменение подходов к организации, планированию и изменению городской среды («города, удобные для жизни»). 5
- 6. Именно в области человеческого капитала сосредоточены, если не брать в расчет природные богатства, основные социально-экономические преимущества России в глобальной экономике. Пока этот ресурс неосмотрительно растрачивается: Россия является поставщиком идей и мозгов для других стран. В будущем межстрановая конкуренция за людей и разрабатываемые ими новые идеи и технологии станет значительно более острой, чем конкуренция за финансовые и природные ресурсы, поэтому преодоление отставания в этих областях становится особенно актуальным. Не проиграть в этой конкуренции можно только создав среду, благоприятную для жизни и развития человека, причем в особой мере для наиболее активной, творческой, предприимчивой части населения. Эта среда должна способствовать проявлению инициативы, а не убивать ее. Для России это означает коренную реформу образования, здравоохранения, системы социальной помощи, пенсионной системы. Разумеется, при этом недопустимо пренебрежение нуждами тех, кому по объективным причинам требуется забота общества. В этой области также необходимы и возможны кардинальные сдвиги на основе более целенаправленного и рационального использования средств, сочетания государственных гарантий с частной инициативой и благотворительной деятельностью. Успешное развитие человеческого капитала несовместимо с унификацией и уравнительностью. Оно требует дифференциации мер и конкуренции подходов. Невозможно решать проблемы местных сообществ из центра, поэтому требуется усиление самостоятельности региональных и особенно муниципальных властей в области социальной политики. Оказание услуг, связанных с развитием человеческого капитала, должно перестать быть государственной квазимонополией (когда допуск частных и некоммерческих операторов на рынок социальных услуг возможен только с разрешения госорганов). Экономические механизмы социальной сферы должны быть настроены на поддержку конкуренции в интересах потребителей услуг, а не на дискриминацию добровольчества и негосударственных организаций. В конечном счете целью государственной социально-экономической политики является повышение благосостояния, т. е. содействие увеличению продолжительности не обремененной болезнями социально благополучной жизни, росту удовлетворенности граждан жизнью. Франция, несколько развивающихся стран, а совсем недавно — и Великобритания пытаются инкорпорировать показатели удовлетворенности жизнью в основные механизмы экономической политики, в критерии оценки работы государственного аппарата и т. д. Предстоит это в будущем сделать и России. Но сначала необходимо выстроить конкурентоспособный регулятивный режим для бизнеса; конкурентоспособную диверсифицированную образовательную систему, допускающую индивидуальные траектории; здравоохранение, нацеленное на предупреждение заболеваний, а не только на их лечение и т. д. Разработанная в представленной Стратегии система мер и реализация поставленных целей в области изменения целей социальной политики потребует «расходного маневра» — частичной смены приоритетов в расходах бюджета. Его смысл — достижение большей сбалансированности расходов между целями поддержания стабильности в краткосрочном периоде и финансовым обеспечением целей развития, которые позволят поддерживать долгосрочную макроэкономическую и социальную стабильность. В целом необходимо увеличение бюджетных расходов (4 % ВВП к 2020 году). В целях сохранения макроэкономической стабильности часть этих расходов должна быть компенсирована сокращением расходов по другим статьям (в Стратегии содержатся предложения по сокращению существующих расходов на 2 % ВВП). Предложенные меры по сокращению госрасходов отвечают ключевым целям Стратегии — оптимизации государственного участия в экономике, сосредоточению государства на ключевых 6
- 7. функциях и передаче периферийных функций альтернативным провайдерам, перераспределению усилий между целями текущего поддержания стабильности и целями развития. Перед разработчиками Стратегии была поставлена задача оценить допустимые варианты политики. Мы исходили из того, что операциональные «развилки» существуют в каждом из рассматриваемых секторов. При этом как недопустимая, «красная зона» рассматривались и сценарии, связанные с подрывом макроэкономической стабильности (инфляционное финансирование бюджетных обязательств, не подкрепленное доходными источниками), и сценарии, связанные со снижением уровня социальной поддержки незащищенных групп населения, с ростом социального неравенства. Сценарии допустимой, «зеленой зоны», в свою очередь, делятся на три группы (методы их выделения несколько различаются в зависимости от специфики сектора). Первая группа — это инерционные сценарии, при которых институты не меняются или продолжается реализация уже начатых изменений. Бюджетные условия при этом, как правило, сохраняются неизменными в доле ВВП (в некоторых случаях — при абсолютном росте бюджетов, но сокращающейся доле ВВП). Особенность инерционных сценариев — стабильность позиций и интересов основных социальных групп и групп влияния. Однако следование им означает дальнейшее накопление негативных факторов и ведет в конечном счете к исчерпанию роста. Вторая группа сценариев может быть названа сценариями жесткой реформы. Необходимые преобразования проводятся в условиях повышения жесткости бюджетных ограничений. Соответственно, реформы затрагивают (на временной или постоянной основе) интересы тех или иных групп населения и тем более — групп влияния, что порождает определенное социальное напряжение и сопротивление реформам. В условиях исчерпания источников экстенсивного роста за счет экспортных доходов вторая группа сценариев может быть скорее правилом, чем исключением для большинства секторов. Третья группа сценариев — сценарии оптимальных изменений, когда необходимые преобразования в достаточной степени подкреплены ресурсами. Это позволяет учесть интересы вовлеченных широких социальных групп и на этой основе игнорировать сопротивление заинтересованных групп элиты. В силу дороговизны такие сценарии ограниченно применимы и предлагаются только в секторах образования, здравоохранения (частично), транспортной инфраструктуры и развития информационных технологий и связи. При этом можно выделить по крайней мере еще два сектора, где реализация «оптимальных» сценариев исключительно важна для развития России: жилищное строительство (субсидирование ипотеки) и пенсионная реформа (развитие накопительных пенсионных схем). Поиск источников дополнительных ресурсов для реализации большего числа «оптимальных» сценариев на 2012–2020 гг. — задача следующего этапа разработки Стратегии. В докладе изложены ключевые предложения экспертных групп, работавших над подготовкой обновленной Стратегии на общей концептуальной основе и в рамках единого понимания ресурсных ограничений. Вместе с тем, по ряду конкретных вопросов экспертные группы заняли несколько различающиеся позиции, которые также в определенной мере отражены в сводном докладе. 7
- 8. Раздел I Новая модель роста Глава 1. Новая модель экономического роста. Обеспечение макроэкономической и социальной стабильности. Глава 2. Стратегии улучшения делового климата и повышения инвестиционной привлекательности в целях перехода к модели устойчивого роста. Глава 3. От стимулирования инноваций к росту на их основе. 8
- 9. Глава 1 Новая модель экономического роста. Обеспечение макроэкономической и социальной стабильности Основные выводы и рекомендации: В качестве базового сценария на ближайшие годы следует рассматривать сценарий высокой нестабильности на мировых рынках, возможного снижения цен на энергетические товары и роста стоимости привлечения капитала. В инерционном сценарии, основанном на использовании старой модели роста, следует ожидать затухания темпов роста в силу замедления роста спроса и ограниченных возможностей повышения производительности или — в случае активного стимулирования спроса и кредитования — формирования нового «пузыря», грозящего новым кризисом во второй половине 2010-х гг. Центральная задача — переход к новой модели устойчивого, сбалансированного роста, в которой рост спроса должен быть поддержан более интенсивным ростом предложения за счет повышения деловой активности и роста конкуренции на внутреннем рынке, созданием условий для формирования длинных инвестиционных ресурсов, расширением секторов экономики, ориентированных на внешний спрос. Конкурентоспособность российской экономики и потенциал экономического роста будут определяться набором базовых позитивных и негативных факторов. Позитивные: размер рынка, относительно высокое качество человеческого капитала, наличие сырьевых ресурсов (формирующих финансовые резервы). Негативные: неблагоприятный демографический тренд, относительно высокие издержки на труд, слабые институты, негативное влияние доходов от экспорта ресурсов на макроэкономические условия и институциональную среду («голландская болезнь»). Среди вызовов, стоящих перед экономикой, следует отметить промежуточное положение между странами с дешевым трудом и странами с хорошими институтами («ножницы конкурентоспособности»), высокую зависимость от конъюнктуры внешних рынков, рост нагрузки социальных расходов и слабое использование преимуществ, связанных с качеством человеческого капитала. Политика, ориентированная на формирование условий устойчивого роста, должна быть направлена на снижение влияния негативных факторов и максимизацию эффекта от преимуществ. Такая политика подразумевает макроэкономическую стабилизацию, ориентированную на формирование условий появления в экономике «длинных» денег (снижение инфляции), сокращение бюджетной нагрузки к ВВП, стабилизацию и по возможности снижение налоговой нагрузки, активное привлечение рабочей силы, бюджетный маневр в целях повышения инвестиций в человеческий капитал, усилия по расширению несырьевого экспорта. Важнейший элемент такой политики — разработка и осуществление стратегии улучшения делового климата, направленной на последовательное снятие наиболее 9
- 10. чувствительных институциональных ограничений для экономического роста и привлечения инвестиций. 1. Текущее положение дел: старая модель роста и дисбалансы развития Постановка задачи перехода к новой модели экономического роста предопределяется следующими обстоятельствами: 1. В ходе кризиса 2008–2009 гг. российская экономика продемонстрировала рекордные среди крупных экономик мира масштабы сокращения ВВП (-7,8 %) и падения фондового рынка. Кризис показал, что экономический рост 2000-х гг. не обладал качеством устойчивости и вел к накоплению диспропорций в экономике. 2. Темпы посткризисного восстановления российской экономики нельзя считать вполне удовлетворительными, они недостаточны для реализации целей догоняющего развития. Средние темпы роста экономик стран СНГ без России заметно выше темпов роста российской экономики (5,6 % в 2010 г. и 5,9 % в первом полугодии 2011 г. против соответственно 4 и 3,7 % в России). 3. Внешние макроэкономические условия на протяжении предстоящего десятилетия (до 2020 г.) с большой вероятностью будут не столь благоприятными, как на протяжении предыдущего. Возрастут и внутренние вызовы, прежде всего демографические: общее снижение численности населения и сокращение доли населения в трудоспособном возрасте. В этих условиях поддержание достаточных темпов экономического роста потребует более интенсивного использования имеющихся ресурсов и перехода к новой модели роста, характеризующуюся повышением инвестиционной активности и производительности труда. 4. В мировой экономике сложились три группы стран: развитые страны с высоким ВВП на душу населения и умеренными темпами посткризисного роста (1–2 % ВВП), страны с развивающимися рынками и высокими темпами роста (6 % ВВП и более) и, наконец, страны со средним уровнем доходов и темпами роста около 4 % (страны ЦВЕ и Россия). Скромные темпы посткризисного восстановления этих стран указывают на значительную неопределенность и уязвимость их положения в посткризисной конфигурации мировых рынков. Такой рост (3–4 % в год), лишь немногим превышающий темпы роста развитых стран, не позволяет достичь целей догоняющего развития и привлечь достаточные инвестиции. Перспективы экономического роста в России в предстоящем периоде будут определяться способностью экономики найти новую модель устойчивого роста, глобальными тенденциями мировой экономики и конъюнктурой сырьевых рынков. 1.1. Внешние условия развития экономики. Конъюнктура рынков сырья и капитала На конец 2011 года можно констатировать сохранение в глобальной экономике значительных дисбалансов: долговой кризис в еврозоне, значительная и растущая долговая нагрузка в других развитых странах (США, Япония и т.д.), глобальные и региональные (внутриевропейские) торговые дисбалансы и др. Серьезные проблемы существуют в мировой 10
- 11. финансовой системе: продолжается дилевериджинг потребительского сектора США, европейский банковский сектор подвергается существенным рискам из-за долгового кризиса, в Китае начались кризисные явления в теневой банковской системе и есть риск роста плохих активов в официальной банковской системе и т.д. В этом смысле об окончательном исходе кризиса говорить рано, а сценарии посткризисного развития мировой экономики не вполне прояснились. Вместе с тем, суммируя дискуссии в мировом экспертном сообществе и в рамках работы экспертных групп, можно выделить два основных сценария. Оптимистичный сценарий предполагает выход в среднесрочной перспективе мировой экономики на траекторию динамичного роста (4–4,5 % ВВП), что подразумевает и высокие цены на сырье, и относительно невысокую, хотя и с тенденцией повышения, стоимость капитала. Менее оптимистичный сценарий («встречный кризис») предполагает неравномерное развитие на протяжении предстоящего десятилетия (более длительный период замедления и стагнации в развитых экономиках; трудности в поддержании темпов роста у лидеров догоняющего развития в рамках перехода к новой модели роста, ориентированной в большей степени на внутренний спрос). В этом сценарии на фоне достаточно высоких цен на сырье (характеризующихся, впрочем, высокой волатильностью или понижательным трендом) следует ожидать роста процентных ставок, т. е. роста стоимости привлечения капитала. Этот сценарий представляется целесообразным принять за базовый. Большинство прогнозов сходится в том, что изменение ценовых пропорций на сырьевом рынке носит долгосрочный характер: цены на ресурсы будут оставаться, в среднем, высокими в связи с ростом спроса, а также политической нестабильности в Ближневосточном регионе, в то время как рост цен на промышленные товары будет сдерживаться растущим предложением со стороны развивающихся стран. Базовым считается сценарий медленного (в соответствии с ростом фактического спроса) роста цен на ресурсы. Однако темпы роста цен на ресурсы в последние годы значительно превосходили темпы роста фактического спроса на них (в физических объемах). Это означает, что в рамках долгосрочного повышательного тренда возможны серьезные краткосрочные и среднесрочные колебания цен, связанные со спекулятивными эффектами, вызванными ослаблением денежной политики во второй половине 2000 — начале 2010-х гг. Кроме того, в среднесрочном периоде существует серьезный риск структурного снижения цен на энергоресурсы. Со стороны предложения ответом на высокие цены и аномальную рентабельность будет ввод новых месторождений, инвестиции в технологии добычи и переработки, а также альтернативные источники энергии и энергосбережение. Риски, связанные с инновационными прорывами в энергетике, выглядят сегодня недооцененными. Чем более затягивается период завышенных цен на сырьевые товары (по отношению к покупательной способности и издержкам производства), тем сильнее стимулы как со стороны спроса, так и со стороны предложения к снижению долгосрочной равновесной цены. Поэтому вероятность снижения цен следует считать весьма высокой. Целесообразно считать базовым на предстоящие годы сценарий относительного удорожания заемного капитала. Этому будет способствовать целый ряд факторов: 1) снижение аппетита к риску в среде сберегателей из развитых стран, выражающееся, например, в том, что компании вкладывают деньги напрямую в казначейские облигации, а не на банковские депозиты, 2) проблема плохих долгов в банковских системах развитых стран, усиленная требованиями Базел 3 по увеличению капитала, 3) необходимость в среднесрочной перспективе перехода к более жесткой денежной и бюджетной политике в развитых странах, 3) высокий спрос на инвестиции 11
- 12. (включая инвестиции в инфраструктуру) со стороны развивающихся стран. Формирование среди последних группы лидеров с устойчиво высокими темпами роста (Россия в нее сейчас не входит) приведет к обострению конкуренции за привлекаемый капитал. Так, общий приток капитала на развивающиеся рынки вырос в 2010 г. на 44,5 %. Однако основная его часть пришлась всего на 9 стран (Китай, Бразилия, Индия, Индонезия, Малайзия, Таиланд, Мексика, Южная Африка, Турция); на них же пришлась и максимальная доля прямых иностранных инвестиций. При этом названные страны продемонстрировали рост в среднем около 7 % ВВП. Если эта тенденция закрепится, то среди развивающихся стран могут сформироваться две устойчивые группы — «продвинутые», которые будут аккумулировать переток капитала с развитых рынков, и отстающие, доступность капитала для которых будет значительно ниже. Ограничения со стороны стоимости и доступности привлекаемого капитала сделают задачу выхода на траекторию устойчивого роста для России еще более сложной. Даже в относительно оптимистичном сценарии внешняя среда в текущем десятилетии будет менее благоприятной для экономического роста в России. Конкуренция развивающихся стран за инвестиции станет реальным вызовом десятилетия. 1.2. Дисбалансы инерционной модели развития: внешние стимулы и внутренний спрос В 2000-е гг. российская экономика демонстрировала впечатляющие успехи. Рост экономики в сочетании с укреплением рубля и удорожанием товаров российского экспорта привели к значительному (до 2,4 %) повышению удельного веса России в мировом ВВП. Россия перешла в другую «весовую категорию». Подушевой ВВП вырос в 3,3 раза: с 5,95 тыс. долларов на душу населения (по паритету покупательной способности) в 1999 г. до 19,84 тыс. долларов в 2010 г. (ВБ, 2010 г.). Динамичный экономический рост 2000-х гг. был детерминирован несколькими факторами. Во-первых, экономика преодолевала последствия трансформационного спада 1990-х гг. Экономическому росту способствовало вовлечение в производство ресурсов и капитальных благ, созданных в прошлых периодах. Во-вторых, росту содействовал растущий приток средств от экспорта природных ресурсов, а затем и значительный приток заемного капитала. Возраставшая доступность финансовых ресурсов как со стороны производства, так и со стороны потребления на фоне низкого стартового уровня доходов способствовала форсированному расширению внутреннего рынка. Это предопределило особенности и качество экономического роста 2000-х годов. На фоне достаточно высоких темпов роста экономики — в среднем на 6,9 % в год в 2000–2008 гг. средние темпы роста промышленного производства составляли 5,7 %, а рост реально располагаемых доходов в среднем -- 10,8 % в год, т. е. почти вдвое больше темпов роста промышленности. В результате в 2005–2007 гг. внутренний спрос в реальном выражении рос почти вдвое быстрее внутренних поставок — 11,3 % в год против 6,3 %. Такое несоответствие вело к быстрому росту цен и расширению импорта, которые в значительной мере покрывали прирост внутреннего спроса. Рост спроса и укрепление рубля стимулировали приток краткосрочного капитала и внешнего долгового финансирования (в структуре иностранных инвестиций на долю ПИИ приходилось в среднем лишь 24 %), раскручивавшего спираль «перегрева». 12
- 13. Резкое снижение цен на нефть в августе — сентябре 2008 г. привело к развороту капитальных потоков, резкому сокращению спроса и в результате обрушило фондовый рынок и экономику в целом. Кризис продемонстрировал не просто высокую зависимость экономики от внешних рынков, но и мультипликативный эффект использования рентных доходов. Широкое их использование для стимулирования спроса играет, по сути, проциклическую роль (подробнее см. в главе 5), увеличивая дисбаланс между возможностями экономики со стороны предложения и растущим спросом. Быстро растущий спрос и приток краткосрочного капитала скрывал фундаментальные недостатки и дисбалансы экономики: слабость институтов и плохой деловой климат (являвшийся причиной низкой эластичности со стороны предложения); низкую привлекательность недиверсифицированной экономики для инвестиций, закамуфлированную кредитованием спроса; высокую склонность к потреблению в ущерб сбережению. Это, с одной стороны, было следствием неблагоприятных макроэкономических и институциональных условий, а с другой, вело к недостатку в экономике «длинных» денег, снижающему ее устойчивость в условиях конъюнктурных колебаний и шоков. В целом особенностью старой модели роста являлось то, что экономический рост, опирающийся на ускоренный рост внутреннего спроса, позволял экономике расти в условиях роста внутренних издержек — как тех, которые были связаны с избыточным притоком капитала, способствовавшего укреплению курса / росту цен («голландская болезнь»), так и транзакционных издержек, связанных с плохими и ухудшающимися институтами. Такой рост может быть назван экстенсивным. 2. Сценарии экономического развития в 2012–2020 гг. 2.1. Инерционные сценарии развития: затухание или «пузырь» В дальнейшем экономике не удастся расти столь высокими темпами за счет тех же источников. Ресурсы восстановительного роста исчерпаны, ситуация на мировых рынках приведет к снижению доступности внешнего капитала, а рост спроса замедлится вследствие исчерпания эффекта низкой базы, имевшей место в начале предыдущего периода. Кроме того, дальнейший рост потребления оказывает все меньшее стимулирующее влияние на рост внутреннего производства, в то время как недостаток инвестиций и высокие внутренние цены препятствуют диверсификации экспорта. В настоящий момент рост спроса в экономике на 55 % покрывается ростом цен, на 25 % — ростом импорта и лишь на 20 % — ростом предложения со стороны отечественных предприятий. Экономика потребления в значительной степени исчерпала свои возможности на данном этапе; такая модель будет, скорее всего, обеспечивать относительно низкие (в сравнении с предыдущим периодом) и затухающие темпы роста. График 1. Разложение прироста внутреннего спроса в России по компонентам, % 13
- 14. 150% 100% 50% 0% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 -50% -100% за счет реального прироста импорта за счет реального прироста внутр.пр-ва за счет прироста цен на импорт за счет прироста цен на внутр.пр-во В рамках прежней модели роста на фоне неблагоприятного демографического тренда и иных ограничений при сохранении прежних (рассчитанных для периода 1997–2007 гг.) темпов роста производительности труда средние темпы роста экономики могут сократиться в ближайшие годы до 2,5 % ежегодного прироста. Достижение более высоких темпов роста производительности труда потребует резкого роста доли инвестиций в ВВП (выше 25 %). В рамках инерционного сценария экономического развития рассмотрены два варианта — базовый и форсированный. При определенных предположениях ежегодные темпы роста на уровне 4 % ВВП в течение десятилетия возможны. Однако даже в рамках этого сценария и связанных с ним крайне позитивных (и, строго говоря, маловероятных) предположений экономический рост столкнется с проблемами во второй половине десятилетия. Для решения этих проблем неизбежно потребуется увеличить склонность населения к потреблению и кредитование нефинансового сектора, для чего будут использоваться в возрастающем объеме внешние займы, а также будет расширено рефинансирование банковской системы. По факту модель приходит в предкризисное состояние к концу десятилетия. Форсированный вариант инерционного сценария, предполагающий ежегодный рост на уровне 6 % ВВП за счет стимулирования кредитования и потребления, ведет к образованию к концу десятилетия «кредитной ямы» в размере 16,2 % ВВП, снижению банковской ликвидности и в результате — к полномасштабному кризису. Таким образом, в рамках инерционного сценария, опирающегося на сохранение прежней модели, экономический рост возможен, однако невозможен устойчивый экономический рост. В описанной выше неблагоприятной альтернативе вариантов — затухающий рост или «пузырь» — проявляют себя институциональные ограничения действующей модели роста: ориентация экономики исключительно на факторы внутреннего спроса (за исключением сырьевого сектора, сильно зависящего от конъюнктурных колебаний); фундаментальный недостаток долгосрочных инвестиций, замещаемых кредитами, что повышает уязвимость экономики к внешним шокам и ведет к несбалансированности роста; 14
- 15. недостаток конкуренции на внутреннем рынке, ведущий к быстрому росту внутренних цен, в результате чего рост ВВП становится очень капиталоемким (требует привлечения значительных финансовых ресурсов). Ухудшение внешних условий для экономики в следующем периоде, исчерпание факторов восстановительного роста, а также эффекта низкой базы доходов и внутреннего спроса делает насущной необходимостью переход к новой модели роста, которая должна характеризоваться более интенсивным использованием ресурсов труда и капитала, снижением внутренних издержек. 2.2. Альтернативный сценарий: устойчивый экономический рост. Условия, факторы и ограничения Анализ историй успеха — всех случаев устойчиво высокого экономического роста в странах с формирующимися рынками за последние 50 лет — демонстрирует, что единого рецепта выхода на траекторию устойчивого роста не существует. Вместе с тем есть ряд условий успеха, характерных для всех этих случаев. Политика, направленная на достижение устойчивого динамичного роста, должна строиться на двух основаниях: 1) выполнении этих «обязательных условий» (приближении к ним); 2) анализе специфических ограничений и возможных факторов роста, «расшивке узких мест», максимизации эффекта от преимуществ и минимизации ограничений для роста, характерных для конкретной страны. Общие условия выхода на траекторию устойчивого роста К общим условиям успеха выхода на траекторию устойчиво высокого экономического роста для стран с развивающимися рынками относятся: Ориентация на внешний спрос, открытость экономики. Как показывает анализ, все попытки опираться исключительно на рост внутреннего рынка захлебывались, рост «выдыхается». Это связано, в частности, с тем, что внутренний рынок, даже с учетом его размеров, имеет предел «насыщения» и не создает устойчивых долгосрочных условий для проявления рыночных стимулов, выявления и реализации конкурентных преимуществ экономики (которые могут быть сосредоточены в достаточно узких сферах); наконец, именно ориентация на внешние рынки с их предельным уровнем конкуренции способствует трансферу технологий и бизнес- моделей, а также повышает склонность фирм к инновациям. Рыночное распределение ресурсов. Свободный переток ресурсов и капитала — принципиальное условие успешной стратегии устойчивого экономического роста. Господствовавшее в конце XX века представление о том, что минимальное государство в наибольшей степени способствует успеху догоняющего развития, не подтверждается эмпирикой историй успеха: роль государства выглядит шире и значительней. Вместе с тем принципиальным является то, что государство должно дополнять, но не подменять рынок; государственное вмешательство не должно искажать рыночные стимулы, только в этом случае оно будет содействовать успеху, а не препятствовать ему. Высокая норма сбережений и инвестиций. Этот пункт становится в последнее время одной из точек консенсуса экономистов: уровень накопления в странах 15
- 16. догоняющего развития, как правило, составлял не менее 25–30 % ВВП. Такой вывод имеет принципиальное значение для анализа перспектив экономического роста в России и конструирования политик, направленных на его стимулирование. Уровень инвестиций в основной капитал в период трансформационного спада в России опустился до 14 % ВВП, в середине 2000-х гг. он находился на уровне 16–17 %, а в последние годы — на уровне 20–22 %, что еще не соответствует условиям устойчиво высокого роста. Макроэкономическая стабильность. Страны устойчиво высокого роста переживали разные периоды, но макроэкономические условия должны быть благоприятны для проявления рыночных стимулов, что предполагает, прежде всего, привлекательную валюту. Инфляция должна быть однозначной (до 10 %). По сути, это требование также не было соблюдено в полной мере: хотя в 2006–2007 гг. годовая инфляция и составила 9,6 и 9 % соответственно, месячные показатели инфляции колебались в диапазоне 8,2–11,8 %, что не позволяет говорить о подлинной стабилизации роста цен. Однозначной инфляция была, по сути, лишь в 2010 г., когда месячные колебания годовой инфляции уложились в диапазон 5,5–8,8 %. Рост государственных расходов создает угрозу макроэкономической стабильности и непомерно увеличивает роль государства в экономике. Таким образом, российская экономика сегодня по многим параметрам не соответствует условиям выхода на траекторию устойчивого роста. Специфические факторы, оказывающие принципиальное влияние на перспективы долгосрочного экономического роста в России Перспективы устойчиво высоких темпов экономического роста в случае конкретной страны связаны с потенциалом ее конкурентоспособности на данной стадии развития. Россию обычно рассматривают как страну, находящуюся на второй, инвестиционной стадии, на которой конкурентность достигается за счет способности привлекать технологии и капитал, повышая на этой основе качество продукции и оптимизируя затраты. Это означает, в частности, что критически важны для повышения конкурентности экономики эффективность и эластичность рынков труда и капитала (развитие финансового рынка), а также эффективность товарного рынка (свободное перемещение товаров, открытость, конкурентность рынков), способность привлекать инвестиции. В последнем «Отчете о глобальной конкуренции» Всемирного экономического форума Россия впервые отнесена к группе стран, находящихся в процессе перехода к следующей, инновационной стадии развития. Основанием для этого послужил значительный рост ВВП на душу населения на протяжении последних лет. Вместе с тем задачи, связанные с предыдущей фазой, остаются для России по-прежнему актуальными. В силу исторических особенностей и специфики ресурсной обеспеченности, у России наблюдается ряд отличий от стандартного профиля страны, находящейся на инвестиционной стадии. Это связано с тем, что индустриализация проходила в условиях нерыночной, закрытой экономики, что определило специфику распределения ресурсов и производства (его более высокую концентрацию), неразвитость потребительского сектора и слабость рыночных институтов. Вместе с тем то же историческое наследие предопределило еще две особенности: относительно высокое качество человеческого капитала (в сравнении с другими развивающимися странами) и относительно высокие социальные стандарты. 16
- 17. Особенности экономического роста в 2000-е гг. способствовали закреплению этих особенностей: душевые доходы быстро росли, что увеличивало издержки на труд и снижало стимулы к импортозамещению, а значительные доходы от сырьевого экспорта и доступность внешнего кредитования ослабляли стимулы к улучшению инвестиционного климата и институциональной среды, дальнейшей реструктуризации некоторых секторов экономики. Таким образом, Россия, с одной стороны, обладает конкурентными преимуществами, определяющими ее подготовленность к переходу к инновационной стадии развития. С другой стороны, в сравнении с другими продвинутыми развивающимися странами имеет ряд существенных недостатков, которые мешают ей реализовать свои преимущества. В целом, анализируя базовые условия и особенности развития российской экономики, можно выделить следующие фундаментальные факторы, которые будут оказывать принципиальное влияние на перспективы экономического роста в России. Ограничения Преимущества неблагоприятный демографический тренд размер рынка относительно высокие издержки на труд относительно высокое качество человеческого капитала слабые институты наличие природных ресурсов наличие природных ресурсов («голландская болезнь», отрицательное (дополнительные финансовые ресурсы для влияние на институты и стимулы к развития) развитию) Ограничения роста 1. Неблагоприятный демографический тренд. Согласно прогнозам «Доклада о развитии человеческого потенциала, 2008 г.», в результате естественной убыли население России сократится к 2025 г. на 10 млн человек. Этот прогноз подтверждают и предварительные итоги переписи населения 2010 г.: естественная убыль населения в 2002–2010 гг. составила 4734 тыс. чел., в среднем 592 тыс. чел. в год, проекция этого тренда на период 2010–2025 гг. даст общее сокращение численности населения на 8,8 млн чел. Современный 17
- 18. экономический рост не знает прецедентов устойчивого и длительного его поддержания без роста населения. Сокращение доли трудоспособного населения (в связи с его старением) увеличивает нагрузку социальных обязательств государства в расчете на одного работающего, эта нагрузка станет дополнительным бременем, препятствующим энергичному экономическому росту. Только для обеспечения поддержания трудоспособного населения на постоянном уровне России требуется привлекать порядка 700–900 тыс. иммигрантов ежегодно. Это подтверждают предварительные данные переписи: за период 2002–2008 гг. миграционный приток составил 2473 тыс. чел. (в среднем 310 тыс. чел. в год), что позволило лишь наполовину (52 %) покрыть потери вследствие естественной убыли. 2. Относительно высокая стоимость рабочей силы. За десятилетие роста в России в 1,8 раза увеличился размер ВВП на душу населения по ППС (в долларах 2005 г.), номинальный размер ВВП на душу населения вырос в 5,9 раз. Россия стала одной из самых богатых развивающихся стран, передвинувшись с 67-го места по ВВП на душу населения по ППС в мире в 2000 г. на 51-е в 2010 г. (cм. График 1). Реальная заработная плата выросла в 2000–2009 гг. в 3,5 раза (при росте ВВП в 1,7 раза) и находится на уровне, характерном для стран ЦВЕ. Сегодня Россия не является страной с дешевой рабочей силой и, соответственно, будет проигрывать развивающимся странам в сфере массового промышленного производства. В то же время Россия — страна с немодернизированной экономикой, а потому не может конкурировать с развитыми странами в их нишах («ножницы конкурентоспособности»). Эта проблема определяет как высокую потребность в миграции и иммиграции рабочей силы, что позволило бы поддерживать конкуренцию на рынке труда и сдерживать чрезмерный рост издержек на труд, так и необходимость поиска адекватных ниш в мировом разделении труда. 3. Низкое качество институтов. Россия занимает 66-е место в рейтинге глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума (Global Competitveness Index 2011–2012). По большинству важнейших параметров, составляющих рейтинг, Россия находится на 50–70-х местах. Вместе с тем по параметрам развития базовых институтов и инфраструктуры рынка Россия оказывается на 100–130-х местах. Эти «разрывы в развитии» свидетельствуют о системной проблеме (институциональные показатели не характерны для стран с таким уровнем развития человеческого капитала, а уровень развития рыночной инфраструктуры не характерен для стран с таким размером ВВП на душу населения). Еще одним важным индикатором является ухудшение места России в рейтингах конкурентоспособности и качества бизнес-среды (GCI, GEM, IMD, Doing business), а также государственного управления (World Bank Governance Indicators) с середины 2000- х гг. (см. График 2, а также подробнее в главе 2). График 1. Динамика ВВП на душу населения в России и ряде динамично развивающихся стран. 18
- 19. 16000 Бразилия 14000 Китай 12000 Индия 10000 Индонезия 8000 Казахстан Малайзия 6000 Мексика 4000 Россия 2000 Филипины Южная Африка 0 Таиланд График 2. Изменение положения России в рейтинге качества деловой среды (Doing business) в сравнении с рядом наиболее динамично развивающихся стран. 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2011 2012 0 Бразилия 20 Китай 40 Индия Индонезия 60 Казахстан Малайзия 80 Мексика 100 Россия Таиланд 120 Турция 140 Такая динамика не всегда свидетельствует об абсолютном ухудшении показателей. Но она определенно показывает ослабление позиций в сравнении с другими развивающимися странами, более активно продвигающимися в улучшении делового и инвестиционного климата. Данная проблема приобретает критическое значение в условиях предполагаемого обострения конкуренции за привлечение капитала. С другой стороны, именно в этой сфере заключен и наиболее очевидный ресурс повышения конкурентоспособности российской экономики. Преимущества 19
- 20. 1. Относительно высокое качество человеческого капитала и инфраструктуры. Речь идет о конкурентном преимуществе в сравнении с другими развивающимися странами: Россия имеет лучшие показатели по распространенности и доступности 1-го и 2-го образования, а также развития инфраструктуры. Однако реализация этих преимуществ потребует серьезных институциональных изменений, а их сохранение — более значительных инвестиций в сектор, учитывая растущее внимание к этой проблеме в развивающихся странах и предпринимаемые ими усилия в этом направлении. 2. Размер внутреннего рынка. Сегодня Россия занимает 8-е место в мире по размеру внутреннего рынка. Этот фактор является положительным в контексте перспектив долгосрочного экономического роста: повышает инвестиционную привлекательность страны, создает значительный потенциал рынка неторгуемых товаров и возможности для развития инфраструктуры. 3. Изобилие сырьевых ресурсов. Этот фактор является несомненным преимуществом, однако способен оказывать серьезное негативное воздействие, формируя диспропорции в макроэкономике и финансах («голландская болезнь») и в итоге – ренто-ориентированную модель социального развития, подавляющую стимулы к модернизации и конкуренции («сырьевое проклятье»). Вместе с тем, как свидетельствует мировой опыт, развитая институциональная и деловая среда позволяет минимизировать эти эффекты. Конфигурация этих факторов, специфическое историческое наследие (path dependence), определяющее особенности прохождения Россией современной стадии развития, формируют основные вызовы, стоящие перед российской экономикой. Главными из этих вызовов можно считать: «Ножницы конкурентоспособности»: относительно высокие издержки на труд на фоне низкого качества институтов. В результате соотношение «риск/доходность» оказывается малопривлекательным для инвесторов. «Демографический крест»: рост социальных обязательств бюджета на фоне сокращения доли трудоспособного населения. Вызовы сырьевой зависимости проявляют себя в сфере макроэкономики и особенностей институциональной среды. Давление в сторону высокого обменного курса приводит к замещению отечественной продукции импортом, а длинных и прямых инвестиций — краткосрочными заимствованиями, что также способствует консервации плохой деловой среды, замедляет трансфер технологий и ноу-хау. Высокая инфляция препятствует адекватному регулированию экономической активности через механизм цен и процентных ставок. Разрывы в развитии. Уровень развития человеческого капитала не соответствует качеству институциональной среды, это приводит к «утечке мозгов», что происходит не только в форме трудовой эмиграции, размывания элиты (exit strategies), но и в форме переноса центров прибыли предприятий high-tech, IT-сектора и «новой экономики» за рубеж. 20
- 21. График 3. «Разрывы в развитии»: место России в рэйтинге глобальной конкурентоспособности (GCI WEF) по разным компонентам. 25 45 65 85 105 125 145 21
- 22. 3. Основные направления и цели политики по созданию условий устойчивого экономического роста В данном разделе рассматриваются лишь основные цели и общие принципы политики, направленной на формирование условий устойчивого экономического роста в России. Более детальная проработка и конкретизация мер в рамках этих принципов проводится в соответствующих разделах Стратегии. Условием успеха экономической политики, направленной на формирование новой модели экономического роста, является четкий выбор приоритетов. На наш взгляд, основным приоритетом должен стать выход на максимально высокие темпы сбалансированного экономического роста. Слабый рост в условиях догоняющего развития не позволит ни решать основную задачу — сокращение отставания от стран-лидеров в долгосрочном периоде, ни поддерживать социальную стабильность в краткосрочном периоде. В силу особенностей распределения доходов (сильное неравенство) в странах догоняющего развития низкие темпы роста не позволяет низкодоходным группам воспользоваться «плодами роста». В результате правительство, скорее всего, будет вынуждено либо оказывать этим группам значительную поддержку, увеличивая расходы бюджета, либо искусственно стимулировать рост, что приведет к новому циклу макроэкономической несбалансированности («перегреву»). В свою очередь, ускоренный экономический рост в условиях догоняющего развития требует высокой мобильности ресурсов, гибкого отношения к институтам и моделям, высокой реактивности в меняющихся условиях. Динамичный экономический рост в целом характеризуется процессом «созидательного разрушения». В случае догоняющего развития это особенно важно. Те или иные решения могут выглядеть проблемными с точки зрения сохранения стабильности в краткосрочном периоде, однако их непринятие может привести к замедлению экономического роста в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В результате решения, принятые в интересах сохранения status quo — сохранения социальной стабильности в краткосрочном периоде, могут оказаться подрывными для социальной стабильности в периоде среднесрочном. Задача поддержания достаточных темпов роста в условиях замедления роста спроса и набор ограничений для экономического роста в России, связанных с особенностями ее предшествующего развития, определяет основные пути и цели политики, направленной на формирование новой модели экономического роста. Можно выделить 6 основных направлений: (1) формирование условий для появления в экономике «длинных» денег и доступного рыночного кредита; (2) поддержание долгосрочной макроэкономической стабильности, благоприятствующей развитию частного сектора (за счет стабилизации и сокращения бюджетной нагрузки к ВВП и оптимизации налоговой системы в интересах экономического роста); (3) формирование условий для существенного роста деловой активности и роста уровня внутренней конкуренции (экономическая либерализация и ограничение рентоориентированных практик ведения бизнеса); 22
- 23. (4) повышение эффективности использования трудовых ресурсов в условиях сокращения экономически активного населения, привлечение трудовых ресурсов и повышение внутренней мобильности населения; (5) использование конкурентных преимуществ в сфере человеческого капитала, недоиспользованных в прошлом периоде; (6) расширение емкости рынка и поиск новых ниш в мировом разделении труда за счет стимулирования несырьевого экспорта и международной кооперации российских фирм. Новая модель роста — это не магическая формула, изобретение которой автоматически расставляет все на свои места. Важнейшей характеристикой предлагаемых изменений является переход от модели, в которой экономический рост сопровождается ростом издержек, к экономическому росту, опирающемуся на снижение издержек. Ключевым элементом новой модели поэтому является резкий рост деловой активности и уровня внутренней конкуренции. Все прочие элементы политики, ориентированной на формирование новой модели, дадут эффект лишь в том случае, если в решении этой задачи будет достигнут ощутимый прогресс. I. Макроэкономическая и бюджетная стратегия 1 . Денежно-кредитная политика и финансовый сектор. Цели: сокращение отрицательного влияния «голландской болезни» и стерилизация притока капитала, если такая проблемо вновь возникнет; использование сырьевой ренты в целях стимулирования экономического роста и поддержания макроэкономической стабильности; сокращение инфляции; стимулирование сбережений и повышение нормы накопления; повышение роли внутренних факторов в регулировании денежного предложения, позволяющих смягчить зависимость от внешней конъюнктуры; повышение устойчивости и эффективности финансового сектора. В последние годы согласованным Правительством Российской Федерации и Банком России приоритетом в денежной политике являлась двойственная задача: сдерживания валютного курса и сокращения инфляции. Однако по факту выполнялась лишь первая часть задачи, существенно снизить инфляцию относительно достигнутого еще в середине 2000-х гг. уровня в 10–12 % не удавалось. Годовая инфляция колебалась в течение года в диапазоне 8–12 % (за исключением 2007 и 2010 гг.). Такой уровень инфляции не соответствует сформулированным выше условиям выхода на траекторию устойчивого экономического роста (требование однозначной инфляции). Кроме того, подобная денежная политика (подразумевающая активное присутствие ЦБ на валютном рынке) вела к тому, что процентная ставка не работала как механизм, регулирующий денежное предложение. Отрицательная (по большей части) ставка являлась причиной отрицательных депозитных ставок, что в свою очередь снижало склонность к сбережению и стимулировало рост потребления. 23
- 24. В связи с этим в рамках выработки новой модели роста предлагается частичное изменение приоритетов денежной политики. Главным приоритетом становится снижение инфляции до уровня ниже 5%. Такая политика приведет к изменению механизма денежного предложения — снижению роли валютного рынка и росту роли процентной ставки; произойдет переход к активному использованию операций рефинансирования, а не интервенций на валютном рынке, как способу предоставления ликвидности банковской системе. В этом случае возникнут условия для развития внутреннего рынка «длинных денег» и замещения им спекулятивных потоков капитала из-за рубежа. Отметим, что в сложившейся ситуации на глобальных финансовых рынках подобный переход будет не только желаемым, но и вынужденным, так как в условиях возобновляющихся кризисов доверия на мировом рынке все более серьезной угрозой для России становится отток капитала, а не его приток, что было характерно для середины 2000х годов. Предложенный «маневр» сопряжен с очевидными рисками: волатильность курса окажет отрицательное влияние на конкурентоспособность российской промышленности, ограничение присутствия Центрального банка на валютном рынке приведет к временному росту реальных кредитных ставок и росту волатильности процентных ставок. Для снижения этих рисков стратегия снижения инфляции должна сопровождаться: развитие инструментов, с помощью которых можно было бы осуществлять стерилизацию притока капитала, развитием инструментов хеджирования валютных и процентных рисков, повышением конкурентоспособности и эффективности финансового сектора, направленным на снижение операционных издержек по привлечению финансовых ресурсов, совершенствованием микропруденциального регулирования и надзора развитием инструментов макропруденциального регулирования и контроля за стабильностью финансового сектора. (см. главу 7) А также:активными мероприятиями по ограничению немонетарных факторов инфляции, что подразумевает дальнейшее реформирование монопольных секторов экономики и снижение общего уровня монополизма, активные мероприятия, направленные на рост конкурентности внутренних рынков, снижение барьеров входа на рынок и прочих мероприятий по улучшению деловой среды; гарантии стабильности налоговой системы и ориентацию на необходимость снижения налоговой нагрузки, что должно частично компенсировать рост рисков, связанных с волатильностью валютного курса; (подробнее см. в главе 2). 2. Бюджетная политика. Цели: 24
- 25. создание условий долгосрочной макроэкономической стабильности и стабильности государственных финансов; снижение бюджетной нагрузки к ВВП; рационализация фискальной нагрузки на экономику в целях ослабления ее негативного влияния на экономический рост; адаптация структуры бюджетных расходов к целям догоняющего развития (модернизации). Макроэкономическая стабильность, бывшая в 2000-е гг. конкурентным преимуществом России, в последние годы оказалась в значительной степени расшатана как вследствие нестабильности внешней среды, так и в силу чрезмерного роста бюджетных расходов. Если до кризиса в рейтинге конкурентоспособности Всемирного экономического форума по параметру макроэкономической стабильности Россия находилась на 29-м месте (что значительно выше общего рейтинга страны), то после кризиса она переместилась на 79-е место. Такой скачок связан не только с фактическим ухудшением показателей, но и с переоценкой качества макроэкономической стабильности 2000-х гг. Как показал кризис, избранная модель поддержания макроэкономической стабильности не учитывала реальный уровень рисков, в реальности бюджетная политика была в предкризисные годы проциклической. В последнем рейтинге конкурентоспособности 2011–2012 гг. Россия переместилась по макроэкономическому показателю на 44-е место, однако дальнейшему улучшению показателей мешают высокая по мировым меркам инфляция, значительный спред реальных ставок и угроза бюджетного дефицита. Меры по формированию модели долгосрочной макроэкономической и бюджетной стабильности должны включать: — новый механизм сдерживания роста расходов и использования рентных доходов, накапливаемых в фазе высоких цен: бюджетное правило, включающее ограничения на размеры долга и механизм использования резервных фондов; — бюджетный маневр в области структуры государственных расходов. Инвестиции в человеческий капитал должны стать своего рода альтернативой перекосу в сторону текущего потребления, характерного для предкризисного периода Два других приоритетных направления – инвестиции в инфраструктуру, а также в развитие институтов и экосреды для инновационной деятельности и собственно стимулирование инноваций.(подробнее см. в разделе 2). II. Разработка стратегии улучшения делового климата, развития конкуренции, повышения инвестиционной привлекательности и качества инвестиций (институциональная и инвестиционная стратегии) 1. Улучшение делового климата и защита конкуренции. Цели: повышение уровня деловой активности и внутренней конкуренции как средство перехода к новой модели роста; 25
- 26. снижение искажающего эффекта на рыночные стимулы избыточного государственного вмешательства в экономику; сокращение государственного и монопольного секторов экономики; контроль и снижение уровня коррупции; повышение уровня защищенности и стимулирование инвестиций. Выработка институциональной стратегии, направленной на повышение эффективности внутреннего рынка и привлечение инвестиций, — ключевой элемент экономической политики, ориентированной на формирование условий устойчивого экономического роста. Базовым элементом этой стратегии должно стать усиление рыночных стимулов развития за счет роста уровня конкуренции на внутреннем рынке. Если в начале 2000-х гг. макроэкономические проблемы выглядели главным вызовом экономике, блокирующим перспективы экономического роста, то сейчас макроэкономические меры, напротив, не дадут системного эффекта, если не будут подкреплены соответствующими институциональными изменениями. Институциональное отставание остается важнейшим вызовом для стран догоняющего развития. Как показывает опыт, институциональное отставание является приемлемым ограничением при запуске экономического роста, достигаемого за счет использования базовых факторов или пакета «простых» реформ (дешевые ресурсы, низкая стоимость рабочей силы, стимулирование внутреннего спроса, финансовая либерализация), однако становится все более значимым ограничителем при решении задачи поддержания роста в долгосрочном периоде. Нормативный подход к проблеме институтов в странах догоняющего развития предполагает широкий фронт реформ, направленных на улучшение институтов, ориентацию на образцы (развитые страны) при заимствовании и трансплантации институтов, возможность снижения темпов роста в краткосрочном периоде в целях обеспечения стабильных долгосрочных темпов роста. Однако, как показывает опыт, наиболее динамично развивающиеся страны используют преимущественно другой, редукционистский (прагматический), подход к проблеме институтов, который предполагает не широкий фронт преобразований, но диагностику и устранение критических препятствий, в наибольшей степени сдерживающих экономический рост. При такой политике высокие темпы экономического роста остаются главной задачей правительства, сопряженной с последовательным улучшением институциональной среды в целях поддержания роста. Основным методом является не копирование институциональных образцов, но поиск функциональных соответствий, учитывая то обстоятельство, что уровень реформированности различных институтов будет разным. Этот подход не означает отказа от проведения широких институциональных преобразований, но подразумевает выстраивание прагматической иерархии приоритетов. Разработка институциональной стратегии для России в рамках такого прагматического подхода предполагает: 26
- 27. 1) диагностику наиболее острых институциональных проблем, сдерживающих возможности экономического роста; 2) институциональное соревнование с лидерами догоняющего развития — странами, с которыми России предстоит конкурировать за привлечение инвестиций на мировом рынке. Анализ наиболее острых проблем, сдерживающих возможности экономического роста в России, позволяет говорить о проблеме низкой деловой активности, связанной с неблагоприятными факторами деловой среды и государственного регулирования, и проблеме низкой внутренней конкуренции как центральных недостатках российского рынка. Основными негативными факторами в этой сфере являются: 1) чрезмерное неравенство прав рыночных агентов, связанное с коррупцией и избирательным применением законов; 2) барьеры входа на рынок для новых компаний; 3) искажающее влияние государственного и монопольных секторов; 4) чрезмерное и неэффективное регулирование; 5) недостаточные темпы реструктуризации старых компаний, получающих государственную поддержку в разных формах; 6) слабое развитие инструментов государственно-частного партнерства, направленных на стимулирование инвестиций и создание новых высокопроизводительных рабочих мест. Проблема повышения деловой активности и уровня внутренней конкуренции может рассматриваться в качестве ключевой в силу того, что она имеет ярко выраженные макроэкономический и структурный аспекты, непосредственно связанные с задачами перехода к новой модели роста и преодоления недостатков старой модели, а также с общими целями догоняющего развития. Конкуренция как макроэкономический фактор, формирующий условия для адекватного роста предложения при росте спроса (переход от «экономики спроса» к «экономике предложения»), способствующий созданию стимулов для роста эффективности, повышения производительности труда, снижению издержек и улучшению уровня удовлетворенности потребителей. Конкуренция как структурный фактор. Конкуренция обеспечивает перераспределение ресурсов в соответствии с сигналами рынка. Конкуренция и цели развития. Именно рост конкуренции ведет к формированию спроса на инновации со стороны бизнеса, высокий уровень конкуренции является необходимым условием перехода к инновационной стадии развития. Конкуренция не техническая, а политическая проблема. Попытки снизить давление государственной бюрократии на бизнес предпринимались неоднократно, однако всякий раз кончались неудачей. По сути, эти попытки сводились к введению новых норм, призванных ограничить или регламентировать бюрократические практики и полномочия, и терпели неудачу в силу того, что базовое распределение прав на рынке 27
- 28. оставалось прежним. Бесперспективными выглядят попытки ограничить права бюрократии «сверху», т. е. бюрократическими методами. Вероятно, более продуктивной могла стать тактика наделения более широкими правами самих участников рынка (ограничение прав бюрократии «снизу»). Более подробную проработку подходов и конкретных мер Стратегии улучшения делового климата см. в главе 2. Данное направление требует особенно тщательной проработки, потому что действительно является ключевым фактором формирования условий устойчивого экономического роста и непосредственно сопряжено с решением других проблем, создающих препятствия на этом пути. 2. Повышение инвестиционной привлекательности и качества инвестиций. Цели: повышение конкурентоспособности России на мировом рынке капитала; замещение краткосрочных инвестиций долгосрочными в целях повышения стабильности экономического развития и снижения зависимости от внешней конъюнктуры; улучшение отраслевой структуры иностранных инвестиций. Исходные условия глобальной конкурентоспособности российской экономики определяются ее промежуточным положением между богатыми и бедными странами. В отличие от низкодоходных стран с плохими институтами, издержки делового климата в России не могут быть компенсированы экономией затрат на трудовые ресурсы. Это обстоятельство задает базовое соотношение «риск/доходность» при оценке рынка. В 2000-е гг. инвестиционной привлекательности России способствовал быстрый рост внутреннего рынка: форсированный рост внутреннего спроса на фоне укрепления рубля повышал доходность вложений. Однако, как показал кризис, такая динамика роста внутреннего спроса имеет жесткие ограничения, а послекризисное снижение темпов роста спроса ведет к фундаментальной переоценке инвесторами перспектив российской экономики и потенциальной доходности инвестиций. Фактор размеров рынка будет и в будущем оказывать положительное влияние на оценку инвестиционной привлекательности России, однако его влияние будет снижаться в связи с замедлением темпов роста доходов и насыщением рынка. Характеризуя динамику и качество иностранных инвестиций в российскую экономику, можно выделить следующие проблемы: 1. Качество инвестиций. Характерной особенностью предкризисного и кризисного периода стала очень низкая доля ПИИ в общем объеме инвестиций: доля ПИИ составляла в предкризисный период около 24 % всего объема инвестиций, а в 2010 г. упала до 8 %. Замещение ПИИ кредитами повышает зависимость экономики от конъюнктуры внешних рынков. Такое смещение отражает фундаментальные качества инвестиционной среды: кредиты в России являются высокозащищенной формой инвестиций, а прямые инвестиции – низкозащищенной. 2. Структура инвестиций в разрезе типов инвесторов. В 2000-е гг. сокращалась доля инвесторов, заинтересованных в доступе к ресурсам, и медленно росла доля 28
- 29. инвесторов, заинтересованных в доступе к компетенциям, а доминирование инвесторов, заинтересованных в доступе к рынку (74 % всех инвестиций), отражало дисбалансы экономики, ориентированной преимущественно на рост внутреннего спроса. Смещение структуры инвестиций в пользу инвесторов, заинтересованных в доступе к компетенциям, означает более низкие (как правило) уровни доходности и, соответственно, более высокие требования к инфраструктуре и деловому климату. В этой ситуации основными целями инвестиционной стратегии должны стать: повышение уровня защиты инвестиций; создание благоприятных условий и преференций для прямых иностранных инвестиций, в том числе за счет создания и развития специальных институтов по привлечению инвестиций (агентства, ОЭЗ, др.); формирование системы стимулов к привлечению инвестиций для органов государственной власти разных уровней. Более подробно направления и меры Институциональной стратегии см. в главе 2. 3. Стратегия на рынке труда и в сфере миграционных процессов. Цели: сокращение отрицательного влияния на экономический рост демографического тренда; повышение конкуренции на рынке труда в целях сдерживания роста издержек на труд; стимулирование внутренней миграции в соответствии с географией спроса на труд; повышение иммиграционной привлекательности России и за счет этого — качества миграционного притока; преодоление искажений, связанных с избыточным регулированием рынка труда. Направления в реализации этой стратегии: А. Либерализация рынка труда. Принципиальным условием политики, нацеленной на обеспечение условий устойчивого экономического роста, является отказ от чрезмерного регулирования рынка труда (в частности, с помощью формальных и неформальных препятствий сокращению занятости на неэффективных рабочих местах). Максимальная гибкость рынка труда — одно из важных условий догоняющего развития. В рейтинге глобальной конкурентоспособности ВЭФ российский рынок труда занимал по эффективности до кризиса 27-е место (существенно выше других качественных показателей страны), однако по итогам кризиса переместился в 2010 г. на 57-е, а в 2011 г. — на 65-е место, что отражает не только кризисное ухудшение ситуации с занятостью, но и рост неформального регулирования рынка со стороны правительства. Б. Политика, направленная на повышение трудовой мобильности населения. Реаллокация трудовых ресурсов — один из важнейших элементов структурной политики, способствующей исправлению искажений на рынке труда. Программы переселения малоэффективны, а усилия по формированию институциональных условий для повышения трудовой мобильности (в частности, легализация и развитие рынка аренды жилья, отмена 29
- 30. института прописки, мобильность доступа к социальным благам) практически не предпринимаются. В. Структурные изменения на рынке труда. Сокращение занятости в бюджетном секторе за счет роста эффективности использования трудовых ресурсов (за период с 2000 по 2008 г. число занятых в органах государственной власти всех уровней увеличилось в 1,44 раза; число занятых в сфере государственного управления, обеспечения военной безопасности и социального обеспечения увеличилось с 7,1 % от всех занятых в 2005 г. до 8,2 % в 2010 г.). Г. Политика повышения иммиграционной привлекательности России, политика привлечения высококвалифицированной и низкоквалифицированной иностранной рабочей силы. Как страна с достаточно высоким ВВП на душу населения и, соответственно, достаточно высоким уровнем зарплат, Россия будет оставаться привлекательной для иммиграции из близлежащих стран с существенно более низким уровнем ВВП на душу населения. С другой стороны, в соответствии с общей тенденцией для стран с высоким ВВП на душу населения, местные жители предпочитают не занимать непрестижные и низкооплачиваемые рабочие места, которые в результате занимают низкоквалифицированные мигранты из других стран. Этой тенденции практически невозможно противодействовать. Задачей в этой сфере является лишь легализация миграционных потоков. С другой стороны, в среднесрочной и долгосрочной перспективе при негативном демографическом тренде Россию ждет новый вызов — вызов растущей международной конкуренции за трудовые ресурсы. В этой ситуации необходима разработка долговременной стратегии, направленной на превращение России в страну, комфортную для иммиграции. В противном случае России все равно придется привлекать иностранную рабочую силу в значительных масштабах, но качество этой рабочей силы и эффективность ее использования будут значительно ниже (подробнее см. в главе 9). 4. Поддержка несырьевого экспорта и международной кооперации российских фирм. Цель: поддержка темпов роста экономики за счет более активной ориентации на внешний спрос в несырьевом секторе, увеличение доли несырьевого экспорта. Основные направления: упрощение режима пересечения границы, снижение прямых и косвенных издержек, улучшение администрирования налоговых льгот, программы содействия экспорту. Ожидаемое замедление темпов роста внутреннего спроса заставляет искать новые источники роста экономики, в частности, повышать ориентацию экономики на внешний спрос в промышленном секторе, не связанном с топливно-энергетическими ресурсами. Только сбалансированная ориентация, как на внутренний, так и на внешний спрос, позволит снизить зависимость экономики от волатильности мировых цен на топливо. Высокие внутренние издержки и слабые институты серьезно ограничивают конкурентоспособность российских промышленных товаров на мировом рынке. Российские компании неизбежно будут проигрывать китайским, индийским и индонезийским компаниям в рентабельности сборочных производств. Вместе с тем мировой рынок чрезвычайно гибок, а международные производственные цепочки — многоступенчаты. Они предоставляют экономическим агентам широкие возможности для поиска различных ниш в мировом разделении труда. Если эти ниши являются достаточно узкими, то внутренний рынок не предоставляет соответствующим компаниям достаточных возможностей для реализации своих конкурентных преимуществ. 30
- 31. Эффективный поиск таких ниш осуществим только в условиях рыночной среды, а задача государства сводится к созданию максимально благоприятных условий для экспортных операций. Вместе с тем меры по продвижению экспорта — стандартная практика стран с развивающимися рынками. Экспорт промышленных товаров и бизнес услуг требует специальных знаний рынков сбыта и методов работы на них, а также часто сопровождается предоставлением дополнительных финансовых услуг покупателям (лизинг и др.). Снижение подобного рода барьеров является задачей систем поддержки экспорта, действующих в широком круге стран мира. Необходимым условием таких мер является, во-первых, общее, неизбирательное упрощение режима экспорта, во-вторых, заранее объявленный временной горизонт, достаточный для закрепления компаний на международном рынке. Среди возможных мер, направленных на расширение несырьевого экспорта, можно выделить: — радикальное упрощение режима пересечения границы, а также администрирования нулевой экспортной ставки по НДС (предложения, касающиеся упрощения режима пересечения границы, см. в главе 5); — радикальное усиление инфраструктуры и формирование системы поддержки экспорта (прежде всего – информационной и организационной) с развитой системой региональных и зарубежных представительств, активной информационной поддержкой, инструментами финансовой поддержки бизнес-миссий, экспортных (в особенности первых) поставок; — разработку отраслевых программ стимулирования экспорта сырьевых товаров более глубокой степени переработки (нефтегазовая отрасль, химическая отрасль, черная и цветная металлургия, деревообработка); — реализацию последовательных планов продвижения продукции различных подотраслей машиностроения на развивающихся рынках СНГ, Латинской Америки, Африки; — прямую государственную поддержку компаний, осуществляющих разработку, производство и поставки на экспорт высокотехнологичной продукции на основе сформированного технологического потенциала (атомная и космическая отрасль, нанотехнологии, поставки вооружения и связанные отрасли); — рассмотрение целесообразности создания специализированного банка с участием государства (блокирующий пакет), ориентированного на поддержку экспортных операций. Средства, необходимые для реализации этих мер, следует изыскать за счет выделяемых бюджетных средств на поддержку экономики. Сегодня эти средства расходуются на поддержку компаний, работающих на внутреннем рынке, необходим постепенный перенос акцента на приоритетную поддержку компаний, выходящих на внешние рынки. 5. Новая социальная стратегия: инвестиции в человеческий капитал. Цели: сохранение и наращивание конкурентного преимущества в сфере человеческого капитала; предотвращение «утечки мозгов», бегства элиты и переноса центров прибыли фирм новой экономики за рубеж. 31
- 32. Основные направления: перестройка приоритетов социальной политики в соответствии с требованиями современной стадии развития экономики, рационализация социальных расходов государства, наращивание инвестиции в человеческий капитал за счет структурного маневра бюджетных расходов, создание благоприятной институциональной среды в секторах, связанных с поддержанием и развитием человеческого капитала (проработку соответствующих направлений и перечни мер см. в разделе III). 32
- 33. Глава 2 Стратегии улучшения делового климата и повышения инвестиционной привлекательности в целях перехода к модели устойчивого роста Основные выводы и рекомендации: На фоне обостряющейся конкуренции за инвестиции Россия в последние годы демонстрировала сравнительное ухудшение качества деловой среды, государственного управления и инвестиционной привлекательности в сравнении с другими странами — лидерами догоняющего развития. Прагматический подход к проблеме институтов: заниматься не широким фронтом одновременных институциональных реформ, а последовательным снятием наиболее значимых институциональных ограничений и искажений, препятствующих экономическому росту; при сокращении поля реформ правительство вынуждено принимать большую ответственность за их результативность. В рамках улучшения делового климата и повышения инвестиционной привлекательности необходима реформа Уголовного кодекса и правоприменительной практики в отношении бизнеса, меры по законодательной защите конкуренции, меры по изменению мотивации госаппарата, снижение барьеров входа на рынок, сокращение регулирующих функций государства и его присутствия в экономике. Для защиты прав инвесторов предлагается ввести механизм «красной кнопки», Уполномоченного по защите прав инвесторов, необходимо сформировать Совет по защите прав инвесторов и контролю норм. 33
- 34. Стратегии улучшения делового климата и повышения инвестиционной привлекательности в целях перехода к модели устойчивого роста (институциональная и инвестиционная стратегии) Стратегия улучшения делового климата (институциональная стратегия) и стратегия повышения инвестиционной привлекательности (инвестиционная стратегия) — ключевые элементы формирования условий для новой модели экономического роста. Они необходимы для того, чтобы продвинуться в решении важнейших проблем современной стадии развития российской экономики. К таким проблемам относятся чрезмерная зависимость от конъюнктуры внешних рынков, недостаток «длинных» денег и качественных инвестиций, быстрый рост внутренних цен, низкая конкурентоспособность российских товаров. Все эти проблемы не решаемы без улучшения качества деловой среды и инвестиционного климата. Эти стратегии требуют дальнейшей проработки; в данном разделе представлены лишь общие цели и направления указанных стратегий, неисчерпывающе перечислены основные меры по их реализации. Стратегии должны стать на среднесрочную перспективу постоянно действующими механизмами выработки приоритетов, последовательности действий и мер, направленных на решение тех или иных задач в улучшении делового климата и повышении инвестиционной привлекательности, разработки механизмов контроля результативности, а также постоянного мониторинга положения дел в соответствующих сферах. 1. Текущая ситуация и вызовы международной конкуренции Институциональные проблемы — традиционный вызов для стран с формирующимися и развивающимися рынками. Сокращение институционального отставания, улучшение делового климата — элемент стратегии догоняющего развития. Улучшение делового климата и институциональной среды позволяет повысить конкурентоспособность страны на более высоком уровне развития, сделать конкурентными товары и услуги более высокого технологического уровня. Поэтому это также и необходимый элемент модернизации экономики. Реальный экономический рост происходит на микроуровне: в конечном итоге это рост работающих в экономике компаний. Макроэкономические усилия окажутся недостаточны, если не будут сопровождаться созданием комфортных условий на микроуровне. Эти проблемы особенно обостряются по мере глобализации мировой экономики, когда свободное перемещение ресурсов, капиталов и технологий делает особенно острой проблему конкуренции юрисдикций — территорий, на которых будут расположены наиболее капиталоемкие элементы производственной цепочки, а также центры прибыли. Улучшение делового климата — необходимый элемент конкуренции за инвестиции. 1.1. Деловой климат и инвестиционная привлекательность России в контексте международных сопоставлений Центральная проблема перехода к новой модели роста (экономике предложения) — улучшение делового климата. Центральный вызов в этой сфере — происходящее ослабление позиций России в институциональной и инвестиционной конкуренции. 34
- 35. Анализ институциональной динамики России в рамках панели лидеров догоняющего развития1 показывает, что за последние годы Россия ухудшила свои позиции, переместившись из второго эшелона этой группы стран в конец третьего эшелона. Это демонстрирует ее отставание в институциональных улучшениях от основных конкурентов на рынке инвестиций. В рейтинге Doing Business Россия потеряла 23 позиции, продемонстрировав худшую динамику из всех стран панели. В рейтинге конкурентоспособности IMD Россия в 2007 г. занимала 5-е место в панели десяти лидирующих развивающихся стран, а в 2011 г. — уже только 9-е. В рейтингах Мирового банка, характеризующих качество регулирования и правовой среды (Government Effectiveness, Regulatory Quality, Rule of Law, Control of Corruption), Россия также на протяжении последних пяти лет продемонстрировала максимальное ухудшение позиций в рамках выбранной панели (см. табл. 1). Обращает на себя внимание тот факт, что за последние пять лет институционально наиболее слабые страны энергично улучшали свои показатели (Китай, Бразилия, Индонезия), в то время как институциональные лидеры (Малайзия, Таиланд) демонстрировали регресс. Россия же, занимая место в первой группе, показала динамику, характерную для второй. Таблица 1 Динамика (изменение позиций) стран в рейтингах Мирового банка, характеризующих качество госуправления и правовой среды, 2005–2009 гг. Эффективность Качество Верховенство Контроль Сумма правительства регулирования закона коррупции изменений Бразилия +2 -1 +10 +6 +17 Китай +8 -2 +4 +8 +18 Индия +1 -4 -2 +4 -1 Индонезия +9 +6 +6 +7 +28 Малайзия -3 -6 -1 -7 -17 Мексика +3 -2 -7 +1 -5 Казахстан +13 +2 +6 +1 +22 Россия +3 -11 +1 -16 -23 Таиланд -6 -2 -5 -4 -17 Турция +3 0 +3 +4 +10 Более детальный анализ позволяет выявить «черные дыры» — основные зоны институциональных провалов. Так, в рейтинге Doing Business Россия занимает худшие позиции в спецификации «международная торговля». Россия в гораздо меньшей степени ориентирована на 1 Страны, демонстрировавшие высокие темпы роста до кризиса и восстановившие их в 2010 г., страны-лидеры по росту притока инвестиций в 2010 г. — Бразилия, Индия, Индонезия, Китай, Малайзия, Мексика, Таиланд, Турция, Южная Африка. В панель также добавлен Казахстан, конкурент России на рынке инвестиций и член Таможенного союза. Таким образом, кроме России панель включает 10 стран. 35
- 36. международную кооперацию, чем все передовые страны догоняющего развития. Главными проблемными точками здесь являются режим пересечения границы, забюрократизированность процедур и недостаточное налоговое стимулирование экспорта. Также худшие позиции Россия имеет по спецификации «защита инвесторов» (наряду с Китаем) и «разрешение на строительство» (наряду с Индией и Китаем); худшие показатели в выбранной панели Россия продемонстрировала и по показателю сложности подключения к электрическим сетям. Значительно ухудшились в последние годы показатели России в спецификации «создание предприятий», т.е. возросли барьеры входа на рынок. Россия среди продвинутых развивающихся стран: Doing business, 2011. Создание предприятий 200 Ликвидация Разрешение на предприятий 150 строительство 100 Обеспечение 50 Регистрация исполнения собственности контрактов 0 Международная Получение торговля кредитов Защита Налогообложение инвесторов Казахстан Турция Индонезия Китай Россия Бразилия Малайзия Мексика Таиланд В рейтинге конкурентоспособности IMD Россия демонстрирует существенное отставание от партнеров по панели в спецификации «эффективность бизнеса». Основные проблемные зоны — «цены», «институциональное окружение», «законодательство для бизнеса», «продуктивность и эффективность бизнеса», «практика менеджмента». Ухудшение ситуации в области государственного управления в рейтингах Всемирного банка (WGI WB) связано со значительным регрессом в области качества регулирования (-11) и в области контроля коррупции (-16). Опросы в рамках мониторинга деловой конъюнктуры и работы предприятий (Business Environment and Enterprise Performance Survey, BEEPS), проводимые ЕББР совместно со Всемирным банком, также указывают на негативную динамику в области коррупции и в доступе к сетям. Последняя проблема, указанная еще в 2005 г. предпринимателями как одна из самых малозначимых, в 2008 г. вышла на 4-е место в списке наиболее острых проблем. Традиционными провалами в конкурентоспособности российской экономики, по версии «Индекса глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума» (GCI WEF), остаются слабость институтов, низкая эффективность товарного рынка, низкая эффективность и уровень развития финансового рынка (непрозрачность, неравные условия конкуренции, создаваемые преференциями, получаемыми госбанками), а также недостаточная продвинутость бизнеса (см. табл. 2). За время кризиса позиции России по этим направлениям продолжали 36
- 37. ухудшаться, что отразилось и в снижении общего рейтинга. Особенно показательными выглядят ухудшения в группе данных, характеризующих конкурентоспособность инновационной стадии развития. Таблица 2 Спецификации индекса глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума (GCI WEF) для России и их посткризисная динамика Базовые Институты Инфра- Макро- Здоровье и факторы структура экономик первое а образовани е 2008 56 110 59 29 59 2010 65 118 47 79 63 2011 63 128 48 44 68 Факторы Высшее Товарный Рынок Развитие Техни- Размер эффективности образование рынок труда финансо- ческая рынка вого рынка подготовка 2008 50 46 99 27 112 67 8 2010 53 50 123 57 125 69 8 2011 55 52 128 65 127 68 8 Факторы Продвину- Иннова- инновацион- тость бизнеса ционность ности 2008 73 91 48 2010 80 101 57 2011 95 114 71 Недостатки деловой среды и регулирования ведут к главному эффекту — низкой деловой активности. Это обстоятельство наглядно отражено в данных «Глобального мониторинга предпринимательства» (Global Entrepreneurship Monitor), демонстрирующих, что уровень предпринимательской активности в России примерно в 4 раза ниже, чем в Бразилии и Китае, и в 2–3 раза ниже, чем в Мексике, Турции и ЮАР. Таким образом, можно выделить следующие «черные дыры» делового и инвестиционного климата: 1) защита инвестиций; 2) коррупция; 3) барьеры входа на рынок; 4) режим международной торговли (прежде всего — режим пересечения границы); 5) финансовый рынок; 37
- 38. 6) доступ к сетям. 2. Контуры стратегии, направленной на улучшение делового климата Анализ наиболее острых проблем, сдерживающих возможности экономического роста в России, в контексте общих условий и вызовов экономического роста позволяет говорить о проблеме низкой деловой активности, связанной с неблагоприятными факторами деловой среды и государственного регулирования, и проблеме низкой внутренней конкуренции как центральных недостатках российского рынка. Основными негативными факторами в этой сфере являются: 1) чрезмерное неравенство прав рыночных агентов; 2) барьеры входа на рынок для новых компаний; 3) искажающее влияние государственного и монопольных секторов; 4) чрезмерное и неэффективное регулирование; 5) недостаточные темпы реструктуризации старых компаний, получающих государственную поддержку в разных формах; 6) коррупция. Проблема внутренней конкуренции может рассматриваться в качестве ключевой в силу того, что она имеет ярко выраженные макроэкономический и структурный аспекты. Конкуренция как макроэкономический фактор: конкуренция сдерживает рост внутренних цен, что ведет к сокращению общих издержек на экономический рост и позволяет уйти от альтернативы затухание роста или «пузырь» (переход от экономики спроса к экономике предложения). Конкуренция как структурный фактор обеспечивает перераспределение ресурсов в соответствии с сигналами рынка. Конкуренция не техническая, а политическая проблема. Попытки снизить давление государственной бюрократии на бизнес предпринимались неоднократно, однако всякий раз кончались неудачей. Плохие институты — традиционная проблема стран с развивающимися рынками, при этом устойчивость плохих институтов в значительной степени связана с проблемой коррупции, позволяющей бюрократии и аффилированному с ней бизнесу получать трансформационную ренту — доход, связанный с низким качеством институтов. В свою очередь, проблема коррупции (столь же традиционная для стран с развивающимися рынками) в значительной мере связана со слабыми мотивациями бюрократии к защите публичных интересов, в том числе — в силу низкого уровня контроля власти со стороны общества. Решение этой проблемы связано с постепенным изменением ситуации, направленным на снижение возможностей получения ренты. Институциональная стратегия может выстраиваться как одновременное продвижение по двум направлениям: 38
- 39. 1. Очаговая стратегия: система мер для улучшения положения в конкретных зонах «черных дыр». Анализ причин и разработка мер по исправлению положения в данных конкретных сферах, снятие наиболее препятствующих росту барьеров и искажений, определение ответственных ведомств и чиновников, определение индикативных ориентиров, которых необходимо достичь в определенные сроки. 2. Долгосрочная стратегия: продвижение в решении стратегической задачи снижения издержек предприятий, связанных с рентоориентированным поведением бюрократии и аффилированного с ней бизнеса (при этом нельзя допустить захвата бюрократии со стороны бизнеса). В рамках второго направления можно выделить следующие группы мер: 1. Первоочередные общесистемные меры по нормализации делового климата и снижению недопустимых рисков ведения бизнеса: амнистия осужденным за экономические преступления и пересмотр ряда дел; реформа Уголовного кодекса; уточнение и разделение функций и полномочий различных правоохранительных органов в отношении контроля экономической и хозяйственной деятельности и пресечения преступлений в этой сфере; меры по предотвращению рейдерства. 2. Меры по контролю и изменению мотиваций государственного аппарата: сокращение функций, численности контролирующих органов и движение в направлении эффективного контракта; повышение эффективности вертикального контроля государственного аппарата; усиление общественного контроля за деятельностью государственного аппарата. 3. Меры по защите конкуренции, расширению прав бизнеса по защите своих интересов, расширению саморегулирования и повышению уровня публичности во взаимоотношениях бизнеса и государственных органов. 4. Меры по снижению барьеров входа на рынок и барьеров роста компаний. Некоторые меры по улучшению делового климата в целях повышения деловой активности и конкуренции на внутренних рынках I. Первоочередные общесистемные меры по нормализации делового климата и снижению недопустимых рисков ведения бизнеса. 1) Амнистия осужденных предпринимателей и возможная реабилитация части из них. 39
- 40. С этим предложением выступает значительное число экспертов, а также ведущие бизнес- ассоциации. Такой шаг будет не только гуманистической мерой, важным сигналом государственному аппарату и участникам рынка, но также будет иметь и системный характер: прецедент пересмотра ранее принятых неправомочных или основанных на злоупотреблениях решений станет важным ограничивающим фактором для продолжения и распространения подобных практик. 2) Реформа Уголовного кодекса. Эта мера также отражает достаточно широкий общественный и экспертный консенсус. Уголовная политика во многом определяет экономическое состояние страны, поскольку любые меры по улучшению инвестиционного климата могут иметь положительный эффект только в случае, если страх предпринимателя вести бизнес в данном конкретном правопорядке не превышает стремления к получению прибыли в условиях обычных бизнес-рисков. Современная уголовная политика формирует правопорядок, который является агрессивным по отношению к собственности и бизнесу. Базой для этого является чрезмерно репрессивный, игнорирующий экономические реалии и требования к четкости норм уголовный закон. Действующий Уголовный кодекс, фактически отражающий еще советские подходы к свободной экономической деятельности, обладает системными недостатками, которые не могут быть устранены путем отдельных поправок. Он принципиально не учитывает современные реалии рыночной экономики, права и мотивы поведения экономических субъектов, реалии современного рынка. Так, действующий уголовный закон устанавливает ответственность предпринимателей за получение дохода (при отсутствии ущерба кому бы то ни было), санкции за деяния в сфере экономики в ряде случаев превышают санкции за убийство, ряд составов нарушает международные обязательства России. Так, статья об ответственности за непогашение кредиторской задолженности нарушает ст. 1 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека. Необходимо пересмотреть подходы к использованию понятия «организованная преступная группа» применительно к экономическим преступлениям. Данная проблема связана с тем, что понятие «организованная преступная группа» может быть расширено на неопределенный круг сотрудников компании, в том числе не вовлеченных во внутрифирменные нарушения либо вовлеченных в них косвенно, в силу занимаемой должности. Также целесообразно дифференцировать размер причиненного ущерба в зависимости от величины оборота компании, поскольку практически любое, даже незначительное нарушение в крупной компании трактуется как нарушение «в особо крупных размерах». Объем уголовной регламентации отношений в сфере экономики является чрезмерным, ответственность устанавливается за нарушения, не имеющие такой степени общественной опасности, которая требовала бы уголовной репрессии. Механизмы уголовного преследования и наказания за деяния в сфере экономики не достигают общественно полезных целей и в результате перерождаются в механизмы извлечения административной ренты, используются как искусственный аргумент в пользу неоправданного и чрезмерного раздувания полномочий и численности правоохранительных органов. Очевидные ориентиры необходимых изменений: исключение уголовной ответственности за получение дохода, существенное сокращение уголовных статей в отношении предпринимателей, их более четкое формулирование, установление санкций, не связанных с лишением или 40
- 41. ограничением свободы или иной формой изоляции от общества. Такие же ориентиры должны быть применены и для реформирования законодательства об административной ответственности в части ответственности за правонарушения в процессе предпринимательской деятельности. 3) Уточнение и разделение функций и полномочий различных правоохранительных органов в отношении контроля экономической и хозяйственной деятельности и пресечения преступлений в этой сфере. Это направление требует дальнейшей проработки, пока можно указать лишь принципиальные проблемы и задачи в этой сфере: необходимо уточнение полномочий и функций разных уровней правоохранительной системы в отношении подследственности разных типов экономических преступлений; необходимо разделение функции защиты закона и надзора (прокуратура) и защиты имущественных интересов государства; последние функции могли бы быть переданы Минюсту России, который выступал бы в качестве истца или ответчика по делам, затрагивающим имущественные интересы государства; необходимо усилить и повысить качество надзора за расследованием экономических преступлений; в области улучшения судебной практики необходимо повысить уровень публичности и создать механизмы мониторинга правоприменения: создать открытую базу судебных решений, ввести в практику ежегодный публичный доклад о судебной практике, подготавливаемый на паритетных началах представителями бизнес-ассоциаций, судебных органов, ассоциации адвокатов и прокуратуры; необходимо расширить практику формирования специализированных составов арбитражных судов — введение специализированных составов судов связано со значительным количеством поступающих в суды заявлений по отдельным направлениям (40 243 заявления в 2010 году о признании должников банкротами, 92 438 дел о применении налогового законодательства) и сложностью рассматриваемых вопросов (например, рост на 34 % числа рассмотренных дел об оспаривании решений органов, уполномоченных в области рынка ценных бумаг). 4) Меры по предотвращению рейдерства. Первоочередные меры в этой сфере должны проводиться по таким двум направлениям, как: a) минимизация возможности для рейдерских атак, в том числе за счет следующих мер: создания открытой базы по утерянным паспортам (достаточно закладывать в базу два параметра: серия / номер паспорта и ФИО); ликвидации в ускоренном судебном порядке компаний, зарегистрированных по паспортам, утерянным на момент регистрации 41
- 42. (если паспорт утерян после регистрации — письмо с требованием к собственнику компании в трехмесячный срок пройти процедуру внесения изменений в ЕГРЮЛ); рассмотрения вопроса о проведении единовременной акции по исключению из ЕГРЮЛ недействующих юридических лиц с последующим ужесточением обязанности по ликвидации юридических лиц; распространения на реестр владельцев ценных бумаг принципа публичности; предоставления регистрирующему органу полномочий по проверке достоверности сведений, представленных заявителем (четко оговорив регламент и сроки такой проверки); максимально жесткого ограничения возможности использования полномочий правоохранительных органов для давления на бизнес (процедур выемки документации и информационных носителей, обеспечивающих деятельность хозяйствующих субъектов, и т. д.), в частности, установления о том, что выемка может осуществляться только по решению суда и может быть оспорена компанией; b) обеспечение механизмов восстановления прав собственности. Основным таким механизмом может стать законодательное закрепление нового способа защиты права, нарушенного в ходе корпоративного конфликта, — восстановления утраченного контроля над компанией. Данное право не должно быть связано с наличием добросовестного приобретателя, чьи права необходимо защищать через суд и с использованием регресса. Собственник компании должен быть восстановлен в своих правах без каких-либо ограничений в течение десяти дней по решению суда, при этом любая деятельность по отчуждению активов в течение этого срока должна быть запрещена без подтверждения сделки со стороны восстановленного в правах собственника. II. Меры по усилению контроля и изменению мотиваций государственного аппарата. Такие меры должны включать несколько направлений, продвижение по которым должно быть согласованным. 1) Резкое сокращение функций государственных органов по контролю бизнеса, сокращение численности аппарата соответствующих органов, движение в направлении введения эффективного контракта. Однако никакой эффективный контракт не позволит компенсировать ренту, получаемую от прямой «капитализации» полномочий в условиях низкого контроля деятельности представителей государственных органов со стороны общества и государства, поэтому движение в этом направлении должно быть сопряжено с повышением эффективности антикоррупционного вертикального контроля. 2) Повышение эффективности вертикального контроля, контроль расходов. 42
- 43. Введение для чиновников норм обязательного декларирования не только доходов, но также имущества и крупных расходов (таких, как дорогие поездки). Выборочный контроль расходов может быть применен к любому госслужащему. При выявлении значимого превышения расходов над доходами должно происходить автоматическое освобождение от должности с последующим проведением специальных расследований. Введение для ответственных чиновников процедуры декларирования «конфликта интересов» при принятии решений, затрагивающих интересы аффилированных с ними экономических субъектов, и норм ответственности за недекларирование «конфликта интересов» с освобождением от должности при выявлении недекларированных «конфликтов интересов» даже в случае, когда ущерб и злоупотребление служебным положением не могут быть доказаны. Контроль соответствия реальности доходных и расходных деклараций чиновников, включая возможность доступа к информации о правах собственности на имущество, и контроль деклараций «конфликта интересов» может быть возложен на одно из федеральных ведомств (например, Росфинмониторинг) либо стать одной из функций Контрольного управления Администрации Президента РФ. Данный контроль может осуществляться в режиме регулярных выборочных проверок, на основании которых должны быть предоставлены ежегодные доклады Президенту и Председателю Правительства РФ. Впоследствии такие доклады должны быть представлены в публичное пространство. 3) Создание стимулов к улучшению условий ведения бизнеса на уровне региональных и местных властей. В том числе с помощью следующих мер: упрощения механизмов оценки деятельности региональных и местных властей; привязки федеральной поддержки к результатам экономического развития (в первую очередь — динамике привлечения инвестиций); смещения акцентов на контроль за результатами вместо контроля за текущими операциями; передачи в муниципальные бюджеты налогов, полученных от малых предприятий, работающих на данной территории. 4) Разработка системы мер, стимулирующей улучшение инвестиционного климата в регионах. В первую очередь, представляется целесообразным увязать динамику привлечения инвестиций с формулой предоставления средств из федерального бюджета в рамках программ поддержки регионов. Также представляется важным поощрять создание в структуре регионального правительства агентств по привлечению инвестиций или аналогичных органов, выполняющих функцию «одного окна» для инвесторов. Важным является распространение лучшего регионального опыта работы с инвесторами. 5) Усиление ассиметрии ответственности (тяжести наказания) за попытку подкупа и получение взятки. 43
- 44. 6) Содействие развитию форм публичной защиты интересов бизнеса, деятельности ассоциаций, независимых СМИ, расширение прав бизнеса по защите своих интересов (см. ниже в п. III настоящей главы). III. Повышение эффективности нормативно-правового регулирования предпринимательской активности. Национальный совет по инвестициям и контролю норм Задачей Национального совета по инвестициям и контролю норм (далее — Нацсовет) должна стать организация экспертизы и оценки нормативных актов с точки зрения их влияния на деятельность инвесторов, рыночные институты и экономическую свободу, мониторинг законодательства и его правоприменения в отношении инвесторов, а также разработка мер по улучшению инвестиционного климата, привлечению инвестиций и разрешению типовых конфликтов. Данное предложение Группы является дополнением существующей системы оценки регулирующего воздействия (построенной в основном вокруг нормотворческой деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти и развивающейся по линии оптимизации межведомственного согласования). К предмету компетенции Нацсовета в области оценки регулирующего воздействия (ОРВ) предлагается отнести те группы регуляторных нормативных правовых актов, в отношении которых не предполагается проведение в Минэкономразвития России прогнозной ОРВ и/или ретроспективной экспертизы. Создание Нацсовета позволит охватывать более широкий круг нормативно-правовых актов (прежде всего — законов) и привлекать внимание первых лиц Правительства РФ к наиболее существенным для бизнеса и граждан проблемам регулирования предпринимательской активности. Нацсовет создается при Правительстве РФ на фиксированный срок (5 лет), затем его мандат может продлеваться и при необходимости — расширяться. В Нацсовет входят: — председатель Нацсовета — известная и авторитетная фигура, имеющая влияние и вес как в государственном аппарате, так и предпринимательском сообществе, а также пользующаяся доверием у первых лиц государства; — члены Нацсовета (12 человек) — видные эксперты в области права и экономики, пользующиеся высокой репутацией в деловом и академическом сообществах. Отбор производится не по принципу представительства («от бизнес-ассоциаций», «от отраслей экономики», «от гражданского общества», «от думской фракции» и т. п.), а по принципу репутационного признания и наличия компетенций в определенных (ключевых) отраслях регулирования. Текущую работу ведет секретариат Нацсовета — 12–15 высококвалифицированных специалистов, они работают на полной ставке, обеспечивают организацию экономической и правовой экспертизы актов в рамках профильных групп (см. далее). Каждый сотрудник компетентен в 1–2 областях регулирования, имеет опыт работы в госорганах и/или экспертно- аналитического сопровождения органов власти (федеральный или региональный уровень), владеет свободно хотя бы одним иностранным языком. Руководитель секретариата — высококвалифицированный эксперт с большим опытом государственной службы (уровня федерального зам. министра), работает на полной ставке, является директором Автономного учреждения при Правительстве РФ, создаваемого для 44
- 45. обеспечения деятельности Нацсовета, имеет право принимать участие в заседаниях Нацсовета с правом совещательного голоса. Нацсовет создает постоянные и временные группы по профильным вопросам (гражданское право, антимонопольное регулирование, налоги и т. п.), которые включают членов Нацсовета, сотрудников секретариата, представителей федеральных и региональных госорганов, государственных корпораций, частного бизнеса, науки, судов, обществ защиты прав потребителей, профсоюзов. Председатель Нацсовета утверждается распоряжением Председателя Правительства РФ на срок 5 лет. Кандидатуры членов Нацсовета предлагаются председателем Нацсовета и утверждаются Председателем Правительства РФ на срок 5 лет. Сотрудники секретариата принимаются на работу решением руководителя секретариата на основании открытого конкурса и собеседований с кандидатами. К функциям Нацсовета относятся: анализ проектируемых нормативных правовых актов федерального уровня (прежде всего — федеральных законов) на предмет их влияния на субъектов предпринимательской деятельности и институциональную среду для активного инвестирования и развития рыночных институтов (введение избыточных административных барьеров, снижение стимулов к предпринимательству и инвестированию и т. п.); выявление действующих нормативных актов, ухудшающих институциональные условия ведения бизнеса и создающих избыточные барьеры для предпринимательской деятельности; разработка предложений по оптимизации регуляторной политики; подготовка Ежегодного отчета для Федерального собрания РФ о состоянии регулирования в стране. Нацсовет анализирует влияние проектируемых и действующих актов на деловой и инвестиционный климат, на защиту прав и интересов инвесторов (включая акты таможенного и антимонопольного регулирования, гражданского права, акты, порождающие административные барьеры в масштабе национальной экономики и т. п.) и на бюджеты всех уровней. Нацсовет не занимается обязательной экспертизой всех нормативно-правовых актов, имеющих отношение к экономической политике. Вместо этого проекты нормативных правовых актов (действующие акты) отбираются и принимаются к оцениванию Нацсоветом на основе анализа существенности и масштаба их влияния на бизнес-климат. Нацсовет принимает решение о начале экспертизы проектируемых или действующих актов или о разработке предложений по оптимизации регулирования, если, по мнению большинства его членов, данное регулирование имеет принципиальное значение для реализации целей Нацсовета. С инициативой принять тот или иной проектируемый или действующий акт к оценке или подготовить предложения по оптимизации регулирования может выступить как один из членов Нацсовета, так и сотрудник секретариата, осуществляющий текущее отслеживание нормативного регулирования (например, рост числа судебных разбирательств вокруг определенных норм). При принятии такого решения Нацсовет учитывает также обращения бизнес-ассоциаций и иных общественных организаций, отдельных субъектов предпринимательской деятельности, 45
- 46. фракций (комитетов) палат Федерального собрания РФ, Счетной палаты РФ, Правительства РФ, отдельных министерств и ведомств, глав исполнительной и законодательной власти субъектов РФ. Нацсовет обладает следующими полномочиями. 1) Прогнозный анализ регуляторного воздействия. При принятии к рассмотрению нормативно-правовых актов Нацсовет имеет право на введение моратория на срок до 6 месяцев на дальнейшее продвижение данных актов (к примеру, их внесение в Государственную думу РФ). Мораторий может быть отменен решением Председателя Правительства РФ (с обоснованием такой отмены, публикуемым на портале Нацсовета). Нацсовет, приняв проектируемый акт к анализу, проводит необходимые экспертизы, принимает и публикует заключение. В заключении дается общий анализ регуляторного воздействия акта, углубленная оценка наиболее спорных его положений, а также могут даваться предложения по его изменению или уточнению. 2) Анализ действующих актов. По итогам ретроспективного анализа воздействия действующего акта принимается заключение Нацсовета, которое адресуется Правительству РФ и становится — при одобрении Правительством РФ — основанием для его отмены или изменения (ведомственные или правительственные акты) либо инициирования Правительством процедуры его отмены или изменения (законы). 3) Иные полномочия: предлагать Правительству РФ меры по улучшению регулирования в определенных отраслях; проводить публичные консультации по актам, принятым к оцениванию; привлекать внешних консультантов (российских и зарубежных) для подготовки заключений об ОРВ для наиболее сложных (резонансных) регулирований. Нацсовет собирается не реже одного раза в 2 недели для обсуждения текущих вопросов и консультаций с госорганами, деловыми ассоциациями, представителями бизнеса и общественности. Члены Нацсовета получают за свою деятельность оплату (на уровне, соответствующем среднему доходу партнера ведущей консалтинговой фирмы) и компенсацию за проезд (для проживающих не в столице). Секретариат работает на постоянной основе, готовя вместе с членами Нацсовета заключения на проекты актов, поддерживая актуальность баз данных, выполняя иные текущие задачи (методическая помощь федеральным и региональным министерствам и ведомствам в области ОРВ). Оплата труда сотрудников секретариата должна соответствовать уровню оплаты консультантов крупных консалтинговых фирм. IV. Меры по законодательной защите конкуренции, расширению прав бизнеса по защите своих интересов, меры по развитию публичных форм защиты, расширению прав саморегулируемых бизнес-ассоциаций. 1) Изменения в сфере законодательства о защите конкуренции. Поддержка конкуренции, гарантированная 8 и 34 статьями Конституции, слабо обеспечена на законодательном уровне; положения ст.ст. 14–16 ФЗ-135 «О защите конкуренции» недостаточны для обеспечения соответствующих конституционных гарантий, не 46
- 47. создают эффективных механизмов и возможностей для субъектов экономической деятельности по самостоятельной защите своих прав в этой сфере. 2) Меры по расширению прав и возможностей защиты своих интересов субъектами экономической деятельности, расширению прав и роли саморегулируемых бизнес-ассоциаций: Развивать процедуры административного обжалования действия/бездействия органов власти, обеспечивающие защиту интересов предпринимателей в максимально сжатые сроки; необходимо запретить передачу жалобы на рассмотрение в орган власти/подразделение, на действие/бездействие которого направлена жалоба; в случае требования заявителя жалоба должна рассматриваться в очном порядке, с участием заявителя; срок рассмотрения жалобы не должен превышать 20 дней с момента поступления. Ввести механизм «красной кнопки» на сайтах федеральных ведомств — окно, в которое могли бы обратиться предприниматели в случае ущемления их прав. На настоящий момент «красная кнопка» в той или иной форме существует лишь на сайтах отдельных ведомств. В то же время целый ряд структур, деятельность которых оказывает непосредственное влияние на инвестиционный климат (ФАС России, ФМС России, ФТС России, Ростехнадзор и др.), подобных «кнопок» не имеет; необходима разработка регламента работы ведомств с обращениями граждан через механизм «красной кнопки». Необходимо расширение прав бизнес-ассоциаций, позволяющих, в частности, перейти в ряде случаев от мер государственного контроля к механизмам самоконтроля и надзора за соблюдением хозяйствующими субъектами требований действующего законодательства путем делегирования соответствующих функций саморегулируемым организациям бизнеса с сохранением за государством полномочий по контролю за деятельностью саморегулируемых организаций. Необходимо включение бизнес-объединений в контур принятия государственных решений. Отраслевые ассоциации должны в обязательном порядке привлекаться к публичному обсуждению изменений в законодательстве. Для повышения эффективности деятельности саморегулируемых организаций необходимо закрепить механизм раскрытия информации о результатах контрольно-надзорных мероприятий, осуществляемых органами государственной власти. Он должен предусматривать обязанность контролирующих органов направлять ежеквартальные обзоры по итогам проверок в соответствующие саморегулируемые организации и объединения бизнеса, а также предоставить саморегулируемым организациям право по участию в делах о применении мер административной ответственности. 47
- 48. Предоставление бизнес-ассоциациям права выступать в суде от имени своих членов (подавать иски в защиту третьих лиц). В настоящее время подобное предоставлено саморегулируемым организациям. Необходимо повысить роль бизнес-ассоциаций и бизнес-сообщества в целом в подготовке стратегических документов развития страны, отдельных секторов и регионов, а также проектов нормативных правовых актов. Расширить перечень нормативных правовых актов, подлежащих оценке регулирующего воздействия (ОРВ), за счет оценки актов, затрагивающих отношения между хозяйствующими субъектами, а также между хозяйствующими субъектами и государством, совершенствовать механизмы ОРВ, в частности, за счет введения соответствующих норм в регламент работы палат Федерального собрания, распространить процедуры ОРВ на уровень региональной власти и местного самоуправления; повысить уровень правового регулирования процедур оценки регулирующего воздействия по аналогии с регулированием антикоррупционной экспертизы (уровень федерального закона). V. Меры по снижению барьеров входа на рынок и барьеров роста компаний. Барьеры входа на рынок — одна из ключевых проблем стимулирования деловой активности и развития конкуренции. Существующая принципиальная развилка регулирования деловой активности пролегает между стратегиями контроля ex ante и ex post. Первая стратегия является менее эффективной, более коррупционной и создает реальные барьеры входа, не создавая при этом гарантий соблюдения норм в процессе деятельности фирмы. Вторая стратегия подразумевает минимизацию первичного контроля с одновременным повышением ответственности за соответствие правилам и нормам ex post. Такая стратегия подразумевает, в частности, переход от тотальных проверок компаний на входе к выборочным проверкам. Несмотря на значительные улучшения, сложности вызывают отдельные элементы процесса регистрации компаний. Больше всего проблем с регистрацией некоммерческих объединений. Вместе с тем процедура создания новой компании с момента сдачи документов на государственную регистрацию до получения всех документов, необходимых для начала деятельности, занимает значительное время. Пример: регистрация в территориальных органах ПФР осуществляется в 5-дневный срок, но с момента представления налоговыми органами сведений, содержащихся в ЕГРЮЛ. Несмотря на то, что обмен информацией осуществляется в электронном виде, он может занимать значительное время. Нередки случаи, когда передача информации от налоговых органов во внебюджетные фонды осуществляется раз в две недели. Возможное решение: обеспечение при регистрации организации одновременной постановки на учет в государственных внебюджетных фондах, присвоение кодов статистики и выдача соответствующих документов одновременно с выдачей свидетельства о регистрации в ЕГРЮЛ. Целесообразно также утвердить типовой устав и протокол собрания учредителей общества с ограниченной ответственностью, что снизит расходы предпринимателей на квалифицированную юридическую помощь при предоставлении документов на регистрацию. Соответствие документов 48
- 49. компании типовым также снижает возможность для сотрудников регистрирующих органов действовать по усмотрению. Фактически речь может идти о типовой фирме, бесплатном аналоге фирмы «под ключ». Одновременно стоит продолжить работу над совершенствованием организационно- правовых форм, в которых создаются компании. Это разработка критериев публичных и непубличных акционерных обществ, включая публичное размещение или обращение акций, обязательное публичное раскрытие информации, ведение реестра акционеров независимой организацией; рассмотрение перспектив дальнейшего существования в законодательстве России организационно-правовой формы унитарного предприятия, основанных на праве хозяйственного ведения. Резкое повышение требований к минимальному размеру уставного капитала нецелесообразно, особенно в отношении обществ с ограниченной ответственностью и некоммерческих организаций, осуществляющих приносящую доходы деятельность. Это заградительные барьеры для начала предпринимательской деятельности, особенно в сегментах малого и среднего бизнеса. Ведение же предпринимательской деятельности в форме индивидуального предпринимателя влечет риски обращения взыскания на все личное имущество гражданина и не обеспечивает в должной мере возможности объединения ресурсов нескольких лиц. Это может стать значительным фактором для отказа от реализации предпринимательской активности населения. Не меньшей проблемой является доступ компаний, особенно малого и среднего бизнеса, к ограниченным ресурсам, включая инфраструктуру естественных монополий. За последние годы достигнут определенный прогресс, процедуры подключения формально упростились, их официальная стоимость снизилась, но значительные неформальные платежи остались. Возможное решение — повышение прозрачности подключения к инфраструктуре: открытая информация о возможностях подключения, публичный список очереди на подключение по группам потребителей; штрафы в пользу компании, которой отказано в подключении, в размере 70 % от стоимости подключения, если суд признал отказ необоснованным. В то же время необходимо предусмотреть решение этой проблемы в рамках процедур по совершенствованию регулирования деятельности естественных монополий. Важными особенностями обладает конкурентная политика в отраслях, где действуют крупные регулируемые компании, являющиеся субъектами естественных монополий. Реформы в электроэнергетике, на железнодорожном транспорте, в газовой отрасли до сегодняшнего дня не достигли желаемой цели — развития конкуренции, которая позволила бы отказаться от тарифного регулирования при достаточной уверенности в благотворном воздействии реформы на общественное благосостояние. Скромные успехи в области развития конкуренции обостряют источники рисков. Первый источник риска исходит из того, что возможности свободного назначения цен используются в первую очередь субъектами естественных монополий, как напрямую, так и через создание свободных от тарифного регулирования дочерних и зависимых компаний. Второй источник риска связан с тем, что укоренившиеся компании в этих отраслях, используя свое положение в естественно-монопольном виде деятельности, предпринимают меры по блокированию выхода на рынок новых конкурентов (используя трудоемкие процедуры, отказывая в доступе к естественно-монопольному сегменту и т. д.). Комбинация этих рисков 49
- 50. приводит к ограничению конкуренции по сравнению с возможной ее интенсивностью, повышению цен и ухудшению условий договора. Преодоление этих рисков для целей развития конкуренции требует более жесткого контроля со стороны регулятора за условиями и процедурами доступа к сетевым активам в отраслях естественных монополий (системе электропередачи, транспортировке газа, инфраструктуре железнодорожных перевозок). Кроме того, для снижения стимулов к ограничению конкуренции необходим более жесткий контроль (а желательно — запрет) на создание субъектами естественных монополий дочерних и зависимых (а также иным образом аффилированных) компаний в нерегулируемых сегментах. В этом вопросе конкурентная политика смыкается с политикой промышленной как инструментом повышения конкурентоспособности, поскольку тарифы на услуги железнодорожного транспорта, электроэнергию, газ и его транспортировку, процедуры присоединения к сетям и получения услуг субъектов естественных монополий оказывают воздействие как на условия входа для новых компаний, так и на конкурентоспособность уже действующих. Необходимо пересмотреть концепцию технического регулирования в сторону закрепления презумпции соответствия качества товара и услуги декларации производителя (вместо обязательной предварительной сертификации) при одновременном ужесточении ответственности за несоответствия, выявленные в процессе деятельности. Пересмотр налоговой системы Ключевая проблема российской налоговой системы — ее структурная несбалансированность: чрезмерная нагрузка на заработную плату, неконкурентные для развивающейся экономики ставки НДС и налога на прибыль сочетаются с низким налогообложением в сфере добычи ресурсов, низкими налогами на имущество, на потребление алкоголя и табака. Необходимо смещение фокуса налоговой нагрузки с производства на потребление (см. подробнее главу 5). Малый и средний бизнес Малый и средний бизнес (МСП) рассматривается государством в настоящее время как отдельный сегмент, не включенный в структурные преобразования экономики. Реализуя программы поддержки МСП, работая над устранением барьеров и устанавливая МСП некоторые льготы и преференции, государство формирует своего рода отдельную экономику. Ресурс таких преобразований ограничен и в ближайшем будущем будет исчерпан. Усилия государства по развитию МСП, напротив, должны быть направлены на его интеграцию в экономику, кластеры, в международную кооперацию. Задача увеличения численности занятых в секторе МСП и его доли в ВВП страны не может быть решена отдельными, точечными мерами, не связанными со структурными преобразованиями экономической системы. Изменение схемы бюджетных налоговых поступлений от применения отдельных специальных налоговых режимов 50
- 51. Сохраняется проблема необеспеченности органов местного самоуправления необходимой финансовой базой, и как результат — систематический дефицит муниципальных бюджетов. Так, с момента принятия Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. количество полномочий муниципальных образований выросло в разы, а дополнительных источников финансового обеспечения их деятельности не появилось. Предусмотренная законодательством финансовая база муниципальных органов, основу которой составляют налоги на доходы и имущество физических лиц, а также налог на землю, уже предполагает наличие бюджетного дефицита. Такой дисбаланс на практике приводит к тому, что развитие малого и среднего предпринимательства не входит в число приоритетов деятельности органов местного самоуправления. Особо показательна ситуация с неисполнением Федерального закона № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 22.07.2008 г. Необходимо изменить схему распределения налоговых поступлений по отдельным налогам в пользу бюджетов муниципальных образований. Бюджетирование муниципальных образований должно основываться на перечислении в муниципальный бюджет средств, полученных от компаний, в большинстве своем малых и средних, работающих на данной территории (речь прежде всего идет о специальных режимах налогообложения: едином налоге на вмененный доход, упрощенной системе налогообложения, УСН на основе патента). В этом случае у муниципалитетов появится значимый стимул оказывать всестороннее содействие развитию малого и среднего бизнеса на конкретной территории. На сегодняшний день лишь ЕНВД и часть ЕСХН напрямую зачисляется в местный бюджет плюс есть 2 местных налога: на имущество физлиц и земельный налог. Сохранение действующих специальных налоговых режимов В последнее время все чаще говорится о сокращении специальных налоговых режимов. В частности, в «Основные направления налоговой политики до 2014 года» включен тезис об отмене единого налога на вмененный доход. Вместе с этим не предполагается предоставление какого-то аналога. При этом ежегодно собираемость налоговых поступлений от ЕНВД в абсолютных цифрах увеличивается. Это простой и удобный режим, применение которого освобождает от обязательности применения контрольно-кассовой техники. Целесообразно сохранить все виды специальных налоговых режимов для субъектов малого и среднего предпринимательства. Это не только позволит сохранить налоговые поступления от этой категории бизнеса, но и сохранит лояльность предпринимательского сообщества к власти и будет способствовать укреплению традиций легальности в российском бизнесе. Именно благодаря этим простым режимам в начале 2000-х годов удалось добиться легализации значительной части предпринимателей. Создание условий для перехода от нелегальной самозанятости к предпринимательству 51
- 52. Проблема самозанятости граждан в последнее время приобрела особую актуальность в свете кризиса и, как следствие, существенного роста уровня безработицы. Решение задачи сокращения так называемой теневой части бизнеса напрямую зависит от успешности реализуемой государством политики по поддержке и стимулированию развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Прежде всего это создание максимально благоприятных условий для открытия и ведения своего дела на законных основаниях. Эффективной мерой стимулирования легальной самозанятости граждан может стать введение разновидности патента специально для самозанятых граждан, т. е. физических лиц, как осуществляющих предпринимательскую деятельность и зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, так и осуществляющих несистематическую деятельность без необходимости прохождения процедуры государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, без привлечения наемной рабочей силы. Введение патентов необходимо проводить при одновременном сохранении других упрощенных схем налогообложения, включая ЕНВД. Налоговая нагрузка должна быть в случае патента привязана не к обороту, а к факту осуществления предпринимательской деятельности. Это одно из важнейших направлений, которое необходимо реализовать в этой сфере, поскольку количество самозанятых (особенно в интернет-пространстве) увеличивается. Параллельно необходимо проводить работу по раскрытию потенциала отдельных социальных групп населения, которые в большей степени предрасположены к вовлечению в предпринимательскую деятельность. К таким группам относятся: отставные военнослужащие и отставные сотрудники органов внутренних дел; молодежь, студенты; граждане, потерявшие работу. Для активного вовлечения таких групп необходима разработка и внедрение специальных программ поддержки, переобучения, стимулирования предпринимательской деятельности, пропаганда и PR. Программы поддержки Необходимо изменять формат программ поддержки МСП: переходить к созданию базового уровня поддержки всех предпринимателей (поддержка стартапов, стимулирование предпринимательства — вовлечение социальных групп и др.), своего рода созданию базовых инфраструктурных решений, снятию входных барьеров и стимулированию предпринимательства. Кроме того, необходимы сквозные приоритеты поддержки, избирательные механизмы, которые появятся в результате применения кластерного подхода, а также формирование новых форматов стимулирования предпринимательства в различных социальных группах. Нельзя допустить снижения уровня финансирования действующей программы. Возможно, по отдельным направлениям она недостаточно эффективна, но необходимость ее наличия оспаривать тоже нет смысла. VI. Новые принципы промышленной политики. 52
- 53. Обеспечение конкурентоспособности российских компаний на мировом и внутреннем рынке требует мер промышленной политики. Однако такая политика должна учитывать успешный опыт «новых индустриальных стран» и строиться на новых принципах. Выбор приоритетов промышленной политики должен осуществляться самим бизнесом в рамках реализуемых им инвестиционных проектов. Фактически ключевой функцией правительства в рамках новой промышленной политики является создание максимально благоприятных условий для осуществления частных инвестиций. Главными реципиентами возможной государственной поддержки должны стать фирмы-инвесторы. Выбор приоритетов в области оборонно-промышленного комплекса и стратегических для государства отраслей промышленности, требующих комплексного подхода и масштабного долгосрочного финансирования, должен осуществляться на основе частно-государственного партнерства с использованием государственных гарантий, субсидирования и дотирования только на стадии НИР, разработки и подготовки к серийному производству. Для мер прямой поддержки предприятий критерием выбора должна быть простота администрирования и измеримость конечного результата. При этом целесообразен акцент на организационную поддержку (содействие в доступе к земельным участкам и подключению к инфраструктуре, помощь в выходе на внешние рынки и контактах с иностранными партнерами и т. д.) в сравнении с мерами финансовой поддержки. Следует подчеркнуть, что, по данным обследований ВШЭ, предприятия оценивают меры организационной поддержки как более эффективные, чем финансовые. Целесообразна множественность каналов поддержки и создание конкуренции между агентствами, предоставляющими поддержку предприятиям. При этом необходим систематический мониторинг и оценка реализуемых программ для сворачивания инструментов, оказавшихся неудачными, и расширения использования эффективных мер. Результаты реализации всех программ государственной поддержки должны регулярно представляться в публичном пространстве и быть доступными для всех заинтересованных пользователей. Для реализации новой промышленной политики важным является наличие работающих механизмов обратной связи с бизнес-сообществом. Такие механизмы могут строиться на основе регулярных консультаций отраслевых ведомств с профильными бизнес-ассоциациями. Примером взаимодействия такого рода может быть практика работы Минсельхоза с аграрными союзами, опирающаяся на нормы закона «О развитии сельского хозяйства». VII. Средняя компания и переход на следующий уровень. Трансформация компании (из малой в среднюю, из средней в крупную, из государственной в частную и т. д.) — период высоких рисков и больших возможностей. Даже в условиях идеально функционирующих институтов нередки случаи банкротства компании в результате «болезней роста», которые в России усугубляются жесткими барьерами. Предложения в этой сфере: 1) Ликвидировать «налоговый трансформационный шок». Компания, функционирующая в рамках упрощенной системы налогообложения (особенно производственная, подпадающая под льготные ставки социального страхования), в момент достижения кадрового или финансового потолка должна принять решение: перейти во «взрослую 53
- 54. лигу» с намного более высоким уровнем нагрузки, полноценной отчетностью или дробить бизнес и продолжать пользоваться льготными режимами. В текущих условиях выбор однозначный — дробить бизнес. Необходим ограниченный по времени переходный период от упрощенной системы к стандартной (более простая отчетность, введение налоговых каникул по отдельным налогам и т. д.). 2) Ограничить «финансовый трансформационный шок». Необходимость привлечения финансирования в больших объемах и на большие сроки существенно увеличивают нагрузку на компании на стадии рывка (см. главу 7). Частично компенсировать сложности с доступом к финансовым ресурсам должны институты развития. До настоящего времени лишь ограниченное количество таких институтов оказывало поддержку средним компаниям, при этом специализированные институты и инструменты развития для малого и крупного бизнеса существовали, а для среднего — нет. В перспективе целесообразно отказаться от слишком жесткой привязки (за возможным исключением — инвестиционного фонда) к величине проекта. Институты развития должны конкурировать за проекты и частных соинвесторов, а не быть монополистами по оказанию поддержки определенному типу компаний или проектов. Требуется ввести полную прозрачность деятельности институтов развития, обязательную внешнюю независимую экспертизу их функционирования с публичностью ее результатов. В рамках экспертизы отдельно должно проверяться соблюдение запретов на участие институтов развития в секторах и проектах, имеющих возможность привлечь стандартное внешнее финансирование. Институты развития во многих случаях должны не заменять стандартные институты, а временно «подменять» их, пока не ликвидированы провалы рынка. 3) Минимизировать «шок смены формы собственности». Нередко одним из наиболее сопротивляющихся групп принятия решений о приватизации компании является менеджмент. Появление частных акционеров, особенно активных профессиональных миноритариев, с которыми приходится взаимодействовать, отсутствие указаний по стратегии развития компании, просто отсутствие «государства за спиной» резко повышает требования к ответственности менеджмента, качеству управления, которые теоретически должны быть высокими, но это не всегда так на практике (см. главу 20). VIII. Уточнение функций и ограничение масштабов прямого и косвенного присутствия государства в экономике в качестве экономического агента (см. главу 21). Основные направления «Стратегии повышения инвестиционной привлекательности» Исходные условия глобальной конкурентоспособности российской экономики определяются ее промежуточным положением между богатыми и бедными странами, задающим параметры основных факторов конкурентоспособности. Оцененная с этой точки зрения, конкурентоспособность российской экономики в сравнении с другими развивающимися странами — лидерами догоняющего развития в последние годы снижалась. За эти годы Россия превратилась в страну с одним из наиболее высоких уровней ВВП 54
- 55. на душу населения среди развивающихся стран. В то же время по уровню институционального развития и качеству деловой среды Россия заметно ухудшила свое положение за счет абсолютного снижения некоторых показателей и за счет недостаточного динамизма в улучшении других по сравнению с соседями по группе динамично развивающихся стран. По уровню «богатства» Россия обогнала развивающиеся страны с наиболее комфортным деловым и инвестиционным климатом (Малайзия, Мексика, Турция, ЮАР), в то время как по качеству деловой среды сравнялась с наиболее бедными (Индия, Индонезия). Оценивая агрегированную динамику показателей в основных международных рейтингах (GCI WEF, WCI IMD, Doing Business WB) за последние 5 лет, можно констатировать максимальный регресс России в панели из 10 стран — лидеров догоняющего развития (Россия — минус 12 пунктов; ЮАР — минус 9 пунктов, Бразилия — плюс 3 пункта, Китай — плюс 5 пунктов, Турция — плюс 11 пунктов, Индонезия — плюс 14 пунктов). В отличие от низкодоходных стран с плохими институтами, издержки делового климата в России не могут быть компенсированы экономией затрат на трудовые ресурсы. Это обстоятельство задает базовое соотношение «риск/доходность» при оценке рынка. В 2000-е гг. эти особенности экономики компенсировались быстрым ростом внутреннего рынка: форсированный рост внутреннего спроса на фоне укрепления рубля повышал доходность вложений в рынок. Однако, как показал кризис, такая динамика роста внутреннего спроса имеет жесткие ограничения; послекризисное торможение темпов роста спроса ведет к фундаментальной переоценке инвесторами перспектив российской экономики и потенциальной доходности инвестиций. В результате тренд в динамике капитальных потоков разворачивается даже несмотря на высокие цены на нефть. Характеризуя динамику и качество иностранных инвестиций в российскую экономику, можно выделить следующие проблемы: 1) Качество инвестиций. Низкая доля ПИИ в общем объеме инвестиций. Доля ПИИ составляла в предкризисный период около 24 % всего объема инвестиций (в 2010 г. упала до 12 %). Подавляющее преимущество кредитов перед ПИИ в общем объеме инвестиций определяется особенностями внутреннего делового и правового климата: кредиты являются высокозащищенной формой инвестиций, в то время как ПИИ — слабозащищенной. Такой перекос возможен во время снижения стоимости капитала на глобальных рынках, однако повышает уязвимость экономики от волатильности на этих рынках. В эпоху нестабильности финансовых рынков и высокой вероятности роста ставок такая стратегия подрывает возможности стабильного развития и экономического роста. 2) Структура инвестиций в разрезе типов инвесторов. В этом отношении структура инвестиций в российскую экономику на протяжении прошлого десятилетия значительно менялась. В 2005 г. 59 % инвестиций были связаны с инвесторами, ориентированными на доступ к ресурсам, 39 % — с инвесторами, ориентированными на доступ к рынку, и лишь немногим более 1 % инвесторов были ориентированы на доступ к компетенциям. Произошедший сдвиг можно считать в целом позитивным. К 2009 г. доля инвесторов I типа (ориентация на доступ к ресурсам) сократилась до 17 %, доля инвесторов III типа (ориентация на доступ к компетенциям) увеличилась до 9 %. Однако резкий рост доли инвесторов, 55
- 56. ориентированных на доступ к рынку (до 74 %), демонстрирует определенную несбалансированность динамики, ориентированной на модель экономики спроса. Учитывая те ограничения, которые будут существовать для роста внутреннего спроса в следующем периоде (в сбалансированной модели развития), особенно актуальной выглядит задача повышения инвестиционной привлекательности российской экономики для инвесторов III типа. В этих условиях инвестиционная стратегия должна существенно измениться: 1) Необходимо изменить подходы к инвестициям в сырьевом секторе. В отличие от предыдущего периода, когда рост инвестиций в сырьевой сектор был связан преимущественно с недостатком внутренних инвестиций, теперь упор должен быть сделан на трансфер технологий. В условиях ценовой неопределенности и значительных инвестиций в энергетику в мире критическим становится вопрос повышения качества инвестиций в этой сфере, кроме того, увеличение доли ПИИ в секторе снижает риски, возникающие при колебании цен и процентных ставок. 2) Перенос акцента на инвесторов, заинтересованных в доступе к компетенциям, соответствует общей задаче модернизационного развития и способен компенсировать снижение привлекательности России для инвесторов II типа (ориентация на доступ к рынкам) в связи со снижением доходности таких инвестиций, вызванным предполагаемым снижением темпов роста внутреннего спроса. Такая стратегия потребует изменений: инвесторов III типа в большей степени интересует качество деловой среды, защищенность инвестиций (в связи с более низкой доходностью), стоимость рабочей силы и ее качество, инновационный потенциал, инфраструктура. В контексте этих задач необходимо: разработать систему юридических мер, повышающих защищенность инвестиций (в том числе — признание решений иностранных арбитражных судов в случае, если они признавались участниками спора на момент совершения сделки); создать Национальный совет по инвестициям при Правительстве Российской Федерации, ввести должность уполномоченного по правам инвесторов (см. ниже); разработать систему стимулирующих мер для субъектов РФ в рамках существующих программ поддержки регионов. Задачей Национального совета по инвестициям должна стать организация экспертизы и оценки всех новых нормативных актов с точки зрения их влияния на деятельность инвесторов, рыночные институты и экономическую свободу, мониторинг законодательства и его правоприменения в отношении инвесторов, а также разработка мер по улучшению инвестиционного климата, привлечению инвестиций и разрешению типовых конфликтов. В обязанности уполномоченного по защите прав инвесторов должно входить выявление ключевых проблем и оперативное реагирование на возникающие конфликты, контроль ситуации с инвестиционным климатом в регионах Российской Федерации, законодательстве и судебной практике. 56
- 57. Улучшение инвестиционного климата в регионах подразумевает разработку системы мер, стимулирующей улучшение инвестиционного климата в регионах; прежде всего, представляется целесообразным увязать динамику привлечения инвестиций с формулой предоставления средств из федерального бюджета в рамках программ поддержки регионов; также представляется важным поощрять создание в структуре регионального правительства агентства по привлечению инвестиций (отсутствие агентства или результатов его деятельности будет демонстрировать реальное внимание, уделяемое проблеме в данном регионе). 57
- 58. 3. Перечень ключевых мер государственной политики по улучшению делового климата и повышению инвестиционной привлекательности I. Первоочередные общесистемные меры по нормализации делового климата и снижению недопустимых рисков ведения бизнеса. 1) Амнистия осужденных предпринимателей и возможная реабилитация части из них. 2) Реформа Уголовного кодекс: a) пересмотр подходов к использованию понятия «организованная преступная группа» применительно к экономическим преступлениям; b) дифференциация размера причиненного ущерба в зависимости от величины оборота компании; c) исключение уголовной ответственности за получение дохода; d) существенное сокращение уголовных статей в отношении предпринимателей, их более четкое формулирование, установление санкций, не связанных с лишением или ограничением свободы или иной формой изоляции от общества. 3) Уточнение и разделение функций и полномочий различных правоохранительных органов в отношении контроля экономической и хозяйственной деятельности и пресечения преступлений в этой сфере: a) уточнение полномочий и функций разных уровней правоохранительной системы в отношении подследственности разных типов экономических преступлений; b) разделение функции защиты закона и надзора (прокуратура) и защиты имущественных интересов государства: последние функции могли бы быть переданы Минюсту России; c) усиление и повышение качества надзора за расследованием экономических преступлений; d) создание открытой базы судебных решений, введение в практику ежегодного публичного доклада о судебной практике, подготавливаемого на паритетных началах представителями бизнес-ассоциаций, судебных органов, ассоциации адвокатов и прокуратуры; e) расширение практики формирования специализированных составов арбитражных судов. 4) Меры по предотвращению рейдерства: a) создание открытой базы по утерянным паспортам; b) ликвидация в ускоренном судебном порядке компаний, зарегистрированных по паспортам, утерянным на момент регистрации; c) рассмотрение вопроса о проведении единовременной акции по исключению из ЕГРЮЛ недействующих юридических лиц с последующим ужесточением обязанности по ликвидации юридических лиц; d) распространение на реестр владельцев ценных бумаг принципа публичности; 58
- 59. e) предоставление регистрирующему органу полномочий по проверке достоверности сведений, представленных заявителем; f) максимально жесткое ограничение возможности использования полномочий правоохранительных органов для давления на бизнес; g) законодательное закрепление нового способа защиты права, нарушенного в ходе корпоративного конфликта: восстановление утраченного контроля над компанией. II. Меры по усилению контроля и изменению мотиваций государственного аппарата: 1) Резкое сокращение функций государственных органов по контролю бизнеса, движение в направлении введения эффективного контракта. 2) Повышение эффективности вертикального контроля: контроль расходов: a) введение для ответственных чиновников и членов их семей норм обязательного декларирования не только доходов, но также имущества и крупных расходов (таких, как дорогие поездки); освобождение от должности в связи с утратой доверия в случае выявления значимых расхождений между декларированными доходами и имуществом и крупными расходами; b) введение для ответственных чиновников процедуры декларирования «конфликта интересов» при принятии решений, затрагивающих интересы аффилированных с ними экономических субъектов, и норм ответственности за недекларирование «конфликта интересов» (освобождение от должности в связи с утратой доверия). 3) Создание стимулов к улучшению условий ведения бизнеса на уровне региональных и местных властей: a) упрощение механизмов оценки деятельности региональных и местных властей; b) привязка федеральной поддержки к результатам экономического развития (в первую очередь — динамике привлечения инвестиций); c) смещение акцентов на контроль за результатами вместо контроля за текущими операциями; d) передача в муниципальные бюджеты налогов, полученных от малых предприятий, работающих на данной территории. 4) Разработка системы мер, стимулирующей улучшение инвестиционного климата в регионах: a) увязка динамики привлечения инвестиций с формулой предоставления средств из федерального бюджета в рамках программ поддержки регионов; b) поощрение создания в структуре региональных правительств агентств по привлечению инвестиций или аналогичных органов; c) распространение лучшего регионального опыта работы с инвесторами. 5) Усиление асимметрии ответственности (тяжести наказания) за попытку подкупа и получение взятки. 6) Содействие развитию форм публичной защиты интересов бизнеса, деятельности ассоциаций, независимых СМИ, расширение прав бизнеса по защите своих интересов. III. Повышение эффективности нормативно-правового регулирования предпринимательской активности. 59
- 60. Создание Национального совета по инвестициям и контролю норм, задачей которого должна стать организация экспертизы и оценки нормативных актов с точки зрения их влияния на деятельность инвесторов, рыночные институты и экономическую свободу, мониторинг законодательства и его правоприменения в отношении инвесторов, а также разработка мер по улучшению инвестиционного климата, привлечению инвестиций и разрешению типовых конфликтов. IV. Меры по законодательной защите конкуренции, расширению прав бизнеса по защите своих интересов, меры по развитию публичных форм защиты, расширению прав саморегулируемых бизнес-ассоциаций. 1) Создание условий для развития конкуренции: a. Изменение системы оценки деятельности ФАС на уровне правительства и общества. Критерием для подобной оценки должны быть экономические эффекты от деятельности ФАС, включая влияние отдельных дел на состояние конкуренции на рынках и благосостояние потребителей. b. Распространение задач развития конкуренции на другие органы исполнительной власти, помимо ФАС. Введение в положения отраслевых ведомств прямых функций по развитию конкуренции, включая разработку отраслевых программ развития конкуренции. Мониторинг и оценка реализации отраслевых программ со стороны МЭР. c. Изменение структуры применения антимонопольных запретов. Фокус на действия участников рынка, которые предполагают ограничение конкуренции при одновременном отказе от преследования за причинение ущерба в том случае, если ограничения конкуренции не доказаны. 2) Меры по расширению прав и возможностей защиты своих интересов субъектами экономической деятельности, расширению прав и роли саморегулируемых бизнес- ассоциаций: a) развитие процедуры административного обжалования действия/бездействия органов власти, обеспечивающие защиту интересов предпринимателей в максимально сжатые сроки; b) введение механизма «красной кнопки» на сайтах федеральных ведомств: окна, в которые могли бы обратиться предприниматели в случае ущемления их прав; разработка регламента работы ведомств с обращениями граждан через механизм «красной кнопки»; c) включение бизнес-объединений в контур принятия государственных решений; отраслевые ассоциации должны в обязательном порядке привлекаться к публичному обсуждению изменений в законодательстве (по аналогии с нормами закона о развитии сельского хозяйства и закона о таможенном регулировании); d) закрепление механизма раскрытия информации о результатах контрольно- надзорных мероприятий, осуществляемых органами государственной власти; e) предоставление бизнес-ассоциациям права выступать в суде от имени своих членов (подавать иски в защиту третьих лиц); f) повышение роли бизнес-ассоциаций и бизнес-сообщества в целом в подготовке стратегических документов развития страны, отдельных секторов и регионов, а также проектов нормативных правовых актов; 60
- 61. g) расширение перечня нормативных правовых актов, подлежащих оценке регулирующего воздействия (ОРВ); совершенствование механизмов ОРВ; распространение процедуры ОРВ на уровень региональной власти и местного самоуправления; повышение уровня правового регулирования процедур оценки регулирующего воздействия по аналогии с регулированием антикоррупционной экспертизы (уровень федерального закона). V. Меры по снижению барьеров входа на рынок и барьеров роста компаний. 1) Обеспечение при регистрации организации одновременной постановки на учет в государственных внебюджетных фондах, присвоение кодов статистики и выдача соответствующих документов одновременно с выдачей свидетельства о регистрации в ЕГРЮЛ. 2) Утверждение типового устава и протокола собрания учредителей общества с ограниченной ответственностью. 3) Совершенствование организационно-правовых форм, в которых создаются компании: разработка критериев публичных и непубличных акционерных обществ, ведение реестра акционеров независимой организацией; рассмотрение перспектив дальнейшего существования в законодательстве России организационно-правовой формы унитарного предприятия, основанных на праве хозяйственного ведения. 4) Повышение прозрачности подключения к инфраструктуре. 5) Более жесткий контроль со стороны регулятора за условиями и процедурами доступа к сетевым активам в отраслях естественных монополий. 6) Более жесткий контроль на создание субъектами естественных монополий дочерних и зависимых компаний в нерегулируемых сегментах. 7) Пересмотр концепции технического регулирования в сторону закрепления презумпции соответствия качества товара и услуги декларации производителя при одновременном ужесточении ответственности за несоответствия, выявленные в процессе деятельности. 8) Смещение фокуса налоговой нагрузки с производства на потребление. 9) Изменение схемы бюджетных налоговых поступлений от применения отдельных специальных налоговых режимов в пользу бюджетов муниципальных образований. 10) Сохранение всех видов специальных налоговых режимов для субъектов малого и среднего предпринимательства. 11) Введение разновидности патента специально для самозанятых граждан при одновременном сохранении других упрощенных схем налогообложения, включая ЕНВД. 12) Внесение изменений в Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г. в части стандартизации: a) Установление на законодательном уровне процедур и критериев принятия решений органами государственного управления в сфере стандартизации. Пересмотр прав и обязанностей участников правоотношений. b) Установление детальных порядков экспертизы и утверждения национальных стандартов, сводов правил, предварительных национальных стандартов, включающих закрытые перечни формальных критериев, включая соответствие требованиям технических регламентов и надлежащее соблюдение 61
- 62. установленных законом «О техническом регулировании» процедур. Определение указанных критериев, а также показателей надлежащего качества исполнения процедур стандартами качества указанных процедур. c) Презумпция добросовестности разработчика. Соблюдение разработчиком документа в области стандартизации установленных критериев является достаточным условием для его утверждения. d) Установление полностью прозрачных механизмов взаимодействия разработчиков национальных стандартов, их пользователей, а также иных заинтересованных лиц, включая саморегулируемые организации, прочие бизнес-ассоциации, потребителей соответствующей продукции и общества по защите их прав. e) Определение оснований для обжалования решений национального органа по стандартизации. f) Уточнение добровольного статуса документов в области стандартизации, в том числе стандартов саморегулируемых организаций, с точки зрения их разработки, принятия, применения и исполнения, а также оценки соответствия. 62
- 63. «Дорожная карта» по реализации ключевых положений «Стратегии улучшения делового климата и повышения инвестиционной привлекательности» Предлагаемые меры 2012 г. 2013–2015 гг. Реформа Уголовного кодекса. В том числе модернизация общей части и Мониторинг и оценка реализации глав № 21, 22 Уголовного кодекса: мер с их возможной последующей Пересмотр подходов к использованию понятия «организованная корректировкой по результатам преступная группа» применительно к экономическим мониторинга. преступлениям. Дифференциация размера причиненного ущерба в зависимости от величины оборота компании. Исключение уголовной ответственности за получение дохода. Существенное сокращение уголовных статей в отношении предпринимателей, их более четкое формулирование, установление санкций, не связанных с лишением или ограничением свободы или иной формой изоляции от общества. Первоочередные общесистемные меры по нормализации делового Уточнение и разделение функций и полномочий различных правоохранительных органов в отношении контроля экономической и климата и снижению недопустимых хозяйственной деятельности и пресечения преступлений в этой сфере: рисков ведения бизнеса Уточнение полномочий и функций разных уровней правоохранительной системы в отношении подследственности разных типов экономических преступлений. Разделение функции защиты закона и надзора (прокуратура) и защиты имущественных интересов государства: последние функции могли бы быть переданы Минюсту России. Усиление и повышение качества надзора за расследованием экономических преступлений. Создание открытой базы судебных решений, введение в практику ежегодного публичного доклада о судебной практике, подготавливаемого на паритетных началах представителями бизнес-ассоциаций, судебных органов, ассоциации адвокатов и 63
- 64. Предлагаемые меры 2012 г. 2013–2015 гг. прокуратуры. Расширение практики формирования специализированных составов арбитражных судов. Меры по предотвращению рейдерства: Создание открытой базы по утерянным паспортам. Ликвидация в ускоренном судебном порядке компаний, зарегистрированных по паспортам, утерянным на момент регистрации. Рассмотрение вопроса о проведении единовременной акции по исключению из ЕГРЮЛ недействующих юридических лиц с последующим ужесточением обязанности по ликвидации юридических лиц. Распространение на реестр владельцев ценных бумаг принципа публичности. Предоставление регистрирующему органу полномочий по проверке достоверности сведений, представленных заявителем. Максимально жесткое ограничение возможности использования полномочий правоохранительных органов для давления на бизнес. Законодательное закрепление нового способа защиты права, нарушенного в ходе корпоративного конфликта: восстановление утраченного контроля над компанией. Резкое сокращение функций государственных органов по контролю Мониторинг и оценка реализации бизнеса, движение в направлении введения эффективного контракта. мер с их возможной последующей Меры по усилению контроля и корректировкой по результатам изменению мотиваций Повышение эффективности вертикального контроля: контроль расходов: мониторинга. Введение для ответственных чиновников и членов их семей норм государственного аппарата обязательного декларирования не только доходов, но также имущества и крупных расходов (таких, как дорогие поездки). Освобождение от должности в связи с утратой доверия в случае 64
- 65. Предлагаемые меры 2012 г. 2013–2015 гг. выявления значимых расхождений между декларированными доходами и имуществом и крупными расходами. Введение для ответственных чиновников процедуры декларирования «конфликта интересов» при принятии решений, затрагивающих интересы аффилированных с ними экономических субъектов, и норм ответственности за недекларирование «конфликта интересов» (освобождение от должности в связи с утратой доверия). Создание стимулов к улучшению условий ведения бизнеса на уровне региональных и местных властей: Упрощение механизмов оценки деятельности региональных и местных властей. Привязка федеральной поддержки к результатам экономического развития (в первую очередь — динамике привлечения инвестиций). Смещение акцентов на контроль за результатами вместо контроля за текущими операциями. Передача в муниципальные бюджеты налогов, полученных от малых предприятий, работающих на данной территории. Разработка системы мер, стимулирующей улучшение инвестиционного климата в регионах: Увязка динамики привлечения инвестиций с формулой предоставления средств из федерального бюджета в рамках программ поддержки регионов. Поощрение создания в структуре региональных правительств агентств по привлечению инвестиций или аналогичных органов. Распространение лучшего регионального опыта работы с инвесторами. 65
- 66. Предлагаемые меры 2012 г. 2013–2015 гг. Усиление асимметрии ответственности (тяжести наказания) за попытку подкупа и получение взятки. Содействие развитию форм публичной защиты интересов бизнеса, деятельности ассоциаций, независимых СМИ, расширение прав бизнеса по защите своих интересов. Принятие федерального закона «О Национальном совете по инвестициям Подготовка Нацсоветом и контролю норм при Президенте Российской Федерации». Создание ежегодного отчета для Национального совета по инвестициям и контролю норм (Нацсовет). Федерального собрания РФ о состоянии регулирования Основные функции Нацсовета: предпринимательской деятельности Анализ проектируемых нормативных правовых актов в России. федерального уровня (прежде всего — федеральных законов) на предмет их влияния на субъекты предпринимательской Мониторинг и оценка реализации мер с их возможной последующей деятельности, институциональную среду для активного корректировкой по результатам инвестирования и развитие рыночных институтов мониторинга. Повышение эффективности (противодействие введению избыточных административных нормативно-правового барьеров, создание стимулов к предпринимательству и регулирования инвестированию и т. п.). предпринимательской активности Выявление действующих нормативных актов, существенно ухудшающих институциональные условия ведения бизнеса и создающих избыточные барьеры для предпринимательской деятельности. Разработка предложений по оптимизации регулирования предпринимательской деятельности. Подготовка ежегодного отчета для Федерального собрания РФ о состоянии регулирования предпринимательской деятельности в России. Утверждение распоряжением Президента РФ председателя Нацсовета сроком на 5 лет. 66
- 67. Предлагаемые меры 2012 г. 2013–2015 гг. Утверждение кандидатур членов Нацсовета Президентом РФ сроком на 5 лет по представлению председателя Нацсовета. Наделение Нацсовета рядом существенных полномочий, в том числе правом отлагательного (до 6 мес.) моратория на принятие отдельных нормативных правовых актов на период проведения анализа регулирующего воздействия. Создание условий для развития конкуренции: Мониторинг и оценка реализации мер с их возможной последующей Изменение системы оценки деятельности ФАС на уровне корректировкой по результатам правительства и общества. Критерием для подобной оценки мониторинга. должны быть экономические эффекты от деятельности ФАС, включая влияние отдельных дел на состояние конкуренции на рынках и благосостояние потребителей Распространение задач развития конкуренции на другие органы Меры по законодательной защите исполнительной власти, помимо ФАС. Введение в положения конкуренции, расширению прав отраслевых ведомств прямых функций по развитию бизнеса по защите своих интересов, конкуренции, включая разработку отраслевых программ меры по развитию публичных форм развития конкуренции. Мониторинг и оценка реализации защиты, расширению прав отраслевых программ со стороны МЭР. саморегулируемых бизнес- Изменение структуры применения антимонопольных запретов. ассоциаций Фокус на действия участников рынка, которые предполагают ограничение конкуренции, при одновременном отказе от преследования за причинение ущерба в том случае, если ограничения конкуренции не доказаны. Меры по расширению прав и возможностей защиты своих интересов субъектами экономической деятельности, расширению прав и роли саморегулируемых бизнес-ассоциаций: Развитие процедур административного обжалования действия/бездействия органов власти, обеспечивающих защиту 67
- 68. Предлагаемые меры 2012 г. 2013–2015 гг. интересов предпринимателей в максимально сжатые сроки. Введение механизма «красной кнопки» на сайтах федеральных ведомств: окна, в которые могли бы обратиться предприниматели в случае ущемления их прав. Разработка регламента работы ведомств с обращениями граждан через механизм «красной кнопки». Включение бизнес-объединений в контур принятия государственных решений. Отраслевые ассоциации должны в обязательном порядке привлекаться к публичному обсуждению изменений в законодательстве (по аналогии с нормами закона о развитии сельского хозяйства и закона о таможенном регулировании). Закрепление механизма раскрытия информации о результатах контрольно-надзорных мероприятий, осуществляемых органами государственной власти. Предоставление бизнес-ассоциациям права выступать в суде от имени своих членов (подавать иски в защиту третьих лиц). Повышение роли бизнес-ассоциаций и бизнес-сообщества в целом в подготовке стратегических документов развития страны, отдельных секторов и регионов, а также проектов нормативных правовых актов. Расширение перечня нормативных правовых актов, подлежащих оценке регулирующего воздействия (ОРВ). Совершенствование механизмов ОРВ. Распространение процедуры ОРВ на уровень региональной власти и местного самоуправления. Повышение уровня правового регулирования процедур оценки регулирующего воздействия по аналогии с регулированием антикоррупционной экспертизы (уровень федерального закона). Меры по снижению барьеров входа Обеспечение при регистрации организации одновременной постановки на Мониторинг и оценка реализации на рынок и барьеров роста учет в государственных внебюджетных фондах, присвоение кодов мер с их возможной последующей 68
- 69. Предлагаемые меры 2012 г. 2013–2015 гг. компаний статистики и выдача соответствующих документов одновременно с корректировкой по результатам выдачей свидетельства о регистрации в ЕГРЮЛ. мониторинга. Утверждение типового устава и протокола собрания учредителей общества с ограниченной ответственностью. Совершенствование организационно-правовых форм, в которых создаются компании: разработка критериев публичных и непубличных акционерных обществ, ведение реестра акционеров независимой организацией; рассмотрение перспектив дальнейшего существования в законодательстве России организационно-правовой формы унитарного предприятия, основанных на праве хозяйственного ведения Повышение прозрачности подключения к инфраструктуре. Более жесткий контроль со стороны регулятора за условиями и процедурами доступа к сетевым активам в отраслях естественных монополий. Более жесткий контроль на создание субъектами естественных монополий дочерних и зависимых компаний в нерегулируемых сегментах. Пересмотр концепции технического регулирования в сторону закрепления презумпции соответствия качества товара и услуги декларации производителя при одновременном ужесточении ответственности за несоответствия, выявленные в процессе деятельности. Смещение фокуса налоговой нагрузки с производства на потребление. Изменение схемы бюджетных налоговых поступлений от применения отдельных специальных налоговых режимов в пользу бюджетов муниципальных образований. 69
- 70. Предлагаемые меры 2012 г. 2013–2015 гг. Сохранение всех видов специальных налоговых режимов для субъектов малого и среднего предпринимательства. Введение разновидности патента специально для самозанятых граждан при одновременном сохранении других упрощенных схем налогообложения, включая ЕНВД. Внесение изменений в Федеральный закон № 184-ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г. в части стандартизации: Установление на законодательном уровне процедур и критериев принятия решений органами государственного управления в сфере стандартизации. Пересмотр прав и обязанностей участников правоотношений. Установление детальных порядков экспертизы и утверждения национальных стандартов, сводов правил, предварительных национальных стандартов, включающих закрытые перечни формальных критериев, включая соответствие требованиям технических регламентов и надлежащее соблюдение установленных законом «О техническом регулировании» процедур. Определение указанных критериев, а также показателей надлежащего качества исполнения процедур стандартами качества указанных процедур. Презумпция добросовестности разработчика. Соблюдение разработчиком документа в области стандартизации установленных критериев является достаточным условием для его утверждения. Установление полностью прозрачных механизмов взаимодействия разработчиков национальных стандартов, их пользователей, а также иных заинтересованных лиц, включая саморегулируемые организации, прочие бизнес-ассоциации, 70
- 71. Предлагаемые меры 2012 г. 2013–2015 гг. потребителей соответствующей продукции и общества по защите их прав. Определение оснований для обжалования решений национального органа по стандартизации. Уточнение добровольного статуса документов в области стандартизации, в том числе стандартов саморегулируемых организаций, с точки зрения их разработки, принятия, применения и исполнения, а также оценки соответствия. 71
- 72. Глава 3 От стимулирования инноваций к росту на их основе Основные выводы и рекомендации: Несмотря на определенный потенциал в сфере человеческого капитала и научных достижений, развитие инновационных процессов в России находится на низком уровне. Малочисленны инновационные разработки предприятий, слаба патентная активность, наука продолжает функционировать в рамках традиционной (советской) модели, оторванной от бизнеса и образования. Государство поддерживает традиционные высокотехнологические сектора, а не распространение инноваций во всех сферах экономики. Переход к инновационной экономике — абсолютный императив развития России. Необходимо стимулировать не только предложение, но и спрос на инновации, развивать конкурентные механизмы. Поддержку инновационной активности в первоочередном порядке нужно направлять на те сектора, которые способны или уже участвуют в международной конкуренции и кооперации. Необходимо реформировать научно-технологический комплекс в направлении усиления интеграции с бизнесом и образованием. Следует активно привлекать в Россию транснациональных игроков на рынке инноваций, развивать механизмы сетевого взаимодействия. Актуальны институциональные меры поддержки креативного класса и реализации социальных функций инноваций, в том числе в целях предотвращения «утечки умов» и повышения степени вовлеченности общества в инновационный процесс. 72
- 73. 1. Анализ ситуации: проблемы и вызовы инновационного развития Становление современной модели экономики в развитых и быстроразвивающихся странах в значительной мере обусловлено изменением роли инноваций. Формирование инновационных экономик стало результатом как ускорения прогресса науки и технологий вследствие глобализации, так и фундаментальных изменений в мировом разделения труда: в то время как промышленная сборка активно осваивается менее развитыми странами, сами технологии становятся товаром, производимым пока преимущественно развитыми государствами. Эффекты глобального кризиса 2008–2010 гг. привели к еще большему усилению внимания бизнеса, государства и общества к инновациям. Он стал новой вехой в переориентации развитых экономик на инновационный сектор. Во многих странах были приняты планы восстановления, предусматривающие стимулы для использования современных технологий и разнообразных нововведений. Взаимозависимость развитых и развивающихся экономик, новая ситуация в международном разделении труда и глобальной конкуренции важны для понимания природы, значимости и задач развития инновационной сферы России. В силу высоких внутренних издержек, включая оплату труда, конкурентоспособность отечественной экономики в секторе массового промышленного производства ограничена. В то же время достаточно высокое качество человеческого капитала и сохранившийся научный потенциал открывают перед страной возможности для того, чтобы занять определенные ниши на рынке технологий. Так, если в целом в «Глобальном инновационном индексе» Россия в 2010 г. занимала достаточно низкое 64-е место среди 132 стран, то по составляющей характеристике индекса «качество человеческого капитала» она занимала 38-ю позицию, а по качеству высшего образования — 19-е место. Эти цифры наглядно демонстрируют недоиспользованный потенциал в данной сфере. Уровень инновационной активности промышленных предприятий в России 73
- 74. Инновационность непосредственно связана с уровнем включенности страны в мировой рынок и глобальную конкуренцию (на уровне экономики в целом, регионов, отраслей, организаций и предприятий). Неспособность вписаться в рамки жестких бюджетных ограничений и глобальные тренды, адаптировать свой потенциал под требования (в том числе ценовые) рынка является главным вызовом для экономических игроков, ответ на который не сводится к линейному росту финансирования. Инновационная активность: международное сопоставление % 80,0 72,9 71,8 70,0 60,0 48,8 50,0 44,8 43,0 41,8 42,2 40,0 31,4 30,0 25,9 22,4 22,0 19,9 20,0 9,3 10,0 5,5 0,0 Россия Польша Германия Чехия Нидерланды Литва Австрия Организации, осуществляющие технологические инновации нетехнологические инновации За последние годы в России созданы основные элементы инновационной инфраструктуры, в инновационную деятельность вовлечено значительное число ученых и предпринимателей. Однако добиться существенных сдвигов пока не удалось: инновационные процессы слабо влияют на развитие экономики. Они находятся в состоянии длительной и устойчивой стагнации, что обусловлено неблагоприятными макроэкономическими условиями, сложившейся структурой рынков, качеством корпоративного управления, недостаточной эффективностью национальной инновационной системы (НИС) и ее институтов. 74
- 75. Уровень инновационной активности предприятий с начала 2000-х годов не превышает 10 % (рис. 1), уступая не только ведущим странам, но и государствам Восточной Европы. Это касается как технологических, так и нетехнологических (организационных, маркетинговых) инноваций, степень интенсивности которых вдвое ниже (рис. 2). Для России характерна невысокая интенсивность затрат на инновации в соотношении с объемом продаж: в среднем по промышленности она составляет всего 1,5 % (в Швеции — 5,4 %, Германии — 3,4 %). Низка и отдача от этих затрат: их рост не сопровождается повышением доли инновационной продукции в общем объеме продаж (примерно 5 % в течение 1995–2010 гг.). Отечественный бизнес в целом предъявляет невысокий спрос на инновации. Большинство компаний не встроены в глобальные рынки, финансово не устойчивы, функционируют в условиях отсутствия нормальной конкуренции внутри страны. Только 2 % предприятий промышленности ориентированы на зарубежные рынки. Горизонт планирования, как правило, не превышает 3–5 лет; инновационная деятельность сводится преимущественно к приобретению машин и оборудования, а не проведению исследований и разработок (ИР) и созданию на этой основе заделов для разработки радикальных новшеств. Как следствие, доля инновационной продукции, новой для рынка, составляет лишь 0,6 % в общем объеме отгруженной продукции (в Германии — 3,3 %, Финляндии — 6,3 %); остальная ее часть — вновь внедренные или подвергавшиеся значительным технологическим изменениям инновационные товары, работы, услуги, новые для предприятия, но не новые для рынка — составляет 2,1 % в общем объеме отгруженной продукции (в Германии — 14,1 %, в Финляндии — 9,3 %). Изобретательская деятельность замкнута в основном на внутренний рынок: доля экспорта не превышает 13 % от всего объема передачи технологий. Доля России в числе патентов, которые регистрируются в Европе и США, всего 0,1 %. Поступления от экспорта технологий имеют только 7 % организаций, выполняющих ИР (в т. ч. от экспорта — 2,5 %). Для инновационной активности характерна существенная отраслевая дифференциация: в высокотехнологичных секторах (фармацевтика, медицинское, компьютерное и телекоммуникационное оборудование, авиакосмическая техника) доля инновационно активных предприятий достигает 24–32 % (среднеевропейский уровень); в добывающих секторах и большинстве обрабатывающих производств — 2–11 %. В результате расслоение экономики по разным технологическим укладам усиливается. Инновационная пассивность в традиционных секторах грозит резким снижением национальной конкурентоспособности в будущем. Российское государство по-прежнему ориентировано на поддержку традиционных высокотехнологичных отраслей («высокотехнологичная близорукость», по определению экспертов ОЭСР). В глазах большой части общества это делает инновации сугубо технологическим явлением, что заведомо ограничивает пространство выбора решений. Более предпочтительной является установка на распространение инноваций во всех секторах (высоко-, средне- и низкотехнологичных). Именно в последних двух сегментах может быть достигнут наиболее масштабный эффект от их разработки и внедрения, охватывающий всю экономику и широкие слои общества. На этом фоне центры производства современных знаний и технологий перемещаются в негосударственный сектор, где формируется новый сегмент инновационно-технологических фирм, объединяющий быстрорастущие инновационные компании. Многие из них сосредоточены в перспективных научно-технологических областях (ИКТ, биотехнологии, интеллектуальные услуги и др.), встроены в глобальные цепочки создания стоимости, но ориентированы преимущественно 75
- 76. на зарубежных заказчиков. Феномен подобных компаний требует учета и тиражирования в практике государственной инновационной политики. Российская НИС характеризуется разрывами между наукой, образованием и бизнесом, слабым уровнем сетевой кооперации. Не получил развития институт инновационных рыночных посредников; отсутствуют либо не полностью сформированы устойчивые инновационные кластеры (отраслевые, региональные). Отечественная наука, обеспечивающая предложение инноваций, продолжает функционировать в рамках традиционной модели, не отвечающей современным реалиям и характеризующейся доминированием самостоятельных научных организаций, обособленных от вузов и предприятий. На них приходится около 80 % затрат на науку, тогда как в рыночных экономиках костяк НИС — компании и университеты. Почти ¾ организаций, выполняющих ИР, находятся в собственности государства. Прикладная наука представлена не промышленными фирмами (их не более 7 %), а отраслевыми НИИ и КБ. Исследованиями занимаются 45 % вузов, которые осваивают примерно 8 % затрат на науку (в 2,5 раза ниже средней по странам ОЭСР). Несмотря на то, что поддержка науки из средств федерального бюджета в 1998–2009 гг. выросла четырехкратно (в постоянных ценах), достигнув по абсолютным объемам уровня Франции и Италии и опередив Великобританию и Канаду, это не сказывается на динамике ее результативности в части прикладных и фундаментальных исследований. Наращивание бюджетных расходов не сопровождается адекватным вкладом бизнеса: напротив, доля предпринимательского сектора в финансировании ИР в 2000–2010 гг. сократилась с 33 до 26 % (в среднем в ОЭСР — 65 %). Российская наука: утрата конкурентных позиций Фундаментальная наука Публикации в ведущих научных Цитируемость (Scopus, 2010) журналах мира (2010) Россия – 27-е место Бразилия – 18-е место Россия – 16-е место (1995 – 7-е место) Индия – 15-е место Китай – 2-е место (1995 – 14-е место) Китай – 4-е место Прикладная наука и технологии Число «триадных» патентных семей Экспорт технологий (2009) Россия – 0.6 млрд $ (2010) Россия – 63 (1995 – 62) Венгрия – 2.7 млрд $ (2009) США – 13715 (1995 – 12241) Финляндия – 9,1 млрд $ (2009) Китай – 667 (1995 – 21) США – 89.1 млрд $ (2009) Израиль – 339 (1995 – 159) Доля на мировом рынке Доля инновационных товаров, работ, высокотехнологичной продукции услуг, новых для рынка, в общем (2009) объеме отгруженной продукции Россия – 0.2% Россия – 0.6% (2010) Гонконг – 8.94% Германия – 3.3% (2009) Сингапур – 6.61% Великобритания – 2.0% (2009) Корея – 5.27% Интенсивный в последние годы рост бюджетных расходов на науку не позволил решить проблему ее недофинансирования полностью. По уровню удельных затрат на науку в ВВП (1,16 % в 2010 г.) Россия входит в третью десятку стран мира; по абсолютным масштабам затрат на ИР она отстает от США в 17 раз, Китая — в 5, Германии — в 4, Франции и Кореи — примерно в 2 раза. Преимуществом НИС России остается качество человеческого капитала, однако нарастает разрыв между структурой и уровнем подготовки профессиональных кадров и 76
- 77. потребностями инновационной экономики. Налицо нехватка высококвалифицированных инженеров, инновационных предпринимателей и менеджеров, многие конкурентоспособные выпускники вузов, не находя применения в сфере науки и высоких технологий, переквалифицируются либо уезжают из страны. На этом фоне центры производства современных знаний и технологий перемещаются в негосударственный сектор, где формируется новый сегмент инновационно-технологических фирм, объединяющий быстрорастущие инновационные компании. Многие из них ориентированы на зарубежных заказчиков. Они сосредоточены преимущественно в перспективных научно- технологических областях (ИКТ, биотехнологии, интеллектуальные услуги и др.) и встроены в глобальные цепочки создания стоимости. Феномен подобных компаний требует учета и тиражирования в практике государственной инновационной политики. Переход к инновационной экономике — абсолютный императив развития России на период до 2020 г. и в более отдаленной перспективе. Страна интегрирована в мировую экономику и глобальное научно-технологическое пространство, но уровень этой интеграции пока невысок и ограничен нижними этажами глобальной кооперации (поставки сырья), а также донорством креативных идей и их создателей. Между тем полноценное участие в глобальных процессах, помимо собственно экономических эффектов, само по себе является важнейшей ценностью для активных групп предпринимателей и населения (образованного класса, молодежи). Стимулирование инновационной активности и формирование инновационного комплекса необходимо как для поддержания конкурентоспособности российских товаров и услуг в условиях глобального рынка, так и для решения внутренних проблем, смягчения негативных факторов, ограничивающих потенциал роста экономики. Попытки закрыть внутренний рынок и технологическое пространство контрпродуктивны и обрекают Россию на устойчивое позиционирование в группе аутсайдеров инновационного процесса. Отказ от проведения активной государственной политики в сфере науки и инноваций может привести к 2020 г. к кумулятивным потерям в размере 6,5 % ВВП. 2. Инновационное развитие: основные сценарии С учетом вероятных глобальных технологических изменений (начало новой технологической волны либо ее задержка с фокусом на масштабном тиражировании улучшающих инноваций) и возможных вариантов трансформации НИС существует три базовых сценария развития инновационных процессов: «Прогрессорский сценарий»: форсированное встраивание в глобальную экономику на постиндустриальном этапе Комплексная реформа: разработка и внедрение пакетов инструментов Инновации стимулирования спроса на инновации и поддержки их предложения. Комплексная реформа в увязке с оценкой результативности научных Наука организаций, дифференцированной по направлениям и видам ИР. Подготовка кадров Интенсификация развития профессиональных компетенций на основе для инновационной радикальной модернизации образовательных программ, системы экономики инженерных и научных квалификаций. Фокус на элитном техническом 77
- 78. образовании. Принципиальное улучшение институциональных условий: поддержка конкуренции (включая подавление рентных и коррупционных механизмов функционирования бизнеса, сокращение Институты, административных барьеров); включая увеличение объема налоговых льгот и преференций с целью законодательство развития инноваций и обеспечения долгосрочного экономического роста; развитие современного рынка интеллектуальной собственности. Умеренный сценарий — постепенное наращивание потенциала инновационного развития Активное привлечение в сферу инноваций внебюджетных средств (принуждение госкомпаний к инновациям, «выдавливание» устаревших Инновации технологий и производств и др.); поддержка креативного класса и общеэкономической среды; масштабная локализация инновационных производств. Целевая поддержка лучших. Опережающая поддержка вузовской науки. Наука «Кнут» для роста расходов госкомпаний на ИР. Поддержка кооперации субъектов НИС. Акцент на подготовку и переподготовку имеющегося корпуса инженеров, Подготовка кадров обновление программ подготовки инженерных (сертифицированные для инновационной инженеры) и исследовательских кадров с привлечением зарубежных экономики специалистов и успешных российских предпринимателей. Институты, Постепенное развитие общеэкономической среды и инфраструктуры включая инновационной деятельности. законодательство Инерционный сценарий — сохранение сложившихся тенденций и практик (в условиях медленного роста, сырьевой ориентации экономики и ее зависимости от внешней конъюнктуры) Акцент на ситуационные решения и мягкие реформы. Инновации Адаптация готовых технологий и производств. Наука Консервация базовых институтов. Подготовка кадров Постепенная перенастройка программ подготовки профессиональных кадров для инновационной в соответствии с возникающими запросами. экономики Институты, Ручное управление экономикой, в том числе инновационными процессами; включая точечные решения по улучшению инновационного климата. 78
- 79. законодательство Мягкая реформа законодательства в рамках традиционного права. С учетом возможных развилок, описываемых сочетанием параметров инновационной политики и формирующих «коридор возможностей» — пространство выбора конкретных инструментов регулирования, была проведена детализация сценариев. «Коридор возможностей» для выбора инструментов инновационной политики Инерционный сценарий «Прогрессорский» сценарий Модель политики Поддержка отдельных Стимулирование массовых инноваций во всех технологических и секторах экономики. инновационных проектов в рамках Создание благоприятной среды для инновационных установленных тематических компаний, неблагоприятной — для неинновационных. приоритетов. Развитие сетевой кооперации на всех уровнях. Точечные решения верхнего уровня («ручное» Перераспределение полномочий государства в управление). пользу регионов, институтов развития, бизнес-ассоциаций. Жесткая иерархическая Дифференциация инструментов по секторам организация политики. экономики и типам инноваторов. Универсальность инструментов. Рынки / отраслевые приоритеты Продолжение Приоритетная поддержка секторов новой приоритетной поддержки технологической волны и выхода на растущие рынки традиционных секторов (новый хайтек, сфера услуг, «зеленый» рост и др.). предыдущей технологической Содействие инновациям в низкотехнологичных волны (авиастроение, атомная секторах. энергетика и др.). Содействие развитию нетехнологических инноваций. Приоритеты / критерии Акцент на политических Технологические и нетехнологические инновации аргументах при принятии решений для повышения экономической эффективности и в сфере инноваций. извлечения инновационной ренты (инновации для бизнеса). Социальные приоритеты — инновации в интересах Тематические приоритеты. общества, инклюзивные инновации. Функциональные приоритеты (инжиниринг, дизайн, трансфер технологий, сетевая кооперация, подготовка 79
- 80. кадров). Основные различия между сценариями могут быть спроецированы на две оси: системные, институциональные меры поддержки, сетевая кооперация на всех уровнях / ручное управление, государственный менеджмент инновационного развития; масштабы возможной поддержки и стимулирования. В «прогрессорском» сценарии ожидаются более широкие мероприятия по настройке бизнес- среды, наряду с государственным стимулированием активно задействованы механизмы рынка. Эффективность государственной поддержки инновационной активности будет определяться здесь наличием конкурентных механизмов в зонах поддержки, развитие которых должно стать одним из основных условий государственной поддержки. Реализация любого из крайних сценариев в чистом виде маловероятна из-за высоких начальных и кумулятивных затрат для «прогрессорского» и нежелательности инерционного варианта. На практике политика государства, представленная наборами различных мер, будет располагаться в пространстве, заданном этими осями, в зависимости от фактических и целесообразных размеров оказываемой поддержки и успеха институциональных и системных мер или, наоборот, уровня сопротивления им. 3. Основные меры и этапы реализации политики в «прогрессорском» сценарии (подробнее см. в Приложении) «Прогрессорский» сценарий, несмотря на очевидные сложности, является наиболее перспективным, риски в случае отказа (задержки) от его реализации будут нарастать. Другие сценарии не позволят стране выйти из технологической западни ни к 2020 г., ни в более отдаленной перспективе. Расходы бюджета на инновационную деятельность по «прогрессорскому» варианту отличаются от инерционного менее чем на 10 % при достижении существенно более высоких целевых параметров. При этом требуемое наращивание расходов при условии соблюдения институциональных условий (особенно в части смягчения административных барьеров, расширения налоговых преференций, создания жестких ограничений для компаний, которые не намерены осуществлять инновации и модернизировать производство) может достаточно быстро актуализировать инновационные интересы бизнеса, содействовать притоку в эту сферу внебюджетных средств. Разработка «прогрессорского» сценария позволяет предложить руководству страны комплекс инструментов регулирования, которые частично могут быть использованы и в рамках других сценариев. 80
- 81. В комплексе предлагаемых мер инновационной политики (см. детальный список мер в Приложении) можно выделить следующие основные направления приложения усилий государства: поддержку конкуренции, ограничение формальных и неформальных преференций различных компаний, снятие внутренних барьеров, усиление конкурентных механизмов системы государственных закупок; стимулирование массовых инноваций во всех секторах, включая низкотехнологичные; поддержку малого инновационного бизнеса, регулирование заимствований технологий и производств; усиление государства как модератора сетевых взаимодействий и создания инновационных кластеров, поддержку инновационных стартапов; содействие инновационному развитию традиционных и формированию новых секторов экономики; поддержку международной кооперации российских фирм; усиление эффектов регулирования: повышение эффективности использования ресурсов, реализацию функциональных приоритетов (компенсация провалов инновационного цикла), децентрализацию политики (в пользу регионов, институтов развития, бизнес-ассоциаций); повышение качества предложения инноваций: рост результативности сектора ИР, эффективное финансирование науки, стимулирование инвестиций бизнеса в ИР; реализацию социальных функций инноваций: развитие человеческого капитала инновационной сферы, поддержку креативного класса, реализацию программ интеграции уязвимых групп населения в инновационные процессы (инклюзивные инновации), улучшение общественного восприятия инноваций. Обоснование основных мер и последовательности шагов в области инновационной политики Низкий уровень спроса на инновации в России ограничивает потенциал роста и регулирующие возможности государства. Задачу его повышения целесообразно решать поэтапно. В начале роль локомотива развития должно сыграть государство, которое уже проявило себя активным игроком на инновационном поле — поддержка кооперации вузов и бизнеса, инновационной инфраструктуры вузов; создание технологических платформ; разработка программ инновационного развития компаний с государственным участием и др. Предлагается систематизировать реализуемые меры, придать им согласованный и комплексный характер. В качестве центрального звена приложения усилий государства на этом этапе могут быть экспортные, таможенные и особенно налоговые льготы и преференции. Эффективным и экономически обоснованным направлением / инструментом поддержки инновационной активности на первом этапе должно стать стимулирование международной кооперации компаний, деятельности экспортеров несырьевой продукции в целях усиления их конкурентоспособности на мировом рынке. Оказываемая в различных формах поддержка таких компаний может быть увязана с рыночными формами контроля: критерием продолжения поддержки должно быть увеличение объема поставок на внешний рынок. 81
- 82. Важно активнее развивать различные формы софинансирования — предоставления поддержки в форме льгот и субсидий при условии финансирования разработок со стороны бизнеса. Особого внимания потребует институт госзаказа. Прежде всего, необходимо усилить конкурентные механизмы его распределения, только в этом случае компании будут иметь внутренние стимулы для инвестиционной активности. Предполагаются дополнительные рычаги принуждения к инновациям компаний с государственным участием, а также меры по информированию и обучению потребителей, формированию спроса на нетехнологические инновации, стимулированию потребления инновационной продукции средним и малым бизнесом. На втором этапе, в 2015–2020 гг. должна быть усилена роль государства как модератора сетевых взаимодействий, инициатора частно-государственных партнерств (в частности, на базе технологических платформ), что будет способствовать массовизации инноваций, созданию новых рынков в опережающем режиме. Ключевые меры на этой стадии связаны с развитием сервисных и образовательных центров инжиниринга, прототипирования и дизайна, других каналов создания и трансфера инновационной продукции (услуг); поддержкой инновационной инфраструктуры; созданием прозрачных и непротиворечивых правил взаимодействия инновационных акторов; смягчением финансовых и отчасти коммерческих рисков. Необходимо оптимальное сочетание инструментов стимулирования спроса на инновационную продукцию и на инновационные компании. Для этого в портфель мер должны быть включены регуляторы, нацеленные как на продукцию (административные рычаги, госзакупки, технологический аудит и др.), так и на ее разработчиков (повышение качества менеджмента, тиражирование лучших практик, развитие институциональной среды). Исходя из интересов обеспечения долгосрочного устойчивого роста экономики и благосостояния общества, повышения качества человеческого капитала, укрепления национальной безопасности, опережающее развитие собственного научного и технологического потенциала страны представляется магистральным направлением инновационной политики в части поддержки предложения инноваций. Только на этой основе возможно достижение восприимчивости экономики к передовым технологиям, инновационным продуктам и услугам и в конечном счете ее реальной конкурентоспособности. В краткосрочной перспективе центральным звеном комплексной реформы сектора ИР станут меры по выявлению лучших организаций и исследовательских групп (лабораторий, отделов и т. п.), целевой поддержке их развития и кооперации; проведению институциональных преобразований, в том числе санации сети научных организаций на основе международно признанных методов оценки их результативности. Важнейшее место среди них займут инструменты стимулирования развития исследовательского и инновационного потенциала вузов. В 2015–2020 гг. акцент рекомендуется перенести на опережающее развитие конкурентоспособных на мировой арене направлений фундаментальных и поисковых исследований, современных форм организации ИР, инфраструктуры науки на прорывных направлениях и международное сотрудничество. Серьезное значение будет иметь развитие кооперации (в том числе сетевой) хозяйствующих субъектов при осуществлении научной, образовательной и инновационной деятельности. 82
- 83. С учетом низкого в целом технологического уровня отечественной экономики и давления бюджетных ограничений особого внимания требуют проблемы регулирования заимствования технологий и производств. Адаптационная модель представляется наиболее надежной и адекватной для большинства компаний, однако она имеет и очевидные недостатки. Потребуются серьезные усилия и политическая воля для устранения барьеров, препятствующих технологическому импорту (упрощение таможенных процедур, изменение тарифов, поддержка инкрементальной доработки); введения санкций (вплоть до закрытия) к предприятиям, сохраняющим устаревшие производства и др. В долгосрочной перспективе необходимо будет добиться разумного баланса между стимулированием трансфера зарубежных технологий и собственного технологического потенциала (в том числе через стимулирование кооперации отечественных компаний с отечественными научными организациями и вузами). Привлечение иностранных игроков Важнейший вызов для России — ее низкая конкурентоспособность как глобального игрока, создающая известную асимметрию в потоках капиталов, продукции, технологий, трудовых ресурсов. В этих условиях целесообразно активизировать усилия по привлечению в страну транснациональных (а также крупных иностранных) высокотехнологичных компаний и технологических инвесторов с целью масштабной модернизации экономики, создания современных производств (в режиме полной сборки), исследовательских и инжиниринговых центров. Речь идет об их размещении на имеющихся либо создаваемых площадках (в иннограде Сколково, наукоградах, технико-внедренческих зонах, региональных кластерах), а также на не освоенных российскими и зарубежными компаниями пространствах. Рекомендуемые механизмы привлечения зарубежных компаний включают: целевые льготы для брендовых технологических инвесторов в интересах обеспечения демонстрационного эффекта; сокращение состава запрещенных к доступу иностранных инвесторов секторов/ видов деятельности, снятие барьеров для их участия в капитале российских компаний; сокращение сроков выдачи необходимой разрешительной документации; мягкое принуждение (стимулирование) к переносу научно-технологических и образовательных компетенций в Россию; оперативное предоставление на льготных условиях земельных участков, производственных помещений; подключение к инфраструктуре; расширение практики офсетных сделок (закупка части произведенной продукции, обязательства по созданию инжиниринговых центров и т. п.); поддержку разработки и реализации региональных программ, предусматривающих привлечение зарубежных инвестиций и высокотехнологичных компаний. Интеллектуальная собственность 83
- 84. Реализация новой модели инновационной политики предполагает поиск адекватных подходов к решению проблем создания и правовой защиты прав на объекты интеллектуальной собственности. Интеллектуальная собственность чаще всего создается не для конкретного потребителя и потому остается невостребованной со стороны производства и рынка. Между тем именно в процессе коммерциализации проявляются ее реальные конкурентные преимущества, а охраноспособные изобретения и ноу-хау становятся весомыми источниками доходов. Важно усилить внимание к регламентации рынка промышленной собственности (патентов, полезных моделей, в том числе созданных с привлечением бюджетных средств, ноу-хау), трансфера результатов интеллектуальной деятельности в экономику. В кратко- и среднесрочной перспективе необходимы инфорсмент законодательства в области интеллектуальной собственности и амнистия (передача прав разработчикам) результатов, созданных за счет бюджетных средств. Значительные экономические возможности, которые открывает выход на зарубежные рынки, делают актуальными такие меры, как льготные патентные пошлины, развитие специальных фондов содействия патентованию, рост масштабов бесплатных консультационных и информационных услуг. Для развития рынка интеллектуальной собственности предлагается последовательно улучшать условия капитализации ИР, в том числе через постановку объектов интеллектуальной собственности на баланс компаний. Создание системы эффективного управления интеллектуальной собственностью подразумевает развитие объектов инновационной инфраструктуры, занимающихся продвижением технологий на рынки (патентные и маркетинговые отделы компаний, научных организаций и вузов, центры трансфера технологий, консалтинговые и инжиниринговые фирмы и пр.); расширение сети центров, оказывающих широкий спектр информационно-консультационных и экспертных услуг (патентные исследования с предоставлением скидок малому бизнесу, помощь в организации участия в международных выставках, оплата пошлин при регистрации и правовой охране и др.). В долгосрочной перспективе предстоит добиться ощутимого повышения уровня защиты интеллектуальных прав (развитие патентных судов, обеспечение качества рассмотрения патентных исков) и улучшения качества профессиональной подготовки специалистов, владеющих необходимыми компетенциями (введение в учебные планы по техническим и естественно- научным специальностям дисциплин, связанных с интеллектуальной собственностью и трансфером технологий; переподготовка патентных поверенных, маркетологов, аудиторов). Важным условием активизации рынка интеллектуальной собственности может стать развитие института ее оценщиков. Из-за отсутствия таких кадров, сложности и ресурсоемкости требуемых мер формирование этого института целесообразно проводить поэтапно. Социальные инновации, креативный класс Социальная ориентированность инноваций на повышение качества жизни и расширение возможностей граждан обусловливает новые приоритеты инновационной деятельности и политики. В основе коренных институциональных изменений, ведущих к построению экономики знаний, лежит развитие в обществе инновационного мышления и духа предпринимательства, 84
- 85. которые не могут сформироваться вне креативного класса, создающего в экономике знаний большую часть добавленной стоимости. Именно этот класс является носителем и распространителем инновационной культуры, поэтому важнейшей задачей государства и общества должно стать создание благоприятной среды для его развития. На сегодняшний день соответствующие группы населения сталкиваются с комплексом проблем, которые приводят к масштабному оттоку его представителей за рубеж. Создание комфортной для креативного класса среды возможно через глубокие институциональные изменения, включая построение локальных сообществ, приспособленных под его нужды. Помимо общепринятых мер, способствующих повышению ценности человеческого капитала (улучшения качества образования, поддержки фундаментальной науки и технологических бизнесов и т. п.), важны меры по защите личности, прав собственности (в том числе интеллектуальной), окружающей среды и т. п. Время конкуренции людей за юрисдикцию страны, предоставляющей защиту и гарантии, постепенно проходит; в условиях экономики знаний нарастает конкуренция государств за представителей креативного класса, формирующих инновационную среду. В рамках инновационной политики предлагается уделить внимание программам поддержки креативного класса и массового инновационного бизнеса, реализующего технологические и нетехнологические инновации. Действенными инструментами могут стать различные адресные гранты, создание центров технического содействия, поддержка тематических форумов и конференций для развития партнерских связей. Важно также расширять социальную базу инновационной политики за счет учета интересов групп населения, доступ которых к инновациям ограничен недостаточными доходами, отсутствием необходимых знаний и навыков, инфраструктуры и стандартов, обеспечивающих оказание инновационных услуг в социальной сфере и государственном управлении (телемедицина, дистанционное образование, информатизация органов социальной защиты и обслуживания населения, онлайновое предоставление государственных услуг и др.). Это предполагает реализацию программы мер по обеспечению доступа социально незащищенных групп населения к инновационным технологиям, продуктам и услугам. Расходы бюджета Оценка динамики расходов федерального бюджета на инновационную деятельность была проведена для трех сценариев инновационного развития. В качестве целевых использовались структурные показатели: удельный вес инновационной продукции и затрат на инновации в объеме производства; доля затрат на ИР в расходах на инновации; соотношение средств предпринимательского и государственного секторов в затратах на ИР; соотношение прямых и косвенных затрат государства на развитие инноваций. В составе общих затрат государства на развитие инновационной деятельности в гражданском секторе экономики были выделены прямые и косвенные затраты (выпадающие доходы бюджета в результате использования налоговых/фискальных механизмов). Сравнительный анализ полученных результатов показывает, что наиболее эффективным является «прогрессорский» сценарий, в соответствии с которым в 2020 г.: объем инновационной продукции составит 14,4 трлн руб. (по добавленной стоимости — 9,3 % ВВП); по умеренному и инерционному сценариям — 8,6 трлн руб. (5,6 % ВВП) и 7 трлн руб. (4 % ВВП) соответственно. Объем инновационной 85
- 86. продукции вырастет в 8,7 раза; соотношение объема инновационной продукции и затрат на инновации составит 7:1 (втрое выше, чем в 2011 г.); за счет использования эффективных рычагов стимулирования будет обеспечен динамичный рост доли предпринимательского сектора в финансировании ИР — с 27 % в 2011 г. до 73 % (умеренный сценарий — 40 %, инерционный — практически неизменный уровень). В абсолютном выражении вклад предпринимательского сектора в финансирование ИР может достичь в 2020 г. примерно 1,5 трлн руб., превысив уровень 2011 г. более чем в 7 раз (умеренный сценарий — 575 млрд руб., инерционный — 414 млрд руб.). В результате удастся оптимизировать общую структуру финансирования ИР, приблизить ее к модели, характерной для развитых стран. В итоге реализация «прогрессорского» сценария позволит не только избежать нереалистичных финансовых запросов к государству, но и разомкнуть существующие бюджетные ограничения за счет замещения прямого субсидирования инновационной деятельности косвенными издержками бюджета (причем с опережающей динамикой) и частными инвестициями. Наименее эффективным следует считать инерционный сценарий, который отличается сочетанием высоких затратных параметров и минимальными значениями целевых показателей. Из-за сохранения неэффективных механизмов трансформации затрат на инновации в экономические результаты его реализация не обеспечит достижения структурных параметров и пропорций, соответствующих трендам развития инновационных процессов. Доля инновационной продукции в общем объеме производства в 2020 г. составит менее половины от уровня «прогрессорского» варианта при примерно 10 %-м расхождении по масштабам общих бюджетных издержек. Умеренный вариант привлекателен более низкими расходами бюджета. Их масштаб на фоне отдельных институциональных преобразований может привести к некоторому росту целевых индикаторов, но принципиального улучшения позиций России в глобальных инновационных процессах не произойдет. Оценка расходов федерального бюджета на инновационную деятельность в гражданском секторе экономики: сценарии и результаты Доля инновационной продукции в общем Расходы бюджета (трлн руб.) 3.7 объеме отгруженной продукции, товаров, 3.3 работ, услуг (%) 3.3 30 3 III 25 1.02% ВВП 20,1 1.3 2.22.1 1.2 2.1 20 1.9 1.2 2.4 2.1 9,9 II 0.8 15 1.3 0.8 1.02% ВВП 1.3 0.8 1.8 12 1.4 5,3 10 9,8 1.01 % ВВП 0.5 1.3 1.1 7,7 I 5,2 5 5,8 0.8 4,7 I II III I II III 0 2011 2015 2020 2012 2015 2020 I I Сценарии: Прямые расходы федерального бюджета I – инерционный II – умеренный Косвенные издержки (выпадающие доходы) III – «прогрессорский» 86
- 87. 4. Ключевые меры по развитию сферы науки и инноваций I. Стимулирование массовых инноваций во всех секторах экономики, содействие формированию новых инновационных рынков. 1) Введение в качестве обязательных разделов по инновациям в национальных, отраслевых и региональных стратегиях. 2) Введение в федеральных и региональных органах власти, компаниях с госучастием должности заместителя руководителя по инновациям; формирование из их числа национального совета с функцией экспертизы проектов нормативных правовых актов на предмет оценки их влияния на инновационное развитие. 3) Развитие механизмов принуждения компаний к инновациям (мониторинг программ инновационного развития; введение инновационных технических регламентов и стандартов; ужесточение экологических, ресурсосберегающих требований, требований к качеству и безопасности). 4) Введение критерия инновационности в практику госзакупок и крупных инфраструктурных проектов; их обязательный технологический аудит и оценка инновационного потенциала; внедрение сквозной системы госзакупок по всему инновационному циклу. 5) Систематизация налоговых льгот в инновационной сфере и совершенствование их администрирования. 6) Стимулирование импорта новых для России технологий (система поиска наилучших доступных технологий для приоритетных отраслей, таможенный и налоговый режим, госгарантии). 7) Разработка программы привлечения зарубежных брендовых технологических инвесторов. 8) Развитие долгосрочных программ субсидирования высокотехнологичных производств с отлагательными условиями пролонгирования (в рамках кооперации предприятий с вузами и научными организациями). 9) Создание национальной экспертной сети по долгосрочному научно-технологическому прогнозированию с участием широкого круга заинтересованных сторон (крупных компаний, ведущих вузов и НИИ, бизнес-ассоциаций, территорий инновационного развития). II. Повышение эффективности инновационной политики; поддержка функциональных приоритетов с целью компенсации провалов инновационного цикла; децентрализация инновационной политики. 1) Развитие системы технологических платформ с участием бизнеса, науки и вузов; сети центров открытых инноваций и технологических брокеров. 2) Создание сети сервисных и образовательных центров в сфере инжиниринга, дизайна, прототипирования. 3) Введение механизмов инновационных ваучеров в целях стимулирования аутсорсинга услуг инновационного характера. 87
- 88. 4) Создание общероссийской информационной базы новых продуктов и технологий, сети отраслевых центров научно-технической информации. 5) Поддержка территорий инновационного развития (Сколково, инновационно активные регионы, ОЭЗ, наукограды). 6) Проведение конкурсов инновационных предложений по решению социальных, инфраструктурных и экологических проблем на уровне городов и регионов. 7) Развитие саморегулируемых организаций в инновационной сфере и поддержка бизнес- ассоциаций (выработка стандартов, экспертиза, представление интересов участников и т. д.). 8) Формирование программ информирования органов власти и госкомпаний о возможностях внедрения инноваций (интернет-портал, ведомственные экспертные советы, рабочие группы); демонстрация возможностей наиболее передовых технологических решений для их продвижения в крупных компаниях. III. Повышение качества предложения инноваций. 1) Поддержка создания центров превосходства и программа выращивания конкурентоспособных коллективов на перспективных направлениях; сплошной научно- технологический аудит государственных НИИ и КБ и оптимизация их сети. 2) Масштабирование деятельности государственных фондов поддержки науки. 3) Формирование национальной программы фундаментальных исследований, открытой для всех участников. 4) Развитие системы обязательной оценки деятельности государственных научных организаций и добровольной — остальных организаций, выполняющих исследования и разработки, на основе международно принятых подходов. 5) Программа развития доконкурентных исследований и разработок в интересах реального сектора экономики (технологические платформы, кооперативные институты, центры открытых инноваций и т. п.). IV. Реализация социальных функций инноваций. 1) Формирование программ поддержки массового научно-технического творчества и инновационного предпринимательства, популяризации научной и инновационной деятельности. 2) Поддержка стажировок молодых исследователей, инженеров в ведущих зарубежных научных центрах, университетах и компаниях. 3) Внедрение современных стандартов оказания инновационных услуг в образовании, здравоохранении, социальной сфере и госуправлении, в т. ч. в интересах уязвимых групп населения; поддержка мер по обеспечению их доступа к инновационным технологиям, продуктам и услугам. 88
- 89. «Дорожная карта» по реализации ключевых мер государственной политики в сфере науки и инноваций Сроки реализации, г. Предлагаемые меры 2012 г. 2013–2015 гг. 2016–2020 гг. Введение в качестве обязательных разделов по инновациям в национальных, отраслевых и региональных стратегиях. Введение в федеральных и региональных органах власти, компаниях с госучастием должности заместителя руководителя по инновациям; формирование из их числа Национального совета с функцией экспертизы проектов нормативных правовых актов на предмет оценки их влияния на инновационное развитие. Стимулирование массовых Развитие механизмов принуждения компаний к инновациям (мониторинг программ инновационного инноваций во всех секторах развития; введение инновационных технических регламентов и стандартов; ужесточение экологических, экономики, содействие ресурсосберегающих требований, требований к качеству и безопасности). формированию новых инновационных рынков Введение критерия инновационности в практику госзакупок и крупных инфраструктурных проектов; их обязательный технологический аудит и оценка инновационного потенциала; внедрение сквозной системы госзакупок по всему инновационному циклу. Систематизация налоговых льгот в инновационной сфере и совершенствование их администрирования. Стимулирование импорта новых для России технологий (система поиска наилучших доступных технологий для приоритетных отраслей, таможенный и налоговый режим, госгарантии). Разработка программы привлечения зарубежных брендовых технологических инвесторов. Развитие долгосрочных 89
- 90. Сроки реализации, г. Предлагаемые меры 2012 г. 2013–2015 гг. 2016–2020 гг. программ субсидирования высокотехнологичных производств с отлагательными условиями пролонгирования (в рамках кооперации предприятий с вузами и научными организациями). Создание национальной экспертной сети по долгосрочному научно- технологическому прогнозированию с участием широкого круга заинтересованных сторон (крупных компаний, ведущих вузов и НИИ, бизнес-ассоциаций, территорий инновационного развития). Развитие системы технологических платформ с участием бизнеса, науки и вузов; сети центров открытых Повышение эффективности инноваций и технологических брокеров. инновационной политики; поддержка функциональных приоритетов Создание сети сервисных и образовательных центров в с целью компенсации провалов сфере инжиниринга, дизайна, прототипирования. инновационного цикла; децентрализация инновационной Введение механизмов политики инновационных ваучеров в целях стимулирования 90
- 91. Сроки реализации, г. Предлагаемые меры 2012 г. 2013–2015 гг. 2016–2020 гг. аутсорсинга услуг инновационного характера. Создание общероссийской информационной базы новых продуктов и технологий, сети отраслевых центров научно-технической информации. Поддержка территорий инновационного развития (Сколково, инновационно- активные регионы, ОЭЗ, наукограды). Проведение конкурсов инновационных предложений по решению социальных, инфраструктурных и экологических проблем на уровне городов и регионов. Развитие саморегулируемых организаций в инновационной сфере и поддержка бизнес-ассоциаций (выработка стандартов, экспертиза, представление интересов участников и т. д.). Формирование программ информирования органов власти и госкомпаний о возможностях внедрения инноваций (интернет-портал, ведомственные экспертные советы, рабочие группы); демонстрация возможностей наиболее передовых технологических решений для их продвижения в крупных компаниях. Повышение качества предложения Поддержка создания центров превосходства и 91
- 92. Сроки реализации, г. Предлагаемые меры 2012 г. 2013–2015 гг. 2016–2020 гг. инноваций программа выращивания конкурентоспособных коллективов на перспективных направлениях; сплошной научно-технологический аудит государственных НИИ и КБ и оптимизация их сети. Масштабирование деятельности государственных фондов поддержки науки. Формирование национальной программы фундаментальных исследований, открытой для всех участников. Развитие системы обязательной оценки деятельности государственных научных организаций и добровольной — остальных организаций, выполняющих исследования и разработки, на основе международно принятых подходов. Программа развития доконкурентных исследований и разработок в интересах реального сектора экономики (технологические платформы, кооперативные институты, центры открытых инноваций и т. п.). Формирование программ поддержки массового научно-технического творчества и инновационного предпринимательства, популяризации научной и инновационной деятельности. Поддержка стажировок молодых исследователей, Реализация социальных функций инженеров в ведущих зарубежных научных инноваций центрах, университетах и компаниях. Внедрение современных стандартов оказания инновационных услуг в образовании, здравоохранении, социальной сфере и госуправлении, в т. ч. в интересах уязвимых групп населения; поддержка мер по обеспечению их доступа к инновационным технологиям, продуктам и услугам. 92
- 93. Перечень предлагаемых мер инновационной политики Сроки реализации 2 22016– Направление 2020 гг. Предлагаемые меры 2012 2013– политики г. 2015 гг. Стимулирование массовых инноваций во всех секторах экономики Стимулирование Формирование комплексных налогового и таможенного режимов; систематизация налоговых льгот в + + + инновационной инновационной сфере и совершенствование их администрирования. деятельности Предоставление льготного режима для инновационных стартапов. + + + предприятий Стимулирование экспорта инновационной продукции и услуг, а также предприятий, участвующих в + + + международной кооперации в инновационной сфере. Субсидирование процентных ставок по кредитам компаний на инновационное развитие (в т. ч. на + + + техническое перевооружение), а также лизинговых платежей за современное технологическое оборудование. Развитие механизмов принуждения компаний к инновациям (мониторинг программ инновационного + + + развития, введение инновационных технических регламентов и стандартов; ужесточение экологических, ресурсосберегающих требований, требований к качеству и безопасности). Ускоренная амортизация нематериальных активов (при постановке их на учет по рыночной - + + стоимости). Введение в качестве обязательных разделов по инновациям в национальных, отраслевых и + - - региональных стратегиях. Введение в федеральных и региональных органах исполнительной власти, компаниях с госучастием + - - должности заместителя руководителя по инновациям; формирование из их числа национального совета с функцией экспертизы проектов нормативных правовых актов на предмет оценки их влияния на инновационное развитие. Усиление Введение критерия инновационности в практику госзакупок; оценка их инновационного потенциала; + + + инновационной внедрение сквозной системы госзакупок по всему инновационному циклу. 93
- 94. Сроки реализации 2 22016– Направление 2020 гг. Предлагаемые меры 2012 2013– политики г. 2015 гг. ориентации Государственные закупки НИР/ НИОКР по направлениям, востребованным бизнесом. + + + госзакупок Дифференциация режима госзакупок (новые способы размещения): конкурентные переговоры, - + + конкурсы с предквалификацией, контракты с отлагательным условием. Распространение практики каталитических госзакупок (государство инициирует — использует - + + бизнес). Разработка нормативно-правовой базы для организации межведомственных закупок инновационных - + + решений; муниципальных закупок с инновационным компонентом. Введение премии за инновации в цене закупки. - - + Распространение практики кооперационных госзакупок. - + + Создание сквозной системы закупок, охватывающей весь инновационный цикл. - - + Поддержка Гранты для малых и средних инновационных предприятий. + + + малого Софинансирование расходов малых и средних предприятий на лизинг нового технологического - + + инновационного оборудования. бизнеса Программы закупок для стимулирования инноваций в малом и среднем бизнесе. - + + Софинансирование расходов на получение и поддержку патентов за рубежом, стандартизацию - + + продукции, подготовку и/или привлечение квалифицированного персонала. Регулирование Создание запретительных барьеров для ввоза устаревших технологий (в т. ч. по энергоэффективности, + + + заимствований экологичности): таможенные пошлины, налоги, штрафы и иные платежи. технологий / Создание благоприятных условий для импорта новых для России технологий (машин, оборудования, + + + производств компонент и прав на результаты интеллектуальной деятельности): система поиска наилучших доступных технологий для приоритетных отраслей; администрирование, таможенный режим беспошлинного ввоза; государственные гарантии и налоговые льготы. Обеспечение роста уровня локализации производств и расширения сети местных поставщиков. - + + 94
- 95. Сроки реализации 2 22016– Направление 2020 гг. Предлагаемые меры 2012 2013– политики г. 2015 гг. Содействие иностранным компаниям в переносе в Россию исследовательских и инжиниринговых + + + центров, поиске квалифицированных местных поставщиков, подготовке и обеспечении кадрами. Пересмотр ограничений на допуск иностранных инвесторов в отрасли российской экономики и виды - + + деятельности. Разработка программы привлечения зарубежных брендовых технологических инвесторов (упрощение + + + процедур согласования и сокращение их сроков; предоставление инфраструктуры. Содействие инновационному развитию традиционных и формированию новых секторов экономики Приоритетная Создание национальной экспертной сети по долгосрочному научно-технологическому прогнозированию - - + поддержка с участием широкого круга заинтересованных сторон (крупных компаний, ведущих вузов и НИИ, формирования бизнес-ассоциаций, территорий инновационного развития). новых секторов Развитие долгосрочных программ субсидирования создания высокотехнологичных производств - - + экономики и (в рамках кооперации предприятий с вузами и научными организациями) с отлагательными условиями выхода на пролонгации и обязательным требованием мониторинга их реализации. растущие рынки Развитие системы технологических платформ с участием широкого круга заинтересованных сторон + + + инновационных (бизнеса, научных организаций, вузов и др.); формирование сети центров открытых инноваций. товаров и услуг Введение критерия инновационности при оценке крупных инфраструктурных проектов (Инвестфонд, + + + ВЭБ и др.). Поддержка закупок лучших технологий компаниями с государственным участием. - + + Субсидирование и льготное налогообложение при реализации масштабных инвестиционных проектов - - + инновационной направленности. Формирование и финансирование на принципах частно-государственного партнерства масштабных - + + научно-технологических проектов общегосударственного значения. Усиление эффектов инновационной политики 95
- 96. Сроки реализации 2 22016– Направление 2020 гг. Предлагаемые меры 2012 2013– политики г. 2015 гг. Повышение Обязательный технологический аудит крупных инвестиционных/инфраструктурных проектов и + - - эффективности компаний с госучастием. использования Налоговое стимулирование закупок энергоэффективного оборудования, в т. ч. льготы по налогу на + - - ресурсов имущество. Дестимулирование устаревших производств (налоги, экологические платежи, санкции — вплоть до + - - закрытия). Разработка и внедрение технических регламентов и стандартов, стимулирующих отказ от использования + + + устаревших технологий и оборудования; ужесточение экологических, ресурсосберегающих стандартов. Программы скрапирования морально и физически устаревшего оборудования. - + - Функцио- Развитие сети сервисных и образовательных центров в сфере инжиниринга, дизайна, прототипирования. - + + нальные Поддержка посреднических центров (на базе ведущих вузов и НИИ) в области трансфера технологий, - - + приоритеты: маркетинга, научно-технической информации и оказания других услуг в инновационной сфере компенсация (технологические брокеры, инновационные ассистенты). провалов инновационного Введение механизмов инновационных ваучеров в целях организации действенной системы налогового - - + цикла стимулирования аутсорсинга услуг инновационного характера. Поддержка создания центров технического содействия развитию малых предприятий при вузах и НИИ. - + + Создание общероссийской информационной базы инновационных продуктов и технологий, сети - - + отраслевых центров научно-технической информации. Децентрали- Создание и развитие региональных технологических платформ. - + + зация Субсидирование из федерального бюджета региональных программ поддержки инновационной - - + инновационной деятельности. политики Поддержка территорий инновационного развития (Сколково, инновационно активные регионы, ОЭЗ, - - + наукограды). Проведение конкурсов инновационных предложений по решению социальных, инфраструктурных и - + + экологических проблем на уровне городов и регионов. 96
- 97. Сроки реализации 2 22016– Направление 2020 гг. Предлагаемые меры 2012 2013– политики г. 2015 гг. Тиражирование опыта успешных инновационно активных регионов и городов. + + + Развитие саморегулируемых организаций в инновационной сфере и поддержка бизнес-ассоциаций + + + (выработка стандартов, экспертиза, представление интересов участников и т. д.). Программы информирования органов власти и госкомпаний о возможностях внедрения инноваций - + + (интернет-портал, ведомственные экспертные советы, рабочие группы); демонстрация возможностей наиболее передовых технологических решений для их продвижения в крупных компаниях. Повышение качества предложения инноваций Повышение Развитие системы обязательной оценки деятельности государственных организаций, выполняющих - + + результативности исследования и разработки, на основе международно принятых подходов. сектора Разработка и реализация программы реструктуризации сети государственных научных организаций. + + - исследований и разработок Поддержка создания центров превосходства и программы выращивания конкурентоспособных - + + научных коллективов на перспективных направлениях. Поддержка программ развития национальных исследовательских университетов. + + + Сплошной технологический аудит отраслевых НИИ и КБ с госучастием; разработка и реализация - + + программы оптимизации их сети. Программа развития доконкурентных исследований и разработок в интересах реального сектора + + + экономики (технологические платформы, кооперативные институты, центры открытых инноваций и т. п.). Реализация комплекса мер по развитию инфраструктуры науки (проекты меганауки, центры + + + коллективного пользования, центры научно-технической информации и прогнозирования на базе ведущих вузов и НИИ, лизинг научного оборудования). Повышение Введение единого раздела по расходам на гражданскую науку в бюджетную классификацию и + + - эффективности организацию их мониторинга. финансирования Формирование единой национальной программы фундаментальных исследований, открытой для всех - + + науки участников на конкурсной основе. 97
- 98. Сроки реализации 2 22016– Направление 2020 гг. Предлагаемые меры 2012 2013– политики г. 2015 гг. Развитие и масштабирование деятельности государственных фондов поддержки науки; повышение их + + + доли в расходах бюджета на гражданскую науку до 10 % (2012 г.), 15 % (2015 г.), 20 % (2020 г.). Модернизация системы внебюджетных фондов НИОКР. - + - Введение обязательного технологического аудита НИОКР компаний с госучастием на регулярной - + - основе. Стимулирование Ревизия налоговых льгот в сфере науки, их систематизация и масштабирование. + + + инвестиций Софинансирование расходов бизнеса в рамках кооперации с научными организациями и вузами. + + - бизнеса в сферу науки Снятие административных барьеров для международной кооперации в сфере науки (таможенное + - - регулирование, валютный контроль и т. п.). Формирование эффективного режима прав на результаты интеллектуальной деятельности. + + + Реализация социальных функций инноваций Развитие Программы развития массового научно-технического творчества и инновационного + + + человеческого предпринимательства молодежи. капитала Программы дополнительного образования школьников, в т. ч. по развитию естественно-научных + + + инновационной знаний. сферы Поддержка стажировок молодых исследователей, инженеров в ведущих зарубежных центрах и - + + компаниях. Программы обмена опытом в области инновационного предпринимательства с ведущими странами - + + (стажировки руководителей и специалистов инновационных фирм, мастер-классы ведущих зарубежных специалистов). Поддержка Программы поддержки креативного класса и массового малого инновационного бизнеса, - - + креативного реализующего технологические и нетехнологические инновации (адресные гранты; развитие механизмов микрофинансирования; центры информационной поддержки и технического содействия; 98
- 99. Сроки реализации 2 22016– Направление 2020 гг. Предлагаемые меры 2012 2013– политики г. 2015 гг. класса тематические форумы и конференции для развития партнерских связей и др.). Программы поддержки реэкспорта компетенций и бизнесов для развития инновационных компаний – - - + глобальных игроков. Выявление и поддержка продвижения талантливых детей. - + + Реализация Внедрение современных стандартов оказания инновационных услуг в социальной сфере + + + программ (телемедицина, дистанционное образование, информатизация органов социальной защиты и интеграции обслуживания населения; адаптация государственных услуг, предоставляемых онлайн, к уязвимых групп потребностям уязвимых групп граждан и т. д.) и государственном управлении, в том числе в населения в интересах уязвимых групп населения; повышение их качества и доступности. инновационные Субсидирование распространения широкополосного Интернета и недорогой мобильной связи в - + + процессы удаленных регионах. (инклюзивные инновации) Развитие сети центров коллективного интернет-доступа, в т. ч. для уязвимых групп населения. - + + Реализация доступных программ по повышению компьютерной грамотности и развитию языковых + + + навыков населения. Улучшение Старт программы популяризации научной и инновационной деятельности (продвижение историй + + + восприятия успеха и т. д.). инноваций Содействие созданию некоммерческих организаций, способствующих вовлечению населения в - + + обществом инновационные процессы, распространению информации об инновационной деятельности и др. 99
- 100. Оценка стоимости отдельных мероприятий инновационной политики Расходы федерального бюджета / Мероприятия Масштаб выпадающие доходы Налоговые льготы для стимулирования 1. Налог на добавленную стоимость (НДС, ст. 149 НК РФ). Выпадающие доходы (НДС + налог на инновационной деятельности прибыль): Выпадающие доходы: 2009 г. — 49,7 млрд руб.(п. 2 ст. 262); 2010 г. — 57,8 млрд руб. 2015 г. — 100 млрд руб.; 2. Налог на прибыль (п. 2 ст. 262 НК РФ). 2020 г. — 180 млрд руб. Выпадающие доходы: 2009 г. — 50,7 млн руб.; 2010 г. — 160 млн руб. Создание сети центров открытых 2013–2015 гг.: 3 пилотных центра x 500 млн руб. в год; 2013–2015 гг. — 1,5 млрд руб. в инноваций в ключевых секторах год; (софинансирование расходов компаний на 2015–2020 гг.: 5 центров (3 + 2 новых) x 500 млн руб. в год доконкурентные ИР) 2015–2020 гг. — 2,5 млрд руб. в год Поддержка комплексных проектов по 2015 г. 2020 г. 2015 г. — 8 млрд руб.; созданию высокотехнологичных Число вузов не более 50 не более 50 2020 г. — 15 млрд руб. производств, реализуемых компаниями в кооперации с вузами Число проектов не более 80 не более 70 (трехлетних) Средний размер (млн руб. в год на проект) не менее 100 не менее 200 Программа популяризации научной и Расходы на популяризацию науки и высоких технологий в СМИ и 2012 г. — 300 млн руб.; инновационной деятельности сети Интернет (ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры (продвижение историй успеха и т. д.) инновационной России» — 370 млн руб.) 2015 г. — 600 млн руб.; 2020 г. — 900 млн руб. Программы развития научно- Поддержка научно-технического творчества талантливой учащейся 2012 г. — 1,5 млрд руб.; технического творчества и молодежи в ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационного предпринимательства инновационной России» — 1,6 млрд руб. 2015 г. — 3 млрд руб.; молодежи, дополнительного образования 2020 г. — 4,5 млрд руб. школьников (в т. ч. естественно-научного) 100
- 101. Программа стажировок молодых 2013 г. — 500 чел. (6 мес.)*; 2013 г. — 700 млн руб.; исследователей и инженеров в ведущих зарубежных центрах и компаниях 2015 г. — 1000 чел. (год) + 1000 чел (6 мес.); 2015 г. — 2,8 млрд руб.; 2020 г. — 1000 чел. (год) + 1000 чел (6 мес.) 2020 г. — 2,8 млрд руб. *) Цена стажировок (ЕС, 7РП) — 65–75 тыс. евро в год на одного исследователя. Создание сети центров превосходства и 4–5 крупных НИЦ РФ (по одному центру в год, начиная 2016 г.; 2016–2020 гг. — 5 млрд руб. выращивание конкурентоспособных 1 млрд руб./год на центр); научных коллективов на приоритетных 2014–2020 гг. — 5 млрд руб. направлениях 10 средних центров превосходства (по 1–2 центра в год, начиная 2012–2020 гг. — 3 млрд руб. с 2014 г.; 500 тыс. руб./год на центр); 15 малых центров превосходства (начиная с 2012 г.; 200 тыс. руб./год на центр) Масштабирование деятельности фондов Доля фондов в бюджетных расходах на гражданскую науку ( %): 2012 г. — 27,6 млрд руб.; поддержки науки (РФФИ, РГНФ, Фонд 2012 г. — 10; 2015 г. — 15 и 2020 г. — 20. 2015 г. — 52,6 млрд руб.; содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере) Оценки ассигнований федерального бюджета на гражданскую 2020 г. — 94,9 млрд руб. науку (млрд руб.): 2012 г. — 275,8; 2015 г. — 350,3 и 2020 г. — 474,6. 101
- 102. Отраслевая дифференциация инновационной политики Задачи Акценты регулирования Примеры секторов Традиционные высокотехнологичные сектора: Разработка и внедрение передовых технологий, Авиастроение, космический и оборонно- повышение конкурентоспособности и экспортного поддержка ИР, высокотехнологичного экспорта промышленный комплекс, атомная энергетика потенциала Новые сектора: формирование новых рынков Разработка прорывных технологий, Наноиндустрия, биотехнологии, медицинская высокотехнологичной продукции/услуг, разработка междисциплинарные исследования, новые техника, электротехника, приборостроение технологий для модернизации производств инструменты регулирования (в т. ч. стандарты), стимулирование спроса Сектора с преимущественно горизонтальной Адаптация и распространение отдельных Бытовая медицинская техника, медицинские организацией: динамичная модернизация современных технологий, совершенствование услуги, информационные услуги государства отраслевого регулирования, инжиниринговые для населения, энергоснабжение в небольших услуги, поддержка импорта технологий и городах и поселках, малая распределенная компетенций энергетика, легкая промышленность, агропромышленный комплекс, лесное хозяйство, плантационные посадки, строительство и производство стройматериалов, градостроительство Общественный и инфраструктурный сектора: Разработка собственных технологий, внедрение Электронное правительство, медицинские и технологическая модернизация, расширение зарубежных достижений, закупки для образовательные услуги, дорожное спектра высококачественных инновационных государственных нужд строительство, транспортные услуги общественных услуг Сырьевые сектора: повышение Внедрение лучших доступных технологий, Нефтегазовый сектор, угольная производительности, экологичности, снижение техническое регулирование, экологические промышленность, металлургия, энергоемкости, расширение переделов стандарты лесопромышленный комплекс 102
- 103. Усиление инновационной ориентации государственного регулирования Область регулирования Возможные меры Поддержка конкуренции Снятие межрегиональных барьеров Активизация деятельности ФАС по снятию искусственной сегментации рынков границами регионов, подавляющей стимулы к инновациям (за исключением конкуренции с импортом). Обеспечение условий для Изменение тарифов (поэтапное снижение тарифных барьеров). равноправной конкуренции с дешевой импортной продукцией Усиление конкуренции при закупках Действующее законодательство о государственных закупках в принципе подразумевает рост конкуренции, товаров и услуг для государственных однако нормой остаются массовые нарушения закупочной процедуры. нужд и нужд компаний с Целесообразно: государственным участием — более активное использование механизмов банковской гарантии возврата аванса и оплаты неустойки для допуска к торгам или на конкурс; — удлинение планирования закупок и введение реальной возможности переноса средств госзаказа на следующий год; — создание системы прозрачных и конкурентных закупок в госкомпаниях. Обеспечение конкурентной среды Обеспечение нормальной доходности проектов, дающих сверхприбыль (изъятие части ресурсной ренты); подавление рентных и коррупционных механизмов функционирования бизнеса. Качественное удорожание квалифицированной рабочей силы (в 1,5–2 раза), включая увеличение зарплаты бюджетников. Введение обязательной процедуры проверки проектов нормативных правовых актов на наличие ограничивающих конкуренцию норм. Мониторинг бизнес-ассоциациями (отраслевыми и региональными) решений муниципальных и региональных властей на предмет появления ограничивающих условий для конкуренции; оценка барьеров входа на отдельные рынки, в том числе обусловленные политикой крупных компаний. Введение практики антидемпинговых расследований для защиты интересов отечественных производителей от недобросовестной конкуренции со стороны зарубежных компаний. Развитие институтов в интересах перехода к инновационному росту Модернизация взаимодействия Новые формы привлечения частного капитала к реализации научно-технологических программ (форсайт- государства и бизнеса проекты, технологические платформы); формирование приоритетов технологического развития на базе подобных 103
- 104. институтов; поддержка небольшого числа проектов с замещением — по мере продвижения к созданию конечных образцов — государственного финансирования частным. Создание малых и средних технологических компаний, стартапов, в том числе ориентированных на удовлетворение спроса крупных корпораций (американская модель). Усиление ответственности менеджеров и собственников (в случае получения компаниями государственной поддержки) за сокрытие прибыли, необоснованный отказ от инвестиций, вывод активов за рубеж. Проектное финансирование в рамках выпуска долговых обязательств (проектных или инфраструктурных облигаций), полностью или частично гарантированных государством; иных способов непрямого государственного финансирования (налоговые кредиты, субсидирование процентных ставок по привлекаемым кредитам и т. п.). Модернизация системы образования Система государственной поддержки реализации программ обучения и стажировок специалистов предприятий на (в первую очередь естественно- базе российских и зарубежных образовательных организаций; развития корпоративных и отраслевых центров научного и профессионального), повышения квалификации и сертификации персонала; смежного образования (технологического для менеджеров, укрепления инженерных школ, экономического — для инженеров). среднего профессионального Развитие в рамках программ (стандартов) среднего и высшего образования креативных форм деятельности, образования и профессиональной обеспечивающих решение творческих задач в области науки и технологий. ориентации Стимулирование интеграции учебного и научного (инженерного) процессов в вузах. Поддержка квалифицированного труда (рабочих и инженеров), включая содействие созданию их профессиональных объединений. Развитие отраслевых систем ипотеки и жилищных программ, в том числе обеспечения съемным служебным жильем ведущих специалистов. Поддержка институтов, обеспечивающих всеобщую доступность качественного образования, включая высшее (отбор через олимпиады, кружки, профильные школы при вузах и др.). Модернизация финансовых Целенаправленное выращивание особых сегментов внутреннего долгового рынка, содействующих «расшивке институтов узких мест» финансового сектора и более эффективному использованию его внутренней ресурсной базы за счет развития: — рынков долгосрочных корпоративных облигаций как механизма трансформации имеющихся у банков кратко- и среднесрочных ресурсов в долгосрочные заимствования компаний; — синдицированного кредитования, объединяющего разрозненные ресурсы банков-кредиторов, для финансирования крупных займов российских компаний; — системы разделения рисков кредитования (и финансирования через эмиссию) между частными финансовыми 104
- 105. институтами и государственными институтами развития. Активизация инноваций в области Обеспечение договороспособности российских компаний на мировом рынке и внутри страны через упрощение институтов гражданского общества судебных и досудебных процедур урегулирования конфликтов. Качественное укрепление низовых институтов (профсоюзов, союзов потребителей и т. д.). Социальная политика, Стимулирование диверсификации экономики за счет поддержки среднего бизнеса в регионах, обеспечивающего комплементарная задачам занятость высвобождающихся при модернизации работников. модернизации и инновационного Поддержка программ профессиональной переподготовки занятых в модернизируемых производствах на роста специальности, имеющие спрос в регионе и соседних с ним территориях. Содействие миграции в другие регионы, включая строительство дешевого жилья на основе софинансирования со стороны федерального центра, принимающего региона и региона-донора. Стимулирование Развитие таких институтов, как: энергоэффективности — энергетический аудит, присвоение класса энергоэффективности бытовым приборам, промышленному и коммунальному оборудованию; вытеснение неэффективного оборудования посредством мер технического регулирования; — введение перспективных технических регламентов, стимулирующих повышение энергоэффективности, долгосрочную определенность для субъектов хозяйствования; — формирование на региональном уровне нормативных требований по энергоэффективности эксплуатации объектов капитального строительства для включения их в градостроительные регламенты территорий. Адаптация к вступлению России в Субсидирование преодоления разрыва в процентных ставках на внешних и внутреннем кредитных рынках для ВТО (ликвидация «уютных» ниш, улучшения условий доступа национальных компаний к кредитным ресурсам. неэффективной защиты ряда Развитие практики страхования сделок и предоставления гарантий по кредитам, связанным с экспортными секторов) операциями. Стимулирование покупки активов и кооперации со странами-партнерами в производстве и продвижении продукции на рынки высокотехнологичной продукции. Маркетинговая и информационная поддержка отечественных экспортеров, в т. ч. на базе сети торгпредств; использование этих сетей как инфраструктуры формирования консолидированной позиции российской стороны в переговорах с зарубежными контрагентами. Политическая поддержка выхода на рынки высокотехнологичной продукции. 105
- 106. Раздел II Макроэкономика. Базовые условия роста Глава 4. Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры и развитие российской экономики. Глава 5. Налоговая политика. Глава 6. Реформа пенсионной системы. Глава 7. Развитие финансового и банковского сектора. 106
- 107. Глава 4 Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры и развитие российской экономики Основные выводы и рекомендации: Основной выбор, перед которым стоит российская экономика, — это продолжать транслировать рентные доходы в рост внутреннего спроса, подготавливая почву нового кризиса, или создавать контрциклические, стабилизирующие механизмы кредитно- денежной и бюджетной политики. В денежной политике предстоит выбрать между таргетированием инфляции и контролем над обменным курсом. Выбор должен быть сделан в пользу инфляции, она может быть за 2 года снижена до 5 % в год. Краткосрочные негативные эффекты при снижении инфляции перевешиваются значительным улучшением условий роста для внутренних инвестиций в 2013–2020 гг. Инерционный сценарий принесет России рост госдолга за десятилетие до 70–80 % ВВП, что в условиях ресурсной экономики недопустимо. В целях поддержания макроэкономической стабильности предлагается ввести бюджетные правила, регулирующие порядок использования бюджетных доходов от экспорта сырья, ограничивающие рост расходов и госдолга и регламентирующие действия правительства в случае отклонения цены нефти от базового уровня (скользящее десятилетнее среднее). Введение бюджетных правил позволяет финансировать модернизацию российской экономики и повышение инвестиций в человеческий капитал без угроз для макроэкономической стабильности. В кредитно-денежной политике предлагается перейти к режиму модифицированного (гибридного) таргетирования инфляции. Просчитан вариант отмены экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты. Он сулит значительный рост внутренних цен, который окажется наименьшим в случае обеспечения высокой конкуренции — прихода на российский рынок иностранных компаний. 107
- 108. 1. Текущее положение дел, основные вызовы и риски макроэкономической и бюджетной стабильности Основные тенденции в макроэкономике и бюджетной сфере на протяжении 2000-х гг. и финансовый кризис Первая половина 2000-х гг. стала периодом впечатляющего улучшения макроэкономических показателей российской экономики. Инфляция снизилась с уровня 36,5 % до 10–12 % в год, стабилизировался валютный курс, бюджет стал устойчиво профицитным. Все это создало благоприятные условия для роста экономики и дальнейшего улучшения макроэкономической ситуации, чему способствовал стремительный рост цен на основные товары российского экспорта, начавшийся в середине десятилетия. В результате объем нефтегазового экспорта в текущих ценах в 2008 г. (310 млрд долл.) был в 10 раз большим, чем в 1999 г. (31 млрд долл.). Резервы Банка России выросли с 12,5 млрд долл. на конец 1999 г. до 483 млрд долл. на конец 2010 г. Доходы федерального бюджета выросли за этот период в реальном выражении в 3,4 раза, доходы бюджетной системы в целом в 2,5 раза. Дополнительные бюджетные доходы позволили снизить уровень государственного долга с более 100 % ВВП на конец 1999 г. до 8 % ВВП к концу 2009 г. На сегодня Россия имеет самый низкий уровень государственного долга среди стран «Большой двадцатки». Параллельно накапливались средства в Стабилизационном, а затем Резервном фонде и Фонде национального благосостояния, так что, начиная с 2007 года, наши активы превышали величину государственного долга. Однако эти позитивные изменения, в значительной мере обусловленные резким ростом доходов от импорта сырья, имели и обратную сторону. Значительный приток финансовых ресурсов сказался на качестве экономического роста: производство росло более умеренными темпами, чем ВВП, и значительно отставало от темпов роста доходов. Этот разрыв объясняется дополнительными поступлениями от экспорта углеводородов благодаря росту цен на мировых рынках. Формировавшийся за счет этого источника и инвестиционных ресурсов приток средств из-за рубежа направлялся в первую очередь на потребление и в меньшей степени использовался на развитие. В целом темпы роста спроса значительно превосходили возможности экономики по их покрытию (внутренний спрос увеличивался в 2005–2007 гг. в среднем на 26 % в год). В качестве передаточных звеньев от внешних факторов к внутреннему спросу выступали бюджетная и денежно-кредитная политика. Реальный рост расходов федерального бюджета в целом за период оказался почти четырехкратным, расходы расширенного бюджета выросли в реальном выражении в 2,7 раза. При этом расходы бюджетной системы росли в 2005–2006 гг. на 23–25 %, а в 2007 г. — на 34 %. Среднегодовой рост банковского кредитования организаций и физических лиц составлял в 2005–2007 гг. — 49 %. Результатом такой политики стал «перегрев» экономики. Прямым следствием «перегрева» стала инфляция. Ее размеры ни разу не уложились в объявленные Банком России целевые ориентиры. Растущее расхождение между спросом и предложением на внутреннем рынке покрывалось увеличивающимися объемами импорта. В результате последовательно рос разрыв между ускоряющимся импортом и стабильно умеренным ростом физического объема экспорта: в 2007 г. этот разрыв превысил 20 п. п. (физический объем импорта вырос на 26,6 %, экспорта — на 6,3 %). Таким образом, рост был несбалансированным с точки зрения отношений с внешним рынком, что 108
- 109. маскировалось улучшением условий торговли. Траектория развития быстро вела к дефициту по счету текущих операций, который даже при стабильных ценах на нефть мог возникнуть уже через 2–3 года, создавая угрозу макроэкономической стабильности. Другой потенциальной угрозой стало быстрое наращивание внешнего долга негосударственного сектора: всего за 3 года (2005–2007 гг.) его величина выросла почти вчетверо (со 108 до 419 млрд долл.). Таким образом, благоприятные внешние условия стимулировали текущий рост экономики и обеспечивали рост уровня жизни, однако создавали угрозы для долгосрочной макроэкономической стабильности. Эти риски реализовались в ходе международного финансового кризиса. В результате более чем троекратного снижения цен на нефть в августе — декабре 2008 г. резко сократились доходы бюджета. Одновременно прекратился приток иностранного капитала и резко усилился отток российского (первый снизился во втором полугодии 2008 г. почти на 100 млрд долл., второй увеличился более чем на 60 млрд долл.). Резервы Банка России сократились с 596 млрд долл. в августе 2008 г. до 384 млрд долл. в апреле 2009 г. Отток капитала предопределил крушение фондового рынка, а сжатие спроса — резкое сокращение ВВП. Подорванной оказалась и бюджетная стабильность. В ходе кризиса доходы федерального бюджета сократились, а расходные обязательства (в первую очередь в части трансфертов в пенсионную систему) значительно увеличились. В результате на смену профициту, достигавшему в предкризисный период 8 % ВВП, пришел дефицит на уровне 4 % ВВП. Кризис продемонстрировал со всей определенностью, что российская экономика является ресурсной, в которой доходы от экспорта ресурсов (рентные, конъюнктурные доходы) являются определяющим фактором устойчивости бюджета и финансовой системы в целом. Именно это обстоятельство должно прежде всего учитываться при выборе того или иного варианта денежно-кредитной и бюджетной политики. Значительные доходы от торговли энергоресурсами в периоде высоких цен формируют неверные сигналы как для агентов рынка, так и в сфере государственных финансов, их широкое использование для стимулирования внутреннего спроса выступает в качестве проциклической политики, усиливающей диспропорции, в особенности в условиях нереформированности многих секторов экономики, институциональных ограничений и низкой инвестиционной привлекательности большинства отраслей, обуславливающей недостаток «длинных» денег и низкий уровень диверсификации. По сути, основной выбор, перед которым стоит российская экономика, — это продолжать транслировать рентные доходы в рост внутреннего спроса, подготавливая почву для нового кризиса, или создавать контрциклические, стабилизирующие механизмы кредитно-денежной и бюджетной политики, смягчающие влияние конъюнктурных колебаний на внешних рынках, параллельно двигаясь в направлении снижения институциональных барьеров и улучшая инвестиционный климат. 2. Бюджетная политика. Основные вызовы и развилки В последние годы бюджетная политика все в большей степени следовала моделям, характерным для стран с нересурсной экономикой, где экономические власти способны за счет целенаправленных решений в области экономической политики влиять на объем и 109
- 110. динамику доходов и расходов бюджета. Между тем фактор ресурсной зависимости накладывает жесткие бюджетные ограничения: значительная роль нефтегазового сектора приводит к тому, что поступления в бюджет оказываются подвержены непредсказуемым колебаниям. В условиях ожидаемого исчерпания Резервного фонда это грозит резкими изменениями объема внешних и/или внутренних заимствований, взлетами и падениями процентных ставок и соответственно ускорением и торможением роста экономики. Бюджетная политика в России до кризиса носила выраженный проциклический характер: она не сглаживала, а дополнительно усиливала «перегрев» экономики. Усилия по стабилизации ситуации в условиях кризиса привели к еще большей разбалансированности бюджетной политики. После кризиса 2008–2009 гг. произошел отход от бюджетных правил, принятых в 2002–2004 гг. Бюджетные доходы, получаемые за счет высоких текущих цен на нефть, направляются не в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, а на финансирование текущих расходов федерального бюджета. В целом расходы федерального бюджета выросли с 13,2 % ВВП (без учета ЕСН) в 2004 году до 22,7 % ВВП в 2010 г. В структуре расходов расширенного правительства в последние годы существенно возросла роль текущих затрат на финансирование пенсионной системы, а также расходов на национальную оборону, безопасность и правоохранительную деятельность. Были приняты политические решения о финансировании масштабных инфраструктурных проектов в рамках подготовки к Олимпиаде 2014 года в г. Сочи, проведению саммита АТЭС во Владивостоке, чемпионата мира по футболу в 2018 году. Значительные ресурсы выделяются в виде субсидий и взносов в уставные капиталы государственных корпораций и компаний с госучастием. В соответствии с «Основными направлениями бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов» реальным приоритетом расходов как для федерального бюджета, так и для бюджетной системы в целом являются расходы на национальную оборону и национальную безопасность. Объем расходов бюджетной системы по этим разделам увеличивается с 5,5 % ВВП в 2011 году до 6,7 % ВВП к 2014 году. Уровень расходов на социальную политику, две трети которых являются обязательствами по выплате трудовых пенсий, в 2011 году составит около 12 % ВВП и в случае инерционного развития пенсионной системы будет постепенно нарастать. Таким образом, на настоящий момент перед бюджетной политикой в среднесрочной перспективе стоят следующие вызовы: 1) Высокие риски сохранения дефицита федерального бюджета даже при высоких ценах на нефть и его финансирование за счет привлечения государственных займов в условиях недиверсифицированной экономики. Сохранение дефицита и его финансирование за счет государственных займов опасно с точки зрения рисков финансовой нестабильности и имеет явные негативные последствия для экономики. Такая ситуация ведет к следующим последствиям: негативно влияет на инвестиционную привлекательность страны, ведет к удорожанию кредита (в виду рисков макроэкономической дестабилизации и возникновения угрозы дефолта), в результате недостаток кредитования ведет к замедлению экономического роста и вытеснению частных инвестиций государственными; 110
- 111. наличие значительного государственного долга в условиях недостаточной диверсифицированности источников доходов создает риски, не сопоставимые с долговыми рисками развитых стран, имеющих принципиально иной уровень устойчивости; еще более усиливает зависимость бюджета от внешних факторов, теперь не только в отношении прямых доходов, но и в отношении возможностей и стоимости привлечения средств на обслуживание долга. 2) Невозможность существенного сокращения имеющихся социальных обязательств, а также перспектива роста расходов в связи с неблагоприятным демографическим трендом в условиях несбалансированности Пенсионного фонда. Помимо невозможности неисполнения принятых социальных обязательств, российская бюджетная система столкнется с необходимостью дополнительных расходов, связанных с несбалансированностью пенсионной системы и нарастанием негативных демографических тенденций в текущем десятилетии (см. главу 6 «Реформа пенсионной системы»). Инерционность процессов в этой области не позволяет рассчитывать на серьезное снижение расходов бюджета на рассматриваемом периоде. 3) Ограниченные возможности наращивания доходов и их вероятное сокращение в среднесрочной перспективе. В российской экономике с учетом ее структуры, институциональных особенностей и требований международной конкурентоспособности (в том числе в рамках интеграционных объединений на территории СНГ) ограничены возможности по повышению доходной части бюджета (см. главу 5 «Налоговая политика»). Кроме того, в долгосрочной перспективе можно ожидать устойчивой тенденции сокращения доходов бюджетной системы в процентах ВВП. Это объясняется прогнозируемым снижением удельного веса нефтяного сектора (для которого характерна очень высокая налоговая нагрузка) в экономике в условиях стабилизации добычи нефти. Таким образом, задача балансировки бюджетной системы должна решаться, в первую очередь, за счет оптимизации и повышения эффективности расходов бюджета при заданных ограничениях на объем доходов и заимствований. 4) Ограниченные возможности для структурного маневра в целях модернизации экономики. Задача модернизации российской экономики остается приоритетной задачей социально- экономического развития. Однако в текущей структуре расходов очень невелики резервы для осуществления структурного маневра, связанного с решением задач модернизации и поддержания (наращивания) конкурентных преимуществ России за счет инвестиций в человеческий капитал. Между тем на сегодня недофинансированность расходов по сравнению со средним уровнем стран ОЭСР составляет: в образовании — 1,5–2,0 п. п. ВВП, в здравоохранении — 3–4 п. п. ВВП, в сфере охраны окружающей среды — 0,5–1,0 п. п. ВВП. В контексте этих вызовов и уроков кризиса ключевые задачи в области бюджетной политики состоят в превращении бюджетного механизма в эффективное оружие макроэкономической 111
- 112. стабилизации и одновременно в максимальном использовании всех резервов, имеющихся в расходной части бюджета, для финансирования приоритетных расходов на развитие инфраструктуры и человеческого капитала. Для решения данных задач и обеспечения благоприятных макроэкономических условий развития экономики ключевыми принципами бюджетной политики в целом должны стать: консервативный подход к бюджетному планированию; обеспечение долгосрочной стабильности федерального бюджета при уровне цен на нефть, соответствующих среднему многолетнему значению, а при более высоких ценах — возврат к политике накопления резервных бюджетных фондов; принятие рамочных (на первом этапе) правил, ограничивающих рост общего объема бюджетных расходов, а также регламентирующих использование дополнительных бюджетных доходов, связанных с высокими ценами на энергоресурсы; постепенное снижение роли федерального бюджета как основного источника финансирования дефицита Пенсионного фонда; сокращение избыточных и неэффективных расходов бюджета и использование полученной экономии для дополнительного финансирования приоритетных статей расходов; проведение экономически обоснованной долговой политики, обеспечивающей необходимый объем свободно обращающихся ликвидных ценных бумаг в интересах политики денежных властей, формирование безрисковой кривой процентных ставок, выполнение законодательных требований по уровню риска портфелей Пенсионного фонда и других институциональных инвесторов; минимизация валютных рисков для бюджета. 3. Основные сценарии и последствия их реализации (бюджетная политика) Основная развилка бюджетной политики находится между продолжением эксплуатации благоприятных внешнеэкономических условий в отсутствие серьезных экономико-политических реформ и созданием макроэкономических и институциональных условий для формирования новой модели роста. Этот второй сценарий предполагает не механическое балансирование бюджета и сокращение расходов до уровня структурных доходов, но проведение блока реформ — пенсионной, военной, налоговой, реформы бюджетного сектора, образования, здравоохранения, науки, системы социальной поддержки населения, управления госсобственностью, естественных монополий и т. д., описанных в следующих разделах данной Стратегии. Нами рассматриваются три сценария. В условиях первого, инерционного сценария, предполагающего отказ от реформ бюджетного сектора и связанных с ним институтов и сегментов рынка, рост бюджетных обязательств приводит к возникновению устойчивого дефицита бюджетной системы. Он достигает 7–8 % ВВП даже при достаточно комфортном уровне цен на нефть (не ниже 90 долларов за баррель в ценах 2010 года). 112
- 113. Сбалансированность бюджета в таком сценарии достигается при ценах на нефть устойчиво не ниже 155–160 долларов за баррель в ценах 2010 г. Финансирование указанного дефицита (возникающего в условиях консервативной оценки вероятного уровня цен на нефть) за счет государственных заимствований означает рост объема государственного долга России к 2020 году до 70–80 % ВВП. Это представляется недопустимым в условиях ресурсной экономики, принимая во внимание вероятность снижения цен на нефть и резкую переоценку уровня рисков вложений в российские активы инвесторами в этом случае. Второй, компромиссный сценарий обеспечивает сочетание дополнительных бюджетных расходов по приоритетным направлениям (на развитие инфраструктуры и человеческого капитала) с постепенным повышением сбалансированности бюджетной системы. При этом действуют бюджетные правила, регулирующие использование бюджетных доходов в рамках конъюнктурного «цикла». Объем государственного долга в этом сценарии к 2020 году не превосходит 25 % ВВП, что позволяет как профинансировать приоритетные направления расходной части бюджета, так и обеспечить финансовый сектор экономики и денежные власти безрисковыми активами с базовой процентной ставкой. Третий, жесткий сценарий исходит из приоритетности задачи достижения макроэкономической сбалансированности. Это предполагает принятие более жестких бюджетных правил и, соответственно, меньшее увеличение расходов по приоритетным направлениям. В этом случае размеры государственного долга оказываются существенно меньшими, чем во втором сценарии. Выбор между вторым и третьим сценариями представляет собой важную развилку, требующую политического решения. 4. Система предлагаемых мер (бюджетная политика) В рамках рекомендуемых сценариев предлагаются следующие меры в области бюджетной политики (более подробно перечень мер и оценки последствий их реализации в рамках компромиссного сценария см. в Приложении). Новые бюджетные правила Принятие новых бюджетных правил, определяющих порядок использования доходов бюджета, связанных с колебаниями цен на энергоресурсы, и устанавливающих ограничения на величину расходов Непредсказуемость нефтегазовых доходов бюджета требует консервативного подхода при определении приемлемого уровня их расходования в целях обеспечения устойчивости бюджета. Размер нефтегазового трансферта должен задаваться не как постоянно меняющаяся доля к ВВП страны, а определяться пороговым значением цены на нефть, установленным на основании объективной наблюдаемой исторической информации. Кроме того, необходимо учитывать и косвенный эффект от изменения цен на нефть на ненефтегазовые доходы (через изменение темпов роста экономики, обменный курс, инфляцию и т. д.). Одновременно с этим целесообразно финансирование ненефтегазового дефицита федерального бюджета путем выпуска государственных ценных бумаг, размещаемых на внутреннем рынке. 113
- 114. Сохранение зависимости российской экономики от конъюнктуры мировых сырьевых рынков затрудняет проведение антициклической экономической политики внутри страны. Создание Резервного фонда, выделение ненефтегазовых доходов и нефтегазового трансферта было первым шагом на пути противодействия внутренним циклическим и внешним конъюнктурным колебаниям. Как показал опыт 2008–2009 годов, в условиях ухудшения внешней конъюнктуры Резервный фонд выполняет свою роль по сглаживанию колебаний рентных доходов, а также и других бюджетных доходов, косвенно зависящих от внешней конъюнктуры. Однако при наложении на конъюнктурный цикл внутреннего бизнес-цикла возможности Резервного фонда оказываются недостаточными, и правительство вынуждено идти на масштабные рыночные заимствования. Формирование развитого рынка государственных ценных бумаг (в первую очередь — внутренних) позволяет не только сглаживать колебания циклических бюджетных доходов, но и дает Центральному банку возможности для реализации на практике политики управления процентными ставками через операции на открытом рынке. Прежние бюджетные правила касались только нефтегазовых доходов. Однако необходимо учитывать не только конъюнктурные доходы, связанные с колебаниями цен на нефть и газ, но и циклические доходы, связанные с фазой делового цикла. При этом в настоящих российских условиях деловой цикл в значительной мере формируется изменением цен на углеводороды. В связи с этим основой новых бюджетных правил предлагается сделать базовую цену на нефть. В дальнейшем, по мере диверсификации российской экономики и доходной части бюджета, необходим переход к учету в бюджетных правилах не только базовой цены на нефть, но и параметров делового цикла. То есть переход к выделению структурных доходов бюджета — расчетных при базовой цене на нефть и средних за деловой цикл темпах роста ВВП. Федеральный бюджет должен быть сбалансированным при базовой цене на нефть. При этом необходимо учитывать зависимость бюджетных доходов от цен на нефть по всем каналам — как прямым, так и косвенным (через цены на газ, через влияние на темпы роста экономики, доходы населения, обменный курс и т. д.). Кроме того, необходимо более жестко регламентировать действия правительства в случае отклонения доходов от запланированных (в большую либо в меньшую сторону). Таким образом, предлагаемые бюджетные правила определяются набором следующих показателей: 1) базовая цена нефти; 2) максимальная допустимая величина финансирования бюджетного дефицита за счет чистых заимствований; 3) предельный размер государственного долга. В качестве базовой предлагается использовать расчетную цену на нефть марки «Юралс», полученную как скользящее десятилетнее среднее. Для расчета среднего используется цена за последние 10 лет, взятая в реальных ценах (скорректированная на инфляцию доллара США). Затем полученная средняя пересчитывается в текущие цены исходя из накопленной долларовой инфляции. 114
- 115. На графике ниже представлена прогнозная динамика фактической и базовой цены на нефть на основании прогноза МЭР. В ситуации, когда динамика цен на нефть в течение достаточно длительного периода остается стабильно высокой (как в данном примере), расчетная базовая цена на нефть приближается к фактической. Таким образом, фактический баланс федерального бюджета приближается к нулевому. Предложенный вариант базовой цены, при условии реализации заложенной в прогнозе МЭР динамики цен на нефть, подходит к значению более 90 долларов за баррель к 2016 году. Представляется, что именно 2016 год должен стать годом выхода на стационарный вариант использования данных бюджетных правил. Тем не менее, предлагаемые бюджетные правила должны быть введены в действие уже в 2012 г. На срок до 2015 г. должен действовать переходный период, когда базовая цена устанавливается в особом порядке. Начиная с 2016 г. вводится стандартный порядок установления базовой цены. Чтобы избежать достаточно сложного перехода к базовой цене, связанного с резким и болезненным сокращением расходов, предлагается установить базовую цену на нефть для федерального бюджета уже в 2012 году на уровне 105 долларов за баррель, в 2013 году — 103 доллара за баррель, в 2014 году — 97 долларов за баррель, в 2015 году — 95 долларов за баррель. Предельный объем расходов в течение переходного периода должен определяться по общему правилу (расчетные доходы бюджета при базовой цене + предельный объем чистого долгового финансирования в случае компромиссного сценария). Максимальную величину чистого долгового финансирования предлагается принять равной 1,0–2,0 % ВВП в год (в зависимости от сценария бюджетной политики), а предельные размеры государственного долга — 25 % ВВП. Такой уровень государственного долга представляется безопасным с точки зрения долговой нагрузки на бюджет и экономику при краткосрочных (до 1–2 лет) снижениях цен на нефть и уровня странового риска России. Для минимизации валютных рисков предпочтительным 115
- 116. представляется выпуск долговых обязательств исключительно в российской национальной валюте, хотя форма выпуска может быть различной: внутренние облигации федерального займа или рублевые евробонды. Кроме того, следует более жестко регламентировать действия правительства в случае отклонения доходов от запланированных (в большую либо меньшую сторону). Нормативная величина Резервного фонда устанавливается на уровне 6 % ВВП, что позволяет финансировать в течение трех лет снижение цен на нефть на 20 %. При превышении объема фонда данной величины последующие поступающие в фонд средства направляются на пополнение Фонда национального благосостояния. Основу бюджетного планирования будут составлять расчетные оценки бюджетных доходов при базовой цене нефти, задающие предельный объем расходов на очередной год и плановый период. При этом необходимо учитывать зависимость бюджетных доходов от цен на нефть по всем каналам — прямым и косвенным. Для регламентации действий правительства при отклонении доходов от запланированных необходимо также определять на стадии бюджетного планирования расчетное изменение доходов при повышении (понижении) цен на нефть и газ на 1 %. В случае, если фактическая цена на нефть отличается от базовой, находится расчетное превышение (недобор) доходов, пропорциональное отклонению фактической цены от базовой. Нормативная разность направляется в Резервный фонд (при относительно высокой цене на нефть) либо компенсируется из Резервного фонда (при относительно низкой цене на нефть). При этом в случае повышения фактической цены на нефть и, соответственно, уровня доходов, в первую очередь предлагается направлять средства на пополнение Резервного фонда до достижения нормативной величины (6 % ВВП), затем — на снижение чистых заимствований (по усмотрению правительства) и пополнение ФНБ. В случае недостаточности средств для достижения нормативного объема Резервного фонда разрешается его плановое пополнение за счет средств ФНБ. В компромиссном сценарии предельная величина расходов определяется как сумма расчетных доходов при базовой цене на нефть и предельного финансирования. Для данного варианта предельный объем чистого долгового финансирования устанавливается на уровне 1 % ВВП. Таким образом, при совпадении фактической и базовой цены на нефть федеральный бюджет будет иметь дефицит не более 1 % ВВП, что позволяет сохранять приемлемый уровень государственного долга по отношению к ВВП. В жестком варианте предполагается, что федеральный бюджет должен быть сбалансированным при базовой цене на нефть. При этом правительство имеет определенную свободу в финансировании дефицита. Так, ему предоставляется право проводить заимствования в пределах допустимого объема с одновременным зачислением средств в Резервный фонд либо, напротив, проводить чистое погашение долга. В данном варианте можно предусмотреть увеличение объема предельного чистого долгового финансирования до 2 % ВВП. 116
- 117. Изменение структуры расходов бюджета Изменение структуры бюджетных расходов в целях финансирования модернизации российской экономики и повышения уровня инвестиций в человеческий капитал Целью предлагаемых мер является оптимизация структуры бюджетных расходов, позволяющая профинансировать дополнительные расходы, связанные с решением задач модернизации российской экономики и увеличения инвестиций в человеческий капитал, оставаясь при этом в рамках ограничений, установленных описанными выше бюджетными правилами. По оценкам экспертных групп № 7, 8, 11, 19 (см. главы 8–11, 13, 15 и 17), для осуществления структурного маневра, который позволит разрешить наиболее острые проблемы развития инфраструктуры и человеческого капитала, одновременно повысив эффективность использования бюджетных ресурсов, в период до 2020 года предлагается увеличить финансирование этих направлений на 4 % ВВП. В то же время, уже в период до 2014 года, существуют возможности для сокращения неэффективных и избыточных расходов бюджетной системы не менее чем на 2 % ВВП. Таким образом, предлагаемую группами формулу структурного маневра в расходной части бюджета можно назвать «+ 4 – 2». Для достижения максимального эффекта ключевые меры по реструктуризации расходной части бюджета необходимо осуществить в 2012–2014 гг., поскольку этот период с политической точки зрения является наиболее благоприятным для реформирования бюджетного сектора. График мер, направленных на реструктуризацию расходной части бюджета расширенного правительства, разработан с учетом принятия бюджетных правил на уровне федерального бюджета и позволяет провести реструктуризацию на первом этапе в период 2012–2014 гг. без привлечения дополнительных ресурсов. К 2014 году объем дополнительных расходов по приоритетным направлениям составит 2 % ВВП (в том числе образование 0,15 % ВВП, здравоохранение — 1 % ВВП, дорожное хозяйство — 0,75 % ВВП, связь и ИКТ — 0,1 % ВВП). Повышение этих расходов будет обеспечено экономией к 2014 году в общем объеме 2 % ВВП по следующим направлениям: национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность — 0,9 % ВВП, общегосударственные расходы — 0,3 % ВВП, национальная экономика и ЖКХ — 0,8 % ВВП. Продолжение начатых преобразований на следующем этапе потребует роста расходов по приоритетным направлениям еще на 2 % ВВП. К 2020 году суммарный прирост достигнет 4 % ВВП (в том числе образование — 1,3 % ВВП, здравоохранение — 1 % ВВП, дорожное хозяйство — 1,6 % ВВП, связь и ИКТ — 0,1 % ВВП). В этот период для финансирования дополнительных расходов предполагается привлечение в бюджетную систему дополнительных поступлений. Их источниками могут быть: 1) Увеличение налоговой нагрузки на пользователей автомобильных дорог (в виде постепенного повышения акцизов на бензин и увеличения платы за парковку или за пробег автомобиля (см. главу 15). Этот вариант способствует формированию устойчивой базы для финансирования развития дорожной сети и поддержанию транспортной доступности в долгосрочном периоде. 117
- 118. 2) Дальнейшее повышение акцизов на табачную продукцию, крепкий алкоголь и иные товары, наносящие вред здоровью (см. главу 13). 3) Увеличение масштабов приватизации с 0,5 до 0,7–1 % ВВП в год, включая субфедеральный уровень. Кроме того, сохраняется дополнительный потенциал для экономии средств по разделам «общегосударственные вопросы», «национальная экономика», «ЖКХ» и др. в случае успеха институциональных преобразований (см. главы 2, 18, 21), направленных на сокращение регулирующих функций государства, повышение эффективности государственных инвестиций и государственных закупок, укрепления рыночных институтов. Оценка бюджетных последствий по каждой из статей бюджета приведена в Приложении, там же приведены общий баланс бюджета расширенного правительства и федерального бюджета на 2011–2020 годы. Максимум структурного дефицита (разница между расходами и расчетным объемом доходов при базовой цене) достигается в 2016 году (1,9 % ВВП), а к 2020 году снижается до 0,8 % ВВП. Данный дефицит финансируется за счет чистых заимствований федерального бюджета. К 2020 году объем государственного долга практически достигает предельной величины в 25 % ВВП (22,6 % ВВП), что означает необходимость балансировки федерального бюджета с 2021 года на уровне структурных доходов. Общий дефицит федерального бюджета достигает максимума (1,3 % ВВП) в 2013 году и сокращается к 2020 году до 0,4 % ВВП, при этом от 1/3 до половины данного дефицита покрывается за счет доходов от приватизации государственного имущества. Поскольку прогнозные цены на нефть выше базовых и фактический дефицит меньше структурного, часть доходов федерального бюджета направляется в Резервный фонд, который, тем не менее, не достигает в 2020 году нормативной величины в 6 % ВВП (5,6 % ВВП). Соответственно, возможность направить часть дополнительных доходов в Фонд национального благосостояния появляется уже после 2020 года. Бюджет расширенного правительства на протяжении большей части рассматриваемого периода является сбалансированным с учетом оценки поступлений от приватизации. 5. Денежно-кредитная политика. Развилки и вызовы В сфере денежно-кредитной политики основным вызовом является крайне высокая степень зависимости внутреннего спроса от внешних условий. Их влияние распространяется в экономике по многим каналам: напрямую через потребительский спрос, инвестиционный спрос, государственный спрос, наконец, — через потребительский спрос, стимулируемый расширением бюджетных расходов. Колебания в уровне цен и доходов от торговли углеводородами приводит к колебаниям в притоке валютных средств в экономику и, соответственно, к колебаниям валютного курса и размеров денежного предложения. Для снижения уровня зависимости экономики от этих колебаний необходимо создать новый номинальный «якорь», альтернативный обменному курсу, и сформировать доверие рыночных агентов к этому «якорю». Для ресурсно-зависимой экономики объективно трудно поддерживать одновременно низкую инфляцию и ограничения на обменный курс. Такая политика возможна только за счет отказа от 118
- 119. возможности управлять процентными ставками, то есть в конечном счете внутренним спросом. Соответственно, одна из развилок состоит в том, принимаем ли мы в качестве приоритета снижение инфляции (т. е. стабильность цен в национальной валюте) или стабильность обменного курса (т. е. фактически цен в иностранной валюте). Представляется, что выбор должен быть сделан в пользу первого варианта. В этом случае в области денежно-кредитной политики в среднесрочной перспективе (до 2015 года) основной задачей Центрального банка будет решение проблемы высокой инфляции и снижение зависимости денежно-кредитной политики от внешних условий. Соответственно, можно выделить следующие основные вызовы в области денежно-кредитной политики: 1) Устойчивое снижение инфляции ниже уровня 5 % в год. Выполнение данного ориентира является необходимым (но недостаточным) условием для перехода к политике инфляционного таргетирования. 2) Минимизация влияния Центрального банка РФ на курсообразование на валютном рынке. 3) Ослабление негативного влияния на возможности снижения инфляции со стороны регулируемых цен и тарифов, а также возможной либерализации цен на энергоресурсы на внутреннем рынке. 4) Переход к использованию процентных ставок как основного инструмента денежно- кредитной политики. 5) Дестимулирование долларизации сбережений и долговых обязательств российских экономических агентов на территории РФ, повышение доверия российских экономических агентов к национальной валюте. 6. Основные сценарии и последствия их реализации (денежно- кредитная политика) Основная развилка денежно-кредитной политики находится между реализацией политики по возможности быстрого сокращения инфляции, сопровождаемого краткосрочными негативными эффектами, но и значительным улучшением условий роста внутренних инвестиций в период 2013–2020 гг., и сохранением более высоких темпов роста ВВП в краткосрочной перспективе при хронической нехватке внутренних инвестиций в периоде 2013–2020 гг. Соответственно, инерционный сценарий денежно-кредитной политики хорошо сочетается с инерционным сценарием бюджетной политики, когда сохранение относительно высокой инфляции сдерживает рост бюджетных расходов в реальном выражении. Политика денежных властей в этом сценарии включает в себя управляемое плавание рубля с целью замедления темпов укрепления реального курса и обеспечения притока иностранного капитала в страну для финансирования вложений в государственные облигации и частных инвестиций. Без притока иностранного капитала, исключительно за счет внутренних источников, финансирование предполагаемого дефицита федерального бюджета будет полностью вытеснять все частные инвестиции. Предпочтительный сценарий: денежные власти предпринимают активные действия (см. набор мер ниже) по быстрому — за 1,5–2 года — снижению инфляции ниже 5 % в годовом исчислении. В последующем инфляция удерживается в диапазоне «средняя инфляция в ЕС +1,5– 119
- 120. 2 п. п.». Такой сценарий, безусловно, сопряжен с кратковременным ухудшением условий кредитования банками нефинансового сектора и, соответственно, замедлением темпов роста реального ВВП и инвестиций в основной капитал. Однако он позволяет уже к 2014– 2015 гг. сформировать более благоприятные условия для экономического роста, чем в условиях следования инерционному сценарию. В пользу выбора именно подавления инфляции в качестве основной цели можно привести следующие основные аргументы: инфляция предопределяет выбор в пользу текущего потребления и низкую склонность к сбережениям (они обесцениваются), в результате образуется дефицит «длинных» денег в экономике, необходимых для крупных и долгосрочных инвестиций, и наоборот, возникает необходимость замещения их краткосрочными заимствованиями, повышающими риски в условиях ресурсной экономики; инфляция снижает эффективность денежно-кредитной политики, лишая в условиях ресурсной экономики Центральный банк возможности регулировать спрос, снижает доверие к национальной валюте; инфляция предопределяет высокие риски при инвестиционном планировании (при высоких темпах инфляции велика вероятность ошибки при оценке как доходности проекта, так и реальной стоимости заемных средств), соответственно, снижает объем инвестиций и возможные темпы роста экономики; инфляция затрудняет преодоление бедности и усиливает расслоение населения по доходам (инфляция в большей степени негативно влияет на доходы малообеспеченных слоев населения), что ведет к росту социальной напряженности. 7. Система предлагаемых мер (денежно-кредитная политика) В отношении денежно-кредитной политики и снижения инфляции в рамках предпочтительного сценария предлагаются следующие меры (оценки последствий их реализации также приведены в Приложении). 1. Применение в политике ЦБ элементов модифицированного (гибридного) таргетирования инфляции (в 2012–2014 годах): обеспечение гибкости номинального курса рубля к бивалютной корзине (последовательное сокращение объема целевых (плановых) интервенций при внутридневных колебаниях курса рубля); до полного перехода к режиму инфляционного таргетирования — сохранение в качестве операционной цели номинального курса рубля к бивалютной корзине; проведение валютных интервенций не только для сглаживания дневных и внутридневных колебаний, но и вблизи границ достаточно широкого коридора; расширение рефинансирования коммерческих банков за счет операций с ценными бумагами; повышение информативности и прозрачности решений совета директоров Банка России по вопросам денежно-кредитной политики. 120
- 121. 2. Ограничение денежного предложения до момента снижения инфляции до уровня не выше 5 % в годовом исчислении: поддержание ставки рефинансирования ЦБ не менее чем на 1 п.п. выше текущей инфляции в годовом выражении; повышение процентных ставок по депозитным операциям Банка России и операциям прямого РЕПО; ограничение на предложение денег банками (ограничение розничного кредитования, дифференциация резервных требований по видам обязательств). 3. Институциональные меры, способствующие политике снижения инфляции: демонополизация экономики, снятие барьеров для конкуренции, борьба с картельными соглашениями и т. д.; проведение реформы естественных монополий, пересмотр предельных уровней повышения регулируемых цен и тарифов — ограничение их уровнем целевой инфляции на очередной календарный год. 4. Переход ЦБ к режиму модифицированного (гибридного) таргетирования инфляции (с 2015 года): установление целевого значения инфляции на уровне, не превышающем на 1,5–2 п.п. прогнозный (целевой) уровень инфляции ЕЦБ, что позволит учитывать влияние внешних ценовых факторов (колебания мирового индекса цен на продовольствие, мировых цен на энергоресурсы и т. д.); использование процентных ставок как основного инструмента денежно-кредитной политики, обеспечение предложения денег банковскому сектору посредством операций (залог, покупка/продажа) на рынке рублевых финансовых инструментов; максимально свободное, с учетом влияния конъюнктуры мировых сырьевых рынков и движения краткосрочного капитала, плавание курса рубля по отношению к корзине валют; дискреционная политика в отношении интервенций на валютном рынке с учетом изменения фундаментальных факторов (состояние платежного баланса, уровень валютных рисков, динамика реального эффективного курса рубля); отказ установления правил применения целевых (плановых) интервенций, осуществления покупки/продажи валюты преимущественно в интересах Министерства финансов РФ (пополнение или расходование средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния); дискреционное установление Правительством РФ предельных уровней повышения регулируемых цен и тарифов уровнем целевой инфляции на очередной календарный год с учетом целевого значения инфляции Банка России. 121
- 122. Комплекс мер по снижению инфляции Применение данного комплекса мер позволит, помимо снижения инфляции до конца 2013 года не выше 5 % в годовом исчислении: создать предпосылки для выполнения рублем части функций резервной валюты (валюта иностранных эмиссионных ценных бумаг, резервная валюта для центральных банков стран – крупных торговых партнеров РФ и стран из географически близких регионов, валюта расчетов по ряду торговых операций); обеспечить дестимулирование долларизации сбережений и долговых обязательств российских экономических агентов на территории РФ; повысить уровень монетизации экономики России (до 80–100 % ВВП к 2020 году, в зависимости от развития российского финансового рынка, хода формирования в Москве международного финансового центра и выполнения рублем функций резервной валюты). В результате уже в 2013–2014 годах в России может быть достигнута инфляция около 4,5 % в год, а процентные ставки по кредитам опустятся до 5,5–6,0 % в годовом исчислении. При этом ставки по депозитам останутся на уровне около 5 %, т. е. положительными в реальном выражении. Для сравнения, в инерционном сценарии данный уровень инфляции может быть достигнут только за пределами 2015 года. При этом ставки по кредитам сохранятся в диапазоне 6,5–8,5 %, а по депозитам — упадут ниже уровня инфляции (4–4,5 %). Высокие кредитные ставки и дестимулирующий эффект отрицательной доходности депозитов будут поддерживать хронический недостаток внутренних инвестиций. 2011 2012 2013 2014 2015 Инерционный сценарий ИПЦ (% в среднегодовом исчислении) 7,0 6,0 5,5 5,0 5,0 Темп роста М2 (% за год) 18,1 18,7 16,9 13,4 13,0 Курс рубля к доллару США (руб./$) 28,6 28,7 30,1 32,2 32,2 Процентная ставка по кредитам НФС (% годовых) 8,5 7,5 7,0 6,8 6,5 Процентная ставка по депозитам (% годовых) 5,1 5,0 4,7 4,3 4,1 Предпочтительный сценарий ИПЦ (% в среднегодовом исчислении) 7,0 5,5 5,0 4,5 4,0 Темп роста М2 (% за год) 16,0 13,5 9,8 9,5 10,3 122
- 123. Курс рубля к доллару США (руб./$) 28,6 28,2 28,4 29,3 30,0 Процентная ставка по кредитам НФС (% годовых) 9,0 8,2 6,5 5,5 4,9 Процентная ставка по депозитам (% годовых) 5,1 5,7 5,4 4,7 4,1 Необходимо осознавать, что реализация такой антиинфляционной политики затруднена наличием следующих ограничений: необходимостью монетизировать сальдо торгового баланса (ЦБ РФ не сможет полностью уйти с валютного рынка, чтобы не допустить слишком резких колебаний курса, особенно в условиях возобновления притока валюты по счету движения капитала); ограниченными масштабами влияния курса на внутренние цены (перенос изменения курса в цены при снижении курса рубля больше, чем в обратной ситуации); снижением доступности банковских кредитов для предприятий; вероятностью притока внешнего спекулятивного капитала из-за повышения процентных ставок и ожиданий укрепления номинального и реального курсов рубля; необходимостью исправления перекосов в относительных ценах (энергоресурсы, регулируемые цены и тарифы), что подразумевает более высокую инфляцию. Наиболее серьезными выглядят два негативных сопутствующих эффекта: увеличение процентных ставок в краткосрочном периоде, что приведет к сокращению кредитования банками нефинансового сектора и, как следствие, замедлению темпов роста инвестиций и ВВП; расширение амплитуды колебаний курса рубля, что в условиях долларизированной экономики увеличивает неопределенность будущих доходов инвесторов и может провоцировать спекулятивный спрос на валюту. Таким образом, в случае реализации политики ускоренного сокращения инфляции мы получаем краткосрочные негативные эффекты, но добиваемся значительного улучшения условий роста внутренних инвестиций в период 2013–2020 гг. Инерционный сценарий предопределяет более высокие темпы роста в краткосрочной перспективе и хроническую нехватку внутренних инвестиций в 2013–2020 гг. Пример антиинфляционной политики Р. Рейгана и ФРС (П. Волкер) в начале 1980-х годов показывает, что продолжительность периода замедления роста при активной и последовательной антиинфляционной политике не превышает 1–1,5 лет: 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 Ставка по федеральным 16,4 12,3 9,1 10,2 8,1 6,8 6,7 7,6 фондам 123
- 124. (% годовых) ИПЦ (% в год) 10,3 6,1 3,2 4,3 3,6 1,9 3,7 4,0 Прирост ВВП 2,5 -1,9 4,5 7,2 4,1 3,5 3,2 4,1 (% в год) Дефицит бюджета 1,9 3,9 5,9 4,7 5,0 4,9 3,1 3,0 (% ВВП) Сценарий с отменой экспортных пошлин Отдельным сценарием как для бюджетной, так и для денежно-кредитной политики является вариант с отменой экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты и выравнивание цен на энергоресурсы на внутреннем и мировом рынках (с учетом транспортных издержек и уровня налогообложения). Однако в силу крайне высоких сопутствующих макроэкономических рисков и сложности их предварительного просчета и оценки данный сценарий не рассматривается нами как один из основных. Реализация данного сценария требует серьезной политической воли и готовности Правительства и Президента РФ принять на себя политические и экономические риски, связанные с возможными негативными экономическими и социальными эффектами на первых этапах его реализации (см. вставку ниже). В качестве макроэкономических условий для разработки бюджетных сценариев нами был взят инновационный сценарий Минэкономразвития России (от 8 февраля 2011 года), скорректированный с учетом прогноза на 2012–2014 годы, представленный совместно с проектом федерального бюджета на 2012–2014 годы. 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 ВВП, в % к 104,1 103,7 104,0 104,6 104,9 104,4 103,3 103,5 103,5 105,2 предыдущему году Цены на нефть Urals 109,0 100,0 97,0 101,0 105,0 107,0 111,0 115,0 118,0 122,0 (мировые), $/барр. Инфляция (ИПЦ) в среднем за год, % к 7,0 6,0 5,5 5,0 5,0 5,0 4,5 4,7 4,0 3,3 предыдущему году Реальная заработная 103,6 104,8 105,9 106,0 105,7 105,2 103,9 104,1 104,5 106,2 плата Сценарий отмены экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты В рамках стратегической развилки развития российской экономики может быть рассмотрен следующий пакет преобразований: — выравнивание внутренних и мировых цен на энергоносители путем поэтапной отмены экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты; 124
- 125. — институциональные преобразования и создание системы ценовых стимулов к качественной модернизации экономики, рациональному использованию ресурсов и снижению негативного влияния на окружающую среду. При оценке последствий отмены экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты необходимо принимать во внимание, что за счет пониженных внутренних цен на нефть напрямую субсидируются только две отрасли отечественной экономики. Это в большей степени нефтепереработка и в меньшей — химическая и нефтехимическая промышленность. Безналоговые цены на бензин и другие нефтепродукты в России находятся примерно на уровне 60 % от безналоговых цен на российский бензин в Европе. Однако после включения налогов, затрат на распространение внутри страны и маржи в торговле конечные цены на бензин для промышленных потребителей, по нашим оценкам, находятся на уровне 80 % от европейских, а для населения — на уровне 95 % от европейских. Это свидетельствует, что в России складывается запредельная маржа в секторе оптовой и розничной торговли. Соответственно, через пониженные цены на нефть на внутреннем рынке в большей степени субсидируются нефтепереработка (4,0 п. п. ВВП) и химия и нефтехимия (0,3 п. п. ВВП). По нашим оценкам, через пониженные конечные цены на нефтепродукты в большей степени субсидируются оптовые (промышленные) потребители — на 1,9 п. п. ВВП, население — на 0,1 п. п. ВВП. То есть из 4 п. п. ВВП субсидий в нефтепереработку конечным потребителям достается 2 п. п. ВВП, еще 2 п. п. ВВП остается в самой нефтепереработке. В отечественной нефтедобыче и нефтепереработке доминируют вертикально интегрированные нефтяные компании (ВИНК), на долю которых приходится 90 % добычи нефти и 85 % производства нефтепродуктов. ВИНКи прибегают к схемам трансфертного ценообразования, то есть имеют возможность перераспределять прибыль между своими подсекторами: добычей нефти, производством нефтепродуктов, оптовой и розничной торговлей. В результате добавленная стоимость каждого этапа на пути от скважины до конечного потребителя существенно искажается для наблюдения и не может быть достоверно установлена на основании отчетности ВИНКов. Так как, за исключением химии и нефтехимии, вся добытая нефть в России потребляется самими ВИНКами, вопрос о внутренней безналоговой или налоговой цене на нефть не является приоритетным по сравнению с внутренними потребительскими ценами на нефтепродукты для промышленных предприятий и населения. Преобразования по выравниванию внутренних и мировых цен на энергоносители путем поэтапной отмены экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты могут быть структурированы в следующие этапы. На первом этапе проводится отмена экспортных пошлин на нефть (3,8 п. п. ВВП) и нефтепродукты (1,4 п. п. ВВП). При этом в нефтедобыче возникают дополнительные доходы с внешнего рынка непосредственно за счет отмены пошлины — 3,8 п. п. ВВП (это равно потерям бюджета), с внутреннего рынка за счет роста внутренних цен на нефть — 4,3 п. п. ВВП. В нефтепереработке, с одной стороны, возникают дополнительные доходы с внешнего рынка за счет отмены пошлины (потери бюджета — 1,4 п. п. ВВП) и с внутреннего рынка за счет роста цен. С другой стороны, возникают потери за счет роста цены входящей нефти. На втором этапе проводится изъятие из нефтедобычи дополнительных доходов через НДПИ, без изменения стимулов к добыче нефти. На внешнем рынке повышение НДПИ компенсирует экспортную пошлину, обеспечивая бюджетную нейтральность (+3,8 п. п. ВВП в 125
- 126. бюджет), а на внутреннем рынке повышение НДПИ изымает у нефтедобычи ресурсную ренту, которая ранее через пониженные цены напрямую шла потребителям нефти (+4,3 п. п. ВВП). В рамках третьего блока дополнительные бюджетные доходы (ресурсная рента) могут быть направлены: а) на компенсацию выпадающих доходов от экспортной пошлины на нефтепродукты (1,4 п. п. ВВП, см. блок 1); б) на компенсацию потерь потребителям энергоресурсов и населению вследствие повышения цен — путем снижения налогов, трансфертами, через снижение акцизов; в) на покрытие текущих расходов бюджетов (государственные функции, развитие социальной сферы); г) на инвестиции в экономику страны (стимулирование инноваций, инвестиции в инфраструктуру, инвестиции в фундаментальную науку и социальную сферу); д) на создание финансовых резервов (Резервный фонд). Рассматриваются три сценария возможного влияния описанных преобразований на российскую экономику. Сценарий 1 Отмена экспортных пошлин, закрытый внутренний рынок нефтепродуктов при отсутствии модернизации нефтепереработки и низкой конкуренции, снижение акцизов на нефтепродукты для компенсации роста цен Предпосылки: 1. Внутренний российский рынок в кратко- и среднесрочном периоде в определенной степени закрыт от иностранных производителей энергоресурсов, то есть на внутреннем рынке ВИНКи повышают цены до уровня монопольных. 2. Низкая скорость институциональных преобразований в отрасли. 3. Отсутствие модернизации и допуска иностранных производителей нефтепродуктов на отечественный рынок. В результате реализации данного сценария внутренняя российская безналоговая цена на бензин растет на 32 %, при этом за счет снижения акцизов (компенсация роста цен) розничная цена растет в меньшей степени: +20,4 % для населения, +26,4 % для промышленных предприятий. Среди реальных инструментов макроэкономической политики в данном сценарии следует отметить отмену экспортной пошлины на нефть (-3,8 п. п. ВВП) и нефтепродукты (-1,4 п. п. ВВП), повышение НДПИ на нефть (+8,1 п. п. ВВП) и снижение акцизов на нефтепродукты на внутреннем рынке для сдерживания роста конечных цен для населения и промышленных потребителей. В остальном существующая ситуация, основными характеристиками которой являются отсутствие существенной конкуренции на внутреннем рынке, неэффективность отечественных НПЗ и наличие огромной (по европейским меркам) маржи в оптовой и розничной торговле, в целом будет сохраняться. Сценарий 2 126
- 127. Отмена экспортных пошлин, постепенное открытие внутреннего рынка нефтепродуктов, усиление конкуренции на рынке нефтепродуктов и постепенная модернизация нефтепереработки В рамках второго сценария сделаны такие же стратегические предпосылки, что и в сценарии 1, за исключением качественных институциональных преобразований в отрасли (их обсуждение остается вне рамок настоящей записки), обеспечивающих: 1) большую конкуренцию между ВИНКами в секторе оптовой и розничной торговли внутри страны; 2) частичную конкуренцию отечественных ВИНКов с иностранными поставщиками нефтепродуктов (снижение до нуля импортной пошлины на нефтепродукты), которые, тем не менее, испытывают ограничения в поставках нефтепродуктов на внутренний российский рынок; 3) частичную модернизацию и повышение глубины переработки на российских НПЗ. В результате реализации данного сценария внутренняя российская безналоговая цена на бензин растет на 32 %, при этом за счет снижения акцизов и институциональных преобразований и модернизации происходит относительно меньший рост розничной цены на бензин: +11,6 % для населения, +20,0 % для промышленных предприятий. С точки зрения реальных инструментов макроэкономической политики этот сценарий можно было бы охарактеризовать как «ручное управление», в силу того, что предполагается некоторое изменение положения по сравнению со сценарием 1 за счет административного регулирования деятельности монопольного и неэффективного сектора. Таким образом, в этом сценарии нужно провести отмену экспортной пошлины на нефть (-3,8 п. п. ВВП) и нефтепродукты (-1,4 п. п. ВВП), повышение НДПИ на нефть (+8,1 п. п. ВВП) и снижение акцизов на нефтепродукты на внутреннем рынке для сдерживания роста конечных цен для населения и промышленных потребителей. Также предпринять дополнительные существенные усилия по административному регулированию рынка нефтепродуктов. В этом сценарии на российском рынке остается часть неэффективных НПЗ, которые существуют за счет переложения своих проблем неэффективности в цену потребителей. Сценарий 3 Отмена экспортных пошлин, открытие внутреннего рынка нефтепродуктов, конкурентная среда на рынке нефтепродуктов, модернизация нефтепереработки В рамках третьего сценария предполагается практически совершенная конкуренция на внутреннем рынке нефтепродуктов между иностранными поставщиками и отечественными ВИНКами, осуществление комплекса институциональных преобразований в отрасли, позволяющих обеспечить высокий уровень конкуренции, качественное повышение глубины выработки на отечественных НПЗ, устранение неэффективных (немодернизируемых) участников рынка. Механизм формирования внутренней безналоговой и внутренней конечной цены существенно различается по сравнению с первыми двумя сценариями. Цены на нефтепродукты формируются рыночными механизмами, отечественные ВИНКи в наименьшей степени могут использовать свою рыночную власть на внутреннем рынке. В силу того, что на отечественный рынок приходят иностранные компании, которые работают как с промышленными предприятиями, так и в рознице на уровне минимальной маржи, 127
- 128. отечественные ВИНКи вынуждены устанавливать в опте и рознице такие же цены, как и у иностранных компаний, запредельная торговая надбавка на внутреннем рынке существенно снижается. В результате реализации данного сценария рост безналоговой цены на нефтепродукты составляет +54 % (цена в Европе за вычетом транспортных издержек), причем розничная цена нефтепродуктов для потребителей за счет конкуренции с импортными поставщиками поднимается всего на 8,4 %, а для промышленных потребителей на 25,8 % (за счет снижения акцизов и роста конкуренции в торговле). С точки зрения реальных инструментов макроэкономической политики данный сценарий, на наш взгляд, наиболее понятен и прозрачен. Для запуска процессов модернизации отечественной нефтепереработки, повышения глубины переработки, уровня конкуренции внутри страны и, как следствие, снижения цены на нефтепродукты для конечных потребителей необходимо в первую очередь открыть рынок для иностранных производителей бензина. После отмены экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты вводится нулевая импортная пошлина на нефтепродукты. Наряду с мерами административного регулирования по недопущению нарушения антимонопольного законодательства, рыночные принципы конкуренции и свободной торговли будут способствовать вытеснению с внутреннего рынка отечественных компаний, не способных или не готовых к модернизации и, в конечном итоге, установлению маржи в торговле бензином внутри страны в соответствии с лучшими примерами мировой практики. Как и в первых двух сценариях, в этом сценарии нужно отменить экспортную пошлину на нефть и нефтепродукты, поднять соответственно НДПИ, убрать акцизы и импортные пошлины на нефтепродукты. В сфере институциональных преобразований необходимо отметить развитие равноправной конкуренции как между ВИНКами, так и с иностранными игроками, развитие региональных бирж нефтепродуктов, повышение открытости и прозрачности работы отрасли, информационное обеспечение всех заинтересованных участников рынка достоверной и своевременной информацией. Оценка совокупного эффекта на экономику, бюджет и социальную сферу по отдельным годам при различной скорости проведения реформы В рамках оценки совокупного многопериодного эффекта на экономику мы отталкиваемся от третьего представленного сценария, как, на наш взгляд, наиболее соответствующего заявленной цели рационализации потребления энергоресурсов. Если не проводить качественных институциональных изменений в отрасли, то, по сути, рост цен на нефть и нефтепродукты в конечном итоге через неэффективность и неспособность к модернизации отечественной нефтепереработки переложится на потребителей. Такие неэффективные предприятия должны, с точки зрения общественного благосостояния, уйти с внутреннего рынка, а их выпуск должен быть замещен увеличением выпуска на модернизированных российских НПЗ и иностранными компаниями на конкурентных основах. Исходя из модельных расчетов, повышение внутренних цен на нефть темпами ниже 10 % в год (рост цены нефтепродуктов для промышленных потребителей ниже 2,2 % в год) не приводит к сокращению выпуска ни в одном секторе экономики. Таким образом, пороговое значение безболезненного проведения реформ составляет около 12 лет. Однако в этом варианте (исходя из 128
- 129. чисто экономических, не политических, соображений) достаточно велики потери общественного благосостояния за 12 лет от продолжения субсидирования неэффективности нашей экономики. В смысле общественного благосостояния нам представляется оптимальным проведение реформы за 6 лет. При этом совокупное падение ВВП оценивается ежегодно на уровне 0,2 % в первые годы, в которые происходит компенсация роста цен на нефтепродукты за счет акцизов (ВВП падает в основном за счет падения выпуска в нефтепереработке, химии и нефтехимии), и 1 % в последующие годы. В это время компенсация тенденции роста цен ее снижением за счет акцизов уже невозможна. Совокупное падение выпуска происходит в первую очередь за счет продолжения сокращения выпуска в нефтепереработке, химии и нефтехимии и дополнительно — в транспорте и связи. При сокращении данного срока до 4 лет совокупное падение ВВП оценивается ежегодно на уровне 1 % в первые годы и 3 % в последующие. В обоих сценариях расчеты основываются на постепенной и равномерной отмене экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты. При этом первую половину реформы (3 года в сценарии 3А и 2 года в сценарии 3Б) конечные цены на нефтепродукты удается удерживать на прежнем уровне за счет снижения акцизов. В сценарии 3А за счет плавного снижения экспортной пошлины и ее переложения в НДПИ достигается практически отсутствие негативного эффекта на экономику (относительное снижение ВВП за 6 лет на 3 %). Во всех отраслях, включая нефтепереработку, проходят качественные институциональные изменения, модернизация, переход на рациональное использование энергоресурсов. Совокупный бюджетный эффект от проведения реформы, то есть за счет прекращения субсидирования отечественной нефтепереработки, нефтехимии и в меньшей степени отечественных промышленных потребителей, оценивается в 1,96 п. п. ВВП. Как уже было отмечено, эти дополнительные доходы могут быть направлены на компенсацию негативных последствий роста цен для населения и секторов экономики. В сценарии 3Б за счет более быстрого снижения экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты в экономике наблюдается падение выпуска за счет ускоренного выбытия предприятий, которые не успевают приспособиться к быстро меняющейся макроэкономической конъюнктуре. Совокупное падение выпуска к 2015 году оценивается на уровне 8 % ВВП, что эквивалентно потере 3,2 п. п. ВВП бюджетных налогов (от ВВП 2011 года) за счет налоговых сборов. Совокупный бюджетный эффект, тем не менее, оценивается положительно — в 0,28 п. п. ВВП. На наш взгляд, наиболее оправданной политически, экономически и социально является реализация сценария, близкого к 3А, с минимизацией отрицательного влияния на экономический рост, но не растянутого по времени проведении реформы. Оценка различных вариантов снижения ЕСН показывает (максимальное падение бюджетных доходов — 0,94 п. п. ВВП), что данные преобразования могут быть полностью и с запасом покрыты в сценарии 3А за счет снижения экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты. Таким образом, компенсация снижения ЕСН может быть проведена за счет роста бюджетных доходов с нефтедобычи, которые они получат за счет роста внутренних цен. Структурная перестройка налоговой системы на основе отмены экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты Модернизация и структурная перестройка российской экономики в средне- и долгосрочном периоде тесно связаны с отменой экспортных пошлин, наличие которых означает субсидирование отечественных потребителей сырья и энергоносителей за счет ренты от использования природных 129
- 130. ресурсов, принадлежащих государству. Консервация заниженных внутренних цен на углеводороды за новейшую историю России не привела к качественной модернизации и повышению конкурентоспособности отечественной экономики. Российская нефтепереработка в мировых ценах уже более 20 лет создает отрицательную добавленную стоимость. С целью стимулирования модернизации российской нефтеперерабатывающей отрасли и повышения глубины переработки нефти целесообразен переход к единой ставке экспортной пошлины на светлые и темные нефтепродукты, а также сближение данной ставки со ставкой экспортной пошлины на нефть. В целом следует ориентироваться на снижение и отмену экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты. С учетом необходимости сохранения положительной рентабельности нефтепереработки, в течение некоторого времени целесообразно поэтапно реформировать экспортные пошлины на нефть и нефтепродукты. На первом этапе экспортную пошлину на нефть снизить до уровня, обеспечивающего приемлемую экономическую эффективность нефтепереработки и отменить экспортную пошлину на нефтепродукты; на втором этапе (по завершении в основном модернизации российской нефтеперерабатывающей промышленности) отменить экспортную пошлину на нефть. При этом ставка НДПИ при добыче нефти должна быть повышена для компенсации отмены экспортной пошлины на нефть. Кроме того, увеличение ставок должно учитывать величину дохода, полученного организациями в нефтяной и газовой отраслях от роста внутренних цен при снижении на эту величину налогов на потребителей продукции нефтегазового сектора (акцизов на нефтепродукты). Кроме того, при осуществлении указанных реформ могут быть существенно снижены ставки страховых взносов на обязательное пенсионное, медицинское и социальное страхование (на 4–6 п. п.), налога на прибыль (в части, зачисляемой в федеральный бюджет). Реформа налогообложения сырьевых отраслей может сопровождаться усилением экологической направленности налоговой системы. В среднесрочной перспективе может быть введен налог на углерод. Данный налог целесообразно начислять на тонну производимого топлива, применяя расчетные коэффициенты выбросов СО2. Эти коэффициенты зависят от типа и класса топлива. Плательщиками налога будут организации, добывающие и реализующие ископаемое топливо. Таким образом, введение налога на углерод позволит бороться, во-первых, с парниковым эффектом и, во-вторых, с выбросами вредных веществ, которые коррелируют с выбросами СО2. В случае введения налога на углерод отмена экспортных пошлин на нефть может быть компенсирована частично за счет увеличения НДПИ и частично за счет налога на углерод. При установлении налога в размере 20 долл. (560 руб.) на тонну СО2 поступления в бюджет составят примерно 1,2 трлн руб. Увеличение НДПИ на 1240 руб. за тонну реализованной нефти позволит собрать дополнительно 0,6 трлн руб. Это позволит провести фискально нейтральное сокращение экспортных пошлин на нефть до уровня 2 тыс. руб. за тонну нефти. 130
- 131. 8. Ключевые меры бюджетной и денежной политики I. Бюджетная политика: 1. Принятие нового бюджетного правила, состоящего из таких компонент, как: а) расчет структурных доходов при изменяющейся базовой цене на нефть; б) финансирование структурного дефицита за счет государственного долга при установлении предельной величины чистых заимствований и предельного размера государственного долга; в) конъюнктурные (сверх расчетных при базовой цене на нефть) доходы направляются в Резервный фонд РФ (до накопления его целевого объема), снижение чистых заимствований (по усмотрению Правительства РФ) и пополнение Фонда национального благосостояния; г) в случае недостаточности средств для достижения нормативного объема Резервного фонда разрешается его плановое пополнение за счет средств ФНБ. 2. Обеспечение устойчивости федерального бюджета РФ. 2.1. Источники финансирования дефицита бюджета: а) осуществление государственных заимствований РФ преимущественно в национальной валюте, чтобы не принимать на бюджет валютный риск; б) реализация программы приватизации государственного имущества на федеральном и региональном уровнях в соответствии с материалами профильной экспертной группы. 2.2. Доходная часть бюджета: реализация мер налоговой политики в соответствии с материалами профильной экспертной группы. 2.3. Расходы бюджета: а) общегосударственные вопросы (кроме обслуживания госдолга): сокращение численности государственных служащих менее чем на 1/3 (с распределением не более 50 % экономии на заработную плату оставшихся), индексация заработной платы государственных служащих ниже темпов инфляции, ревизия и повышение эффективности прочих направлений общегосударственных вопросов при неувеличении их номинальных объемов; б) национальная оборона: недопущение роста расходов по данной статье в озвученных, но не включенных в бюджет объемах (до 2,5–3 % ВВП ежегодно), сокращение численности ВС РФ и перевод их на контрактную основу, отказ от всеобщего воинского призыва, дальнейший перевод части служащих ВС РФ на гражданскую службу; в) национальная безопасность: недопущение роста расходов по данному направлению в связи с реформой МВД, сокращение числа ведомств, занимающихся вопросами обеспечения безопасности, ликвидация дублирующих подразделений и ведомств, перевод части сотрудников МВД и других ведомств и служб на гражданскую службу; г) национальная экономика и жилищно-коммунальное хозяйство: отказ от большинства прямых субсидий экономике, пересмотр ФЦП, сокращение прямых бюджетных субсидий и расходов на ЖКХ, увеличение расходов на инфраструктурные проекты (в первую очередь — на дорожное строительство в соответствии с предложениями профильной экспертной группы — до 2 % ВВП); д) охрана окружающей среды: увеличение бюджетных расходов на 0,1 % ВВП (до 0,2 % ВВП); 131
- 132. е) образование, культура, кинематография и СМИ: повышение расходов на образование в соответствии с предложениями профильной экспертной группы, реструктуризация прямых бюджетных расходов на культуру, кинематографию и СМИ; ж) здравоохранение и спорт: повышение расходов на здравоохранение в соответствии с предложениями профильной экспертной группы; з) социальная политика, в том числе расходы Пенсионного фонда РФ и других внебюджетных фондов: при реализации реформ, предложенных профильными экспертными группами («Реформа пенсионной системы» и «Сокращение неравенства и преодоление бедности»); и) межбюджетные трансферты: изменение структуры, консолидация межбюджетных трансфертов в соответствии с предложениями профильной экспертной группы, пересмотр правил выравнивания доходов региональных бюджетов, рост трансфертов регионам в связи с увеличением расходов на образование и здравоохранение. II. Денежно-кредитная политика: 1) Переход ЦБ РФ к режиму модифицированного (гибридного) таргетирования инфляции. 2) Обеспечение гибкости номинального курса рубля к бивалютной корзине (последовательное сокращение объема целевых (плановых) интервенций при внутридневных колебаниях курса рубля), проведение валютных интервенций вблизи границ достаточно широкого коридора. 3) Поддержание высокой ставки рефинансирования ЦБ РФ — не менее, чем на один п. п. выше текущей инфляции в годовом выражении, повышение процентных ставок по депозитным операциям Банка России и операциям прямого РЕПО. 4) Ограничение на предложение денег банками (ограничение розничного кредитования, дифференциация резервных требований по видам обязательств). 5) Институциональные меры: а) демонополизация экономики, снятие барьеров для конкуренции, борьба с картельными соглашениями и т. д.; б) проведение реформы естественных монополий, пересмотр предельных уровней повышения регулируемых цен и тарифов (ограничение предельных уровней повышения регулируемых цен и тарифов уровнем целевой инфляции на очередной календарный год). 6) Установление целевого значения инфляции на уровне, не превышающем на 1,5–2 п. п. прогнозный (целевой) уровень инфляции Европейского центрального банка, что позволит учитывать влияние внешних ценовых факторов (колебания мирового индекса цен на продовольствие, мировых цен на энергоресурсы и т. д.) 7) Использование процентных ставок как основного инструмента денежно-кредитной политики, обеспечение предложения денег банковскому сектору посредством операций (залог, покупка/продажа) на рынке рублевых финансовых инструментов. 8) Максимально свободное, с учетом влияния конъюнктуры мировых сырьевых рынков и движения краткосрочного капитала, плавание курса рубля по отношению к корзине валют. Дискреционная политика в отношении интервенций на валютном рынке с учетом изменения фундаментальных факторов (состояние платежного баланса, уровень валютных рисков, динамика реального эффективного курса рубля). Отказ установления правил применения целевых (плановых) интервенций, осуществления покупки/продажи валюты преимущественно в интересах Министерства финансов РФ (пополнение или расходование средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния). 132
- 133. 9) Дискреционное установление Правительством Российской Федерации предельных уровней повышения регулируемых цен и тарифов уровнем целевой инфляции на очередной календарный год с учетом целевого значения инфляции Банка России. 10) Повышение информативности и прозрачности решений совета директоров Банка России по вопросам денежно-кредитной политики. 133
- 134. Таблица 3 Параметры бюджета расширенного правительства, в % ВВП 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 ДОХОДЫ, в том числе 39,5 38,1 37,7 37,2 37,0 37,0 36,8 36,6 36,4 36,5 НДС 6,2 5,7 5,7 5,5 5,4 5,4 5,4 5,4 5,5 5,5 Налог на прибыль 6,3 6,3 6,5 6,3 6,3 6,1 6,2 6,3 6,1 6 НДФЛ 3,9 4,0 3,8 3,8 3,8 3,9 3,9 4 3,9 4,0 Страховые взносы 6,4 5,7 5,8 5,9 5,9 6 6 6,1 6,1 6,2 НДПИ/НДД 3,3 3,3 3 2,9 2,8 2,8 2,7 2,7 2,6 2,6 Акцизы 1,2 1,4 1,5 1,6 1,8 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9 Налоги на имущество 0,9 1 1,1 1,2 1,2 1,3 1,3 1,3 1,4 1,4 Таможенные пошлины 8,3 7,7 7,3 7,0 6,7 6,5 6,3 5,9 5,9 5,9 Прочие доходы 3,0 3,0 3,0 3,0 3,1 3,1 3,1 3,0 3,0 3,0 РАСХОДЫ, в том числе 37,7 38,0 38,1 37,9 37,6 37,3 37,2 37,1 36,5 35,9 Общегосударственные вопросы 2,8 2,65 2,5 2,5 2,2 2 1,8 1,7 1,6 1,5 Национальная оборона 2,9 2,8 2,6 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 2,4 Национальная безопасность 2,7 2,6 2,5 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 Национальная экономика, в. т. ч. 5,7 5,8 5,9 6,0 5,9 5,7 5,6 5,2 4,9 4,6 дорожное хозяйство 1,3 1,5 1,8 2,1 2,3 2,5 2,7 2,9 2,9 2,9 сельское хозяйство и рыболовство 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 0,4 связь и информатика 0,2 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 134
- 135. национальная экономика, кроме дорожного хозяйства, сельского хозяйства, связи и информатики 3,8 3,6 3,4 3,2 2,9 2,5 2,2 1,6 1,3 1,0 Жилищно-коммунальное хозяйство 2,3 2,2 2,1 2,1 1,9 1,7 1,5 1,3 1,1 0,9 Охрана окружающей среды 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 Образование 4,0 4,1 4,1 4,2 4,3 4,5 4,8 5,3 5,3 5,3 Культура, кинематография 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 СМИ 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 Здравоохранение 3,2 3,7 4,0 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 Физкультура и спорт 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 Социальная политика, в т. ч. 12,0 12,0 12,0 12,0 12,0 12,0 12,0 12,0 12,0 12,0 суммарные расходы на трудовые пенсии (без социальных пенсий и компенсаций из бюджета) 8,1 7,9 7,6 7,6 7,7 7,7 7,7 7,6 7,5 7,5 социальная политика, кроме расходов на трудовые пенсии 3,9 4,1 4,4 4,5 4,3 4,3 4,3 4,4 4,5 4,5 Обслуживание госдолга 0,9 1 1,2 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 1,5 1,4 ДЕФИЦИТ/ПРОФИЦИТ 1,8 0,1 -0,4 -0,7 -0,6 -0,3 -0,4 -0,5 -0,1 0,6 ПОСТУПЛЕНИЯ ОТ ПРИВАТИЗАЦИИ 0,2 0,3 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 135
- 136. Таблица 4 Параметры федерального бюджета (в % ВВП) 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 ДОХОДЫ, в том числе 21,1 20,1 19,5 18,9 18,4 18,2 17,9 17,4 17,4 17,4 НДС 6,2 5,7 5,7 5,5 5,4 5,4 5,4 5,4 5,5 5,5 внутренний 3,3 3,0 3,0 2,9 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 на импорт 2,9 2,7 2,7 2,6 2,6 2,6 2,6 2,6 2,7 2,7 Налог на прибыль 0,7 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 НДПИ/НДД 3,3 3,3 3,0 2,9 2,8 2,8 2,7 2,7 2,6 2,6 на нефть 3,1 3,1 2,8 2,6 2,5 2,4 2,3 2,3 2,1 2,1 на газ 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5 Акцизы 0,6 0,8 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 Вывозные пошлины 6,8 6,3 5,9 5,6 5,2 5,0 4,8 4,4 4,4 4,4 нефть 4,2 3,8 3,5 3,3 3,1 3,0 2,8 2,6 2,5 2,4 нефтепродукты 1,7 1,6 1,5 1,4 1,3 1,2 1,2 1,0 1,0 1,0 газ 0,9 0,9 0,8 0,9 0,8 0,8 0,8 0,8 0,9 1,0 Ввозные пошлины 1,5 1,4 1,4 1,4 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5 1,5 Прочие доходы 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 1,9 1,9 1,9 РАСХОДЫ 20,6 21,5 21,2 20,1 19,7 19,4 19,1 18,7 18,4 17,8 ДЕФИЦИТ/ПРОФИЦИТ 0,5 -1,4 -1,7 -1,2 -1,3 -1,2 -1,2 -1,3 -1,0 -0,4 0,2 0,3 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 ПОСТУПЛЕНИЯ ОТ 136
- 137. ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ РФ 11,2 12,4 13,8 14,7 15,8 17,6 19,1 20,5 21,9 22,6 ДОХОДЫ ПРИ БАЗОВОЙ ЦЕНЕ (ОЦЕНКА) – 21,8 21,5 20,6 19,4 17,5 17,5 17,1 16,9 17,0 СТРУКТУРНЫЙ ДЕФИЦИТ – 0,0 0,0 0,0 0,3 1,9 1,6 1,6 1,5 0,8 РЕЗЕРВНЫЙ ФОНД 2,8 2,7 2,6 2,5 2,4 3,3 4,0 4,5 5,1 5,6 ФОНД НАЦИОНАЛЬНОГО БЛАГОСОСТОЯНИЯ 5,2 4,8 4,4 4,0 3,0 2,8 2,7 2,9 2,8 2,7 137
- 138. «Дорожная карта» по реализации ключевых мер бюджетной и денежной политики Период Наименование Перечень мер 2013— 2015— Оценка бюджетных последствий проблемы 2012 г. 2014 2020 гг. гг. 1. Отход от Принятие нового бюджетного правила, состоящего из бюджетных следующих компонентов: Принятие нового бюджетного правила правил позволит ограничить дефицит федерального 1. Расчет структурных доходов при изменяющейся бюджета в 2012—2020 годах в пределах 1—2 базовой цене на нефть. % ВВП (структурный дефицит — не более 2 2. Финансирование структурного дефицита за счет % ВВП), при этом объем государственного государственного долга при установлении долга к 2020 году остается в рамках предельной величины чистых заимствований и предельного значения 25 % ВВП, однако предельного размера государственного долга. целевой размер Резервного фонда РФ — 6 % + + + ВВП — не будет накоплен. 4. Конъюнктурные (сверх расчетных при базовой цене на нефть) доходы направляются в Резервный Фонд национального благосостояния будет фонд РФ (до накопления его целевого объема), пополняться только после в 2020 года и снижение чистых заимствований (по усмотрению сократится с 5,2 % ВВП до 2,7 % ВВП. Правительства) и пополнение Фонда национального Бюджет расширенного правительства в благосостояния. 2012—2020 годах будет преимущественно 5. В случае недостаточности средств для достижения сбалансирован с учетом доходов от нормативного объема Резервного фонда разрешается приватизации государственного имущества. его плановое пополнение за счет средств ФНБ. 2. Устойчивый дефицит федерального бюджета РФ: 1. Государственные заимствования РФ Рост объема государственного долга с 11,2 % 2.1. Источники (преимущественно в национальной валюте, чтобы не в 2011 году до примерно до 22,6 % ВВП к финансировани принимать на бюджет валютный риск). 2020 году, расходов бюджета расширенного + + + я дефицита правительства на обслуживание бюджета государственного долга — с 0,9 % ВВП в 2011 году до 1,4—1,5 % ВВП в 2015—2020 138
- 139. Наименование Перечень мер Период Оценка бюджетных последствий проблемы гг. 2. Реализация программы приватизации Реализация масштабной программы государственного имущества на федеральном и приватизации (по предложениям профильной + + + региональном уровнях (см. материалы профильной Экспертной группы) позволит обеспечить Экспертной группы) доходы на уровне 0,3—0,5 % ВВП в год Меры налоговой политики (см. материалы Налоговые доходы бюджета расширенного профильной Экспертной группы) правительства сокращаются в 2011—2020 годах примерно на 2,5—3,0 п. п. ВВП, федерального бюджета — на 3—3,5 п. п. 2.2. Доходная ВВП. + + + часть бюджета Децентрализация налоговой системы приводит к повышению доли доходов региональных и местных бюджетов в общем бюджете расширенного правительства с 30 до 42 %. В целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета и бюджета расширенного правительства в условиях нового бюджетного правила и сокращающейся доходной части бюджета, а также имеющихся предложений профильных Экспертных групп предлагаются следующие изменения структуры расходов бюджета расширенного правительства и федерального бюджета РФ: Общегосударственные вопросы (кроме обслуживания госдолга): сокращение численности государственных служащих на менее чем на 1/3 (с распределением не более 50 % экономии на заработную плану Сокращение данной статьи бюджета 2.3. Расходы оставшихся), индексация заработной платы + + + расширенного правительства на 1,3 % ВВП бюджета государственных служащих ниже темпов инфляции, (с 2,8 до 1,5 %). ревизия и повышение эффективности прочих направлений общегосударственных вопросов при неувеличении их номинальных объемов. Национальная оборона: недопущение роста расходов по данной статье в озвученных, но не включенных в Сокращение данной статьи бюджетных бюджет объемах (до 2,5—3 % ВВП ежегодно), + + + расходов на 0,5 % ВВП (с 2,9 до 2,4 %). сокращение численности ВС РФ и перевод их на контрактную основу, отказ от всеобщего воинского 139
- 140. Наименование Перечень мер Период Оценка бюджетных последствий проблемы призыва, дальнейший перевод части служащих ВС РФ на гражданскую службу. Национальная безопасность: недопущение роста расходов по данному направлению в связи с реформой МВД, сокращение числа ведомств, Сокращение данной статьи бюджета занимающихся вопросами обеспечения безопасности, + + + расширенного правительства на 0,4 % ВВП ликвидация дублирующих подразделений и ведомств, (с 2,7 до 2,3 %). перевод части сотрудников МВД и других ведомств и служб на гражданскую службу Национальная экономика и жилищно-коммунальное хозяйство: отказ от большинства прямых субсидий Совокупный эффект от предлагаемых мер: экономике, пересмотр ФЦП, сокращение прямых сокращение расходов бюджета бюджетных субсидий и расходов на ЖКХ, + + + расширенного правительства на 2,1 % ВВП увеличение расходов на инфраструктурные проекты (с 7,7 до 5,6 %), при радикальной смене (в первую очередь — на дорожное строительство в структуры расходов. соответствии с предложениями профильной Экспертной группы — до 2 % ВВП) Охрана окружающей среды Увеличение бюджетных расходов на 0,1 % + + + ВВП (до 0,2 % ВВП). Образование, культура, кинематография и СМИ: Совокупный эффект от предлагаемых мер: повышение расходов на образование в соответствии с рост расходов бюджета расширенного предложениями профильной Экспертной группы, + + + правительства на образование на 1,3 % ВВП реструктуризация прямых бюджетных расходов на (с 4,0 до 5,3 %). культуру, кинематографию и СМИ Здравоохранение и спорт: повышение расходов на Увеличение бюджетных расходов на 1,0 % здравоохранение в соответствии с предложениями + + + ВВП (с 3,5 до 4,5 %). профильной Экспертной группы Социальная политика, в том числе расходы Сохранение общего объема расходов Пенсионного фонда РФ и других внебюджетных расширенного правительства по данной фондов: при реализации реформ, предложенных + + + статье к 2020 году на уровне около 12 % профильными Экспертными группами «Реформа ВВП, при увеличении расходов в 2014—2018 пенсионной системы» и «Сокращение неравенства и годах до 12,6 % ВВП. 140
- 141. Наименование Перечень мер Период Оценка бюджетных последствий проблемы преодоление бедности» Межбюджетные трансферты: изменение структуры, консолидация межбюджетных трансфертов в соответствии с предложениями профильной Увеличение общего объема межбюджетных Экспертной группы, пересмотр правил выравнивания + + + трансфертов из федерального бюджета на доходов региональных бюджетов, рост трансфертов 0,5—0,6 % ВВП (с 1,1 до 1,6—1,7 % ВВП). регионам в связи с увеличением расходов на образование и здравоохранение. 1. Переход ЦБ РФ к режиму модифицированного + + (гибридного) таргетирования инфляции. 2.Обеспечение гибкости номинального курса рубля к бивалютной корзине (последовательное сокращение Снижение среднегодовой инфляции (по объема целевых (плановых) интервенций при ИПЦ) в 2013—2014 годах до 4,5 %, + + внутридневных колебаниях курса рубля), проведение поддержание в 2015—2020 годах инфляции валютных интервенций вблизи границ достаточно на уровне 2—4 % в год (на 1,5—2 п. п. выше широкого коридора. инфляции в зоне евро). 3. Сохранение 3. Поддержание высокой ставки рефинансирования Снижение номинальных ставок по кредитам высокой ЦБ РФ — не менее чем на один п. п. выше текущей нефинансовому сектору к 2015 году до инфляции, инфляции в годовом выражении, повышение + + уровня не выше 5 % в годовом исчислении, высоких ставок процентных ставок по депозитным операциям Банка сохранение ставок по депозитам для по кредитам России и операциям прямого РЕПО. населения в реальном положительном нефинансовому диапазоне. 4. Ограничение на предложение денег банками сектору (ограничение розничного кредитования, Повышение доверия российских + + экономических агентов к рублю, выполнение дифференциация резервных требований по видам обязательств). рублем части функций региональной резервной валюты. 5. Институциональные меры: Повышение уровня монетизации ВВП —демонополизация экономики, снятие барьеров для России до 80—100 %. конкуренции, борьба с картельными соглашениями и + + + т. д.; —проведение реформы естественных монополий, пересмотр предельных уровней повышения 141
- 142. Наименование Перечень мер Период Оценка бюджетных последствий проблемы регулируемых цен и тарифов (ограничение предельных уровней повышения регулируемых цен и тарифов уровнем целевой инфляции на очередной календарный год). 6. Установление целевого значения инфляции на уровне, не превышающем на 1,5—2 п. п.прогнозного (целевого) уровня инфляции Европейского центрального банка, что позволит учитывать влияние + внешних ценовых факторов (колебания мирового индекса цен на продовольствие, мировых цен на энергоресурсы и т. д.). 7. Использование процентных ставок как основного инструмента денежно-кредитной политики, обеспечение предложения денег банковскому сектору + + посредством операций (залог, покупка/продажа) на рынке рублевых финансовых инструментов. 8. Максимально свободное, с учетом влияния конъюнктуры мировых сырьевых рынков и движения краткосрочного каптала, плавание курса рубля по отношению к корзине валют. Дискреционная политика в отношении интервенций на валютном рынке с учетом изменения фундаментальных факторов (состояние платежного баланса, уровень + валютных рисков, динамика реального эффективного курса рубля). Отказ установления правил применения целевых (плановых) интервенций, осуществления покупки/продажи валюты преимущественно в интересах Министерства финансов РФ (пополнение или расходование средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния). 9. Дискреционное установление Правительством Российской Федерации предельных уровней + повышения регулируемых цен и тарифов уровнем 142
- 143. Наименование Перечень мер Период Оценка бюджетных последствий проблемы целевой инфляции на очередной календарный год с учетом целевого значения инфляции Банка России. 10. Повышение информативности и прозрачности решений Совета директоров Банка России по + + + вопросам денежно-кредитной политики. 143
- 144. Глава 5 Налоговая политика Основные выводы и рекомендации: Почти половину доходов федеральный бюджет получает от ТЭКа. Это системный фактор нестабильности. Ухудшение конъюнктуры может привести к снижению налоговых поступлений. Эффективность налоговой системы снижается из-за увеличения числа льгот, выданных без всестороннего продумывания последствий. Необходимо повышение опережающими темпами ставок акцизов на алкоголь и табачную продукцию. Следует усилить прогрессивность налогообложения доходов и имущества (НДФЛ — за счет развития системы вычетов). Следует усилить роль таможенно-тарифного регулирования как инструмента торговой политики. Необходимо радикальное упрощение и улучшение налогового и таможенного администрирования. 144
- 145. 1. Текущая ситуация, проблемы, риски и вызовы налоговой системе Налоговая система обеспечивает перераспределение средств от экономических агентов к государству и, с одной стороны, формирует базу государственных расходов, а с другой — систему сигналов экономическим агентам, оказывая влияние на их экономическую активность и в конечном счете — на темпы и качество экономического роста. В настоящее время можно говорить о следующих мировых тенденциях в сфере налогообложения. Ставки прямых налогов снижаются. Так, средняя ставка налога на доходы корпораций 17 стран ОЭСР в 1990 г. составляла 41,8 %, в 1997 г. — 38,3 %, а в 2006 г. — уже 30,8 %. В 2007—2011 гг. ставки данного налога не столь значительно, но продолжали снижаться. При этом ставки косвенных налогов растут. В частности, в последнее десятилетие во многих странах были увеличены ставки налога на добавленную стоимость (Бельгия, Германия, Италия, Япония, Нидерланды, Норвегия, Швейцария и др.). Более высокие ставки налогов на потребление и более низкие ставки налогов на труд и капитал позволяют повысить конкурентоспособность национальной экономики. В области налогового администрирования следует отметить упрощение процедур с помощью внедрения информационных технологий, переход к выборочным проверкам налогоплательщиков на основе оценки рисков, усиление контроля за трансграничными операциями и развитие информационного обмена между налоговыми органами разных стран. Указанные тенденции могут объясняться необходимостью улучшения качественных характеристик налоговой системы, в том числе в ответ на кризисные явления в мировой экономике. В развивающихся странах высокая налоговая нагрузка не позволяет достичь конкурентных преимуществ, компенсирующих технологическое и институциональное отставание, и в конечном итоге консервирует неразвитость рынков, их слабую включенность в мировую торговлю и международное разделение труда. В России выполнение функций налоговой системы осуществляется в условиях высокой зависимости поступающих доходов не только от циклов экономической активности (как во всех странах с рыночной экономикой), но и от текущей конъюнктуры мировых рынков сырья и энергоносителей. В 2010 г. уровень налоговой нагрузки на экономику составил 32,4 % ВВП, при этом определяющее влияние на доходы бюджета расширенного правительства оказали поступления от налога на прибыль организаций, НДПИ и косвенных налогов. Структура российской экономики (в отраслях ТЭКа производится до 9 % ВВП) и сырьевая ориентированность экспорта (2/3 экспорта приходится на отрасли ТЭКа) предопределяет то, что 46,5 % доходов федерального бюджета и 24,6 % доходов бюджета расширенного правительства в условиях 2010 г. формировались через систему нефтегазовых доходов, размер которых зависит от мировых цен на нефть. В 2010 г. в результате увеличения физических объемов добычи и экспорта углеводородов, а также роста мировых цен на энергоносители прирост поступлений нефтегазовых доходов составил 0,9 п. п. ВВП по сравнению с уровнем 2009 г. Одной из задач налоговой системы в этих условиях 145
- 146. является снижение рисков для доходной части бюджета в связи с возможными конъюнктурными колебаниями. Кроме описанного выше системного фактора риска, связанного с зависимостью от конъюнктуры цен, в ближайшее десятилетие налоговая система России столкнется с масштабными вызовами, которые обусловлены необходимостью 1) адаптации к процессу старения населения; 2) оптимизации налоговой нагрузки на экономику в связи с вероятным снижением рентных поступлений в бюджет в среднесрочной перспективе. Таким образом, при сохранении тенденции к увеличению обязательств в сфере пенсионного обеспечения и национальной обороны может возникнуть необходимость увеличения налоговой нагрузки, что негативно скажется на перспективах экономического роста. Один из возможных ответов на указанные выше вызовы — снижение расходов бюджета (см. главу «Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры и развитие российской экономики»). Однако принятый в настоящее время уровень расходных обязательств по многим причинам — политическим, социальным и пр. — не будет, скорее всего, существенно снижен в ближайшие годы. Кроме того, существует риск давления в сторону введения дополнительных налоговых льгот, мотивированных задачами модернизации, что, по сути, означает дополнительные расходы бюджета. Бессистемное расширение налоговых льгот, без всесторонней оценки их потенциального влияния на доходы бюджета, качественные характеристики налоговой системы и экономическую активность, также является угрозой макроэкономической стабильности. В последние годы наметилась тенденция к расширению перечня налоговых льгот и освобождений по основным налогам: Налоговый кодекс был дополнен значительным числом новых положений, устанавливающих налоговые льготы. Кроме того, в налоговом законодательстве сохраняются льготы и освобождения, имеющие узкий, практически индивидуальный характер. Недостаточная прозрачность налогового администрирования является одним из значимых факторов, подавляющих деловую активность и препятствующих выходу предпринимательской деятельности из тени. Поэтому задача улучшения налогового администрирования непосредственно связана с задачей стимулирования экономического роста. В целом можно выделить следующие основные вызовы для российской налоговой системы: 1) Высокая зависимость бюджетных доходов от текущей конъюнктуры мировых рынков сырья и энергоносителей; 2) Невозможность снижения уровня бюджетных расходов, угроза дальнейшего их роста в краткосрочной перспективе; 3) Рост социальных обязательств в связи с неблагоприятным демографическим трендом и несбалансированностью пенсионной системы; 4) Неравномерное распределение налоговой базы и налоговых доходов по территориям; 5) Недостатки налогового администрирования, использование его в целях коррупции и как инструмента конкурентного и политического давления. 146
- 147. 2. Основные сценарии развития налоговой системы Нами рассматриваются два сценария в области бюджетной и налоговой политики. В условиях первого, инерционного сценария возникнет необходимость повышения налоговой нагрузки примерно на 1 процентный пункт ВВП по сравнению с действующим уровнем в связи с ростом расходных обязательств. При реализации данного сценария меры налоговой политики будут направлены на решение проблемы финансирования растущих расходов бюджета. При сохранении существующей структуры налоговой системы будет происходить повышение ставок тех или иных налогов, а также несистематическая (разовая) инвентаризация и оптимизация предоставления налоговых льгот. Этот сценарий оценивается в целом как негативный в отношении его вероятного влияния на экономический рост. В условиях второго, предпочтительного сценария обеспечивается предсказуемость и стабильность российской налоговой системы при принятии мер, отвечающих указанным выше основным вызовам. Реализация данного сценария способна оказать положительное влияние на инвестиционный климат и экономическое развитие. Кроме того, в этом сценарии предполагается движение в направлении децентрализации налоговых поступлений. Условием реализации предпочтительного сценария является изменение структуры расходов бюджета (см. главу «Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры и развитие российской экономики»), проведение системной пенсионной реформы (см. главу «Реформа пенсионной системы»), комплексное решение задач, связанных с улучшением качественных характеристик налоговой системы, включая простоту администрирования и исполнения налогового законодательства. Снижение общего уровня налоговой нагрузки на российскую экономику представляется возможным при реализации мер, которые выходят за рамки собственно налоговой политики. Во-первых, это снижение уровня бюджетных расходов и бюджетных обязательств. Только если данное условие будет выполнено, с учетом обеспечения конкурентоспособности российской юрисдикции (особенно в рамках интеграционных объединений на территории СНГ), уровня развития отечественной экономики, волатильности доходов бюджета в зависимости от мировой конъюнктуры сырьевых рынков и ограниченной возможности бюджетных правил по сдерживанию роста бюджетных обязательств при благоприятной конъюнктуре, движение в сторону снижения ставок прямых налогов выглядит целесообразным. Во-вторых, это комплексная перестройка российской налоговой системы на основе отмены экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты (подробнее см. раздел «Бюджетная и денежная политика, макроэкономические параметры и развитие российской экономики»). Однако, поскольку соответствующие меры требуют выполнения ряда (в том числе институциональных) условий, снижение общего уровня налоговой нагрузки на российскую экономику не рассматривается в качестве основного сценария. Можно выделить также следующие возможные направления развития налоговой системы, которые отвечают определенным вызовам, но в настоящее время не рассматриваются в качестве основных в связи с необходимостью выполнения ряда условий, находящихся за рамками налоговой политики. 147
- 148. Задача предоставления бóльших свобод регионам и муниципалитетам может потребовать существенной децентрализации российской налоговой системы. В данном случае речь идет не столько о передаче тех или иных доходных источников на уровень регионов или муниципалитетов, сколько о специальных мерах, способных увеличить доходную базу региональных и местных бюджетов (в частности, могут рассматриваться такие меры, как введение налога с продаж в дополнение к НДС без снижения его ставки и переход к уплате налога на доходы физических лиц по месту жительства). Важной развилкой является выбор направления совершенствования налогов в пользу формирования более нейтральной налоговой системы или в пользу более масштабного использования налоговых инструментов, в том числе налоговых льгот, для стимулирования структурной перестройки экономики. Если выбрать первый вариант, то следует максимально расширять базу налогов, отменять налоговые льготы, снижать налоговые ставки, учитывая при этом особенности деятельности в отдельных секторах экономики для обеспечения равных условий налогообложения. Второй вариант предполагает активное использование налоговых инструментов для создания стимулов модернизации экономики, ее диверсификации, роста несырьевых отраслей. В этом варианте возможно появление в налоговой системе специальных инструментов, направленных на стимулирование инвестиций (например, аналога принятого в развитых странах налогового кредита, который представляет собой вычет из налоговых обязательств определенного процента затрат на установленные цели), при росте налоговых ставок. 148
- 149. 3. Система мер, способствующих реализации предпочтительного сценария (подробнее см. в Приложении «Основные предлагаемые меры, сроки их реализации, оценка бюджетных последствий») В рамках предпочтительного сценария предлагается реализовать следующий набор мер в области налоговой политики (свод мер и оценок бюджетных последствий их реализации см. в таблице в Приложении). 1) В условиях высокого уровня зависимости доходов бюджета от конъюнктуры мировых рынков целесообразно увеличить структурную составляющую налоговой системы. a) Наименее зависимыми от конъюнктурных факторов являются поступления налога на добавленную стоимость: увеличению поступлений данного налога может способствовать, в частности, оптимизация перечня освобождений от НДС, в том числе в форме применения ставки 0 % (см. ниже). Кроме того, может быть рассмотрен вопрос о переходе к единой ставке НДС на уровне его текущей базовой ставки (18 %). b) Как показывает мировой опыт, повышение налогов на потребление при одновременном снижении налоговой нагрузки на труд и капитал позволяет повысить конкурентоспособность экономики. Среди налогов на потребление, ставки которых целесообразно увеличить, следует назвать акцизы на табак и алкоголь. Ставки акцизов на алкогольную и табачную продукцию целесообразно индексировать опережающими темпами по сравнению с другими подакцизными товарами. Величина акциза на указанные виды подакцизных товаров должна со временем приблизиться к среднеевропейскому уровню. Предложение ускоренно повышать акцизы на алкоголь и табак способствует также реализации мер политики по охране здоровья населения (см. главу 13). Следует отметить, что увеличение акцизов на алкогольную продукцию может рассматриваться как мера, способствующая увеличению доходов региональных бюджетов, поскольку они зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативу 100 %. При этом радикальное повышение акцизов на табачные изделия и алкоголь должно сопровождаться принятием ряда сопутствующих решений, препятствующих распространению контрабандной и контрафактной продукции на внутреннем рынке, в частности — направленных на усиление контроля за розничными продажами без уплаты акциза на территории Российской Федерации и усиление ответственности за это. 2) Реформирование налогообложения нефтяного сектора. Налоговая политика по отношению к нефтяному сектору экономики должна учитывать объективное ухудшение условий добычи. Новые нефтяные 149
- 150. месторождения, как правило, характеризуются более сложными горно- геологическими и географическими условиями, их разработка требует повышенных капитальных, эксплуатационных и транспортных затрат. Освоение таких месторождений при общей системе налогообложения во многих случаях экономически неэффективно. Это требует реформирования системы налогообложения нефтяной отрасли, ее адаптации к ухудшению условий развития. Основными направлениями такого реформирования должны стать совершенствование налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), реформа вывозных таможенных пошлин и введение налога на дополнительный доход (НДД). a) Совершенствование налога на добычу полезных ископаемых. Объективное ухудшение условий развития нефтяной отрасли требует дифференциации налоговой нагрузки на добычу нефти с учетом экономической эффективности разработки месторождений. Такая дифференциация должна осуществляться путем снижения ставки НДПИ для отдельных регионов (неосвоенные регионы с отсутствующей инфраструктурой), континентального шельфа и отдельных категорий месторождений (мелкие и выработанные месторождения), которые характеризуются повышенными затратами на разработку. Следует также рассмотреть вопрос о возможности перехода к адвалорному НДПИ (роялти), налоговой базой которого является стоимость нефти в пункте ее добычи (цена реализации нефти за вычетом транспортных расходов по ее доставке). Это позволяет учесть при налогообложении различия в транспортных затратах нефтепроизводителей, обусловленные их географическим положением. Для сохранения прогрессивности налоговой системы в случае перехода к адвалорному НДПИ следует установить прогрессивную зависимость ставки налога от мировой цены на нефть. b) Реформа вывозных таможенных пошлин. В рамках решения задач структурной перестройки, модернизации и повышения энергоэффективности российской экономики необходимо проведение реформы экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты. Такая реформа является чрезвычайно серьезной экономической мерой, требующей комплексного подхода. Действующие в настоящее время экспортные пошлины, помимо субсидирования российской нефтепереработки, поддерживают разрыв между внутренними и мировыми ценами на нефть и нефтепродукты. В случае отмены экспортных пошлин внутренние цены на нефть и нефтепродукты повысятся до уровня мировая цена минус средние затраты на транспортировку на экспорт, поскольку именно такой уровень внутренних цен будет обеспечивать равную эффективность поставок на внутренний и на внешний рынок. Повышение внутренних цен на нефть и нефтепродукты в результате реформы экспортных пошлин создаст для субъектов рынка правильные ценовые ориентиры, повысит стимулы к росту энергоэффективности и повышению глубины переработки нефти, будет способствовать снижению энергоемкости российской экономики, позволит высвободить дополнительные ресурсы нефти для экспорта. Основная проблема такой реформы заключается в том, что неизбежный при отмене экспортных пошлин рост внутренних цен на нефтепродукты может негативно отразиться на экономическом росте, оказать негативное влияние на потребителей, 150
- 151. привести к снижению конкурентоспособности отдельных секторов и повышению социальной напряженности. Для нефтеперерабатывающей промышленности, характеризующейся чрезвычайно низким технологическим уровнем, негативный эффект отмены экспортных пошлин заключается в том, что при росте внутренней цены на нефть до уровня мировая цена минус затраты на транспортировку на экспорт не обеспечивается приемлемая экономическая эффективность подотрасли. Сохранение положительной рентабельности нефтепереработки требует ее субсидирования путем поддержания внутренних цен на нефть на уровне ниже мировых, что обеспечивается применением экспортной пошлины на нефть. В связи с этим отмена экспортных пошлин не может быть произведена одномоментно, а должна предполагать определенный переходный период, необходимый для технологической перестройки. Целесообразно поэтапное реформирование экспортных пошлин: на первом этапе осуществляется снижение экспортной пошлины на нефть (до уровня, обеспечивающего сохранение приемлемой экономической эффективности нефтепереработки) и отмена экспортной пошлины на нефтепродукты; на втором этапе, по мере модернизации российской нефтеперерабатывающей промышленности, экспортная пошлина на нефть отменяется. Поэтапное снижение позволит минимизировать негативные экономические последствия отмены экспортных пошлин. Компенсацию снижения и отмены экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты целесообразно осуществлять за счет повышения ставки НДПИ при добыче нефти. В случае, если НДПИ будет повышен ровно на величину выпадающих поступлений от экспортных пошлин, нефтяные компании получат дополнительный доход за счет повышения цен реализации нефти и нефтепродуктов на внутреннем рынке. Данный доход по существу является рентным доходом, поэтому правомерно его изъятие в пользу государства. Такое изъятие может быть осуществлено путем дополнительного повышения НДПИ на величину образующегося в нефтяном секторе в результате повышения внутренних цен дополнительного дохода. Возникающие в результате у государства дополнительные доходы для компенсации негативных эффектов можно разделить между отраслями — потребителями нефтепродуктов и населением через снижение других налогов. В ходе подготовки реформы экспортных пошлин должны быть решены следующие вопросы: темпы снижения и сроки полной отмены экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты; соотношение ставок экспортных пошлин на нефть и продукты переработки в течение переходного периода; проведение в отрасли институциональных преобразований, способствующих повышению конкуренции на внутреннем рынке нефтепродуктов; уровень снижения налоговой нагрузки на потребителей нефтепродуктов. c) Введение налога на дополнительный доход. Ухудшение условий добычи нефти требует применения более гибких инструментов налогообложения. Наиболее совершенной формой налогообложения добычи нефти, применяемой в развитых странах, является налогообложение дополнительного (чистого) дохода. Такое налогообложение обеспечивает автоматическое приведение налоговой нагрузки в соответствие с конкретными условиями добычи нефти. При таком подходе учитывается не только получаемый производителем валовой доход (как при 151
- 152. применении НДПИ и экспортной пошлины), но и затраты на добычу нефти на конкретном месторождении. В результате не возникает экономических препятствий для освоения нефтяных месторождений, характеризующихся повышенными затратами на разработку. Введение налога на дополнительный доход (НДД) целесообразно для новых нефтяных месторождений, разработка которых требует повышенных капитальных, эксплуатационных и транспортных затрат. На первом этапе для апробации нового механизма налогообложения применение данного налога может распространяться на ограниченный круг таких месторождений, например, на нефтяные месторождения на континентальном шельфе, разработка которых характеризуется наиболее высокими затратами и не может быть осуществлена в рамках общей налоговой системы. Применение налога на доход целесообразно сочетать с НДПИ, который в таких случаях должен взиматься по пониженной ставке (например, с понижающим коэффициентом 0,2). Применение НДПИ обеспечит гарантированное поступление доходов государству с момента начала добычи нефти, а в случае единой ставки налога на доход — прогрессивность налогообложения по цене на нефть. При применении налога на доход ставка экспортной пошлины на нефть, добываемую по таким проектам, должна быть значительно снижена или установлена нулевом уровне. По сравнению с режимом НДПИ налогообложение дополнительного дохода является существенно более сложным с точки зрения налогового администрирования. Такая налоговая система создает потенциальные возможности и определенные стимулы к занижению производителями своих налоговых обязательств, что может привести к относительному уменьшению доходов государственного бюджета. Необходимыми условиями эффективного применения в нефтяной отрасли специального налога на доход являются применение для целей исчисления налога рыночных цен на нефть и организация эффективного контроля затрат налогоплательщиков. В ходе подготовки введения НДД должны быть также решены следующие вопросы: конструкция НДД (налог на дополнительный доход с прогрессивной ставкой, зависящей от уровня доходности проекта, или налог на финансовый результат с единой ставкой); область первоначального применения НДД (на всех новых месторождениях или только на месторождениях на континентальном шельфе); единый или различные налоговые режимы для месторождений на суше и на континентальном шельфе; ставки других отраслевых налогов (НДПИ, экспортная пошлина) при применении НДД; сроки введения НДД для новых нефтяных месторождений; возможности и сроки введения НДД для разрабатываемых участков недр. Переход от НДПИ и экспортной пошлины к налогообложению получаемого дохода соответствует мировым тенденциям. Основным трендом в мировой практике налогообложения нефтяной отрасли является уменьшение значения налогов, основанных на выручке либо полный отказ от их применения в пользу налогов, основанных на чистом доходе. 3) Реформирование налогообложения газового сектора. 152
- 153. a) Существуют предпосылки для увеличения налоговой нагрузки на газовый сектор. Такое увеличение может быть произведено путем повышения ставки НДПИ при добыче природного газа. В условиях значительного роста цен на газ на внутреннем рынке, на котором реализуется более 70 % добываемого газа, целесообразна индексация ставки НДПИ на газ в соответствии с ростом цены на газ на внутреннем рынке. Это обеспечит сохранение относительного (в процентах к цене) уровня налоговой нагрузки на добычу газа и соответствующее увеличение налоговых поступлений. Целесообразно также обеспечить прогрессивность ставки НДПИ на газ. В этих целях для индексации ставки НДПИ может быть использована специальная формула, обеспечивающая с ростом внутренней цены на газ повышение ставки налога как в абсолютном, так и в относительном выражении (в процентах к цене). Повышение внутренней цены на газ до уровня равной эффективности его поставок на внутренний рынок и на экспорт приведет к образованию в газовом секторе существенного дополнительного дохода. В связи с этим правомерна постановка вопроса об изъятии данного дополнительного дохода в пользу государства путем соответствующего повышения ставки НДПИ. В этом случае рост поступлений НДПИ от газового сектора позволит произвести снижение отдельных налогов общего применения, снизить налоговую нагрузку на несырьевые отрасли экономики. b) Целесообразна также дифференциация ставки НДПИ на газ в зависимости от условий добычи газа. Такая дифференциация должна осуществляться по итогам тщательного анализа экономических условий деятельности газовой отрасли с целью определения себестоимости газа, добываемого в различных условиях, и доходности от его реализации. При этом должно выполняться требование минимизации административных проблем при дифференциации. При дифференциации ставки НДПИ на газ целесообразно предоставление налоговых льгот для следующих категорий месторождений: — новые месторождения, разработка которых предусмотрена Энергетической стратегией и другими перспективными документами, но которые при действующей налоговой системе не могут быть вовлечены в освоение; — разрабатываемые месторождения, продолжение добычи газа на которых при действующей налоговой системе будет нерентабельно (прежде всего, выработанные месторождения, обладающие ресурсами низконапорного газа). В целях дифференциации ставки НДПИ на газ целесообразна реализация следующих мер: — установление территориальных понижающих коэффициентов к ставке НДПИ на газ для новых месторождений, расположенных на севере Западной Сибири, в Восточной Сибири, на Дальнем Востоке и на континентальном шельфе; — установление понижающего коэффициента к ставке НДПИ на газ, добываемый на газовых месторождениях с выработанностью запасов более 80 %. 153
- 154. В дальнейшем на новых газовых месторождениях целесообразно введение налога на дополнительный доход, который обеспечит автоматическую дифференциацию налоговой нагрузки в зависимости от условий разработки месторождений. В перспективе также может быть рассмотрен вопрос о введении прогрессивного налогообложения в других отраслях сырьевого сектора (уголь, калий, металлы и др.). 4) Независимо от сценариев реформирования пенсионной системы должны быть поставлены вопросы о целесообразности возврата к единому социальному налогу и передачи администрирования соответствующих платежей налоговым органам. Принятое решение о замене единого социального налога страховыми взносами и изменении их шкалы в пользу более регрессивной, а также об увеличении ставки с 1 января 2011 г. не обеспечивает долгосрочную сбалансированность пенсионной системы, но в то же время резко увеличивает налоговую нагрузку и усложняет налоговое администрирование. Увеличение налоговой нагрузки на труд противоречит общемировой тенденции, когда для повышения конкурентоспособности экономики налоговая нагрузка на труд и капитал снижается, а на потребление — увеличивается. В этой связи в числе приоритетов налоговой политики должно быть установлено неувеличение тарифов страховых взносов в рассматриваемом периоде, в том числе после окончания двухлетнего периода, на который предусмотрены снижение общей ставки страховых взносов с 34 до 30 % и введение дополнительной ставки 10 % для выплат в пользу физических лиц, превышающих установленную границу (512 тыс. руб. в 2012 г. и 537 тыс. руб. в 2013 г.). 5) Для повышения уровня справедливости налоговой системы следует усилить прогрессивность налогообложения доходов и имущества. a) Целесообразно сохранить плоскую шкалу налога на доходы физических лиц, при этом разумной мерой по увеличению прогрессивности налоговой системы является увеличение необлагаемого минимума (стандартного налогового вычета) до уровня, сопоставимого с МРОТ (с 1 июня 2011 г. 4611 руб.). Вариант, предполагающий отказ от необлагаемого минимума в пользу предоставления повышенных стандартных вычетов налогоплательщикам на второго и последующих детей, является мерой скорее стимулирующей, нежели отвечающей задаче увеличения прогрессивности налогообложения. Кроме того, отказ от необлагаемого минимума делает налоговую систему менее нейтральной. b) Кроме того, целесообразно провести реформу имущественного налогообложения. При росте роли налога на недвижимость в налоговой системе прогрессивность повышается независимо от степени прогрессивности налогообложения недвижимости в собственности отдельного налогоплательщика, поскольку владение недвижимостью неоднородно между группами налогоплательщиков с низкими и с высокими доходами. Необходимо создание кадастра объектов недвижимости, а также системы ее массовой оценки. Ставки налога могут быть установлены после получения данных о кадастровой оценке объектов недвижимости. 154
- 155. c) Впоследствии налог на имущество организаций также должен взиматься с недвижимого имущества на основании его кадастровой оценки. Реформирование налога на недвижимость можно также рассматривать как меру, способствующую децентрализации налоговой системы. 6) Для повышения нейтральности и эффективности налоговой системы следует оптимизировать предоставление налоговых льгот. Представляется целесообразным вернуться к принципу «широкая налоговая база — низкая налоговая ставка», который выступал одним из основных при принятии Налогового кодекса. a) Следует, прежде всего, отказаться от практики предоставления налоговых льгот без всесторонней оценки их влияния, а также согласовывать введение налоговых льгот с бюджетными проектировками, основанными на пессимистическом макроэкономическом прогнозе. Кроме того, элементом налоговой политики должно стать регулярное проведение анализа ранее установленных льгот, оценка эффективности их действия, что позволит принимать решения об их продлении или отмене. b) Целесообразно введение в бюджетный процесс этапа оценки налоговых расходов бюджета. c) Реализация мер, указанных в пунктах а и b, должна позволить сократить перечень льгот и освобождений по основным налогам. В частности, приблизить перечень освобождений от НДС к стандартным, обусловленным соображениями администрирования. Это финансовые и страховые услуги, операции с недвижимостью, общественные и квазиобщественные блага, услуги в области культуры и искусства, лотереи и тотализаторы, некоммерческая деятельность некоммерческих организаций. А также сократить перечень товаров (работ, услуг), облагаемых НДС по ставке 0 %, до перечня позиций, которые непосредственно связаны с экспортом. d) Стимулирующие меры могут не иметь характера налоговых расходов (например, нулевая ставка НДС при экспорте), а представлять собой элементы структуры налоговой системы. В части стимулирующих мер, не являющихся, по сути, налоговыми льготами, следует предоставить право применять нулевую ставку налога на прибыль некоммерческим организациям (включая бюджетные), осуществляющим деятельность во всех социально значимых областях, а не только в сфере образования и здравоохранения, в том числе организациям науки. e) Целесообразно перейти от упрощенной системы налогообложения к налогу на реальные денежные потоки в части специальных налоговых режимов, применяемых для малого бизнеса с целью развития конкуренции, упрощения учета доходов и расходов для целей налогообложения и сокращения возможностей для налоговой оптимизации и уклонения. А вмененное налогообложение применять исключительно для микропредприятий (с 1—5 наемными работниками), оказывающих услуги населению. Применение налога на реальные денежные потоки 155
- 156. должно сопровождаться адекватными правилами идентификации налогоплательщиков, учитывающими их возможную аффилированность. Реализация указанных мер в части специальных налоговых режимов позволит рассмотреть вопрос о предоставлении малым предприятиям возможности добровольно включаться в НДС-оборот. 7) Для повышения уровня справедливости и эффективности налоговой системы, включая упрощение администрирования и исполнения требований налогового законодательства, целесообразно принять ряд мер в области налогового администрирования. На сегодня процессуальная регламентация деятельности налоговых органов вполне соответствует мировым аналогам, однако недовольство их работой в обществе по- прежнему высоко. Основной причиной такого положения является высокая степень неопределенности налогового законодательства и правоприменительной практики при неэффективности судебной системы, не обеспечивающей налогоплательщику реальных возможностей по защите своих прав. Такое положение дел не позволяет налогоплательщикам прогнозировать налоговые последствия сделок и повышает риски хозяйственной деятельности, негативно влияет на общий деловой климат в стране. Широкие возможности для толкования налогового законодательства создают почву для коррупции и использования налоговых органов в качестве инструмента конкурентного и политического давления. Вместе с тем в поисках решения этой проблемы необходимо сознавать невозможность полного отказа от использования общих понятий и оценочных категорий в налоговом праве. a) С учетом этого основной задачей совершенствования системы налогового администрирования в среднесрочной перспективе является повышение степени определенности законодательства без ущерба для его эффективности. Необходимо провести ревизию налогового законодательства на предмет выявления в нем внутренних противоречий, пробелов и неясностей. Нормы, допускающие неоднозначное толкование, должны быть конкретизированы во всех случаях, когда это возможно без риска создания широких лазеек для уклонения от налогообложения. При доработке Налогового кодекса следует ориентироваться на преобладающие в судебной практике толкования различных норм налогового права. b) В случаях, когда отказ от использования оценочных категорий в налоговом праве нецелесообразен, наполнение их конкретным содержанием должно быть изъято из компетенции рядовых налоговых инспекторов. Для ограничения свободы усмотрения должностных лиц, осуществляющих налоговые проверки, в первую очередь нужно обеспечить единообразное толкование спорных вопросов налогового законодательства в разъяснениях Министерства финансов и придание им обязательной силы для налоговых органов. Высшему арбитражному и Верховному судам РФ целесообразно активизировать деятельность по обобщению судебной практики по налоговым спорам, а по итогам такой работы — регулярно инициировать поправки в налоговое законодательство. 156
- 157. c) Решению задачи предотвращения использования налоговых полномочий в качестве инструмента конкурентного и политического давления также могут способствовать: введение института предварительного налогового урегулирования; дальнейшая информатизация процессов налогового администрирования (введение системы электронных счетов-фактур, выбор налогоплательщиков для проверки с использованием системы оценки рисков и др.). Налоговым органам следует провести аналитическую работу по выявлению профиля риска по отраслям; значительное повышение ответственности налоговых органов и их сотрудников за неправомерные действия (бездействие). d) В сфере налогового администрирования особое внимание должно уделяться специальным методам, используемым при расчете налоговой базы (противодействие трансфертному ценообразованию и введение института консолидированной отчетности по налогу на прибыль организаций; противодействие практике недостаточной капитализации; правила для бенефициарного владения и (впоследствии) для контролируемых иностранных компаний; определение налогового резидентства корпораций), развитию системы международного налогового обмена информацией. e) Кроме того, следует предпринять дальнейшие шаги к разграничению законного уменьшения налоговых платежей и избежания налогообложения через закрепление в налоговом законодательстве доктрины «деловой цели». f) Актуальными являются вопросы совершенствования системы ответственности за нарушение норм налогового законодательства и обеспечения гарантий прав налогоплательщиков (плательщиков взносов), обжалующих решение о привлечении к ответственности, досудебного обжалования решений налоговых органов. g) Остается актуальным совершенствование администрирования нулевой ставки НДС при экспорте, прежде всего за счет отказа от условия, согласно которому для обоснования нулевой ставки покупателем экспортируемого товара должно быть только иностранное лицо. h) Требуется регулярный мониторинг практики применения действующих налоговых льгот и других инструментов в налоговой системе на предмет выявления затруднений, с которыми сталкиваются налогоплательщики при их применении, с принятием по его итогам соответствующих мер, в том числе, при необходимости, подзаконных актов, а также мер по совершенствованию администрирования. i) Необходимо кодифицирование обязательных платежей, по сути, имеющих налоговый характер, для обеспечения единообразных процедур их взимания и администрирования. j) Целесообразно принять меры, обеспечивающие налоговую специализацию судей. Это позволит повысить квалификацию сотрудников судебной системы, участвующих в решении налоговых споров. 157
- 158. 8) Актуальным направлением является совершенствование налогообложения операций с финансовыми инструментами. Развитие финансовых рынков и расширение многообразия финансовых инструментов требуют закрепления в налоговом законодательстве правил налогообложения доходов от соответствующих операций (в частности, с депозитарными расписками и встроенными деривативами). Для эффективного налогообложения доходов при совершении таких операций необходимо рассмотреть возможности заимствования подходов к расчету финансового результата из международной практики финансового учета, включая расширение применения принципа приоритета экономического содержания над юридической формой. При этом следует учитывать, что данный подход несет дополнительные риски в сфере налогового администрирования, которые и так являются существенными, поскольку предполагает расширение использования оценочных суждений в налоговых правоотношениях. 9) Для улучшения качества окружающей природной среды целесообразно усилить экологическую направленность налоговой системы. Следует модернизировать систему существующих нормативов воздействия на окружающую среду (предельно допустимые концентрации (ПДК), предельно допустимые выбросы (ПДВ), временно согласованные выбросы (ВСВ)). Разрешения на выбросы должны выдаваться предприятиям на основе установленных нормативов воздействия. Плата за них должна быть дополнена штрафными платежами за превышение установленных выбросов. Аналогичные меры целесообразно применять к регулированию сбросов в водоемы и размещению вредных отходов. Существующую систему нормативов предлагается совершенствовать на основе современных методов оценки риска для здоровья населения от загрязнения окружающей среды. Для этого необходимо установить нормативы приемлемого риска для населенных пунктов и промышленных зон. Нормативы ПДВ необходимо устанавливать исходя из достижения концентрации загрязняющих веществ, обеспечивающей непревышение установленных нормативов допустимого риска. Исходя из невозможности повсеместного достижения нормативов ПДВ целесообразно сохранить практику установления ВСВ на основе применения наилучших существующих технологий с учетом оценки затрат и результатов (экономической оценки снижения риска для здоровья населения). Одновременно с этим предлагается увеличить штрафы для предприятий, не соблюдающих законодательство и нарушающих установленные правила. В отношении сброса загрязнителей в водоемы нормативы необходимо устанавливать исходя из рыбохозяйственного и рекреационного значения водоемов. В среднесрочной перспективе может быть рассмотрен вопрос о введении налога на углерод. Данный налог целесообразно начислять на тонну производимого топлива, применяя расчетные коэффициенты выбросов СО2. Эти коэффициенты зависят от типа и класса топлива. Плательщиками налога будут организации, добывающие и реализующие ископаемое топливо. С одной стороны, введение такого налога приводит к росту издержек в экономике в долгосрочном периоде (по сравнению с запретительными штрафами). С другой стороны, введение налога на углерод позволит бороться, во-первых, с парниковым эффектом и, во-вторых, с выбросами вредных веществ, которые коррелируют с выбросами СО2. 158
- 159. 10) В условиях дальнейшей интеграции России в международную торговую систему и относительно невысокой конкурентоспособности большинства секторов и отраслей должна усиливаться роль таможенно-тарифного регулирования. В рамках таможенно-тарифного регулирования необходимо применять меры, направленные на изменение ставок ввозных и вывозных таможенных пошлин, применение специальных защитных мер и утверждение товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности. Меры в области таможенно-тарифного регулирования должны предусматривать: a) Последовательную реализацию принципа эскалации тарифа. Применяемый большинством стран мира принцип построения таможенного тарифа на основе его эскалации соблюдается в России непоследовательно, что не позволяет в ряде случаев создать более привлекательные условия для производства промышленной продукции в России по сравнению с ее импортом. b) Оптимальное сочетание унификации таможенного тарифа в части борьбы с недостоверным декларированием с дифференциацией ставок таможенных пошлин в зависимости от глубины переработки и предназначения товара. В существующем виде импортный таможенный тариф является недостаточно гибким инструментом торговой политики и трудно применим к торговым переговорам. Коэффициент вариации (показывает степень разброса тарифных ставок), рассчитанный для России (137 в 2009 г.), значительно ниже, чем в развитых странах: в Японии — 420, Норвегии — 451, Корее — 407, Канаде — 404. Небольшая степень дифференциации ставок тарифа (базовыми являются четыре уровня укрупненных ставок) не позволяет выборочно и точечно воздействовать на рынок. c) Усиление регулирующей функции таможенного тарифа с целью обеспечения сбалансированности и рациональной защиты внутренних рынков. Здесь речь идет также о применении специфических тарифных инструментов в аграрном секторе (сезонные пошлины, тарифные квоты). d) Гибкое реагирование на потребности производителей и потребителей, на ценовую ситуацию на рынках путем применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер вместо волевых и не всегда продуманных изменений таможенного тарифа. e) Продолжение работы по снижению ставок ввозных пошлин на прогрессивное технологическое оборудование при одновременном сохранении защитных ввозных таможенных пошлин на конкурентоспособное оборудование, производимое отечественными предприятиями. f) Более активное применение специальных таможенных процедур (переработка на таможенной территории, переработка для внутреннего потребления) с целью стимулирования производственно-технологической кооперации российских и иностранных компаний и переноса обрабатывающих производств на территорию РФ. Для реализации этого пункта требуется: 159
- 160. определить порядок обращения и установления перечня товаров, которые могут помещаться под таможенную процедуру переработки для внутреннего потребления. При этом, поскольку для производства разных товаров могут потребоваться разные перечни, предпочтительно устанавливать такие перечни под конкретные инвестиционные проекты через описание основных характеристик компонентов, а не их тарифные позиции с указанием кода ТН ВЭД ТС; установить четкие правила таможенного администрирования в том, что относится к порядку получения разрешения, идентификации ввезенных товаров в продуктах их переработки, представления финансовых гарантий (обеспечения уплаты таможенных пошлин в случае нарушения обязательств), а также учета товаров; создание надлежащей правовой базы путем внесения необходимых изменений в законодательство (в том числе в Налоговый и Таможенный кодексы), упрощение технологий таможенного оформления и контроля. 11) Необходимо провести комплекс мер по повышению эффективности работы таможни, ограничению возможностей произвола и коррупции в деятельности таможенных органов. Сегодня таможенное администрирование и работа таможни являются одним из препятствий для интеграции России в систему мировой торговли. Режим пересечения границы повышает издержки отечественных фирм, выступает в качестве одного из отрицательных факторов при оценке делового климата в России, снижает ее инвестиционную привлекательность. Этим определяется необходимость комплекса мер по совершенствованию таможенного администрирования, ограничению произвольных решений в деятельности таможенных органов, повышению прозрачности таможенной службы и ограничению сферы ее компетенции. a) Следует дифференцировать подходы к контролю экспорта товаров, особенно товаров высокой степени переработки, и импорта. Функции таможни при экспорте этих товаров должны сводиться к регистрации факта вывоза. В области экспорта товаров высокой степени переработки необходимо провести дальнейшее сокращение объема информации и документов, представляемых при таможенном оформлении. Следует сократить сроки производства таможенного оформления путем разработки алгоритма автоматического принятия декларации к рассмотрению. Требуется снять с таможенных органов функцию агентов валютного контроля, целесообразно ограничить право таможенных органов требовать дополнительные документы при таможенном оформлении только случаем административного производства по делу об административном правонарушении. Следует установить, что таможенная стоимость в отношении экспортируемых товаров высокой степени переработки не подтверждается и не контролируется таможенными органами. 160
- 161. Следует также установить специфическую ставку сборов за таможенное оформление всех товаров, которая не должна превышать примерной стоимости затрат таможенных органов. На практике должен быть реализован упрощенный порядок ввоза (вывоза) образцов товаров для исследований, тестирования и испытаний. Экспортеры должны быть освобождены от административной ответственности за процедурные нарушения в случае своевременного поступления выручки за экспортируемые товары. b) При импорте товаров необходима реализация принципа выборочности таможенного контроля на основе анализа рисков. Основной упор при его осуществлении должен быть сделан на предварительном анализе информации и последующем контроле после выпуска товара. Целесообразно осуществить качественное изменение таможенных технологий. В основе управления рисками для выборочного контроля должен быть экономический анализ мирового производства, ценообразования, транспортно-логистических цепочек, торгово-промышленной специализации зарубежных стран, теневого оборота на внутреннем рынке. В области администрирования импорта необходимо определять т. н. «рисковые поставки», которые подлежат контролю на границе, на основе аналитической информации, содержащейся в информационной базе таможенных органов. Таким образом, «рисковость» поставки определяется алгоритмически, а не субъективно таможенником. Все остальные поставки не задерживаются и не проверяются. Следует способствовать развитию институтов финансовых гарантий как позволяющих минимизировать риски и ускорить проведение таможенных формальностей. c) Необходимо разработать индикативные показатели эффективности деятельности таможенных органов, основанные не на показателях валового сбора таможенных платежей, а на показателях срока выпуска товаров, количества проверок и их результативности, следует публиковать периодические отчеты о выполнении этих показателей. Важной задачей является повышение уровня компетентности персонала, разработка процедуры участия бизнеса в подготовке нормативных актов. d) Следует в максимальной степени осуществить перевод предоставления таможенных документов в электронные формы. Помимо ускорения информационного обмена и повышения его прозрачности электронный документооборот во многих случаях исключит непосредственный контакт представителя импортера с должностным лицом таможенного органа. Следует установить нормативы и сроки перевода предоставления документов в электронные формы. e) Следует перейти на условия саморегулирования института таможенных брокеров (посредников) в целях независимости от личного расположения таможенных органов и противодействия административному произволу. Должны быть разработаны механизмы предварительного проведения консультаций с бизнесом до введения правил в области таможенного дела в качестве обязательной процедуры принятия таких правил. 161
- 162. Перечень мер государственной налоговой политики 1. Налогообложение нефтяного сектора: а) дифференциация ставки НДПИ для отдельных регионов и категорий месторождений, которые характеризуются повышенными затратами на разработку; б) введение налога на дополнительный доход при сохранении НДПИ с понижающим коэффициентом 0,2 — для новых месторождений; в) поэтапное снижение и отмена экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты. 2. Налогообложение газового сектора: а) индексация ставки НДПИ на газ в соответствии с ростом цены на газ на внутреннем рынке; б) введение специальной формулы для обеспечения прогрессивности ставки НДПИ на газ; в) дифференциация ставки НДПИ на газ в зависимости от условий добычи газа. 3. Налоги на потребление: а) переход к единой ставке НДС на уровне его текущей базовой ставки (18 %); б) увеличение ставок акцизов на табак и алкоголь путем их индексации темпом, позволяющим приблизить величину акциза по данным категориям товаров к среднеевропейскому уровню. 4. Страховые взносы на обязательное пенсионное, медицинское и социальное страхование: а) неувеличение тарифов в рассматриваемом периоде; б) возврат к единому социальному налогу и передача администрирования соответствующих платежей налоговым органам. 5. Налог на доходы физических лиц: а) увеличение необлагаемого минимума до уровня, сопоставимого с МРОТ, при сохранении плоской шкалы налога. 6. Налоги на имущество (недвижимость): а) переход к налогообложению имущества физических лиц на основе оценки его рыночной стоимости (массовая оценка); б) переход к налогообложению недвижимого имущества организаций на основе его кадастровой оценки. 7. Оптимизация предоставления налоговых льгот и освобождений: а) регулярное проведение анализа ранее установленных налоговых льгот, оценка эффективности их действия, по результатам — принятие решения об их продлении или отмене; б) отказ от практики предоставления налоговых льгот без всесторонней оценки их влияния; согласование введения налоговых льгот с бюджетными проектировками, основанными на пессимистическом макроэкономическом прогнозе; в) введение в бюджетный процесс этапа оценки налоговых расходов бюджета. 8. Налогообложение малого бизнеса: а) переход к налогу на реальные денежные потоки; 162
- 163. б) учет аффилированности налогоплательщиков при расчете пороговых значений вхождения в специальный режим; в) вмененное налогообложение — исключительно для микропредприятий (до 5 наемных работников), оказывающих услуги населению. 9. Налоговое администрирование: а) дальнейшая информатизация процессов (переход к выборочному налоговому контролю на основе системы оценки рисков, бесконтактные методы работы); б) повышение степени определенности налогового законодательства, обеспечение по возможности единообразного толкования спорных вопросов; в) разграничение законного уменьшения налоговых платежей и избежания налогообложения через закрепление в налоговом законодательстве доктрины «деловой цели»; в) введение в налоговое законодательство/корректировка специальных методов расчета налоговой базы: противодействие недостаточной капитализации, правила бенефициарного владения и контролируемых иностранных компаний, определение налогового резидентства корпораций; г) кодифицирование обязательных платежей, по сути, имеющих налоговый характер. 10. Таможенное администрирование: а) дифференциация подходов к контролю экспорта товаров, особенно товаров высокой степени переработки, и импорта: при экспорте — регистрация факта вывоза, при импорте — выборочность таможенного контроля на основе анализа рисков; б) качественное изменение таможенных технологий: переход к выборочному контролю, электронные формы документов и документооборот, управление рисками для выборочного контроля, развитие института финансовых гарантий. 163
- 164. «Дорожная карта» по реализации ключевых мер государственной налоговой политики Период реализации 2012 г. 2013—2015 гг. 2016—2020 гг. Дифференциация ставки НДПИ для отдельных регионов и категорий месторождений, которые характеризуются повышенными затратами на разработку Введение налога на дополнительный доход при сохранении НДПИ с понижающим коэффициентом 0,2 — для новых месторождений Поэтапное снижение и отмена экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты Индексация ставки НДПИ на газ в соответствии с ростом цены на газ на внутреннем рынке Введение специальной формулы для обеспечения прогрессивности ставки НДПИ на газ Дифференциация ставки НДПИ на газ в зависимости от условий добычи газа Переход к единой ставке НДС на уровне его текущей базовой ставки (18 %) Индексация ставок акцизов на алкогольную и табачную продукцию темпом, позволяющим приблизить величину акциза по данным категориям товаров к среднеевропейскому уровню Отказ от дальнейшего увеличения ставок страховых взносов Возврат к единому социальному налогу и передача администрирования соответствующих платежей налоговым органам Увеличение необлагаемого минимума по НДФЛ до уровня, сопоставимого с МРОТ Переход к налогообложению имущества физических лиц на основе оценки его рыночной стоимости (массовая оценка) 164
- 165. Период реализации 2012 г. 2013—2015 гг. 2016—2020 гг. Переход к налогообложению недвижимого имущества организаций на основе его кадастровой оценки Регулярное проведение анализа ранее установленных налоговых льгот, оценка эффективности их действия, по результатам — принятие решения об их продлении или отмене Отказ от практики предоставления налоговых льгот без всесторонней оценки их влияния; согласование введения налоговых льгот с бюджетными проектировками, основанными на пессимистическом макроэкономическом прогнозе Введение в бюджетный процесс этапа оценки налоговых расходов Переход к налогу на реальные денежные потоки для малого бизнеса Учет аффилированности налогоплательщиков при расчете пороговых значений вхождения в специальные режимы для малого бизнеса Вмененное налогообложение — исключительно для микропредприятий (до 5 наемных работников), оказывающих услуги населению Дальнейшая информатизация процессов налогового администрирования (переход к выборочному налоговому контролю на основе системы оценки рисков, бесконтактные методы работы) Повышение степени определенности налогового законодательства, обеспечение по возможности единообразного толкования спорных вопросов Разграничение законного уменьшения налоговых платежей и избежание налогообложения через закрепление в налоговом законодательстве доктрины «деловой цели» Введение в налоговое законодательство/корректировка специальных методов расчета налоговой базы: 165
- 166. Период реализации 2012 г. 2013—2015 гг. 2016—2020 гг. противодействие недостаточной капитализации, правила бенефициарного владения и контролируемых иностранных компаний, определение налогового резидентства корпораций Кодифицирование обязательных платежей, по сути, имеющих налоговый характер Дифференциация подходов к контролю экспорта товаров, особенно товаров высокой степени переработки, и импорта: при экспорте — регистрация факта вывоза, при импорте — выборочность таможенного контроля на основе анализа рисков Качественное изменение таможенных технологий (переход к выборочному контролю, электронные формы документов и документооборот, управление рисками для выборочного контроля, развитие института финансовых гарантий) 166
- 167. Меры по реализации оптимального сценария Наименование Перечень мер Период реализации Оценка последствий для проблемы 2012 г. 2013— 2015— бюджета от реализации мер 2014 гг. 2020 гг. 1. Индексация ставки НДПИ на газ в зависимости от изменения его цены 150—186 млрд руб. в 2012—2014 на внутреннем рынке. + гг., 0,3—0,5 % ВВП в 2015—2020 гг. 2. Введение налоговых инструментов, позволяющих изымать в пользу + До 0,1—0,15 % ВВП. государства рентный доход сырьевых отраслей. 3. Увеличение доли налогов на потребление: Экономически обоснованной а) Индексация ставок акцизов на алкогольную и табачную продукцию представляется целевая установка темпом, позволяющим приблизить величину акциза по данным + + + по размеру акциза на табак 65—70 категориям товаров к среднеевропейскому уровню. руб. за пачку в 2015 г. (ежегодная б) Противодействие распространению контрабандной и контрафактной индексация на 50—55 %) и не табачной и алкогольной продукции на внутреннем рынке РФ (усиление ниже 105—110 руб. за пачку в 2020 1. Зависимость контроля за розничными продажами без уплаты акциза на территории г. В этом случае доходы бюджета российской Российской Федерации, усиление ответственности за это). могут составить примерно 680 экономики от млрд руб. в 2015 г. (легальное конъюнктуры потребление — 10 млрд пачек) и мировых рынков 750—800 млрд руб. (при дальнейшем сокращении легального потребления до 7 млрд + пачек) в 2020 г. (0,6—0,65 % ВВП). Общий объем поступлений акцизов на пиво, вино и крепкий алкоголь в условиях индексации в 2011—2014 гг. прогнозируется на уровне 0,43 % ВВП в 2014 г., что на 0,12 % ВВП выше показателя 2011 г., в 2015—2020 гг. — 0,45— 0,55 % ВВП. 2. Налогообложение 1. Сохранение льгот по НДПИ и экспортной пошлине для новых Совокупный эффект по данным добычи нефти на месторождений. мерам с учетом повышения доли новых 2. Введение налога на дополнительный доход для новых месторождений с нефти с новых месторождений в месторождениях сохранением на таких месторождениях НДПИ с понижающим + общем объеме добычи и эксперта коэффициентом 0,2. нефти оценивается нами как снижение поступлений по НДПИ и экспортной пошлине на 2—2,5 % 167
- 168. Наименование Перечень мер Период реализации Оценка последствий для проблемы 2012 г. 2013— 2015— бюджета от реализации мер 2014 гг. 2020 гг. ВВП к 2020 г. (при заданном сценарии динамики нефтяных цен). 3. Ухудшение 1. Отказ от дальнейшего увеличения ставок страховых взносов. Снижение тарифа страховых конкурентоспособно- взносов в 2012 году влечет потери сти экономики в + + доходов расширенного бюджета в связи с ростом размере 0,8—0,9 % ВВП по налоговой нагрузки сравнению с 2011 годом. на труд 1. Увеличение стандартного налогового вычета по НДФЛ до уровня, Потери доходов сопоставимого с МРОТ. + консолидированного бюджета — около 0,3 % ВВП. 2. Введение налога на недвижимость: а) Создание кадастра объектов недвижимости + Увеличение поступлений по налогу на недвижимость б) Проведение массовой оценки объектов недвижимости + физических лиц до 0,1—0,15 % в) Определение максимальной ставки налога и величины налоговых + ВВП. Доходы от нового налога на вычетов (льгот) на федеральном уровне недвижимость организаций г) Введение налога на недвижимость физических лиц + оцениваются в 1,0—1,1 % ВВП. 4. Качественные д) Введение налога на недвижимость организаций + характеристики 3. Оптимизация предоставления налоговых льгот и освобождений: налоговой системы В настоящее время доступные а) Регулярное проведение анализа ранее установленных налоговых льгот, (недостаточная данные не позволяют полностью оценка эффективности их действия, по результатам — принятие решения + + + нейтральность, оценить величину налоговых об их продлении или отмене справедливость и расходов бюджета. Оптимизация б) Отказ от практики предоставления налоговых льгот без всесторонней эффективность статей налоговых расходов, по оценки их влияния; согласование введения налоговых льгот с налогообложения) + + + которым доступна оценка, может бюджетными проектировками, основанными на пессимистическом принести около 1 % ВВП макроэкономическом прогнозе дополнительных доходов бюджета. в) Введение в бюджетный процесс этапа оценки налоговых расходов + 4. Предоставление права применять нулевую ставку налога на прибыль Меры, связанные с некоммерческим организациям (включая бюджетные), осуществляющим + совершенствованием налогового деятельность во всех социально значимых областях. администрирования, могут оказать 5. Реформирование специальных налоговых режимов для малого бизнеса: положительное влияние на а) Введение правил идентификации налогоплательщиков, учитывающих собираемость налогов; + их возможную аффилированность предполагаемые дополнительные б) Механизм вмененного налогообложения исключительно для + доходы около 0,1 % ВВП. 168
- 169. Наименование Перечень мер Период реализации Оценка последствий для проблемы 2012 г. 2013— 2015— бюджета от реализации мер 2014 гг. 2020 гг. микропредприятий (с 1—5 наемными работниками), оказывающих услуги населению в) Переход от упрощенной системы налогообложения к налогу на + реальные денежные потоки 6. Введение в налоговое законодательство/корректировка специальных методов расчета налоговой базы: а) Противодействие трансфертному ценообразованию и введение + консолидированного налогообложения налогом на прибыль организаций б) Противодействие практике недостаточной капитализации + в) Правила контролируемых иностранных компаний и бенефициарного + владения г) Определение налогового резидентства + 1. Повышение степени определенности законодательства без ущерба для его эффективности: а) Ревизия налогового законодательства на предмет выявления в нем внутренних противоречий, пробелов и неясностей, по результатам — + конкретизация норм на основе преобладающего толкования в судебной практике б) Обобщение судебной практики по налоговым спорам Высшим + арбитражным и Верховным судами РФ 5. Налоговое в) Обеспечение единообразного толкования спорных вопросов налогового администрирование законодательства в разъяснениях Министерства финансов, придание им + как инструмент обязательной силы для налоговых органов конкурентного и г) Изъятие толкования норм налогового законодательства из компетенции + политического рядовых налоговых инспекторов давления 2. Введение института предварительного налогового урегулирования. + 3. Дальнейшая информатизация процессов налогового администрирования (введение системы электронных счетов-фактур, выбор + налогоплательщиков для проверки с использованием системы оценки рисков). 4. Повышение ответственности налоговых органов и их сотрудников. + 5. Совершенствование системы ответственности за нарушение норм налогового законодательства, обеспечение гарантий прав + налогоплательщиков (плательщиков взносов), обжалующих решение о 169
- 170. Наименование Перечень мер Период реализации Оценка последствий для проблемы 2012 г. 2013— 2015— бюджета от реализации мер 2014 гг. 2020 гг. привлечении к ответственности. 1. Модернизация существующих нормативов воздействия на окружающую 6. Недостаточность среду: экологической а) Установление нормативов приемлемого риска для населенных пунктов + 0,1—0,15 % ВВП направленности и промышленных зон налоговой системы б) Выдача разрешений на выбросы на основе разработанных нормативов + в) Штрафные платежи за превышение установленных выбросов + 1. Таможенно-тарифное регулирование: а) Последовательная реализация принципа эскалации тарифа + б) Дифференциация ставок таможенных пошлин в зависимости от + глубины переработки и предназначения товара в) Усиление регулирующей функции таможенного тарифа, применение специфических тарифных инструментов в аграрном секторе (сезонные + пошлины, тарифные квоты) г) Применение специальных защитных, антидемпинговых и + компенсационных мер Часть предлагаемых мер приводит д) Снижение ставок ввозных пошлин на прогрессивное технологическое к росту собираемости и оборудование при одновременном сохранении защитных ввозных 7. Таможенно- + поступлений по таможенным таможенных пошлин на конкурентоспособное оборудование, тарифное пошлинам, часть — к снижению производимое отечественными предприятиями регулирование и доходов, в том в числе в связи со качество е) Более активное применение специальных таможенных процедур снижением ставок импортных таможенного (переработка на таможенной территории, переработка для внутреннего + пошлин. Тем не менее совокупный администрирования потребления) эффект оценивается как 2. Таможенное администрирование: положительный прирост доходов а) Дифференциация подходов к контролю экспорта товаров, особенно бюджета до 0,1—0,2 % ВВП. товаров высокой степени переработки, и импорта: при экспорте — + регистрация факта вывоза, при импорте — выборочность таможенного контроля на основе анализа рисков б) Разработка индикативных показателей эффективности деятельности таможенных органов, публикация периодических отчетов об их + выполнении в) Качественное изменение таможенных технологий (электронные формы документов и документооборот, управление рисками для выборочного + контроля, развитие института финансовых гарантий) 170
- 171. Глава 6 Реформа пенсионной системы Основные выводы и рекомендации: Современная пенсионная система в России остается лишь слегка модифицированной советской, ориентированной на низко- и среднеоплачиваемых работников формального сектора. Россия стала страной с весьма высоким уровнем взносов на пенсионное обеспечение, при этом уровень реальных пенсий низок. Реформа идет вразрез с шагами, которые предпринимают другие страны. Пенсионная система не приспособлена к удовлетворению потребностей растущего среднего класса, он исключен из обязательной системы и выполняет лишь роль донора. Последние решения только усугубляют эту проблему. От системы, формирующейся по страховому принципу, Россия идет к системе, ответственной только за защиту от бедности. Пенсионная система не создает стимулов к легализации зарплат и сокращению рабочих мест с вредными условиями производства; сохранение сегодняшней системы приведет к снижению конкурентоспособности экономики и занятости. Цели реформы: адекватность размеров пенсий, посильность бремени их финансирования, долгосрочная устойчивость системы, адаптивность. Необходимо сформировать комплексную пенсионную систему для групп с разными доходами (для средне- и высокодоходных категорий — с опорой на накопительный сегмент, при условии совершенствования его институтов). Необходимо радикальное повышение прозрачности пенсионной системы, в т. ч. посредством получения гражданами понятной информации об инвестиционных стратегиях и результатах ВЭБа и НПФ. Следует провести мягкое реформирование системы досрочных пенсий с введением и постепенным повышением дополнительного страхового тарифа для работодателей с рабочими местами (дифференцированно по Спискам № 1—2). Возможно, эта мера должна быть распространена только на работников, вступающих на соответствующие рабочие места. Одновременно должна заработать простая и понятная система переаттестации рабочих мест с вредными условиями труда Необходимо плавное повышение пенсионного возраста до 63 лет для мужчин и женщин к 2030 году. Налоговая нагрузка на бизнес может быть снижена до 20—22 %. 171
- 172. 1. Текущее положение дел: тенденции и вызовы Системные проблемы: макроэкономический и институциональный анализ Проблема растущего финансового дефицита пенсионной системы стимулирует поиски способов снизить ее несбалансированность. В то же время стратегические — институциональные и структурные — вопросы отошли на задний план и либо не рассматриваются вообще, либо носят сугубо академический характер. Очевидно, однако, что в долгосрочном и даже среднесрочном периоде достигнуть сбалансированности пенсионной системы за счет исключительно фискальных и перераспределительных мер не удастся. Такой подход не учитывает не только долгосрочные вызовы пенсионной системы, но и структурные аспекты — меняющуюся структуру потребностей пенсионного обеспечения. Несмотря на то, что за последние 20 лет пенсионная система несколько раз подвергалась реорганизации, по сути она остается слегка модифицированной советской системой. Ее основу составляет стандартный солидарный принцип. Начавший формироваться после 2002 г. накопительный компонент все еще крайне слаборазвит и законодательно (до сих пор не принят Закон о выплатах), и институционально (подавляющая часть средств остается в ВЭБе, а большинство НПФ являются кэптивными и, в сущности, предоставляют дополнительные профессиональные пенсии, причем их деятельность нетранспарентна и малопонятна для потребителей). Высока доля досрочных пенсий, часто выполняющих роль не столько пенсионного страхования, сколько субсидирования определенных профессий, считающихся важными по тем или иным причинам. В целом пенсионная система неплохо приспособлена к задачам пенсионного страхования в секторах с низкой дифференциацией заработной платы (государственном и формальном промышленном). И пока большую часть пенсионеров составляли люди, проработавшие значительную часть жизни в СССР, такая система более-менее справлялась со своими задачами. Более того, во второй половине 2000-х гг. был достигнут значительный прогресс в направлении повышения среднего коэффициента замещения и решения проблемы бедности среди пенсионеров (это было связано, впрочем, в основном с благоприятными демографическими и макроэкономическими условиями), что также дестимулировало поиск нелинейных стратегических решений. В последние годы ситуация начала серьезно меняться. Дефицит бюджета ПФР в 2010 г. составил около 2,9 % ВВП, в 2011 г., по оценкам ПФР, он сократится до 1,8 % ВВП. Однако реальная зависимость пенсионной системы от бюджета еще выше: совокупный трансферт из федерального бюджета в ПФР вырос с 1,6 % ВВП в 2008 г. до 5,2 % ВВП в 2010 г. Одновременно можно с уверенностью констатировать, что российская пенсионная система все в меньшей степени выполняет роль страхования доходов при выходе на пенсию и все в большей степени становится системой защиты от бедности пенсионеров. При этом Россия уже сегодня стала страной с одним из самых высоких уровней обложения фонда оплаты труда обязательными взносами на пенсионное обеспечение. Российская реформа страховых взносов идет вразрез с мировыми тенденциями и нетипична для стран догоняющего развития, стремящихся повысить конкурентоспособность своих производителей. В результате в пенсионной системе сложилась следующая ситуация: 172
- 173. 1) величина пенсионных расходов находится на уровне развитых стран ОЭСР (и в среднем выше, чем в странах с формирующимися рынками); 2) тариф пенсионных отчислений превышает средний уровень по ОЭСР; 3) уровень реальных пенсий, измеряемый через коэффициент замещения, даже после всех повышений остается в 1,5—2 раза ниже среднего по странам ОЭСР. При этом пока соотношение пенсионеров и занятых находится еще на вполне комфортном уроне. В средне- и долгосрочной перспективе это соотношение будет ухудшаться. Таким образом, проблемы пенсионной системы нельзя рассматривать как преимущественно фискальные, они все больше становятся макроэкономической и системной проблемой экономики. Прогнозы показывают, что в инерционном сценарии трансферт из бюджета в пенсионную систему на период как минимум до 2030 года будет превышать 2 % ВВП при снижающейся норме замещения. Отмена накопительной пенсионной системы для большей части граждан позволит снизить давление пенсионной системы на бюджет в краткосрочной перспективе, но никак не решает структурных проблем, накопившихся в системе. Задача данной работы — дать описание структурных проблем и возможных вариантов их решения. При этом задача поиска недостающих источников финансирования на кратко- и долгосрочную перспективу в рамках работы группы не решалась и передана в группу по налогам. Стратегические вызовы и структурные проблемы Модернизированная «советская» пенсионная система не отвечает реалиям современной экономики и социальной структуры общества. Вот четыре основные структурные проблемы пенсионной системы. 1. Система не симметрична по отношению к различным социальным группам и не приспособлена к удовлетворению потребностей в пенсионном страховании растущего российского среднего класса. Российская пенсионная система является многоуровневой и состоит из нескольких компонентов: распределительной системы, основанной на принципе солидарности поколений и включающей фиксированную базовую часть, дифференцированную по возрасту, степени утраты трудоспособности и количеству иждивенцев, и страховую часть, зависящую от суммы уплаченных взносов, отражающих трудовой вклад работника, и ожидаемого периода выплаты пенсии. Фактически это разделение остается несмотря на то, что два года назад формально оно было отменено; накопительной системы, основанной на принципе индивидуального накопления средств для финансирования будущей пенсии. Однако в реальности каркас пенсионной системы по-прежнему составляет солидарная часть, нивелирующая размер пенсии по отношению к реальному материальному вкладу работников. Вместе с тем современной российской рыночной экономике свойственна значительно более высокая дифференциация доходов, чем наблюдалась в СССР. В результате пенсионная система отсекает значительную группу населения с относительно высокими доходами, у которой при этом сложились относительно высокие стандарты жизни. Индивидуальные 173
- 174. коэффициенты замещения для этой группы значительно ниже, чем средний коэффициент замещения пенсионной системы, что дестимулирует участие среднего класса в пенсионной системе. В этом самое явное проявление перерождения пенсионной системы — от пенсионного страхования различных доходных групп к защите от бедности. Средний класс оказывается, по сути, исключен из обязательной пенсионной системы. Ведь верхняя граница зарплат, с которых уплачиваются страховые взносы (135 % средней заработной платы в 2011 г.), установлена на уровне, соответствующем нижним границам зарплат средних классов. Недавние заявления о введении выплат с зарплат выше максимальных не решают данной проблемы, а лишь усугубляют ее, поскольку полученные доходы решено направить на финансирование базовых пенсий. Средний класс рассматривается лишь как донор по отношению к низкооплачиваемым работникам на этапе формирования солидарного пенсионного фонда, но не как полноценный участник на этапе его распределения. Формальное участие в системе не означает реальное решение проблемы пенсий представителям среднего класса. Решения об установлении верхнего порога облагаемых страховыми взносами зарплат принимались во время реформы 2002 г., когда средний класс еще только начинал зарождаться и не являлся значимой группой. Это структурное искажение не создавало видимых проблем, пока в выходящих на пенсию когортах средний класс составлял мизерную долю. Теперь эта проблема будет становиться все более и более очевидной; ее косвенным следствием уже является чрезмерный интерес к накоплению недвижимости представителями среднего класса. Таким образом, пенсионная система несимметрична по отношению к различным доходным группам: Низкооплачиваемым работникам адресована солидарная система, которая поддерживает уровень пенсий на прожиточном минимуме пенсионера или несколько выше. Высокодоходные социальные группы практически не участвуют в пенсионной системе и формируют свои пенсионные стратегии за ее пределами. Среднедоходные социальные группы оказываются в промежуточном положении: их социальные притязания выше, чем размер пенсий, формируемых в солидарной системе, но потенциал для формирования самостоятельных накоплений за пределами пенсионной системы недостаточен. При этом основной тенденцией является увеличение доли именно этих групп как в экономике в целом, так и среди пенсионеров. 2. Пенсионная система не создает эффективных стимулов к формализации рабочих мест. В неформальном экономическом секторе России сегодня занято более 12 млн человек, которые не уплачивают или уплачивают взносы в пенсионную систему лишь частично и тем самым не участвуют в формировании солидарного пенсионного фонда. Согласно опросам, лишь 40 % работников подтверждают, что взносы с их заработной платы в пенсионную систему уплачиваются в полном объеме. Однако пенсионное законодательство предоставляет им значительные пенсионные гарантии. Минимальный стаж работы в формальном секторе для получения трудовой пенсии составляет всего 5 лет. Действующая пенсионная шкала остается достаточно плоской, и такие работники немного теряют в размере трудовой пенсии от низкого стажа; фактически пенсионные средства перераспределяются в их пользу. 174
- 175. 3. Пенсионная система способствует сохранению высокой доли рабочих мест с вредными и тяжелыми условиями производства, предоставляющими право досрочного выхода на пенсию. Унаследованная с советских времен система досрочных пенсий не создает стимулов для замещения рабочих мест с вредными и тяжелыми условиями производства местами с нормальными условиями. Если за рубежом право на досрочную пенсию имеют 3—4 профессиональные группы, то в России число профессий и производств, работа в которых дает право на досрочную пенсию, составляет около 2 тысяч, объединенных в 27 групп получателей. По данным Росстата, на начало 2010 г. под право на досрочную пенсию подпадало 40 % занятых в экономике, при этом в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, работало 29 % занятых. На получателей досрочных пенсий приходилось 30 % новых назначений пенсий; при этом более 73 % их получателей, не достигших общеустановленного пенсионного возраста, продолжают работать, причем ¾ — на тех же рабочих местах. Фактически досрочные пенсии выполняют роль дополнительного вознаграждения за работу в «списочных» производствах, профессиях и регионах, выравнивая их привлекательность на рынке труда. Таким образом, поддерживается система кросс-субсидирования работников большого числа специальностей (список № 1), в том числе значительного числа работников бюджетного сектора (список № 2). Другая крупная группа работников, имеющих право на досрочное пенсионирование, — занятые в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях. Численность работников, имеющих такое право на досрочный выход на пенсию, составляет более 16 млн чел., численность получателей пенсий по данному основанию — около 2,5 млн чел. Так же, как и в предыдущем случае, почти 60 % вышедших на досрочную пенсию «северян» продолжают работать на прежних местах. Такая система выгодна работникам и — в особенности — работодателям, что ведет к формированию мощных лоббистских групп. Как результат, все попытки административным путем сократить количество таких рабочих мест, проводившиеся и в советские, и в постсоветские времена, на практике приводили лишь к их увеличению. Позиция государства остается двойственной: с одной стороны, Минэкономразвития России неоднократно предлагало перевести досрочные пенсии в профессиональные, финансируемые соответствующими секторами, отказавшись от кросс-субсидирования. С другой стороны, значительную долю реципиентов такого кросс-субсидирования составляют работники бюджетной сферы. Впрочем, в 2000-е гг., когда в пенсионной системе существовал профицит, это приводило к реальному субсидированию пенсий бюджетников со стороны других секторов, в то время как теперь, когда, покрывая дефицит, федеральный бюджет финансирует практически половину пенсионного бюджета, государство, по сути, субсидирует само себя. В результате указанное структурное искажение уже не ведет к экономии бюджетных средств. 4. Стратегический долгосрочный вызов солидарной пенсионной системе — негативный демографический тренд. Россия, как и большинство развитых стран, — часть фундаментального демографического процесса старения населения, которое затрудняет дальнейшее существование пенсионных систем, основанных на принципе «солидарности поколений». Негативный демографический тренд 175
- 176. — это стратегический долгосрочный вызов. Его результатом уже в ближайшие десять лет станет значительное увеличение расходов на выплату пенсий в результате ухудшения соотношения числа пенсионеров к числу работающих — плательщиков пенсионных взносов. В дальнейшем ситуация будет только ухудшаться. Солидарная ответственность поколений эффективно решает проблему пенсионного обеспечения при благоприятных демографических условиях (простом или расширенном воспроизводстве населения), стабильном росте уровня оплаты труда и отсутствии значительных и долговременных изменений в доле занятого населения. Если же население стареет, а экономический рост во многом зависит от экономической конъюнктуры, возникает проблема нехватки финансовых ресурсов для выплаты пенсий будущим поколениям. Переход к накопительной пенсионной системе полностью не решает проблемы, так как требует не только дополнительных ресурсов для финансирования «двойного платежа» работающих граждан во время переходного периода, но и высокого уровня макроэкономической стабильности и формирования эффективных инструментов инвестирования пенсионных накоплений. В России общие тенденции старения населения усугубляются наличием демографических волн, идущих еще от времен Великой отечественной войны. Они повышают разбалансированность пенсионной системы. Она сталкивается то с «неожиданным» профицитом (так было в начале 2000-х, когда на пенсию выходило малочисленное поколение 1940-х г.р., а многочисленное поколение 1980-х годов рождения входило в состав рабочей силы), то с неожиданно быстро растущим дефицитом. Этот эффект также необходимо учитывать при расчете возможностей пенсионной системы. Еще один аспект проблемы состоит в том, что существуют принципиальные различия в структуре потребностей у пенсионеров разных возрастов. Это наряду с монетарными требует немонетарных форм поддержки в течение пенсионной жизни. Если относительно «молодые» пенсионеры в большей степени нуждаются в деньгах, то в старших пенсионных возрастах резко возрастает спрос на институциональные услуги социального сектора (здравоохранение, лекарственное обеспечение, услуги по уходу), которые не могут быть удовлетворены на основе умеренного роста пенсий или их индексаций. Именно поэтому после валоризации пенсионных прав, которая в максимальной степени отразилась на росте пенсий лиц старших возрастов, доля пессимистически настроенных пенсионеров не только не сократилась, но даже увеличилась по сравнению с молодыми социальными группами. Поэтому реформирование пенсионной системы должно сопровождаться реформами в здравоохранении и формированием рынка социальных услуг, адресованных пожилым. 176
- 177. 2. Принципы реформирования и развилки развития пенсионной системы Эффективная пенсионная система должна учитывать интересы трех групп: нынешнего поколения пенсионеров, нынешнего поколения занятых и будущих поколений граждан. Исходя из этого требования критерии эффективности пенсионной системы должны быть такими: 1) адекватность размеров пенсий. Отражает интересы нынешних пенсионеров: размер пенсий должен быть достаточен для решения двух задач: а) снижения риска бедности среди нетрудоспособного населения, б) обеспечения сглаживания возможного падения доходов при завершении трудовой деятельности; 2) посильность бремени финансирования. Этот критерий отражает интересы нынешнего поколения занятых. Он означает приемлемое для плательщиков налогов/взносов бремя содержания пенсионной системы. Это бремя не должно а) подрывать текущее потребление, б) дестимулировать экономическую активность; 3) долгосрочная устойчивость. Важна для всех поколений и предполагает способность пенсионной системы выполнять свои обязательства в долгосрочной перспективе без привлечения дополнительных ресурсов. Относительно устойчивыми должны быть как «адекватный» размер пенсий, так и «посильность» бремени финансирования. Резкие скачки в уровнях доходов ведут к социальной и макроэкономической нестабильности; 4) адаптивность. Важна для всех поколений и означает способность пенсионной системы подстраиваться под изменения экономических, демографических и политических условий. Эффективная пенсионная система должна отвечать всем четырем критериям. Улучшение по одному из критериев, приводящее к сильному ухудшению ситуации по другому, представляется неприемлемым, так как ведет к формированию долгосрочных рисков. Так, существенное повышение размера пенсий за счет увеличения фискального бремени приведет к торможению темпов экономического роста (ущемление интересов занятного населения и будущих поколений). Финансирование дефицита пенсионной системы за счет увеличения государственного долга — фактически дополнительный налог для будущих поколений. А повышение размеров пенсий в отсутствие адекватных источников финансирования в долгосрочном периоде создает риски дестабилизации в будущем как пенсионной системы, так и экономики в целом. Сегодняшняя пенсионная система не удовлетворяет перечисленным критериям. Инерционный сценарий, подразумевающий сохранение пенсионного законодательства и продолжение политики по наращиванию пенсионных обязательств, продиктованной популистскими целями, связанными с высоким и растущим весом пенсионеров в российском электорате, приведет к следующим социально-экономическим последствиям: снижение конкурентоспособности российской экономики, общее ухудшение делового климата, замедление темпов роста ВВП, а значит, и роста налогооблагаемой базы, создание препятствий на пути диверсификации экономики; прямое снижение занятости, новый виток ухода заработных плат «в тень» и дальнейшее развитие неформального сектора экономики; невозможность поддержания реального уровня пенсий на социально приемлемом уровне и рост бедности среди пенсионеров, исключение де-факто из пенсионной системы целого ряда социальных групп и сокращение охвата населения пенсионной системой. 177
- 178. Основная развилка в пенсионной системе — это развилка между тем, должна ли пенсионная система выполнять функцию борьбы с бедностью или функцию страхования населения от потери дохода. Страны, идущие по первому пути (к примеру, Грузия) — это обычно довольно бедные страны с плохо развитыми институтами, у которых не хватает ресурсов для построения нормально функционирующих институтов страховой системы. В последнее время по похожему пути двигалась и Россия, в результате чего накапливались описанные выше диспропорции. Экономисты и политики, выступающие именно за пенсионную систему, рассчитанную на борьбу с бедностью, считают, что со страховой функцией работники могут справиться сами за счет своих сбережений во всех формах, включая негосударственные пенсионные фонды. Однако опыт и теория поведенческой экономики показывают, что население систематически недооценивает риски старости и самостоятельно накапливает недостаточное количество средств. Поэтому более адекватной, с точки зрения соответствия всем перечисленным выше критериям, является пенсионная система, основанная на страховом принципе. Таким образом, реформа пенсионной системы, отвечающая на сформулированные выше принципиальные вызовы в имеющихся макроэкономических условиях, должна быть комплексной и включать следующие направления: параметрическую настройку распределительной системы; существенную модернизацию обязательной накопительной системы; развитие добровольной/квазидобровольной накопительной системы; развитие других инструментов, имеющих своей целью финансовую поддержку жизни на пенсии: страхование жизни, обратная ипотека и т. д. 3. Меры по реформированию пенсионной системы Предлагаемая реформа призвана решить задачи, связанные с глобальным демографическим вызовом пенсионной системе, изменением социального состава работающих и пенсионеров, снижением негативного влияния, которое оказывают растущие проблемы пенсионной системы на текущее развитие. Для решения каждой из задач предлагается свой комплекс мер. Следует оговориться, что эффективная реализация как минимум части предложений невозможна без изменений, связанных со снижением инфляции и развитием финансового рынка. Задача 1. Формирование комплексной системы пенсионного обеспечения для групп с разными доходами, не исключающей из пенсионной системы средний класс. В настоящий момент администрируемая государством пенсионная система в своей и распределительной, и накопительной компоненте охватывает только работников с доходами ниже 463 тыс. руб. в год (в 2011 г.). Практически весь средний класс остается за ее пределами. Охват добровольными пенсионными накоплениями также остается крайне ограниченным: в программах добровольного пенсионного обеспечения на индивидуальной (а не корпоративной!) основе участвовал лишь 1 % трудоспособного населения, в том числе порядка 5—7 % представителей средних классов. По умолчанию предполагается, что российский средний класс будет сберегать на свою пенсионную жизнь самостоятельно, за рамками системы пенсионного обеспечения. Однако 178
- 179. российский средний класс в большинстве своем не располагает финансовыми ресурсами, которые позволили бы в существенных размерах самостоятельно финансировать будущие пенсии. Даже в относительно благополучные экономические периоды в среднедоходных социальных группах доля домохозяйств, имеющих сбережения, составляла лишь 30—40 % (для всего населения 20 %), а размер сбережений эквивалентен 6—9 размерам средней заработной платы, что можно рассматривать как эффективный инструмент для страхования по безработице, но отнюдь не длительной пенсионной жизни. Макроэкономические и институциональные условия явно неблагоприятны для решения такой задачи: высокая инфляция, отрицательные процентные ставки в течение большей части времени, низкая степень доверия к инвестиционным компаниям и НПФ. В отношении последних ситуация начала меняться, поскольку в связи с программой государственного софинансирования пенсий начала расти конкуренция между фондами. Но в целом ситуация по-прежнему неблагополучна. По сути, государство не способно обеспечить гражданам приемлемые институциональные и макроэкономические условия для реализации самостоятельных накопительных стратегий. О наличии таких условий можно будет говорить лишь при устойчиво низкой инфляции. Для решения этого круга проблем необходимо: 1) распространение на нижние слои среднего класса обязательной накопительной пенсионной системы и перевод на постоянную основу программы софинансирования пенсий. Для этого предлагается расширение налоговой базы за счет повышения порога заработной платы для отчислений взносов в пенсионную систему. Соотношение предельного размера заработной платы к сумме среднего размера заработной платы за год, с которой уплачиваются платежи по стандартной ставке, возрастает с 161 до 230 % (бюджетные и др. количественные оценки см. в Приложении). Такое решение в настоящий момент уже предложено: введена ставка платежей в 10 % для зарплат такого уровня, но при этом весь платеж будет выплачиваться в солидарную систему. Эта группа, следовательно, рассматривается исключительно как донор по отношению к менее обеспеченным участникам системы и ее участие в пенсионной системе по сути оказывается урезанным. В этом случае непонятно, почему она должна финансироваться за счет платежей с заработных плат и администрироваться через специальный фонд, а не быть частью бюджетных обязательств, как это сделано в странах, последовательно идущих по пути отказа от страхового принципа к системе пенсионного обеспечения бедных. Мы предлагаем полностью распространить на эту группу участие в пенсионной системе. Поскольку есть опасения, что полное вхождение этой группы в пенсионную систему повысит издержки для работодателей, возможны другие варианты настройки системы: некоторое снижение общего размера платежа, перенос части платежа на работника и т. д. 2) стимулирование создания квазидобровольной пенсионной системы для удовлетворения потребностей в пенсионном обеспечении среднего класса. Для работников с более высокими зарплатами предлагается создать систему квази- добровольных пенсий, взносы на которые платит сам работник, и развивать систему добровольных пенсионных накоплений. Под квази-добровольной мы понимаем пенсионную систему, взносы в которую взимаются с работника по умолчанию, но работник имеет право выхода из системы по заявлению. Развитие квазидобровольной и добровольной пенсионной системы требует гораздо более высокого уровня развития институтов, предоставляющих 179
- 180. населению соответствующие услуги. Поэтому перед введением квазидобровольной системы необходимо существенно усилить требования транспарентности НПФ и контроля за рисками, а также законодательно утвердить возможность ведения коммерческих индивидуальных и корпоративных пенсионных счетов (подробно см. ниже). Эти действия должны быть введены пакетными решениями. Итак, предлагается ввести следующий порядок введения отчислений с заработной платы в пенсионную систему с работников, которые должны направляться в солидарную систему и на накопительный счет. для заработных плат, не превышающих 161 % от средней: действует текущий (действующий до 2012 г.) порядок отчислений в пенсионную систему - платеж в солидарную систему составляет 16 % - и в накопительную часть пенсии — работодатель отчисляет 6 %; для заработных плат, размер которых находится в интервале 161—230 % от средней: сохраняется текущий (действующий до 2012 г.) порядок отчислений в пенсионную систему. Возможен вариант, при котором часть платежа в накопительную систему выплачивает работник, например, в размере 2 %. С учетом того, что в последнее время обсуждается вариант введения для этой группы сниженного тарифа (10 %), можно предположить, что из этого тарифа 6 % платится в накопительную систему и 4 % — в солидарную. Часть платежа в накопительную систему (2 %) может взиматься с работника по квазидобровольному принципу. Вариант, при котором весь платеж идет в солидарную систему и работник из уплаченных взносов не получает реальных выплат, адекватных размеру его взносов, является неприемлемым, так как решает только фискальные, но не структурные проблемы; для заработных плат свыше 230 % от средней: по умолчанию с работника взимается платеж в накопительную систему размером 2—5 %, а с работодателя не взимаются платежи ни в солидарную, ни в накопительную часть. Работник по заявлению имеет право отказаться от уплаты страховых платежей. Дополнительно для этой группы действует программа софинансирования пенсий. Таким образом, в России должна быть сформирована комплексная система пенсионного обеспечения для групп с разными доходами: 1) социальная пенсия для неработающих (имеющих низкий стаж работы в формальном секторе) и низкодоходных сотрудников неформального сектора; 2) базовая пенсия для низкодоходных работников формального сектора; 3) комбинированная пенсия для среднедоходных категорий: сумма базовой, солидарной, обязательной накопительной; с ростом доходов — добровольная накопительная (с участием софинансирования со стороны государства или без него) и квазидобровольная пенсия. 4) комбинированная-альтернативная пенсия для высокодоходных категорий: сумма базовой, солидарной, обязательной накопительной; с ростом доходов — добровольная накопительная (с участием или без участия софинансирования со стороны государства) и квазидобровольная пенсия, а также различные альтернативные формы накоплений и сбережений. Важный элемент реформы — совершенствование деятельности накопительных институтов. Если прогресс в этом направлении не будет достигнут и доверие к этим институтам со стороны и клиентов, и государства не будет расти, перечисленные выше меры не дадут ожидаемого эффекта. Необходимо как совершенствование деятельности НПФ, так и конкуренция 180
- 181. со стороны других финансовых институтов. Конкретные шаги по данному направлению включают: Отказ от требования соблюдения ежегодной безубыточности пенсионных фондов; введение современных риск-ориентированных методов надзора и контроля за качеством инвестирования пенсионных портфелей на период вплоть до их ликвидации. Введение требования по минимальному уровню доходности инвестирования пенсионных накоплений к моменту выхода участника накоплений на пенсию или передачи прав наследнику, заменив для них требование ежегодной доходности однократным доказательством состоятельности вложений. Такое требование диктует снижение рискованности инвестиций по мере приближения выхода на пенсию. Размер минимального уровня доходности в идеале должен покрывать сумму уплаченных взносов, индексированных либо по инфляции, либо по ставкам доходностей вложений в краткосрочные государственные долговые бумаги за соответствующие годы. Создание системы страхования пенсионных накоплений по типу страхования вкладов. Помимо НПФ право формирования квазидобровольных пенсий и иных пенсионных продуктов должно быть предоставлено другим финансовым организациям. В частности, нужно дать возможность страховым компаниям и банкам создавать пенсионные накопительные счета и предоставлять услуги по ведению корпоративных пенсионных счетов для предприятий/компаний, включая малые и средние. Необходимо создать эффективную и гибкую систему надзора над НПФ и другими институтами, формирующими пенсионные продукты. Необходимо принять закон о выплатах. В законе по умолчанию по обязательному пенсионному страхованию способ выплаты предусматривается как выплата в форме аннуитета. По желанию работника часть пенсионных выплат может быть выплачена в течение фиксированного периода времени с правом наследования при условии отказа от получения дополнительных пенсионных выплат от государства после окончания фиксированного срока. В идеале, в последнем случае работник должен быть обязан купить страховку (отложенный аннуитет) на случай того, что будет жить после этого срока. Однако в связи с тем, что продажа аннуитетов в России сейчас абсолютно не развита, на период до 2020 года эту опцию можно не вводить и вернуться к ее обсуждению уже после того, как большинство получателей пенсий будут иметь как солидарную, так и накопительную пенсии. Введение стандартов транспарентности деятельности НПФ, а также компаний, предоставляющих возможность открытия индивидуальных и корпоративных накопительных счетов: o Обязательное ежегодное раскрытие в открытых источниках (Интернет) информации об актуарном балансе. o Обеспечение клиенту возможность получения понятной информации о своем пенсионном счете и стратегиях НПФ и ВЭБ. Для этого Пенсионный фонд совместно с НПФ должен администрировать индивидуальные пенсионные счета в Интернете, чтобы обеспечить клиентам постоянный доступ к информации о ситуации на его счете. o НПФ и ВЭБ должны представлять в открытых источниках (Интернете) свои инвестиционные стратегии. В идеале гражданин должен иметь возможность выбирать инвестиционную стратегию. Возможности выбора могут быть дифференцированы для 181
- 182. разных возрастных когорт. Финансовые институты должны предоставить бесплатное консультирование клиентов по выбору инвестиционной стратегии. Требование транспарентности и клиентоориентированности необходимо распространить и на Пенсионный фонд РФ. Сегодняшняя практика «писем счастья», информирующая гражданина о состоянии его пенсионного капитала, не дает реального представления о финансовом обеспечении его пенсионного будущего. Необходимо предоставление информации в объеме, позволяющем работнику осознанно корректировать свое трудовое и пенсионное поведение, — в частности, делать выбор между солидарной и накопительной пенсионной системами. Необходимо стимулировать и содействовать развитию страхования жизни и обратной ипотеки, а также социальных услуг для пожилых людей. Налогообложение индивидуальных и корпоративных накоплений подоходным налогом может осуществляться на момент оформления пенсий, а не на момент выплаты взносов (что соответствует опыту многих стран), или, как в случае НПФ, пенсионные накопления могут не облагаться налогом вообще. Задача 2. Создание стимулов для формализации рабочих мест. Для преодоления проблемы субсидирования пенсий работникам неформального сектора и создания стимулов к формализации рабочих мест следует реализовать следующие меры: повышение требований к минимальному стажу, после которого работник может претендовать на получение трудовой (а не социальной, которая начинает выплачиваться на 5 лет позже) пенсии: предлагается постепенное повышение минимального стажа с 5 до 15—20 лет; введение ежемесячного минимального фиксированного платежа для самозанятых в размере 20—30 % от платежа, рассчитанного по среднему размеру заработной платы в стране; перенос части взносов в пенсионную систему на работника с целью стимулирования его активного участия в пенсионной системе и усиления контроля над формированием пенсионного капитала. Задача 3. Снижение налоговой нагрузки на бизнес. Высокая и растущая налоговая нагрузка в связи с ростом взносов в пенсионную систему ведет к ухудшению делового климата, усилению тенденции к «бегству от налогов», расширению зоны неформальной экономики. В этой связи предлагается изменение тарифов взносов в пенсионную систему до 22 % и, возможно, до 20 %. Бюджетные и другие количественные оценки эффекта предлагаемых мер см. в Приложении. Они показывают, что при реализации всей совокупности предлагаемых параметрических реформ возможно достижение сбалансированности пенсионной системы даже при сниженных тарифах отчислений в пенсионную систему. Задача 4. Реформирование досрочных пенсий. Эта проблема характеризуется особой сложностью в силу того, что в категорию досрочных пенсий попадают и работники с действительно вредными условиями труда, влияющими на 182
- 183. здоровье и продолжительность жизни (угольная, металлургическая, химическая и пр. промышленность), и работники недофинансированных, но социально важных секторов, занятость в которых стимулировалась пенсионными льготами. В последнем случае это, по сути, «отложенный платеж» работникам. К последним относится значительная часть работников бюджетной сферы: учителя, врачи, неконкурентный сектор науки и инженеров-исследователей и т. д. Пенсионные льготы рассматриваются ими как компенсация за низкую заработную плату на протяжении трудовой жизни. Но около трети работников небюджетных секторов, имеющих право на досрочное назначение пенсии по старости, трудятся в нормальных условиях труда. В начале 2010 г. в производствах и профессиях, дающих право на досрочную пенсию, работало 40 % занятых в России, а в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам — 29 %. Кроме роста пенсионных расходов это приводит к значительным искажениям на рынке труда. Пенсии начинают выплачиваться раньше, но поскольку их реальный размер низок, работники долго не покидают рабочих мест, создавая проблемы для карьерного роста следующих поколений. Как уже говорилось, попытки отказаться от списков профессий, дающих право на досрочный выход на пенсию, как показывает многолетний опыт, приводят не к решению, а к усугублению проблемы, поскольку вместо сокращения списков происходит их расширение. Без экономических стимулов часто предлагаемая идея переаттестации рабочих мест также не даст ощутимых результатов. Другое традиционное предложение в этой сфере сводится к тому, чтобы полностью переложить издержки, связанные с выплатой досрочных пенсий, на работодателя за счет создания профессиональных пенсий и профессиональных пенсий по инвалидности. Однако это ведет к чрезмерному росту ставок пенсионных платежей (рост может составить 14 п. п.), что также неприемлемо для большинства работодателей. Поэтому до 2020 г. предлагается создать систему переаттестации рабочих мест по прозрачной и понятной для всех участников процедуре. Параллельно вводится «мягкий» дополнительный пенсионный тариф на рабочие места из списка профессий, имеющих право на досрочную пенсию. Для работодателей внебюджетной сферы предлагается введение дополнительного тарифа в размере 3 % для рабочих мест из списка № 1, и в размере 2 % для рабочих мест из списка № 2. Это сокращает для работодателей стимулы сохранять и даже увеличивать долю рабочих мест по обоим спискам. Если вместо досрочных пенсий вводится профессиональная пенсия по инвалидности, платежи снижаются на 1 п. п. Аналогичный принцип — введение дополнительных тарифов в размере 2 % отчислений в пенсионную систему — может быть применен при реформировании системы досрочных пенсий для работников, занятых в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территорий. Смысл данного предложения не в том, чтобы полностью покрыть дополнительные расходы пенсионной системы по финансированию досрочных пенсий (введение относительно низкого дополнительного тарифа не решает эту задачу в кратко- и среднесрочной перспективе), а в том, чтобы создать экономические стимулы если не к полному сокращению, то, по меньшей мере, к оптимизации числа рабочих мест, условия труда на которых дают основания для досрочного 183
- 184. пенсионирования. При условии существования такого экономического стимула переаттестация рабочих мест приобретает смысл. Для рабочих мест бюджетников (список 2) государство должно инициировать переход на «новый социальный контракт», компенсирующий прежнюю льготу. Такой подход позволяет смягчить искажения на рынке труда бюджетников, сделав работу в этом секторе более привлекательной для молодых специалистов. Введение «нового социального контракта» необходимо с вновь принимаемыми на работу сотрудниками. Добровольно он может быть распространен на прочих работников. Работникам может быть предоставлен выбор: получить пенсионную льготу или прибавку к зарплате. Но в любом случае лидерство в решении данной проблемы должно показать государство, монетизировав пенсионные льготы бюджетников. Наиболее мягкий вариант реформы состоит в том, что эти решения могут быть распространены на работников, впервые вступающих на соответствующие рабочие места. В то время как для остальных сохраняется действующий порядок финансирования досрочных пенсий. При повышении общего пенсионного возраста в той же пропорции увеличивается досрочный возраст выхода на пенсию. Задача 5. Меры по стабилизации финансового состояния пенсионной системы в связи со старением населения. Главный ответ на демографический вызов старения населения — это постепенное повышение пенсионного возраста. Аргументы в пользу такого решения хорошо известны. Уже в настоящее время на 1000 работников приходится почти 600 пенсионеров. Высока (около трети) и растет доля работающих пенсионеров. Наиболее резко масштабы занятости пенсионеров падают после достижения женщинами 60 лет, а мужчинами 65 лет. Следовательно, реальной утраты трудоспособности с достижением общеустановленного (и досрочного) пенсионного возраста не происходит. Сохранение в незыблемости границ пенсионного возраста де-факто означает существенное сокращение трудовой жизни. В момент установления пенсионного возраста средняя продолжительность периода занятости составляла 45 лет для мужчин и 40 для женщин. А в настоящий момент в связи с расширением периода получения образования и распространением досрочного выхода на пенсию она снизилась до 33 лет для мужчин и 30 лет для женщин. Предлагаемая формула решения проблемы: повышение пенсионного возраста до 63 лет для обоих полов к 2030 г. (для женщин — на 6 месяцев за год, для мужчин — на 3 месяца в год) и соответствующее повышение нормативного стажа работы. Повышение пенсионного возраста требует корректировки методов индексации пенсий. Сейчас пенсии индексируются по размеру доходов пенсионных сборов на одного пенсионера. В случае повышения пенсионного возраста механическое использование этой формулы распределит всю экономию в пользу нынешних пенсионеров. Поэтому формула индексации должна быть скорректирована с учетом экономии от повышения пенсионного возраста. Предлагается следующая формула индексации страховой части: по индексу, равному среднему арифметическому между индексом роста заработной платы и инфляции за предыдущий год, не более, чем индекс роста доходов в расчете на одного пенсионера в прошедшем году по отношению к предыдущему году, и не менее, чем индекс потребительских цен за прошедший год. 184
- 185. Принципиально важно, что повышение пенсионного возраста и корректировка формулы индексации — два неразрывных элемента единого пакетного решения. Традиционно предложение о повышении пенсионного возраста вызывает следующие возражения: Низкая продолжительность жизни, особенно у мужчин. Ожидаемая продолжительность жизни составляет 61,8 лет за счет младенческой смертности и высокой смертности в мужских когортах в возрасте 40—60 лет. Однако, во-первых, умершие во младенчестве не являются участниками пенсионной системы, а за пределами этих возрастных порогов коэффициенты дожития в России сопоставимы со многими странами мира. Во-вторых, существуют значительные резервы повышения пенсионного возраста для российских женщин, продолжительность жизни которых почти не отличается от аналогичного показателя во многих развитых странах мира. Плохое состояние здоровья населения. Повышение возраста назначения пенсии по старости не должно исключать основания для фактического прекращения работы и выхода на пенсию по медицинским основаниям. Неприятие населением увеличения пенсионного возраста. Во-первых, люди всегда и везде негативно относятся к ограничению своих прав, особенно права на отдых. Между тем во многих странах мира возраст выхода на пенсию все-таки был поднят. Во-вторых, чем моложе работник, тем меньше опасений он испытывает по поводу повышения пенсионного возраста. Но ведь именно эти возрастные группы, а отнюдь не «действующие» пенсионеры, должны принять на себя новые социальные обязательства в связи с постепенным (на несколько месяцев в год) повышением продолжительности трудовой жизни. Трудность поиска работы для лиц пенсионных и предпенсионных возрастов. Статистические данные свидетельствуют, что занятость в предпенсионных возрастах в последние годы растет, особенно заметно у женщин; при этом даже кризис не привел к существенному оттоку лиц предпенсионных и пенсионных возрастов с рынка труда. В действующем пенсионном законодательстве достаточно методов косвенного решения проблемы: введены стимулирующие механизмы увеличения пенсионных накоплений граждан, откладывающих обращение за пенсией. В реальности практически все работники, получающие формальное право выхода на пенсию, по-прежнему реализуют его сразу же и в полной мере. Право совмещать получение пенсии и доходы от трудовой деятельности априори снижает привлекательность стимулов добровольного откладывания обращения за пенсией. Повышение пенсионного возраста не дает ожидаемого финансового эффекта в силу быстрого роста пенсионных обязательств. Повышение пенсионного возраста с учетом корректировки формулы индексации не только дает финансовый результат, но и является самым весомым фактором финансовой стабилизации пенсионной системы, особенно в средне- и долгосрочной перспективе, и появляется возможность существенного сокращения размера трансферта из федерального бюджета и/или повышения реального размера пенсии и, соответственно, коэффициента замещения. Возраст 63 года до недавнего времени был стандартным возрастом выхода на пенсию в развитых странах, но в 2010—2011 гг. целый ряд стран повысил пенсионный возраст до 65—68 лет. С учетом относительно низкой продолжительности жизни в России предлагается пока ограничиться повышением пенсионного возраста до 63 лет, причем делать это постепенно: по 185
- 186. полгода в год для женщин, для мужчин по 3 месяца в год, пока не сравняется возраст выхода на пенсию для мужчин и женщин. В результате окончательно возраст выхода на пенсию достигнет 63 лет только к 2030 г. При этом в переходный период возможно сохранение для работника выбора: в первые три года реформ работники имеют возможность остаться в существующей системе, т. е. выйти на пенсию раньше, но иметь пенсию меньшего размера. Возможны и другие, более мягкие варианты, подразумевающие на первом этапе реформы ежегодное увеличение срока выхода на пенсию на 1 месяц. В этом случае завершение перехода на пенсионный возраст 63 года отодвигается на 2035 г. (В дальнейшем можно рассмотреть возможность привязки пенсионного возраста к продолжительности жизни после выхода на пенсию.) Еще одна тактика «мягкого перехода»: начало повышения пенсионного возраста для отдельных категорий работников, например, государственных служащих, с последующим распространением на другие. В этом случае вероятность социального напряжения снижается, поскольку «государство начинает с себя». Стимулирование более позднего обращения за назначением пенсии заслуживает внимания как дополнительная мера. В современной формуле, основу которой составляет понятие накопленного пенсионного капитала, подобные стимулы уже заложены, но, как показывают прошедшие годы с начала пенсионной реформы, в условиях высокой макроэкономической и демографической (высокая смертность) неопределенности они не работают; однако не исключено, что в перспективе в более стабильной системе они могут давать эффект. Влияние демографических факторов должно учитываться и в пенсионной формуле при расчете периода дожития после достижения пенсионного возраста: в свете начавшегося роста продолжительности жизни, если низкий пенсионный возраст сохраняется (55 лет для женщин и 60 для мужчин), средний возраст дожития, т. е. период получения пенсии, должен быть увеличен с 19 лет до 22 лет. Задача 6. Оптимизация планирования бюджета пенсионной системы в зависимости от демографических волн. Демографические волны могут приводить к циклическим колебанием сальдо бюджета ПФР и всей пенсионной системы в зависимости от того, какие по численности когорты в данный момент входят в состав рабочей силы и какие выходят на пенсию. Это фактор, который хорошо поддается прогнозированию, он должен быть учтен при планировании бюджета пенсионной системы. Для погашения негативного влияния демографических волн можно рекомендовать формирование специального резервного фонда. В идеале накопление резервного фонда должно происходить на «хорошей» волне, а расходование — на «плохой». В настоящее время проблема заключается в том, что такая возможность уже упущена: в благоприятные 2000-е годы резервный фонд не был накоплен. В связи с этим возможны следующие решения: финансирование пенсий за счет выпуска дополнительного государственного долга; дополнительные платежи из бюджета, которые должны быть компенсированы (точнее, снижены) на положительной демографической волне 2020-х гг. 186
- 187. Организационное и ресурсное сопровождение реформы Многие элементы предложенного варианта реформирования пенсионной системы не будут эффективны, если в стране не появится эффективный центр сбора и обработки данных о социальной ситуации граждан, включая пенсионное обеспечение и состояние здоровья. Такой орган может быть своего рода социальным казначейством. Эффективное использование собранной в нем базы данных позволит, с одной стороны, кардинально улучшить планирование расходов социальной сферы, а с другой стороны, существенно улучшить прозрачность и качество услуг населению, предоставляемых системой социального страхования. Информированность участников пенсионной системы и, в первую очередь, населения — важнейшее условие эффективности любых реформ в пенсионной сфере. Первоочередная задача в этом направлении — создание Центра обработки данных (ЦОД), обладающего необходимыми мощностями и самыми современными средствами обработки данных. В ЦОД должна быть аккумулирована информация обо всех участниках системы. Основу этой базы данных должна составлять система персонифицированного учета (СПУ), которая в настоящее время находится в ведении Пенсионного фонда России, но недоступна другим участникам пенсионной системы, что делает саму систему нетранспарентной. Программное обеспечение должно позволять проводить аналитику данных и строить прогнозы. База данных должна быть соединена с сервисами, предоставляющими услуги населению, к примеру, по предоставлению информации о состоянии пенсионных счетов, выбранных стратегий инвестирования и т. д. Заключение Перечисленные выше меры по решению соответствующих задач носят принципиально комплексный характер. В результате реализации всей совокупности перечисленных шагов будут достигнуты следующие эффекты: 1) В России будет сформирована комплексная система пенсионного обеспечения для групп с разными доходами: для неработающих (имеющих низкий стаж работы в формальном секторе) и низкодоходных работников неформального сектора — социальная пенсия, для низкодоходных работников формального сектора — базовая пенсия, для среднедоходных категорий — сумма базовой, солидарной, обязательной накопительной пенсии, а с ростом доходов — добровольная и квазидобровольная накопительная пенсия, для высокодоходных — сумма базовой, солидарной, обязательной, добровольной и квазидобровольной накопительной пенсий, а также альтернативные формы сбережений. 2) Существенно ослабляется зависимость пенсионной системы от федерального бюджета. Если до 2020 г. эта зависимость еще сохраняется на уровне 1,8—2,3 % ВВП (в зависимости от выбранной схемы повышения пенсионного возраста), то в последующие годы скорость ее сокращения существенно возрастает. В конце прогнозируемого периода практически может быть достигнут бездефицитный бюджет пенсионной системы. 187
- 188. 3) Реформы позволяют сохранять приемлемый уровень размера пенсии: соотношение среднегодового размера трудовой пенсии с прожиточным минимумом пенсионера будет составлять 3—4 раза, индивидуальный коэффициент замещения при стаже 30—35 лет составит около 35—45 %, а с учетом добровольных отчислений — почти 50 % от уровня средней заработной платы. Оценки эффектов от предлагаемых мер на основе соответствующих расчетов до 2050 г. приведены в Приложении. 188
- 189. Предлагаемые меры и их бюджетные последствия Таблица 1. Эффективность предлагаемых мер по реформе пенсионной системы: бюджетные эффекты и рост размер пенсий Экономия средств федерального бюджета на покрытие дефицита, валоризацию, на доплаты до прожиточного минимума пенсионера, на компенсацию выпадающих доходов («+» — экономия, «-» — доп. расходы) Введение доп. тарифа взносов за работу во вредных Увеличение условиях труда на Изменение формулы пенсионного основании списка № индексации возраста до 63 лет к 1 в размере 3 % от страховой части: по 2030 г. Постепенное зарплаты и тарифа 2 индексу, равному повышение стажа % от зарплаты для Суммарная экономия среднему уплаты взносов для списка № 2, Повышение от всех мер с учетом арифметическому получения полной работающих в Добровольные требований к добровольных между индексом базовой части районах Крайнего отчисления с минимальному стажу отчислений с роста заработной пенсии с 30 до 35 лет Севера и приравн. к софинансированием с 5 до 15 (20) лет. Суммарная экономия софинансированием платы и инфляции за с 2031 к 2035 г. ним местностям и — предполагается Увеличение периода Введение от всех мер без учета — предполагается предыдущий год, не Повышение ежегодное участие 50 % от дожития с 19 до 22 минимального добровольных участие 50 % от более, чем индекс предельного потолка повышение тарифа численности лет к 2050 году при фиксированного отчислений с численности роста доходов в заработной платы на 5 % (рост тарифа плательщиков расчете пенсии платежа в размере софинансированием плательщиков расчете на одного для отчислений 1,05) до 13 % по обязательных платежа от 20—30 % обязательных пенсионера в взносов так, чтобы списку № 1 к 2045 г. взносов в среднего размера взносов в прошедшем году по коэффициент и до 6,4 % к 2038 г. пенсионную систему заработной платы в пенсионную систему отношению к регрессии составил по списку № 2, в добров. отчисл. стране в добров. отчисл. предыдущему году, 0,9 при соотношении работающих в и не менее, чем предельного размера районах Крайнего индекс заработной платы к Севера и потребительских цен сумме среднего приравненных к ним за прошедший год размера заработной местностях (1/2 платы за год 230 % тарифа на страховую часть и ½ на накопительную часть) млрд руб. к ВВП млрд руб. к ВВП млрд руб. к ВВП млрд руб. к ВВП млрд руб. к ВВП млрд руб. к ВВП млрд руб. к ВВП млрд руб. к ВВП 2020 1 393 1,15 % 1 003 0,83 % 389 0,32 % 19 0,02 % 698 0,61 % 169 0,12 % 119 0,09 % -390 -0,32 % 2030 4 409 1,69 % 3 797 1,46 % 1 531 0,60 % 194 0,08 % 1 717 0,71 % 605 0,19 % 363 0,12 % -612 -0,23 % 2040 8 743 1,77 % 7 860 1,59 % 3 232 0,68 % 683 0,14 % 2 545 0,56 % 1 419 0,24 % 864 0,16 % -883 -0,18 % 2050 14 258 1,66 % 13 053 1,52 % 6 481 0,79 % 1 518 0,18 % 2 309 0,29 % 2 525 0,25 % 1 424 0,15 % -1205 -0,14 % Изменение среднего размера трудовой пенсии: отношение к среднему размеру заработной платы (после вычета подоходного налога), с учетом потолка взносов (коэффициента регрессии («+» — увеличение, «-» — уменьшение) к средней заработной к средней заработной к средней заработной к средней заработной к средней заработной к средней заработной к средней заработной плате плате плате плате плате плате плате 2020 0,5 % 0,7 % -1,7 % -0,1 % 2,3 % 0,0 % 0,2 % 2030 0,4 % 1,2 % -2,8 % -0,5 % 3,7 % 0,1 % 0,8 % 2040 2,1 % 3,8 % -2,7 % -0,9 % 5,5 % 0,3 % 1,7 % 189
- 190. 2050 2,8 % 5,5 % -2,8 % -1,2 % 6,2 % 0,6 % 2,7 % Таблица 2. Эффективность предлагаемых мер по реформе пенсионной системы: размер пенсий 2030 год 2035 год стаж 30 лет стаж 35 лет стаж 30 лет стаж 35 лет к размеру последней Без учета добровольных 36,7 43,5 32,1 37,0 заработной отчислений с платы, % софинансированием соотношение с 3,2 3,8 3,4 3,9 ПМП, раз к размеру последней С учетом добровольных 41,8 49,0 37,2 42,5 заработной отчислений с платы, % софинансированием соотношение с 3,7 4,3 3,9 4,4 ПМП, раз 190
- 191. 4. Ключевые меры по реформированию пенсионной системы Формирование комплексной системы пенсионного обеспечения для групп с разными доходами, не исключающей из пенсионной системы средний класс 1. Ведение следующего порядка отчислений с заработной платы в пенсионную систему с работников: для заработных плат, не превышающих 161 % от средней: текущий (действующий до 2012 г.) порядок отчислений в пенсионную систему — платеж в солидарную систему составляет 16 %, и в накопительную часть пенсии работодатель отчисляет 6 %; для заработных плат в интервале 161—230 % от средней: текущий (действующий до 2012 г.) порядок отчислений в пенсионную систему. Возможен вариант, при котором часть платежа в накопительную систему выплачивает работник, например, в размере 2 %. Этот платеж может взиматься с работника по квазидобровольному принципу. для заработных плат свыше 230 % от средней: по умолчанию с работника взимается платеж в накопительную систему размером 2—5 %, а с работодателя не взимаются платежи ни в солидарную, ни в накопительную часть. Работник по заявлению имеет право отказаться от уплаты страховых платежей. Дополнительно для этой группы действует программа софинансирования пенсий. Создание стимулов для формализации рабочих мест 2. Повышение требований к минимальному стажу, после которого работник может претендовать на получение трудовой (а не социальной, которая начинает выплачиваться на 5 лет позже) пенсии: предлагается постепенное повышение минимального стажа с 5 до 15—20 лет. 3. Введение ежемесячного минимального фиксированного платежа для самозанятых в размере 20—30 % от платежа, рассчитанного по среднему размеру заработной платы в стране. Снижение налоговой нагрузки на бизнес 4. Изменение тарифов взносов в пенсионную систему (с 26 до 22—20 %). Реформирование досрочных пенсий 5. Создание прозрачной и понятной процедуры переаттестации рабочих мест работодателем. 6. Для работодателей внебюджетной сферы предлагается введение дополнительного тарифа в размере 3 % для рабочих мест из списка № 1 и в размере 2 % для рабочих мест из списка № 2. Это сокращает для работодателей стимулы сохранять и даже увеличивать долю рабочих мест по обоим спискам, дает стимулы переаттестовывать их в стандартные рабочие места. 7. Если вместо досрочных пенсий вводится профессиональная пенсия по инвалидности, платежи снижаются на 1 п. п. 191
- 192. 8. Для работодателей в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территорий вводится дополнительный тариф отчислений в размере 2 %. Наиболее мягкий вариант реформы состоит в том, что эти решения могут быть распространены на работников, впервые вступающих на соответствующие рабочие места. 9. В бюджетном секторе вводится «новый социальный контракт» для новых работников: повышение зарплат в обмен на повышение возраста выхода на пенсию. Совершенствование накопительных институтов 10. Отказ от требования соблюдения ежегодной безубыточности пенсионных фондов; введение современных риск-ориентированных методов надзора и контроля за качеством инвестирования пенсионных портфелей на период вплоть до их ликвидации. 11. Введение требования по минимальному уровню доходности инвестирования пенсионных накоплений к моменту выхода участника накоплений на пенсию или передачи прав наследнику, заменив для них требование ежегодной доходности однократным доказательством состоятельности вложений. Такое требование диктует снижение рискованности инвестиций по мере приближения выхода на пенсию. Размер минимального уровня доходности в идеале должен покрывать сумму уплаченных взносов, индексированных либо по инфляции, либо по ставкам доходностей вложений в краткосрочные государственные долговые бумаги за соответствующие годы. 12. Создание системы страхования пенсионных накоплений по типу страхования вкладов. 13. Помимо НПФ право формирования квазидобровольных пенсий и иных пенсионных продуктов должно быть предоставлено другим финансовым организациям. В частности, нужно дать возможность страховым компаниям и банкам создавать пенсионные накопительные счета и предоставлять услуги по ведению корпоративных пенсионных счетов для предприятий/компаний, включая малые и средние. 14. Необходимо создать эффективную и гибкую систему надзора над НПФ и другими институтами, формирующими пенсионные продукты. 15. Необходимо принять закон о выплатах. В законе по умолчанию по обязательному пенсионному страхованию способа выплаты предусматривается выплата в форме аннуитета. По желанию работника часть пенсионных выплат может быть выплачена в течение фиксированного периода времени с правом наследования, при условии отказа от получения дополнительных пенсионных выплат от государства после окончания фиксированного срока. В идеале, в последнем случае работник должен быть обязан купить страховку (отложенный аннуитет) на случай того, что будет жить после этого срока. Однако в связи с тем, что продажа аннуитетов в России сейчас абсолютно не развита, на период до 2020 года эту опцию можно не вводить и вернуться к ее обсуждению уже после того, как большинство получателей пенсий будут иметь как солидарную, так и накопительную пенсии. 16. Введение стандартов транспарентности деятельности НПФ, а также компаний, предоставляющих возможность открытия индивидуальных и корпоративных накопительных счетов: 192
- 193. a. Обязательное ежегодное раскрытие в открытых источниках (Интернет) информации об актуарном балансе. b. Обеспечение клиенту возможности получения понятной информации о своем пенсионном счете и стратегиях НПФ и ВЭБ. Для этого Пенсионный фонд совместно с НПФ должен администрировать индивидуальные пенсионные счета в Интернете, чтобы обеспечить клиентам постоянный доступ к информации о ситуации на его счете. c. НПФ и ВЭБ должны представлять в открытых источниках (Интернете) свои инвестиционные стратегии. В идеале гражданин должен иметь возможность выбирать инвестиционную стратегию. Возможности выбора могут быть дифференцированы для разных возрастных когорт. Финансовые институты должны предоставить бесплатное консультирование клиентов по выбору инвестиционной стратегии. 17. Требование транспарентности и клиентоориентированности необходимо распространить и на Пенсионный фонд РФ. Сегодняшняя практика «писем счастья», информирующая гражданина о состоянии его пенсионного капитала, не дает реального представления о финансовом обеспечении его пенсионного будущего. Необходимо предоставление информации в объеме, позволяющем работнику осознанно корректировать свое трудовое и пенсионное поведение, — в частности, делать выбор между солидарной и накопительной пенсионной системами. 18. Необходимо стимулировать и содействовать развитию страхования жизни и обратной ипотеки, а также социальных услуг для пожилых людей. 19. Налогообложение индивидуальных и корпоративных накоплений подоходным налогом может осуществляться на момент оформления пенсий, а не на момент выплаты взносов (что соответствует опыту многих стран), или, как в случае НПФ, пенсионные накопления могут не облагаться налогом вообще. Меры по стабилизации финансового состояния пенсионной системы в связи со старением населения 20. Повышение пенсионного возраста до 63 лет для обоих полов к 2030 г. (для женщин — на 6 месяцев за год, для мужчин — на 3 месяца в год) и соответствующее повышение нормативного стажа работы. 21. Стимулирование более позднего обращения за назначением пенсии. 22. Корректировка формулы индексации страховой части трудовой пенсии. 23. Изменение срока дожития (периода получения пенсии) в пенсионной формуле с учетом текущих демографических изменений. 193
- 194. Глава 7 Развитие финансового и банковского сектора Основные выводы и рекомендации: За последнее десятилетие российский финансовый сектор существенно вырос. Однако он остается неустойчивым, его конкурентоспособность низка, отдельные важнейшие институты и инструменты развиты слабо. Развитию финансового рынка и его позиционированию в качестве международного финансового центра препятствуют неконкурентный правовой и налоговый режимы, не ориентированная на защиту прав собственности судебная и правоохранительная система, несовершенство инфраструктуры и корпоративного управления, отсутствие внутреннего долгосрочного инвестора. Без устранения этих препятствий попытки стимулировать форсированное развитие существующих институтов финансового сектора будут приводить к накоплению опасных для устойчивости сектора рисков, раздуванию пузырей и, в конечном счете, к необходимости мобилизации средств налогоплательщиков для спасения финансовых институтов от тотального банкротства. Поэтому развилка заключается в выборе между политикой форсированного или сбалансированного роста, подразумевающего последовательное решение перечисленных выше проблем. Ключевая задача — повышение устойчивости финансового сектора. Для этого необходим качественный скачок в осуществлении микро- и макропруденциального надзора, их ориентированность на глубокое понимание рисков финансового сектора в целом и его отдельных институтов для принятия упреждающих кризисное развитие мер. Необходима расчистка банковской системы от банков, не способных осуществлять нормальные банковские операции, и от полукриминальных структур, занимающихся отмыванием капитала. Для этого нужно изменение модели микропруденциального надзора и повышение требований к капиталу. Следует передать всю полноту власти над финансовым рынком (лицензирование, регулирование и надзор) двум уполномоченным ведомствам — Банку России и ФСФР. Для координации деятельности этих регуляторов с бюджетной политикой и контроля и упреждения общего риска финансовой системы целесообразно на базе Банка России совместно с Министерством финансов и ФСФР создать Совет по финансовой стабильности, занимающийся мониторингом ситуации на рынках и реализацией мер, предотвращающих перегрев рынков и накопление рисков на балансах системообразующих институтов. Банку России следует дать право ограничивать совокупный левередж кредитных организаций. Следует создать систему защиты прав потребителей финансовых услуг. Для повышения конкурентоспособности финансового сектора необходима не просто приватизация всех финансовых посредников, осуществляющих обычную конкурентную коммерческую деятельность, но и ограничение их доли на внутреннем рынке так, как это принято в развитых странах. Необходимо достроить современную инфраструктуру финансового рынка технологичными институтами хранения ценных бумаг, принадлежащих инвесторам, и расчетами по сделкам с этими ценными бумагами: 194
- 195. центральным депозитарием и централизованным клирингом. Необходимо снятие правовых и налоговых препятствий для создания в России венчурных и хедж-фондов, фондов прямых инвестиций, финансовых компаний специального назначения (SPV), а также упрощение налогового администрирования финансовых инструментов. Еще одно направление реформ — «институализация» долгосрочных сбережений домашних хозяйств («длинных денег»), а также повышение склонности граждан к созданию личных пенсионных накоплений, страхованию жизни и других персональных рисков. Необходимо стимулирование создания системы корпоративных и индивидуальных пенсионных планов и накопительных счетов на различные нужды (образование, здравоохранение и др.). В качестве дополняющих нужны меры по страхованию инвестиций, развитию консультационных финансовых услуг и финансовой грамотности. 195
- 196. 1. Состояние, основные проблемы и вызовы Одной из важнейших характеристик экономического развития России в прошедшем десятилетии стал быстрый рост финансового сектора. Роль банковской системы и финансовых рынков в обеспечении экономического роста неизмеримо выросла. В начале 2000-х доля банковского кредита в приросте совокупного внутреннего спроса не превышала 15 %, а к середине прошлого десятилетия этот показатель превысил треть. Активы банковской системы увеличились с 37 % ВВП в 2000г. до 72,4 % на начало 2011 года. Объем акций, торгуемых на бирже, вырос с 16,6 % ВВП до 67,8 % ВВП, а стоимость корпоративных облигаций в обращении — с 0,5 до 6,0 % ВВП. По отдельным показателям российский финансовый сектор приблизился к уровню развития стран Восточной Европы. К примеру, кредиты нефинансовому сектору увеличились с 18 до 40 % ВВП, что соответствует уровню Польши (41 %), Словакии (43 %) и Чехии (48 %). Благодаря наличию больших компаний по уровню капитализации и по объему торгуемых активов Россия значительно опережает большинство стран Восточной Европы. Вместе с тем положение в финансовом секторе нельзя считать удовлетворительным и отвечающим задачам динамичного экономического роста. В международных рейтингах оценки развития российского финансового сектора выглядят хуже, чем средняя оценка уровня развития экономики (см. например, «Индекс глобальной конкурентоспособности» Всемирного экономического форума). Индекс доверия населения к финансовому сектору невелик, о чем свидетельствует то, что по уровню депозитов по отношению к ВВП (31 %) Россия серьезно отстает от тех же стран Центральной Европы (Польша — 40 %, Венгрия — 47 %, Словакия — 49 %, Чехия — 61 %). Опережая эти страны по размеру капитализации и размеру рынка, Россия отстает от них по количеству компаний, акции которых обращаются на бирже, в расчете на 10 тыс. жителей. Для России этот показатель составляет всего 0,02, в Чехии — 0,03, в Венгрии — 0,04, Польше — 0,11, Словакии — 0,25 (для сравнения, в США — 0,17, в Великобритания — 0,37). Быстрое развитие 2000-х годов имело свою отрицательную сторону: в секторе накопились значительные диспропорции, в результате чего падение российских финансовых индексов в ходе кризиса было одним из самых больших в мире; Банку России пришлось потратить значительные средства на поддержку ликвидности в банковском секторе. Затем ситуация нормализовалась, однако фундаментальное несоответствие размеров сектора уровню его институционального и качественного развития сохраняется. Устойчивому развитию сектора препятствует целый ряд ограничений макроэкономического, институционального и структурного характера, которые формируют три круга проблем: 1. Неустойчивость банковского и финансового сектора в целом. Кризисы, сопровождающиеся колебаниями уровня ликвидных активов и резким оттоком депозитов, происходят каждые 4—6 лет. Уровень доверия вкладчиков остается низким, депозиты населения выступают дорогим и краткосрочным пассивом. Крупнейшие банки в значительной степени зависят от притока заемного капитала, в первую очередь, иностранного. В результате любое ухудшение состояния мирового рынка капитала приводило к кризису на внутреннем рынке. Сектор остается мало транспарентным для надзора, и тем более — для инвесторов и вкладчиков, несмотря на объемные и трудоемкие требования к отчетности. В количественном отношении большую часть 196
- 197. сектора по-прежнему составляют кэптивные банки и структуры, ведущие рискованный бизнес или занимающиеся обналичиванием и отмыванием денег. 2. Низкая конкурентоспособность фондового и финансового рынка, неразвитость отдельных форм финансовых рынков. Сегодня в российской экономике работают крупнейшие мировые компании, она генерирует крупные денежные потоки: так, в 2007— 2009 гг. Россия занимала 5-е место в мире по размеру средств, привлекаемых на IPO. Российский фондовый рынок имеет все возможности для того, чтобы стать крупным международным финансовым центром, привлекательным для международных инвесторов и предоставляющим финансовые услуги компаниям и правительствам своего региона. Однако пока российским рынком пренебрегают даже российские компании, предпочитающие проводить IPO в Лондоне, Нью-Йорке, Париже и даже Гонконге и Польше. Можно выделить несколько основных причин такого положения дел: a) отечественный регулятивно-правовой и налоговый режимы делают осуществление многих сделок в российской юрисдикции менее выгодными и процедурно неконкурентными по сравнению с зарубежными площадками. Это тормозит развитие фондового рынка и рынка облигаций, а некоторые рынки (хеджевых инструментов и производных инструментов, синдицированных кредитов, простейшие способы секьюритизации активов) и финансовые услуги (долевое управление) практически отсутствуют; b) российская судебная система не обеспечивает удовлетворительного качества решения финансовых споров; c) несовершенство корпоративного управления снижает уровень доверия к российским активам со стороны миноритарных инвесторов; d) инфраструктура рынка (депозитарий, клиринговые и платежные системы и т. д.) не обеспечивает того уровня надежности, качества и стоимости финансовых операций, который предоставляют конкурирующие площадки, что связано как с недостатками нормативной базы, так и с уровнем технологий. Следствием этого является ограниченный доступ российских экономических агентов к услугам по получению финансирования и инвестиций, а также хеджирования рисков. 3. Отсутствие внутреннего долгосрочного инвестора. Международный опыт показывает, что без наличия внутренних инвесторов невозможно построить финансовый центр не только регионального или мирового, но даже локального масштаба. Между тем в России сектор институциональных инвесторов все еще находится в зачаточном состоянии. Общая стоимость активов в накопительной составляющей пенсионной системы составляла в 2010 году 914,2 млрд руб., или около 2 % ВВП. Объем пенсионных накоплений и пенсионных резервов в НПФ в 2010 году составлял 798,6 млрд руб., из них пенсионных накоплений — только 155,3 млрд руб., или чуть больше 0,3 % ВВП. Это ниже уровня большинства стран Восточной Европы: отношение инвестиций пенсионных фондов к ВВП составляет в Чехии 4 %, в Польше — 5,6 %, в Венгрии — 8 %. В странах, являющихся крупными региональными или мировыми финансовыми центрами, отношение инвестиций пенсионных фондов к ВВП еще выше: в Гонконге — 24 %, в Великобритании — 72 %. в США — 111 %. Сектор страхования жизни в России на порядок менее развит. Стоимость чистых активов ПИФов на конец 2010 года составляла 1,12 трлн руб. (2,5 % ВВП), но эта сумма включает в 197
- 198. себя вложения в ПИФы недвижимости. Без учета закрытых фондов совокупные чистые активы (СЧА) ПИФов составляют всего 0,3 % ВВП, что ниже значений всех стран, по которым ведет учет Институт инвестиционных компаний (ICI). Для сравнения: аналогичный показатель (соотношение СЧА открытых ПИФов и ВВП) в Польше составляет 5,3 %, в Китае — 7,6 %, в Индии — 10,3 %, в Бразилии — 49,0 %, а в США — 78,8 %. Такое положение дел вызвано несколькими факторами: 1) высокая инфляция, отрицательные процентные ставки в рублях по активам с фиксированной доходностью, значительные колебания доходностей прочих активов снижают привлекательность долгосрочных инвестиций, 2) не развиты институты рынка: многие НПФ являются кэптивными, отсутствуют индивидуальные и корпоративные счета, предоставляемые другими финансовыми компаниями, и т. д., 3) сохраняется низкий уровень грамотности населения при отсутствии системы финансового консультирования и фрагментарности системы защиты прав потребителя, 4) альтернативные (по отношению к инвестированию в пенсионные институты и в институты коллективного инвестирования) варианты инвестирования сбережений (недвижимость, банковские депозиты, иностранная валюта) имеют существенные конкурентные преимущества. 2. Сценарии развития финансового сектора до 2020 года Если бы не глубокий долговой кризис, разразившийся в развитых странах, российский финансовый сектор сегодня находился бы на развилке форсированного или сбалансированного роста. Высокие цены на нефть создают благоприятный фон для возвращения на траекторию форсированного роста, характерную для предкризисного периода (2007 — первая половина 2008 гг.). Однако форсированный рост возможен только за счет чрезмерного использования иностранного капитала или чрезмерной государственной поддержки сектора. То и другое в настоящее время по указанной выше причине неосуществимо. Возврат к механизмам и методам докризисного развития грозит раздуванием пузырей на отдельных рынках (недвижимость, потребительское кредитование, неконкурентоспособный сектор обрабатывающей промышленности) при торможении развития других (развитие рынка отечественных длинных денег будет тормозиться из-за относительно высокой инфляции, свойственной этому сценарию). В этом сценарии на фоне роста количественных показателей сектор будет сохранять отмеченные выше структурные и институциональные недостатки, способствующие формированию предельно высоких рисков. Глобальный финансовый кризис 2008—2009 годов показал, что форсированное развитие финансового сектора несет в себе опасность раздувания пузырей и провоцирования глубоких экономических кризисов. В связи с этим страны Группы 20 подписали «Хартию сбалансированного роста». 198
- 199. Сценарий сбалансированного роста российского финансового сектора представляется наиболее предпочтительным и с точки зрения национальных интересов. Такой сценарий подразумевает: 1) Приоритет обеспеченности роста внутренними ресурсами в противовес внешним — за счет стабилизации инфляции, изменения модели денежно-кредитной политики и институциональных реформ переход к формированию внутреннего рынка долгосрочных инвестиций. 2) Очищение банковской системы от организаций, занимающихся использованием банковских лицензий для отмывания незаконно полученных доходов; за счет этого можно существенно повысить уровень доверия населения к банкам и другим финансовым институтам, оптимизировать и повысить эффективность системы контроля. 3) Нацеленность институтов правоприменения и судов на защиту законных прав инвесторов, создание конкурентных налоговых условий, а также совершенствование инфраструктуры финансового рынка позволят построить в стране международный финансовый центр, предоставляющий конкурентоспособные финансовые услуги внутренним и региональным экономическим агентам, нуждающимся в капитале или хеджировании рисков, а также обеспечивающий комфортные условия работы для отечественных и иностранных инвесторов. В этом сценарии ожидается, что совокупные активы банковской системы возрастут с 71 % ВВП на начало 2011 г. до 95 % ВВП к 2020 г. При этом кредиты нефинансовому сектору увеличатся до 70 % ВВП (с 43 % в 2011 г.). Капитализация фондового рынка составит 105—110 % ВВП (67,8 % по итогам 2010 года). Объем средств пенсионных средств и других длинных инвестиций может достигнуть 18—20 % ВВП. Наконец, существует третий, инерционный сценарий (сценарий «финансовой стагнации»), подразумевающий отсутствие как форсированного роста, так и институциональных и структурных изменений. Низкий уровень транспарентности и высокая инфляция сделают российский рынок непривлекательным для отечественного и иностранного капитала. Ситуация усугубится проблемами на глобальных рынках: долговыми пузырями в Европе и США, а также ростом спроса на инвестиции со стороны развивающихся стран, прежде всего азиатских, и вероятным удорожанием ставок на глобальных финансовых рынках. В этих условиях банковский сектор обречен на стагнацию, а фондовый рынок — на дальнейшую потерю конкурентоспособности. 3. Меры, способствующие реализации сценария сбалансированного роста (подробнее см. материал в Приложении) Сбалансированный сценарий не является инерционным и предполагает значительные усилия со стороны государства и бизнеса по реализации комплекса институциональных и структурных мер, которые повысят устойчивость финансового сектора и сформируют условия для создания Международного финансового центра на его основе. Для реализации сценария сбалансированного роста необходимо реализовать программу мер по трем направлениям: 1) повышение устойчивости финансового сектора, 2) повышение его конкурентоспособности, и 199
- 200. 3) формирование отечественного рынка долгосрочных инвестиций. Задача 1: повышение устойчивости финансового сектора. 1) Последовательный переход к внутренне устойчивой модели макроэкономической политики: от формирования денежного предложения за счет операций на валютном рынке к формированию денежного предложения преимущественно за счет операций на рынке внутренних долговых обязательств, как государственных, так и корпоративных. Модель формирования денежного предложения за счет валютных интервенций сделала отечественную денежно-кредитную политику зависимой от денежной политики других стран и колебаний цен на товары российского экспорта. Резервный фонд позволял стерилизовать приток нефтяной выручки и, таким образом, ограничить колебания денежной массы, связанные с этим фактором. Но механизмов смягчения колебаний в динамике притока и оттока капитала в предкризисные годы практически не было. Поэтому контроль инфляции был затруднен, а реальные процентные ставки в экономике были отрицательными, что в совокупности демотивировало граждан к долгосрочным накоплениям. В последние годы происходит постепенный переход к новой модели формирования денежного предложения. Этот подход необходимо развивать и дальше, рассматривая его как стратегический вектор развития, так как без стабильной и управляемой макроэкономической среды создать устойчивую финансовую систему невозможно. 2) «Расчистка» банковской системы от банков, не способных осуществлять нормальные банковские операции, и полукриминальных структур, занимающихся отмыванием капитала. Наличие в российской банковской системе большого числа непрозрачных банков, многие из которых имеют полукриминальную природу, существенно снижают уровень доверия к сектору, его устойчивость и инвестиционную привлекательность России в целом. Для перехода к сбалансированному росту финансового сектора необходимо, наконец, предпринять решительные действия по расчистке и консолидации банковского сектора. В этих целях необходимо: a) a) Повысить с 2013 года минимальный размер капитала банков до уровня, который сделал бы использование банковской лицензии для проведения полукриминальных операций экономически невыгодным. Речь может идти об уровне капитала в 1 млрд руб. Банки с низким уровнем капитала не могут иметь достаточный объем активов для осуществления банковских операций на рыночных принципах, они либо кэптивные, либо осуществляют операции, не являющиеся по- существу банковскими. Банки, которые не смогут найти необходимые средства для капитализации или партнеров для формирования более крупных структур за счет слияний, должны будут либо закрыться, либо переоформить банковскую лицензию на лицензию небанковской кредитной организации или специализированного банка с ограниченной лицензией. b) Качественно изменить модель микропруденциального надзора для банков, удовлетворяющих новым нормативам достаточности капитала 200
- 201. («мотивированное суждение»). Мера подразумевает переход на принципы содержательного надзора с возможностью использования мотивированного суждения при требовании обязательного аудита по МСФО, подтвержденного аудиторскими компаниями с высоким уровнем репутации, а также на регулярное проведение стресс тестирования. Орган надзора должен иметь право самостоятельно проводить оценку достаточности капитала и требовать от акционеров внесение капитала или, в случае отказа, переоценивать капитал до реального уровня и передавать банк под управление АСВ с лишением права контроля акционерами кредитной организации. Эта процедура должна быть формализована, а регулятор — нести ответственность за принятые решения. 3) Дифференцированные требования к капиталу финансовых посредников в зависимости от типов осуществляемых операций, объемов и природы рисков. В целях повышения доверия к структурам, осуществляющим операции на фондовых рынках, аналогичный подход должен быть применен и к профучастникам рынка. Небольшие профучастники могут поменять свой статус на статус финансовых консультантов (см. ниже). 4) Разработка и создание системы макропруденциального регулирования банков и системообразующих небанковских финансовых институтов. Необходимость предотвращения накопления системных рисков и создания в этих целях системы макропруденциального регулирования была признана странами Группы 20 по итогам кризиса 2008—2009 годов. Пока основные положения подобных систем еще находятся в разработке и не были протестированы на практике. Поэтому до 2020 года необходимо вести регулярный мониторинг зарубежной практики, а также разработку и внедрение собственных мер макропруденциального регулирования, отвечающих российской специфике. Однако есть несколько элементов макропруденциального регулирования, которые уже можно рекомендовать к внедрению: a) Создание на базе Банка России Совета по финансовой стабильности с предоставлением равных полномочий со-председателям Совета — Председателю Банка России и Министру финансов. В полномочия Совета по финансовой стабильности входит мониторинг ситуации на различных финансовых рынках и реализация мер, в том числе временных и мер микропруденциального регулирования, для предотвращения перегрева и пузырей, а также мониторинг за накоплением рисков на балансах всех крупных системообразующих финансовых институтов вне зависимости от рода их деятельности. Сейчас эти функции возложены на Департамент финансовой стабильности Банка России, но этот уровень недостаточен для принятия взвешенных решений по всем возможным проблемам макропруденциального характера, в том числе, из-за отсутствия механизма координации деятельности основных регуляторов финансового рынка. b) Законодательное придание Банку России права установления дополнительных требований к достаточности капитала кредитных организаций (буферная и контрциклическая надбавка) в случае идентификации Советом по финансовой стабильности тенденции к перегреву сектора кредитования, а также права временного изменения нормативов резервирования по отдельным операциям, если 201
- 202. Совет по финансовой стабильности определил повышение рисков по соответствующим операциям. c) Придание Банку России права по ограничению совокупного левереджа кредитных организаций. d) Присоединение ФСФР к Многостороннему Меморандуму о Взаимопонимании (MMOU) Международной Ассоциации Регуляторов (IOSCO). 5) Оптимизация структуры надзорных органов. Отход от перекрестного регулирования, когда один и тот же вопрос может находиться в ведении нескольких надзорных органов (или требует взаимного согласования). Введение принципа: один вопрос — один регулятор и контролер. Предоставление полных законодательных полномочий ЦБ и ФСФР обмениваться надзорной информацией по подведомственным им финансовым институтам. 6) Создание российского стандарта финансовой отчетности и раскрытия информации, аналогичного МСФО, создание системы электронного документооборота между надзорными органами и поднадзорными институтами. Стандарт должен быть создан в 2012 году и введен в действие как единственный обязательный с 2013 года. Параллельно должно быть проведено сокращение количества форм отчетности, предоставляемых финансовыми организациями, в том числе за счет отказа от дублирования при сборе информации внутри и между основными ведомствами, оптимизирована частота предоставления расчетов по формам. 7) Разработка и внедрение дорожный карты по внедрению стандартов Базель-2 и элементов Базель-3 до 2020 года. Мировая система регулирования банковского сектора находится в процессе трансформации, поэтому ее быстрое полномасштабное введение в России нерационально. Тем не менее, постепенное внедрение на протяжении периода действия Стратегии с учетом накапливающегося мирового опыта позволит существенно стабилизировать ситуацию в секторе, повысить доверие к нему и обеспечить его международную конкурентоспособность. 8) Создание системы защиты прав потребителей финансовых услуг. Международный и российский опыт показал, что чрезмерно быстрое развитие финансовых услуг, основанное на низкой финансовой грамотности потребителя и непониманиb им сути услуги, ведет к дестабилизации финансового сектора и, как следствие, росту социальной напряженности. Группой G20 признана необходимость создания систем защиты прав потребителей финансовых услуг. В этой связи необходимо: a) ввести институт финансового омбудсмена на базе финансовых регуляторов (ФСФР и Банк России) с целью разгрузки финансовой системы от большого числа исков с небольшим размером ущерба; 202
- 203. (1) Омбудсмен может принимать решения по делам с небольшим размером ущерба, обязательные для финансовой организации и не обязательные для потребителей. (2) Офис омбудсмена занимается сбором и обработкой статистики по жалобам и выработкой предложений по изменению нормативной базы и стандартных договоров. b) реформировать законодательство о защите потребителей в следующих направлениях: (1) максимально возможное распространение норм закона о защите прав потребителей на сферу финансовых услуг либо подготовка самостоятельного аналогичного закона; (2) законодательное закрепление системы коллективных исков, исков в защиту неопределенного круга лиц и распространение их не только на корпоративные споры, но и на споры с участием граждан — потребителей (необходимо уточнить механизм формирования группы лиц (числом более 5) для подачи группового иска); (3) реализация правил самофинансирования общественных организаций, защищающих права потребителей, как половины суммы взысканного судом ущерба. c) разработать механизм применения процедур медиации при разрешении споров в сфере финансовых услуг с участием физических лиц. d) стандартизировать договоры типовых финансовых услуг (вклад, кредит, имущественное страхование и т. д.) для упрощения работы по защите прав потребителей, деятельности финансового омбудсмена и повышению прозрачности финансовых услуг для населения. 9) Стимулирование развития безналичного оборота позволит увеличить депозитную базу банковской системы. Комплекс мер по развитию безналичного оборота должен включать изменения на законодательном уровне, направленные на стимулирование использования различных инструментов безналичных расчетов, развитие платежной инфраструктуры и инновационных технологий предоставления финансовых услуг. Задача 2: повышение конкурентоспособности сектора. 1) Стимулирование рыночной конкуренции между финансовыми компаниями: a) Приватизация финансовых посредников (включая находящихся во владении властей регионов или городов) до уровня контрольного пакета к 2013 году, блокирующего пакета — к 2015 году, к 2020 году — полная приватизация. При этом на начальной стадии приватизации необходимо ограничить рост активов крупнейших приватизируемых институтов на внутреннем рынке до тех пор, пока они явно или неявно контролируются государством и пользуются его поддержкой. b) Развитие нормативной базы и инфраструктуры для осуществления нетрадиционных высокотехнологичных методов предоставления финансовых услуг (посредством 203
- 204. сотовых телефонов, Интернета и др.), особенно в районах с низкой доступностью финансовых услуг. c) Полное снятие барьеров на вхождение в российский финансовый сектор дочерних структур международных банков к 2020 году. 2) Создание конкурентоспособной финансовой инфраструктуры: a) Формирование диверсифицированной структуры акционерного капитала фондовой биржи, в том числе за счет разумного сокращения доли Центрального банка и закрепление определенных гарантий по поддержке им завершения расчетов по сделкам на биржах. b) Обновление технологий торгов и программного обеспечения объединенной биржи. c) Создание центрального депозитария, законодательно наделенного эксклюзивным правом финализировать расчеты по ценным бумагам, приобретенным в процессе торгов, и открывать счета номинального держания в реестрах регистраторов. Предоставить право иностранным депозитариям выступать в качестве номинальных держателей по российскому праву только после начала полноценного функционирования института российского центрального депозитария. d) Внедрение технологий заключения сделок через центрального контрагента. Капитализация клиринговой системы и построение современной системы риск- менеджмента. Развитие системы коллективных фондов при клиринговых организациях и построение современной системы риск-менеджмента. e) Создание института репозитария внебиржевых сделок на рынке инструментов репо и деривативов. f) Создание единого ресурса корпоративной информации. 3) Снятие правовых и налоговых барьеров, препятствующих использованию российских площадок для осуществления финансовых сделок российскими и иностранными компаниями, а также развитию современных финансовых продуктов. Технологическая модернизация биржи и гармонизация правил листинга с ведущими международными финансовыми центрами для решения стратегической задачи по превращению России в связующее звено по обеспечению круглосуточного трейдинга в рамках одной из формирующихся сейчас глобальных биржевых сетей (Нью-Йоркская и Франкфуртская фондовые биржи или альтернативная сеть). Выявлением и разработкой предложений по решению соответствующих задач занимается Рабочая группа по созданию в Москве Международного финансового центра. Основные направления, по которым нужны изменения, следующие: a) Формирование правовых основ для создания в России таких современных финансовых институтов, как венчурные фонды, фонды прямых инвестиций, хедж- фонды, SPV и т. д. Снятие ограничений на проведение по российскому праву сделок и форм договора, имеющих широкое распространение в юрисдикциях мировых финансовых центров. Принятие нового Гражданского кодекса, способствующего развитию бизнеса вообще и современных финансовых инструментов в частности, а 204
- 205. также снимающего существующие проблемы, благодаря которым многие финансовые сделки осуществляются за пределами российской юрисдикции. b) Расширение функционала и обеспечение действия института акционерных соглашений. c) Дальнейшая дифференциация требований к публичным и непубличным компаниям. d) Приравнивание к письменной форме сделок операций, осуществленных с помощью электронных средств связи, и отмена требования подписи главного бухгалтера при осуществлении сделок на рынке ценных бумаг. e) Упрощение и приведение в соответствие с международной практикой системы налогообложения и налогового администрирования финансовых инструментов. Излишняя жесткость и/или неопределенность налогового законодательства часто способствует выводу сделок из российской юрисдикции. По опыту налоговой реформы начала 2000-х годов можно предположить, что упрощение законодательства приведет к расширению бизнеса, осуществляемого в российской юрисдикции. f) Предоставление права иностранных депозитариев выступать в качестве номинальных держателей по российскому праву (только после начала полноценного функционирования центрального депозитария). g) Изменение требований к листингу акций и облигаций в целях полного приближения механизмов первичного размещения на отечественных площадках к практике, принятой в международных финансовых центрах. h) Снижение бремени по раскрытию информации (включая гармонизацию российского и иностранного проспекта, снижение объема периодической отчетности, возможность предоставления части отчетности на английском языке). i) Сокращение сроков эмиссионных процедур. j) Развитие нормативной базы и приведение в соответствие международной практике режима налогообложения в целях развития рынка процентных и валютных деривативов. k) Технологическая модернизация биржи: использование технологий, максимально упрощающих вступление в партнерство с зарубежными биржами в рамках глобальных альянсов. l) Вступление российской биржи (ММВБ) в глобальный биржевой альянс и получение статуса хаба между Европой и Азией в рамках круглосуточного осуществления торгов. На первом шаге до достижения целей — сохранение практики обязательной приватизации пакетов акций российских компаний с участием российских бирж или введение требования первичного размещения исключительно на российской бирже в обмен на снятие ограничений на депозитарные программы. 4) Развитие саморегулируемых организаций и создание на их основе стандартов проведения определенных сделок. Это касается развития хеджевых инструментов (русская ISDA), синдицированных кредитов, инструментов секьюритизации кредитов (малому бизнесу, потребительских кредитов и др.). 205
- 206. 5) Совершенствование системы разрешения споров, в том числе: a) Создание специализированных судов по финансовым спорам в рамках действующей системы арбитражных судов. b) Развитие системы третейских судов. c) Развитие финансовой грамотности судей, разработка в этих целях специальных курсов для юридических вузов и программ повышения квалификации. Допуск судей к финансовым спорам исключительно по принципу достаточности компетенции. 6) Совершенствование корпоративного управления, включающее: a) Ужесточение и конкретизацию требований к раскрытию информации публичными компаниями. b) Повышение ответственности членов советов директоров и акционеров финансовых организаций за нанесение ущерба вкладчикам, клиентам и кредиторам. Задача 3: развитие рынка внутренних долгосрочных инвестиций и повышение финансовой грамотности. 1) Развитие конкуренции в сфере добровольных пенсионных накоплений и накоплений на образование. Введение института индивидуальных инвестиционных счетов (на пенсионные цели и на образование) и корпоративных накопительных пенсионных планов с открытием персональных пенсионных счетов, администраторами которых могут выступать банки, страховые и брокерские компании. К этим инструментам должны применяться те же льготы по налогу на прибыль, страховым взносам в социальные фонды и подоходному налогу физических лиц, которые установлены для взносов в НПФ. В случае смены места работы граждане вправе беспрепятственно и без потерь (за исключением разумных транзакционных издержек) переводить пенсионные накопления на свои ППС, открытые в рамках пенсионных планов по новому месту работы. Владельцы ИИС и ППС должны иметь выбор из нескольких инвестиционных стратегий и иметь доступ к продуктам и сервисам, позволяющим осуществлять разумный и независимый выбор объектов инвестирования. 2) Формирование единой системы гарантий обязательств в части пенсионных накоплений и резервов для участников пенсионной системы (клиентов управляющих компаний, негосударственных пенсионных фондов и корпоративных пенсионных планов). Данная система гарантий должна включать следующие механизмы: a. Отказ от требования соблюдения ежегодной безубыточности пенсионных фондов; введение современных риск-ориентированных методов надзора и контроля за качеством инвестирования пенсионных портфелей на период вплоть до их ликвидации. b. Введение требования по минимальному уровню доходности инвестирования пенсионных накоплений к моменту выхода участника накоплений на пенсию или передачи прав наследнику, заменив для них требование ежегодной доходности однократным доказательством состоятельности вложений. Такое требование диктует снижение рискованности инвестиций по мере приближения выхода на пенсию. Размер 206
- 207. минимального уровня доходности в идеале должен покрывать сумму уплаченных взносов, индексированных либо по инфляции, либо по ставкам доходностей вложений в краткосрочные государственные долговые бумаги за соответствующие годы. — Обязательное ежегодное раскрытие информации об актуарном балансе негосударственного пенсионного фонда и корпоративного пенсионного плана на сайте негосударственного пенсионного фонда и администратора корпоративного пенсионного плана в глобальной сети Интернет. 3) Создание системы страхования пенсионных накоплений и инвестиций граждан от нерыночных рисков по типу системы страхования вкладов. 4) Снижение или отмена налогов на долгосрочные (свыше 3 лет) вложения в ценные бумаги, оптимизация налогообложения коллективных инвестиций. 5) Создание системы финансового консультирования и проведение мероприятий по повышению финансовой грамотности. Государственная программа повышения финансовой грамотности должна быть направлена на просвещенное и взвешенное отношение населения к собственным финансам. Программа должна включать изучение основ финансовой грамотности в старших классах школы и в вузах, заказ и размещение социальной рекламы. Развитие институтов финансового консультирования должно оказывать максимальное содействие гражданам в надежном размещении сбережений в финансовом секторе, обеспечить наиболее широкий географический охват населения подобными услугами, предоставляемыми как в рамках розничной сети крупных финансовых компаний, так и небольшими независимыми компаниями. В дополнение к предоставлению населению финансовых консультаций такие компании могут предоставлять услуги по управлению средствами и субброкерские услуги. Статус финансовых консультантов смогут получить, в том числе, профессиональные участники рынка, не имеющие необходимого капитала для осуществления более широких видов деятельности. 207
- 208. Меры, способствующие реализации сбалансированного сценария Наименова Период реализации Оценка последствий ние Перечень мер для бюджета от проблемы 2012 г. 2013—2014 гг. реализации мер 2015 —2020 гг. 1) 1) Переход к модели 1) Снижение валютных 1) Снижение валютных интервенций, Переход должен Повышение денежной политики, интервенций совершенствование инструментов быть завершен к устойчивос основанной на рефинансирования 2015 году 2) Совершенствование ти рефинансировании, а инструментов 2) Настройка моделей, позволяющих финансовог не на валютных рефинансирования связывать эффект от изменения политики о сектора операциях на инфляцию и другие параметры 2) Консолидация Принятие 1) Повышение минимального размера Повышение Бюджетные средства банковского сектора законодательства капитала до 1 млрд руб. минимального понадобятся на размера финансирование 2) Введение стандарта отчетности, капитала до 3 организационных мер. аналогичного МСФО, и млрд руб. Возможен рост затрат соответствующих требований по на ликвидацию раскрытию информации банков, но он, скорее 3) Реализация мероприятий по всего, будет покрыт за совершенствованию надзора: введение счет средств АСВ мотивированного суждения, стресс-тесты и др. 3) Изменение Разработка соответствующих требований по нормативных документов и принятие капиталу финансовых решения о их реализации посредников и стимулирование создания финансовых консультантов 4) Совершенствование 1) Оптимизация 1) Разработка дорожной карты по Имплементация Необходимы системы микро- и структуры переходу к Базель 2 и Базель 3 принятых бюджетные средства макропруденциального микропруденциальных решений. для осуществления 2) Разработка системы возможных мер регулирования и надзорных органов Совершенствова организационных и макропруденциального регулирования надзора ние системы обучающих 2) Создание Совета по 208
- 209. Наименова Период реализации Оценка последствий ние Перечень мер для бюджета от проблемы 2012 г. 2013—2014 гг. реализации мер 2015 —2020 гг. финансовой 3) Законодательное оформление права регулирования и мероприятий стабильности для Банка России реализовывать такие меры надзора на осуществления основе макропруденциальных накопленного функций внутреннего и внешнего опыта 3) Начало подготовки докладов о системных финансовых рисках 5) Создание системы 1) Создание института 1) Разработка стандартизированных Бюджетные средства защиты прав финансового омбудсмена договоров типовых финансовых услуг необходимы на потребителей проведение 2) Внесение поправок в 2) Разработка механизма применения финансовых услуг организационных законодательство о процедур медиации при разрешении мероприятий и защите потребителей споров в сфере финансовых услуг с обучения участием финансовых лиц 2) 1) Приватизация До контрольного пакета До блокирующего пакета Полная Стимулиро финансовых приватизация вание посредников рыночной 2) Совершенствование конкуренци нормативной базы в и между связи с финансовы технологическим ми прогрессом в отрасли компаниям и 3) Оптимизация Создание коллегий Рассмотрение представительства в регуляторов, в случаях, возможности России иностранных когда есть такая снятия банков необходимость ограничений на присутствие иностранных банков в увязке с переговорами 209
- 210. Наименова Период реализации Оценка последствий ние Перечень мер для бюджета от проблемы 2012 г. 2013—2014 гг. реализации мер 2015 —2020 гг. по ВТО 3) Меры по 1) Модернизация 1) Создание Реализация мер по совершенствованию созданию торговых площадок и центрального технологической инфраструктуры и МФЦ посттрейдинговой депозитария предлагаемых услуг инфраструктуры 2) Капитализация клиринговой системы 3) Создание единого ресурса корпоративной информации Снятие правовых и 1) Внесение поправок в Разработка законодательства и налоговых барьеров, гражданский и нормативной базы на основе материалов создание стандартов налоговый кодексы и Группы по созданию Международного проведения сделок, других законодательных финансового центра совершенствование поправок на основе корпоративного материалов Группы по управления созданию международного финансового центра 2) Создание на основе СРО стандартов проведения хеджевых сделок, синдицированных кредитов и секьюритизации Совершенствование 1) Создание специализированных судов системы разрешения 2) Развитие системы третейских судов споров 3) Реализация программы повышения финансовой грамотности судей 210
- 211. Наименова Период реализации Оценка последствий ние Перечень мер для бюджета от проблемы 2012 г. 2013—2014 гг. реализации мер 2015 —2020 гг. 4) Развитие конкуренции 1) Разработка законодательной и Создание в сфере добровольных нормативной базы о создании рынка пенсионных индивидуальных инвестиционных и отечествен накоплений корпоративных пенсионных счетов ных 2) Разработка единого стандарта долгосрочн обслуживания и информационного ых обеспечения граждан, участвующих в инвестиций системе обязательных и добровольных накоплений 3)