Informe CELS 2017

Derechos humanos
en la Argentina
Informe 2017
Centro de Estudios Legales y Sociales

Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS)
Derechos humanos en la Argentina: Informe 2017 // Centro de
Estudios Legales y Sociales (CELS).- 1ª ed.- Ciudad Autónoma de
Buenos Aires: Siglo Veintiuno Editores, 2017.
288 p.; 23x16 cm.
ISBN 978-987-629-766-0
1. Derechos Humanos. I. Título.
CDD 323
© 2017, Siglo Veintiuno Editores Argentina S. A.
Diseño de cubierta: Alejandro Ros
Compilación y edición: Marcela Perelman y Ximena Tordini
ISBN 978-987-629-766-0
Impreso en Arcángel Maggio - División Libros // Lafayette 1695,
en el mes de diciembre de 2017
Hecho el depósito que marca la ley 11.723
Impreso en Argentina // Made in Argentina
grupo editorial
siglo veintiuno
siglo xxi editores, méxico
CERRO DEL AGUA 248, ROMERO DE TERREROS, 04310 MÉXICO, DF
www.sigloxxieditores.com.mx
siglo xxi editores, argentina
GUATEMALA 4824, C1425BUP, BUENOS AIRES, ARGENTINA
www.sigloxxieditores.com.ar
anthropos
LEPANT 241, 243 08013 BARCELONA, ESPAÑA
www.anthropos-editorial.com

Índice
Agradecimientos 11
Prólogo. En defensa de los acuerdos
fundantes de la democracia 13
1. El impacto negativo de las políticas económicas
en la vigencia de los derechos económicos y sociales 23
1. Las políticas económicas de Cambiemos 25
2. Políticas sociales para amortiguar el ajuste 32
3. Las crecientes dificultades en el acceso a un hábitat digno 38
4. Conclusiones y escenarios 47
2. La criminalización de la organización social,
política y sindical 49
1. La detención arbitraria de Milagro Sala y el hostigamiento
a la Túpac Amaru 50
2. Acciones contra el fortalecimiento de la organización sindical
en los ingenios de Jujuy y Salta 61
3. Hostilidad del gobierno nacional y bonaerense
hacia los reclamos y la organización gremial docente 66
4. Ensañamiento político y judicial contra la organización
gremial docente en Tierra del Fuego 73
5. Criminalización como única respuesta al reclamo de tierras
de la comunidad qom en Formosa 76
6. Diversificación y convergencia de las formas de criminalización 79
3. Nuevas amenazas. Consecuencias del realineamiento
geopolítico en la seguridad interior 83
1. Nuevas amenazas 85
2. Profundización de la demagogia punitiva y endurecimiento
del trabajo policial en las calles 94

8 Derechos humanos en la Argentina. Informe 2017
3. Cambios institucionales en las fuerzas de seguridad 114
4. Tendencias y riesgos que asoman en un período de transición 121
4. Aborto legal: acceso desigualitario y criminalización
selectiva 125
1. El fallo “F., A. L.” 126
2. El rol oscilante del Poder Judicial frente a la obligación
de garantizar el acceso al aborto legal 128
3. Criminalización de mujeres que atraviesan
una emergencia obstétrica 130
4. El Poder Ejecutivo y el derecho al aborto legal 136
5. Obstáculos que exigen políticas urgentes 143
5. Memoria, verdad y justicia. Rasgos de un cambio
de época en el discurso, las sentencias
y las políticas 145
1. El discurso oficial sobre el terrorismo de Estado:
entre la escalada y el cálculo 146
2. Juicios de lesa humanidad: el desafío de investigar
a cuarenta años de los hechos y superar
la inercia judicial 159
3. Debilitamiento de la agenda de memoria, verdad y justicia
del Poder Ejecutivo 169
4. Reflexiones finales 179
6. Migrantes: de la protección a la criminalización 181
1. La gestión migratoria basada en procesos de criminalización 185
2. Detención y deportación sin garantías 190
3. La regularización migratoria en un contexto de criminalización
de los migrantes 192
4. El repliegue de una política migratoria que es modelo
en el mundo 199
7. El recrudecimiento del dispositivo manicomial 201
1. El preocupante estado de las instituciones creadas por
la Ley Nacional de Salud Mental 207
2. Persistencia de la discriminación y falta de tratamientos
adecuados y respetuosos de los derechos 211
3. El contraste jurisdiccional: algunas soluciones
en la provincia de Buenos Aires 217
4. La sociedad civil frente a las políticas regresivas 220

Índice 9
8. Ayotzinapa. La experiencia del Grupo
Interdisciplinario de Expertos Independientes 223
1. El trabajo del Grupo Interdisciplinario
de Expertos Independientes 224
2. Entre el derecho y la política: la recepción del GIEI en México 232
3. El impacto del GIEI en el impulso de la denuncia
de la crisis estructural 239
4. Palabras finales 242
DEBATES
9. Las políticas de drogas: arcaicas, ineficaces
y contrarias a la protección de los derechos humanos 245
1. El contexto histórico del control de narcóticos 247
2. Resultados 251
3. Fallas críticas 257
4. La naturaleza aislada del control de las drogas 264
5. Perspectivas de cambio 274
Integran el CELS 279

Aclaración
En este libro se ha procurado evitar el lenguaje sexista. Sin embargo, a
fin de facilitar la lectura no se incluyen recursos como “@” o “-a/as”. En
aquellos casos en los que no se ha podido evitar pluralizar en masculino
deseamos que se tenga en cuenta esta aclaración.

Agradecimientos
Esta vigesimoprimera edición del Informe es un producto de
análisis y reflexión realizado al calor de meses muy intensos de acti-
vismo, litigio e investigación en materia de derechos humanos en la
Argentina, así como en instancias regionales e internacionales de deba-
te y protección de derechos.
El compromiso de todo el equipo del CELS hizo posible la investi-
gación, la escritura y la producción de este libro en tiempos de una
coyuntura muy demandante. Agradecemos los aportes de voluntarios,
pasantes y estudiantes al desarrollo de los diferentes capítulos.
Queremos expresar un cálido agradecimiento al equipo de Siglo XXI,
que acompañó un proceso de producción editorial adaptado a las con-
diciones de trabajo de nuestra institución.
En el período de producción de este Informe, el CELS contó con el
apoyodelaUniónEuropea,laFundaciónHeinrichBöllConoSur,laOak
Foundation, la Open Society Foundations, el Fondo de Contribuciones
Voluntarias de las Naciones Unidas para Víctimas de la Tortura, la
Fundación Ford, el Sigrid Rausing Trust, la organización Misereor,
Pan para el Mundo - Servicio Protestante para el Desarrollo, la Iglesia
Valdense, el Research Council of Norway, la Red Internacional por la
Reducción de la Discriminación y el Estigma con relación al Aborto
(Inroads), la International Planned Parenthood Federation - Western
Hemisphere Region, el Ministerio de Salud de la Nación, el Ministerio
de Educación de la Nación, la Fundación Friedrich Ebert - Argentina y a
la Alianza para las Migraciones en Centroamérica y México (Cammina).
Expresamos nuestro profundo agradecimiento a los más de 1100 do-
nantes particulares que con su generoso aporte acompañan nuestro
trabajo.
Queremos hacer un reconocimiento al trabajo articulado y las alian-
zas sostenidas con numerosos actores sociales, gremiales, comunitarios,
funcionarios de diferentes poderes del Estado y niveles de gobierno,

investigadores académicos, expertos de diversas disciplinas y trabajado-
res de prensa.
También a las víctimas y a sus familiares, que nos permiten acompa-
ñar su lucha por la justicia y construir juntos un camino de transforma-
ción de las condiciones que hicieron posibles los hechos en los que sus
derechos fueron vulnerados.

Prólogo
En defensa de los acuerdos
fundantes de la democracia*
Este Informe se cierra en una coyuntura muy particular en
materia de derechos humanos. Una cantidad de decisiones, medidas
y hechos afectan negativamente cuestiones críticas de la agenda y los
mecanismos de protección de derechos en la Argentina. No se trata
de hacer una caracterización global del proyecto que lleva adelante la
alianza Cambiemos, sino de señalar una preocupante convergencia de
acciones y decisiones políticas y judiciales que erosionan aspectos noda-
les del sistema de derechos humanos en el país.
El martes 1º de agosto de 2017 decenas de efectivos de la Gendarmería
Nacional Argentina –una de las instituciones federales de seguridad–
ingresaron de manera irregular y violenta al territorio que la comuni-
dad mapuche Pu Lof reclama como propio en Cushamen, provincia
de Chubut. El 31 de julio el joven Santiago Maldonado, de 28 años,
decidió sumarse a un corte de ruta de la comunidad en reclamo de la li-
bertad de uno de sus referentes, que fue despejado por la Gendarmería
Nacional con la orden judicial de desalojar la ruta. Unas horas después
un grupo de entre ocho y diez personas regresó a la ruta y los gendar-
mes lo reprimieron con suma violencia. Apartándose de los protoco-
los de actuación, los gendarmes portaban hachas, dispararon balas de
goma y arrojaron piedras. Cuando los manifestantes se replegaron en
el territorio donde vive la comunidad, los agentes los persiguieron e
ingresaron al predio sin autorización judicial. La justificación posterior
fue que, como los manifestantes les arrojaban piedras, era necesario
hacer cesar esa acción y, por lo tanto, detener a quienes la estaban co-
metiendo. En los días previos, el jefe de Gabinete del Ministerio de
Seguridad de la Nación Pablo Noceti había dicho que utilizarían la fi-
* Este prólogo fue elaborado por Gastón Chillier, director ejecutivo del CELS.
El autor agradece a Marcela Perelman y a Ximena Tordini, integrantes del
Equipo de Trabajo.

gura de “flagrancia” para detener a los miembros de esta comunidad,
con quienes –dijo–no había nada que hablar. Con esa excusa, más de
cincuenta gendarmes permanecieron cinco horas dentro del territo-
rio en cuestión. Persiguieron a los jóvenes que habían cortado la ruta,
allanaron las viviendas, quemaron pertenencias de las familias y secues-
traron teléfonos, herramientas de trabajo y libros. Las fotografías de
estos elementos de trabajo fueron presentadas a la prensa como si se
tratara de armamento propio de un movimiento insurgente. Todo esto
sin orden judicial.
No se trataba de la primera respuesta represiva en el lugar. En enero
de 2017 hubo allí tres operativos cruentos, uno protagonizado por la
Gendarmería y dos por la policía provincial, que incluyeron el uso de
balas de goma y de plomo, ocasionaron heridos graves y causas judicia-
les contra integrantes de la comunidad. En esos operativos las fuerzas
de seguridad utilizaron autos particulares sin identificación y parte del
personal estaba encapuchado. Desde 2016, ese conflicto de tierras ha-
bía sido señalado por el gobierno nacional como uno de los principales
riesgos en materia de seguridad nacional, sin argumentos ni evidencia
que abonaran esa posición.
Santiago Maldonado fue visto por última vez con vida mientras huía
de la persecución de la Gendarmería. Con el paso de los días el caso
se volvió central en la agenda pública y acaparó la atención nacional e
internacional. Permaneció desaparecido cerca de tres meses. El 17 de
octubre un cuerpo sin vida fue encontrado en el río Chubut, en el mar-
co de un rastrillaje ordenado por un nuevo juez a cargo de la investiga-
ción, y fue luego identificado como Santiago Maldonado. Los primeros
resultados parciales de la autopsia revelan que es menos probable que
el cuerpo haya sido objeto de agresiones directas, como heridas cau-
sadas por armas. Sin embargo, hay resultados de diferentes estudios
pendientes así como la reconstrucción precisa de las circunstancias que
rodearon su muerte.
Mientras que las causas exactas de la muerte no han sido esclarecidas,
algunos hechos son contundentes: la respuesta del gobierno nacional, a
cargo de la fuerza de seguridad que intervino, y la investigación inicial
para encontrar a Santiago Maldonado e identificar las responsabilida-
des de su desaparición fueron muy deficientes.
Desde el primer momento, la familia de Santiago Maldonado y los
organismos de derechos humanos instaron a las autoridades a buscarlo
e investigar si la Gendarmería tenía algo que ver con su desaparición. El
Poder Judicial demoró decisiones y medidas claves, críticas en su tem-

Prólogo 15
poralidad, como la separación de la Gendarmería de la investigación.
Pasaron semanas antes de que se emprendieran los esfuerzos de bús-
queda cruciales. Desde el inicio, la respuesta del gobierno se mantuvo,
con escasas excepciones, en dos ejes: descartar públicamente la partici-
pación de la Gendarmería y plantear hipótesis endebles. Las afirmacio-
nes en este sentido fueron constantes, infundadas y ofensivas, y ajenas a
la extrema gravedad del hecho. Desde la ministra a cargo de esa fuerza,
que afirmó ante el Senado de la Nación que no tiraría “gendarmes por
la ventana” cuando se le demandaba que separara preventivamente a
determinados agentes, hasta una de las máximas representantes polí-
ticas de Cambiemos que, a más de dos meses de su desaparición, afir-
mó que había un “veinte por ciento de posibilidades de que Santiago
Maldonado esté en Chile”, supuestamente por propia voluntad y con
motivaciones políticas. Estas y otras intervenciones parecen desconocer
la extrema gravedad del hecho y resultaron muy ofensivas para sus fa-
miliares y en general para la población movilizada por el caso. Debemos
notar, no obstante, que luego algunas diligencias del Poder Judicial fue-
ron de relevancia para hallar el cuerpo, tras meses de inoperancia.
El gobierno nacional hizo una defensa corporativa de la Gendarmería.
Esto implicó que durante semanas no se brindara información sobre el
operativo al Poder Judicial y que hasta ahora ningún gendarme haya
sido siquiera sancionado por ilegalidades tales como arrojar piedras a
los manifestantes, hacer una hoguera con las pertenencias de la comu-
nidad o mentir públicamente y en actuaciones administrativas sobre el
operativo. La incondicionalidad de las autoridades con la Gendarmería
contribuyó a que los agentes no se vieran comprometidos a contrade-
cir las falaces e incompletas versiones oficiales de sus superiores. En
vez de liderar la investigación y aportar toda la información al Poder
Judicial para encontrar a Maldonado, el gobierno nacional se mostró
incondicional con la fuerza de seguridad involucrada y encaró una es-
trategia agresiva de desinformación que día tras día puso a circular hi-
pótesis que no se encuentran en los expedientes en los que se investiga
el hecho.
A trece días del hallazgo del cuerpo de Santiago Maldonado, el pre-
sidente Mauricio Macri declaró: “Para mí es tan inocente un gendarme
como un ciudadano común”. Esta forma de presentar el conflicto como
una disputa entre particulares con iguales derechos y obligaciones bus-
ca desdibujar las responsabilidades diferenciales del Estado. Deberes
que son, además, específicos para los funcionarios de seguridad que
tienen el mandato de proteger a las personas y de hacer un uso respon-

sable de la fuerza estatal que ejercen como agentes. Toda la concepción
del derecho internacional de los derechos humanos parte de esta dife-
rencia que el jefe de Estado pretende desconocer.
El discurso oficial legitimó la represión presentando a la comunidad
como una amenaza al sistema y un enemigo interno, una fórmula que
se inscribe en la insistencia en introducir “la cuestión del terrorismo”
como si fuera uno de los problemas centrales de la Argentina. Desde
que asumió el gobierno colocó el reclamo de comunidades mapuches
por la tierra y el problema del narcotráfico entre los peligros princi-
pales de la seguridad nacional. Esto es parte de una de las líneas más
consolidadas en el programa de Cambiemos: la reinscripción del país
en la agenda global de las “nuevas amenazas”. Esta cuestión se deriva
del realineamiento con los Estados Unidos y la relación preferencial
con Israel, y coloca a la seguridad nacional y al orden público como
bienes principales a ser protegidos. Tiene graves consecuencias en el
diseño de las políticas y en las prácticas de las fuerzas de seguridad,
ya que sus efectos no se limitan a las relaciones internacionales, sino
que impactan en la concepción de la seguridad interior. Un planteo
central de la agenda de “las nuevas amenazas” es identificar enemigos
internos que justifican la militarización de las intervenciones. Esto se
traduce en el endurecimiento de la represión policial, incorporando
otras lógicas y/o armamentos. Otra vía que impulsa esta agenda a ni-
vel global, prohibida en nuestro país, es la habilitación para que las
Fuerzas Armadas actúen en cuestiones internas, como sucede en países
como México y Colombia provocando verdaderas tragedias en materia
de derechos humanos. De hecho, desde 2015, de diferentes formas y en
distintos momentos, algunos voceros del gobierno han puesto en duda
la pertinencia de sostener el principio de demarcación entre seguridad
interior y defensa nacional.
En general, desde 2015 el gobierno asumió una posición muy ad-
versa a la protesta social y a la movilización pública como formas de
expresión e interpelación a las autoridades. Desde el Ministerio de
Seguridad esto se tradujo en normativas como el llamado “protoco-
lo antipiquetes” y en represiones que causaron heridos de gravedad,
especialmente durante 2017. En una espiral de represión y crimina-
lización, la marcha de decenas de miles de personas que colmaron la
Plaza de Mayo el 1º de septiembre de 2017, para reclamar por Santiago
Maldonado a un mes de su desaparición, culminó con graves hechos
de violencia policial, en un operativo marcado por la ilegalidad, los
abusos, la infiltración, las detenciones arbitrarias y las acusaciones

Prólogo 17
infundadas. En las marchas que la familia convocó cada vez que se
cumplió un nuevo mes desde los hechos, se reiteraron situaciones
de represión y abuso policial. El gobierno nacional hizo circular un
proyecto de ley con severas penas para quienes se cubran el rostro o
porten palos durante una manifestación, lo cual demuestra que hasta
la fecha no constituyen delito, pese a la prédica insistente de autori-
dades y sectores políticos y mediáticos.
Esta posición restrictiva de la protesta social tiene lugar en un contex-
to de diversificación de los colectivos que salen a la calle a protestar y de
aumento de la conflictividad social. Entre los colectivos movilizados, la
novedad principal la constituye el movimiento de mujeres convocadas
en torno a la consigna “Ni una menos”, que ha protagonizado masivas
marchas, contra las que también se han desplegado la violencia policial
y la persecución penal. El aumento de la conflictividad social está aso-
ciada al empeoramiento de indicadores socioeconómicos, entre los que
se destacan los niveles de desocupación y subocupación más altos de los
últimos diez años, una caída de siete puntos en la participación de los
asalariados en el ingreso y un aumento de casi tres puntos de la diferen-
cia de ingresos entre el decil más rico y el más pobre. Los datos surgen
tanto de fuentes oficiales como de centros de investigación como Cifra.
La llegada al gobierno de Cambiemos marcó desde el comienzo una
fuerte transferencia de ingresos hacia los sectores más poderosos. Esto,
a través de políticas como la devaluación, la eliminación o reducción de
retenciones a las exportaciones –recaudación que fue en parte compen-
sada por un drástico proceso de endeudamiento público–y el marcado
aumento de las tarifas de los servicios domiciliarios, entre otras decisio-
nes de alto impacto para la clase media y los sectores más vulnerables.
El mismo espíritu de transferencia tuvo la derogación por decreto
de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, que favorece la
creación y consolidación de monopolios, en detrimento de medios de
comunicación de otra escala, voces y contenidos. El nivel de concentra-
ción de medios al que se ha llegado es mayor que el anterior a la dero-
gada ley audiovisual. Este es el trasfondo de la homogeneidad creciente
en los discursos dominantes y de la agenda de problemas públicos que
se presenta en la prensa escrita, radial, televisiva y digital.
La ejecución de los programas de política social ha sido dispar: algu-
nos se mantuvieron o ampliaron, y otros redujeron su alcance en forma
considerable. Un ejemplo de los ajustes drásticos en este nivel es el de
las pensiones por discapacidad: en un año y medio se dieron de baja
más de 170 000 pensiones por invalidez. La medida fue adoptada sin

respetar el derecho a la defensa y sin notificación previa. En muchos
casos la suspensión fue justificada con criterios ilegítimos, contrarios a
los derechos de las personas con discapacidad.
Otra medida del Poder Ejecutivo que marca un repliegue de norma-
tivas protectoras de derechos es el decreto de necesidad y urgencia del
30 de enero de 2017, que modificó la Ley 25 871 de Migraciones y la
Ley 346 de Nacionalidad. Este decreto, cuya necesidad y urgencia no
están justificadas, alteró la Ley de Migraciones sancionada en 2004 y
reglamentada en 2010 luego de décadas de lucha colectiva para que la
Argentina tuviera una política migratoria más democrática. El enfoque
actual coloca a las personas provenientes de otros países bajo una sospe-
cha permanente, en un nuevo contexto normativo en el que el abanico
de conflictos que pueden terminar en la deportación es muy amplio.
Las señales que ponen en alerta núcleos de la agenda de derechos
humanos no provienen sólo de los discursos y acciones de los poderes
ejecutivos a nivel nacional y provincial. Las posiciones negativas tienen
una marcada convergencia entre medidas de gobierno y decisiones del
Poder Judicial.
La represión de la protesta tiene un correlato en la persecución pe-
nal de manifestantes y referentes sociales. Esto muestra una afinidad
de criterios y acciones entre autoridades políticas y sectores judiciales
para limitar la acción colectiva. El encuadramiento penal de acciones
que son propias del acto de manifestar no sólo procura limitar la pro-
testa, sino que resulta instrumental a una persecución más amplia de la
organización social, política y sindical. Muchos referentes con amplia
representación y legitimidad están sometidos a proceso, acusados de
una variedad de figuras penales. Algunas acusaciones son muy graves
y prevén penas altas. Los procesos abiertos son suficientes para afectar
la organización y la movilización de diferentes colectivos. Tanto de los
que están directamente involucrados en las causas como de aquellos
que se ven intimidados por este accionar judicial.
El caso extremo de esta lógica de la criminalización político-judicial
es la persecución contra la Organización Barrial Túpac Amaru de la
provincia de Jujuy. Su referente, Milagro Sala, fue encarcelada por he-
chos vinculados a una protesta social el 16 de enero de 2016, aunque
el encadenamiento de causas por las que se busca justificar la prolon-
gación de su prisión preventiva tiene motivaciones muchísimo más am-
plias. Su detención arbitraria activó un proceso de persecución social,
política y judicial sin precedentes contra todo el colectivo al que perte-
nece. El espectro de acciones utilizadas contra la Túpac Amaru –entre

Prólogo 19
otras: sometimiento a procesos judiciales, acciones legislativas persecu-
torias, restricciones en las políticas públicas, uso de la fuerza policial,
estigmatización y descrédito públicos–muestra la convergencia de ac-
ciones de los diferentes poderes del Estado provincial.
El 27 de octubre de 2016, el Grupo de Trabajo sobre Detención
Arbitraria de las Naciones Unidas determinó que la detención de Sala es
arbitraria y que el Estado argentino tiene que liberarla de inmediato. El
28 de julio de 2017 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) concedió una medida cautelar en favor de Sala y estableció que
no puede permanecer de ningún modo en la cárcel, porque existen
graves riesgos para su vida e integridad personal. Ratificó que el go-
bierno debe cumplir de inmediato lo que había establecido el órgano
de la ONU ocho meses antes. También señaló el incumplimiento del
Estado argentino de su obligación internacional de liberarla. Recién
un mes después de la indicación de la CIDH, Sala fue trasladada de la
cárcel a una modalidad de prisión domiciliaria, medida que luego fue
revertida y al día de hoy continúa su privación preventiva de la libertad
en un penal. Pese a las decisiones de los mecanismos de protección
de derechos humanos y la alta exposición nacional e internacional del
caso, ni el gobierno provincial ni el nacional revirtieron las prácticas
de criminalización. Por el contrario, estas se extendieron hacia otros
miembros de la misma organización en la provincia de Mendoza. La
Corte Suprema demora desde febrero el pronunciamiento de dos re-
cursos extraordinarios presentados por la defensa de Milagro Sala y ni
siquiera ha anunciado en qué plazo piensa decidir, con un inquietante
desdén por garantías fundamentales, como el principio de inocencia y
de libertad durante el proceso penal.
El de Sala es el hecho emblemático que muestra la debilitación del
derecho internacional de los derechos humanos en la Argentina y, en
particular, de los mecanismos internacionales de protección. Ese fue
el espíritu de la decisión de la CSJN en el caso “Fontevecchia”: en un
caso en el que se debatía sobre libertad de expresión, la Corte anunció
que no considera vinculantes los fallos de la CIDH. Esta sentencia su-
pone debilitar la protección judicial e internacional de las víctimas de
violaciones de los derechos humanos, le quita fuerza al derecho inter-
nacional de los derechos humanos a nivel interno y al sistema intera-
mericano de protección de derechos humanos. El gobierno no adoptó
ninguna medida para contrarrestar o revertir esta grave decisión de la
CSJN. De esta manera, el Estado argentino abandonó la posición van-
guardista que a través de los gobiernos de la democracia había conso-

lidado en relación con el fortalecimiento del sistema internacional de
los derechos humanos y se iguala con las posiciones de los países más
cuestionables de la región, en un proceso que algunos denominan de
“desenganche”, “desacople” o directamente de “brexit de los derechos
humanos” respecto de los mecanismos internacionales de protección.
La integración de la Corte que tomó esta decisión incluye a los dos jue-
ces propuestos por el gobierno a pesar de las impugnaciones presentadas
por múltiples actores –entre ellos, el CELS–, justamente por las posturas
regresivas que sostenían sobre la protección de derechos y la aplicación
del derecho internacional de los derechos humanos, así como por sus po-
siciones respecto de la relación entre el derecho, la política, el mercado y el
Estado, los derechos de las mujeres, entre otras cuestiones. Es oportuno re-
cordar que, aunque luego el procedimiento fue modificado, originalmen-
te estos jueces fueron nombrados en comisión por el presidente Mauricio
Macri mediante un decreto, lo que fue ampliamente rechazado por tratar-
se de un mecanismo de designación irregular y de dudosa constituciona-
lidad. La posición de estos jueces de que el derecho internacional de los
derechos humanos no debe ser vinculante en el ámbito local –que, como
dijimos, es una tradición virtuosa y anterior a la reforma constitucional de
1994–fue una alerta temprana sobre decisiones y medidas inquietantes en
materia de derechos humanos que se consolidaron desde entonces.
Otro de los puntos de convergencia entre el discurso oficial y los
fallos judiciales se plasmó en la decisión de la Corte de acortar la pena
de un condenado por crímenes de lesa humanidad, en una muy con-
troversial aplicación de la regla conocida como “2 por 1”. Las condi-
ciones políticas para esta decisión se construyeron durante el gobier-
no de Cambiemos mediante la introducción de diferentes posiciones
orientadas a relativizar la noción y gravedad del terrorismo de Estado.
Esta posición política y esta decisión judicial chocaron con la respues-
ta social y política más amplia y contundente de los últimos años: las
históricas movilizaciones masivas del 10 de mayo de 2017 en rechazo
al fallo “Muiña” de la CSJN fueron seguidas de una ley prácticamente
unánime del Congreso nacional –sólo un legislador votó en contra–,
que es contraria a la interpretación que la mayoría de la Corte había
establecido. Este acontecimiento social, político y judicial actualizó la
fuerza del acuerdo nacional contrario a la impunidad de los crímenes
de la dictadura, que es fundante de la democracia argentina.
A contramano de ese consenso, a un mes de la desaparición de
Maldonado y cuando el reclamo “¿A dónde está Santiago?” se había
extendido a prácticamente todos los sectores sociales y políticos, la ti-

Prólogo 21
tular del Ministerio de Seguridad, Patricia Bullrich, de quien depende
la Gendarmería, procuró un paralelismo entre hechos del presente
que identifica como amenazas y la violencia política de los años setenta.
Cuando estaba en posición de dar explicaciones por la desaparición y la
búsqueda de Santiago Maldonado, afirmó: “Mientras la Argentina tenga
un relato de que el mundo era de ángeles y demonios nunca vamos a asu-
mir la verdad, porque la verdad es que los demonios no eran tan demo-
nios ni los ángeles tan ángeles”. Su frase implica un salto hacia atrás, aún
en comparación con otros funcionarios de este gobierno que también
formularon afirmaciones orientadas a justificar o relativizar la gravedad
de lo ocurrido durante la última dictadura, pero que no habían contro-
vertido el carácter “demoníaco” de los hechos aberrantes, sólidamente
probados en tribunales argentinos y de otros países y que forman parte
de la historia universal de los atropellos contra la humanidad.
Sus palabras revisten mayor gravedad institucional porque las enun-
ció en calidad de ministra de Seguridad, responsable directa de las
instituciones de seguridad que, entre otras, fueron responsables del
Terrorismo de Estado. Hay que remontarse a discursos castrenses que
han quedado por fuera de lo que se considera generalmente admisible
en nuestra democracia para encontrar una reivindicación de este cali-
bre a lo que los represores denominaron “lucha antisubversiva”. Estas
posiciones se encadenan con el debilitamiento y/o el directo desman-
telamiento de políticas públicas, que en años y gobiernos anteriores
fueron centrales para sostener y fortalecer los juicios por delitos de lesa
humanidad desde el Poder Ejecutivo.
En un contexto regional e internacional que –más allá de los colores
políticos–es adverso a los acuerdos globales en materia de derechos
humanos, la respuesta del gobierno argentino ante la desaparición de
Santiago Maldonado y su muerte, las represiones y los discursos puestos
a circular sobre las amenazas del presente y hechos del pasado, junto
con decisiones judiciales que apuntan contra algunos pilares de la de-
mocracia argentina como la lucha contra la impunidad por los críme-
nes de lesa humanidad y el compromiso con los sistemas internaciona-
les de protección, ponen en alerta los núcleos de la agenda de derechos
humanos en la Argentina.
Esta situación exige resguardar y proteger principios en materia de
derechos humanos de la dinámica de polarización política general. Esa
es la mejor tradición social y política construida en la Argentina desde
el fin de la dictadura y la base desde donde es posible defender los
acuerdos de la democracia.

1. El impacto negativo de
las políticas económicas en la vigencia
de los derechos económicos y sociales*
La asunción de la alianza Cambiemos modificó el rumbo de
las políticas socioeconómicas que habían llevado adelante los gobier-
nos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández, primero, como salida a
la grave crisis social, económica y política de 2001 y 2002, y luego, para
consolidar un modelo que se propuso alinear los objetivos de creci-
miento económico con los de inclusión social. Aunque la evaluación de
las políticas del ciclo de gobiernos kirchneristas difiere según los analis-
tas y los aspectos que se consideren, durante esa gestión se registraron
avances y mejoras de los indicadores sociales básicos y de calidad de
vida. En esos años también se reconocieron nuevos derechos sociales
y se realizaron reformas normativas que restablecieron otros que en
décadas anteriores habían sido restringidos.
Los principales impactos de esta transformación son:
• Según el Indec, en el segundo semestre de 20161
un 30,3% de la
población era pobre, y un 6,1%, indigente. Estas cifras no pueden
compararse con las de años anteriores, debido a cambios meto-
dológicos y de composición de la canasta de consumo; al mismo
tiempo, son casi tan cuestionadas como las elaboradas por el go-
bierno anterior. Sin embargo, diversos análisis2
señalan un aumento
* Este capítulo fue elaborado por Luna Miguens, Carlos Píngaro Lefevre,
Tomás Pont Vergés, Eduardo Reese, Santiago Sánchez Oses, Ezequiel
Sánchez Oses y Leandro Vera Belli. Fueron esenciales los aportes de Mar-
cela Perelman, Ximena Tordini y Federico Ghelfi.
1 Véase “Incidencia de la pobreza y de la indigencia en 31 aglomerados urbanos.
Resultados segundo semestre 2016”, disponible en <www.indec.gob.ar>.
2 Entre otros, y desde enfoques muy diferentes, los del Centro de Economía
Política Argentina (CEPA) y el Instituto de Economía Popular (Indep), disponi-
bles en <eppa.com.ar>; y los del Observatorio de la Deuda Social Argentina,
en <www.uca.edu.ar/observatorio>.

significativo de la pobreza, por un lado, a causa de los efectos de
la devaluación y la aceleración inflacionaria –que superaron a los
salarios negociados en paritarias–y, por otro, debido a la caída de
la actividad económica, que redujo los ingresos de quienes trabajan
en sectores informales y de la economía popular fuera del amparo
que brindan los convenios colectivos de trabajo.
• Entre noviembre de 2015 y enero de 2017, unas 48 900 personas
se quedaron sin trabajo en el sector privado, según el Sistema
Integrado Previsional Argentino (SIPA).3
La cantidad de desem-
pleados en el año no fue mayor porque desde mayo el sistema
incorporó nuevos registros de monotributistas debido al cambio
de inscripción y no a la creación de nuevos puestos. A su vez, el
Centro de Investigación y Formación de la República Argentina
(Cifra)4
señala que en dicho sector se habrían perdido casi 128 000
puestos, si se compara el cuarto trimestre de 2015 con el tercero
de 2016. El informe advierte que, si bien en los últimos meses de
2016 las reducciones fueron de menor magnitud, no es posible
afirmar que se hayan detenido. Estas cifras son coherentes con las
de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del Indec, que re-
gistró que un 9,2% de la población económicamente activa estaba
desempleada durante el primer trimestre de 2017,5
mientras que en
la medición de 2015 lo estaba un 5,9%. En ese trimestre de 2017,
más de 4 140 000 de personas tenían problemas de empleo: casi
1 150 000 no tenían trabajo y 2 998 000 estaban subocupadas.
• Entre el segundo trimestre de 2015 y el de 2016, la diferencia en
los ingresos entre el 10% de los hogares más pobres y el decil más
rico pasó de 12,3 veces a 13,8,6
según el estudio de CEPA-Indep7
basado en datos del Indec. Esto evidencia un aumento marcado
de la desigualdad social y un cambio en la tendencia decreciente
3 Ministerio de Trabajo de la Nación, “Situación y evolución del total de
trabajadores registrados. Anexo estadístico febrero 2017”, disponible en
<www.trabajo.gob.ar>.
4 Informe de situación del mercado de trabajo, febrero de 2017, disponible en
<www.centrocifra.org.ar>.
5 Disponible en <www.indec.gov.ar>.
6 Esta diferencia se calcula sobre la base de los ingresos familiares totales.
7 Véase CEPA-Indep, Desigualdad. Un cambio con ganadores y perdedores,
octubre de 2016, disponible en <www.centrocepa.com.ar>.

El impacto negativo de las políticas económicas… 25
que se registraba desde 2003. Los datos del tercer trimestre de
20168
mostraron que la brecha volvió a subir hasta 15,1 veces, y
que un 20% de la población se apropiaba de un 50% de la riqueza
producida. En el cuarto trimestre del año la desigualdad se mantuvo
en los mismos niveles.
• Se agravaron las dificultades de acceso a un hábitat digno por la
combinación del deterioro del poder adquisitivo de los ingresos, los
aumentos en los precios de los inmuebles (en pesos o en dólares),
la casi paralización de las obras públicas en general y de los progra-
mas de vivienda social en particular.
La concurrencia de mayores niveles de pobreza, desempleo y
desigualdad, así como la falta de acceso a la tierra y a la vivienda, le-
sionan gravemente el ejercicio efectivo de los derechos económicos y
sociales básicos, y ponen en primera línea la discusión sobre el tipo de
modelo excluyente que se está construyendo en la Argentina.
1. Las políticas económicas de Cambiemos
En un reciente informe, la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (Cepal)9
afirmó que, en la actualidad, América Latina “está
experimentado un crecimiento económico negativo y que el proceso
de reducción de la pobreza parece estar revirtiéndose” respecto de la
década y media anterior. La Argentina se inscribe en esta situación re-
gional a partir de los cambios de políticas económicas implementados
a partir de diciembre de 2015 en adelante. Desde entonces se desplegó
una estrategia con tres pilares: fuerte transferencia de ingresos hacia
sectores de alta renta, reedición de un modelo de acumulación con
acento en la primarización de la economía y realineamientos de la po-
lítica exterior en marcada subordinación a los intereses de grandes cor-
poraciones y países centrales.
Tal como analizó el Observatorio de las Élites Argentinas de la
Universidad Nacional de San Martín (Unsam), en la integración del
Gabinete que asumió esta agenda resulta significativo que más de un
8 Disponible en <www.indec.gob.ar>.
9 L. Abramo, “El desarrollo social inclusivo es clave para superar la pobreza y
reducir las desigualdades”, Notas de la Cepal, nº 89, septiembre de 2016.

31% haya ocupado “alguna vez un puesto gerencial en una empresa
privada” y que, en particular, “en la Jefatura de Gabinete de Ministros,
la proporción de CEO llega casi al 70%”. Muchos de los funcionarios
actuales (uno de cada cuatro) se desempeñaban en el sector privado
al momento de ser convocados por el gobierno, fenómeno que la bi-
bliografía especializada ha dado en llamar “puerta giratoria”. De esos
ochenta y seis casos, sesenta ocupaban los puestos más altos en las em-
presas de origen. En su mayoría, ingresaron en el Banco Central, en los
ministerios de Energía, Producción, Agroindustria y Hacienda, y tam-
bién en otras carteras de peso en materia social, como la Jefatura de
Gabinete, Interior y Trabajo. Además, venían de desempeñarse en tres
sectores particularmente sensibles a la regulación estatal: el bancario y
financiero, el energético y el de servicios profesionales (seguros, con-
sultorías, grandes estudios jurídicos).10
Las medidas adoptadas (devaluación monetaria, incremento de los
precios, acuerdos salariales por debajo de la inflación, apertura comer-
cial, paralización de obras públicas y aumento de tarifas en los servicios
públicos) produjeron una contracción de la economía: según el Indec,
la caída del producto bruto interno (PBI) en 2016 fue de un 2,1%.11
Además, se llevó a cabo un fuerte reendeudamiento del país, que ha
empezado a constituir una seria limitación para el uso de recursos pú-
blicos y una mayor subordinación a las fluctuaciones del mercado fi-
nanciero internacional.
Algunas de estas medidas son un claro ejemplo de los impactos ne-
gativos que estas políticas han tenido en los derechos económicos y
sociales.
Fuerte transferencia a los sectores
de mayores ingresos
El sector agropecuario fue beneficiado con la quita de los derechos
de exportación que tributaban sus productos principales, mediante
dos decretos que modificaron la estructura arancelaria. Por el Decreto
133/2015, se eliminaron las retenciones al trigo y al maíz y se redujeron
un 5% las de la soja. El Decreto 1343/2017, por su parte, estableció
10 Paula Canelo, Ana Castellani y Mariana Heredia (coords.), Informe de
Investigación nº 1, Observatorio de las Élites Argentinas, 2017, disponible en
<www.unsam.edu.ar/institutos/idaes/observatorio-elites-argentinas>.

una baja progresiva de las retenciones a la soja del 0,5% mensual hasta
diciembre de 2018: la alícuota –que hasta fines de 2015 era de un 35%,
y hasta fines de 2016, de un 30%–será de un 18% a partir de enero de
2019. Con el Decreto 349/2016, que eliminó los aranceles de exporta-
ción, el sector minero también se vio beneficiado.
Estos impuestos tienen dos objetivos: el primero, la participación es-
tatal en la rentabilidad de los recursos naturales; el segundo, sostener
un precio para el mercado interno que sea menor que el de expor-
tación de los productos. Levantadas estas restricciones que tendían a
favorecer el mercado interno, se incrementó lo que pagan los consu-
midores locales de trigo y maíz. Los sectores agropecuarios y mineros
experimentaron un aumento extraordinario en su rentabilidad, como
resultado de la quita y reducción de estos aranceles. A ello se suma el
beneficio obtenido gracias a la devaluación de la moneda de un 40%,
luego de la anulación de las restricciones cambiarias en la primera se-
mana de gestión del actual gobierno.12
La transferencia de ingresos hacia el sector exportador (en particu-
lar, al agropecuario y al minero) tiene un gran impacto regresivo en
la distribución del ingreso nacional. Aunque los cálculos varían según
los criterios de medición –sobre todo si se tienen en cuenta o no los
efectos de la devaluación–y el período del año que se considere, las
estimaciones van de los 5000 a los 8115 millones de dólares.13
El sec-
tor fue doblemente beneficiado: tuvo una eliminación o una reducción
fuerte de los impuestos y sus ingresos en pesos se multiplicaron gracias
a la devaluación.
El gobierno nacional condonó deudas a empresas distribuidoras de
electricidad por una cifra cercana a los 19 000 millones de pesos, tras
una modificación en la Ley de Presupuesto. Estas empresas también
se beneficiaron con el aumento de la tarifa de la electricidad. Otra de
las medidas adoptadas (Decreto 11/2016, ratificado por el Decreto
12 Según el Banco Central de la República Argentina (BCRA), el dólar cotizaba
a 9,82 pesos el 16 de diciembre de 2015, y a 13,76, el día siguiente.
13 Para mayor información, véase I. Hagman y otros, “Transfiriendo al capital.
Transferencia de ingresos al sector empresario”, CECS, disponible en
<www.cecs-argentina.org>; Universidad de Belgrano, Boletín del CENE,
nº 148, junio de 2016, disponible en <www.ub.edu.ar/centros_de_estudio/
cene/numero_148.pdf>; y “El diario del lunes. Análisis sobre el impacto de
la quita de retenciones”, CEPA, disponible en <www.centrocepa.com.ar/
LAGAUCHADA.pdf>.

825/2016) fue la reducción de los impuestos a los automóviles, motos
y embarcaciones de alta gama, naturalmente importados, los únicos
cuyas ventas aumentaron como efecto de la transferencia de ingresos.
Casi la totalidad de las medidas estuvo orientada a profundizar el
modelo extractivista concentrado en grandes empresas. Una primera
muestra de sus resultados directos en la rica región de la pampa hú-
meda se advierte en un reciente informe de la Dirección de Estadística
de la provincia de Buenos Aires.14
Durante 2016, las exportaciones
provinciales totalizaron 18 257 millones de dólares, lo que significó
una disminución de un 3,2% respecto del año anterior. Cuando se
desagregan los rubros, todos los productos registran fuertes caídas
(por ejemplo, las exportaciones industriales se redujeron un 12,5%),
a excepción de los primarios, que subieron cerca de un 19% con los
cereales a la cabeza, ya que tuvieron un crecimiento del 53,5% com-
parado con 2015.
Por otra parte, el costo fiscal de estas medidas dirigidas a favorecer
a determinados grupos económicos fue compensado por un fuerte en-
deudamiento que, según el último informe de Cifra,15
llegó a los 52 000
millones de dólares hasta octubre de 2016, contabilizando las deudas
contraídas por los gobiernos nacional y provinciales y la emitida por
grandes corporaciones. A su vez, el endeudamiento potenció la espe-
culación financiera, en la medida que respaldó una fuga de capitales
cercana a los 11 000 millones de dólares en los primeros nueve meses
de 2016. Para sostener esta transferencia de ingresos, el presupuesto
nacional de 2017 prevé que las necesidades del nuevo endeudamiento
ascenderán a 40 000 millones de dólares, cuando los cambios en el es-
cenario global impulsan la suba de las tasas de interés.
Las modificaciones a la política fiscal y a la sustitución de recursos
mediante la emisión de deuda profundizan el círculo de la desigualdad:
el financiamiento de las políticas públicas dejó de recaer en los sectores
de mayores ingresos para redistribuirse en toda la sociedad, que pagará
14 Dirección Provincial de Estadísticas, “Exportaciones de la provincia de
Buenos Aires. Síntesis mensual”, Ministerio de Economía, Subsecretaría de
Coordinación Económica, febrero de 2017, disponible en <www.estadistica.
ec.gba.gov.ar>.
15 N. Arceo y otros, “Informe de Coyuntura nº 21”, Buenos Aires, Cifra-CTA,
noviembre de 2016, disponible en <www.centrocifra.org.ar>.

con intereses las obligaciones contraídas a través de un sistema tributa-
rio socialmente regresivo.
Contracción de la economía, destrucción
del aparato productivo y pérdida de empleo
Los datos del Estimador Mensual de Actividad Económica (EMAE)
del Indec muestran que la actividad económica creció en diciembre
de 2016 solo un 0,1% en relación con el mismo mes de 2015. Sin em-
bargo, el acumulado del año indica una brusca caída, que alcanzó un
2,3% respecto del acumulado de 2015. En este contexto, la industria y
la construcción presentaron cifras muy negativas durante 2016:16
en di-
ciembre, la primera había acumulado una reducción anual de un 4,6%,
y la segunda, de un 12,7%. La contracción de la actividad económica
explica la pérdida de empleos en el sector privado, que alcanzó a unas
94 000 personas en el rubro de la construcción y la industria: las esta-
dísticas del Ministerio de Trabajo informan que, entre noviembre de
2015 y enero de 2017, el sector manufacturero había perdido 53 900
trabajadores (-4,5%), y la construcción, 40 000 (-9,6%). En el sector
industrial el aumento del desempleo se debió a la disminución del mer-
cado interno como resultado del menor poder de compra del salario,
a la apertura comercial de productos importados y a la crisis de Brasil,
que es el principal destino externo de las mercaderías producidas en
el país y registró en 2016 una caída de un 3,6% de su producto bruto.
Los puestos de trabajo que se perdieron en la construcción se explican
por la escasa inversión en obra privada nueva y la suspensión de la obra
pública.
Como señala Cifra, las políticas económicas maximizaron la valoriza-
ción de los instrumentos financieros a través del aumento del endeu-
damiento y porque las inversiones en actividades productivas no resul-
tan atractivas en un contexto de actividad económica y demanda en
contracción, de apertura comercial, de incremento en las tarifas sobre
las pymes y de escasas o nulas políticas industriales, lo que hace que se
vuelquen hacia la especulación financiera.17
Los efectos conjugados de la menor actividad económica y de la caí-
da del consumo aumentan la pobreza porque reducen el empleo de
calidad, generan mayor informalidad –lo que a su vez condiciona las
17 Véase N. Arceo y otros, ob. cit.

negociaciones salariales en perjuicio de los trabajadores–y disminuyen
las oportunidades de empleo, así como los ingresos de los trabajadores
cuentapropistas.
Pérdida del poder adquisitivo del salario
Uno de los impactos más ampliamente reconocidos desde el cambio de
gobierno es la pérdida del poder de compra de la población. Como se
observa en el cuadro 1.1, las diferentes mediciones estimaron que la in-
flación interanual a diciembre de 2016 se ubicó entre el 40,6 y el 43%,
mientras que los aumentos salariales pactados en paritarias alcanzaron
entre un 29 y un 35%. Según datos de Cifra, los salarios se incremen-
taron, en promedio, un 33,7%.18
La diferencia entre estas estimaciones
da cuenta, en líneas generales, de la pérdida del poder adquisitivo del
salario.
Tanto para Citra-UMET (Centro de Investigación para los
Trabajadores - Universidad Metropolitana para la Educación y el
Trabajo) como para Cifra, la caída del salario real de los trabajadores
registrados rondó el 6,5% entre noviembre de 2015 y noviembre de
2016.19
En cambio, para el Ministerio de Trabajo la caída del salario
real no habría pasado de un 3,3%. Cuando la devaluación anterior, en
enero de 2014, Cifra calculó que la reducción de la capacidad adqui-
sitiva había sido cercana a un 4,8%,20
lo cual también implicó una de
saceleración del nivel de actividad, que se intentó frenar con diversos
planes gubernamentales y que no se agravó debido a la fortaleza que
ostentaban en aquel momento el mercado interno y el nivel salarial
preexistentes.
La puja salarial de 2016 se dio en un contexto en el que más de la
mitad de la población que declaraba ingresos ganaba menos que el sa-
lario mínimo, vital y móvil vigente, como mostró la última medición del
cuarto trimestre de la EPH del Indec.
18 Íd.
19 La información de Citra-UMET pertenece a la presentación de octubre de
2016, disponible en <umet.edu.ar>; la de Cifra, al “Informe sobre situación
del mercado de trabajo”, febrero de 2017, disponible en <www.centrocifra.
org.ar>.
20 E. Basualdo (coord.), “Informe de Coyuntura nº 17”, Buenos Aires, Cifra-
CTA, marzo de 2015, disponible en <www.centrocifra.org.ar>.

Cuadro 1.1. Variación de índices de precios al consumidor (IPC) y
de niveles salariales pautados en negociaciones paritarias (sectores
seleccionados)
Indicador Período de medición Variación % Fuente
IPC
12/2015 - 12/2016 41
Dirección General de
Estadísticas y Censos del
GCABA
12/2015 - 12/2016 40,6
Cifra, “Informe sobre
situación del mercado de
trabajo”, 2/20171
12/2015 - 12/2016 43,4 Congreso de la Nación
Sector laboral Período de pago Variación % Fuente
Docentes provincia
de Buenos Aires
Pago en tres tramos, 2016 34,6
Cronista.com
(6/2016)
Docentes CABA Pago en dos tramos, 2016 35,6
Transportistas Pago en tres tramos, 2016 29
Aceiteros Pago en un tramo, 2016 38
Camioneros Pago en cuatro tramos, 2016 37
Empleados públicos
(Administración
Pública Nacional)
Pago en tres tramos, 2016 31
Trabajadores de la
sanidad
Pago en tres tramos, 2016 33
1
Se trata del IPC-9 provincias, que surge de calcular un promedio ponderado
–según el peso del gasto provincial– de los índices de inflación publicados por
las direcciones públicas de estadísticas de Chubut (Rawson-Trelew), Jujuy, La
Pampa (Santa Rosa), Misiones (Posadas), Neuquén, Salta, San Luis, Santa Fe
y Tierra del Fuego (Ushuaia); disponible en <www.centrocifra.org.ar>.
Fuente: CELS, a partir de las fuentes consignadas.
El aumento de las tarifas de los servicios públicos también tuvo un peso
relevante en la pérdida del poder adquisitivo. Pese a que el gobierno
dio marcha atrás respecto de los primeros anuncios y se fijaron topes
a los incrementos luego de los reclamos masivos, el tarifazo pronto se
trasladó a los precios y provocó una aceleración inflacionaria. Los efec-

tos de esta corrida para los sectores populares no fueron contrarresta-
dos con la implementación de la tarifa social por cuatro razones:
• En un contexto de recesión, la cantidad de familias que necesitan
la tarifa social aumenta con rapidez y el sistema no incorpora con
eficacia a estos nuevos beneficiarios;
• las familias encuentran innumerables dificultades y trabas burocráti-
cas para obtener el beneficio en los diferentes prestadores;
• la implementación de la tarifa utiliza como principal variable los
umbrales de consumo de una “familia tipo” (en el caso de la elec-
tricidad, por ejemplo, hasta 150 kV) y cuando estos son superados
generan la pérdida automática del beneficio;
• los hogares que precisan la ayuda estatal no están constituidos por
“familias tipo”, en la medida que tienen instalaciones y equipamien-
tos deficientes e insuficientes que los llevan a consumir más.
Los fuertes aumentos de los precios de la canasta básica de alimentos y
de los alquileres impactaron con mayor fuerza en los sectores de meno-
res recursos y acentuaron los cambios en la distribución del ingreso.21
Este efecto desigual de las medidas económicas se confirma en el estu-
dio de CEPA-Indep:22
entre los segundos trimestres de 2015 y 2016 se
produjo una caída de los ingresos reales mucho más pronunciada para
los hogares de los sectores bajos (cerca de un 20%) y también una sen-
sible pérdida en los de los sectores medios. Al mismo tiempo, se verificó
un incremento en el poder adquisitivo de los hogares de mayores ingre-
sos de entre un 2,59% y un 6,15%, según como se calculen los ingresos
medios (individuales o por hogar).
2. Políticas sociales para amortiguar el ajuste
Durante 2016, la contracción de la actividad económica, la reducida oferta
de empleo y el impacto de la inflación en los hogares de menores recursos
fueron parte del patrón regresivo en la distribución del ingreso. A este
21 D. Panigo y otros, El impacto asimétrico de la aceleración inflacionaria en la
Argentina (2015-2016), disponible en <eppa.com.ar>.
22 Véase CEPA-Indep, “Desigualdad. Un cambio con ganadores y perdedores”,
octubre de 2016, disponible en <www.centrocepa.com.ar/desigualdad.pdf>.

deterioro del panorama social, se le debe añadir la caída de la recauda-
ción tributaria. Esto redujo la incidencia de las políticas sociales que, en el
último decenio, habían respondido a las demandas de amplios sectores.
La inversión en servicios sociales fue una prioridad de la actual ges-
tión: al tercer trimestre de 2016, esa finalidad alcanzó el 61% del gasto
acumulado total de la Administración Pública Nacional (APN), se eje-
cutó a mayor velocidad que el gasto global e implicó un ascenso de un
34,9% con respecto al mismo período de 2015. Si bien la participación
de los servicios sociales en el presupuesto global se mantuvo en los ni-
veles elevados de la última década, el aumento interanual no superó la
inflación, ni tampoco los aumentos que lo precedieron. En 2015 hubo
un incremento interanual de un 43,9% respecto de 2014; en 2014 fue
de un 35,8% respecto de 2013; y en 2013, de un 35,5% en relación
con 2012. En todos los casos, los aumentos habían permitido sostener
los ingresos. Ahora, como se observa, el gobierno mantuvo la inversión
social como uno de los ejes de su gestión, pero la magnitud no alcanzó
a cubrir las necesidades crecientes de una población afectada por la
pérdida del empleo, la suba de las tarifas y el aumento de los precios.
Jubilaciones y asignaciones con movilidades retrasadas
El principal componente de la política social del Estado nacional es el siste-
ma de seguridad social: jubilaciones, pensiones y asignaciones familiares.
Estas acciones representan un 43% del gasto total de la APN previsto para
2016, y un 11,5% del PBI. Sin duda, es uno de los principales instrumentos
de cualquier gestión y tiene relevancia macroeconómica. Las erogaciones
en jubilaciones y pensiones aumentaron un 38% en términos interanua-
les, y las correspondientes a asignaciones familiares y a AUH, un 59,4%.
Buena parte de este incremento responde a normas sancionadas an-
tes del cambio de gobierno en diciembre de 2015: en primer lugar, se
debe a la movilidad de los haberes jubilatorios establecida en la Ley
26 417 de 2008; luego, a la extensión de dicha movilidad a las asignacio-
nes familiares y a la AUH, mediante la sanción de la Ley 27 160 en julio
de 2015; y por último, durante 2016, al ingreso al sistema previsional de
más de 700 000 personas, incorporadas gracias a la Ley 26 970 de regu-
larización de deudas previsionales, sancionada en septiembre de 2014.
Estas medidas se complementan con otras tres de la actual gestión. Por
un lado, el Decreto 492/2016, que duplicó el monto tope de ingreso fa-
miliar para recibir la asignación a 60 000 pesos por mes. Por otro, la am-
pliación mediante el Decreto 593/2016, que extendió el beneficio de la
AUH a los monotributistas. Según datos de la Anses, ambas medidas ge-

neraron, al tercer trimestre de 2016, 650 000 nuevos receptores de asig-
naciones familiares. Sin embargo, este crecimiento es una modificación
de la estructura del sistema de asignaciones, y no una ampliación de su
alcance. En efecto, el sistema de asignaciones familiares se implementa
a través de tres modalidades: las asignaciones no contributivas (como la
AUH), las asignaciones familiares contributivas (destinadas sobre todo
a los hijos de los trabajadores en relación de dependencia) y las asigna-
ciones mediante el crédito fiscal a través de la deducción por hijo que
realizan los asalariados formales cuyos ingresos superan el mínimo no
imponible de la cuarta categoría del impuesto a las ganancias. Al dupli-
carse el monto tope de ingreso familiar, asalariados de altos ingresos,
que antes descontaban las cargas de sus hijos del pago del impuesto a
las ganancias, pasaron a pertenecer al conjunto de quienes reciben las
asignaciones como salario familiar complementario.
Por último, en junio de 2016, el Congreso aprobó la Ley 27 260 deno-
minada de Reparación Histórica para los Jubilados. Si bien es prematu-
ro evaluar el impacto fiscal y en los ingresos de esta medida, a finales de
diciembre de ese año, casi 900 000 jubilados accedieron a los acuerdos
voluntarios de reajuste de haberes, según informaron las autoridades.
En la actualidad, de los 7 millones de jubilados y pensionados, 3,1 mi-
llones ingresaron mediante el sistema de reparto, 3,3 millones fueron
incluidos por las moratorias previsionales, casi 300 000 provienen del
anterior sistema de capitalización, y poco más de 130 000, de las ex ca-
jas provinciales absorbidas por la Anses. Estas prestaciones se rigen por
la Ley 26 417 de Movilidad de las Prestaciones del Régimen Previsional
Público, sancionada en octubre de 2008. De acuerdo con esta norma, los
últimos aumentos semestrales acumularon un incremento de un 31,7%,
lo que dejó el haber mínimo mensual en 5661 pesos y el haber medio, en
6617. Se trata de un aumento cercano a la media de la década 2006-2016
(28,2% anual), pero menor al incremento interanual entre 2014 y 2015
(33,03%), que, por primera vez desde el establecimiento de la movilidad
jubilatoria, no supera el índice de inflación. Esto, a su vez, se extendió
a todas las asignaciones familiares y a la AUH, afectadas por el mismo
índice de movilidad desde 2015, y también al casi millón y medio de be-
neficiarios de pensiones no contributivas.23
23 Es importante aclarar que los aumentos a estos últimos no se rigen por la
ley de movilidad señalada, pero el Estado los fijó siempre respetando lo
establecido en dicha norma.

Esta situación se debe a la dinámica propia que adquirieron los
factores que componen el índice de movilidad establecido por la Ley
26 41724
de 2008. Este índice se implementó con el objeto de impedir
que los haberes jubilatorios y de asignaciones se desacoplaran de la
evolución de los salarios y, a la vez, de que se contemplara la sustentabi-
lidad del sistema previsional. Sin embargo, en un contexto de caída de
la actividad económica, de la recaudación tributaria y del poder adqui-
sitivo de los salarios, la movilidad jubilatoria se convirtió en una polea
de transmisión de la dinámica regresiva general. A lo largo del año, en
este marco de caída de los ingresos de las jubilaciones, pensiones y asig-
naciones, el gobierno entregó a los titulares de AUH y a los jubilados
con el haber mínimo tres sumas fijas que no alcanzaron para recuperar
el poder adquisitivo erosionado.
Finalmente, es importante señalar la sanción de otro título de la misma
Ley 27 260, que estableció un amplio mecanismo de blanqueo de capi-
tales y la venta de los activos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad
de la Anses, con el argumento débilmente fundamentado de poder
cancelar las deudas previsionales, reajustar los haberes y cumplir con el
dictamen de la Corte Suprema de Justicia de la Nación acerca de la de-
volución de los fondos retenidos a las provincias en los años anteriores.
Aún es prematuro evaluar el impacto del reajuste de los haberes en los
ingresos de los jubilados, pero a fines de 2016 la medida alcanzaba sólo
a un 10% de la población pasiva, que además es la de mayores ingresos,
y excluyó a quienes se jubilaron por moratoria o aportaron como mo-
notributistas o autónomos.
El articulado de la norma contiene otros aspectos que también in-
volucran cambios profundos de orientación con respecto al diseño de
la seguridad social, como la creación de la pensión universal para el
adulto mayor. Esta consiste en una prestación vitalicia no contributiva,
para las personas de 65 años o más, que no sean beneficiarias de jubi-
lación, pensión o retiro alguno. El monto equivale al 80% del haber
24 El índice de movilidad jubilatoria une dos componentes: por un lado,
selecciona entre el índice general de salarios elaborado por el Indec y
el índice Ripte (remuneración imponible promedio de los trabajadores
estables) elaborado por la Secretaría de Seguridad Social, aquel de mayor
crecimiento durante el semestre en análisis. Por otro lado, pondera las
variaciones producidas en los recursos tributarios que contribuyen al SIPA
(IVA, ganancias, combustibles, entre otros) y la extensión de los beneficios
erogados por la Anses.

mínimo y se ajustará de acuerdo con la Ley de Movilidad. Esta nueva
prestación fija la edad para obtener el beneficio en 65 años para ambos
sexos; es decir, se eleva cinco años la edad jubilatoria de las mujeres.
La medida contrasta con las moratorias previas, por las que ingresaron
más de 3 millones de personas al sistema previsional, de las cuales más
del 70% fueron mujeres. Además, establece la incompatibilidad con el
cobro de una pensión o retiro, lo que inhabilita el cobro de un benefi-
cio complementario.
Por último, se creó el Consejo de Sustentabilidad Previsional, cuya mi-
sión es elaborar en tres años un proyecto integral de reforma jubilatoria.
Esta es una fuerte demanda de las entidades multilaterales de crédito,
que sugieren aumentar las edades jubilatorias, restablecer el sistema de
capitalización y recortar las actualizaciones semestrales fijadas en la Ley
26 417. Como parte de estas recomendaciones y del ajuste económico en
marcha, el gobierno intentó modificar –hasta el momento, sin éxito–la
metodología de cálculo establecida en la ley para reducir la actualiza-
ción de los haberes. Sin embargo, a través de la Resolución 188-E/2017,
el Ministerio de Trabajo creó la “Comisión para la Elaboración de un
Anteproyecto de Código de la Seguridad Social” que intentará transfor-
mar el sistema de jubilaciones de manera estructural.
Oscilaciones en la ejecución de políticas
de promoción laboral y asistencia social
Además de las políticas de seguridad social, el Estado implementa nu-
merosas acciones de promoción y asistencia social. Se trata de progra-
mas muy distintos entre sí, con objetivos y poblaciones destinatarias
diversos, llevados adelante por múltiples organismos, dependientes de
diferentes ministerios, como los de Desarrollo Social; Trabajo, Empleo
y Seguridad Social; Salud, Interior, Obras Públicas y Vivienda, a los que
se suman las acciones de la Anses, el Instituto Nacional de Asociativismo
y Economía Social (Inaes) o el Consejo Nacional de Coordinación
de Políticas Sociales, entre otros. La aplicación de los programas tie-
ne muy distintos niveles de prioridad: mientras que el plan Argentina
Trabaja muestra un alto nivel de ejecución, otros, como Acciones para
la Provisión de Tierras para el Hábitat Social, el Inaes o los destina-
dos a la niñez, la adolescencia y la familia tuvieron muy bajo nivel de
implementación.
En 2016, los programas que otorgan un ingreso social con trabajo, en
particular Argentina Trabaja, se convirtieron en un elemento central de
la política del gobierno en su relación con algunas organizaciones socia-

les. Si bien no se otorgaron nuevas inscripciones durante el año y el al-
cance se mantuvo en 120 000 beneficiarios, al tercer trimestre de 2016 el
programa llevaba devengado un 42% más que durante el mismo período
de 2015. El estipendio que recibe cada cooperativista tuvo tres actualiza-
ciones en el año, y totalizó un 47% de aumento respecto de octubre de
2014, cuando había sido actualizado por última vez.
La movilización de las organizaciones sociales condujo a una nego-
ciación con el gobierno en la que se acordó el pago de un bono de
2030 pesos y un aumento a principios de 2017, que llevaría el ingreso
de los cooperativistas a 4030 pesos. Al mismo tiempo, la actual gestión
introdujo en el plan un cambio clave: la calificación de algunas organi-
zaciones como Unidades Ejecutoras, autorizadas a gestionar los fondos
destinados a la compra de insumos de trabajo, algo que antes sólo rea-
lizaban los municipios, las gobernaciones o el Inaes. Asimismo, en el
marco de las negociaciones, se sancionó la Ley 27 345 de Emergencia
Social, que crea el Consejo de la Economía Popular y el Salario Social
Complementario y el Registro Nacional de la Economía Popular. La
norma asigna recursos para financiar las nuevas instituciones que de-
finirán las políticas y el salario social para complementar los ingresos
de los trabajadores de la economía social. Más allá de esta importante
ampliación, su poder de amortiguación será débil en un contexto ge-
neral de retracción del empleo, la producción, el consumo y el poder
adquisitivo del salario.
Otra área priorizada de la asistencia social fueron las acciones del
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria. Para el tercer trimestre de
2016 el programa había utilizado todo su crédito inicial, y hacia fin de
año fue reforzado con partidas que representaron un 23,7% más de su
presupuesto. A pesar de estas decisiones, los análisis muestran una caí-
da de todos los indicadores (cantidad de comedores asistidos, módulos
alimentarios remitidos o capacitaciones a facilitadores), en consonan-
cia con las reiteradas advertencias de dirigentes sociales y comunitarios
de una sobredemanda en los comedores originada por un deterioro
de las condiciones de vida en los barrios populares. En abril de 2016,
Cáritas Argentina ya había abierto veinticinco comedores nuevos en
diferentes puntos del país, y sólo en la CABA tuvo que aumentar a se-
senta y ocho los comedores que sostiene. La carta de junio del grupo de
Curas en la Opción por los Pobres también señaló este incremento en
la demanda de asistencia de los sectores más vulnerados.
Frente a esto, la implementación de la política social de 2016 registra
también programas con fuertes retrasos en su implementación y otros

directamente discontinuados aun cuando eran relevantes. El Inaes es
una de las áreas con más bajos niveles de ejecución. Según las autori-
dades, se debe a una “reestructuración administrativa”, que incluyó el
despido de más de trescientos empleados. También las tareas orienta-
das a la niñez, la adolescencia y la familia finalizaron el año con sube-
jecución presupuestaria, en especial aquellas orientadas a la asistencia
y capacitación de los adultos mayores y de adolescentes en conflicto
con la ley penal, y a la promoción y asistencia de los centros de de
sarrollo infantil. Debemos añadir la discontinuación del programa de
Acompañamiento de la Madre y del Recién Nacido - Qunita, por deci-
sión de la Subsecretaría de Atención Primaria de la Salud y la Secretaría
de Promoción de Programas Sanitarios y Salud Comunitaria.
Uno de sus principales planes, el Programa de Recuperación Pro-
ductiva (Repro), tuvo una importante caída en la cantidad de benefi-
cios mensuales otorgados: mientras que en 2015 su promedio mensual
fue de 63 000 trabajadores, y en 2014, de 38 000, en 2016 alcanzó sólo
a 25 000.
3. Las crecientes dificultades en el acceso a un hábitat digno
Para la mayoría de la población, los indicadores de 2016 muestran un
deterioro en las posibilidades de acceso a un hábitat digno. La combi-
nación entre la caída de la capacidad adquisitiva, el aumento del precio
de los inmuebles, las subas en el costo de la construcción, los incenti-
vos gubernamentales a la actividad inmobiliaria dirigida a productos de
alto estándar que incrementaron los precios del suelo, los incrementos
de las tarifas de servicios y la muy baja producción pública de soluciones
habitacionales para los sectores populares y medios plantean un escena-
rio difícil para quienes necesitan acceder a una vivienda.
A continuación, se analizan las variables de mercado y las principales
políticas públicas que explican la situación actual.
El acceso a la vivienda a través del mercado
El contexto general estuvo enmarcado por una importante contracción
de las actividades económicas. En su informe de noviembre de 2016,25
25 Informe Los números del sector en lo que va del 2016, noviembre de 2016,
disponible en <www.reporteinmobiliario.com.ar>.

Reporte Inmobiliario celebró las “medidas acertadas en sintonía con
una economía de mercado”, pero subrayó que el sector se encuentra
“lejos del boom que alimentaba las expectativas del cambio de gobierno
[con] costos en alza y obras que no despegan”. Esto parecería confir-
marse cuando se analiza el ritmo seguido por la construcción privada
durante el año. Según esta consultora, y a partir de datos del Indec, los
permisos de edificación autorizados en cuarenta y un municipios del
país se redujeron un 4,8% entre enero y octubre de 2016, con relación
al mismo período de 2015, y un 14,1% respecto de 2014. A su vez, los
últimos datos disponibles de construcción en la CABA, publicados por
la Dirección General de Estadística y Censos, muestran que la canti-
dad de metros cuadrados construidos en el primer semestre de 2016
(285 464 m2
) fueron los menores de la década, si se comparan los dos
primeros trimestres acumulados de cada año.26
Por otra parte, las esta-
dísticas de la misma Dirección y del Colegio de Escribanos de la Ciudad
de Buenos Aires (véase gráfico 1.1) indican un incremento, respecto
de 2013-2015 (período afectado por las restricciones cambiarias), de
las operaciones de compraventa escrituradas en 2016. Sin embargo, el
registro es menor al de la década anterior.
26 Los datos sobre la construcción en la CABA se encuentran disponibles en
<www.estadisticaciudad.gob.ar>.
Gráfico 1.1. Operaciones de compraventa de inmuebles en la
CABA. Acumulado de enero a noviembre de cada año entre 2002
y 2016
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
49814
54898
54032
64087
62878
64554
63093
44841
55273
57712
42123
31534
29802
32977
38641
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Fuente: Elaboración propia según información de la Dirección General de
Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCABA) sobre la base de
datos del Colegio de Escribanos de la CABA.

Cuadro 1.2. Variación de indicadores seleccionados del mercado
inmobiliario
Indicador Período Variación % Fuente
Costo de construcción
de vivienda unifamiliar
en la Región
Metropolitana de
Buenos Aires
12/2015 - 12/2016 39,5
Costo por m2
elaborado por
revista ARQ Clarín
Costo promedio
de construcción
- Argentina
12/2015 - 12/2016 38,7
Cámara Argentina de la
Construcción
Precio de venta
departamento de
categoría estándar en
pesos, CABA
12/2015 - 12/2016 40
Elaboración propia según
datos de la consultora
Reporte Inmobiliario
Precio de alquiler
residencial
departamento dos
ambientes, CABA
IV/2015 - IV/2016 35,3
Dinámica del mercado de
alquiler de departamentos.
GCABA, Informe 1128,
3/2017
Precio de alquiler
residencial
departamento tres
ambientes, CABA
IV/2015 - IV/2016 37,3
Dinámica del mercado de
alquiler de departamentos.
GCABA, Informe 1128,
3/2017
Fuente: CELS, elaboración propia a partir de las fuentes consignadas.
Es decir que la capacidad de acceso a un inmueble residencial de buena
calidad a través del mercado empeoró durante 2016. Esta evaluación se
basa en la comparación de los incrementos salariales promedio obteni-
dos por los trabajadores formales en paritarias –el cual, como se señaló,
fue de un 33%–con los indicadores seleccionados del cuadro 1.2: el
aumento del costo de la construcción promedio del país se situó por
encima del 38% (entre diciembre de 2015 y el mismo mes de 2016); el

del precio de venta en pesos de un departamento nuevo de categoría
estándar en la CABA rondó el 40%;27
y el incremento del promedio del
alquiler residencial en esta ciudad se ubicó entre el 35 y algo más del
36%28
(entre el tercer trimestre de 2015 y el tercer trimestre de 2016).
Como se observa en todos los casos, se trata de subas interanuales infe-
riores a la variación de los precios, pero superiores a los incrementos
salariales.
Las débiles políticas públicas nacionales de vivienda
El nuevo gobierno elevó al rango de secretaría el área responsable de las
políticas de vivienda y definió, para los niveles inferiores, una división
de funciones más cercana al enfoque tradicional en Latinoamérica: un
área que concentra las acciones de regularización y mejoramiento de
barrios precarios (Subsecretaría de Hábitat y Desarrollo Humano) y
otra encargada de construir unidades de vivienda a través de diferen-
tes programas y modalidades (Subsecretaría de Vivienda y Desarrollo
Urbano).
La nueva Subsecretaría de Hábitat y Desarrollo Humano unificó di-
ferentes programas y áreas que operaban durante el gobierno anterior
y se propuso llevar adelante el Plan Nacional de Hábitat. Según infor-
mación oficial, se trata de un proyecto que contempla 505 intervencio-
nes (225 de las cuales se realizarán en las zonas más pobres del país:
fronterizas, rurales y de pueblos originarios con poblaciones por deba-
jo de los 10 000 habitantes), que brindarían unas 380 000 soluciones
habitacionales.
Por su parte, la Subsecretaría de Vivienda y Desarrollo Urbano am-
plió los programas destinados a la ejecución y mejora de viviendas, con
la incorporación de mecanismos como las asociaciones público-priva-
27 Los precios de los inmuebles en la Argentina están dolarizados desde finales
de la década de 1970. El incremento porcentual consignado fue calculado
sobre la base de la paridad cambiaria del dólar inmobiliario en noviembre de
2015 y la del dólar oficial en diciembre de 2016, más la apreciación del 10%
promedio que sufrieron los departamentos nuevos en esa moneda, según
la información de la consultora Reporte Inmobiliario. A su vez, el Instituto
de Economía de la Fundación UADE, que edita regularmente su informe
de Construcción y Mercado Inmobiliario, señaló en agosto de 2016 que
el incremento interanual promedio en dólares de los departamentos en la
ciudad capital fue de 10,6%.
28 Estos datos se encuentran disponibles en <www.estadisticaciudad.gob.ar>.

das y el crédito hipotecario bancario; su diseño se basa en dispositivos
de financiamiento compartidos con el sector privado y los beneficiarios
en el marco de la modalidad conocida como ABC: ahorro, bono de
subsidio y crédito. El principal escollo estructural para las políticas ha-
bitacionales, la gestión del suelo, continúa sin aparecer como objeto de
intervención estatal.
En ambos casos, la implementación de los programas fue muy len-
ta y el presupuesto de la secretaría se ejecutó fundamentalmente para
terminar obras comenzadas en el gobierno anterior. En el análisis de
la ejecución financiera del presupuesto 2016 (último disponible),29
se
observa que, a fin de septiembre, las acciones de la secretaría habían
insumido sólo el 51,4%, contra el 81,4% del mismo mes de 2015, y las
del Procrear, el 28,3%, contra el 89%. Frente a esta realidad y la presión
del sector de la construcción, el gobierno concentró gran cantidad de
proyectos en los últimos dos meses del año y cerró con una ejecución
presupuestaria del 93%.
A diferencia del gobierno anterior, las políticas de hábitat adoptaron
un diseño más próximo a las recomendaciones de las entidades multi-
laterales de préstamo que, al mismo tiempo, ampliaron de manera im-
portante su participación en el financiamiento de la nueva secretaría.
El principio básico en el que se apoyan estos cambios es el de lograr un
mayor vínculo entre las políticas públicas y los mecanismos de merca-
do, que se suponen más ágiles y eficaces para resolver los problemas de
hábitat. Para ello, el mandato de los bancos asumido por el gobierno
es pasar de un Estado constructor e interventor en materia de vivienda
y desarrollo urbano a uno facilitador de la acción de los agentes y de la
dinámica inmobiliaria. El marco de una gestión de este tipo se comple-
ta con la puesta en marcha de programas de contención social, a través
de la intervención focalizada en los barrios pobres.30
Si bien es muy temprano para evaluar los resultados de estos cam-
bios, junto con la limitada iniciativa y baja capacidad de acción de la
secretaría, la experiencia latinoamericana (por ejemplo, Chile, Costa
29 Véase Dirección de Evaluación Presupuestaria, Ejecución físico financiera
3er
trimestre, Oficina Nacional de Presupuesto, Secretaría de Presupuesto,
Ministerio de Economía, 2016, disponible en <www.mecon.gov.ar>.
30 Para un análisis de las políticas de seguridad centradas en el control de
barrios pobres, véase en este Informe el capítulo “Nuevas amenazas.
Consecuencias del realineamiento geopolítico en la seguridad interior”.

Rica, México)31
arroja resultados negativos. Dejar en manos del mer-
cado las decisiones de desarrollo urbano y de localización y construc-
ción de la vivienda social y limitar el Estado a un rol de promotor del
financiamiento y de policía en las calles lleva a una mayor especula-
ción del suelo, con aumento de precios, fractura urbana y segregación
social. Esto quedó demostrado en el trabajo de Duarte y Del Río,32
que
expone las consecuencias perjudiciales de la aplicación, hace menos
de una década, del programa Tierra y Proyecto Urbano, en la provin-
cia de Buenos Aires: aquellas intervenciones donde el mercado tuvo
un rol fundamental en materia de ubicación, diseño y construcción
de conjuntos habitacionales fueron las peor evaluadas desde el punto
de vista urbanístico, ambiental y social en relación con el universo de
obras del Plan Federal.
Pese a estas evidencias, el enfoque adoptado con la incidencia de
los bancos internacionales insiste en poner en el centro del debate los
mecanismos de financiamiento habitacional como si ese fuera el único
problema, sin preocuparse por los resultados urbanos y sociales que se
alcanzan y eliminando de las nuevas políticas cualquier tipo de inter-
vención estatal en la gestión del suelo.
De este modo, en el mismo criterio general se ubica la creación
de los nuevos mecanismos para ampliar la cartera de créditos hipote-
carios y los cambios operados en el Programa de Crédito Argentino
(Procrear). La gestión de Cambiemos tiene como principal política
de vivienda el crédito hipotecario a través de los bancos públicos y
privados; para enfrentar el problema inflacionario que conlleva todo
préstamo de largo plazo, se crearon dos unidades de referencia, las
unidades de vivienda (UVI) y las unidades de valor adquisitivo (UVA),
cuya diferencia radica en el índice que se aplica para la indexación de
31 A. Rodríguez y A. Sugranyes (comps.), Los con techo. Un desafío para
la política de vivienda social, Santiago de Chile, Ediciones SUR, 2005; y
M. Cohen y otros (comps.), Hábitat en deuda. Veinte años de políticas
urbanas en América Latina, Buenos Aires, The New School University, Café
de las Ciudades, 2016.
32 J. I. Duarte y J. P. del Río, “Vivienda, suelo y localización. Una articulación
compleja para la política habitacional actual en el Conurbano Bonaerense”,
en M. Cravino (coord.), Construyendo barrios. Transformaciones socioterri-
toriales a partir de los programas federales de vivienda en el Área Metropoli-
tana de Buenos Aires (2004-2009), Ediciones Ciccus - Universidad Nacional
de General Sarmiento, 2012.

las cuotas. Hasta el momento, la alta tasa de inflación durante 2016 li-
mitó la demanda de créditos indexados, sobre todo la de trabajadores
con salario fijo. A esto se suma el hecho de que los elevados precios
en dólares de los inmuebles encarecen la cuota mensual, lo que ter-
mina por aumentar la distancia entre esta última y el salario. Cuando
se analiza la información suministrada por el GCABA (gráfico 1.2), se
observa que, si bien en 2016 creció el porcentaje de las operaciones
inmobiliarias con hipoteca, esto ocurrió de manera muy limitada en
comparación con años anteriores.
Gráfico 1.2. Proporción de las transacciones inmobiliarias
de compraventa efectuadas mediante créditos hipotecarios.
Acumulado de enero a noviembre de cada año entre 2002 y 2016
25
20
15
10
5
0
4,4 5,9 12,5 15,7 18,9 22,7 20,6 10,1 9,7 11,3 10,7 8,1 8,1 7,6 9,8
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Fuente: Elaboración propia según información de la Dirección General de
Estadística y Censos (Ministerio de Hacienda GCABA) a partir de los datos
del Colegio de Escribanos de la CABA.
Además, es importante considerar que el crédito hipotecario sólo atien-
de a los sectores con capacidad de ahorro y con empleo formal. En
un escenario de inseguridad y precariedad laboral como el actual, la
política crediticia tiene un campo de acción muy limitado, dado que
vastos sectores no pueden ser sujetos de préstamo. El crédito puede ser
un valioso recurso complementario con el resto de las herramientas de
política pública, pero no su instrumento principal.
Los resultados del Procrear durante 2016, con las reformas imple-
mentadas por el actual gobierno, confirman este análisis. Los cambios
más importantes fueron:
a) restringir el programa sólo a la compra de unidades de vivienda
construidas;

b) establecer formas de selección de beneficiarios mediante puntaje,
en reemplazo de la modalidad anterior por sorteo, que buscaba una
mejor focalización social;
c) indexar mensualmente el capital del préstamo por UVA, sin consi-
derar la evolución de los salarios; y
d) fijar diferentes topes para los subsidios a las familias, en función de
su capacidad de pago.
El primer llamado con estos nuevos términos se realizó a mediados
de 2016 y se inscribieron 113 838 solicitantes, de los cuales se selec-
cionaron 25 000 para iniciar los trámites de crédito en los bancos
habilitados. Sin embargo, las nuevas condiciones para la indexación
de la deuda hicieron que, de los seleccionados, sólo avanzaran unos
3000 en la presentación de nueva documentación, y hasta diciembre
pasado sólo tres familias habían completado los trámites y firmado el
contrato de préstamo y subsidio. Ante el fracaso del primer llamado,
hacia fines de 2016 las autoridades abrieron una segunda etapa en la
que se inscribieron 60 633 solicitantes (algo más de la mitad que en
la etapa anterior) y en la cual también se seleccionaron 25 000 fami-
lias para pasar a la siguiente fase. Los magros resultados alcanzados
hicieron que a principios de 2017 se implementaran nuevas reformas
reincorporando la modalidad de construcción y ampliando el plazo
de los créditos a treinta años.
La alianza Cambiemos bloqueó el avance parlamentario de dos pro-
yectos de ley dirigidos a mejorar la situación habitacional de impor-
tantes grupos de población. Por un lado, y luego de su aprobación por
unanimidad en el Senado, se paralizó el tratamiento del Proyecto de
Ley de Alquileres y Reforma del Código Civil y Comercial de la Nación
(S-894/16). Este proyecto busca beneficiar a unos 6,5 millones de in-
quilinos y reglamenta, para protegerlos, un grupo seleccionado de
artículos del Código, como la duración de los contratos y la forma de
indexación. A la fecha de cierre de este Informe el bloque oficialista
en la Cámara de Diputados y el Poder Ejecutivo presentaron un pro-
yecto de ley alternativo que contiene modificaciones al aprobado en
el Senado. Por el otro, el oficialismo dejó sin tratamiento el proyecto
de la Ley Federal de Regularización Dominial de la Vivienda Familiar
(0012 - PE - 15/ OD 2534), impulsado por el gobierno anterior y apro-
bado en primera instancia por la Cámara de Diputados. La iniciativa su-
pondría un gran avance para todas aquellas familias que aún tienen vul-
nerado el derecho a la seguridad de tenencia del inmueble que ocupan.

La gestión de la Cuenca Matanza-Riachuelo
y los derechos vulnerados de la población
La Cuenca Matanza-Riachuelo (CMR) es un territorio de caracterís-
ticas excepcionales. Con casi 80 km de largo y más de 4 millones
de habitantes –de los cuales 500 000 viven en villas y asentamien-
tos precarios–, atraviesa un área extendida del sur de la Región
Metropolitana de Buenos Aires. La combinación de un crecimiento
económico y productivo contaminante con una expansión urbana
librada al mercado generó un pasivo ambiental y urbano noci-
vo para la salud y la calidad de vida de la población. Frente a la
gravedad y magnitud del problema, un grupo de vecinos presentó
una demanda judicial en 2004, y la Corte Suprema de Justicia
de la Nación obligó en 2008 al Estado nacional, a la provincia de
Buenos Aires y a la CABA a recomponer la situación ambiental de
la cuenca y a tomar medidas de prevención. Para ello, en 2006
las jurisdicciones crearon por ley la Autoridad de Cuenca Matanza
Riachuelo (Acumar), que elaboró y aprobó en 2010 un Plan Integral
de Saneamiento Ambiental (PISA), con catorce líneas de acción. Sin
embargo, el plan no dio resultado. Durante 2016, la Acumar transitó
por una crisis política continua, que se puso en evidencia en la
audiencia pública citada por la Corte el 30 de noviembre.
Para cumplir con el fallo del máximo tribunal, Acumar debe poner
en marcha políticas que transformen los procesos de desarrollo
socioterritorial. Se requiere una perspectiva de derechos humanos
para identificar los derechos económicos, sociales y ambientales
vulnerados y así rediseñar los programas, las acciones, los indica-
dores y el cronograma de cumplimiento de metas (exigidos por la
Corte) con una mirada integral e integradora. La Acumar debe ser
capaz de coordinar la compleja relación entre catorce municipios,
el gobierno provincial, la capital del país y los múltiples organis-
mos dependientes del gobierno nacional. Esto supone rehacer los
acuerdos políticos entre las jurisdicciones para que sus gestiones
se articulen teniendo como guía los objetivos del fallo y los derechos
de la población.

4. Conclusiones y escenarios
La pobreza, la desigualdad y la informalidad son las principales pro-
blemáticas socioeconómicas que la Argentina ha tenido a lo largo de
su historia: salvo determinados períodos, su estructura social, política
e institucional está basada en un modelo de libremercado y en una
distribución de recursos desigual que benefició a los sectores minori-
tarios con alta renta y capacidad para garantizar su reproducción. En
este contexto, el objetivo central de una política de desarrollo con un
enfoque de derechos debe consistir en alcanzar la mayor igualdad po-
sible mediante formas activas, como condición necesaria para lograr
la inclusión social y la eliminación de la pobreza. Una política pública
con este enfoque debe buscar el pleno empleo, con trabajo de calidad,
acceso universal a los servicios básicos y a un hábitat digno, y construir
un sólido sistema de protección social.
En 2016 y 2017, se produjeron serios retrocesos en los derechos eco-
nómicos y sociales debido a decisiones del gobierno nacional basadas
en la ampliación de los privilegios de sectores económicos reducidos
con los cuales se construyeron las alianzas que hoy estructuran el poder
político. En medio de una fuerte recesión, las ganancias de estos sec-
tores sólo pueden maximizarse con iniciativas que restrinjan derechos.
Las distintas medidas de política pública expresan la orientación de
un modelo económico que propicia un patrón de acumulación más
injusto, centrado en beneficios para los sectores agropecuario, minero,
energético y financiero. Así, la brecha de ingresos se amplió porque, en
el contexto de estas políticas, los sectores más vulnerados perdieron po-
der adquisitivo de manera más acelerada que los de mayores recursos,
gracias al efecto combinado de la caída de la actividad económica, la
inflación, la reducción de las horas y las fuentes de trabajo, y la baja en
los subsidios (sobre todo de los servicios públicos).
La profundización anunciada del modelo vigente supone mayores
restricciones en materia laboral así como en el poder adquisitivo y la
inaccesibilidad a un hábitat digno, mientras se amplía la rentabilidad
extraordinaria de los sectores concentrados de la economía. La inte-
gración de los elencos y el programa del gobierno actual tienen pun-
tos de contacto con el paradigma del “nuevo management público”, que
traspoló principios y lógicas del sector privado a la gestión pública en
los modelos neoliberales de reforma, subestimando la especificidad del
Estado y su administración. Junto con esta perspectiva ideológica y las
trayectorias profesionales que de ella se derivan, se reivindica una su-

puesta despolitización como condición de eficiencia, cuando en reali-
dad se están desconociendo los derechos e intereses en conflicto.
Mientras que el gobierno asume que el impacto negativo de sus polí-
ticas en los sectores medios y bajos es un costo necesario para la “recti-
ficación del rumbo” de la economía, se vuelve a poner en el centro del
debate la desigualdad como uno de los conflictos estructurales de la
Argentina. En tanto los derechos económicos, sociales y culturales son
inescindibles de los derechos civiles y políticos, los retrocesos en esta
materia impactan negativamente en la calidad de la democracia. Como
sostiene uno de los más reconocidos especialistas:33
La exclusión de vastos sectores de la población de
sus sistemas políticos y de los beneficios del de
sarrollo […] impone límites estructurales al ejer-
cicio de derechos sociales, políticos, culturales y
civiles.
33 V. Abramovich, “De las violaciones masivas a los patrones estructurales:
Nuevos enfoques y clásicas tensiones en el Sistema Interamericano de
Derechos Humanos”, Revista Sur, vol. 6, nº 11, diciembre de 2009.

2. La criminalización de la organización
social, política y sindical*
Durante 2016 y 2017 se acentuó la persecución penal y con-
travencional de organizaciones, militantes y activistas por hechos o si-
tuaciones relacionados con el ejercicio de derechos humanos: fueron
frecuentes las detenciones, la multiplicación de denuncias, la activa-
ción de causas judiciales que estaban olvidadas o su culminación con
condenas, las multas y clausuras a las organizaciones sociales y sindica-
les. Estas acciones lesivas convergieron con otras, como la negación de
acceso a políticas sociales y de vivienda.
Lo ocurrido en estos meses muestra el modo en que los poderes
Ejecutivo y Judicial utilizan dispositivos legales disponibles para actuar
sobre reclamos y conflictos sociales, y exhibe si el sistema judicial pro-
tege o, por el contrario, persigue la organización social, política y sin-
dical. A la vez, pone en evidencia qué efectos tienen estas medidas en
las organizaciones y en la vida de sus integrantes: la criminalización
presiona a quienes son sometidos a procesos –más de uno, en muchos
casos–, impacta en las organizaciones y, de manera más amplia, tiene
consecuencias en las formas de organización y reclamo de la sociedad
en su conjunto.
Esta mayor intensidad de la criminalización ocurre en el contexto de
las transformaciones económicas implementadas por la alianza gober-
nante Cambiemos, que dieron lugar a una reconfiguración del actor
sindical orientada a buscar acuerdos entre las centrales en pos de la ac-
ción conjunta. Las nuevas representaciones se consolidaron en sectores
clave y generaron reclamos por los despidos y por el deterioro de los
ingresos de los trabajadores y de las condiciones laborales. Las protes-
tas de diversos tipos de organizaciones y grupos a causa de decisiones
regresivas en materia de programas sociales y de vivienda se sumaron
* Este capítulo fue escrito por Guadalupe Basualdo, Federico Efrón, Tomás
Griffa, Andrés López Cabello, Diego Morales, Paula Litvachky, Marcela
Perelman y Ximena Tordini, integrantes del Equipo de Trabajo del CELS.

a las de otras de más larga data que ya padecían la criminalización,
como la comunidad qom La Primavera, en Formosa. En el caso de la
persecución política a la dirigente social Milagro Sala, se incumplió el
pedido del Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria del Consejo
de Derechos Humanos de la ONU, que exigió al Estado argentino su
liberación inmediata.1
En Tierra del Fuego, los docentes del Sindicato
Unificado de los Trabajadores de la Educación Fueguina (Sutef) fue-
ron condenados por protestar, y esas condenas se utilizaron luego para
exonerarlos de la administración pública y quitarles la tutela sindical.
Al mismo tiempo, el Estado nacional y el bonaerense presionaron a
Roberto Baradel, secretario del Sindicato Unificado de Trabajadores
de la Educación de Buenos Aires (Suteba), mediante diversas acciones,
incluida la represión policial, para limitar su capacidad de reivindicar
derechos laborales.
1. La detención arbitraria de Milagro Sala
y el hostigamiento a la Túpac Amaru
En diciembre de 2015 en Jujuy, pocos días después del cambio de man-
dato a nivel nacional y provincial, la Red de Organizaciones Sociales
(ROS) acampó frente a la Casa de Gobierno, como forma de protes-
ta, y solicitó una audiencia con las nuevas autoridades. Desde enton-
ces, el gobernador radical Gerardo Morales, perteneciente a la alianza
Cambiemos, activó un proceso de persecución social, política y judicial
sin precedentes contra la Organización Barrial Túpac Amaru (OBTA)
y otras organizaciones sociales de la provincia.
El hostigamiento se efectuó con distintas estrategias: el uso del sis-
tema de justicia penal apuntado a los dirigentes opositores, acciones
legislativas, restricciones en las políticas públicas, empleo de la fuerza
policial contra los barrios de la organización, estigmatización y descré-
dito. El proceso extremo de criminalización contra la dirigente de la
OBTA Milagro Sala y otros referentes sociales llevó a que algunos de
los máximos organismos internacionales de derechos humanos se pro-
nunciaran en contra de la detención arbitraria a la que se encuentran
sometidos. A pesar de los cuestionamientos y la alta exposición nacio-
1 Véase <www.ohchr.org/Documents/Issues/Detention/Opinions/Session76/
31-2016.pdf>.

La criminalización de la organización social, política y sindica 51
nal e internacional que todo esto ocasionó, ni el gobierno provincial ni
el nacional revirtieron estas prácticas. Por el contrario, se extendieron
hacia otros miembros de la misma organización en otras partes del país,
como Mendoza.
La utilización persecutoria del sistema penal
Una de las primeras decisiones de Gerardo Morales como goberna-
dor fue designar a un conjunto de funcionarios públicos y judiciales
que resultarían claves para impulsar las causas contra Milagro Sala; en-
tre otros, al apoderado de la Unión Cívica Radical (UCR), Mariano
Miranda, como fiscal de Estado, quien luego promovió todas las acu-
saciones contra la dirigente social, presentándose como querellante, y
promovió su detención arbitraria.
Miranda también acusó a los funcionarios judiciales que habían de-
cidido no ser parte de esta estrategia contra la Túpac. El 15 de diciem-
bre de 2015, tras una denuncia del Ejecutivo provincial, el fiscal Darío
Osinaga Gallacher impulsó de modo genérico una causa por el delito
de entorpecimiento de la circulación y pidió el desalojo del acampe,
aunque no detuvo a Sala. El 12 de enero Miranda denunció penalmen-
te al fiscal Osinaga Gallacher por incumplimiento de los deberes de
funcionario público, por no haber imputado a Milagro Sala tal como
había solicitado el gobernador Morales.
El fiscal de Estado se constituyó como querellante adhesivo en esa
causa, siguiendo precisas instrucciones de Morales, para impulsar la
causa contra Sala. Como querellante, Miranda argumentó que Sala
instigaba a otros a cortar la calle y que el reclamo implicaba un “alza-
miento público”, pidió el desalojo por la fuerza y denunció penalmen-
te a cuatro integrantes de la Túpac: Sala, Germán Noro, Emilio Cayo
Rocabado y Alberto Cardozo.
Además, Morales nombró como titular del Ministerio Público de la
Acusación, el órgano que tiene a cargo la definición de los criterios
de persecución penal en la provincia, a Sergio Lello Sánchez, cuya
primera medida consistió en designar a la fiscal de Menores Liliana
Fernández de Montiel a cargo de la causa por el acampe, de las causas
conexas y de todos los procesos que se radicaran en el futuro contra
Sala. El modelo de acusación contradice la garantía constitucional y la
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que prohíben
juzgar mediante comisiones especiales o magistrados no designados
por la ley. La resolución es inconstitucional e ilegítima porque define
la intervención y la competencia utilizando como criterio a la persona

imputada para los procesos penales en curso y para los que aún no
empezaron.
El Tribunal Superior de Justicia (TSJ), que tras la asunción de Morales
se amplió de cinco a nueve integrantes, había designado a Fernández
de Montiel como fiscal de feria para la primera quincena de enero de
2016. Como asumió provisoriamente el cargo, sólo estaba habilitada
a tramitar casos urgentes. Sin embargo, Montiel impulsó las acusacio-
nes contra Sala sobre supuestos hechos cometidos en años anteriores
y solicitó su detención en toda causa en la cual estuviera imputada.
Desconoció para ello estándares nacionales e internacionales sobre los
requisitos de la detención preventiva.
El 12 de enero, el gobernador decretó que, si los manifestantes no
se retiraban en las siguientes cuarenta y ocho horas, se suspendería la
personería jurídica de las organizaciones que participaban del acampe
y los manifestantes quedarían excluidos de los planes sociales y de otros
beneficios, como la adjudicación de lotes, viviendas y obras a realizar.
Sin embargo, la mayoría permaneció. Morales también dispuso un in-
centivo económico para que los comerciantes de la zona presentaran
denuncias penales o administrativas contra los manifestantes.2
El 15 de enero de 2016, el acampe continuaba. Fernández de
Montiel pidió la detención de Sala por esta protesta, basada en el deli-
to de sedición. En la madrugada del sábado 16, el juez Raúl Gutiérrez
la concretó. El allanamiento, el registro y la detención estuvieron a
cargo del ministro de Seguridad de la provincia en persona. El carác-
ter político de la persecución judicial contra Sala quedó reflejado en
la articulación entre la intimación del gobernador y la detención dis-
puesta por la fiscal y el juez. En cuanto firmó la orden de detención,
Gutiérrez pidió licencia. En su reemplazo, se designó a las cuatro de
la tarde de ese mismo sábado al juez Gastón Mercau, ex socio y yerno
de la presidente del TSJ, Ada de Langhe de Falcone. Una acordada
firmada en diciembre por todos los jueces del TSJ sobre los turnos de
feria no incluía a Mercau.
En cuanto asumió, Morales dispuso ampliar de cinco a nueve el nú-
mero de miembros del Tribunal. Dos de los diputados que votaron la
ampliación por la mañana, juraron por la noche como miembros del
2 Véanse los decretos 402-G y 403-G, publicados el día siguiente en el
Boletín Oficial nº 5 de la provincia de Jujuy, disponibles en <boletinoficial.
jujuy.gov.ar/wp-content/uploads/2016/Boletines/2016/5.pdf>.

TSJ, sin cumplir ninguna de las formalidades de la ley. Por ejemplo, la
Comisión de Asuntos Constitucionales, formada de facto por siete di-
putados del oficialismo no recibió sus antecedentes. Como hizo Carlos
Menem en su momento, Morales repitió en Jujuy el anegamiento del
máximo órgano judicial con una mayoría automática de adictos. Pero
lo que al ex presidente le llevó un año, Morales lo consiguió en apenas
una semana.
Mientras gran parte de los manifestantes permanecía en el acampe,
un grupo de personas denunció a Sala por supuestos actos de corrup-
ción sucedidos entre 2013 y 2015. Y aunque no había urgencia, la fiscal
Fernández de Montiel recibió estas denuncias durante la noche del 15
de enero e inició una segunda investigación contra Sala por defrau-
dación al Estado, extorsión y asociación ilícita. Al mismo tiempo que
realizaba la toma de declaraciones, Montiel escribió la solicitud de de-
tención de Milagro Sala.
El 29 de enero el juez Mercau resolvió la excarcelación de Sala por
la causa del acampe, pero nunca llegó a ser liberada puesto que dispu-
so mantenerla detenida por la causa penal abierta por Fernández de
Montiel. Lo ocurrido aquel día fue una maniobra para cambiar el mo-
tivo de la detención y así dar apariencia de legalidad a la prolongación
de la privación de libertad.
Hay, además, otras irregularidades en esa secuencia. La privación de
libertad a partir de una orden de detención debe efectuarse durante un
período muy acotado, hasta que se realice la declaración indagatoria. El
Código Procesal Penal de Jujuy establece que, si luego de la indagatoria
no se procede a la liberación, hay que dictar prisión preventiva. Sin em-
bargo, Sala estuvo privada de libertad por la causa del acampe hasta el
29 de enero, por una orden de detención, sin que se le dictara prisión
preventiva, y luego volvió a estar privada de la libertad por una orden
de detención en la segunda causa. La prisión preventiva fue formaliza-
da recién el 28 de abril.
Al mismo tiempo, todos los planteos de la defensa de Sala sobre su
detención fueron denegados. Se rechazaron los hábeas corpus presen-
tados, incluso cuando se argumentó que Sala cuenta con fueros por ser
diputada electa del Parlamento del Mercosur (Parlasur). Recién pasa-
dos varios meses desde su detención, la justicia provincial declaró in-
constitucional la inmunidad de arresto de los diputados del Mercosur.
Además de que la interpretación es restrictiva y la cuestión no fue ana-
lizada a fondo, el orden lógico hubiese sido declarar inaplicable los
fueros antes de detenerla.

Los defensores de Sala recurrieron las decisiones de mantenerla en
prisión preventiva, pero el TSJ convalidó la privación de la libertad. Por
un lado, apelaron el fallo que declaró inconstitucional la inmunidad de
arresto de los diputados del Mercosur y, por otro, cuestionaron la con-
firmación de la prisión preventiva dictada contra Sala en la causa por
“asociación ilícita”, impulsada por Morales, pese a que no se acreditó
el peligro de fuga ni de obstaculización del proceso. Al cierre de este
Informe, esos recursos están pendientes de resolución por parte de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN).
Pocas semanas después de haber detenido a Sala por el acampe, el
gobernador anticipó que tenía preparadas otras sesenta causas contra
ella, en una entrevista que concedió a Horacio Verbitsky, en marzo de
2016. Durante ese año, se iniciaron al menos diez causas penales contra
la dirigente social, para justificar su encarcelamiento. Las acusaciones
incluyen los delitos de defraudación al Estado, extorsión, asociación
ilícita, tentativa de homicidio agravado por promesa remuneratoria,
lesiones graves, tentativa de homicidio simple, abuso de autoridad, pri-
vación ilegítima de la libertad y falsificación ideológica de instrumento
público.
La privación de la libertad de Sala viola derechos fundamentales: el
principio de inocencia y el de legalidad, el derecho de defensa en jui-
cio, la prohibición a ser sometida a juicio dos veces por el mismo hecho
y a ser investigada por comisiones ad hoc. Al cierre de este Informe Sala
lleva casi dos años detenida.
Otros cinco referentes sociales están detenidos en Jujuy: Gladys
Díaz, Mirta Aizama y Mirta Rosa Guerrero, de la Túpac Amaru;
Alberto Cardozo, de la Organización Tekure, y Graciela López, de la
Organización Social Libertad. Seis integrantes de la OBTA fueron de-
tenidos durante 2016 y se encuentran en libertad: Elba Jesús Galarza,
encargada del área de Capacitación Laboral de la Túpac (permaneció
196 días privada de libertad), el periodista Raúl Noro, secretario de
Comunicación y marido de Sala (133 días), los cooperativistas Miguel
Ángel Sivila (250 días), Iván Dante Altamirano (250 días) y Patricia
Cabana (247 días).
A fines de 2016, la gobernación solicitó elevar a juicio oral dos cau-
sas, una penal y otra contravencional. El primer juicio versó sobre he-
chos ocurridos en 2009, cuando, durante una charla pública dada por
Morales y Leandro Despouy en el Consejo de Ciencias Económicas de
Jujuy, los oradores fueron abucheados y recibieron huevazos. Ni Sala
ni otros integrantes de la Túpac estaban presentes. De hecho, Sala no

estaba imputada en la causa por daños y amenazas hasta que en 2010
Morales, actuando como querellante, impulsó su acusación y logró la
imputación por amenazas coactivas y daño agravado. El Tribunal Oral
Federal de Jujuy, integrado por Mario Héctor Juárez Almaraz, Alejandra
Cataldi y Federico Díaz, hizo avanzar la causa en tiempo récord, mien-
tras postergaba las audiencias del cuarto juicio por delitos de lesa hu-
manidad en Jujuy contra Carlos Blaquier, dueño del Ingenio Ledesma,
la empresa más importante de la provincia.
En diciembre, durante el juicio oral, el gobernador y querellante
Morales sólo aportó un testigo, que declaró que Sala había dicho, en
una reunión realizada una semana antes de la protesta, que se encarga-
ría de comprar huevos. El testigo ocultó que trabaja en la Gobernación
desde 2016. La querella de Morales pidió ocho años de prisión para
Sala. Sin ningún elemento de peso, el Tribunal la condenó, como ins-
tigadora de los daños ocasionados, a una pena de tres años de prisión
en suspenso. A Graciela López y a Gustavo Salvatierra los condenaron,
como autores materiales de daño agravado, a penas de tres y dos años
de prisión en suspenso. En junio de 2017, la Sala IV de la Cámara de
Casación confirmó la condena y agravó la situación de Sala al revocar
el sobreseimiento por prescripción del delito de amenazas que había
dictado el tribunal del juicio. En su recurso extraordinario, el fiscal de
casación Javier de Luca dijo que la sentencia parecía escrita antes de la
audiencia pública, ya que no contestaba ni los argumentos suyos ni los
de las defensas de Salas y López.
El siguiente juicio, que se realizó en días alternos con el anterior,
fue un proceso contravencional por uso indebido del espacio pú-
blico durante el acampe. Si bien la protesta fue protagonizada por
las 24 organizaciones que integraban la ROS, los únicos imputados
fueron Sala y otros integrantes de la Túpac. Cuando los defenso-
res lo señalaron, el funcionario Rodolfo Rocamoso, designado por
Morales para que actuara como acusador, lo justificó en el hecho de
que Milagro y la Túpac eran “las más conocidas y si se hubiera con-
vocado a todas no se hubiera terminado nunca con este proceso”.3
El
gobernador Morales designó al juez a cargo del proceso, José Matías
Ustarez Carrillo, y al jefe del Departamento Contravencional, Rafael
Rodríguez. Como resultado, Sala y la Túpac Amaru fueron condena-
3 “Nueva condena a Sala: multa e inhibición por protestar contra el gobierno
de Morales”, Tiempo Argentino, 30 de diciembre de 2016.

das. Sala fue inhabilitada por tres años y tres meses a integrar asocia-
ciones civiles que requieran habilitación provincial, a pesar de que el
Código Contravencional establece un límite de tres meses para esta
sanción. El local de la Túpac Amaru fue clausurado por tres meses y
se le aplicó la multa monetaria máxima, a pesar de que esa asociación
civil no fue parte del proceso y, en consecuencia, no pudo ejercer su
defensa. A partir de la apelación, este proceso contravencional, inclui-
da la condena, fue declarado nulo por el juez de control en junio de
2017. Sin embargo, como por el mismo acampe se impulsó también la
investigación penal contra Sala, la dirigente podría afrontar un nuevo
juicio penal, lo que vulnera el derecho a no ser perseguido dos veces
por el mismo hecho y, también, los estándares sobre el ejercicio del
derecho a la protesta.
Ninguna de las condenas que recayeron sobre Sala hace que su de-
tención sea menos arbitraria. Ni en forma retroactiva ni en el presente.
Por el contrario: en las causas judiciales se ve con claridad la injerencia
que tuvo el Poder Ejecutivo provincial en todos los procesos penales
y, en particular, la dependencia del sistema judicial provincial del go-
bierno, que designó a los funcionarios judiciales y contravencionales
centrales en las acusaciones contra Sala.
La persecución estatal contra la organización social
La Túpac se conformó alrededor de actividades sociales como la copa
de leche, dirigidas a las familias desocupadas de Alto Comedero, uno
de los barrios del conurbano jujeño con mayor concentración de po-
breza y desempleo. Con una organización tomada de la práctica sin-
dical –ya que Milagro Sala integraba la conducción de la Asociación
de Trabajadores del Estado (ATE) y de la Central de Trabajadores
Argentinos (CTA)–, también se planteó como un organismo repre-
sentativo de los pueblos originarios, cuyos ritos adoptó. Además, se
vinculó con el movimiento de derechos humanos. Sus movilizaciones
anuales en los aniversarios del golpe de marzo y de La Noche del
Apagón de julio fueron parte decisiva de la lucha para que avanzara
la causa judicial que investiga a Carlos Pedro Blaquier, principal ac-
cionista del Ingenio Ledesma, por el auxilio prestado a la dictadura
para el secuestro de trabajadores, decenas de los cuales permanecen
desaparecidos.
La Túpac se transformó, asimismo, en un actor central para los secto-
res populares jujeños por la implementación de un dispositivo social in-
tegrado, que amplió sus prestaciones a las áreas de vivienda, salud, edu-

cación, cultura y deporte. A partir de la implementación del Programa
Federal de Emergencia Habitacional, dependiente del Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, la organización
armó cooperativas de trabajo para la construcción de viviendas, a ma-
yor velocidad y menor costo que las empresas privadas, lo cual provocó
una fuerte resistencia del establishment jujeño. El programa apuntaba a
brindar recursos a las organizaciones sociales para que, en articulación
con los gobiernos locales, emplearan trabajadores desocupados para
actuar sobre la emergencia habitacional y laboral.
Con la detención de Sala, la estigmatización de la Túpac y otras medi-
das concretas, las autoridades apostaron al desgaste de esta infraestruc-
tura de prestaciones sociales. Los centros de salud del Alto Comedero
y de otras doce localidades de Jujuy dejaron de funcionar y se despidió
al personal. La mayoría de los centros deportivos quedaron sin mante-
nimiento o fueron destruidos. El destacado trabajo en educación sufrió
un importante revés. El Ministerio de Educación provincial retiró a la
Túpac de la dirección de las escuelas que gestionaba, como efecto de la
suspensión de la personería jurídica de la organización.4
Las fábricas de
bloques, metalúrgicas y textiles también dejaron de funcionar, ya que el
Estado no habilitó a sus respectivas cooperativas.5
Persecución judicial a la Túpac en Mendoza
En los primeros días de abril de 2017, cinco integrantes de la Túpac
Amaru fueron detenidos en la provincia de Mendoza. La fiscal Gabriela
Chaves citó a 38 personas, entre presidentes, directores y miembros
de las cooperativas que construyeron viviendas, bajo amenaza de de-
tención. Se los acusa en diversas causas que se iniciaron entre 2015
y 2017 por extorsión, estafa, amenazas y asociación ilícita, en las que
la fiscalía nunca requirió medidas probatorias. Los integrantes de las
cooperativas se presentaron en la justicia. De todos los acusados, que-
daron detenidos Nélida Rojas, una enfermera jubilada, referente del
movimiento, su hermano Ángel Rojas, su esposo Ramón Martínez y sus
hijas Leonela y Carla Martínez. La fiscal denunció que había existido
4 Alejandra Dandán, “La escuela desde el territorio”, Página/12, 20 de marzo
de 2017.
5 Horacio Verbitsky, “¿División de poqué?”, Página/12, 15 de enero de 2017,
y Pressenza, “A un año de la detención de Milagro Sala: la destrucción del
‘Alto Comedero’”, Página/12, 16 de enero de 2017.

una filtración de información en el juzgado, por lo que recusó al juez
David Magiafico. Los dos jueces siguientes se declararon incompetentes
y, finalmente, la Suprema Corte mendocina ordenó que asumiera la
jueza María Cristina Pietrasanta, del Juzgado de Garantías nº 1. La fiscal
declaró que actuaba en conjunto con la Procuración de Mendoza, que
había asignado al fiscal adjunto de la provincia, Gonzalo Nazar, para
avanzar en las causas vinculadas a la organización barrial. Este procu-
rador adjunto había sido nombrado el 3 de abril de 2017 por el fiscal
general Alejandro Guille,6
quien asumió el cargo a propuesta del gober-
nador Alfredo Cornejo.7
Los abogados de Rojas y Martínez, Alfredo Guevara (h) y Horacio
Báez, ambos socios del CELS, señalaron que veinte días antes de las de-
tenciones habían presentado una denuncia por intimidación policial,
ya que un grupo de policías sin identificación ni orden judicial se había
presentado en la vivienda de Martínez a preguntar por otros dirigentes
de la organización e indicarles que debían presentarse en la comisaría.
Además, Leonela Martínez denunció que, tras la detención, ella y su
madre fueron víctimas de malos tratos y golpes por parte de las fuerzas
de seguridad.
Recién cinco meses después los cinco detenidos fueron liberados,
por orden de la Octava Cámara del Crimen de Mendoza. La Cámara
calificó la actuación del Ministerio Público Fiscal como arbitraria, dis-
crecional y violatoria del principio de objetividad. Estableció que la
fiscal Chaves manipuló figuras penales, como la asociación ilícita y la
coacción agravada, ya que no aportó pruebas que pudieran respaldar
esas imputaciones. También descartó las acusaciones por extorsión,
coacción y estafa. Los abogados defensores consideraron que el fallo
permitió mostrar que la causa había sido armada para perseguir a
una organización política, la Túpac Amaru, previamente estigmati-
zada a nivel nacional y provincial, y resaltaron los efectos regresivos
que provocaron esas acusaciones en el trabajo de la organización ba-
rrial y social y las cooperativas de trabajo, cuya actividad se encuentra
paralizada.
6 Véase <ministeriopublico.jus.mendoza.gov.ar/resoluciones/2017/
RES_263-217.pdf>.
7 Véase <www.losandes.com.ar/article/alejandro-gulle-es-el-nuevo-
procurador-de-la-corte>.

Los organismos internacionales de derechos humanos
en defensa de Milagro Sala
Tras estudiar las presentaciones realizadas por Amnistía Internacional
Argentina, Andhes y el CELS, algunos de los más importantes órganos
de derechos humanos de Naciones Unidas y del Sistema Interamericano
caracterizaron la detención de Milagro Sala como arbitraria y exigieron
al gobierno nacional su liberación inmediata. En octubre de 2016, el
principal organismo internacional en la materia, el Grupo de Trabajo sobre
la Detención Arbitraria (GTDA) de la ONU, concluyó que en ninguna de las
causas penales se justifica la necesidad de mantener presa a Sala, ya sea
por peligro de fuga o de entorpecimiento de la investigación.8
Un mes después, el secretario general de la OEA, Luis Almagro, envió una
carta a Sala donde manifestó la necesidad de su inmediata liberación.9
Pocos días más tarde, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH)10
y su Relatoría Especial urgieron al Estado argentino a dar pronta
respuesta a la decisión del Grupo de Trabajo de la ONU.
Otros pronunciamientos internacionales en el mismo sentido fueron los
del Comité que evalúa el cumplimiento de los países de la Convención
Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación
Racial (Comité CERD), también de la ONU, y del primer ministro de
Canadá, Justin Trudeau.
Aun tras la resolución del GTDA y las declaraciones de la CIDH, autorida-
des del gobierno nacional y de la provincia de Jujuy, así como distintos
referentes de partidos políticos, trataron de instalar la idea de que el
encarcelamiento de Sala es un asunto de sentido común que se deriva de
8 Consejo de Derechos Humanos, Grupo de Trabajo sobre la Detención
Arbitraria, A/HRC/WGAD/2016. Opiniones aprobadas por el Grupo de
Trabajo sobre la Detención Arbitraria en su 76º período de sesiones (22 a 26
de agosto de 2016). Opinión 31/2016 relativa a Milagro Amalia Ángela Sala
(Argentina, República), 21 de octubre de 2016, disponible en <www.ohchr.
org/Documents/Issues/Detention/Opinions/Session76/31-2016.pdf>.
9 OSG 634-616. Carta de Luis Almagro, secretario general de OEA a Milagro
Sala, 28 de noviembre de 2016, disponible en <www.oas.org/fpdb/press/
OSG-634.pdf>.
10 CIDH, Comunicado de prensa 182/16, “CIDH urge al Estado argentino
a responder al caso de Milagro Sala”, Panamá, 2 de diciembre de 2016,
disponible en <www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2016/182.asp>.

los delitos que, ellos afirman, habría cometido. Al respecto, el presidente
Mauricio Macri sostuvo en una conferencia de prensa: “A la mayoría de
los argentinos nos ha parecido que había una cantidad de delitos impor-
tantes que se habían cometido por parte de Milagro Sala que ameritaban
todas las causas que tiene abiertas”. Esta pretendida justificación contra-
dice el Estado de derecho, que exige una decisión judicial respetuosa de
las garantías constitucionales para justificar un encarcelamiento.
El gobierno argentino invitó a los organismos internacionales a visitar
el país, y estos aceptaron. Señalaron que la visita no implicaba una
revisión y que la resolución tomada por el GTDA debía cumplirse. El 10
y el 11 de mayo el GTDA arribó a Jujuy. Sus integrantes mantuvieron
un encuentro con Sala en la cárcel, y se reunieron con las autoridades
políticas y judiciales de la provincia. Recibieron a decenas de organi-
zaciones sociales –entre ellas, la Túpac Amaru–y escucharon a una
docena de personas que denunciaron a Sala. Tras la visita, el presidente
del Grupo, Sètondji Roland Adjovi, reafirmó que la liberación de Sala
debía ser inmediata.
A fines de ese mismo mes, la CIDH realizó su 162º Período de Sesiones
Extraordinarias en la Argentina y se comprometió a visitar la provincia. A
mediados de junio, Francisco Eguiguren, presidente de la CIDH, junto con
la relatora Esmeralda Arosemena de Troitiño y el abogado coordinador
de Medidas Cautelares de la Comisión, Jorge Meza, llegaron al país en
respuesta a la invitación del gobierno argentino. Se reunieron con el go-
bernador Gerardo Morales, las autoridades locales y se entrevistaron con
Sala en el Penal del Alto Comedero.
El 28 de julio de 2017, la CIDH concedió la medida cautelar solicitada por
Aministía Internacional, Andhes y el CELS a favor de Sala, y dejó en claro
que la dirigente social no podía permanecer de ningún modo en la cárcel.
La CIDH reiteró la obligación del Estado argentino de dar cumplimiento a
la decisión del GTDA de la ONU y señaló: “El hecho objetivo de conti-
nuar privada de la libertad a pesar del pronunciamiento de un organismo
internacional del cual Argentina es parte constituye un posible indicio que
reforzaría lo alegado por los solicitantes en cuanto a la presunta intención
de criminalizar su liderazgo social de tal forma que la continuidad de tal
privación de la libertad calificada como ‘arbitraria’ tiene un especial impac-
to en la integridad personal de la señora Sala”.
Además, la resolución describió un escenario de hostigamiento permanente
en el contexto del desarrollo de diversas causas penales: inicio de nuevas
causas, traslados constantes, inicio de sumarios sin garantía de derecho a
la defensa, régimen de vigilancia extrema, entre otras cuestiones.

Los jueces provinciales Gastón Mercau y Pablo Pullen Llermanos de-
moraron la implementación del arresto domiciliario de Sala y, vencido el
plazo, Andhes, Amnistía y el CELS denunciaron a la CIDH el incumpli-
miento del gobierno nacional. Recién un mes después de la resolución
de la CIDH, Sala fue trasladada a una casa que la propia Túpac Amaru
acondicionó, porque estaba inhabitable. Si bien la decisión pareció dar
cumplimiento a la resolución internacional, lo cierto es que los propios
jueces se encargaron de desmentirlo: en la resolución indicaron que no
se trataba de un arresto domiciliario, sino sólo de una modificación del
lugar de detención. Más grave aún, impusieron una serie de reglas de
conducta de cumplimiento obligatorio, que se apartan de los términos
de un arresto domiciliario e, incluso, implican la violación de normas
nacionales y provinciales en materia de ejecución de la pena. Entre ellas,
se construyó un cerco perimetral de alambre de púa alrededor de la
casa. Esta modalidad de arresto no constituía una medida alternativa a
la detención preventiva.
El sábado 14 de octubre, sin previo aviso, un grupo del Cuerpo Especial
de Operaciones Policiales la sacó de forma violenta de su casa y fue tras-
ladada nuevamente a la Unidad Penitenciaria nº 3. Esta decisión agravó el
escenario de hostigamiento y puso en mayor riesgo su salud psicofísica.
Su defensa realizó una presentación ante la Corte Suprema de Justicia
de la Nación solicitando que se expida sobre los recursos extraordinarios
pendientes desde abril, que cuentan con un dictamen favorable de la
Procuración General de la Nación. Hasta el cierre de este Informe la CSJN
continuaba demorando la decisión.
2. Acciones contra el fortalecimiento de la organización sindical
en los ingenios de Jujuy y Salta
Durante el último año se consolidó en Jujuy un escenario de fuerte
intervención contra los dirigentes sociales que deriva en un mensaje
atemorizante y disciplinador. El Sindicato de Obreros y Empleados
del Azúcar del Ingenio Ledesma (Soeail) tiene una larga historia de
lucha popular y de represión por parte del Estado. Fundado en la
década del sesenta, protagonizó durante los años setenta un proce-
so de crecientes reclamos laborales. Durante la dictadura, al menos
70 trabajadores de la empresa y militantes sindicales de Ledesma y
Calilegua fueron víctimas del terrorismo de Estado y una treintena de
ellos permanecen desaparecidos. La represión contó con la participa-

ción activa de los propietarios del ingenio.11
En los últimos años, los
trabajadores de la industria del azúcar de Jujuy y Salta fortalecieron
sus organizaciones sindicales, consiguieron una recuperación signifi-
cativa del salario y mejoras en las condiciones laborales. La reacción
de muchos empresarios fue impulsar políticas antisindicales, respues-
ta que ha sido articulada con las autoridades políticas y con sectores
del Poder Judicial.12
En julio de 2016, los trabajadores del Ingenio Ledesma, en Jujuy,
iniciaron un paro para exigir mejores sueldos. En el marco de ese con-
flicto, realizaron una manifestación alrededor de la sede del ingenio,
que fue reprimida por la policía provincial con balas de goma y gases
lacrimógenos. Al menos 80 trabajadores resultaron heridos.13
Como ya había ocurrido en 2014 y 2015, la empresa denunció pe-
nalmente por el delito de usurpación al secretario general del Soeail,
Rafael Vargas, y a otros nueve trabajadores, entre los cuales algunos
son delegados. Cuando la protesta se trasladó a la ruta nacional 34,
el gobierno provincial avaló la criminalización de los manifestantes
y criticó de manera abierta la decisión del fiscal federal, quien se ha-
bía negado a promover la acción penal. Finalmente, todos fueron
imputados.
Además, Morales promovió una sanción económica en contra del
sindicato, mediante una causa contravencional y un expediente admi-
nistrativo en el Ministerio de Trabajo provincial. Al Soeail se le impu-
so una multa de 150 000 pesos por haber protestado.
Los trabajadores municipales de la provincia también sufrieron
múltiples procesos judiciales a lo largo del último año. Doce de tre-
ce miembros de la comisión directiva del Sindicato de Empleados y
Obreros Municipales (SEOM) se encuentran sometidos a procesos ju-
diciales. En 2016, tres de ellos permanecieron diez días detenidos tras
una manifestación en reclamo de mejores salarios y condiciones de
11 Véase AA.VV., “Responsabilidad empresarial en delitos de Lesa Humanidad.
Represión a trabajadores durante el terrorismo de Estado”, Buenos Aires,
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, 2015.
12 Véase Central de Trabajadores de la Argentina Autónoma y Federación
Azucarera Regional, “Primera aproximación acerca de las condiciones de
trabajo y violación de los derechos fundamentales del sector azucarero”,
noviembre de 2016.
13 Véase <www.eldiario24.com/nota/argentina/379739/feroz-represion-
trabajadores-azucar-deja-80-heridos-jujuy.html>.

trabajo en el edificio central de la Municipalidad de San Salvador de
Jujuy, movilización que fue reprimida por la policía local, en mayo. El
11 de agosto de 2017 el secretario del interior del sindicato, Santiago
Seillant, fue detenido.
Persecución a los trabajadores estatales jujeños
Entre el 8 y el 10 de agosto de 2017, el SEOM realizó un plan provincial
de lucha que incluyó varios puntos. En la localidad de Vinalito, el comi-
sionado municipal, José Acuña, decidió reemplazar a los trabajadores
en paro contratando a cooperativistas de manera precaria. Sin embargo,
estos también se plegaron a las jornadas de movilización y, como conse-
cuencia, fueron despedidos.
El 8 y el 9, los trabajadores cortaron parcialmente la ruta 1, que da ac-
ceso a la localidad. El día 10, la policía impidió la llegada de trabajadores
municipales de otras localidades que se acercaron para acompañar la
protesta. Las autoridades locales se negaron a dialogar, por lo cual los
trabajadores de Vinalito decidieron peregrinar por el costado de la ruta
hasta la localidad de San Pedro. Durante esta caminata la policía los repri-
mió y detuvo a 10 personas.
Al día siguiente, Santiago Seillant, secretario del Interior del sindicato,
fue detenido en un gran operativo policial en el centro de San Salvador
de Jujuy. Durante varias horas las autoridades policiales y judiciales no
informaron su paradero. Estuvo detenido durante veinte días, acusado,
junto con otros 13 trabajadores, de haber producido lesiones, amena-
zas, entorpecimiento del tránsito y haber cortado la ruta, en el marco
de las protestas desarrolladas en Vinalito durante el plan de lucha
provincial. Dos de las cuatro causas en las que se encuentra procesado
fueron iniciadas por el comisionado municipal, que se negó a recibir a
los trabajadores. El juez Jorge Ibáñez no ha permitido a sus abogados
acceder al expediente.
En Salta, en los últimos años, las manifestaciones de los obreros azu-
careros fueron reprimidas en numerosas ocasiones. Además, se abrie-
ron diversas causas penales contra quienes protagonizan los recla-
mos laborales. En 2012, los trabajadores del Ingenio San Martín del
Tabacal fueron reprimidos por la policía provincial de Salta, durante
una manifestación para reclamar la reincorporación de 50 trabajado-

res.14
Algo similar ocurrió con los obreros del Ingenio San Isidro, en
abril de 2014, cuando se manifestaban por mejoras salariales y la rein-
corporación de 200 trabajadores del Programa Interzafra. La policía
disparó a quemarropa con balas de goma contra quienes participaban
del reclamo (que estaban acompañados de sus familiares, mujeres y
niños) y lanzó gases lacrimógenos.
Al secretario general del Sindicato de Obreros del Ingenio San Isidro,
entre 2014 y 2015 se le iniciaron al menos once causas penales, en su
gran mayoría por amenazas denunciadas por directivos de la empresa.
Los miembros de la comisión directiva del Sindicato de Trabajadores
del Ingenio San Martín del Tabacal también fueron procesados por
denuncias de la empresa. Como declaró un dirigente del gremio: “Ya
perdí la cuenta de la cantidad de causas penales que me abrieron”.15
Este conjunto de prácticas es incompatible con el ejercicio de la liber-
tad sindical. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
señaló en una declaración de 2016:
Los Estados partes debían respetar y proteger la labor
de los defensores de los derechos humanos y demás
miembros de la sociedad civil, incluidos los sindicatos,
que ayudaban a los individuos y grupos desfavoreci-
dos y marginados a ejercer su derecho al trabajo […]
sobre el derecho a condiciones de trabajo equitativas
y satisfactorias, el Comité recordó que los defensores
de los derechos humanos deberían poder contribuir
sin ningún tipo de acoso a que los derechos contem-
plados en el Pacto fueran plenamente efectivos para
todos. Los Estados partes deberían respetar, proteger
y promover la labor de los defensores de los derechos
humanos y otros actores de la sociedad civil, con mi-
ras a hacer efectivo el derecho a condiciones de tra-
bajo equitativas y satisfactorias.16
14 Véase <www.lagaceta.com.ar/nota/507731/politica/tras-represion-obreros-
ingenio-tabacal-mantienen-piquete.html>.
15 Véase Central de Trabajadores de la Argentina Autónoma y Federación
Azucarera Regional, art. cit.
16 Véase Comité de DESC, declaración sobre “Defensores de los derechos hu-
manos y derechos económicos, sociales y culturales”, 7 de octubre de 2016.

Caso “Orellano”: la Corte Suprema restringió
el derecho de huelga
En 2016, la CSJN resolvió que la huelga es un derecho exclusivo de los
sindicatos, y excluyó a otros tipos de organizaciones, formales o informa-
les, del ejercicio de este derecho fundamental. Esta decisión en el caso
“Orellano”17
supone una perspectiva sumamente restrictiva sobre el dere-
cho a la huelga y va a contramano de la jurisprudencia de la propia Corte,
que desde 2004 había sido, en general, protectora de los trabajadores
en materia laboral, previsional y sindical, como los fallos “ATE” (2008),
“Rossi” (2009) y “ATE 2” (2013), que igualaron algunos derechos entre
los sindicatos simplemente inscriptos y los que cuentan con personería
gremial; los fallos “Álvarez” (2010) y “Pellicori” (2011), en los que la Corte
anuló despidos discriminatorios; el fallo “Madorrán” (2007), que reafirmó
la estabilidad en el empleo público del personal contratado por el Estado;
los fallos “Vizzoti” (2004), “Aquino” (2004) y “Milone” (2004), que permitie-
ron obtener una reparación integral y oportuna por accidentes laborales,
entre otros.18
Para la Corte, el concepto de “huelga” abarca a toda acción que implique
“abstención o el retaceo de la prestación laboral”. Al hacerla exclusiva
de los sindicatos, acciones espontáneas o coyunturales, protestas de
seccionales o cuerpos de delegados disidentes, medidas de trabajadores
tercerizados o de un sindicato en formación pueden considerarse ilegales
y habilitar despidos como represalia. De esta manera, se afectan negati-
vamente los derechos de los trabajadores con contrataciones precarias,
sin representación sindical o sujetos a representaciones que no velan por
sus intereses.
Varias organizaciones nos presentamos como amicus curiae ante la
CSJN. Las centrales sindicales, las universidades, las asociaciones de
abogados y el CELS sostuvimos que el derecho de huelga alcanza a
17 Véase CSJN, “Orellano, Francisco Daniel c. Correo Oficial de la República
Argentina SA s. juicio sumarísimo”, sentencia del 7 de junio de 2016, adop-
tada por unanimidad por los jueces Ricardo Lorenzetti, Elena Highton y Juan
Carlos Maqueda.
18 Otros fallos relevantes en materia laboral y previsional son “Vizzoti” (2004),
“Aquino” (2004), “Milone” (2004), “Itzcovich” (2005), “Badaro I y II” (2006 y
2007), etc.

todos los trabajadores.19
Sólo la Unión Industrial Argentina (UIA) mantuvo
la interpretación que adoptó la Corte.
La empresa Trenes Argentinos ya utilizó el fallo para impulsar una sanción
contra el secretario general de una seccional que realizó una huelga sin el
apoyo del sindicato.20
3. Hostilidad del gobierno nacional y bonaerense
hacia los reclamos y la organización gremial docente
Uno de los conflictos gremiales más importantes del período invo-
lucra a los diferentes sindicatos docentes bonaerenses, al gobierno
nacional y al provincial. El conflicto excede la discusión concreta de la
recomposición salarial de los maestros, ya que la negociación paritaria
docente en la provincia de Buenos Aires, prevista en el marco nor-
mativo vigente, opera como referencia para las demás negociaciones
salariales. Se la considera la “paritaria testigo”, por lo que tiene una
importancia central para las autoridades políticas y para el conjunto
de los trabajadores.
En el marco de la negociación colectiva anual de 2017, los docentes
bonaerenses rechazaron las propuestas ofrecidas por el gobierno provin-
cial, las consideraron insuficientes y reclamaron que el gobierno federal
convocara a una “paritaria a nivel nacional”, en aplicación del art. 10 de
la Ley 26 075 de Financiamiento Educativo, el Decreto 457/2007 y el
art. 67.l de la Ley 26 206, que garantiza a los docentes el derecho a “la
negociación colectiva nacional y jurisdiccional”. Ante la negativa del go-
bierno de Mauricio Macri y la inflexibilidad del provincial, los sindicatos
docentes bonaerenses anunciaron medidas de fuerza.
La respuesta por parte de la provincia fue ordenar la “conciliación
obligatoria”: un mecanismo en el que el Ministerio de Trabajo oficia
de mediador en conflictos entre sindicatos y empleadores privados,
durante el que se suspenden los despidos y sanciones y las medidas
de fuerza. Lo particular de este caso es que el propio Estado es el
empleador que convoca a una conciliación obligatoria y pasa a ser,
19 Véase <cels.org.ar>.
20 Véase <www.lanacion.com.ar/1923167-sancionaran-a-sobrero-por-el-paro-
en-el-sarmiento-y-se-judicializaria-el-conflicto>.

por lo tanto, juez y parte. Al ordenar la instancia de conciliación,
el gobierno limita en los hechos las acciones sindicales. Para evitar
esta situación, la Constitución de la provincia exige que, cuando se
trata de empleo público, la conciliación obligatoria la dicte un órga-
no especial e independiente. Esta garantía constitucional aún no se
ha reglamentado, pese a que la Suprema Corte provincial exhortó a
que se dicte una ley. Ante esta irregularidad, el Juzgado Contencioso
Administrativo nº 1 de La Plata declaró la inconstitucionalidad del
llamado a conciliación obligatoria y ordenó la implementación de
otros mecanismos para solucionar el conflicto. El Ejecutivo provin-
cial apeló la resolución y la Cámara de Apelaciones de La Plata sus-
pendió la orden en sólo tres días, antes de que el juez pudiera resol-
ver la admisibilidad del recurso. Finalmente, la Cámara revocó esta
medida cautelar y le atribuyó al Ministerio de Trabajo la competencia
para ordenar la conciliación obligatoria.
Cuando los sindicatos docentes decidieron no acatar el llamado a
conciliación obligatoria, el órgano laboral provincial solicitó a su par
de la nación que suspendiera y revocara la personería jurídica del
Sindicato Unificado de Trabajadores de la Educación de Buenos Aires
(Suteba). Se fundó en el marco del art. 56 de la Ley 23 551, que esta-
blece que el Ministerio de Trabajo nacional puede peticionar en sede
judicial la suspensión o cancelación de la personería en casos muy espe-
cíficos. Aunque el conflicto involucraba a diversos sindicatos docentes,
sólo se solicitó revocar la personería del mayor de ellos, Suteba.
Además de secretario general del Suteba, Roberto Baradel es de-
legado regional de la CTA. Recibió reiteradas amenazas de muerte,
así como su familia. Las amenazas se incrementaron durante las ne-
gociaciones paritarias de 2016 y 2017, e hicieron referencia explícita
a su rol como dirigente sindical. La investigación se encuentra en el
Juzgado Federal nº 9, a cargo del juez Luis Rodríguez. El CELS solicitó
que se lo admitiera como amicus curiae, pedido que fue rechazado por
el juez, pero luego aceptado por la Sala II de la Cámara Nacional en
lo Criminal y Correccional Federal. El 1º de marzo de 2017, mientras
continuaban las amenazas en medio del conflicto, el presidente Macri
afirmó en el discurso de inicio de sesiones del Congreso nacional: “No
creo que Baradel necesite que nadie lo cuide”. Las amenazas incluían
el asesinato de sus hijos y de un nieto, y mostraban información suma-
mente precisa sobre sus horarios y actividades.
Durante las huelgas, el gobierno provincial apoyó una insólita “ini-
ciativa ciudadana”, que convocaba a voluntarios para reemplazar a

los docentes que adhirieran al paro, con la excusa de proteger a los
niños de las consecuencias del cese de tareas. Este tipo de prácticas
fue condenado por los organismos de control de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT).21
El Comité de Libertad Sindical
(CLS) señaló en múltiples ocasiones que la educación no constituye
un “servicio esencial” que justifique la adopción de medidas extraor-
dinarias para morigerar los efectos de las medidas de fuerza.22
En un
dictamen reciente, el representante del Ministerio Público Fiscal ante
la Corte Suprema se pronunció respecto de una resolución de 2013
del gobierno de la provincia de Chaco, que habilitaba el reemplazo
de los docentes que participaban de una medida de fuerza. Estableció
que la resolución:
Priva al derecho de huelga de sus elementos bási-
cos ya que confiere a la autoridad la potestad de
reemplazar a la totalidad de los docentes involucra-
dos en la acción colectiva, sin ningún límite tem-
poral. En estas circunstancias, la huelga carece de
la potencialidad de generar presión sobre el sector
empleador en tanto la abstención de tareas pue-
de ser neutralizada por la simple sustitución de los
trabajadores.23
El gobierno provincial también anunció el descuento de los días no
trabajados y el pago de una gratificación extraordinaria de 1000 pesos
para quienes no adhirieran a la huelga. Las gratificaciones en favor de
los trabajadores que no hacen paro es una práctica antisindical discri-
21 “La contratación de trabajadores para romper una huelga en un sector, al
que no cabría considerarse como un sector esencial en el sentido estricto
del término para que pudiera prohibirse la huelga, constituye una grave
violación de la libertad sindical”, párr. 632, Recopilación Comité de Libertad
Sindical (CLS) de la OIT, 2006.
22 Véanse los párrs. 587-588, Recopilación CLS OIT 2006.
23 Véase “Dictaminaron que es inconstitucional sustituir a docentes en huelga
por personal suplente”, disponible en <www.fiscales.gob.ar/procuracion-
general/dictaminaron-que-es-inconstitucional-sustituir-a-docentes-en-
huelga-por-personal-suplente>. Para acceder al dictamen, véase el caso
“Federación de Sindicatos de Trabajadores de la Educación del Chaco”,
disponible en <www.fiscales.gob.ar/wp-content/uploads/2017/05/CSJ-
2854-2015-Fed-de-Sindicatos.pdf>.

minatoria prohibida por la Ley 23 551 y condenada por el CLS de la
OIT.24
Por su parte, la posibilidad de descontar los días no trabajados
fue aceptada en ocasiones por la jurisprudencia nacional y provincial.25
Ambas medidas fueron dejadas sin efecto por el Juzgado Contencioso
Administrativo nº 4 de La Plata, que planteó que estas acciones:
Poseen virtualidad suficiente para incidir en el
espíritu del trabajador a la hora de tomar la de-
cisión de realizar huelga […] implican actos que
alteran, restringen, limitan o afectan la libertad de
los trabajadores y de sus entidades gremiales en las
negociaciones colectivas; con lo cual, deberán en
adelante abstenerse de realizarlos.
A pesar de esto, mediante las resoluciones 478 de la Dirección General
de Cultura y Educación y 31 del Ministerio de Economía, la provincia
aprobó un “pago extraordinario”, por única vez, de 1000 pesos en con-
cepto de “gratificación no remunerativa y no bonificable” para quienes
dictaron clases durante el paro convocado para el 6 de marzo. A fin de
controlar el presentismo durante los días de huelga, la gobernación
desplegó a la Policía Bonaerense en numerosas escuelas.
En un contexto en el que las máximas autoridades del gobierno pro-
vincial y del nacional sostenían discursos agresivos hacia los referentes,
los sindicatos, la huelga y la movilización, los docentes decidieron erigir
una “escuela itinerante” frente al Congreso nacional: una instalación
en la que realizarían diversas actividades educativas y artísticas para vi-
sibilizar su reclamo. La noche del 9 de abril de 2017, cuando un grupo
de maestros se disponía a montar la estructura, las policías Federal y de
24 “En relación con medidas acordadas por el Ministerio de Educación, de
compensar a los trabajadores que no participaron en la huelga con una
bonificación, el Comité consideró que tales prácticas discriminatorias
constituyen un obstáculo importante al derecho de los sindicatos de
organizar sus actividades”, párr. 675, Recopilación CLS OIT 2006, Informe
definitivo, caso 1503 de Perú, 1990, párr. 120.c, e Informe provisional, caso
2105 Paraguay, 2001, párr. 446.
25 Véase, por ejemplo, SCBA, “Unión de Docentes de la Provincia de Buenos
Aires c. Dirección General de Cultura y Educación. Pretensión cesación vía
de hecho administrativa. Recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley”,
sentencia de octubre de 2013.

la Ciudad de Buenos Aires desplegaron un operativo represivo. Con gas
pimienta y golpes, hirieron al menos a dos personas y otras dos fueron
detenidas e imputadas penalmente por el delito de atentado y resis-
tencia a la autoridad. Como excusa para el operativo, se esgrimió una
supuesta “falta de permiso”. Sin embargo, la idea de hacer prevalecer la
necesidad de contar con un trámite administrativo de habilitación por
sobre los derechos constitucionales reconocidos implica, en los hechos,
desconocer el derecho a la protesta y utilizar una herramienta contra-
vencional para reprimir y perseguir trabajadores. Tras el escándalo pú-
blico por la violencia policial, que fue rechazada por gran parte del
arco político, las autoridades accedieron a que los trabajadores monta-
ran la escuela itinerante.
Pocos días después, en el marco del conflicto docente y de las masivas
movilizaciones producidas en los primeros meses del año, el oficialismo
presentó un proyecto en la Cámara de Diputados para reformar cuatro
artículos del Código Penal con el fin de agravar las penas para las ma-
nifestaciones públicas. La propuesta no alcanzaba sólo a las manifes-
taciones docentes, sino a cualquier tipo de movilización. Habilitaba la
posibilidad de interpretar como amenaza o extorsión la participación
en una marcha, considerar arma cualquier cosa utilizada en ella, casti-
gar a quienes empleen “elementos contundentes, proyectiles, elemen-
tos inflamables, objetos capaces de dañar la integridad de las personas,
o bienes, o con la cara cubierta a modo de impedir su identificación”
con penas de hasta diez años de cárcel, en los casos en que las mani-
festaciones tuvieran como propósito la obtención de alguna medida o
concesión por parte de cualquier miembro de los poderes públicos. El
proyecto no prosperó.
En conjunto, el gobierno provincial impulsó acciones destinadas a
debilitar a las organizaciones representantes de los docentes, contra-
riando las normas de protección nacionales e internacionales. Los dis-
cursos y las acciones desplegadas los primeros meses de 2017 dan cuen-
ta de una marcada hostilidad hacia las organizaciones sindicales y la le-
gitimidad de sus representantes, demandas y formas de lucha colectiva.
Los discursos descalificatorios, el abuso de la figura de la conciliación
obligatoria, las amenazas de juicio político a los jueces que no resolvie-
ron a favor de las medidas del gobierno, la validación de la convocatoria
a voluntarios para reemplazar a los trabajadores en huelga, la imposi-
ción de descuentos salariales por los días de paro, el pago de gratifica-
ciones extraordinarias a quienes no adhirieron a la huelga, la represión
y el procesamiento de docentes activos en el reclamo configuran una

batería de acciones que involucra al gobierno nacional y provincial y a
sus diversas agencias para debilitar la organización gremial docente en
el marco de la negociación.
Represalias contra jueces que fallan
contra la posición oficial en temas laborales
Durante 2017, el Estado impulsó diversas reacciones contra jueces que
confrontaron las políticas de los gobiernos nacional o provincial en cues-
tiones sindicales:
21 de febrero, CABA: En la negociación de los bancarios de 2016, los
sindicatos y las cámaras habían acordado un aumento que excedía
las expectativas oficiales. Por eso, el Ministerio de Trabajo se negó
a homologar el acuerdo. La Cámara Nacional de Apelaciones del
Trabajo ordenó al Ministerio no interferir. En represalia, el gobierno
denunció a los jueces Enrique Arias Gibert y Graciela Marino por mal
desempeño, falta de idoneidad, negligencia grave y arbitrariedad e
incumplimiento de la Constitución, y pidió su destitución.26
En la Bolsa
de Comercio, en un evento organizado por el Colegio de Abogados
de la CABA, Mauricio Macri pidió remover a Gibert y Marino.27
Para
el presidente, los jueces y abogados laboralistas forman parte de una
mafia que desalienta inversiones. También dejó trascender que está
en estudio una reforma legal con los mismos lineamientos de la san-
cionada en Brasil, con el objeto de reducir los costos laborales para
las empresas.
16 de marzo, provincia de Buenos Aires: Después de que el titular del
Juzgado Contencioso Administrativo nº 1 de La Plata, Luis Federico Arias,
declarara la inconstitucionalidad de la conciliación obligatoria dispuesta
por la provincia en el conflicto docente, el diputado oficialista Guillermo
Castelló lo denunció ante el Jurado de Enjuiciamiento.28
26 “Conflicto bancario. Piden juicio político a los jueces que avalaron la paritaria
bancaria”, Perfil, 21 de febrero de 2017.
27 “Macri acusó a los jueces laborales de quebrar empresas con sus fallos”,
Iprofesional, 3 de junio de 2017.
28 “Cambiemos pide el jury contra Arias, el juez que falló a favor de los docen-
tes”, Letrap, 16 de marzo 2017.

7 de abril, CABA: La jueza laboral Dora Temis hizo lugar a un amparo
sindical iniciado por la Unión de Docentes Argentinos (UDA), y ordenó al
Ejecutivo convocar a una “paritaria docente nacional”. Representantes
del Ejecutivo nacional señalaron que su sentencia tenía motivaciones
políticas opositoras, argumento con el que pretendían desprestigiar su
decisión.29
Revocación de la personería gremial al sindicato del subte
El 10 de marzo de 2017, la Sala II de la Cámara Nacional del Trabajo
revocó la Resolución 1601/2015 del Ministerio de Trabajo, que final-
mente había otorgado la personería gremial a la Asociación Gremial de
Trabajadores del Subte y Premetro (AGTSyP) y se la devolvió a la domi-
nante Unión Tranvía Automotor (UTA).
Tras una larga lucha, la AGTSyP obtuvo en 2010 la inscripción
gremial y se lo reconoció como nuevo sindicato. En 2013 inició el
proceso para obtener la personería gremial respecto de los trabaja-
dores del subte y premetro, por ser el sindicato más representativo
en dichos ámbitos. Este proceso se prolongó en gran medida por
acciones judiciales dilatorias desplegadas por la UTA. En 2015, la
Resolución 1601 del Ministerio de Trabajo reconoció la afiliación
mayoritaria de la AGTSyP y le otorgó la personería gremial. La
UTA recurrió esta decisión, y en 2017 la Cámara falló a su favor.
Fundamentó su decisión en aspectos formales sobre el proceso
de cotejo de afiliación en el Ministerio de Trabajo, en el que la UTA
había decidido no involucrarse, y en el derecho de defensa que su-
puestamente no habría podido ejercer. Como resultado, la decisión
judicial reforzó la hegemonía de los grandes sindicatos en desmedro
de los mecanismos de representación real que pueden darse los
trabajadores y trabajadoras. El caso está pendiente de resolución
en la Corte Suprema.
29 “Triaca: La jueza Dora Temis tiene antecedentes kirchneristas”, Perfil, 7 de
abril de 2017.

4. Ensañamiento político y judicial contra la organización
gremial docente en Tierra del Fuego
Desde hace casi diez años, el Sutef encuentra obstáculos para el ejercicio
de la libertad sindical. En 2008, durante un conflicto salarial que involu-
craba a todos los trabajadores públicos de la provincia, el Ministerio de
Educación dictó la Circular 18/08, en la que ordenaba a los directores
de los establecimientos educativos enviar la nómina de docentes que par-
ticiparan de las asambleas. Esta práctica antisindical motivó un pronun-
ciamiento del CLS de la OIT, que recomendó revocar la circular.30
A inicios de 2013, el Sutef reclamó al Ejecutivo provincial una recom-
posición del salario docente. Tras cuatro meses, ante la falta de respues-
tas, el Consejo Provincial de Delegados decidió realizar un paro con
movilización y reclamar que la entonces gobernadora Fabiana Ríos los
recibiera. Con este fin, los manifestantes intentaron ingresar a la Casa de
Gobierno. La movilización fue reprimida con gases lacrimógenos y gol-
pes y una veintena de integrantes del sindicato fue imputada por delitos
contra los policías. Durante dos años los procesos avanzaron lentamente
hasta que, en 2015, en los últimos días del mandato de la gobernado-
ra, los hechos se precipitaron. Aunque había resoluciones pendientes,
se fijó de manera apresurada e injustificada el inicio del debate oral sin
dar el tiempo necesario para que las defensas prepararan sus estrategias.
Quince imputados fueron condenados como autores de lesiones leves
calificadas y atentado a la autoridad por el Tribunal de Juicio del Distrito
Judicial Sur, en diciembre de 2015. En el pedido de nulidad del juicio
a los docentes, el CELS se presentó como amicus curiae y planteó que
se vulneraba el derecho de defensa, se criminalizaba la protesta social y
que la persecución penal estaba relacionada con la persecución sindical
y laboral desplegada por el Poder Ejecutivo provincial.
Tras las condenas judiciales y en el último día de su mandato, Ríos fir-
mó el Decreto 3004/2015, que dispuso la exoneración de 17 delegados
del sindicato por “falta grave que perjudique material o moralmente
a la Administración”. Sin justificación, la gobernadora se apartó de lo
que había dictaminado la instructora del sumario administrativo, quien
había recomendado una suspensión por veintisiete días.
Como la mayor parte de los exonerados son dirigentes sindicales y
gozan de protección constitucional contra los despidos, la exoneración
30 Véase el Informe definitivo 355, noviembre de 2009, caso 2670 (Argentina).

no puede aplicarse hasta que el Poder Judicial habilite la exclusión de
la tutela sindical. En mayo de 2016, el gobierno provincial, ahora a car-
go de Rosana Bertone, inició esos procesos de exclusión. Al cierre de
este Informe, la justicia provincial había hecho lugar, al menos, a diez
pedidos de exclusión, algunos confirmados en segunda instancia y a la
espera de sentencia en el Tribunal Superior fueguino.
Al mismo tiempo, durante 2016, mediante la Ley 1068 se declaró la
emergencia previsional en la provincia y se sancionó un paquete de le-
yes que modificó el sistema jubilatorio de los trabajadores estatales. Los
docentes realizaron una huelga. En respuesta, el gobierno los reem-
plazó con trabajadores eventuales. Este procedimiento está prohibido
por la Ley 24 013 y atenta contra el derecho a la huelga de todos los
trabajadores y sus organizaciones sindicales.
Además, la Subsecretaría de Trabajo provincial dictó la Resolución
16/16, en la que sostenía que el reclamo docente excedía los límites del
ejercicio legítimo del derecho de huelga. La norma señalaba que los
reclamos debían limitarse a peticiones que el empleador esté en condi-
ciones de realizar. Como la protesta docente era contra leyes dictadas
por la legislatura provincial y la Subsecretaría consideraba que el em-
pleador –el propio Poder Ejecutivo–no era competente para modifi-
carlas, la resolución estableció que la huelga era ilegal. La OIT desechó
esta concepción, por ser incompatible con el respeto de los derechos
fundamentales de los trabajadores.
También durante 2016, en julio, la justicia penal procesó a cinco di-
rigentes sindicales del Sutef, del Sindicato de Obreros y Empleados
Municipales y de la Asociación de Trabajadores del Estado, por el delito
de atentado a la autoridad en concurso ideal con lesiones y resistencia a
la autoridad, a raíz de los incidentes ocurridos el 2 de mayo de 2016, en
una manifestación durante el homenaje a las víctimas del hundimiento
del Crucero General Belgrano en la Guerra de Malvinas. Además, dos de
los dirigentes fueron procesados por el delito de atentado a la autoridad,
en virtud de un escrache a la gobernadora Bertone en abril del mismo
año. El secretario general de Sutef, Horacio Catena, fue procesado por
resistencia a la autoridad por hechos ocurridos durante el desalojo de un
acampe ante la Gobernación el 31 de mayo y por el delito de lesiones a
un representante del gobierno en una causa iniciada en 2015.31
Por or-
31 Véase <www.telam.com.ar/notas/201607/155199-estatales-tierra-del-
fuego-procesan-a-5-gremialistas.html>.

den del juez Javier Gamas de Soler, se los detuvo en violentos allanamien-
tos a sus domicilios durante la madrugada y se los incomunicó.
El juez, asimismo, sólo habilitó la excarcelación de los imputados si
cumplían inéditas medidas de comportamiento que, en la práctica, se
dirigen a limitar la participación de los dirigentes sindicales en manifes-
taciones políticas y el ejercicio de sus derechos. Entre otras cuestiones,
el juez les prohibió acercarse a menos de cien metros de la goberna-
dora Bertone y del vicegobernador Juan Carlos Arcando, participar en
“actos públicos en los que se susciten hechos de violencia de cualquier
índole o en los que se realicen actos de hostigamiento a funcionarios”
y “acercarse a organismos públicos dependientes del Estado provincial,
sin previa autorización del tribunal”.
Este conjunto de hechos que involucran procesamientos, condenas y
exoneraciones que afectan el ejercicio de la libertad sindical motivó la
presentación de una nueva queja ante el CLS de la OIT.
Los poderes ejecutivos contra la expropiación
de inmuebles de empresas recuperadas
En la Argentina, diferentes cooperativas de trabajadores se organizaron
para intentar proteger las fuentes de trabajo y continuar con empresas
que habían quebrado.32
Este fenómeno fue respaldado normativamente
en 2011 con la modificación de la Ley de Quiebras, que incorporó la con-
tinuidad productiva como una prioridad por sobre la liquidación, dando
pie a los trabajadores organizados a que pudieran sostener la empresa
tanto en el concurso preventivo como en la quiebra.33
32 En marzo de 2016, existían en la Argentina 367 empresas recuperadas,
que ocupaban a 15 948 trabajadores y trabajadoras. Véase el informe Las
empresas recuperadas por los trabajadores en los comienzos del gobierno
de Mauricio Macri. Estado de situación a mayo de 2016, Buenos Aires,
Programa Facultad Abierta - Centro de Documentación de Empresas
Recuperadas, Facultad de Filosofía y Letras (UBA).
33 Al respecto, véase Informe del IV relevamiento de Empresas Recuperadas
en la Argentina. 2014, Buenos Aires, Programa Facultad Abierta - Centro de
Documentación de Empresas Recuperadas, Facultad de Filosofía y Letras
(UBA), pp. 21-24.

Algunas lograron contar con ingresos suficientes y mantener las empre-
sas, y parte de su lucha es lograr la expropiación de los inmuebles donde
funcionan. En los casos en que se sancionaron leyes que beneficiaban
a las cooperativas, las administraciones de Cambiemos en los ámbitos
nacional, bonaerense y porteño las vetaron.34
El 30 de noviembre de 2016, los trabajadores del Hotel Bauen consiguie-
ron un objetivo largamente anhelado: la sanción de una ley de expropia-
ción que disponía la entrega del inmueble a la cooperativa que lo gestiona
hace quince años. Sin embargo, el 26 de diciembre el presidente Macri
vetó la ley, por considerar que la expropiación resultaba “sumamente
gravosa” y favorecía a un “grupo particularizado”.35
Durante 2016, en la provincia de Buenos Aires, la gobernadora María
Eugenia Vidal vetó tres leyes de expropiación: el Hospital Llavallol,
en Lomas de Zamora; DePe, en San Martín, y Acoplados del Oeste
(ex Petinari), en Merlo. Tanto en el caso del Hospital Llavallol como en
el de la ex Petinari, las leyes habían sido aprobadas por unanimidad en
ambas cámaras de la legislatura provincial.
En la CABA, también en 2016, el jefe de gobierno Horacio Rodríguez Larreta
vetó la expropiación del inmueble del café-restaurant La Robla, aprobada
por la legislatura porteña. Así como la ley que cedía terrenos a la Asociación
Civil Atlanta para actividades deportivas, culturales y educativas.
5. Criminalización como única respuesta al reclamo de tierras
de la comunidad qom en Formosa
El caso de la comunidad qom Potae Napocna Navogoh (La Primavera)
muestra la variedad de estrategias de persecución social, política y penal
dispuesta para criminalizar a una comunidad que habita tierras sobre
las que tiene reconocimiento constitucional, pero que son disputadas
por actores privados y el Estado provincial.
34 Las cooperativas también enfrentan decisiones judiciales contra sus
derechos. Por ejemplo, el remate del Frigorífico La Lagunita, en Mendoza,
ordenado por la justicia provincial a pesar de que su ocupación estaba
protegida por una ley. Las Industrias RB, en la localidad bonaerense de
Martínez, cuenta con una ley de expropiación desde 2007, pero en junio
de 2016 el juez Orlando Abel Díaz, del Juzgado de Garantías nº 2 de San
Isidro, ordenó su desalojo, realizado con violencia por la Policía Bonaerense.
35 Decreto 1302/2016.

A lo largo de los años, diferentes miembros de la comunidad y muy
especialmente uno de sus principales referentes, Félix Díaz, fueron
imputados, de manera sucesiva, con las figuras de usurpación, corte de
rutas, robo de armas, atentado a la autoridad e instigación al homicidio.
Por el contrario, no obtienen respuesta por todos los abusos sufridos,
incluidos –entre otros–los de homicidio, incendio de viviendas, dis-
criminación, lesiones y amenazas, con la participación directa de las
fuerzas de seguridad provinciales.
El caso trascendió a nivel nacional e internacional. Rige una medida
cautelar de la CIDH, en procura de proteger la integridad física de la
comunidad, en general, y de Díaz, en particular. También cuenta con
una intervención de la CSJN en torno al conflicto por las tierras. Sin
embargo, no hay avances respecto de los problemas de fondo por el
territorio, el acceso a la justicia de la comunidad está gravemente obs-
taculizado, persiste la impunidad por los delitos cometidos contra los
qompi y recrudece la persecución contra Díaz.
En la actualidad, avanzan tres causas penales en las que el fiscal in-
terviniente Arturo Cabral, el juez de instrucción de Clorinda, Santos
Gabriel Garzón, y la Cámara de Apelaciones agravan la situación proce-
sal de Díaz. En las diferentes causas se lo acusa de instigación a homici-
dio, robo de armas, y atentado a la autoridad y usurpación.
Aunque la persecución contra la comunidad es antigua, recrudeció
en 2010. En ese momento, tras más de tres años sin respuesta por parte
de las autoridades de Formosa a sus reclamos por el reconocimiento
del derecho a sus tierras, los qompi cortaron la ruta nacional 86. Por
esta protesta, Díaz y su esposa, Amanda Asijak, fueron imputados por el
delito de corte de ruta y procesados en primera instancia por el Juzgado
Federal de Formosa. En esta causa se los sobreseyó en 2012.
Cuando se iban a cumplir cuatro meses del corte, en la tarde del
23 de noviembre de 2010, la policía provincial los reprimió y desalo-
jó. Durante esta intervención violenta, un miembro de la comunidad,
Roberto López, y un policía, Eber Falcón, resultaron muertos y decenas
de indígenas fueron heridos. La policía detuvo a 24 miembros de la
comunidad, incluidos ancianos y niños. Fueron incendiadas las 17 casas
que estaban construidas a la vera de la ruta. Como resultado, a Díaz se
lo imputó por instigar a cometer delitos y atentar contra la autoridad.
Dos policías fueron imputados por el homicidio de López, aunque fue-
ron rápidamente sobreseídos.
Se pretendió legitimar la represión con el armado de una causa pe-
nal para justificar la presencia policial durante esa tarde. Se acusó a

algunos indígenas de haber robado dos armas a agentes de la policía
de Formosa la mañana del día de la represión. Por este hecho falso,
Díaz fue nuevamente imputado. Esta causa armada es la que tiene más
desarrollo y se encuentra en primera instancia, a la espera de que el
juez resuelva el sobreseimiento pedido por la defensa de Félix Díaz o la
elevación a juicio solicitada por la fiscal.
En 2012, el juzgado sobreseyó a todos los indígenas imputados por
hechos de atentado a la autoridad, resistencia y lesiones, y a los únicos
dos policías investigados por el homicidio del indígena Roberto López,
por entender que habían actuado en legítima defensa. Sin embargo,
por apelación del fiscal, la Cámara Primera en lo Criminal de Formosa
decidió revocar el sobreseimiento de Díaz y del resto de los indígenas.
Incluso, recomendó recalificar la imputación de Díaz como instigador
del homicidio del policía. Pero el fiscal no apeló el sobreseimiento de
los agentes, por lo que sólo la comunidad mantiene la acusación contra
ellos. La viuda de López, Erma Peteñi, quiso apelar el sobreseimien-
to de los acusados de asesinar a su marido, pero no se le reconoció
la legitimidad para hacerlo. Mientras tanto, el juez Garzón y el fiscal
Cabral desestimaron las denuncias formuladas por los miembros de
La Primavera, a pesar de existir numerosas pruebas que los obligan a
investigar.
La falta de implementación del derecho a la propiedad comunitaria
de la tierra es el principal motivo por el que se continúan reiterando
situaciones de hostigamiento y agresiones. De hecho, Díaz afrontó dos
procesos penales en los que se lo imputó por usurpar las tierras que
habita y sobre las que tiene reconocimiento constitucional. En uno de
ellos fue sobreseído en 2013, ya que el juez Garzón consideró que no
había delito. Sin embargo, en otra investigación por un hecho idéntico,
el mismo juez entendió que sí lo hubo y Díaz está por afrontar un juicio
oral en el que se lo juzgará por usurpar las tierras que le pertenecen y
por las que reclama.
La persecución no es sólo de la justicia provincial. Un hecho muestra
con claridad la articulación entre el Poder Ejecutivo provincial y el siste-
ma de justicia provincial. Cuando Peteñi reclamó que no se le permitía
presentarse como querellante en la causa, por lo que no podía apelar
el sobreseimiento de los dos policías imputados por el homicidio de su
esposo, su pedido atravesó todas las instancias del sistema de justicia ar-
gentino y llegó hasta la CSJN. En septiembre de 2015, la Corte le dio la
razón a Peteñi y resolvió que la justicia provincial debía aceptarla como
querellante. Sin embargo, pocos días después, el CELS –que represen-

taba a Peteñi–recibió una carta documento de un abogado que trabaja
para el Ministerio de Gobierno, Justicia y Trabajo de Formosa, la misma
dependencia a cargo de las fuerzas de seguridad provinciales. La carta
notificaba la revocación de la representación legal de Peteñi. Un mes
después, Peteñi desistió de la acusación contra los policías.
A más de seis años de los hechos, el reclamo de la comunidad por su
derecho a la propiedad comunitaria de la tierra permanece sin respues-
ta. En tanto, las continuas decisiones de la justicia provincial y algunas
acciones del gobierno formoseño consolidan la impunidad de la po-
licía, agravan las acciones de criminalización y amedrentamiento que
sufren los qompi y profundizan la persecución penal de Félix Díaz, que
podría ser privado de su libertad.
Algunas de estas prácticas criminalizantes también las padece en
la provincia el referente de la comunidad wichí de la localidad de
Ingeniero Juárez, Agustín Santillán, como represalia por su participa-
ción en reclamos comunitarios por derechos básicos como educación
y vivienda. Desde 2013 está imputado en al menos veintitrés causas pe-
nales con una diversidad de figuras, y en algunas, tuvo serios problemas
de acceso a la defensa. Sufre la persecución y amenazas del intendente
de su localidad y de la policía local. Fue detenido de manera arbitraria
en reiteradas ocasiones, que implicaron, además, golpes y abusos poli-
ciales. Su última detención fue en abril de 2017: se lo imputó de haber
participado en un robo en un poblado y en banda, con uso de arma de
fuego, pero él ni siquiera estuvo allí. Al cierre de este Informe, llevaba
más de cinco meses de privación arbitraria de la libertad.
6. Diversificación y convergencia de las formas de criminalización
El uso del sistema criminal contra integrantes de grupos y organizacio-
nes sociales y políticas no es reciente, hay una larga historia con casos
graves ocurridos en las últimas décadas. La novedad, que puede detec-
tarse desde 2016, es su intensificación y, en especial, su articulación
con discursos y decisiones de los diferentes poderes ejecutivos contra
la protesta social, la huelga y los dirigentes de las organizaciones. Esto
agrava los efectos de las diferentes formas de criminalización y del uso
de la justicia –no sólo penal–para presionar y modificar la correlación
de fuerzas en contra de los protagonistas de los reclamos.
Durante el primer semestre de 2017, el gobierno propuso modifi-
caciones legislativas como el proyecto de ley presentado en la Cámara

de Diputados que resultaba criminalizante de muchas conductas lícitas
propias de la protesta. También desplegó operativos policiales represi-
vos, como el implementado en la movilización del Frente por el Trabajo
y la Dignidad Milagro Sala, el 28 de junio, sobre la avenida 9 de Julio:
mientras los representantes de las organizaciones del Frente ingresa-
ban a una reunión con las autoridades del Ministerio de Desarrollo
Social, los manifestantes fueron reprimidos con violencia.
Las situaciones reunidas en este capítulo reflejan cómo confluyen ac-
ciones desplegadas por agencias de los poderes ejecutivos y del sistema
judicial (penal, laboral, contravencional, contencioso administrativo)
en perjuicio de las organizaciones sociales y que afectan de manera
negativa sus actividades, su capacidad para reclamar y la posibilidad de
ejercer el derecho a la protesta.
Esta configuración de acciones institucionales, entre las que la per-
secución penal constituye una instancia crítica, debilita a las organi-
zaciones sociales, políticas y sindicales y tiene un efecto disciplinador
sobre las personas, sus formas de expresión, asociación y organiza-
ción. Emite mensajes políticos que tienen por objetivo resolver los
conflictos de manera regresiva y anticipan la limitación de los canales
de diálogo y negociación ante los reclamos y las demandas. Esta res-
puesta estatal habilita discursos estigmatizantes por parte de funcio-
narios públicos, políticos, judiciales y/o policiales, en perjuicio de las
prácticas populares, y consolida perspectivas discriminatorias contra
distintos grupos sociales.
Las acciones judiciales contra referentes de distintas organizaciones y
colectivos sociales muestran la articulación con el sistema de justicia pe-
nal para la persecución de organizaciones. Aun cuando se trate de cau-
sas que no llegan a una condena efectiva, su prolongación en el tiempo
y las demoras en el proceso operan como un castigo efectivo, al ampli-
ficar los efectos sobre las personas perseguidas y sus organizaciones.
La multiplicación de causas a líderes sociales con amplia represen-
tación y legitimidad focaliza la carga del sistema penal sobre personas
particulares para afectar la organización y la movilización de diferentes
colectivos. Existe una práctica generalizada que consiste en denunciar a
los miembros de organizaciones por delitos tales como entorpecimien-
to del transporte, usurpación, asociación ilícita, daños, amenazas, coac-
ción, entre muchas otras figuras. A mediados de 2017, a este conjunto
de delitos se agregó el uso de la figura de “intimidación pública”, un
tipo penal que no aplica a hechos de protesta y que expone a las perso-
nas a penas mayores.

En general, en las denuncias que se originan por conflictos laborales,
los procesos penales persisten luego de que los conflictos se resuelven.
La consecuencia es que se acumulan causas penales contra los referen-
tes, lo que termina debilitando su posición en conflictos futuros.36
En las causas que se originan por reclamos de tierra o la continuidad
de políticas sociales o de vivienda, las denuncias penales son parte de
las formas de presión oficial durante el conflicto, lo que quita fuerza a
la organización y a sus referentes, y obliga a dirigir los esfuerzos, tiempo
y recursos a la defensa jurídica.
En los casos de Milagro Sala en Jujuy y de Nélida Rojas en Mendoza,
se ve la suma de diferentes procesos como una estrategia deliberada
para consolidar una situación de detención prolongada.
Los casos analizados también presentan limitaciones de acceso a la
justicia. Las organizaciones, por lo general, no cuentan con recursos
legales propios y, ante la debilidad de otros mecanismos de representa-
ción legal, su capacidad de defensa se ve limitada. Además, los procesa-
mientos implican un desplazamiento de la arena del conflicto político
a la de la persecución penal: la multiplicidad de causas absorbe gran
parte de los recursos de las organizaciones, cuestión que limita en los
hechos el margen que les queda para sostener sus demandas de fondo
y con las herramientas propias de la organización social, sindical o po-
lítica. En definitiva, las acciones judiciales contra referentes sociales,
políticos y sindicales resultan intimidantes, afectan la organización y la
capacidad de movilización.
36 Central de Trabajadores de la Argentina Autónoma y Federación Azucarera
Regional, “Primera aproximación acerca de las condiciones de trabajo y
violación de los derechos fundamentales del sector azucarero”, noviembre
de 2016.

3. Nuevas amenazas
Consecuencias del realineamiento geopolítico
en la seguridad interior*
Aun no es posible caracterizar un modelo único, coherente
y homogéneo de las políticas de seguridad de Cambiemos. En algunos
aspectos, el recambio de autoridades nacionales y de la provincia de
Buenos Aires no constituyó un punto de quiebre: las políticas de seguri-
dad y las policías arrastran dinámicas de largo alcance, inercias institu-
cionales y medidas que se repiten, ya observadas en la errática gestión
de la seguridad ciudadana entre 2003 y 2015.1
Por ejemplo, hay conti-
nuidad de algunas de las peores líneas de intervención de los últimos
años, basadas en la saturación policial de los barrios pobres. También se
vislumbran transformaciones importantes, que se derivan de los nuevos
posicionamientos de la Argentina en los debates regionales y globales
sobre narcotráfico y terrorismo y en la respuesta estatal a las protestas
sociales. El gobierno nacional enfatiza el endurecimiento de la deno-
minada “guerra contra el narcotráfico” y las amenazas de represión de
la protesta. Todo ello coexiste con algunos mensajes de modernización
policial e intolerancia a la corrupción. Aunque se trata de procesos de
transición abiertos, en conjunto el cambio de administraciones tiene
una tendencia a profundizar el abordaje punitivo, a retroceder en las
* Este capítulo fue escrito por Manuel Tufró, Victoria Darraidou, Florencia
Sotelo, Agustina Lloret, Juliana Miranda y Ana Adelardi, integrantes del
Equipo de Seguridad Democrática y Violencia Institucional del CELS.
Agradecemos a Paula Litvachky y a Florencia Brescia.
1 Véanse Máximo Sozzo, “Postneoliberalismo y política penal en la Argentina
(2003-2014)”, en Máximo Sozzo (comp.), Postneoliberalismo y penalidad
en América del Sur, Buenos Aires, Clacso, 2016, disponible en <biblioteca.
clacso.edu.ar>; y Marcelo Sain, “Un paso adelante, dos pasos atrás. El
kirchnerismo ante la cuestión policial (2003-2012)”, Delito y Sociedad, nº 34,
Universidad Nacional del Litoral - Universidad de Buenos Aires, 2012, dispo-
nible en <bibliotecavirtual.unl.edu.ar>.

políticas orientadas a reducir la violencia social e institucional y a ga-
rantizar derechos.
En su primer informe presentado al Congreso nacional en abril de
2016, el jefe de Gabinete Marcos Peña señaló:
La seguridad ciudadana no se encuentra dentro
de las competencias asignadas al Ministerio de
Seguridad de la Nación, toda vez que la investi-
gación de los delitos comunes que se susciten en
el ámbito de las jurisdicciones provinciales y de
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires [CABA]
resultan ser competencia de los ministerios de
seguridad locales.
Peña expresó allí una visión sumamente restrictiva de la seguridad ciu-
dadana, al reducirla a la investigación de delitos comunes de compe-
tencia provincial. Pero, sobre todo, mostró que el gobierno nacional
busca instalar una nueva visión sobre la seguridad, que se aleja tanto de
la noción de seguridad urbana como de la ciudadana, más amplia, tal
como la definen, entre otros, la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos (CIDH): la seguridad ciudadana implica que la protección
de las personas y la construcción de ciudadanía son el objeto de las polí-
ticas de seguridad.2
Esta concepción marcó un claro avance respecto de
las tradicionales nociones policiales de orden público y de la Doctrina
de Seguridad Nacional (DSN), que colocan al Estado o a determinado
statu quo como los bienes principales a ser protegidos. Los mensajes y
acciones del gobierno nacional durante 2016 retomaron algunos aspec-
tos de esas posiciones anacrónicas. Por ejemplo, presentan el delito y
a diferentes actores como una amenaza a valores difusos que alternan
entre la soberanía, la seguridad del Estado y la seguridad nacional. Con
2 “A los efectos de este informe, el concepto de ‘seguridad ciudadana’ es el
más adecuado para el abordaje de los problemas de criminalidad y violencia
desde una perspectiva de derechos humanos, en lugar de los conceptos de
‘seguridad pública’, ‘seguridad humana’, ‘seguridad interior’ u ‘orden públi-
co’. Este deriva pacíficamente hacia un enfoque centrado en la construcción
de mayores niveles de ciudadanía democrática, con la persona humana
como objetivo central de las políticas a diferencia de la seguridad del Estado
o el de determinado orden político” (CIDH, Informe sobre seguridad ciuda-
dana y derechos humanos, 2009, disponible en <www.oas.org>).

Nuevas amenazas 85
esta operación, se identifican enemigos internos como amenazas a bie-
nes cuya defensa corresponde a las Fuerzas Armadas.
El narcotráfico y el terrorismo se tornaron los ejes estructuradores de
discursos, de rediseños institucionales y de despliegues operativos. Una
serie de medidas del Ministerio de Seguridad de la Nación mostró una
nueva noción de seguridad apoyada en recetas extranjeras como la de
las llamadas “nuevas amenazas”, que deja de lado la seguridad ciudada-
na y coloca la seguridad nacional y el orden público como bienes prin-
cipales a ser tutelados. Esta posición, derivada del realineamiento con
los Estados Unidos, puede tener consecuencias graves en el diseño de
las políticas y en las prácticas de las fuerzas de seguridad: no se trata de
un fenómeno que opera sólo a nivel de las relaciones internacionales,
sino que impacta en la seguridad interior y, sobre todo, en los barrios
pobres. La invocación simplificada y homogénea del “narcotráfico” sal-
tea la elaboración de diagnósticos precisos sobre los fenómenos crimi-
nales. Con afirmaciones sin sustento, se pretende justificar peligrosos
devaneos con las Fuerzas Armadas, allanamientos masivos en barrios
pobres y la proliferación y el endurecimiento de los controles policiales
callejeros. Las declaraciones de emergencia son el principal instrumen-
to político elegido para llevar adelante estas medidas. Buscan fundar la
necesidad de estas acciones en la “herencia recibida”, pero no se identi-
fican objetivos claros y evaluables, de modo que repiten una simulación
de actividad similar a la que se realizaba durante la gobernación de
Daniel Scioli en la provincia de Buenos Aires.3
1. Nuevas amenazas
Para justificar el realineamiento con las directivas emanadas desde los
centros globales de poder políticos y financieros, Cambiemos utiliza la
idea de que durante el ciclo kirchnerista la Argentina estuvo aislada del
mundo. Con el cambio de gestión se habría producido una reinserción
en la política internacional. En el campo de la seguridad, implica el
acercamiento a la agenda de países como los Estados Unidos e Israel,
con resultados conocidos sólo en parte: intercambios de información,
3 CELS, “Realineamientos punitivos en los debates sobre seguridad y las deri-
vaciones en la política criminal”, en Derechos humanos en Argentina. Informe
2015, Buenos Aires, Siglo XXI - CELS, disponible en <www.cels.org.ar>.

capacitaciones, instancias de coordinación, compras de equipamiento.
Una de las primeras acciones de la ministra de Seguridad de la Na-
ción Patricia Bullrich fue viajar a los Estados Unidos con el objetivo de
“abrir una puerta que estaba clausurada” y gestionar un préstamo del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para financiar programas.4
Durante 2016 funcionarios estadounidenses visitaron la Argentina, en-
tre los cuales se destacó el almirante Kurt W. Tidd, comandante del
Comando Sur y principal promotor de la doctrina de las nuevas ame-
nazas y de la intervención militar en asuntos de seguridad en América
Latina.
Seguridad y defensa: límites desdibujados
bajo el paradigma de las “nuevas amenazas”
Tras la caída del comunismo, las políticas promovidas por los Estados
Unidos para América Latina señalaron un nuevo enemigo externo e
interno, las nuevas amenazas, dada la ausencia de hipótesis de conflicto
externo para las Fuerzas Armadas de la región. Estas presuntas nuevas
amenazas a la estabilidad de los gobiernos y Estados incluyen una gama
muy heterogénea de fenómenos criminales (narcotráfico, terrorismo),
problemáticas sociales derivadas de la desigualdad (migraciones, con-
flictos sociales, indigenismo, populismo radical) e, incluso, de fenóme-
nos naturales (inundaciones, terremotos). Para enfrentarlas, se prescri-
bió el uso de las Fuerzas Armadas.
Durante los últimos años en la Argentina, los debates sobre seguridad
estuvieron tensionados por este paradigma, que fue utilizado por quie-
nes están interesados en liquidar la demarcación entre los ámbitos de
la seguridad interior y la defensa externa. En diferentes ocasiones, estos
sectores no lograron sus objetivos. El Decreto 727/2006, que reglamen-
tó la Ley de Defensa, descartó la doctrina de las nuevas amenazas:
Deben rechazarse enfáticamente todas aquellas
concepciones que procuran extender y/o ampliar
la utilización del instrumento militar hacia fun-
ciones totalmente ajenas a la defensa, usualmen-
te conocidas bajo la denominación de “nuevas
4 Véase N. Niebieskikwiat, “Patricia Bullrich va a Estados Unidos: narcotráfico
y préstamos para seguridad”, Clarín, 22 de febrero de 2016, disponible en
<www.clarin.com>.

Nuevas amenazas 87
amenazas”, responsabilidad de otras agencias del
Estado, organizadas y preparadas a tal efecto, toda
vez que la intervención regular sobre tales activida-
des supondría poner en severa e inexorable crisis
la doctrina, la organización y el funcionamiento de
una herramienta funcionalmente preparada para
asumir otras responsabilidades, distintas de las típi-
camente policiales.5
Sin embargo, ciertas medidas del gobierno de Cristina Fernández,
como los operativos Escudo Norte y Frontera Norte, debilitaron en la
práctica la demarcación entre seguridad y defensa. Cambiemos dio un
salto con su activa adhesión a la doctrina de las nuevas amenazas, que
se expresó en discursos y normativas como el Decreto 228 de emer-
gencia en seguridad de enero de 2016, en acuerdos de cooperación y
en múltiples posicionamientos de funcionarios públicos.6
Esto, como
parte de su voluntad de conseguir un estrecho alineamiento con los
Estados Unidos.
La inscripción en el paradigma de las nuevas amenazas puede tener
diferentes efectos. En algunos países derivó en la intervención directa
de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad interior, según prego-
na el Comando Sur de los Estados Unidos. Formadores de opinión y
equipos técnicos con puestos importantes en el Ministerio de Defensa
presionan en este sentido. Pero también existe la posibilidad de que
una perspectiva similar avance sin incluir el componente militar, o in-
cluyéndolo de manera limitada. De este modo, las fuerzas de seguridad
pueden pasar por un proceso de militarización, adoptar tácticas y ar-
mamento propios de despliegues militares. Problemáticas como las mi-
graciones, ciertas protestas sociales o los conflictos protagonizados por
los pueblos originarios pueden llegar a enmarcarse como problemas de
seguridad nacional que requieren intervenciones policiales militariza-
das. Durante 2016 hubo señales preocupantes tanto en el sentido de la
ampliación de la participación militar como del abordaje policial de los
conflictos emergentes de la desigualdad social.
5 Decreto 727/2006, Defensa Nacional, reglamentación de la Ley 23 554.
6 “La riesgosa política del gobierno para las fuerzas armadas”, CELS -
Convergencia XXI - ILSED, octubre de 2016, disponible en <www.cels.org.ar>.

En enero de 2016, el gobierno nacional consagró la entrada al pa-
radigma de las nuevas amenazas con la declaración de emergencia en
seguridad, que considera al narcotráfico como un peligro para la sobe-
ranía. El decreto señala que se deben “adoptar las medidas que permi-
tan extremar el uso de los recursos del Estado nacional” para combatir
el delito, al tiempo que establece un protocolo para que las Fuerzas
Armadas derriben “aeronaves hostiles”, cuando fueran sospechadas de
transportar drogas. Si antes las Fuerzas Armadas sólo intervenían en
tareas logísticas de los operativos, el protocolo de derribo constituye
una autorización para la intervención directa y letal de los militares en
temas de seguridad interior. Además, el abatimiento de una aeronave
por la mera sospecha de su empleo para una actividad ilícita equivale a
la aplicación de la pena de muerte sin juicio previo y una violación del
derecho a la vida y a la integridad personal.
Al decreto de emergencia siguieron mensajes y medidas que tien-
den a correr el estricto límite sobre la participación de las Fuerzas
Armadas en asuntos de seguridad. El presidente Mauricio Macri de-
claró: “El pueblo argentino necesita que sus Fuerzas Armadas estén
ahí, listas para reaccionar rápido y asistir, como también necesitamos
trabajar juntos contra las amenazas del terrorismo”. El Ministerio de
Defensa ordenó a sus agregados militares que recopilaran informa-
ción sobre narcotráfico y terrorismo en los países donde se encuen-
tren. En reuniones oficiales, el entonces ministro de esa cartera, Julio
Martínez, afirmó que el narcotráfico y el terrorismo son temas impor-
tantes en la agenda de cooperación con otros países. En la reunión
bilateral con el embajador de Canadá, declaró: “Nos interesa hacer
intercambios en materia de formación, cooperación para emergen-
cias y en la lucha contra el narcotráfico”. Asimismo, en un encuentro
con la subsecretaria de Estado para el Control de Armas y Asuntos de
Seguridad Internacional de los Estados Unidos, Rose Gottemoeller,
señaló: “Avanzamos en una serie de temas que incluye la participa-
ción en misiones de paz, la cuestión antártica y la lucha contra el
narcotráfico”.
En noviembre de 2016, se anunció la firma de un convenio en-
tre el Ministerio de Defensa y la Guardia Nacional de Georgia, uno
de los estados de los Estados Unidos que se enmarca en el programa
“National Guard State Partnership Program”. El convenio marco, tan
escueto como ambiguo, establece que la Guardia Nacional de Georgia
y el Ministerio de Defensa de la Nación se comprometen a cooperar en
materia de “asistencia humanitaria, capacidad de respuesta a desastres

Nuevas amenazas 89
y para minimizar el sufrimiento humano”.7
Por sus características, este
acuerdo no requiere pasar por el Congreso. Dada la amplitud y vague-
dad de los términos y la ausencia de control parlamentario, existe el
riesgo de que actividades de cooperación o formación de militares ar-
gentinos terminen siendo orientadas en un sentido que transgreda las
leyes de defensa y seguridad interior, más aún si se tiene en cuenta que,
en declaraciones públicas, tanto el entonces embajador argentino en
los Estados Unidos, Martín Lousteau, como el brigadier general Joe
Jarrad, segundo jefe a cargo de la Guardia Nacional de Georgia, inclu-
yeron la seguridad fronteriza como tema de interés para el convenio,
actividad que las Fuerzas Armadas tienen prohibido realizar.
El debilitamiento de la demarcación entre seguridad y defensa ya fue
señalado como un problema en los últimos años de gestión de Cristina
Fernández.8
Pero en 2016 se registraron al menos dos cambios cuali-
tativos importantes: la asunción explícita del paradigma de las nuevas
amenazas que promueve borrar ese límite y la llegada al Ministerio de
Defensa de funcionarios que desde hace años abogan por devolverles
relevancia política a las Fuerzas Armadas, quienes encuentran una for-
ma de hacerlo mediante la intervención de los militares en asuntos de
primer orden de la agenda pública, como aquellos vinculados con la
seguridad.
La reestructuración de la Policía Federal Argentina
en el marco del modelo de las nuevas amenazas
En la reestructuración de la Policía Federal Argentina (PFA) también
pueden verse las consecuencias de la agenda de las nuevas amenazas.
El traspaso a la órbita del gobierno de la CABA de casi 20 000 efectivos
de la Superintendencia de Seguridad Metropolitana significó la trans-
formación de las funciones y los recursos que quedaron en manos del
Ministerio de Seguridad de la Nación. También era necesaria una re-
forma profunda de los mecanismos de gobierno político y de control,
que podría haber empezado por una nueva ley orgánica que derogara
7 El convenio fue consultado por el CELS en la sede del Ministerio de Defensa
el 31 de enero de 2017.
8 CELS, “Nuevos embates al principio de demarcación entre seguridad y
defensa. Lecciones de la historia de la Argentina y de la región”, Derechos
humanos en Argentina. Informe 2015, Buenos Aires, Siglo XXI - CELS,
disponible en <www.cels.org.ar>.

el actual decreto de un gobierno de facto, que rige como normativa
principal de la fuerza. Por el contrario, la reestructuración se realizó
con resoluciones del jefe de policía que circularon como órdenes inter-
nas, sin visibilidad pública ni reforma normativa.
En algunas intervenciones previas al traspaso, distintos funciona-
rios, incluido el jefe de la fuerza Néstor Roncaglia, anunciaron que la
reestructuración se orientaría hacia una mayor federalización9
y hacia
la conversión de la PFA en una “agencia de investigación de delitos
complejos”. En la práctica, la reestructuración muestra el reposiciona-
miento de una preocupante noción policial de orden público que, en
convergencia con la interpretación del terrorismo y del narcotráfico
como nuevas amenazas, coloca como bien máximo la protección del
Estado y la seguridad nacional, y no la de los ciudadanos y sus derechos.
Entre las modificaciones de la estructura de la PFA, se destaca la
Orden Interna 237 del jefe de policía, por medio de la cual se crea
una nueva Superintendencia de Seguridad de Estado y Protección
del Sistema Republicano, en cuya órbita está la Dirección General
de Antiterrorismo. Esta superintendencia tiene la siguiente misión:
“Entender en la prevención e investigación de los delitos que atenten
contra el orden constitucional y la vida democrática, como también de
aquellos que damnifiquen en forma directa los intereses del Estado na-
cional”. Es decir, el terrorismo deja de considerarse un delito federal
complejo, para ser identificado como una amenaza a la “seguridad del
Estado y del sistema republicano”.
Como cabeza de la Dirección General de Antiterrorismo se designó a
Alejandro Oscar Sánchez, ascendido a finales de 2016 a comisario ma-
yor. Sánchez estaba a cargo de la División Análisis de la PFA cuando se
descubrió que uno de sus integrantes, Américo Balbuena, se había in-
filtrado en la agencia de noticias Rodolfo Walsh para realizar tareas de
espionaje político y, por lo tanto, ilegal. Sánchez era su superior directo
y, por este hecho, fue pasado a disponibilidad en mayo de 2012, jun-
to con Balbuena. La nueva Superintendencia de Seguridad de Estado
y Protección del Sistema Republicano amplía y da mayor jerarquía a
aquella División Análisis, que tenía entre sus funciones analizar “facto-
res de perturbación o alteración de la seguridad ciudadana”.
9 Según informó el jefe de Gabinete Marcos Peña al Senado nacional, se pre-
vé la creación de 8 agencias regionales de la PFA y 31 divisiones antinarco-
tráfico en todo el país.

Nuevas amenazas 91
Casos como el de Balbuena evidencian que, entre esos factores, la
PFA incluía a organizaciones políticas y sociales. Es grave que estos resa-
bios de la DSN, que nunca fueron totalmente erradicados de la Federal,
resulten ahora recuperados y resignificados en el marco del paradigma
de las nuevas amenazas, con el terrorismo como hipótesis. Por ejemplo,
en este nuevo organigrama no se define la ubicación y las funciones del
denominado “Cuerpo de Informaciones” de la PFA, que llevaba a cabo
tareas ilegales de espionaje político, cuya desactivación fue solicitada
por los organismos de derechos humanos.
Al mismo tiempo, la Dirección de Asuntos Migratorios, antes depen-
diente del Departamento de Asuntos Extranjeros de la Superinten-
dencia de Seguridad y Custodia, ahora está en la órbita de esta nueva
Superintendencia de Seguridad de Estado. Bajo el paraguas de las nue-
vas amenazas, la noción de orden público, de larguísima trayectoria y
vigencia en las policías argentinas y revalorizada hoy en términos po-
líticos, favorece el abordaje actual de fenómenos como las migracio-
nes como un problema de seguridad. Además, al no diferenciar entre
actividades delictivas y políticas, se desdibujan los límites al espionaje
ilegal. El modelo de las nuevas amenazas opera, así, no sólo en el debili-
tamiento de la demarcación entre seguridad y defensa, sino también en
la reestructuración de las fuerzas de seguridad interior.
Los problemas sociales como asuntos de seguridad
y el riesgo de construir presuntos enemigos del Estado
A fines de 2016 y comienzos de 2017, el gobierno nacional adoptó una
serie de medidas sobre ciertas cuestiones sociales incluyéndolas como
parte de las agendas de lucha contra el narcotráfico y el terrorismo. Es
decir, asociándolas a fenómenos criminales que el gobierno considera
amenazas a la soberanía o a la seguridad del Estado.
Las autoridades eligieron abordar el problema del narcotráfico a
partir del endurecimiento del sistema penal sobre algunos actores.
Como parte de esta estrategia, a principios de 2017, con el Decreto de
Necesidad y Urgencia (DNU) 70/2017 modificó la política migratoria
en un sentido opuesto al espíritu de la Ley de Migraciones, sancionada
en diciembre de 2003.10
Este decreto endureció las condiciones de en-
10 Para un análisis de las consecuencias que esta medida puede tener para
la vida cotidiana de extranjeros y migrantes en la Argentina, véase en este
mismo Informe el capítulo “Migrantes: de la protección a la criminalización”.

trada y permanencia en el país de personas extranjeras con anteceden-
tes penales. Para los casos de delitos graves, la ley vigente ya brindaba
las herramientas necesarias para proceder, por ejemplo, a una expul-
sión.11
Es decir que el endurecimiento no mejora las herramientas para
enfrentar las mayores organizaciones criminales, sino que expande el
sistema penal a toda la población migrante, al aumentar el poder de la
policía sobre los migrantes que cometen delitos o transgresiones meno-
res o para extorsionar a cualquiera de ellos bajo amenaza de expulsión.
La ministra Patricia Bullrich afirmó que al país “vienen peruanos y
paraguayos y se terminan matando por el control de la droga”.12
Para
justificarlo, presentó información sesgada, incompleta y descontex-
tualizada sobre la composición de la población carcelaria, lo que ali-
menta la idea de que existe una emergencia por la gran cantidad de
extranjeros que estarían cometiendo delitos de narcotráfico. Los datos
completos y contextualizados muestran que esa situación no existe: la
participación de extranjeros en delitos de drogas no es mayoritaria. Del
total de detenidos por drogas en el país, el 83% es de nacionalidad
argentina y sólo un 17%, extranjero. Se trata de 1426 personas, lo que
representa aproximadamente un 0,06% de los extranjeros que viven en
el país. También en este caso el sistema penal se enfoca en los actores
más débiles de las redes, que suelen ser migrantes pobres.13
El gobierno nacional decidió instalar, además, la cuestión del te-
rrorismo en la agenda pública, dándole estatuto de asunto priori-
tario y un lugar central en la estructura de la PFA. Incluso algunos
funcionarios plantearon la necesidad de una nueva “doctrina con-
tra el terrorismo”.14
Las investigaciones sobre los atentados contra
11 Véase “Migrantes en jaque: una reforma migratoria fuera de la ley”,
comunicado conjunto del CELS, Comisión Argentina para Refugiados y
Migrantes (CAREF), la Red de Migrantes y Refugiados en la Argentina, la
Red Nacional de Líderes Migrantes y Otrans Argentina, 20 de enero de
2017.
12 Véase “Patricia Bullrich: ‘Acá vienen ciudadanos peruanos y paraguayos y
se terminan matando por el control de la droga’”, La Nación, 24 de enero de
2017, disponible en <www.lanacion.com.ar>.
13 Véase “Mientras el gobierno nacional profundiza la estigmatización de
extranjeros, las organizaciones pedimos diálogo”, comunicado del CELS, 26
de enero de 2017.
14 Juan Félix Marteau, “Una doctrina contra el terrorismo”, Clarín, 2 de
diciembre de 2016, disponible en <www.clarin.com>.

Nuevas amenazas 93
la Embajada de Israel en 1992 y la AMIA/DAIA en 1994 muestran
que los ataques y el posterior encubrimiento fueron posibles por la
participación de fuerzas de seguridad y servicios de inteligencia que
operaron como conexión local. A pesar de ello, el gobierno centra
su política contra el terrorismo en medidas que no tienen anclaje en
la situación local argentina. Las estructuras de inteligencia que encu-
brieron el atentado a la AMIA/DAIA y que, muy tardíamente, habían
sido desplazadas por el kirchnerismo fueron repuestas en la Agencia
Federal de Inteligencia (AFI) a partir de la contrarreforma llevada
adelante por la gestión de Cambiemos.
Como parte de ese desanclaje de la realidad local, no se definen cuá-
les son los diagnósticos o las hipótesis de terrorismo que justifican el
lugar preponderante que el gobierno les otorga. Existe el riesgo de que
se identifiquen “amenazas internas” para justificar la centralidad del te-
rrorismo, como ocurre en Chile contra las comunidades mapuches. De
hecho, en un documento de circulación interna titulado “Resultados
de gestión - Ministerio de Seguridad de la Nación - 30 de agosto de
2016” se afirma que grupos mapuches “están protagonizando hechos
delictivos como usurpaciones de territorios, incendios, daños, amena-
zas”, que “se arman comunidades y se toman tierras en zonas petroleras
o gasíferas impidiendo constantemente la normal explotación de los
pozos”, actividades que “afectan un servicio estratégico de los recursos
del Estado” y que “son hechos particulares que tienen un denominador
común que los transforma en delitos federales, ya que se proponen
imponer sus ideas por la fuerza”.
El conflicto con grupos mapuches de Cushamen (Chubut) escaló
a causa de una serie de violentos operativos ilegales realizados por la
Gendarmería Nacional y la policía provincial, que terminaron con va-
rios heridos. Funcionarios provinciales jerárquicos, como el goberna-
dor Mario das Neves y el ministro de Gobierno Pablo Durán, caracteri-
zaron a los mapuches reprimidos como “delincuentes”, “terroristas” y
“violentos que no respetan las leyes, ni la patria, ni la bandera”.15
Estas
declaraciones fueron acompañadas por artículos y editoriales de me-
dios de gran circulación local, que enfatizaron el carácter de enemi-
15 Véase F. Spinetta, “Para el gobierno de Chubut, los mapuches reprimidos
son terroristas”, Página/12, 12 de enero de 2017, disponible en
<www.pagina12.com.ar>.

gos del Estado y del orden jurídico.16
En 2015, la justicia provincial de
Chubut ya había intentado aplicar la Ley Antiterrorista en Esquel, en
un episodio en el que luego quedaron claras las tareas de inteligencia
ilegal que un funcionario de la AFI había realizado contra mapuches
y otros activistas. La Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN)
desestimó la aplicación de la Ley Antiterrorista. La investigación del
caso de espionaje ilegal llevó al procesamiento del agente de la AFI, un
comisario, un subcomisario y dos fiscales provinciales.
El 1º de agosto de 2017, Santiago Maldonado fue visto por última
vez con vida mientras intentaba huir de un nuevo operativo violento
e ilegal de la Gendarmería Nacional en la localidad chubutense de
Cushamen. Permaneció desaparecido cerca de tres meses.
Abordar los problemas sociales como las migraciones o los con-
flictos por la tierra como si se tratara de asuntos de seguridad tiene
como consecuencia la represión y la criminalización de los pobres.
Aún más preocupante es que el Estado asocie la pobreza y a ciertos
grupos con delitos que las autoridades identifican como amenazas
a la seguridad nacional. El desvío de la atención pública hacia estos
grupos pretende ubicarlos, en forma explícita o implícita, como ene-
migos del Estado.
2. Profundización de la demagogia punitiva
y endurecimiento del trabajo policial en las calles
Narcotráfico: emergencia sin plan para
“el problema más grave de la Argentina”
Durante la campaña de 2015, el partido Propuesta Republicana
(PRO) presentó el narcotráfico como “el problema más grave” de la
Argentina.17
Una vez en el gobierno, los funcionarios dejaron en claro
que el paradigma prohibicionista no está en discusión y que su perspec-
tiva es centralmente punitivista, más allá de algunas expresiones que in-
16 Véanse G. Sánchez, “Facundo Jones Huala, el mapuche violento que
le declaró la guerra a la Argentina y Chile”, Clarín, 21 de enero de 2017,
disponible en <www.clarin.com>; y “Violencia mapuche en Chubut”, La
Nación, 30 de enero de 2017, disponible en <www.lanacion.com.ar>.
17 Eugenio Burzaco, “El problema más grave del país es el avance narco”, La
Nación, 30 de septiembre de 2015, disponible en <www.lanacion.com.ar>.

Nuevas amenazas 95
cluyen la necesidad de una perspectiva de salud pública. Esta posición
uniforme del oficialismo es diferente a la de los gobiernos anteriores,
en los que existían matices entre sus distintos sectores (por ejemplo,
entre el Ministerio de Seguridad y la Sedronar) que abrían diferencias
y permitían discutir el paradigma basado en la intervención del sistema
penal. Durante todo 2016 no fue posible plantear ese debate, pese al
consenso revisionista que hay en buena parte del mundo y que tiene
una amplia adhesión en la Argentina. De hecho, sólo a partir de un
informe de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes
(JIFE) de la ONU, que solicitó al gobierno modificar la Ley 23 737 y
despenalizar la tenencia de sustancias para consumo, este sugirió que
se podría discutir la cuestión.18
Resulta difícil evaluar las políticas sobre narcotráfico implementadas,
en buena medida porque no existen o no se han hecho públicos pro-
gramas de acción concretos que cuenten con diagnósticos, objetivos e
indicadores que permitan ponderarlos. Aun así es posible caracterizar
estas políticas señalando algunos de sus rasgos más prominentes:
Ausencia de diagnóstico
La afirmación por parte del gobierno y de otros actores sociales
(como la Iglesia católica y la CSJN) de la gravedad del problema de
las drogas y del narcotráfico se basa en impresiones y opiniones. No
existen diagnósticos. Esa debilidad del gobierno anterior no fue co-
rregida por la nueva gestión que, a pocos días de asumir, dictó por
decreto la emergencia en seguridad pública,19
cuyo fundamento es
una supuesta “situación de peligro colectivo creada por el delito com-
plejo” y una “espiral creciente del delito”, valoraciones que no se
apoyan en datos.
Magnificación del problema
Ante la ausencia de diagnóstico, se optó por magnificar el problema
presentándolo como una amenaza a la soberanía nacional. El gobierno
reflotó estadísticas de la ONU de 2013, que indicaban que la Argentina
era el tercer país con más menciones como lugar de proveniencia de
18 D. Gallo, “La ONU pidió despenalizar la tenencia de drogas para consumo”,
La Nación, 5 de febrero de 2017, disponible en <www.lanacion.com.ar>.
19 Decreto 228/2016, del 19 de enero.

la sustancia en casos de incautaciones de cocaína.20
La validez de esos
datos ha sido discutida en todo el mundo, y la propia Union Nations
Office on Drugs and Crime (Unodc) advierte que deben tomarse con
cuidado ya que el ránking es poco fiable.21
Con información dudosa, las
autoridades buscan instalar la idea de urgencia y justificar declaracio-
nes varias de emergencia (en seguridad, en adicciones) que no aportan
a una intervención seria y tienen consecuencias sobre la adquisición de
equipamiento, la modificación de presupuestos y el endurecimiento de
la política de seguridad.
Política de anuncios
El 19 de enero de 2016 se declaró la emergencia en seguridad pública.
El 8 de abril se anunció la puesta en funcionamiento del plan Barrios
Seguros.22
El 30 de agosto el presidente lanzó el plan Argentina sin
Narcotráfico.23
El 7 de diciembre se declaró la Emergencia Nacional en
Materia de Adicciones.24
Lo que todos estos anuncios tienen en común
es la ausencia de un programa o plan con objetivos claros e indicadores
explícitos que permitan evaluar su implementación e impacto, más allá
de las incautaciones.
Uso de las incautaciones como indicador
La única información pública que brinda el Ministerio de Seguridad
son los comunicados institucionales –por demás bizarros–que a dia-
rio anuncian presuntos logros de gestión sin ningún criterio que per-
mita distinguir un hecho relevante de una actividad policial trivial.25
20 UNODC, World Drug Report 2013, disponible en <www.unodc.org/unodc/
secured/wdr/wdr2013/World_Drug_Report_2013.pdf>.
21 Juan Gabriel Tokatlian, “¿Argentina es el tercer exportador mundial de
cocaína?”, Página/12, 14 de julio de 2016, disponible en
<www.pagina12.com.ar>.
22 Véase la publicación del 8 de abril de 2016, disponible en
<www.casarosada.gob.ar/informacion/actividad-oficial/9-noticias/35958-el-
estado-llega-a-los-barrios-para-combatir-el-narcotrafico>.
23 Acerca de este plan puede consultarse el documento del Ministerio de
Seguridad de la Nación, disponible en <www.minseg.gob.ar/sites/default/
files/Publicaciones/Doc_ArgSinNarcotrafico.pdf>.
24 Véase el Decreto 1249/2016, disponible en <www.boletinoficial.gob.
ar/#!DetalleNorma/155521/20161212>.
25 Algunos ejemplos, entre muchos otros del género, son: “Operativo Narco
Jinetes: detuvimos a dos hombres que transportaban 33 kilos de marihuana

Nuevas amenazas 97
También existe un mapa en línea26
donde se cargan estadísticas sobre
operativos y decomisos, aunque no permite realizar ningún análisis
serio debido a la variabilidad de la información ofrecida, ya que en
muchos casos no se informan cuestiones elementales y no se aclara el
criterio de selección. Tanto en las gacetillas como en el mapa se utiliza
la detención de una persona o la cantidad de droga decomisada como
indicadores de efectividad, mientras, a nivel internacional, los especia-
listas impugnan ese tipo de indicadores dado que
crean incentivos perversos, animando a las autori-
dades a recurrir a la estrategia tradicional y auto-
mática de efectuar más detenciones y confiscacio-
nes, y abren la puerta a prácticas policiales abusivas
y violaciones de derechos humanos.27
Imágenes dominantes
Por momentos el gobierno presenta el narcotráfico como un problema
único, homogéneo, en el que no pueden reconocerse dinámicas es-
pecíficas y diversificadas según territorios, sustancias o tipos de delito.
Por ejemplo, la ministra Bullrich pone en un mismo nivel a grandes
traficantes y a pequeños vendedores.28
La adopción por parte de los
más altos funcionarios de seguridad de un discurso de condena moral
y demonización de las drogas lleva a una peligrosa indiferenciación de
sustancias, de problemas de salud y de seguridad, así como de fenóme-
nos delictivos de muy diversa envergadura.
Sin embargo, las principales medidas se concentran en dos ámbitos:
las fronteras y los barrios pobres, a los que se señalan como escenarios
privilegiados del narcotráfico. La amenaza viene siempre de un afue-
a caballo”, “Mafia china: tres hombres fueron detenidos”, “Desarticulamos
a una banda de hackers que estafó a la Municipalidad de 25 de Mayo”,
“Operativo jabones delincuentes: incautamos cocaína camuflada en artícu
los de limpieza”.
26 Disponible en <www.minseg.gob.ar/mapa-argentina-sin-narcotrafico>.
27 Juan Carlos Garzón Vergara, “Cómo reparar un sistema que no funciona.
Modernización de la aplicación de las leyes sobre drogas en América Latina”,
Transnational Institute, diciembre de 2014, disponible en <www.tni.org>.
28 “Patricia Bullrich, sobre el narcotráfico: ‘Vamos contra el chico también,
porque le vende paco a la gente’”, La Nación, 15 de diciembre de 2015,
disponible en <www.lanacion.com.ar>.

ra, ya sea de más allá de las fronteras o de ese afuera interior que las vi-
llas y los asentamientos representan para una parte de la sociedad. Es
cierto que muchas sustancias ilegalizadas cruzan regiones fronterizas
y es habitual que los grupos que las comercializan se instalen en ba-
rrios pobres. Pero simplificar la dinámica y trayectoria de lo que deno-
minan “amenaza narco”, situándola en zonas limítrofes y villas, lleva a
pensar que fenómenos como el narcomenudeo (en el que víctimas y
victimarios se confunden de manera constante y muchas veces forman
parte de las mismas tramas familiares o barriales) puede combatirse
con la herramienta policial, que además suele participar del negocio.
Estas acciones, cabe destacar, se imponen en un contexto en el cual
persiste el punitivismo contra consumidores y pequeños vendedores.
Según los datos de la Procuraduría de Narcocriminalidad (Procunar)
del Ministerio Público Fiscal de la Nación, la mitad de las causas inicia-
das por estupefacientes en 2015 en la justicia federal fueron por tenen-
cia para consumo personal o tenencia simple.29
Si bien los funcionarios
de la Procunar explican que este tipo de causas, en general, no sigue
su trámite en la justicia, hay una gran cantidad de causas iniciadas, lo
que muestra que el accionar policial se enfoca principalmente en los
consumidores y en los delitos menores (es decir, en aquellos con los
que puede toparse en la calle). Si se tiene en cuenta que las fuerzas de
seguridad nunca dejaron de detener consumidores, mensajes del tipo
“Vamos contra todos”, como el de la ministra, convalidan y promueven
prácticas policiales que no distinguen entre narcotraficantes y otros ac-
tores que son también víctimas de las redes, como los consumidores
y/o pequeños vendedores. Además de violar derechos humanos, esta
práctica distrae recursos policiales y jurisdiccionales, un despilfarro
irracional que debilita la seguridad.
El gobierno puso mucho menos énfasis en otros aspectos íntimamen-
te vinculados con la expansión de los mercados ilegales, como la con-
nivencia policial, judicial y política, o la investigación de los circuitos
de lavado de dinero. La participación de segmentos del Estado en el
tráfico de drogas no se planteó como una prioridad, y su aparición en
la agenda fue casuística y esporádica, ligada sobre todo a algunos casos
de la Policía Bonaerense. Al mismo tiempo, medidas como el blanqueo
29 Procunar, “Informe estadístico sobre narcocriminalidad 2016”, disponible
en <www.mpf.gob.ar/procunar/files/2016/10/Informe-estad%C3%ADstico-
sobre-Narcocriminalidad-2016.pdf>.

Nuevas amenazas 99
de capitales o decisiones institucionales, como los cambios que sufrió
la Unidad de Información Financiera (UIF), debilitan la posibilidad de
ir tras los grandes actores, no sólo del narcotráfico, sino de la variada
gama de prácticas de criminalidad económica.
La saturación policial y el control poblacional
como políticas de Estado
A pocos días de asumir, la ministra de Seguridad anunció que los miem-
bros de la Gendarmería afectados a operativos en el Conurbano bo-
naerense volverían a las fronteras porque “están muy devastadas con
respecto a la seguridad”.30
De este modo, buscaba cargar las tintas so-
bre la “herencia recibida” del kirchnerismo cuestionando el envío de
gendarmes a patrullar zonas urbanas. Pero pocos meses después, la
Gendarmería regresó al Conurbano con la misión de “parar la ola de
delitos”.31
En la primera parte del año, la inflación y los despidos habían
desplazado de la agenda la preocupación por cuestiones de seguridad
y, al mismo tiempo, el gobierno había conseguido que las discusiones se
centraran casi de modo exclusivo en el narcotráfico. Pero al promediar
2016 las situaciones de alarma social ligadas a delitos callejeros, con-
tra la propiedad, secuestros y algunos homicidios en situación de robo
volvieron a ocupar la escena. Los reclamos llegaron a los intendentes
del Conurbano y de ciudades como La Plata y Mar del Plata, y desde
entonces la presión se trasladó a la gobernadora María Eugenia Vidal y
luego al gobierno nacional.
La respuesta fue intensificar los operativos de control poblacional y
la saturación policial, medidas adoptadas repetidamente en los últimos
quince años. Esto evidencia un consenso transversal a los partidos polí-
ticos que ejercieron o ejercen el poder en distintos niveles jurisdiccio-
nales: la presencia masiva de policías en el territorio como principal y
casi única medida de seguridad. Con sus variantes, esta sostenida polí-
tica de Estado muestra desinterés en revisar sus resultados y los proble-
mas adicionales que genera, y una alarmante ausencia de innovación
en la intervención en seguridad. Ante la falta de políticas de fondo para
la prevención del delito y de reformas estructurales de las fuerzas poli-
30 “Gendarmería dejará el Conurbano y volverá a las fronteras”, Infobae, 27 de
diciembre de 2015, disponible en <www.infobae.com>.
31 Véase “Gendarmería regresó al Conurbano bonaerense para ‘parar la ola de
delitos’”, Télam, 17 de octubre de 2016, disponible en <www.telam.com.ar>.

ciales, cuando la percepción de inseguridad genera crisis, se fortalece
una y otra vez una herramienta policial que tiene controles débiles y
problemas estructurales de corrupción y violencia.
A partir de mayo de 2016, el gobierno nacional implementó opera-
tivos callejeros en la CABA y zonas aledañas del Conurbano, denomi-
nados “Operativos de Control Poblacional Conjunto”, en los que par-
ticiparon las cuatro fuerzas federales, la Policía Bonaerense y la Policía
Metropolitana. Las estadísticas oficiales evidencian su orientación: hasta
fines de agosto, se controlaron más de 160 000 vehículos y se identificó
a 150 000 personas, el eufemismo policial para referirse a la retención
arbitraria de una persona sin fundamentos, por lapsos variables y sin
control judicial. El resultado fueron 560 vehículos secuestrados y 450
personas detenidas.32
Es decir, el 0,35% de los vehículos y el 0,3% de
las personas controladas presentaban algún tipo de impedimento legal,
sin que se especifique si se trataba de delitos graves o de, por ejemplo,
tenencia de estupefacientes o problemas con la documentación.
La cantidad de recursos que se destinan a estos operativos con resul-
tados nulos confirman, una vez más, que el objetivo no es la prevención
efectiva de delitos, sino el “control poblacional” que les da nombre: la
función policial difusa que marca presencia en las calles abordando a
las personas de forma arbitraria. Los funcionarios suponen que este
control poblacional tiene algún efecto disuasivo y resulta eficaz para re-
ducir la percepción de inseguridad. Luego de los operativos de control
territorial, los intendentes del Conurbano lograron que el gobierno na-
cional volviera a enviar contingentes de fuerzas federales. En general,
estas fuerzas cumplen la misma función de ostentar presencia disuasiva,
suelen estar ubicadas en las zonas céntricas de los municipios, y son
pocas las ocasiones en que se las ve en los barrios con mayores niveles
de violencia.
Decisiones judiciales y políticas que amplían
los márgenes de discrecionalidad policial
Los operativos en los que se da luz verde a la policía para interceptar a
cualquier persona en la calle coincidieron con medidas que ampliaron
las facultades policiales o, lo que en la práctica es lo mismo, debilitaron
los controles. Durante 2016 la discusión sobre este tema se retrotra-
32 “En tres meses hubo 450 detenciones”, La Nación, 21 de agosto de 2016,
disponible en <www.lanacion.com.ar>.

Nuevas amenazas 101
jo a momentos previos a la sentencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos (Corte IDH) por la muerte de Walter Bulacio. El
23 de diciembre de 2015 el Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de la
CABA falló en favor de la facultad policial de exigir a cualquier persona
el documento de identidad (DNI),33
lo que en la práctica implicaría la
obligatoriedad de circular con el documento, exigencia que no figura
en ninguna ley. Pero además el fallo dice que la policía tiene “facul-
tades implícitas” para llevar adelante tareas de prevención del delito.
El TSJ extrae este argumento de la mal llamada Ley Orgánica de la
Policía Federal Argentina, que en realidad es un decreto dictado por
un gobierno militar en 1958 que continúa vigente. Esto constituye un
antecedente peligroso en tanto las “facultades implícitas” suponen una
lista abierta de atribuciones policiales que podrían ser invocadas en
cada caso, lo que ampliaría así la arbitrariedad policial en las calles.
Luego de este fallo comenzaron a multiplicarse los relatos en las redes
sociales sobre múltiples interceptaciones policiales en las que los efec-
tivos decían que era obligatorio llevar el DNI y ellos podían exigirlo, lo
cual muestra que el fallo del TSJ operó como un mensaje de vía libre
para las fuerzas de seguridad, no sólo en la CABA, sino también en la
provincia de Buenos Aires y en otras jurisdicciones no alcanzadas por
él. La Defensoría General de la CABA presentó el 29 de abril de 2016
una queja ante la CSJN para que revoque el fallo del TSJ. Al cierre de
este Informe la Corte aún no se había pronunciado.
Estos mensajes de tolerancia y promoción de prácticas policiales ar-
bitrarias son más graves aún en ausencia de una autoridad política que
actúe como contrapeso. Por el contrario, el Ministerio de Seguridad de la
Nación, al mismo tiempo que activaba los operativos de control territorial,
aprobó el Protocolo de Actuación para la Realización de Allanamientos
y Requisas Personales, mediante la Resolución 275/16. Este protocolo
establece que corresponde la requisa sin orden judicial cuando haya
indicios suficientes fundados en información y/o
conductas previas que permitan inferir que la per-
sona sobre la cual recaerá la medida, haya cometi-
do, se encuentre cometiendo o pueda cometer un
ilícito penal.
33 Se trata del fallo correspondiente a la causa “Vera, Lucas Abel s. infr.
art. 85, CC”.

La introducción de términos tan amplios y vagos como la “informa-
ción y/o conductas previas” para fundamentar la sospecha brinda am-
plios márgenes de discrecionalidad a los policías. Por otra parte, esta
formulación es mucho más amplia que los requisitos exigidos por el
Código Procesal Penal de la Nación (CPPN), e incluso es más laxa
que el estándar exigido para la requisa con orden judicial, por lo que
constituye un incentivo para que los policías actúen siempre sin orden
del juez porque eso es más simple que justificar la necesidad de la
medida ante la autoridad judicial. Para fundamentar esta ampliación
del estándar, usa como fundamentos, nuevamente, las facultades de
detención por averiguación de antecedentes de la Ley Orgánica de
la PFA, que fueron derogadas y sustituidas por otras a partir de la
sanción de la denominada “Ley Lázara” (Ley 23 950/91). El CELS
inició un litigio contra la vigencia del protocolo de requisas que, al
cierre de este Informe, debe ser resuelto por el Juzgado Contencioso
Administrativo Federal nº 3.
Tanto el TSJ de la CABA como el gobierno nacional se remiten a
normativas dictatoriales para justificar ampliaciones de las facultades
policiales. Es verdad que esas normas aún no han sido derogadas por
completo, y ello constituye una deuda de todos los gobiernos demo-
cráticos; sin embargo, también existe una profusa jurisprudencia mu-
cho más moderna (sentencia de la Corte IDH por el caso “Bulacio”, o
el propio CPPN) que va en sentido contrario y fue ignorada en estos
casos.
Ausencia de políticas territoriales
multiagenciales
Las fronteras y las villas son el objetivo principal de las políticas contra
el narcotráfico. Al mismo tiempo, la saturación policial de los barrios
pobres y los operativos de control poblacional son las respuestas a las
demandas punitivas.
Las fuerzas de seguridad y otros actores dedicados a diversas activida-
des ilegales aprovechan la vulnerabilidad de zonas fronterizas y barrios
pobres para montar negocios y obtener ganancias extraordinarias. La
complejidad de estas tramas territoriales requeriría una batería de po-
líticas multiagenciales entre las que se cuentan políticas de seguridad
muy específicas, con un riguroso control de la actuación policial. El
gobierno nacional anunció algunas iniciativas en este sentido, pero,
como de costumbre, sin explicitar programas concretos que puedan
ser evaluados.

Nuevas amenazas 103
Por ejemplo, el Ministerio de Seguridad de la Nación creó una Secreta-
ría de Fronteras, en línea con la doctrina de las nuevas amenazas.34
A una
consulta del CELS, el titular de la Secretaría, Luis Green, manifestó que
se promovería el desarrollo económico y social de las zonas de frontera,
antes que el endurecimiento del trabajo policial.35
Sin embargo, las afir-
maciones del secretario se contradicen con un documento del Ministerio
de Seguridad que indica que no se liderará el desarrollo de zonas de
fronteras, sino sólo los aspectos de seguridad.
En barrios pobres del Área Metropolitana de Buenos Aires, el Estado
nacional impulsó dispositivos territoriales a partir de 2003. Con dife-
rencias, en algunos de estos casos hubo tensiones entre los despliegues
de política social y los operativos de seguridad. Sin capacitación ni con-
troles adecuados, la policía termina erosionando lo que las agencias
sociales buscan construir.
El caso más importante que muestra las potencialidades y los límites
de estos abordajes fueron las políticas destinadas al sur de la CABA.
Entre 2011 y 2015 convergieron allí iniciativas que articulaban distin-
tos elementos: multiagencialidad a través del plan AHÍ; la presencia
de Gendarmería y Prefectura para desplazar a la PFA de su dominio
corrupto y violento del territorio, a través del plan Cinturón Sur; y equi-
pos territoriales del Ministerio de Seguridad de la Nación con funcio-
nes de articulación con la comunidad y control sobre las fuerzas poli-
ciales. A partir de 2013 la lógica de control de las fuerzas de seguridad
comenzó a debilitarse y se intensificaron los casos de violencia de las
fuerzas federales.
Testimonios recogidos en las villas 21-24, 1-11-14 y 20 señalan que,
con el inicio de la gestión de Cambiemos, hubo un retiro del Estado
de estos barrios, debido en parte a la indefinición que se generó por
el traspaso de la seguridad metropolitana de la PFA al gobierno de la
ciudad. La falta de control y de presencia se evidenció en dos hechos
gravísimos.
El 29 de enero de 2016 un grupo de gendarmes disparó con balas de
goma contra la murga Los Auténticos Reyes del Ritmo, que ensayaba en
una calle lindera a la Villa 1-11-14, e hirió a niños y jóvenes. Luego, en
34 “Declaran la emergencia nacional en seguridad y crean la Secretaría de Fronte-
ras”, El Cronista, 17 de diciembre de 2015, disponible en <www.cronista.com>.
35 Entrevista de investigadores del CELS con Luis Green, secretario de Fronteras
del Ministerio de Seguridad de la Nación, 15 de diciembre de 2016.

otro hecho ocurrido en un lugar cercano a aquel y en un horario similar,
dos gendarmes fueron heridos de bala. La ministra Bullrich difundió la
noticia de su visita a estos dos gendarmes en el hospital, la utilizó como
una forma de respaldar a la Gendarmería y justificó la represión a la
murga como si se hubiera tratado de un único hecho, cuando estaba
públicamente cuestionada por haber herido a los niños. Posteriormente,
el Ministerio de Seguridad informó que los gendarmes habían sido “des-
plazados” a otros destinos, como si esa fuera una solución.
El segundo caso ocurrió meses más tarde, el 24 de septiembre, cuan-
do efectivos de la PFA detuvieron en la Villa 21-24 a Iván Navarro y a
Ezequiel Villanueva Moya, dos jóvenes de 18 y 15 años respectivamente,
y los entregaron a un grupo de prefectos que los golpearon y los subie-
ron a los móviles para trasladarlos a una garita, situación ilegal por tra-
tarse de una persona menor de edad. Los maltratos continuaron en la
garita y luego también en los móviles mientras los trasladaban a orillas
del Riachuelo. Allí los torturaron con golpes de puño y de tonfas, los
amenazaron con tirarlos al río e incluso hicieron simulacros de fusila-
miento. Luego fueron liberados, sin que la detención haya quedado
asentada en registro alguno. La Garganta Poderosa y organizaciones so-
ciales hicieron público el caso, y quedó en evidencia que no había nin-
guna presencia del Ministerio de Seguridad en el barrio que pudiera
responder al reclamo y reforzar el control sobre los prefectos. Tanto es
así que, pocos días después del hecho, luego de que Iván Navarro par-
ticipara de un programa de televisión, se produjeron nuevas intimida-
ciones a jóvenes del barrio, con la amenaza de que “van a cobrar todos,
por habernos escrachado en los medios”. Navarro, que observó uno de
estos hechos en la calle, se identificó ante un grupo de prefectos como
la persona que había hecho la denuncia mediática, a lo cual los agentes
le respondieron: “¿Así que fuiste vos, pedazo de hijo de puta? Empezá
a correr”. El joven huyó a refugiarse a su casa. Tanto la detención ilegal
y las torturas como las amenazas posteriores en plena calle muestran
el nivel de impunidad con que actúan las fuerzas por la ausencia de
control político.36
36 El CELS, junto con los abogados Gabriela Carpinetti y Nahuel Berguier,
representan a Iván y a la madre de Ezequiel en la causa penal iniciada por
estos hechos. El 8 de mayo de 2017 la causa que involucra a seis de los
siete prefectos fue elevada a juicio por el Juzgado Nacional en lo Criminal y
Correccional nº 6.

Nuevas amenazas 105
A partir de abril de 2016, el Ministerio de Seguridad de la Nación co-
menzó a mencionar un plan denominado “Barrios Seguros”, destinado
a actualizar el abordaje en barrios pobres. Su presentación es similar a
la de otros programas, como Argentina sin Narcotráfico: declaraciones
de intenciones (“instaurar y promover la convivencia pacífica de los ciu-
dadanos, el desarrollo integral de la comunidad”) sin diagnósticos ni
planificación concreta de actividades, con objetivos poco serios como
“erradicar el delito”. El plan contempla tres etapas de intervención
calcadas de las Unidades de Policía de Pacificación (UPP) de Río de
Janeiro: una primera etapa de invasión del barrio (aquí denominada
“allanamientos”) a cargo de “grupos tácticos”, para “acabar con todas las
organizaciones criminales radicadas en el territorio”; luego, una etapa
de “saturación”, en la que el barrio permanecería ocupado por grupos
policiales, como las unidades de investigación de narcotráfico, robos y
hurtos, es decir, las “brigadas” que manejan los mercados ilegales. En
esta etapa también se concentrarían grandes cantidades de policías en
las entradas y salidas de los barrios, para realizar un control poblacio-
nal que considera a todos los habitantes como sospechosos. La tercera
etapa alcanzaría la “pacificación”, a través de la llegada de los “Cuerpos
de Permanencia” de las fuerzas federales, cuya misión es realizar “ta-
reas de pacificación y reconciliación del Estado en todas sus facetas con
la comunidad”, y del desembarco de múltiples agencias estatales cuyas
modalidades concretas de articulación no se especifican.37
Este modelo
de “pacificación”, cuya genealogía se remonta a las intervenciones mili-
tares de los Estados Unidos en Vietnam, Irak y Afganistán,38
mostró sus
límites en Río de Janeiro. Allí fue concebido como una alternativa al
modelo de la “guerra contra las drogas” llevada adelante por la Policía
Militar. Tuvo logros iniciales en la reducción de homicidios, pero luego
fueron ensombrecidos por el aumento de la violencia policial, que in-
cluyó ejecuciones y desapariciones forzadas; por el desplazamiento del
delito a otras favelas; por la insuficiencia de los recursos sociales y eco-
nómicos que se destinaron a los barrios, y porque la llamada “policía
37 “Programa Barrios Seguros”, documento de la Subsecretaría de
Participación Ciudadana del Ministerio de Seguridad de la Nación, 2016.
38 María Eugenia Contursi y Manuel Tufró, “Si buscas la paz, prepárate para
la guerra. El tropo de la pacificación en la gestión política del delito y la
violencia”, en Stella Martini y María Eugenia Contursi (comps.), Crónicas de
las violencias en la Argentina. Estudios en comunicación y medios, Buenos
Aires, Imago Mundi, 2015.

pacificadora” comenzó a regular todos los aspectos de la vida barrial,
desde las actividades culturales hasta el acceso a servicios, entre otros
problemas.39

Así, el programa Barrios Seguros se inspira en modelos violentos,
fracasados y, además, inadecuados para el contexto argentino. La idea
de realizar allanamientos masivos para “erradicar el delito” en barrios
pobres muestra un desconocimiento de la dinámica de los negocios
ilegales: no se trata de ejércitos que puedan ser desalojados, sino de
mercados con profundas conexiones con la propia policía y que, mu-
chas veces, emplean a los propios vecinos, que no tienen mejores alter-
nativas de vida. El allanamiento puede ser un instrumento necesario
para desarticular una banda específica, pero de ninguna manera es una
forma de recuperar zonas que en realidad nunca fueron perdidas, sino
que son reguladas por acuerdos entre bandas y policías.
En 2016, Barrios Seguros se implementó en la Villa 31 de la CABA.
El 7 de abril se produjo un allanamiento masivo en el que participaron
más de 500 efectivos, y cuyo resultado fue la detención de 13 perso-
nas, la mayoría de ellos pequeños vendedores. Este allanamiento fue
presentado públicamente como parte de un “giro radical”, ya que se
trataba de “recuperar el territorio” para luego “hacer trabajo social”.40
Los testimonios de vecinos y referentes sociales coinciden en que los
allanamientos fueron violentos: los funcionarios judiciales y policiales
exigían que los vecinos señalaran los lugares de venta de drogas. Los
testimonios también indican que “las personas detenidas eran pereji-
les” y que los principales jefes habían dejado el barrio días antes. Luego,
se implementaron duras medidas de control que muestran que, lejos de
tener un mapa claro de los negocios ilegales, se tomó a todo el barrio
como sospechoso. Por ejemplo, se colocó un escáner en la entrada de
la villa por el que se pasaban las pertenencias de los transeúntes inter-
ceptados según la decisión policial.
Los datos oficiales del Ministerio de Seguridad indican que, en el
marco del plan, en la Villa 31 fueron identificadas 20 905 personas (es
39 Ignacio Cano, “Buscando una alternativa a la guerra a las drogas en Río
de Janeiro”, Opendemocracy, 17 de mayo de 2016, disponible en <www.
opendemocracy.net>; y Diego Ferrari, “Brasil, la ‘pacificación’ de Río de
Janeiro y la intervención militar en las escuelas”, Upside Down World, 7 de
julio de 2015, disponible en <upsidedownworld.org>.
40 “Megaoperativo de 40 allanamientos contra los narcos en las villas 31 y 31
bis”, Infobae, 7 de abril de 2016, artículo disponible en <www.infobae.com>.

Nuevas amenazas 107
decir, interceptadas y demoradas por la policía, y en ocasiones requi-
sadas), lo que representa alrededor de un 50% de la población del
barrio. Para dimensionar el nivel de estigmatización que implicó este
programa, basta imaginar lo que ocurriría en cualquier barrio de clase
media o media alta si la mitad de su población fuera interceptada por
la policía para ser “identificada” y si, además, se obligara a los vecinos
en las calles a escanear sus pertenencias. Según las autoridades, el plan
fue un éxito porque en el segundo semestre de 2016 se registró una
baja de los homicidios en el barrio, tras lo cual presentaron el modelo
de “pacificación” de la villa como un ejemplo a ser replicado en todo
el país.41
Vecinos consultados indican que la venta de drogas continúa
sin mayores inconvenientes, aunque ya no es tan ostensible como antes.
Los mismos resultados (baja en los homicidios, invisibilización de la
venta y del consumo de drogas) había alcanzado el plan Cinturón Sur
en sus primeros meses.
Producidos los allanamientos masivos en la primera etapa de Barrios
Seguros, la articulación multiagencial se limitó a la apertura de un cen-
tro para emprendedores, la instalación de una oficina de la Jefatura de
Gobierno de la ciudad, y algunas actividades culturales. La percepción
de muchos vecinos e incluso de algunos funcionarios es que “Barrios
Seguros” es un título ideado para acompañar los allanamientos masivos
y que su contenido sustantivo se construye sobre la marcha.
En el documento oficial del programa se mencionan como ante-
cedentes experiencias internacionales como las de Río de Janeiro y
Medellín, pero no hay ninguna referencia a los planes de este tipo de
sarrollados en la Argentina a nivel nacional y municipal en los últimos
años. El desprecio por la experiencia y la ausencia de revisión sobre las
políticas públicas ya implementadas suponen una forma de amnesia es-
tatal que aumenta de forma notable la posibilidad de ignorar aciertos y
repetir errores. Por el contrario, las fuerzas de seguridad tienen mayor
estabilidad y memoria de las experiencias, lo que las transforma, en au-
sencia de una conducción y control políticos efectivos, en mediadoras
privilegiadas entre las autoridades y el territorio, posición que aumenta
su autonomía.
41 “Replicarán el modelo de “pacificación” de la Villa 31 en otras zonas
peligrosas del país”, La Nación, 14 de diciembre de 2016, disponible en
<www.lanacion.com.ar>.

La nueva perspectiva sobre la protesta
y otros conflictos sociales
En la transición entre el kirchnerismo y Cambiemos, una de las trans-
formaciones más importantes se dio en el enfoque estatal sobre los con-
flictos sociales en general, de las protestas en particular y fundamental-
mente respecto de los cortes de ruta. Durante 2016, la materialización
de este giro en políticas o medidas concretas fue parcial, pero tomó
impulso en los primeros meses de 2017. El modelo de abordaje de la
protesta social construido durante el kirchnerismo puede caracterizar-
se, a grandes rasgos, por su privilegio de la negociación política y la con-
tención de la violencia policial en estos contextos, a partir de diferentes
mecanismos de gobierno, control y acuerdo con las fuerzas federales
de seguridad. Estas características generales tuvieron como resultado
que, entre 2003 y 2009, las fuerzas federales no produjeran la muerte
de manifestantes y una serie de normativas protectoras del derecho a la
protesta social. Sin embargo, los cambios alcanzados en las prácticas de
las fuerzas federales nunca permearon de igual modo en las diferentes
jurisdicciones. Además, el modelo tuvo etapas contradictorias, y a partir
de 2010, las fuerzas federales volvieron a causar homicidios en el con-
texto de conflictos sociales.
El gobierno actual tiene otra mirada sobre el conflicto y la protesta
social. La nueva perspectiva implicó mensajes políticos muy negativos
sobre el derecho a la protesta, que dieron el marco a las diferentes
estrategias de represión y criminalización que diversos actores judi-
ciales y políticos promovieron en distintas partes del país.42
La gestión
de Cambiemos se inauguró con episodios muy violentos de represión
a manos de las fuerzas federales y de la Policía Bonaerense. El 22 de
diciembre de 2015 la Gendarmería utilizó balas de goma y carros hi-
drantes para desalojar a los trabajadores de la empresa Cresta Roja que
cortaban la Autopista Ricchieri. Pocos días después, el 8 de enero de
2016, la Bonaerense intentó disolver una manifestación de trabajado-
res municipales despedidos en La Plata disparando a mansalva balas
de goma y gases, lo que causó más de una decena de heridos. Estos
episodios fueron seguidos por mensajes políticos opuestos: en el hecho
de La Plata, la primera reacción oficial del gobierno municipal fue jus-
tificar la represión, pero desde el gobierno provincial se informó que
42 Véase, en este mismo Informe, el capítulo “La criminalización de la
organización social, política y sindical”.

Nuevas amenazas 109
nadie había dado la orden de reprimir y se anunció una investigación
para determinar la responsabilidad y sancionar al jefe del operativo. El
gobierno nacional, por el contrario, avaló el desalojo de la autopista,
anunció que debía producirse “un cambio cultural” en las manifesta-
ciones y señaló el corte de rutas como un formato de protesta que no
es posible tolerar.43
La perspectiva restrictiva del gobierno sobre la protesta social no
es novedosa: fue sostenida por el PRO durante las dos gestiones de
Mauricio Macri en el gobierno de la ciudad de Buenos Aires, con la
Policía Metropolitana, el Ministerio de Espacio Público y el Ministerio
Público Fiscal de la ciudad como principales impulsores. Se trata de
una visión conservadora que privilegia el “orden en el espacio público”,
por lo que la protesta aparece, antes que como un derecho o una prác-
tica democrática esencial, como una anomalía, un obstáculo a la circu-
lación y una situación en la que se cometen faltas contravencionales e
incluso delitos penales.
La canalización normativa de esta posición limitante del derecho a
la protesta fue un proyecto del Ministerio de Seguridad de la Nación.
La oficina de prensa dio a conocer el 17 de febrero de 2016 un tex-
to titulado “Protocolo de Actuación de las Fuerzas de Seguridad en
Manifestaciones Públicas”, que había sido presentado en una reunión
del Consejo de Seguridad Interior. A pesar del título, sólo se centraba
en algunos aspectos vinculados al desalojo de piquetes y la criminaliza-
ción de manifestantes. Establece que el “orden público”, la “armonía
social” y la “libre circulación” son valores superiores a las obligaciones
del Estado en materia de respeto y protección de la integridad física
de las personas, el derecho a la libertad de expresión, de reunión o
el ejercicio de la libertad de prensa, lo que resulta incompatible con
la Constitución nacional y los tratados internacionales sobre derechos
humanos. Por un lado, amplía las facultades policiales para detener
personas sin orden judicial; por otro, presenta regresiones gravísimas
en la regulación de la actuación policial, el supuesto objeto del proto-
colo. Entre otras cuestiones, no prohíbe de manera explícita que los
policías que intervienen en las manifestaciones porten y/o utilicen ar-
mas de fuego y/o municiones letales, ni tampoco que usen balas de
goma para dispersar, cuestiones incluidas en la normativa sobre este
43 “Queremos que en cuatro años el piquete no sea la forma diaria de
protestar”, Télam, 7 de marzo de 2016, disponible en <www.telam.com.ar>.

ámbito de actuación. Tampoco impone medidas acerca de la identifi-
cación de los policías, como la obligatoriedad de uso del uniforme o
de llevar la placa con su nombre visible. Lo mismo ocurre respecto de
la prohibición que rige de utilizar en los operativos autos sin patente e
identificación ostensible de la institución de pertenencia. Todas estas
omisiones atentan contra la posibilidad de controlar la labor policial y
de determinar responsabilidades en el ejercicio de sus funciones. Por
otra parte, habilita a la fuerza policial a dispersar o desalojar manifesta-
ciones públicas sin dar previa intervención a autoridad judicial alguna;
simplemente establece que debe avisar al juez de turno que se procede-
rá a disolver la manifestación. El texto ya define que las conductas de
los manifestantes violan el art. 194 del Código Penal y deben recibir el
tratamiento de una conducta delictiva cometida en flagrancia. Es de-
cir, resuelve la colisión de derechos optando por la interpretación más
formalista y en contra de la mejor jurisprudencia, que niega tal alcance
a ese tipo penal. A todo esto se suma el poder que el protocolo da a la
policía para determinar cómo, cuándo y dónde los periodistas pueden
cubrir una manifestación, lo que debilita una forma clave de control de
la actuación policial.
El texto no hacía referencia a los “Criterios Mínimos para el Desarrollo
de Protocolos de Actuación de los Cuerpos Policiales y Fuerzas de
Seguridad Federales en Manifestaciones Públicas”, aprobados por la
Resolución 210/2011 del Ministerio de Seguridad de la Nación. Esa
normativa refleja las mejores regulaciones de la actuación policial en
la protesta social alcanzadas en el período anterior, y lo contradice en
puntos críticos como la prohibición de portar armas de fuego.
En contraste, en la nueva ley que creó la Policía de la Ciudad, votada
por la Legislatura porteña en noviembre de 2016, se incluyó la prohi-
bición de portación de armas de fuego para los efectivos policiales que
puedan entrar en contacto con manifestantes y la obligatoriedad de
que todos los policías que participen de los operativos estén identifi-
cados. De esta manera, formalizó para el ámbito de la CABA algunos
estándares avanzados de regulación de la actuación policial que habían
sido ignorados por el proyecto de protocolo. Estos avances normativos
fueron reiteradamente incumplidos en 2017. El gobierno de la CABA
tuvo ambivalencias: en un primer momento afirmó que el supuesto
protocolo nacional era inaplicable y no sería utilizado en su jurisdic-
ción, pero luego también adoptó un perfil represivo.
Luego del anuncio del Ministerio de Seguridad, el protocolo no fue
publicado como una normativa oficial y el marco para la actuación po-

Nuevas amenazas 111
licial en manifestaciones permanece en un limbo que generaliza la in-
certidumbre. Los funcionarios, según la conveniencia del momento,
responden que el proyecto de protocolo está vigente o bien que aún
está abierto a observaciones. A una consulta del CELS, el secretario de
Seguridad Interior respondió que el proyecto no tenía rango normati-
vo alguno.
Este texto fue acompañado por mensajes amenazantes por parte del
Ministerio de Seguridad, como anunciar que, en una situación de cor-
te, se daría a los manifestantes de cinco a diez minutos para retirarse,
tras lo cual se procedería al desalojo por la fuerza.44
Más allá de su esta-
tus normativo, el texto del llamado protocolo fue el modo con que el
gobierno emitió el mensaje a las fuerzas de seguridad y a las organiza-
ciones sociales sobre cómo considera las conductas de manifestantes y
policías en los cortes de calle.
En 2016, los márgenes de tolerancia al uso del espacio público para
reclamar o trabajar dependieron de la correlación de fuerzas y del po-
der relativo de los actores sociales.
La movilización realizada por ATE, pocos días después de que se
diera a conocer el supuesto protocolo, fue un test en este sentido. El
Ministerio de Seguridad convocó a los referentes sindicales para infor-
marles cómo se aplicaría el protocolo, y los dirigentes asistieron para
comunicar que no limitarían de ningún modo la medida de protesta.
La movilización fue muy convocante y no fue reprimida. En los meses
posteriores se sucedieron diversas marchas y cortes de calle sin episo-
dios graves de violencia policial. Con el empeoramiento de la situación
socioeconómica, y ante la presión de las organizaciones sociales, el go-
bierno nacional activó mecanismos de gestión de la conflictividad que
privilegiaron la negociación.
Sin embargo, ya en 2016 los manteros y vendedores ambulantes, por
ejemplo, sufrieron la represión sin atenuantes en la CABA. A pocas se-
manas del recambio de gobierno, se produjeron grandes despliegues
policiales para desalojarlos de la calle Avellaneda. Al mismo tiempo,
se escenificaron operativos y allanamientos contra supuestas “mafias”,
y se intentó mostrar la persecución a los manteros como parte del
combate contra el crimen organizado. La organización Vendedores
Libres denunció: “En la ciudad somos perseguidos como si fuéramos
44 “Bullrich: ‘Les vamos a dar 5 o 10 minutos a los manifestantes, si no se van, los
sacamos’”, Télam, 18 de febrero de 2016, disponible en <www.telam.com.ar>.

ladrones (cuando no lo somos, como así tampoco redes, ni mafia ni
punteros), con la policía, la Interpol, Migraciones”.45
Medidas seme-
jantes tomó el gobierno municipal de La Plata contra los vendedo-
res ambulantes de origen senegalés, repetidamente hostigados por la
Policía Bonaerense y por grupos de choque municipales. En 2017 la
nueva Policía de la Ciudad se sumó a la práctica de hostigamiento
sistemático, armado de causas y ejercicio de la violencia física contra
vendedores ambulantes, utilizando figuras como la “resistencia a la
autoridad” o la “ley de marcas” como excusa para correrlos del espa-
cio público.
Un caso extremo de violencia policial en contexto de represión
ocurrió en Chubut. El conflicto que grupos mapuches de la zona de
Esquel sostienen con empresas privadas por la posesión de tierras ya
había dado lugar a episodios de violencia a manos de la policía pro-
vincial en 2015. El cambio cualitativo que se observa con el nuevo go-
bierno nacional es la utilización de una fuerza federal (Gendarmería
Nacional Argentina, GNA) para intervenir de manera violenta en
un conflicto local, escenario que no se había registrado en los últi-
mos años. En mayo de 2016, Gendarmería y el Grupo Especial de
Operaciones de Chubut allanaron el territorio reivindicado como
tierras ancestrales de los mapuches. En el allanamiento se utilizaron
autos particulares sin identificación y parte del personal de las fuerzas
de seguridad estaba encapuchado. En la comunidad había varias mu-
jeres con niños a quienes se las intentó detener sin orden judicial y sin
intervención del asesor de menores. En enero de 2017 se produjeron
tres operativos violentos, uno protagonizado por Gendarmería y dos
por la policía provincial. El día 10, cerca de 200 efectivos de la GNA
llegaron al lugar y realizaron un operativo cerrojo de cuatro kilóme-
tros para impedir el ingreso de cualquier persona. La GNA reprimió
con balas de goma y golpes a los integrantes de la comunidad que
se encontraban en el lugar. Los efectivos utilizaron matafuegos para
apagar las fogatas que los integrantes de la comunidad usaban para
calentarse; mujeres y niños fueron afectados por el polvo irritante. Ese
mismo día y al siguiente, la Policía de Chubut reprimió dos veces a los
integrantes de la comunidad, disparando balas de goma y de plomo
45 “Caballito ciudad sitiada por las fuerzas de seguridad para reprimir
trabajadores manteros”, comunicado de Vendedores Libres (línea
fundadora), 1º de febrero de 2016.

Nuevas amenazas 113
directo al cuerpo de los mapuches, lo que les ocasionó heridas de
gravedad al menos a dos de ellos.46
En el contexto de otro operativo
violento e ilegal realizado el 1º de agosto de 2017, se produjo la desa-
parición de Santiago Maldonado.
En 2017 hubo movilizaciones y acciones de protesta protagonizadas
por actores con peso político propio –como los sindicatos docentes o
el movimiento de mujeres–que fueron blanco de episodios violentos
de represión y criminalización. Luego de la movilización del 8 de mar-
zo por el paro internacional de mujeres, y con la excusa de reprimir
incidentes que habían tenido lugar horas antes frente a la catedral me-
tropolitana, el gobierno nacional ordenó una cacería de militantes les-
bianas y feministas en las calles aledañas a la Plaza de Mayo. Efectivos
de la Policía Federal y la Policía de la Ciudad, en muchos casos de civil
y sin identificación alguna, detuvieron a quince mujeres, la mayoría
sin razón o por el simple hecho de estar filmando el accionar policial
o solicitar a los efectivos que se identificaran. A quince mujeres y cinco
varones se les abrieron causas penales. A su vez, las víctimas de la vio-
lencia policial presentaron una denuncia penal contra los efectivos y
sus responsables.47
El 6 de abril el gobierno nacional reprimió y disolvió cortes en la
Autopista Panamericana. Las protestas formaban parte del paro na-
cional de ese día. Tres días después, el 9 de abril, el gobierno de la
CABA reprimió con dureza a docentes de la educación pública que,
en el marco de un prolongado conflicto salarial, intentaban instalar
una “escuela itinerante” en la plaza frente al Congreso. Los policías
utilizaron gas pimienta y golpearon a los docentes.48
La escalada re-
presiva de los primeros meses de 2017 fue acompañada por mensajes
de altos funcionarios que buscaron desprestigiar la protesta como ac-
ción colectiva social y sindical, e incluso la puesta en duda de la legiti-
midad del derecho a huelga.
46 Para un relato pormenorizado del conflicto y de los operativos policiales
violentos, véase <www.cels.org.ar/common/Nota_Represion_
Cushamen.pdf>.
47 El CELS defiende a tres de las mujeres imputadas y, a la vez, las representa
como querellantes.
48 Véanse los detalles en el capítulo “La criminalización de la organización
social, política y sindical”, en este mismo Informe.

3. Cambios institucionales en las fuerzas de seguridad
Fuerzas de seguridad: reestructuraciones
y purgas sin reforma
La reforma estructural e integral de todas las fuerzas de seguridad del
país estuvo ausente de la agenda en este período. Apenas asomó cuan-
do, a principios de 2016, el gobierno de la provincia de Buenos Aires
acusó recibo del impacto en su gobernabilidad de la fuga de los conde-
nados por el triple crimen de General Rodríguez, con la evidente com-
plicidad de penitenciarios y policías bonaerenses. Sin debate público
alguno, ese año se produjeron modificaciones importantes en la Policía
Federal y la creación de la nueva Policía de la Ciudad. Los cambios en
la PFA implicaron una reestructuración sin reforma ni modernización
normativa, con una preocupante tendencia a centrarse en perseguir
“enemigos del Estado” y factores de desestabilización del orden público
desde la perspectiva de las nuevas amenazas.
El traspaso de la estructura de Seguridad Metropolitana y otras áreas
de la PFA al gobierno de la CABA cumplió con una cuestión pendien-
te desde la autonomización de la ciudad de Buenos Aires, establecida
en la reforma constitucional de 1994. Unos 20 000 efectivos quedaron
bajo la órbita del gobierno de la ciudad, en un proceso que fue en
extremo opaco, salvo en su tramo final, cuando se discutió y aprobó la
Ley 5688/16 del Sistema de Seguridad Pública de la CABA, que crea la
nueva Policía de la Ciudad.
El traspaso de la Policía Federal a la CABA se centró en una división
de recursos y bienes basada en la distinción entre asuntos federales y
locales, en un proceso que se hizo a puertas cerradas. En octubre, el
gobierno porteño presentó el proyecto de una nueva ley de seguridad
para la ciudad. Recién entonces fue posible que los legisladores y la
sociedad civil opinaran sobre la creación de una nueva policía. La Ley
de Seguridad Pública de la CABA, sancionada en noviembre, incluyó la
creación de la Policía de la Ciudad. Sus puntos más valiosos son el es-
tablecimiento de un escalafón único para personal policial, la creación
de una oficina de control externo integrada por funcionarios no poli-
ciales, la prohibición de portar armas de fuego en las manifestaciones
públicas, el establecimiento de normas de elaboración de estadísticas
y la publicación de información, la referencia a estándares internacio-
nales sobre el uso de la fuerza, entre otros. Por otro lado, constituyen
aspectos problemáticos la persistencia de la estructura de adicionales
y del estado policial con portación del arma fuera del servicio, ya que

Nuevas amenazas 115
implican el arrastre de las condiciones estructurales para las lógicas co-
rruptas y violentas de la PFA.
El traspaso se saldó de manera positiva en lo normativo, ya que cerca
de 20 000 efectivos que respondían a un decreto vetusto y autoritario
se encuentran ahora encuadrados bajo una ley mejor. Sin embargo, las
buenas normativas y diseños institucionales no alcanzan para modificar
las prácticas si la voluntad política impone un modelo policial violento,
los mecanismos de control no funcionan y los jefes reproducen los mo-
dos de las viejas policías, tal como muestra la experiencia reciente de la
Policía Metropolitana. En este sentido, la corrupción y el uso irracional
de la fuerza son problemas estructurales de las comisarías que pertene-
cían a la Policía Federal y que permanecen luego del traspaso.
Cuando el adolescente Brian Aguinaco fue asesinado durante un
robo, diferentes grupos del barrio porteño de Flores demandaron ma-
yor seguridad y realizaron serias acusaciones contra la Comisaría 38,
históricamente ligada a negocios ilegales. Como respuesta, el gobierno
de la ciudad anunció una mayor presencia policial, la intensificación
de los controles en el barrio y la “separación” del comisario, pero nada
dijo sobre cuestiones como la corrupción policial sistemática y la conni-
vencia de las fuerzas de seguridad con las redes delictivas y el mercado
ilegal de armas de fuego.
Con miles de ex policías federales ahora bajo su jurisdicción, el go-
bierno debe establecer un mecanismo efectivo y proactivo de control
externo que reemplace el esquema de controles débiles que aplicó con
la Policía Metropolitana. Los efectivos policiales traspasados ya no esta-
rán sujetos a la jurisdicción del Programa de Uso Racional de la Fuerza
del Ministerio de Seguridad de la Nación. Sin embargo, arrastran los
problemas graves de uso abusivo de la fuerza, como quedó demostra-
do por una sucesión de intervenciones con resultados graves cuando
no letales, ocurridos en la CABA en diciembre de 2016. Y la Policía
Metropolitana, en menor escala debido a su dimensión, presentó los
mismos problemas. Por todo ello, resulta urgente la adopción por parte
del gobierno de la ciudad de un programa integral que aborde la pro-
blemática del uso de la fuerza para la nueva policía.
En la provincia de Buenos Aires, la gobernadora María Eugenia Vidal
y el ministro de Seguridad Cristian Ritondo comenzaron su gestión
con señales claras de que seguirían el camino de la negociación con la
Policía Bonaerense y de delegación en la fuerza que recorrieron Daniel
Scioli y sus ministros durante ocho años. Ignorando los pésimos resulta-
dos de esa política, los funcionarios recién asumidos alabaron la gestión

del ex ministro de Seguridad Alejandro Granados y mantuvieron en
sus puestos a personas clave de la administración anterior. Incluso el
primer jefe de la Policía Bonaerense nombrado en esta administración,
Pablo Bressi, venía de ocupar un lugar central en la cúpula policial
como jefe de la Sección Drogas Peligrosas de una fuerza cuya extendida
connivencia con el narcotráfico está más que probada. De hecho, en
mayo de 2017 Bressi renunció tras una acumulación de escándalos de
corrupción y fue reemplazado por su segundo, Fabián Perroni.
La fuga de los condenados por el triple crimen de General Rodríguez
modificó en parte el panorama inicial en el que dominaba la continui-
dad con el gobierno anterior: Vidal incorporó a su discurso la crítica al
autogobierno de la Bonaerense y una referencia a la reforma policial,
pero la redujo a cuestiones de transparencia, formación y compra de
equipamiento.49
Vidal insistió con que hay “una minoría de la policía
que quiere convivir con el delito” mientras que por otro lado existe otra
policía, “que está en la calle dando la pelea”.50
Este argumento oculta
las dinámicas de corrupción y violencia institucionalizadas, y las pre-
senta como una tensión entre muchos policías buenos y algunos malos.
Las tramas delictivas que integran a funcionarios policiales de todas
las jerarquías vienen siendo documentadas y denunciadas desde hace
años por organizaciones sociales, políticas y de derechos humanos, al-
gunos funcionarios judiciales, periodistas, investigadores e incluso po-
licías. A pesar de esto, buena parte del campo político parece haber
descubierto el fenómeno en 2016, a partir de casos escandalosos como
el de la Jefatura Departamental de La Plata. En la capital provincial, el
hallazgo durante un allanamiento a la jefatura policial de sobres con
dinero confirmó lo que todos sabían: la existencia de un sistema de
recaudación ilegal institucionalizado en la Policía Bonaerense. El pre-
sunto suicidio de uno de los imputados en su lugar de detención y la
inmediata puesta en libertad del resto empeoraron el panorama.
El gobierno provincial impulsó algunas medidas contra la corrupción,
como la obligatoriedad de que los altos mandos policiales presenten su
declaración jurada, fundamentalmente, mediante investigaciones de la
Auditoría de Asuntos Internos del Ministerio de Seguridad. A pesar de
49 M. E. Vidal, “Un año de esperanza”, Perspectiva Sur, 30 de diciembre de
2016, disponible en <www.perspectivasur.com>.
50 “La provincia registró una baja de homicidios, pero más robos”, El Día, 17
de noviembre de 2016, disponible en <www.eldia.com>.

Nuevas amenazas 117
que este organismo de control se mostró más activo en ciertos temas
durante 2016, hasta el momento las autoridades provinciales hablan
de “reforma policial” pero no anunciaron modificaciones estructurales
en la Policía Bonaerense ni en las policías locales. La depuración de
“malos policías” es necesaria, pero no tiene fin si no se modifican, a
la vez, las lógicas del trabajo policial y no se desarrollan herramientas
para restablecer la conducción política de la fuerza. Algo similar ocurre
con los cambios en la preparación policial: es indispensable reformar
los programas de formación y capacitación de los funcionarios de segu-
ridad bonaerenses, pero la reforma educativa es sólo una parte de los
cambios necesarios para transformar el diseño, la cultura y las prácticas
policiales, ya que el quehacer cotidiano de la fuerza depende de otras
condiciones que con rapidez neutralizan cualquier avance en la forma-
ción que vaya contra las lógicas institucionales establecidas.
Nuevos mecanismos de auditoría y control
Durante 2016 se crearon nuevas oficinas de auditoría y control a nivel
federal y en la CABA. En general, presentan correctos diseños normati-
vos. Estas nuevas áreas tienen mayores atribuciones para el control ex-
terno de las fuerzas, lo que resulta un avance en el diseño institucional.
Sin embargo, esos cambios pueden resultar neutralizados si no existe la
voluntad política para llevarlos a cabo y conducir a las fuerzas, como ha
ocurrido en la experiencia reciente de la Policía Metropolitana.
En el Ministerio de Seguridad de la Nación, la nueva Dirección
Nacional de Control de Integridad de las Fuerzas de Seguridad cuenta,
según la normativa,51
con facultades para recibir, analizar e intervenir
en denuncias contra efectivos de las fuerzas federales, y también para
implementar acciones orientadas a garantizar el cumplimiento de los
códigos de ética y conducta, los estándares nacionales e internacionales
y los protocolos que regulan la actuación policial. Si, en efecto, se de
sarrollan líneas de trabajo en este sentido, será un avance importante
porque implicaría empezar a superar uno de los límites que histórica-
mente han presentado los mecanismos de auditoría y control policial
en la Argentina: trabajar, en el mejor de los casos, de manera reactiva,
interviniendo caso por caso y, sobre todo, cuando existe un proceso
penal que avanza, en lugar de desarrollar un trabajo proactivo y preven-
51 Decisión administrativa 421/16 y Resolución 225/16 del Ministerio de
Seguridad de la Nación.

tivo de detección, análisis e intervención sobre patrones problemáticos
del comportamiento policial.
El Ministerio de Seguridad de la Nación suprimió la Dirección de
Derechos Humanos, que cumplía una labor importante en el seguimien-
to de causas de violencia policial y también aportaba información de re-
levancia en juicios por delitos de lesa humanidad, que involucran a per-
sonal de las fuerzas federales.52
Además, en la cartera federal existe una
Dirección de Seguimiento de Causas de Violencia Institucional y Delitos
de Interés Federal. Esta dirección intervino en el caso de Iván Navarro y
Ezequiel Villanueva Moya, los jóvenes detenidos de forma ilegal y tortu-
rados por efectivos de Prefectura Naval en la Villa 21-24. El Ministerio de
Seguridad no se pronunció sobre el caso durante diez días. El mismo día
en que se realizaba una manifestación en la villa, se anunció que los siete
prefectos que habían sido identificados por la justicia serían echados de
la fuerza. Esa decisión evidencia rasgos típicos del funcionamiento pro-
blemático de las oficinas de control policial en la Argentina: se avanza
atrás de la causa judicial y el reclamo social, sin atender a las materias
específicas y diferenciadas de la investigación penal y de la administrati-
va. Por ejemplo, no se investiga a los responsables de un operativo o a los
jefes de unidad bajo cuya responsabilidad el grupo de prefectos detuvo
ilegalmente y torturó a jóvenes; tampoco se investigan las condiciones
estructurales para este tipo de prácticas. Los funcionarios de la Dirección
de Violencia Institucional negaron, en una reunión con el CELS, que
existiera relación entre las prácticas de detenciones arbitrarias y torturas
de los prefectos y las políticas de control poblacional, ampliación de fa-
cultades policiales arbitrarias y mensajes de endurecimiento del trabajo
en las calles. La detención ilegal y la tortura se explican, según ellos, por
la conducta desviada y puntual de esos agentes, como en la “doctrina de
las manzanas podridas” por la que, ante un hecho de violencia ilegal que
trasciende, la máxima respuesta esperable es la separación del policía
involucrado de manera directa.
En el ámbito de la CABA, la nueva ley de seguridad pública creó la
Oficina de Transparencia y Control Externo, con facultades para in-
vestigar casos, proponer sanciones y elaborar políticas de prevención,
aunque la ley explicita esto último sólo en relación con problemas de
52 Véase, en este mismo Informe, el capítulo “Memoria, verdad y justicia.
Rasgos de un cambio de época en el discurso, las sentencias y las
políticas”.

Nuevas amenazas 119
corrupción y no de violencia. La Oficina deberá publicar un informe
anual sobre el desempeño de la Policía de la Ciudad en materia de
promoción de los derechos humanos. Una vez más, se trata de una
normativa y de un diseño interesantes que deberán ser acompañados
de la voluntad política de prevenir patrones de corrupción y violencia
policial, para evitar experiencias como la de la Auditoría de Asuntos
Externos de la Policía Metropolitana, que prácticamente no intervino
en los casos más importantes de violencia policial (como la represión
en el Indoamericano o en la Sala Alberdi) y delegó las investigaciones
sumariales en el área de asuntos internos de la fuerza.
La nueva ley de seguridad de la ciudad otorga un lugar importante
a los Foros de Seguridad Pública (Fosep) como espacios de participa-
ción ciudadana. Las experiencias anteriores en este sentido muestran
que, si estos se guían por la idea de “acercar a la policía y los vecinos” o
“colaborar con la policía”, terminan sin excepción siendo cajas de reso-
nancia de los reclamos policiales por mayores recursos y la ampliación
de facultades. Para evitar esto, debe existir una fuerte presencia de las
autoridades políticas, que configuren estos ámbitos como mecanismos
para controlar el desempeño policial. Al mismo tiempo, la participa-
ción ciudadana requiere otros dispositivos que impliquen la presencia
permanente de funcionarios políticos en los barrios pobres en los que
es necesario un control cotidiano del accionar policial. Esto se volverá
aún más urgente a medida que el plan Cinturón Sur sea desarmado y la
policía se haga cargo de la seguridad en los barrios del sur de la CABA.
En esas zonas, los dispositivos tipo foro que se reúnen cada dos o tres
meses no han servido para monitorear a la policía.
En la provincia de Buenos Aires, la Auditoría de Asuntos Internos del
Ministerio de Seguridad informó que en 2016 se abrieron 8071 suma-
rios administrativos, el doble que en 2015, y fueron “apartados” de la
fuerza 3018 efectivos, tres veces más que el año anterior. Además, 272
policías fueron detenidos, y se iniciaron 204 investigaciones patrimo-
niales.53
En relación con la revisión de hechos de violencia policial, los
datos que la Auditoría informó al CELS también muestran una mayor
actividad que en años anteriores. En 2014 se iniciaron 380 sumarios por
hechos de violencia, en 2015 fueron 844 y hasta noviembre de 2016 se
53 Según información aparecida en J. Blanck, “Un crimen desnuda el
mayor desafío de la política en el GBA”, Clarín, 22 de diciembre de 2016,
disponible en <www.clarin.com>.

habían iniciado 1200. Sin embargo, de estos 2424 sumarios iniciados
en los últimos tres años, sólo 65 acarrearon sanciones suspensivas y 12
sanciones expulsivas. La mayor parte continúa en trámite (2074) y otros
274 tuvieron resoluciones de archivo, sobreseimiento, incompetencia
o extinción de la acción.54
Además, esos números no permiten saber si
estas investigaciones derivaron en la identificación de patrones estruc-
turales de corrupción, lo que debería dar lugar a transformaciones en
las lógicas institucionales que posibilitan la participación policial en el
delito. Un ejemplo positivo en este sentido fue la intervención sobre las
plantas verificadoras de vehículos, una de las formas de recaudación ile-
gal millonarias de la policía. Resta también saber cuál será el destino y
estado de los policías apartados, ya que esa figura no existe en el código
disciplinario y no equivale a una exoneración.
Reanudación de la publicación de estadísticas sobre seguridad
y ausencia de datos sobre violencia institucional
En abril de 2016 el Ministerio de Seguridad de la Nación difundió pú-
blicamente los informes del Sistema Nacional de Información Criminal
(SNIC) de 2014 y 2015. Significó un avance en términos de acceso a
datos, ya que su publicación había sido interrumpida en 2009, lo que
generó múltiples problemas institucionales e incluso a nivel internacio-
nal, ya que la Argentina no ofrecía una tasa oficial de homicidios. Los
funcionarios que integran la Subsecretaría de Estadística Criminal y la
Dirección Nacional de Gestión de la Información Criminal anunciaron
que se mejorará la producción de datos de las provincias, procesos muy
precarios en varios casos, y también la realización de una encuesta na-
cional de victimización, a inicios de 2017.
Tras la publicación de los datos de 2014 y 2015, no fue posible acceder
a otra información ni a una mayor desagregación de lo ya publicado. La
difusión no depende sólo del ministerio nacional, sino también de los
gobiernos provinciales, que reaccionaron de manera negativa a la pu-
blicación del SNIC 2014-2015 y son reticentes a cumplir con su obliga-
ción de dar a conocer los datos porque lo consideran un riesgo político.
En julio de 2017 fue publicado el informe correspondiente a 2016 y a
54 Respuesta de la Auditoría de Asuntos Internos del Ministerio de Seguridad
de la Provincia de Buenos Aires a un pedido de informes realizado por el
CELS, 19 de diciembre de 2016.

Nuevas amenazas 121
través de la prensa se divulgaron algunos resultados de la encuesta de
victimización.
El gobierno de la provincia de Buenos Aires también difundió al-
gunos datos producidos por la Policía Bonaerense, que señalaron una
reducción de los homicidios y un incremento de los robos para 2016.
Más allá de las ironías que generó el ministro Ritondo al anunciar que
los homicidios habían disminuido un 150%, lo cual implicaba la re-
surrección de la mitad de las víctimas, sólo se dieron a conocer datos
parciales por la prensa y la información estadística no está disponible
para ser corroborada. A los pedidos de informes que el CELS presentó
al Ministerio de Seguridad provincial sólo respondieron con informa-
ción sobre aprehensiones por algunos delitos para 2010, 2011 y 2012.
El panorama es más precario aún en cuanto a la producción de in-
formación sobre violencia policial. El Ministerio de Seguridad de la
Nación no permitió el acceso a los datos sobre detenciones realizadas
por las fuerzas de seguridad federales y tampoco su Programa de Uso
Racional de la Fuerza respondió las consultas de información sobre le-
talidad policial, que en teoría produce.
En la provincia de Buenos Aires, informaron que en su sistema no fi-
gura el dato de la cantidad de personas muertas por las policías provin-
ciales, aunque sí nos brindaron el número de policías muertos. Entre
2004 y 2007, el Centro de Operaciones Policiales (COP) de la provincia
registraba e informaba ese dato. Su interrupción indica un retroceso
grave en la producción estadística, o una decisión política de no difun-
dir información sobre violencia policial.
4. Tendencias y riesgos que asoman en un período de transición
En la transición entre el kirchnerismo y Cambiemos, se vislumbra el
riesgo de la adopción, por parte del gobierno argentino, de una noción
de seguridad que asuma que el Estado o la seguridad nacional se ven
desestabilizados por “nuevas amenazas”. Según esta visión, el Ministerio
de Seguridad de la Nación, ya sin la responsabilidad de gestionar la
seguridad en la CABA, debe desentenderse de la seguridad ciudadana
para concentrarse en el combate contra enemigos mal caracterizados
como “narcotráfico” y “terrorismo”. Se los presenta como fenómenos
que requieren un abordaje que difumina la distinción entre seguridad
y defensa. Esta nueva noción de seguridad se plantea a través de fórmu-
las como “peligro colectivo”, en las que “el delito” se presenta como una

amenaza generalizada a toda la sociedad, en lugar de reconocer y ca-
racterizar las dinámicas criminales, las formas de victimización y las vul-
nerabilidades específicas.55
Por otra parte, esta idea de seguridad, que
asume que ciertos delitos constituyen serios riesgos para la soberanía y
la seguridad nacional, se articula con naturalidad con otra idea restric-
tiva de derechos: la noción policial de orden público. El realineamiento
detrás de los Estados Unidos bajo el paradigma de las nuevas amenazas
y el cambio en el abordaje estatal de la protesta convergen en la idea de
que brindar seguridad es usar la fuerza para resguardar el orden en las
calles y preservar el statu quo.
La confusión entre los ámbitos de seguridad y defensa y las prácticas
policiales arbitrarias en las calles se agravan a la luz de estas tendencias.
Al mismo tiempo, este abordaje tampoco garantiza efectividad contra
el crimen organizado. Al centrarse sobre todo en la herramienta repre-
siva, se aumenta el poder de fuerzas policiales que son parte del pro-
blema o, directamente, se instala la cuestión de la intervención militar,
una opción que ha mostrado un total fracaso en otros países.
La “reinserción internacional” a través de la “guerra contra las dro-
gas” se produce en un momento en que buena parte del mundo ya exi-
ge el fin de esas políticas y el reemplazo del programa prohibicionista y
punitivista por uno de regulación y despenalización, acompañado por
políticas de salud e inclusión social. La Asamblea de la ONU sobre el
problema de las drogas (Ungass) dejó en claro que se ha agotado el
consenso prohibicionista.
Al mismo tiempo, se consolidan viejas recetas, como las políticas de
saturación policial, el control poblacional, los allanamientos masivos
y la ampliación de las facultades policiales, de derecho o de hecho.
Mostrar presencia y actividad policial en las calles es un aspecto de las
políticas de seguridad que tiene sentido desde una lógica de gestión
que es, en última instancia, electoral. El problema es que en los últimos
años este aspecto devino casi en el único criterio. Los consensos polí-
ticos se concentran en la necesidad de un incremento, en apariencia
ilimitado, de la dotación de efectivos policiales, en la acumulación de
recursos tecnológicos y en la saturación como medidas que impactarían
55 El Decreto 228/2016 que declara la emergencia en seguridad establece
como uno de los objetivos de la medida “revertir la situación de peligro
colectivo creada por el delito complejo y el crimen organizado, que afecta a
la República Argentina”.

Nuevas amenazas 123
de manera positiva en la percepción de seguridad y, con muchísima
menos certidumbre, en la reducción de algunos delitos callejeros. Las
graves consecuencias que estas medidas acarrean en términos de abu-
sos policiales para amplios sectores de la población no son problemati-
zadas por las autoridades.
En 2016 el consenso político sobre estas cuestiones fue transversal
a las principales fuerzas con posibilidades de acceder a cargos de go-
bierno. Por ejemplo, el decreto de derribo surgió de proyectos de ley
presentados por legisladores del Frente Renovador, la Unión Cívica
Radical, el PRO y el Peronismo Federal. La ausencia o debilidad de
políticas destinadas al desarrollo de los barrios pobres y a la reducción
de la violencia también es un dato que muestra la continuidad y profun-
dización de tendencias ya agotadas. Para ser eficaces, compatibles con
la vida democrática y herramientas de ampliación y no de vulneración
de derechos, las políticas de seguridad tienen que ir mucho más allá de
la acumulación de policías y patrulleros, por más que algunas deman-
das ciudadanas se orienten, en una primera reacción, en ese sentido.
La discusión sobre esas dimensiones extrapoliciales de las políticas de
seguridad, que no son marginales, sino centrales, permanece fuera de
agenda, mientras los esfuerzos oficiales se orientan de forma peligrosa
a la construcción de nuevos enemigos de la sociedad.

4. Aborto legal: acceso desigualitario
y criminalización selectiva*
Durante 2016 y 2017 la consigna #NiUnaMenos volvió a ocu-
par un lugar central en la agenda pública. Esta gran movilización social
en torno a los derechos de las mujeres incluyó el reclamo por que se
garantice el acceso igualitario a los abortos que son legales desde 1921
y por la legalización general de la práctica. El caso de Belén,1
una joven
tucumana encarcelada y condenada a partir de un aborto espontáneo,
generó un amplio debate sobre las prácticas médicas y judiciales discri-
minatorias y criminalizantes.
En marzo de 2017 se cumplieron cinco años de la sentencia de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN o la Corte) en el caso
conocido como “F., A. L.”. Integrada por Enrique Petracci, Carmen
Argibay, Elena Highton, Carlos Fayt, Carlos Maqueda, Raúl Zaffaroni y
Ricardo Lorenzetti, la Corte reafirmó en ese fallo que en la Argentina
las mujeres, las niñas y las personas trans con capacidad de procrear
tienen el derecho constitucional a interrumpir un embarazo en las cir-
cunstancias permitidas por el Código Penal promulgado hace casi un
siglo: cuando su vida o su salud están en peligro o cuando el embarazo
es producto de una relación sexual no consentida, sin importar su ca-
pacidad intelectual o psicosocial. La CSJN puso fin a las controversias
sobre la interpretación del art. 86, inc. 2 del Código Penal referido a
la causal de violación. Para algunos, el aborto legal correspondía sólo a
las víctimas de violación que tuvieran alguna discapacidad mental. Sin
embargo, la Corte estableció que “no es punible toda interrupción de
un embarazo que sea consecuencia de una violación, con independen-
* Este capítulo fue elaborado por Edurne Cárdenas, del Equipo de Trabajo
Internacional, y Andrés López Cabello y Lucía de la Vega, del Equipo de
Litigio y Defensa Legal.
1 Todos los nombres son seudónimos para preservar a las mujeres
involucradas.

cia de la capacidad mental de su víctima”. De este modo, reafirmó el
derecho al aborto no punible, estableció criterios generales de inter-
pretación y dio indicaciones explícitas y operativas para los distintos
poderes y niveles del Estado.
En este capítulo analizamos la implementación de esta sentencia y los
obstáculos que afectan en particular a las mujeres jóvenes y pobres que
son responsabilidad de los Estados nacional y provinciales.
1. El fallo “F., A. L.”
La CSJN resolvió terminar con la judicialización, el entorpecimiento y
las demoras para el acceso al aborto no punible con el fin de guiar otros
casos y de evitar el incumplimiento de las obligaciones internacionales
del Estado. Esta decisión significó un punto de quiebre porque aclaró
el alcance de las causales previstas en la legislación y, además, estableció
cómo debe proceder el Estado para garantizar el derecho al aborto en los
casos previstos por la ley. La Corte describió los obstáculos más comunes
y llamó a los poderes, provinciales y nacionales, a adoptar medidas en
los sistemas de salud y judicial para superarlos. En este sentido, exhortó
al Estado a asegurar la “disposición de todas las condiciones médicas y
sanitarias requeridas para la realización de los abortos legales de mane-
ra rápida, accesible y segura”,2
sin imponer cargas desproporcionadas
a las mujeres. Para ello, el tribunal convocó a todas las jurisdicciones a
no judicializar el acceso a los abortos legales. También ordenó a las au-
toridades nacionales, provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires (CABA) que implementaran protocolos hospitalarios con el objeto
de remover las barreras existentes para acceder a los servicios médicos.
La Corte estableció que estos protocolos deben garantizar el acceso a la
información y a la confidencialidad, evitar dilaciones innecesarias –por
ejemplo, las que genera la intervención de comités de especialistas–, no
requerir autorización judicial ni denuncia policial en los casos de viola-
ción y considerar suficiente una declaración jurada. Y que si los trabaja-
dores de la salud quieren manifestar una objeción de conciencia, deben
hacerlo cuando se implementa el protocolo o al iniciar las actividades en
el establecimiento. La Corte también determinó que se debe sancionar a
los profesionales que dificulten o impidan el acceso al aborto.
2 CSJN, “F., A. L. s. medida autosatisfactiva”, consid. 25.

Aborto legal: acceso desigualitario y criminalización selectiva 127
Preocupación internacional por la situación del aborto
en la Argentina
Las deudas de nuestro país en materia de derecho al aborto fueron seña-
ladas por distintos órganos internacionales y ponen en evidencia la falta
de políticas suficientes desde el fallo “F., A. L.”.
En 2016, la Argentina fue evaluada por dos comités de derechos huma-
nos que valoraron positivamente el fallo, pero señalaron dificultades y falta
de acceso al aborto, y recomendaron acciones que corresponden a los
distintos poderes del Estado, en todos sus niveles.
El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas señaló que
la aplicación del fallo no es uniforme en el país y que el aborto legal
es muchas veces inaccesible por la falta de protocolos médicos y
por el ejercicio abusivo de la objeción de conciencia por parte de los
trabajadores de la salud, entre otros obstáculos institucionales. El
Comité recomendó al Estado nacional que revisara la legislación sobre
aborto, incluida la legislación penal, y que considerara la posibilidad
de descriminalizarlo. También afirmó que debe asegurar que todas las
mujeres y niñas puedan acceder a los servicios de salud reproducti-
va y garantizar que las barreras legales, la objeción de conciencia y
la falta de protocolos médicos no las obliguen a recurrir a un aborto
clandestino.3
El Comité para la Eliminación de la Discriminación Contra la Mujer
(CEDAW, por sus siglas en inglés), perteneciente a la ONU, señaló la
persistencia de una alta tasa de mortalidad materna, principalmente por
los abortos realizados en condiciones inseguras. También recomendó
al Estado nacional revisar la legislación penal, asegurar que todas las
provincias tengan protocolos para la atención de los abortos legales
y establecer requisitos estrictos para evitar el uso indiscriminado de la
objeción de conciencia.4
3 Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales a Argentina,
CCPR/C/ARG/CO/5, 15/6/2016.
4 CEDAW, Observaciones finales a Argentina, CEDAW/C/ARG/CO/7,
18/11/2016.

El máximo tribunal fundó su decisión en instrumentos de derechos
humanos regionales y universales y en la obligación del Estado de
prevenir, castigar y erradicar la discriminación y la violencia hacia las
mujeres. Recuperó las recomendaciones de distintos organismos inter-
nacionales de derechos humanos que llamaron la atención al Estado
argentino sobre la falta de acceso a los abortos legales y recomendaron
adoptar una serie de medidas, incluidas la de garantizar el acceso en
todo el país y la de legalizar el aborto.5
2. El rol oscilante del Poder Judicial frente
a la obligación de garantizar el acceso al aborto legal
En abril de 2011, el Estado argentino fue condenado en el ámbito inter-
nacional en el caso de “L. M. R.”6
por la injerencia ilegítima del Poder
Judicial en la vida de una mujer: al judicializar su derecho al aborto
legal, la expulsó hacia el circuito clandestino y la puso en riesgo. Este
antecedente fue tomado en consideración por la CSJN.
Sin embargo, el Poder Judicial aún representa un importante
obstáculo cuando actúa a partir de una denuncia de un aborto que
está permitido por la ley –realizada, por ejemplo, por organizaciones
antiaborto o por funcionarios–7
y cuando persigue penalmente el
delito de aborto, con frecuencia, a partir de una violación del secre-
to profesional.8
5 Comité de Derechos Humanos, Observaciones finales a Argentina,
CCPR/CO/70/ARG, 3 de noviembre de 2000; CCPR/C/ARG/CO/4, 31 de
marzo de 2010; Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la
Mujer, Observaciones finales a Argentina, CEDAW/C/ARG/CO/6, 16 de
agosto de 2010; Comité de Derechos del Niño, Observaciones finales a
Argentina, CRC/C/ARG/CO/3-4, 21 de junio de 2010.
6 Comité de Derechos Humanos, “L. M. R. c. Argentina”, CCPR/
C/101/D/1608/2007, 28 de abril de 2011.
7 Véase Cecilia Gebruers y Natalia Gherardi, El aborto legal en Argentina. La
justicia después de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia en el caso
F., A. L., Buenos Aires, CEDES - ELA, 2015.
8 Véase Cecilia Gebruers, “El aborto legal en Argentina. La justicia después de
la sentencia de la Corte Suprema de Justicia en el caso ‘F., A. L.’”, Docu-
mento REDAAS, Buenos Aires, marzo de 2016.

Litigio por el acceso a abortos no punibles en la CABA
En noviembre de 2012, la ADC, el ELA, la Red por los Derechos de las
Personas con Discapacidad (REDI) y el CELS presentaron una acción
de amparo colectivo contra el gobierno de la ciudad pidiendo la incons-
titucionalidad de la Resolución 1252 del Ministerio de Salud porteño,
entonces a cargo de Jorge Lemus, actual ministro de Salud de la Nación.
La resolución establece requisitos que son obstáculos para acceder al
aborto no punible y desconoce estándares de derechos humanos en
materia de discapacidad.
El Poder Judicial de la ciudad dictó dos medidas cautelares que suspen-
dieron la exigencia de los requisitos cuestionados, ordenó la implemen-
tación de un sistema de apoyos para garantizar el acceso al derecho de
las mujeres con discapacidad intelectual y psicosocial, y dictó un fallo que
declaró la inconstitucionalidad de la resolución en primera instancia.
En abril de 2016, la Sala III de la Cámara de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo y Tributario revocó la decisión de primera ins-
tancia: sostuvo que el amparo era una vía procesal inidónea y no trató el
problema. Las organizaciones presentaron un recurso de inconstituciona-
lidad que espera la decisión del Tribunal Superior de Justicia de la CABA.
Mientras el trámite judicial transcurre con marcada lentitud, las medidas
cautelares siguen vigentes y los servicios de salud deben garantizar el
acceso al aborto legal sin imponer trabas burocráticas.
El máximo tribunal estableció guías de interpretación y acción y, siete
meses después de su fallo, al intervenir en la causa “Pro familia”9
reiteró
el mismo criterio. Sin embargo, desde entonces la Corte no se volvió a
involucrar en la discusión sobre el aborto. Incluso en 2014 rechazó el
pedido presentado por Amnistía Internacional Argentina, la Asociación
por los Derechos Civiles (ADC), el Equipo Latinoamericano de Justicia
y Género (ELA) y el CELS para que se llamara a una audiencia pública
sobre la situación del acceso al aborto no punible en el país y tomara las
9 Competencia nº 783, XLVIII, “Pro Familia Asociación Civil el GCBA y otros
s. impugnación de actos administrativos”. Para un análisis pormenorizado
del caso, véase Cecilia Hopp, “El caso ‘Pro Familia’. Militancias y resisten-
cias en torno al aborto legal”, Pensamiento Penal, disponible en
<www.pensamientopenal.com.ar>.

medidas necesarias para lograr el efectivo cumplimiento del fallo. Con
este rechazo, se perdió la oportunidad de que la Corte supervisara el
cumplimiento de su sentencia.
Los tribunales federales inferiores tampoco ofrecen una repuesta ade-
cuada. Por ejemplo, en 2014 Amnistía Internacional Argentina, el ELA
y el CELS interpusieron una acción colectiva para que el Ministerio de
Salud de la Nación incorporara, a nivel federal y como servicio básico
y obligatorio del sistema de salud, las prestaciones necesarias, efectivas
y seguras para interrumpir embarazos cuando esto es legal. A más de
dos años de iniciada la acción, en el trámite judicial sólo se discutieron
cuestiones procesales y de forma.
3. Criminalización de mujeres que atraviesan
una emergencia obstétrica
Un relevamiento realizado en 201610
identificó quince casos de mujeres
criminalizadas luego de atravesar una emergencia obstétrica.11
Se trata
de jóvenes, de entre 18 y 22 años, con escasos recursos económicos, que
ingresaron al sistema público de salud, de donde salieron con custodia
policial.
Las mujeres que buscan atención médica por una emergencia obsté-
trica se exponen a las consecuencias de la penalización del aborto. El
primer eslabón del dispositivo persecutorio son los trabajadores de la
salud que hacen una denuncia a la policía. A pesar de que el caso se ini-
cia viciado por la violación del secreto profesional, los fiscales y jueces
dan curso a la acción penal.
Organizaciones que trabajan por los derechos sexuales y reproduc-
tivos en distintos lugares del mundo utilizan la figura del “estigma del
aborto” para referirse a cómo las sociedades y las instituciones señalan,
impugnan y condenan a quienes interrumpen un embarazo o tienen
alguna relación con esa práctica.12
En nuestro país, con frecuencia, ope-
10 Florencia Alcaraz, “Presas sin ley. La criminalización del aborto: datos y
realidades”, MU: el periódico de lavaca, nº 104, octubre de 2016.
11 No existen registros oficiales. Tal relevamiento se realizó a partir de los
casos que tomaron estado público a raíz de intervenciones del movimiento
de mujeres.
12 Véanse International Planned Parenthood Federation (IPPF), “Tackling
Abortion Stigma”, disponible en <www.ippf.org>, e International Pregnancy

radores judiciales, abogados y efectores sanitarios son parte de estos
procesos de estigmatización que impiden el acceso al aborto legal y/o
resultan criminalizantes. El efecto general es que las mujeres son expul-
sadas a la clandestinidad, incluso cuando los abortos son legales, debi-
do al temor fundado a terminar presas.13
De este modo, la penalización
del aborto obstaculiza ampliamente el acceso a los servicios de salud.
Lo que le ocurrió a Belén, quien estuvo presa por un aborto espontá-
neo, aleja a las mujeres, niñas y trans de los servicios de salud, sometién-
dolas a situaciones de riesgo.
Toda mujer tiene derecho a recibir atención médica tras un aborto,
al margen de si su circunstancia es considerada legal o no. En su últi-
ma revisión de la Argentina, el CEDAW instó con urgencia al Estado a
garantizar el acceso a los servicios de atención postaborto en el sistema
de salud,14
sin importar si este fue espontáneo o inducido. Por su parte,
Anand Grover, relator especial de Naciones Unidas sobre el derecho
de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y
mental, indicó que la atención
debe ser incondicional, aun cuando el aborto con-
lleve sanciones penales, no deberá depender de la
posterior cooperación de la mujer en el enjuicia-
miento penal, y en ningún caso podrá utilizarse
como prueba contra ella ni contra quienes hayan
practicado el aborto. La legislación no debe obli-
gar al personal sanitario a denunciar a las autorida-
des policiales o judiciales a las mujeres que hayan
recibido atención relacionada con el aborto.15
Advisory Services (IPAS), “Abortion Stigma”, disponible en <www.ipas.org>.
Para un análisis en la región, véase Nina Zamberlin, “Estigma y aborto. El
estigma asociado al aborto como objeto de estudio: los primeros pasos en
América Latina”, en Alejandra López Gómez y otros, Investigación sobre
aborto en América Latina y El Caribe. Una agenda renovada para informar
políticas públicas e incidencia, CEDES, Population Council, Promsex, 2015.
13 Véase INROADS, “Abortion Stigma and Quality of Care. A Proposed
Framework for Analysis and Integration”, mimeo.
14 CEDAW, Observaciones finales a Argentina, CEDAW/C/ARG/CO/7, 18 de
noviembre de 2016.
15 ONU, Informe del relator de Naciones Unidas sobre el derecho a la salud,
Anand Grover, sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel
posible de salud física y mental, A/66/254, 3 de agosto de 2011, párr. 30.

Sin embargo, en el país se registran hechos de desamparo y persecu-
ción. Como en el caso de Belén en Tucumán, de Carla en Pilar, de
Yamila en Rosario y de María en Santiago del Estero. Fueron perse-
guidas penalmente cuando buscaron atención por una emergencia
obstétrica; la denuncia se realizó desde el propio establecimiento de
salud, sin respetar la garantía de confidencialidad, que impide que la
información que surja de la atención médica se constituya en prueba
contra la mujer.
Belén llegó al hospital con cólicos renales, acompañada de su madre.
Fue revisada, y se consignó en su historia clínica un “aborto espontá-
neo incompleto sin complicaciones”. En el lugar trabajan médicos de
la policía, uno de los cuales señaló a Belén como “homicida”. Belén fue
privada de su libertad y la trasladaron directamente a la cárcel.
Carla ingresó a un hospital de Pilar con fuertes dolores abdominales.
Tras retirarle la placenta, el médico la sometió a un interrogatorio y
completó un parte policial con el texto: “Parto domiciliario sin feto”.
Yamila se acercó al Hospital de Rosario con una hemorragia, acom-
pañada de su padre, a quien le indicaron allí que debía dirigirse a la
comisaría para realizar una denuncia policial contra su hija.
María era víctima de violencia de género y llegó al Hospital Regional
Ramón Carrillo, de Santiago del Estero, con una grave infección. Por
temor a ser denunciada, no informó que se había realizado un aborto y
los médicos le suministraron varios medicamentos para retener el em-
barazo. Su hermana Eva advirtió al profesional que María había inten-
tado abortar. María murió el 9 de agosto, y su hermana, su madre y una
amiga fueron procesadas penalmente acusadas de haber colaborado en
la realización del aborto.
Natalia, de Tierra del Fuego, fue víctima de violencia intrafamiliar
durante años. Quedó embarazada como consecuencia de una violación
por parte de su pareja. Si bien su caso se encuadraba dentro de la cau-
sal por violación, se sometió a un aborto en el circuito clandestino, por
temor a la persecución penal. Por este hecho estuvo procesada durante
seis años, hasta su absolución, en 2015.
La violación del secreto profesional
Ninguna información obtenida como consecuencia de la atención mé-
dica puede ser utilizada como prueba en contra de una persona, y la
actuación del médico y de cualquier profesional de la salud está cubier-
ta por la garantía del secreto profesional. Violar el secreto es un delito
penado por el Código Penal e implica que la denuncia realizada por los

médicos o enfermeros sea nula. Sin embargo, muchos casos de crimina-
lización se originan en denuncias de este tipo.
En 1966, la Cámara Nacional Criminal y Correccional, en la senten-
cia “Natividad Frías”,16
sostuvo que el conocimiento de un aborto que
un médico obtiene en el marco de la atención a una mujer debe encua-
drarse en la garantía del secreto profesional. Este criterio fue reafirma-
do por la CSJN en la causa “Baldivieso, César Alejandro”.17
La condena penal contra Belén se sostuvo únicamente en las decla-
raciones testimoniales del personal médico. El planteo de su defensora,
Soledad Deza, quien argumenta que hubo una violación del secreto
profesional, no fue considerado por el tribunal inferior.
En 2012, en esa misma provincia, María Magdalena llegó con un
aborto en curso al Hospital Nuestra Señora de las Mercedes. Las mé-
dicas hicieron ingresar a la policía a la sala de parto, la operaron sin
anestesia y la imputaron por aborto. Tras estar procesada cerca de tres
años,18
en 2015 fue sobreseída. Las médicas fueron denunciadas por
haber violado el secreto profesional, pero la Corte provincial rechazó
investigarlas. La causa se encuentra en estudio por la CSJN, para investi-
gar la responsabilidad de violación del secreto profesional y la violencia
a la que fue sometida.19
En el caso de Natalia, la jueza de instrucción libró oficios a los distin-
tos centros de salud de la ciudad de Río Grande, en Tierra del Fuego,
para que informaran, sin respetar el secreto profesional, si había sido
atendida en alguno de los centros y si se había realizado un aborto.
Ante las respuestas negativas, reiteró el pedido varias veces.
En agosto de 2016, en el Centro de Salud Doctor Springolo de
Morón, provincia de Buenos Aires, apareció un cartel que ordenaba
a los médicos denunciar a las mujeres con “sospecha de aborto” en la
comisaría del lugar. Cuando la orden tomó estado público, el inten-
dente de Morón separó al coordinador médico del centro de salud.
El Ministerio de Salud provincial recordó al personal que su deber de
16 Cám. Nac. Crim. y Correc., “Natividad Frías”, 26 de agosto de 1966,
plenario, JA, t. 1966-V, p. 69.
17 CSJN, “Baldivieso, César Alejandro”, AR/JUR/7491/2010, 20 de abril
de 2010.
18 Véase Mariana Carbajal, “Dos médicas con paraguas”, Página/12, 25 de
julio de 2016, disponible en <www.pagina12.com.ar>.
19 Véase Mariana Carbajal, “Dos médicas con objeción de Hipócrates”,
Página/12, 13 de agosto de 2009, disponible en <www.pagina12.com.ar>.

confidencialidad prevalece en caso de asistir a mujeres por un aborto y
no corresponde realizar denuncia policial o judicial alguna ni amena-
zar con hacerlo.20
Encarcelamiento y violencia
contra las mujeres que buscan atención médica
Cuando las mujeres son denunciadas en un hospital por realizarse un
aborto, con frecuencia padecen también situaciones graves de violen-
cia. Además de declarar la nulidad de todo el proceso, los fiscales y
jueces deben investigar los hechos que pueden constituir tratos crueles,
a veces incluso tortura, y que son ejemplos de violencia institucional, de
acuerdo con la Ley 26 485 de Violencia contra las Mujeres.
Las medidas ordenadas para obtener pruebas son alarmantes. Por
ejemplo, en un caso se ordenó la custodia policial en el propio centro
de salud, y se tomó declaración indagatoria a mujeres convalecientes.
Belén padeció hechos de violencia dentro del hospital: se despertó de
la anestesia bajo la custodia de las fuerzas de seguridad, y la hicieron de-
clarar como imputada cuando aún estaba convaleciente. La psiquiatra
incluso intentó que confesara un delito. También a Carla el personal
del hospital la amenazó para que confesara un delito y llamó de inme-
diato a la policía para custodiarla en el centro de salud.
El sistema judicial no ejerce su rol de investigar los hechos de tortura
y tratos crueles, inhumanos y degradantes padecidos por mujeres, niñas
y personas trans por parte de los profesionales en los servicios de aten-
ción de la salud.
Al mismo tiempo, en la mayoría de los casos se impone la prisión
preventiva. Belén estaba aún internada cuando se dispuso su privación
de la libertad, sin que existiera riesgo de fuga ni de entorpecimiento
de la investigación. Permaneció detenida más de dos años hasta que,
como consecuencia de una intensa movilización nacional, de la que
participó el CELS, la Corte tucumana hizo lugar a un planteo de la de-
fensa y revocó la medida en agosto de 2016. En marzo de 2017, la Corte
provincial absolvió a Belén.
Eva, criminalizada por haber participado supuestamente del aborto
por el que su hermana requirió atención, estuvo detenida veintiún días
20 Programa de Salud Sexual y Reproductiva de la Provincia de Buenos Aires,
“Qué debe hacerse y qué no puede hacerse ante una mujer que consulta en
situación de aborto”, Comunicación nº 4, 23 de agosto de 2016.

a la espera de ser llamada a declarar, pese a estar embarazada y te-
ner dos niños pequeños a cargo. La actuación estuvo bajo la órbita del
Juzgado de Instrucción en lo Criminal y Correccional nº 5 de Santiago
del Estero. Fue excarcelada, aunque continúa imputada.
La falta de consideración a la palabra de las mujeres es un rasgo co-
mún de estos procesos judiciales: sus testimonios son valorados en esca-
sas ocasiones y muchas veces sólo son tomados en cuenta como prueba
en su contra. Ser mujeres, pobres, jóvenes y acusadas de abortar coloca
a las imputadas en una posición de mayor vulnerabilidad ante el siste-
ma de justicia. En palabras de Belén:
Yo estuve callada durante dos años. No me anima-
ba a hablar. Tenía miedo. Me habían dicho que
El Poder Legislativo posterga los derechos de las mujeres
El 28 de mayo de 2017 se cumplen diez años de la primera presentación
del proyecto de ley de la Campaña Nacional por el Derecho al Aborto
Legal, Seguro y Gratuito, que plantea la despenalización de la interrupción
voluntaria del embarazo. Durante estos años, además del proyecto de la
campaña, se presentaron otras iniciativas para transformar las disposicio-
nes de la Corte en una ley.
Para evitar que perdiera estado parlamentario, el proyecto –que acumuló
más de setenta firmas de legisladores de distintos bloques políticos–fue
presentado cada dos años. Recién en noviembre de 2014 fue tratado por
primera vez en Comisión, aunque tras una jornada de debate no se pudo
firmar un dictamen. La Comisión no volvió a sesionar para dar el debate,
y durante 2015 el tema no fue tratado con el pretexto de que era un año
electoral.
En 2016 la Campaña presentó un nuevo proyecto que propone la
legalización de la interrupción del embarazo hasta la semana catorce en
todos los servicios del sistema de salud, en un plazo máximo de cinco
días desde su requerimiento. Para la interrupción de embarazos más allá
de la semana catorce, se establecen tres causales: violación; riesgo a la
vida o la salud física, psíquica o social de la mujer; y/o malformaciones
fetales graves. El proyecto fue firmado por más de cuarenta diputados de
distintos partidos y fue girado esta vez a diferentes comisiones, pero no
tuvo tratamiento.

me darían perpetua. Me condenaron sólo por di-
chos, por ser humilde, por ir al hospital, por no
tener plata para ir a una clínica y pagar una buena
defensa.21
A Belén no la escucharon ni el fiscal, ni los jueces, ni su defensora ofi-
cial. Declaró durante la instrucción y el debate. Dijo que no sabía que
estaba embarazada, que sufrió un aborto espontáneo, negó los hechos
imputados y relató la violencia que sufrió durante su internación. Nada
de ello fue tomado en cuenta por el tribunal. En el caso de Yamila, la
justicia no consideró su testimonio, ni el de su madre, ni el de otros fa-
miliares. Sin embargo, sí valoró el testimonio de su ex pareja, de quien
Yamila había padecido hechos de violencia.
4. El Poder Ejecutivo y el derecho al aborto legal
El Poder Ejecutivo nacional no implementa políticas que aseguren los
derechos sexuales y reproductivos, ni garantiza las condiciones para el
acceso al aborto legal. Mucho menos ha impulsado una modificación
legislativa que despenalice la interrupción voluntaria del embarazo.
Ante este escenario, la Corte Suprema no intervino para garantizar el
cumplimiento de su propia decisión, ni por iniciativa propia, ni a pedi-
do de las organizaciones que en 2014 solicitaron que se realizara una
audiencia con este fin.
El Ministerio de Salud de la Nación es el organismo federal respon-
sable de garantizar el acceso igualitario a la salud. Sin embargo, no ha
iniciado ninguna acción significativa tendiente a la implementación de
las órdenes de la Corte en “F., A. L.”, y la posibilidad de acceder a un
aborto legal es diferente según el lugar del país.
Desde 2007 el Ministerio de Salud de la Nación actualiza y publica
un protocolo nacional de atención de abortos no punibles. La versión
de 2015, ahora titulada “Protocolo de atención integral a personas con
derecho a una interrupción legal del embarazo”, se adecua a los están-
dares de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y a los criterios
del fallo “F., A. L.”. Sin embargo, no está ratificado por una resolu-
21 “Carta de Belén desde la cárcel de Tucumán”, disponible en <amnistia.org.
ar/carta-de-belen-desde-la-carcel-de-tucuman>.

ción ministerial o por una norma superior, y no es obligatorio para las
provincias.
En 2010 el Estado argentino anunció al CEDAW que la guía de aten-
ción integral para casos de aborto no punible había sido aprobada por
la Resolución ministerial 1184/10, del 12 de julio, el día anterior a la
audiencia ante el Comité. Dos semanas después, el entonces ministro
de Salud Juan Manzur negó en un comunicado oficial haber firmado
esa resolución ministerial.
Desde entonces, el Poder Ejecutivo no reglamentó los protocolos de
atención de las interrupciones legales del embarazo en el ámbito federal
y derivó la tarea a cada provincia. En 2010 el CEDAW recomendó que
la guía técnica se implementara en todo el país “de modo que exista un
acceso efectivo y en condiciones de igualdad a los servicios de salud para
interrumpir el embarazo”.22
Sin embargo, la elaboración está en manos
de cada gobierno provincial, y cinco años después de “F., A. L.” sólo
diez de las veinticuatro jurisdicciones tienen protocolos que se adecuan
al fallo (Chaco, Chubut, Jujuy, La Rioja, Misiones, Santa Cruz, Santa
Fe, Río Negro, Entre Ríos y Tierra del Fuego), ocho no cuentan con
protocolos de atención (Catamarca, Corrientes, Formosa, Mendoza, San
Juan, San Luis, Santiago del Estero y Tucumán) y las siete restantes tie-
nen protocolos que establecen requisitos y exigencias indebidos, que
constituyen obstáculos ilegales al aborto legal (CABA, Córdoba, Entre
Ríos, La Pampa, Neuquén, Buenos Aires y Salta).23
En la provincia de
Buenos Aires, en octubre de 2016, el Ministerio de Salud adhirió al pro-
tocolo nacional a través de la Resolución 2095/16. Días después la mi-
nistra Zulma Ortiz dio marcha atrás y la dejó sin efecto, por decisión de
la gobernadora María Eugenia Vidal, ante reconocidas presiones de la
jerarquía católica. En consecuencia, sigue vigente el protocolo anterior,
que no se adecua a los estándares fijados por la Corte.
El acceso a información adecuada
El Ministerio de Salud de la Nación es responsable de producir y difun-
dir información clara y confiable sobre el acceso a los derechos sexuales
22 CEDAW, Observaciones finales, CEDAW/C/ARG/CO/6, párr. 38.
23 Véase el informe “La situación del aborto en Argentina”, presentado
por organizaciones de la sociedad civil ante el CEDAW, disponible en
<tbinternet.ohchr.org/Treaties/CEDAW/Shared%20Documents/ARG/INT_
CEDAW_NGO_ARG_25467_S.pdf>.

y reproductivos, y también debe informar acerca de cómo ejercerlos.
En ambas cuestiones el desempeño es muy deficitario. Por un lado, el
sistema de registro oficial es endeble y no da cuenta de manera confia-
ble de los abortos legales que se proveen.24
Además, la producción de
los datos sanitarios sobre abortos se genera en el sistema público de sa-
lud, lo que deja fuera información de otros subsistemas, como el de las
obras sociales y la medicina prepaga, así como del sistema de atención
primaria de la salud.
En 2016, las representantes del Estado nacional ante el CEDAW no
pudieron responder qué medidas se estaban tomando para garantizar
el acceso a los abortos legales. Ante la pregunta por los datos sobre
abortos, una integrante de la delegación oficial contestó que no existen
datos ni información precisa porque el aborto es ilegal, en contradic-
ción con lo que establece la ley argentina. La delegación prometió en-
viar información adicional al Comité en las siguientes cuarenta y ocho
horas, pero eso no ocurrió.
La ausencia de información impide conocer la demanda de abortos
legales, prever los insumos y recursos humanos necesarios y, en definiti-
va, plantear una política pública fundada. Además de las falencias en el
registro, no existen indicadores de evaluación de las políticas públicas.25
El Estado tiene la obligación de promover los derechos fundamen-
tales e implementar acciones positivas, como la difusión de informa-
ción sobre estos. A pesar de que el Poder Ejecutivo debe desempeñar
un papel activo,26
persisten la desinformación, los obstáculos y las
restricciones.
24 Amnistía Internacional Argentina, “Aportes al debate sobre derechos
sexuales y reproductivos. Registro del aborto legal en el sistema de salud
argentino”, disponible en <www.amnistia.org.ar>.
25 “La situación del aborto en Argentina”, cit.; el informe “Evaluación sobre
el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Situación del aborto en Argentina”, presentado ante el Comité de Derechos
Humanos de Naciones Unidas, se encuentra disponible en <tbinternet.
ohchr.org>.
26 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas
(Comité DESC), Observación general 22, relativa al derecho a la salud sexual
y reproductiva (art. 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales), 2016, E/C.12/GC/22, párr. 18, disponible en
<www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=E/C.12/
GC/22&referer=www.un.org/en/documents/index.html&Lang=S>.

El acceso a medicinas y a procedimientos
para un aborto seguro
De acuerdo con la evidencia científica, el uso de medicamentos y
determinados procedimientos son prácticas seguras y eficaces para
interrumpir un embarazo. La inclusión de las modalidades de inte-
rrupción del embarazo –en particular, el aborto farmacológico y la
aspiración manual endouterina (AMEU)–en todos los servicios de
salud y en el Programa Médico Obligatorio (PMO) es competencia
del Poder Ejecutivo. Esto supone garantizar la formación del personal
y la disponibilidad de insumos en todos los hospitales y establecimien-
tos de salud de los subsistemas de obras sociales y privados. El PMO
es el régimen de asistencia obligatoria que establece las prestaciones
de prevención, diagnóstico y tratamiento médico-odontológico que
las obras sociales y las empresas de medicina prepaga deben asegurar
a sus beneficiarios. La inclusión de las modalidades de interrupción
del embarazo en el PMO constituye una condición para garantizar
los derechos sexuales y reproductivos. Respecto de los medicamentos,
aunque la ley prevé estos casos, la Corte Suprema reafirmó el dere-
cho y el Ministerio de Salud recomienda prácticas medicamentosas
de aborto, en la Argentina no existen medicamentos reconocidos por
la autoridad sanitaria para fines abortivos. La OMS recomienda la
interrupción del embarazo con una combinación de mifepristona y
misoprostol27
y, desde hace diez años, incluyó el misoprostol en sus
sucesivos listados de medicamentos esenciales, por sus aplicaciones
para abortos seguros y atención postaborto, además de sus usos para
parto y posparto. Para definir qué medicamentos son “esenciales”, la
OMS toma en cuenta su seguridad, eficacia y costo-eficacia compara-
tiva. Estos medicamentos deben estar
disponibles en todo momento, en cantidades su-
ficientes, en las formas farmacéuticas apropiadas,
27 Véanse Kelly Blanchard y otros, “Misoprostol Used Alone for the Termination
of Early Pregnancy. A Review of the Evidence”, Contraception, vol. 59, n° 4,
1999; Mary Gatter y otros, “Efficacy and Safety of Medical Abortion Using
Mifepristone and Buccal Misoprostol through 63 Days”, Contraception,
vol. 91, n° 4, 2015; Ritva Nissi y otros, “Mifepristone and Misoprostol Is Safe
and Effective Method in the Second-Trimester Pregnancy Termination”,
Archives of Gynecology and Obstetrics, vol. 294, n° 6, 2016.

con una calidad garantizada, y a un precio asequi-
ble para las personas y para la comunidad.28
El Ministerio de Salud de la Nación y algunas provincias han estableci-
do como método preferencial para la interrupción legal del embarazo
el tratamiento medicamentoso con las pastillas de 200 mcg de miso-
prostol. Sin embargo, la falta de políticas públicas destinadas a asegu-
rar la disponibilidad y accesibilidad de los medicamentos es otra de las
restricciones que existen para el ejercicio del derecho al aborto, en los
casos en que la legislación nacional establece que son legales. Al mismo
tiempo, las provincias de Mendoza y de San Juan aprobaron leyes que
prohíben el expendio de medicinas compuestas con misoprostol fuera
de hospitales y proveedores de salud, e incluso promovieron una regu-
lación restrictiva para todo el país.29
En la Argentina no se encuentra autorizada la producción y comer-
cialización de lamifepristona, mientras que el misoprostol es producido
y comercializado sólo por un laboratorio privado (Laboratorios Beta)
con el nombre “Oxaprost” y está autorizado únicamente para trata-
mientos gástricos, sin indicación para usos obstétricos.
El Ministerio de Salud es responsable de impulsar la importación de
mifepristona o la producción pública de mifepristona y misoprostol. En
2011, el Congreso nacional aprobó la Ley 26 688 que declaró de interés
nacional la investigación y producción pública de medicamentos y, en
diciembre de 2014, aprobó la Ley 27 113, que creó la Agencia Nacional
de Laboratorios Públicos, dependiente del Ministerio de Salud. La
oportunidad que generan estas leyes motivó en 2015 una presentación
de Católicas por el Derecho a Decidir, el Comité de América Latina
y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer (Cladem), el
Instituto de Género, Derecho y Desarrollo (Insgenar) y la Secretaría de
Género-CTA, en la que se pedía al Ministerio de Salud la producción
pública de misoprostol y mifepristona.
28 OMS, “Medicamentos esenciales”, disponible en <www.who.int/topics/
essential_medicines/es>.
29 Ley 8116 de 2009 de la provincia de Mendoza, Ley 8291 de 2012 de la
provincia de San Juan y proyecto de ley presentado por la diputada Ivana
Bianchi, expte. 6593-D-2016.

Cuando el mercado decide sobre la salud de las mujeres
En la Argentina, el Laboratorio Beta es el productor monopólico de
misoprostol. Aumenta de forma arbitraria el precio del medicamento,
transforma su presentación para eludir controles de precios y fuerza a las
usuarias a comprar más pastillas de las que necesitan, a un mayor precio.
De este modo, Beta distorsiona el mercado, incrementa sus utilidades,
perjudica el derecho a la salud de las mujeres y fomenta, en definitiva, la
compra y venta de pastillas sueltas por fuera del mercado formal.
La Secretaría de Comercio Interior es la encargada de asegurar que los
precios de los medicamentos se mantengan en un nivel aceptable y
de prevenir los abusos de los actores del mercado. En enero de 2015,
Lesbianas y Feministas por la Descriminalización del Aborto, la Secretaría
de Género de Nuevo Encuentro-CABA y el CELS se presentaron ante la
Comisión de Defensa de la Competencia para iniciar un proceso sancio-
natorio en contra del laboratorio, en los términos de la Ley 25 156.
Sobre este tipo de situaciones, el relator especial de Naciones Unidas30
destacó que los medicamentos deben ser económicamente accesibles a
todos los sectores de la población, por lo que “deben tener sus precios
fijados de manera justa y equitativa y ser asequibles para no representar
una carga desproporcionada para los hogares más pobres”.31
También
señaló que los Estados tienen la obligación de garantizar que la produc-
ción de medicamentos esenciales por el sector privado no amenace la
asequibilidad ni la accesibilidad, y que los Estados pueden explorar diver-
sas vías para el control de precios de los medicamentos, como su fijación
a partir de referencias externas o terapéuticas.32
Hasta el cierre de este Informe, la Secretaría de Comercio no resolvió ninguno
de los pedidos de medidas de prevención y sanción, y el laboratorio continúa
con sus prácticas abusivas, en perjuicio de la salud de las mujeres. Entre
2014 y 2016 el precio de la caja de dieciséis pastillas aumentó un 300%.
30 Informe del relator especial del derecho de toda persona al disfrute del más
alto nivel posible de salud física y mental de Naciones Unidas (en adelante,
relator especial salud), Paul Hunt, 2006, A/61/338, párr. 58.
31 Informe del relator especial salud, Anand Grover, 2013, A/HRC/23/42, párr.
20. También, el Informe del relator especial salud, Anand Grover, 2009,
A/HRC/11/12, párr. 11.
32 Informe del relator especial salud, Anand Grover, 2013, A/HRC/23/42,
párrs. 20-29. Otras medidas desarrolladas por el relator se refieren al control

El acceso a medicamentos abortivos según
el derecho internacional de los derechos humanos
Las obligaciones del Estado en lo que respecta a la disponibilidad y
accesibilidad de los medicamentos abortivos se desprenden del corpus
jurídico internacional de derechos humanos ratificado por la Argentina.
Además del derecho de toda persona a la salud física y mental con-
tenido en todos los pactos, algunos organismos se pronunciaron en
particular sobre la cuestión del acceso a medicamentos abortivos: la
Observación general 14 del Comité DESC establece que los Estados
deben, como mínimo, asegurar la provisión de medicamentos de
acuerdo con la Lista de Medicamentos Esenciales de la Organización
Mundial de la Salud.33
La Observación general 22 se refiere a la obli-
gación estatal de proveer medicamentos para la asistencia en casos
de aborto y después del aborto, y de “proporcionar medicamentos,
equipo y tecnologías esenciales para la salud sexual y reproductiva,
en particular sobre la base de la Lista de Medicamentos Esenciales
de la OMS”. También afirma que las políticas y prácticas basadas en
la ideología no deben ser un obstáculo para el acceso a los servicios
de salud sexual y reproductiva, entre ellos, el acceso a los medica-
mentos abortivos.34
Acerca del derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible
de salud física y mental, el relator especial expresó que “la obtención de
píldoras abortivas de carácter médico, como mifepristona y misoprostol,
aunque están incluidas en la Lista de la OMS, tropieza con restricciones
culturales y legales en muchos Estados, lo que limita el acceso de la mu-
jer a la salud sexual y reproductiva”.35
En 1998, por presión de un sector conservador de los profesionales de la
salud, la Anmat modificó el prospecto y las condiciones de venta de los
medicamentos que contienen misoprostol y estableció su venta bajo la
de márgenes comerciales, políticas arancelarias y de impuestos, fijación de
precios a fabricantes, y legislación y políticas en materia de competencia.
33 Comité DESC, Observación general 14, párr. 43.d.
34 Comité DESC, Observación general 22…, cit., párrs. 13, 14, 17 y 49.
35 Informe del relator especial salud, Anand Grover, 2013, A/HRC/23/42,
párr. 45, y del relator anterior, Paul Hunt, 2006, A/61/338, párr. 58.

modalidad de “receta archivada”, una de las formas de expendio más res-
trictivas. Veinte años después, la evidencia científica dio acabada cuenta
de la seguridad, eficacia y aceptabilidad del uso del misoprostol para la in-
terrupción del embarazo. La evidencia científica y las obligaciones inter-
nacionales de derechos humanos asumidas por la Argentina son elemen-
tos suficientes para exigir la inmediata revisión de la Disposición 3646/98
y que se reconozcan los usos obstétricos del misoprostol. Por este motivo,
en septiembre de 2016, Lesbianas y Feministas por la Descriminalización
del Aborto, la Secretaría de Género de Nuevo Encuentro-CABA y el CELS
solicitaron a la Anmat que reconociera los usos obstétricos del misopros-
tol y garantizara el acceso a esta medicina. También deben modificarse
las condiciones de expendio. Al momento de cierre de este Informe no
ha habido respuesta.
5. Obstáculos que exigen políticas urgentes
Pese a que el sistema legal argentino permite el aborto en determinadas
circunstancias y que hace cinco años la CSJN ordenó adoptar medidas
para garantizar el acceso a esta práctica, los obstáculos permanecen.
Numerosos casos muestran la vigencia del estigma que pesa sobre el
aborto en la Argentina y cómo el sistema de justicia lo reproduce y for-
talece. La persecución del Poder Judicial a quienes llegan en búsqueda
de atención médica por emergencias obstétricas condiciona también
a quienes deban buscarla en el futuro. Así, las mujeres, niñas y trans
son empujadas a la clandestinidad, y su vida y su salud se ponen en
riesgo. Diferentes instancias del sistema internacional de protección de
los derechos humanos han llamado la atención sobre la urgencia de
abolir este tipo de obstáculos. Entre ellas, el Comité DESC ha señalado
que “la realización de los derechos de la mujer y la igualdad de género,
tanto en la legislación como en la práctica, requiere la derogación o
la modificación de las leyes, políticas y prácticas discriminatorias en la
esfera de la salud sexual y reproductiva”. En este sentido afirmó que es
necesario que los Estados
liberalicen las leyes restrictivas del aborto; garanti-
cen el acceso de las mujeres y las niñas a servicios
de aborto sin riesgo y asistencia de calidad poste-
rior a casos de aborto, especialmente capacitando
a los proveedores de servicios de salud; y respeten

el derecho de las mujeres a adoptar decisiones au-
tónomas sobre su salud sexual y reproductiva.36
Sin dudas, la decisión de la Corte fue un punto de inflexión. Sin embar-
go, el balance es desalentador. En los últimos cinco años, ninguna ges-
tión de gobierno nacional ha avanzado significativamente en garantizar
el derecho al aborto de forma igualitaria. En algunas jurisdicciones,
como Morón, sí hubo políticas específicas que implicaron mejoras. Las
barreras persisten debido a que el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial
y el sistema médico son parte de una estructura que estigmatiza a las
mujeres, en particular a aquellas que pertenecen a los sectores de me-
nores ingresos, lo que se traduce en formas articuladas de criminaliza-
ción. En la actualidad, la información obtenida en la atención médica
con frecuencia activa el dispositivo de persecución penal, y los jueces y
fiscales lo validan al impulsar la investigación y someter a proceso a las
mujeres. Esto ocurre a pesar de que la violación del secreto profesional
es un delito, y lo que haga el sistema judicial a partir de ese acto es nulo.
Existen políticas públicas que son importantes para el acceso a la sa-
lud, en particular las consejerías pre y postaborto en algunos servicios.
Pero, en gran medida, hoy la salud de muchas mujeres depende de
experiencias no estatales que generan redes de solidaridad y atención
y sostienen los reclamos: iniciativas que se orientan a la “despenaliza-
ción social del aborto”,37
redes de socorristas que asisten por teléfono
a mujeres que necesitan ayuda para abortar, líneas telefónicas que pro-
veen información, y la movilización social articulada por la Campaña
Nacional por el Derecho al Aborto Legal, Seguro y Gratuito.
36 Comité DESC, Observación general 22…, cit., párr. 28.
37 Véase Católicas por el Derecho a Decidir y FUSA, “Nuestra salud. Nuestro
derecho. Promoviendo la participación: monitoreo social de mujeres”,
resumen ejecutivo, mimeo.

5. Memoria, verdad y justicia
Rasgos de un cambio de época en el discurso,
las sentencias y las políticas*
El hecho más trascendente de la agenda de memoria, verdad
y justicia de este período fueron las enormes movilizaciones de cientos
de miles de personas en rechazo del fallo “Muiña” de la Corte Suprema
de Justicia de la Nación (CSJN), que acortó la pena de un condenado
por delitos de lesa humanidad. El repudio social fue seguido de una
ley prácticamente unánime del Congreso de la Nación, que anula la
interpretación que la mayoría de la Corte había establecido. Este acon-
tecimiento social, político y judicial actualizó la potencia del acuerdo
nacional contrario a la impunidad por los crímenes del terrorismo de
Estado, fundante de la democracia argentina.
El fallo de la Corte debe ser puesto en una perspectiva más amplia.
Las condiciones de posibilidad de su aparición se fueron construyendo
durante el gobierno de Cambiemos mediante la introducción de dife-
rentes posiciones y controversias orientadas a minimizar el terrorismo
de Estado. Hubo discursos oficiales revisionistas, algunos incluso nega-
cionistas, y otras decisiones que debilitan la institucionalidad necesaria
para profundizar el proceso de justicia. Este cambio de rumbo por par-
te del Poder Ejecutivo se plasmó en algunas acciones de gobierno que
agravan antiguas dificultades, en particular del sistema de justicia.
En nuestra historia, las búsquedas de memoria, verdad y justicia siem-
pre estuvieron vinculadas: el avance en cada uno de estos valores forta-
leció un camino integrado contra el olvido, la mentira y la impunidad.
A lo largo de la democracia hubo momentos en que se bloqueó la po-
sibilidad de hacer justicia; en esas etapas, las acciones por memoria y
verdad impulsadas por las víctimas, sus familiares y los organismos de
derechos humanos permitieron seguir avanzando en la lucha contra
la impunidad. A partir de 2003, en torno de una política de Estado
* Este capítulo fue elaborado por Luz Palmás Zaldua, Verónica Torras, Sol
Hourcade y Sebastián Blanchard, integrantes del Equipo de Trabajo del
CELS.

se articularon diversas y numerosas acciones en las tres dimensiones,
que se fortalecieron unas a otras. De forma análoga pero opuesta, di-
versas acciones del gobierno de Cambiemos también mostraron cómo
se afectan entre sí las agendas de memoria, de verdad y de justicia: el
debilitamiento de las políticas públicas relacionadas con cada uno de
los tres ejes comenzó a irradiar negativamente sobre los otros. Como
veremos, la convergencia argumental entre los discursos más regresivos
del gobierno sobre el terrorismo de Estado y algunos fallos judiciales
genera una alarma para todo el proceso de justicia. El episodio más
contundente de esta convergencia fue el mencionado fallo de la Corte.
En este tiempo también hubo sentencias judiciales positivas y un con-
junto de políticas públicas tuvo continuidad. Paralelamente, se articu-
laron nuevos espacios de organización, entre ellos una mesa de más
de una docena de organismos de derechos humanos que permitió ac-
ciones conjuntas y una mayor relación entre estas organizaciones y los
sindicatos, cuyo punto máximo fue compartir la cabecera de las masivas
marchas por el aniversario del golpe, así como su presencia en la movi-
lización contra la decisión de la Corte.
1. El discurso oficial sobre el terrorismo de Estado:
entre la escalada y el cálculo
Desde el triunfo de Mauricio Macri e incluso antes de su asunción, al-
gunos sectores comenzaron a plantear públicamente la necesidad de
“completar la memoria” sobre lo ocurrido en los años setenta y a esgri-
mir conceptos como guerra y reconciliación, animados por el interés
de producir un cambio de época en el campo de los derechos huma-
nos. Si bien los partidos y referentes que conforman la actual coalición
de gobierno no tuvieron una posición homogénea en estos temas, estos
argumentos pasaron a integrar el discurso oficial desde fines de 2015.
Cuando en enero de 2017 el gobierno nacional decretó que el feria-
do del 24 de marzo, Día de la Memoria, por la Verdad y la Justicia, fue-
ra movible, un amplio arco de organizaciones de derechos humanos,
referentes políticos, sociales y gremiales e incluso espacios aliados al
oficialismo rechazaron la decisión, y el gobierno se vio obligado a re-
vertir la medida. Este intento, que el oficialismo luego calificó como un
error, es inseparable de lo que durante el primer año de su mandato se
configuró como una escalada discursiva que busca minimizar el terro-
rismo de Estado y que, en sus manifestaciones extremas, implicó negar

Memoria, verdad y justicia 147
aspectos que el Poder Judicial ya ha dado por probados en materia de
crímenes de lesa humanidad.
La voluntad de construir una narrativa oficial que se diferenciara de la
vigente durante las gestiones kirchneristas se evidenció a poco de asumir
Cambiemos. El 24 de marzo de 2016, cuando se cumplieron cuarenta
años del golpe, la Secretaría de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural
de la Nación reeditó el Nunca más y eliminó el prólogo que el gobierno
anterior había incorporado en 2006, un texto que incluía referencias al
proyecto económico y social de la dictadura, destacaba la responsabilidad
de los actores civiles y rechazaba la teoría de los dos demonios. El secre-
tario Claudio Avruj dijo al presentar la publicación: “Es el Nunca más tal
cual fue, sin aditamento ideológico […], una deuda que teníamos desde
la política, desde el Estado”. Así, el gobierno asumió la perspectiva de los
sectores intelectuales y políticos para los que el prólogo de 2006 fue un
avasallamiento al canon de lectura instaurado tras el final de la dictadura.
Durante 2016, el gobierno nacional expresó una mirada sobre la his-
toria reciente cercana a la que dominó el discurso oficial en los ochenta.
Este retorno implica la restauración por diferentes vías de la teoría de
los dos demonios. La reposición de la simetría entre violencia de Estado
y violencia de las organizaciones político-militares fue explícita en el
discurso del presidente Macri el 24 de marzo de 2016 en el Parque de
la Memoria, cuando planteó: “Nunca más a la violencia política, nunca
más a la violencia institucional”. Esta afirmación implica desplazamien-
tos críticos. Por un lado, recoloca en pie de igualdad la actuación ilegal
y clandestina del Estado con las acciones de las organizaciones político-
militares. Por el otro, renombra el terrorismo de Estado como “violen-
cia institucional”, una categoría forjada en democracia que se refiere a
la violencia policial y penitenciaria y se caracteriza por mostrar la arti-
culación y continuidad entre lo legal y lo ilegal en el marco del Estado
de derecho. El uso anacrónico de esta categoría desdibuja el carácter
militar, clandestino y extremo del terrorismo de Estado.
Esta concepción belicista se explicitó durante una entrevista1
en la que
Macri se refirió a los hechos de la última dictadura como “guerra sucia”,
la misma expresión que acuñó la Junta Militar para justificar la repre-
sión. La conmoción que generaron estas palabras obligó a funcionarios y
aliados del gobierno a tomar distancia y/o a redefinirlas. El jefe de Gabi-
1 Entrevista realizada por Karla Zabludovsky, corresponsal para Latinoamérica
de BuzzFeed News, disponible en <www.buzzfeed.com>.

nete, Marcos Peña, afirmó que el partido Propuesta Republicana (PRO)
siempre sostuvo las políticas de memoria, verdad y justicia. El presidente
provisional del Senado, Federico Pinedo, también perteneciente al PRO,
aclaró: “El terrorismo de Estado es la guerra más sucia. [El presidente]
no tiene dudas al respecto”. La Secretaría de Derechos Humanos emitió
un comunicado que aclaraba la posición del Poder Ejecutivo: “Se conde-
na y repudia el terrorismo de Estado desplegado y a sus perpetradores
[…]; la única ‘guerra sucia’ es la del Estado por los crímenes cometidos”.
La revisión en clave belicista de la historia reciente se conecta con ar-
gumentaciones oficiales a favor de “la reconciliación”. Por ejemplo, el
30 de mayo, en la cena por el 206º aniversario del Ejército argentino, el
presidente propuso “dejar atrás enfrentamientos y divisiones”. Superar
los enfrentamientos y las confrontaciones es uno de los pilares retóri-
cos sobre los que se posiciona el gobierno en relación con los setenta y
también con conflictos propios del sistema democrático. El elogio de la
conciliación y el rechazo del conflicto se manifiestan tanto respecto del
pasado como del presente. De hecho, en numerosas situaciones actuales,
los actores sociales que protagonizan reclamos fueron señalados como
violentos o “politizados”, negando –al menos en el discurso–el carácter
genuino de sus demandas y la legitimidad del conflicto como constitutivo
de la democracia. Como contracara, algunos acuerdos son considerados
inherentemente virtuosos, partes de un paradigma de diálogo y consenso
que se presenta como positivo en sí mismo; así lo expresó el presidente
Macri a las Fuerzas Armadas en los actos conmemorativos del Día del
Ejército y del Bicentenario, en los que apeló a la idea de reconciliación y
a la necesidad de terminar con los “enfrentamientos inútiles”.
De todos modos, la banalización de la noción de terrorismo de Estado
en el discurso oficial no es compartida por las diferentes administracio-
nes a cargo de Cambiemos. La posición opuesta la sostuvo la Secretaría
de Derechos Humanos de la provincia de Buenos Aires, que en ocasión
del 24 de marzo de 2017 produjo y difundió un material audiovisual
completo sobre la dictadura militar, las etapas del proceso de memoria,
verdad y justicia hasta la actualidad y el rol que tuvieron los organismos
de derechos humanos. Al mismo tiempo, anunció que se digitalizarán
todas las partidas de nacimiento realizadas entre 1975 y 1981 para faci-
litar la búsqueda de personas que fueron apropiadas.
En paralelo, el gobierno abrió el diálogo con diferentes actores que sos-
tienen una perspectiva simétrica de la violencia estatal y de la insurgente,
y que consideran que los integrantes de las organizaciones políticas de-
ben ser juzgados como terroristas. En enero de 2016, Avruj se reunió con

representantes del Centro de Estudios Legales sobre el Terrorismo y sus
Víctimas (Celtyv), que se dedica a la asistencia de las víctimas de acciones
violentas cometidas por las organizaciones político-militares en la década
del setenta. En un juego ambivalente, a la vez que Avruj concedió estas
audiencias, públicamente aseguró que, en el encuentro, había ratificado
el compromiso del gobierno con los procesos judiciales por los crímenes
de lesa humanidad y sostuvo que los pedidos de imprescriptibilidad de
los delitos cometidos por militantes de agrupaciones armadas hace cua-
renta años no son “tema de análisis” de la secretaría.
Por su parte, el ministro de Justicia y Derechos Humanos, Germán
Garavano, recibió en abril de 2016 a Cecilia Pando, presidenta de la
Asociación de Familiares y Amigos de los (autodenominados) Presos
Políticos de la Argentina. Durante mayo de 2016, el ministro mantuvo,
además, dos audiencias con representantes de la Asociación Abogados
por la Justicia y la Concordia, que en 2014 organizó un encuentro de
abogados de represores de toda la región para coordinar acciones con-
tra los juicios por violaciones de los derechos humanos.
En algunos casos, las declaraciones de integrantes del gobierno re-
cuperaron argumentos alentados por sectores minoritarios que buscan
deslegitimar el juzgamiento de los crímenes y relativizar la gravedad del
terrorismo de Estado. En su vertiente más extrema, implican la asun-
ción de un discurso negacionista que desconoce el esclarecimiento ju-
dicial y la sanción de los graves delitos cometidos.
En enero de 2016, el entonces ministro de Cultura de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires (CABA) y director artístico del Teatro Colón,
Darío Lopérfido, sostuvo que el número de 30 000 desaparecidos fue in-
ventado por los familiares de las víctimas “en una mesa chica” para benefi-
ciarse económicamente con el cobro de subsidios. Los actores de la cultura
y de los derechos humanos organizaron protestas constantes y pidieron
que se lo separara de su cargo. Los gobiernos de la ciudad y de la nación
tomaron distancia de las declaraciones y finalmente fue removido de am-
bos cargos, en decisiones escalonadas. De todos modos, sus palabras habi-
litaron una discusión pública intensa que tendió a minimizar los alcances
de la represión de Estado. Incluso, el presidente Macri declaró: “No tengo
idea, es un debate en el que yo no voy a entrar, si fueron 9000 o 30 000, si
son los que están anotados en un muro o son muchos más”. Nuevamente,
la Secretaría de Derechos Humanos intentó componer la insensibilidad de
las afirmaciones presidenciales: “30 000 es la cifra que marcó el camino de
la lucha de la sociedad argentina por esa memoria, verdad y justicia. Pero
cada vida que se perdió es irremplazable y el dolor es inmenso”.

En julio de 2016, el ex coronel Aldo Rico, jefe del alzamiento ca-
rapintada de Semana Santa contra el gobierno constitucional de
Raúl Alfonsín, participó del acto oficial por el Bicentenario de la
Independencia y sostuvo que los desaparecidos no habían sido más
que 8000. En enero de 2017, el titular de la Aduana, que también for-
mó parte de aquel alzamiento, Juan José Gómez Centurión, negó que
la dictadura hubiera emprendido un plan genocida y se refirió a las
desapariciones como las secuelas de una guerra necesaria. Sobre las
cifras, afirmó: “No es lo mismo 8000 verdades que 22 000 mentiras”.
También negó el carácter sistemático de la represión. Una vez más,
la Secretaría de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural emitió un
comunicado de contrapeso discursivo: “Esas opiniones son a título per-
sonal, no son compartidas desde ningún punto de vista y no pueden
ser tomadas como representativas del pensamiento del gobierno”. En
la misma línea se posicionaron los ministros Carolina Stanley, Rogelio
Frigerio y Germán Garavano. También hubo críticas del radicalismo y
de la Coalición Cívica, integrantes de Cambiemos, así como de distintos
referentes de la oposición; y el funcionario debió aclarar públicamente
que sus opiniones eran a título personal.
La manipulación de cifras sobre desaparecidos y asesinados así como
el desinterés manifiesto respecto del alcance y las dimensiones de la
represión van en el sentido contrario a la rigurosa construcción de me-
moria, verdad y justicia que, con diferentes estrategias, se realizó en
dictadura y durante la democracia.
La responsabilidad de establecer el número y la identidad de de
saparecidos y asesinados, así como de los victimarios, es del Estado. La
dificultad para reconstruir con precisión este universo es una de las
secuelas de la clandestinidad del plan sistemático de desaparición y ex-
terminio y del silencio de los perpetradores.
Para ubicar este debate en perspectiva, es útil recordar que entre
1976 y 1982 funcionaron en la Argentina más de 700 centros clan-
destinos de detención distribuidos en todo el territorio nacional.2
Se
estima que por ellos pasaron entre 15 000 y 20 000 personas, de las
2 Más de 600 lugares fueron utilizados para el secuestro, la tortura, el asesi-
nato y la desaparición forzada de personas, según la nómina oficial produ-
cida por el Registro Unificado de Víctimas del Terrorismo de Estado (Ruvte),
dependiente de la Unidad de Investigación de la Secretaría de Derechos
Humanos de la Nación.

cuales aproximadamente el 90% fue asesinado.3
Las Fuerzas Armadas
argentinas negaron oficialmente la existencia de archivos sobre lo que
denominaron “la lucha antisubversiva” y se rehusaron a colaborar con
información sobre el destino final de los desaparecidos, salvo escasísi-
mas excepciones que aportaron elementos sobre métodos de tortura y
exterminio. En general, los testimonios y las denuncias de las víctimas
han sido la principal fuente de reconstrucción de la verdad histórica,
convalidada luego en sede judicial. El trabajo de investigación desde la
sociedad civil y desde el Estado permitió sumar nuevos hallazgos me-
diante la incorporación de algunos archivos clave, que han contribuido
a acrecentar el conocimiento de los hechos y aportan evidencias a los
juicios.
Podemos identificar diferentes etapas. Ya durante la dictadura, los
organismos de derechos humanos locales realizaban trabajos de rele-
vamiento y sistematización de información, que fue corroborada por
organizaciones internacionales.4
Luego, en los primeros años de demo-
cracia, las políticas de verdad y justicia del gobierno de Raúl Alfonsín
–con la creación de la Comisión Nacional sobre la Desaparición de
Personas (Conadep), el Juicio a las Juntas y sus derivaciones–permitie-
ron quebrar el cerco impuesto por la dictadura y ampliar las investiga-
ciones con respaldo institucional.5
En el Nunca más, los integrantes de la
Comisión establecieron que era indispensable que el Estado continuara
su esfuerzo de reconstrucción y que sus hallazgos no eran definitivos:
“La Conadep ha comprobado que son muchos los casos de desaparicio-
nes que no fueron denunciados”. Tras las leyes y los decretos de impu-
nidad, un importante acervo de testimonios y documentación se reunió
3 P. Calveiro, Poder y desaparición. Los campos de concentración en
Argentina, Buenos Aires, Colihue, 1998.
4 Según relata Emilio Fermín Mignone en Derechos humanos y sociedad
(1991), “el primer registro de las desapariciones lo realizó la Asamblea
Permanente por los Derechos Humanos, que en 1979 contaba con 5818
casos documentados. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos
de la Organización de los Estados Americanos, en su misión del 6 al 20 de
setiembre de 1979, recibió 5580 denuncias, muchas de ellas no incluidas en
nóminas anteriores”.
5 En nueve meses, la Conadep recibió 7000 testimonios; documentó 8961
casos de desaparecidos; 1500 sobrevivientes le brindaron detalles de las
condiciones de detención y las torturas a las que fueron sometidos, y regis-
tró pruebas de la existencia de 365 centros clandestinos de detención, 50
de los cuales inspeccionó.

en torno de los Juicios por la Verdad. En este siglo, durante el proceso
que llevó a la reapertura de juicios en todo el país, fueron hallados dife-
rentes archivos de la represión; esto siguió ocurriendo a lo largo de los
años.6
Desde 2003, se dio centralidad a políticas de memoria, verdad y
justicia, entre las que se encuentran la desclasificación y la creación de
equipos de análisis de archivos de las Fuerzas Armadas y de seguridad.
A esto se suma la desclasificación de archivos de otros Estados que se
inició en 2001 y continúa ampliándose.7
En conjunto, estas acciones
han expandido el conocimiento sobre lo sucedido.
Entre los materiales que se destacan sobre esta cuestión, hay un
memo de inteligencia que fue encontrado en el allanamiento realizado
en Buenos Aires al agente de la Dirección de Inteligencia Nacional de
Chile, Enrique Arancibia Clavel, en 1978. Este documento establece
que hasta ese año el Ejército estimaba que ya se había matado o hecho
desaparecer a unas 22 000 personas desde 1975. Este memo fue utiliza-
do como prueba documental en diferentes causas, como la que dio por
probado el Plan Cóndor. El documento tuvo repercusión periodística
a partir de la difusión que hizo el National Security Archive en 2006,
cuando se cumplieron treinta años del golpe militar.
En un artículo reciente, Daniel Feierstein explica el impacto de los
procesos sociales, políticos y judiciales en el conocimiento de la verdad
en la provincia de Tucumán, donde se han duplicado los casos verifica-
dos de víctimas del terrorismo de Estado a partir de la reapertura de las
causas y la existencia de nuevas sentencias en 2006.8
Otros trabajos tam-
bién dan cuenta de dinámicas represivas que no habían sido reconstrui-
das previamente, como ocurrió en la investigación “Responsabilidad
6 En octubre de 2013, el Ministerio de Defensa anunció que se habían encon-
trado en el edificio Cóndor de la Fuerza Aérea más de 1500 carpetas con
“listas negras”, el Plan de acción del Proceso de Reorganización Nacional, el
Plan de Gobierno, documentación sobre los aportes financieros al Proceso
de Reorganización Nacional y tres libros originales de la Mesa de Entradas
de las Juntas Militares. También se encontraron seis carpetas con 280 actas
originales de las reuniones de las Juntas. Este conjunto documental es el
único del que se tenga conocimiento que abarca el período completo de la
dictadura.
7 Con respecto a la desclasificación por parte de los gobiernos de Francia
y los Estados Unidos, consúltese en el presente capítulo el recuadro “La
apertura de archivos” (p. 170).
8 D. Feierstein (2017), “Lo que dicen los números”, Le Monde Diplomatique,
nº 213, marzo de 2017.

empresarial en delitos de lesa humanidad. Represión a trabajadores
durante el terrorismo de Estado”, que recobra otros aspectos de la tra-
ma represiva que pueden conducir a la individualización de víctimas y
responsables hasta ahora no conocidos.9
Este breve repaso permite comprender que la determinación del
número de desaparecidos forma parte de un proceso largo, comple-
jo e inacabado. De hecho, en la respuesta otorgada por la Secretaría
de Derechos Humanos el 2 de noviembre de 2016 a un pedido de
información de la Asociación Civil Ciudadanos Libres por la Calidad
Institucional, el secretario Avruj afirmó que el número de 8571 víctimas
dado a conocer por el organismo “bajo ningún punto de vista es defini-
tivo”, ya que sólo refleja los “casos denunciados por familiares” del pe-
ríodo 1973-1983, que “han sido radicados en la Secretaría de Derechos
Humanos”, y ratificó que el número final “continúa abierto para seguir
investigando”.10
Quienes postulan que la cantidad definitiva de casos se encuentra
entre 8000 y 9000 pretenden ignorar que el problema central para re-
construir los hechos es la condición clandestina que caracterizó a la
represión. No dan cuenta de los documentos de la época en los que
se consigna una estimación mucho mayor. Desconocen o pretenden
desconocer las diferencias respecto de qué víctimas, casos y hechos se
toman en cuenta en los diferentes cálculos y desprecian las dificultades
que sufren aún hoy muchas familias, amigos y compañeros que han pa-
decido la represión para elaborar y reconstruir los hechos. Finalmente,
ignoran los avances en la reconstrucción de las tramas represivas, que
provienen de los más de 170 juicios realizados desde 2003, así como de
la apertura de nuevas líneas de investigación.
Este repaso pone en evidencia que existieron diferentes posiciona-
mientos del presidente y de los funcionarios del Poder Ejecutivo que,
animados por un revisionismo cultural e histórico, tendieron a recon-
figurar el discurso oficial en materia de derechos humanos. Pocos días
antes de darse a conocer el fallo “Muiña” de la Corte Suprema, se reu-
nió la 113° Asamblea de la Conferencia Episcopal Argentina y la oficina
9 Véase Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación,
“Responsabilidad empresarial en delitos de lesa humanidad. Represión a
trabajadores durante el terrorismo de Estado”, noviembre de 2015.
10 “Avruj dijo que el informe ‘no invalida’ la cifra de 30 mil desaparecidos en dicta-
dura”, Télam, 9 de noviembre de 2016, disponible en <www.telam.com.ar>.

de prensa del Episcopado informó que en ese marco plenario comenza-
ría un tiempo de reflexión sobre los acontecimientos ocurridos durante
la última dictadura militar con la escucha de algunos testimonios de
familiares de personas que sufrieron las consecuencias de este período
marcado por la violencia en distintos ámbitos de la sociedad.
Según se detalló, esta primera etapa se limitaría exclusivamente a la
escucha de algunos testimonios directos de familiares de desaparecidos
y de militares, y no al intercambio entre los participantes. La iniciativa
recibió el rechazo inmediato de los organismos de derechos humanos.
La escena de reconciliación propuesta por la Conferencia Episcopal
ofició como antesala del fallo de la Corte Suprema que, como veremos,
aplicó la derogada regla del “2 por 1” a Luis Muiña, condenado por
delitos de lesa humanidad, lo que reducía el tiempo que debía cumplir
de su condena. Avruj fue el primer funcionario del gobierno nacional
que se pronunció en apoyo de la sentencia:
Yo acato lo que dijo la Corte Suprema sobre el
2 por 1. […] Estoy de acuerdo con el 2 por 1 de la
Corte si el fallo está ajustado a la ley. Hay que ser
respetuosos del fallo de la Corte al respecto. Por
sobre todos nosotros está el marco regulatorio de
la ley.
Sus declaraciones fueron interpretadas en los medios de comunicación
como aval del gobierno nacional a la decisión de la Corte. El rechazo
al fallo y a la posición expresada por Avruj crecieron aceleradamen-
te en ámbitos sociales, políticos y jurídicos. El gobierno recalculó muy
rápidamente y decidió reconducir su crítica a la original regla del 2
por 1. Entonces el ministro de Justicia y Derechos Humanos, Germán
Garavano, afirmó que se había tratado de una ley perversa, a la que
siempre se había opuesto y que su aplicación a crímenes de lesa huma-
nidad “debería estar fuera del debate jurídico”. También la cuestiona-
ron el jefe de Gabinete, Marcos Peña, el ministro del Interior, Rogelio
Frigerio, y el jefe de la bancada oficialista en el Senado, Federico
Pinedo, quien anunció un proyecto de ley para acotar su interpreta-
ción. Avruj se desdijo y aclaró que cuando formuló sus declaraciones
“no tenía cabal conocimiento del fallo”, y que es “inadmisible el uso de
la figura del 2 por 1”.
El rechazo de la sociedad y de la clase política fue prácticamente
unánime. En menos de veinticuatro horas, ante el escenario de la mo-

vilización masiva en repudio a la decisión de la Corte, el Congreso, con
apoyo de todos los bloques, puso un freno a la utilización de la deroga-
da regla del 2 por 1 como mecanismo de impunidad en casos de lesa
humanidad.
Este hecho se inscribe en el movimiento permanente de negociación
y ajuste del gobierno nacional en función del horizonte de valores de la
mayoría de la sociedad argentina,11
que considera el proceso de memo-
ria, verdad y justicia como un componente valioso de la reconstrucción
y consolidación de la democracia.12
En esa línea, el oficialismo osciló
entre considerar que era necesario dar por tierra el “falso paradigma
que se instaló en el kirchnerismo sobre los derechos humanos”;13
ava-
lar algunas de las opiniones más extremas de sus funcionarios y rec-
tificarlos mediante declaraciones cruzadas entre altos funcionarios; o
retractarse de los efectos de sus propias iniciativas. Sin embargo, las
insistencias retóricas del oficialismo en relación a su “inquebrantable
compromiso contra la impunidad”14
no tienen hoy un correlato soste-
11 “A finales de 2014, a partir de un convenio con el Ministerio de Educación
de la Nación y la Facultad de Ciencias Sociales (UBA), un grupo de
especialistas realizó una encuesta a 1877 jóvenes de escuelas secundarias
de todo el país para analizar el impacto de las ‘políticas públicas de
memoria’. Constataron que ‘el 87,4% de los estudiantes escuchó hablar
sobre los desaparecidos’. El 70% reconoce su condición política, ‘aunque
no mencionan identidades políticas sino que muchas veces lo hacen desde
categorías del presente’; por ejemplo, ‘lucharon por la democracia’. En
cuanto a la responsabilidad de la violencia, el 78,6% menciona a militares
y fuerzas de seguridad; mientras que sólo el 2,3% menciona a ‘guerrilleros
y/o subversivos’. Más llamativo es que apenas el 4,4% de los consultados
menciona como responsables del golpe a ‘los empresarios, el poder
financiero, la Iglesia, los medios y las potencias extranjeras’. La encuesta
muestra que una elevada proporción de los consultados reconoce la
responsabilidad de la violencia en los militares”, en F. Lorenz, “¿Por qué
vuelven los 70?”, Le Monde Diplomatique, marzo de 2017.
12 “Hoy en día, la gran mayoría de los argentinos (79%) apoya la política de
derechos humanos del kirchnerismo. Esto no siempre fue así. Durante los
primeros años del gobierno de Néstor Kirchner este apoyo no superaba
el 30 o 35%”, en Gerardo Adrogué, director de la consultora Knack, “La
cultura de los derechos humanos”, Página/12, 8 de julio de 2012, disponible
en <www.pagina12.com.ar>.
13 Claudio Avruj, “Milagro Sala no es una enemiga para el gobierno”,
Conversaciones en La Nación, 9 de enero de 2017.
14 Claudio Avruj, “Un inquebrantable compromiso contra la impunidad”, Télam,
6 de mayo de 2017.

nido y coherente en políticas públicas enfocadas a fortalecer el proceso
de justicia en curso, reconstruir la verdad de los hechos y el destino de
los desaparecidos.
La solución equivocada de la Corte Suprema
de Justicia de la Nación
El 3 de mayo de 2017, la CSJN dio a conocer el fallo “Muiña”: con el
voto de sólo tres de sus integrantes –otros dos votaron en disidencia–
decidió que en casos en los que se juzgan crímenes de lesa humanidad
es aplicable la regla conocida como “2 por 1”, en referencia al art. 7
de la redacción original de la Ley 24 390, que estuvo vigente entre
1994 y 2001. La sentencia fue dictada en el caso de Luis Muiña (expte.
“Bignone, Benito A. y otro s. recurso extraordinario”). La decisión de
la mayoría fue constituida por los ministros Elena Highton, Carlos
Rosenkrantz y Horacio Rosatti, mientras que votaron en disidencia
Ricardo Luis Lorenzetti y Juan Carlos Maqueda.
Muiña está condenado por los secuestros y torturas de cinco personas
como parte del terrorismo de Estado. Por la aplicación del art. 2 del
Código Penal, que contiene el “principio de la ley penal más benigna”,
el fallo dictaminó que el “2 por 1” es aplicable aun cuando esa norma
no haya estado vigente en el momento en que el imputado estuvo dete-
nido en forma preventiva.
La conocida regla del “2 por 1” establecía que si una persona había
estado detenida preventivamente por más tiempo que el plazo legal de
dos años, al momento de su condena se debía computar cada día que
hubiera excedido ese plazo como dos días de condena cumplidos. Este
mecanismo se pensó para desalentar las prisiones preventivas prolonga-
das, pero en los hechos funcionaba para reducir el tiempo de cumpli-
miento de la pena. La norma fue derogada porque no cumplía su pro-
pósito original y había un fuerte rechazo a que se acortaran las penas
impuestas por los tribunales.
La movilización social contra el fallo de la Corte fue inmediata y masi-
va. Una concentración de cientos de miles de personas, convocada por
los organismos de derechos humanos, llenó la Plaza de Mayo y en todo
el país también se realizaron manifestaciones de repudio. Referentes
sociales y políticos de un amplísimo espectro ideológico expresaron su
desacuerdo.
En los días posteriores, numerosas instancias internacionales de pro-
tección de los derechos humanos alertaron sobre la incompatibilidad
de la sentencia con los estándares internacionales para la investigación

y el juzgamiento de los delitos de lesa humanidad. Tanto en el ámbito
regional como en el sistema universal, el fallo “Muiña” fue interpretado
como un retroceso de la política de memoria, verdad y justicia desarro-
llada en la Argentina, a la que le reconocen importancia internacional
y que es vista en el mundo como un modelo.
El 10 de mayo, el mismo día de la masiva movilización, el Congreso
nacional sancionó por unanimidad –un solo diputado votó en contra–
la Ley 27 362, que descalificó la interpretación que el voto de la mayoría
de la Corte dio a la regla del “2 por 1”. La nueva ley dispuso:
De conformidad con lo previsto en la Ley 27 156, el
art. 7 de la Ley 24 390 –derogada por Ley 25 430–
no es aplicable a conductas delictivas que encua-
dren en la categoría de delitos de lesa humanidad,
genocidio o crímenes de guerra, según el derecho
interno o internacional.
Los legisladores reafirmaron que la Ley 27 362 es la “interpretación
auténtica” de la ley que incorporaba el “2 por 1”, ya derogada. Esta
posición se basa en la aplicación armoniosa de las normas de derecho
interno y las del derecho internacional, de carácter constitucional.15
En el fallo “Muiña”, la CSJN desestimó y contradijo precedentes ju-
diciales que definieron una línea jurisprudencial homogénea y consoli-
dada y una política legislativa uniforme, que desde hace décadas aboga
por la incorporación de los principios de derecho internacional de los
derechos humanos en el juzgamiento interno de los crímenes del terro-
rismo de Estado. De este modo, y en línea con una política legislativa
que encuentra sus antecedentes en las leyes que aprobaron los trata-
dos internacionales, la Ley 26 200 sobre la implementación de la Corte
Penal Internacional y la 27 156 que prohibió la aplicación de indultos,
amnistías y conmutaciones de penas para delitos de lesa humanidad,
el Congreso reafirmó cómo debe interpretarse la Ley 24 390, luego de
la aplicación errónea que hizo la Corte Suprema, alejada del derecho
internacional vigente.
15 Véase un análisis más detallado de esta cuestión en CELS, “El fallo ‘Muiña’
de la Corte Suprema de Justicia de la Nación”, disponible en
<www.cels.org.ar>.

El fallo “Muiña” es incompatible con el derecho internacional de los
derechos humanos porque sus efectos derivan en una forma de im-
punidad, al decidir que se aplica la reducción de la pena para conde-
nados por delitos de lesa humanidad en términos generales, más allá
de cualquier consideración sobre la proporcionalidad de la sanción en
relación con la gravedad del delito juzgado.
El voto mayoritario contiene también errores de interpretación
que lo llevan a una solución equivocada. La Corte aplicó la regla del
“2 por 1” ultraactivamente: estableció que, si bien esa ley sólo tuvo vi-
gencia durante un tiempo intermedio entre la comisión de los delitos
de lesa humanidad y la condena –entre 1994 y 2001–, se impone su
aplicación porque es la ley más favorable. Ese argumento no toma en
cuenta que durante los años de vigencia de la Ley 24 390 regían las
leyes de impunidad –conocidas como de “obediencia debida” y “punto
final”–por lo que no era factible perseguir penalmente a los responsa-
bles de esos delitos. Esta imposibilidad material de aplicar en ese mo-
mento la ley penal a los responsables del terrorismo de Estado hace
que tampoco sea viable aplicar el principio de la ley penal más benigna.
Como analizó Gustavo Arballo, “para Muiña no hubo en rigor ningún
2 × 1 intermedio vigente que deba aplicarse porque, al mirar el elen-
co de leyes elegibles como ‘más benignas’, deben excluirse las que se
den en lapsos en que la acción penal estuvo impedida” por las leyes
de impunidad, “no puede predicarse la existencia de un beneficio en
abstracto, disociándolo de su base, y la precondición de ese beneficio
(la imputación que podría surtir la detención) estaba ex lege ausente”.16
Además, como remarcaron muchos de los críticos al fallo, esta aplica-
ción ultraactiva del “2 por 1” es consecuencia directa de que los respon-
sables del terrorismo de Estado se hayan beneficiado por cerca de veinte
años de las leyes de impunidad. Para cuando se estableció por ley la regla
del “2 por 1”, los responsables deberían haber estado ya condenados y
encarcelados, pero aquellas leyes lo impidieron. Quienes usurparon el
Estado y cometieron crímenes de lesa humanidad no pueden utilizar a
su favor ese período en el que fue imposible investigarlos –porque los
crímenes son imprescriptibles–.
Otro argumento en contra del fallo es que prácticamente los únicos
que podrían ser beneficiados por esta ultraactividad del “2 por 1” son los
16 “Escenarios de la Corte post 2x1 y ley PDP”, 10 de mayo de 2017, disponible en
<www.saberderecho.com/2017/05/escenarios-de-la-corte-post-2x1-y-ley.html>.

condenados por delitos de lesa humanidad. Esto, por el tiempo transcu-
rrido desde la comisión de los delitos y el reinicio de los juicios. En este
aspecto también recibirían un beneficio extraordinario por el hecho de
haber gozado de impunidad durante tantos años, lo que genera una si-
tuación de marcada desigualdad respecto de los condenados por delitos
comunes.
Como balance, se tomó una decisión que aplica en forma sumamen-
te controvertida una ley derogada, y que en los hechos implica una
reducción de pena casi exclusiva para los condenados por lesa huma-
nidad. El fallo fue dictado en forma dividida y sin debate público pre-
vio. Una decisión de esta trascendencia hubiera requerido la búsqueda
de unanimidad entre los ministros de la Corte. También de instancias
participativas tales como audiencias públicas, de modo de acercar el
proceso de toma de decisiones al debate público. Como contracara, el
enorme repudio social, los cuestionamientos que recibió del sistema
político y la acción rápida de los legisladores mostraron la vigencia del
consenso social consolidado contra la impunidad por los crímenes del
terrorismo de Estado.
2. Juicios de lesa humanidad: el desafío de investigar
a cuarenta años de los hechos y superar la inercia judicial
A partir de la reapertura del proceso judicial, desde la primera sen-
tencia dictada en agosto de 2006 hasta el 31 de diciembre de 2016, se
realizaron 174 juicios en los que 742 personas fueron condenadas, y 75,
absueltas. Además, 65 personas fueron sobreseídas y a 197 se les dictó
la falta de mérito antes de llegar a juicio. En la actualidad hay 2939
personas acusadas por delitos de lesa humanidad, entre ellas 351 civiles.
Aunque en general se agravaron las dificultades que enfrenta el juz-
gamiento de los actores económicos, durante 2016 se produjo la prime-
ra condena a un empresario por delitos de lesa humanidad en perjuicio
de un trabajador: se trata de Marcos Levín, condenado a doce años de
prisión como partícipe necesario del secuestro y de las torturas del de-
legado gremial Víctor Cobos, empleado de su empresa, La Veloz del
Norte. Por otra parte, en la causa en la que se investiga al propietario
del Ingenio Ledesma en Jujuy, Carlos Blaquier, la procuradora fiscal su-
brogante ante la Corte Suprema de Justicia, Irma Adriana García Netto,
dictaminó que se deben dejar sin efecto las sentencias de la Sala IV de
la Cámara Federal de Casación Penal (CFCP), que habían revocado los

procesamientos de Blaquier y de Alberto Lemos en las causas por la
privación ilegítima de la libertad de Luis Arédez, Omar Gainza y Carlos
Melián. García Netto consideró que las investigaciones abordan la cola-
boración entre un sector del empresariado y las Fuerzas Armadas y de
seguridad en la neutralización de la actividad política y gremial, y que
los fallos de la CFCP son arbitrarios.
Gráfico 5.1. Situación procesal de los acusados en causas
por delitos de lesa humanidad
Fallecidos antes
absueltos
1
Localizado-extradición
en curso
6
Localizado-extradición
rechazada
7
Condenados
682
Absueltos
74
Procesados
853
Falta de mérito
197
Sobreseídos
65
Incapaces
27
Denunciados
419
Indagados
73
Prófugos
49
Fallecidos
426
Fallecidos
antes condenados
59
Prófugos antes
condenados
1
Fuente: CELS, según datos propios al 31 de diciembre de 2016.
Estas dos decisiones no expresan la tendencia mayoritaria del Poder
Judicial, que es, en general, refractario a investigar a los actores econó-
micos. Por ejemplo, pese al cúmulo de pruebas existentes, la jueza Alicia
Vence, a cargo del Juzgado Federal de Instrucción nº 2 de San Martín,
sigue sin llamar a declaración indagatoria a los directivos de Mercedes
Benz por el secuestro de varios trabajadores y delegados gremiales. En
la causa en que se investiga la compra de Papel Prensa, el juez Julián
Ercolini sobreseyó a Ernestina Herrera de Noble, Héctor Magnetto,
Bartolomé Mitre, Guillermo Juan Gainza Paz y Raimundo Juan Pío
Podestá. La Secretaría de Derechos Humanos que había presentado la
querella en 2010 no recurrió el fallo. El fiscal Franco Picardi apeló los
sobreseimientos considerando que Herrera de Noble, Mitre y Magnetto

deben ser indagados porque hay pruebas suficientes para demostrar que
hubo “un traspaso ilegal del paquete accionario de la empresa” a través
de los secuestros y las torturas de miembros de la familia Graiver.
Gráfico 5.2. Área de actividad de civiles acusados por delitos de
lesa humanidad
Sin datos
5% Funcionarios del
Poder Ejecutivo
7%
Funcionarios del
Poder Judicial
23%
Abogados/escribanos
(no funcionarios)
2%
Personal civil de
Inteligencia
23%
Profesionales
de la salud
10%
Sacerdotes
3%
Integrantes del
CNU/Side
7%
Empresarios
5%
Periodistas
1%
Apropiadores
14%
Fuente: CELS, según datos propios al 31 de diciembre de 2016.
Sentencias trascendentes
Durante 2016 hubo sentencias judiciales de gran importancia, con im-
pacto regional y contribuciones significativas al proceso de justicia.
El 27 de mayo, el Tribunal Oral Federal nº 1 de la CABA dio por pro-
bado que el Plan Cóndor fue una asociación ilícita supranacional crea-
da para desaparecer opositores políticos más allá de las fronteras. Por
primera vez en Latinoamérica y luego de dieciséis años de instrucción
y más de tres años de juicio oral, se acreditó la existencia de un sistema
formal de coordinación represiva entre las dictaduras de la Argentina,
Brasil, Chile, Uruguay, Paraguay y Bolivia. Fueron condenados 14 mili-
tares de rangos medios y altos, entre ellos, el ex militar uruguayo extra-
ditado a la Argentina para este juicio, Manuel Juan Cordero Piacentini.
Dos imputados fueron absueltos.
El acta de fundación del Cóndor estructuró la denuncia que originó
el juicio. El documento, hallado en 1992 en Paraguay, fue suscripto

en Santiago de Chile en noviembre de 1975 por representantes de la
Argentina, Uruguay, Chile, Paraguay y Bolivia. También pudo verifi-
carse que Brasil no había firmado el acta, pero sí participado de la reu-
nión. Los Estados Unidos tuvieron un conocimiento temprano de la
coordinación represiva, como muestran los documentos desclasificados
de su Departamento de Estado.
También en 2016, concluyó en Córdoba la causa “La Perla” en la
que se juzgaron los delitos cometidos en los centros clandestinos de de-
tención La Perla, La Ribera y el Departamento de Informaciones de la
Policía Provincial (D2) en perjuicio de 716 víctimas. La lectura del vere-
dicto fue acompañada por una gran movilización popular. Veintiocho
imputados fueron condenados a prisión perpetua; entre ellos, Luciano
Benjamín Menéndez, jefe del III Cuerpo de Ejército; diez, a penas que
van de dos a veintiún años, y cinco fueron absueltos. Por primera vez
fue condenado Ernesto “Nabo” Barreiro, jefe de Inteligencia, quien
en sus últimas palabras antes de la sentencia dijo: “Tuve una profunda
emoción cuando vi desfilar el 9 de Julio a mis camaradas del monte
y de la ciudad, los del Operativo Independencia, de Malvinas, de La
Tablada… Así que estoy seguro de que tarde o temprano nos verán des-
filar a muchos de nosotros frente al pueblo de nuestra querida patria”.
En la provincia de Buenos Aires, el Tribunal Oral Federal nº 5 de San
Martín condenó por primera vez al ex jefe de la Fuerza Aérea y miem-
bro de la segunda Junta Militar, Omar Domingo Rubens Graffigna, a
veinticinco años de prisión por el secuestro y las torturas sufridas por
Patricia Roisinblit y José Manuel Pérez Rojo. Además, fueron condena-
dos el jefe de la Regional de Inteligencia de Buenos Aires (RIBA), Luis
Tomás Trillo, y Francisco Gómez, el civil de Inteligencia y apropiador de
Guillermo Pérez Roisinblit. El Tribunal Oral Federal nº 1 de Mar del Plata
condenó a prisión perpetua, entre otros, al ex fiscal Gustavo Demarchi,
al ex suboficial del Ejército Fernando Alberto Otero y a Mario Ernesto
Durquet, por el homicidio de ocho personas en 1975 y por integrar una
asociación ilícita: la Concentración Nacional Universitaria (CNU). Esta
condena a civiles como integrantes de una asociación ilícita consolida los
estándares jurisprudenciales al declarar que delitos cometidos antes del
inicio de la última dictadura pueden ser considerados crímenes de lesa
humanidad y, por lo tanto, son imprescriptibles. En 2016, la investiga-
ción de la responsabilidad de ex magistrados y fiscales en crímenes del
terrorismo de Estado también concluyó con otras dos condenas: la del ex
juez de menores de Santa Fe, Luis María Vera Candiotti, y la del ex juez
federal de La Rioja, Roberto Catalán.

Decisiones judiciales convergentes con el discurso oficial
Además del fallo de la Corte Suprema en el caso “Muiña”, durante el año
hubo más decisiones judiciales que retrocedieron respecto de los estánda-
res jurisprudenciales ya alcanzados, que se caracterizan por la aplicación
del derecho internacional de los derechos humanos. Algunas contradije-
ron conceptualizaciones jurídico-políticas sobre del plan sistemático per-
petrado por la dictadura y su gestación previa al golpe de Estado.
La Sala III de la Cámara Nacional de Casación Penal revocó las pri-
siones perpetuas de tres militares dictadas por el Tribunal Oral Federal
de Catamarca y confirmadas por la Cámara Federal de Salta. Fueron
absueltos Carlos Eduardo Carrizo Salvadores, Mario Nakagama y Jorge
Ezequiel Acosta por la masacre de la Capilla del Rosario, cuando 14 mi-
litantes del Ejército Revolucionario del Pueblo (ERP) fueron fusilados
en agosto de 1974.
En la sentencia, Eduardo Riggi y Liliana Catucci sostuvieron que los
hechos juzgados no son delitos de lesa humanidad y ubicaron en el
mismo nivel la violencia estatal y la cometida por las organizaciones
armadas. El juez Riggi afirmó, por ejemplo, en su voto:
Va de suyo que aquí no se pretende desconocer
que, para la fecha de los hechos materia de estu-
dio, existía un claro y evidente clima de violencia
política, donde se perpetraban crímenes y atenta-
dos cometidos por distintas agrupaciones o ban-
das, y como contrapartida, probables excesos en la
forma de enfrentar y reprimir dichas conductas de
parte de las fuerzas de seguridad.
Los jueces también descartaron la aplicación de la jurisprudencia de
la causa “Masacre de Trelew” porque consideraron que esos hechos
ocurrieron por orden de una autoridad ilegítima, puesto que tuvieron
lugar durante el régimen de facto de Alejandro Lanusse. La decisión
de descartar la posibilidad de verificar la comisión de delitos de lesa
humanidad durante un gobierno constitucional es cuestionable ya que
está acreditado que, antes del golpe, las Fuerzas Armadas realizaron
acciones que fueron conformando el plan sistemático y generalizado de
persecución contra la población civil, sin ajustarse a procesos judiciales
y sometiendo a los que consideraban enemigos. La sentencia también
relativiza y desecha declaraciones de algunos testigos por su militancia
o porque se trataba, según los jueces, de “compinches” de las víctimas.

Por otra parte, una resolución del Tribunal Oral Federal de Tucumán
sobre los interrogatorios de las defensas a los testigos implicó un revés
para las víctimas en los procesos judiciales. En una línea de interpre-
tación coincidente con Riggi y Catucci, el Tribunal Oral Federal de
Tucumán, que intervino en el juicio por el Operativo Independencia,
aceptó que las defensas de los imputados pregunten sobre la posible
participación de los testigos en acciones armadas, cuestión que no era
parte de ese proceso judicial y que tampoco fue aceptada en las audien-
cias de 1985 por la Cámara Federal durante el “Juicio a las Juntas”. Con
esta medida, el tribunal tucumano habilitó planteos sobre la existencia
de “una guerra”, lo que genera la revictimización que diferentes nor-
mas vigentes pretenden evitar, entre ellas el “Protocolo de intervención
para el tratamiento de víctimas testigos en el marco de procesos judicia-
les”, las “100 Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de personas en
situación de vulnerabilidad” y la Acordada 1/12 de la Cámara Federal
de Casación Penal, utilizada en todos los procesos por crímenes de lesa
humanidad.
El fallo de la Sala IV de la Cámara Nacional de Casación Penal in-
terrumpió el juicio en la Megacausa III de Santiago del Estero, en el
que ya habían declarado 15 testigos. Sus integrantes, Gustavo Hornos,
Mariano Borinsky y Juan Carlos Gemignani apartaron a los jueces del
tribunal oral José María Pérez Villalobo, Juan María Ramos Padilla y
Alicia Noli. La defensa de los imputados planteó que los jueces habían
tenido relación con las organizaciones armadas o con organismos de
derechos humanos –sin discriminar entre unos y otras, ni profundizar
en la índole de tales relaciones–o habían hecho manifestaciones públi-
cas que mostraban parcialidad. A pesar de los argumentos que demos-
traban que la presentación de las defensas era parte de una estrategia
dilatoria, los jueces de la Sala IV dieron la razón a los imputados y sus-
pendieron el juicio. La causa había tenido trece años de tramitación y la
integración del tribunal llevó tres años. El debate incluía 14 imputados,
entre ellos, dos ex jueces de la dictadura, Santiago Olmedo y Arturo
Liendo Roca, considerados en resoluciones anteriores de la misma sala
como “piedra basal” del sistema de impunidad en la provincia.
Agravamiento de los problemas estructurales
que demoran los procesos judiciales
En la actualidad, el proceso de justicia atraviesa dificultades que acen-
túan una tendencia a la dilación infundada. De acuerdo con los in-
formes de la Procuraduría de Lesa Humanidad del Ministerio Público

Fiscal, esta propensión comenzó en 2014 y se expresa, por ejemplo, en
la disminución de la cantidad anual de sentencias, que no responde a
que el proceso de justicia se encuentre cercano a completarse, sino a lo
contrario: las demoras son consecuencia de históricas limitaciones del
sistema judicial que se están agravando en los últimos años. Esto aleja
cada vez más la posibilidad de concluir la etapa de juzgamiento y ame-
naza con que, por la edad biológica de los imputados, muchos procesos
queden inconclusos de manera definitiva.
De acuerdo con dicha Procuraduría, a fines de 2016 se encontraban
en etapa de instrucción 277 causas judiciales, cifra que representa un
47% del total de las iniciadas. Muchas de ellas, eventualmente, serán
sometidas a consideración de un tribunal oral. Del total de 2939 perso-
nas imputadas desde la reapertura del proceso judicial, 817 recibieron
sentencia. Es decir que dos tercios de ellas no han sido juzgadas siquie-
ra en la primera instancia.
Al cierre de este Informe, 233 personas están procesadas en causas
elevadas a juicio, a la espera del debate oral. En algunas jurisdicciones,
el comienzo de los juicios se demora por la falta de tribunales o porque,
si los hay, faltan jueces, debido a que no fueron designados o existen
recusaciones no resueltas. En otros casos, hay tribunal y jueces, y el pro-
ceso oral comienza, pero se les asignan pocas horas por semana a las
audiencias, lo que impide avanzar de forma adecuada y sostenida.
Problemas estructurales para sostener el proceso de justicia
Existen muchas dificultades para integrar tribunales de juicio. Una gran
cantidad de jueces subrogantes debe actuar de forma simultánea en va-
rias jurisdicciones. Además, no se conforman los tribunales orales federa-
les creados por Ley 26 632 en 2010. Por este tipo de problemas, aunque
2016 finalizó con 57 causas elevadas a juicio, sólo 7 debates orales tienen
fecha en 2017. Estos son algunos rasgos de cómo funciona el sistema de
justicia y que explican la desaceleración del proceso, que se manifiesta
en una tendencia a la disminución en la cantidad de sentencias (hubo
20 en 2016 y 20 en 2015, tras el pico de 25 en 2013) y de personas sen-
tenciadas (177 en 2015, 95 en 2016). Por ejemplo, las jurisdicciones de
San Martín y La Plata tienen problemas graves cuando las causas llegan a
la etapa de juicio oral: en San Martín, 16 causas esperan su debate, y en
La Plata, 12. El juicio a los directivos de la empresa Ford por el secuestro
de 24 trabajadores debía comenzar en julio de 2014, pero a causa de su-
cesivas postergaciones todavía no se inició. Mientras, falleció uno de los
imputados, Guillermo Galarraga, ex gerente de relaciones laborales. Lo

mismo ocurrió con el juicio por la Noche del Apagón en Jujuy, que debía
comenzar a fines de 2016 y aún no tiene fecha de inicio.
En paralelo, la baja frecuencia y la corta duración de las audiencias
prolongan los juicios más allá de los plazos previstos. Así ocurre en
Jujuy, donde el Tribunal Oral Federal realiza sólo una audiencia sema-
nal en el juicio “Tumbaya-Galean” –que comenzó el 22 de octubre de
2015–, y también en Tucumán, donde la megacausa sobre el Operativo
Independencia –que se inició el 5 de mayo de 2015–tuvo audiencias
una jornada y media por semana. También existen serias demoras en
la cantidad de sentencias revisadas por la Corte Suprema de Justicia de
la Nación: al 31 de diciembre de 2016, sólo uno de cada cuatro fallos
llegados a esa instancia había sido resuelto. En el caso de la Cámara
Federal de Casación Penal, la revisión es menor a uno de cada tres.
Un juicio histórico que avanza de a cien minutos por semana
El juicio más grande de la historia judicial argentina, “ESMA Unificada”,
tramita ante el Tribunal Oral Federal nº 5 de la CABA y es un caso que
reúne los problemas generales del Poder Judicial para llevar adelante los
juicios por crímenes de lesa humanidad.
Como los imputados van falleciendo o son apartados por razones de
salud, continúan sólo 55 de los 68 imputados con los que se inició el juicio.
Los alegatos de las defensas comenzaron en abril de 2016 y, a fin de ese
año, sólo habían alegado 27 de los 55 imputados. Esto se debe al escaso
tiempo que el Tribunal Oral Federal destina a las audiencias de un juicio
considerado en todo el mundo como histórico. Entre mayo de 2012 y sep-
tiembre de 2016, se realizaron 328 audiencias: 107 en 2013, 85 en 2014,
71 en 2015 y 85 en 2016. Entre mayo y septiembre de 2016 las audiencias
duraron, en promedio, cien minutos.17
En noviembre y diciembre de 2016
sólo hubo ocho audiencias. El fiscal del juicio, Abel Córdoba, reclamó celeri-
dad y manifestó: “Un juicio de esta relevancia histórica no debe tener un
trámite supletorio y que sólo haya audiencias cuando no hay otras ocupa-
ciones”. Las querellas, entre ellas el CELS, presentaron un pedido al tribunal
para que se resuelvan las dificultades.
17 “A cuatro años de su inicio, el juicio por los crímenes en la ESMA es cada
vez más lento”, Fiscales.gob.ar, 16 de septiembre de 2016, disponible en
<www.fiscales.gob.ar>.

Jujuy: una historia larga de persecución política,
represión e impunidad
Hace años que a la provincia de Jujuy se la denomina “la capital de la
impunidad”, por el retraso de las investigaciones judiciales por crímenes
de la dictadura.
A mediados de 2008, la Unidad Fiscal de Coordinación y Seguimiento de
las causas por violaciones a los derechos humanos cometidas durante
el terrorismo de Estado, a cargo del fiscal federal Jorge Auat, señaló que
había 115 causas en trámite en una única fiscalía, a cargo de Domingo
Batule. Se investigaban 158 casos y por sólo 2 de ellos había procesa-
dos. Por el resto, ni siquiera se habían realizado indagatorias. Hasta 2012,
en Jujuy no hubo juicios orales por estos crímenes.
Las luchas lideradas por los organismos de derechos humanos, como
la Asociación de Madres y Familiares de Detenidos y Desaparecidos de
Jujuy, acompañados por la Organización Barrial Túpac Amaru, rompie-
ron el cerco judicial, y el juez federal Carlos Olivera Pastor fue reem-
plazado por Fernando Poviña. Ante la movilización popular, finalmente
actuó el Poder Judicial, y entonces se celebró el primer juicio oral de
la provincia y, además, se dictó el procesamiento de Carlos Pedro
Blaquier y Alberto Lemos, dueño y gerente general del Ingenio Ledesma
respectivamente.
Actualmente, el cuarto juicio en la provincia se realiza con una lentitud
alarmante: una audiencia semanal de cuatro horas, mientras que, en el
primero, se celebraban jornadas completas, varias veces por semana.
Medidas pendientes para revertir
las demoras en el proceso de justicia
Los organismos de derechos humanos, que reúnen a víctimas de los
crímenes de lesa humanidad y litigan en las causas, tienen un detalla-
do conocimiento de los problemas estructurales que demoran el pro-
ceso de justicia. Basados en este diagnóstico, han señalado diferentes
responsabilidades:
• La Corte Suprema de Justicia de la Nación debe instruir a los
jueces sobre medidas concretas de continuidad y celeridad en los
procesos judiciales; crear un ámbito específico para tramitar los
recursos extraordinarios de estas causas; revisar las sentencias en
plazos razonables y ejercer un control efectivo sobre el desempeño

La apertura de archivos
Durante 2016, los organismos de derechos humanos solicitaron al gobier-
no argentino que requiriera la desclasificación de documentos de Francia
y los Estados Unidos. El gobierno asumió esta gestión y, durante sus
visitas oficiales, los presidentes François Hollande y Barack Obama anun-
ciaron la decisión de desclasificar documentación de sus Estados sobre la
última dictadura militar argentina. El gobierno de los Estados Unidos inició
un plan de desclasificación organizado en tres entregas, dos se realizaron
durante 2016 a través de su secretario de Estado John Kerry y del emba-
jador Noah Mamet. Y en marzo de 2017 el presidente Donald Trump hizo
la tercera entrega al gobierno argentino. Si bien el material desclasificado
no incluyó a las agencias y los departamentos solicitados por los orga-
nismos de derechos humanos, según informaron las autoridades de los
Estados Unidos, el proceso implicó la revisión de 14 agencias, entre 1974
y 1993, incluidos algunos documentos de inteligencia. El acceso a los
documentos fue garantizado mediante la consulta en línea. La desclasifi-
cación de documentos diplomáticos franceses está en proceso.
La Conferencia Episcopal Argentina también anunció la apertura de un
conjunto de documentos seleccionados de su archivo, de la Nunciatura
Apostólica y de la Secretaría de Estado de la Santa Sede sobre las ges-
tiones de familiares de personas desaparecidas por las que las autorida-
des de la Iglesia recibían consultas. Sin embargo, el “Protocolo para la
consulta del material archivístico relativo a los acontecimientos argentinos
(1976-1983)” limita el acceso exclusivamente a las víctimas, los familiares
y los superiores eclesiásticos de clérigos, sobre casos con los que tengan
vinculación directa. Esta limitación desconoce que la documentación
que proveerá la Iglesia católica es de interés social, histórico y judicial, y
que la investigación de casos requiere recuperar información a partir de
criterios temáticos, tal como ha sido habilitada respecto de la documen-
tación desclasificada por otros Estados. Sólo la apertura de los archivos
sin condiciones garantiza que la desclasificación favorezca el proceso de
memoria, verdad y justicia.
Como en los procesos de desclasificación anteriores, la documentación
recibida en las próximas entregas debe ser evaluada por las depen-
dencias estatales involucradas en la reconstrucción de los crímenes del
terrorismo de Estado, para identificar su valor probatorio y contribuir a las
investigaciones.

del Cuerpo Médico Forense, cuyos integrantes intervienen en las
evaluaciones de salud de los imputados.
• La Cámara Nacional de Casación Penal debe revisar las sentencias
en plazos razonables, realizar un relevamiento de las causas en
trámite y sus tiempos procesales (plazos de citaciones, procesa-
mientos, radicación de expedientes en instancia oral, fechas de
juicio y su duración), y producir información sobre el desempeño de
la Dirección de Control y Asistencia de Ejecución Penal.
• El Consejo de la Magistratura debe designar jueces de forma
urgente y conformar los dos tribunales orales cuya integración está
pendiente.
Este señalamiento de responsabilidades fue presentado en septiembre
de 2016 por los representantes de los organismos de derechos huma-
nos que participaron de la primera reunión del año de la Comisión
Interpoderes para la Coordinación y Agilización de las Causas de Lesa
Humanidad.
3. Debilitamiento de la agenda de
memoria, verdad y justicia del Poder Ejecutivo
El proceso de memoria, verdad y justicia se inscribe en la serie de
obligaciones internacionales que tiene el Estado frente a los críme-
nes de lesa humanidad. El compromiso de investigar y dar a conocer
los hechos, procesar y castigar a los responsables, reparar de mane-
ra integral a las víctimas y separar de las instituciones de seguridad
y militares a quienes hayan cometido los delitos involucra a los po-
deres Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Durante el ciclo de gobiernos
kirchneristas, esta agenda fue transversal a los diferentes poderes y
áreas ejecutivas, lo que constituyó una política de Estado que articuló
una variedad inédita de programas y medidas. El cambio de gobierno
implicó un desplazamiento y una transformación de los contenidos
de esta agenda, y la decisión de suspender o debilitar un conjunto im-
portante de medidas. A continuación, ofrecemos sólo una selección
de líneas de trabajo del Poder Ejecutivo que se han visto limitadas o
eliminadas.

Ministerio de Defensa
Control de ascensos
La carrera de los militares se rige por un sistema de categorías perma-
nentes (oficiales y suboficiales) y grados que dependen de instancias
de ascenso. En el caso de los suboficiales y los grados inferiores, los
cambios de rango son decididos por cada fuerza a través de juntas de
calificaciones. En el caso de los oficiales de los grados más altos, los je-
fes de Estado Mayor de cada fuerza elevan un listado de propuestas de
ascensos al Ministerio de Defensa, que selecciona a quienes considera
merecedores de una jerarquía mayor. Luego, según la Constitución na-
cional, la propuesta debe obtener el acuerdo del Senado. Es decir que
el sistema legal y constitucional indica que el poder político –poderes
Ejecutivo y Legislativo, ambos con participación de la sociedad civil–
debe determinar quiénes ocupan los cargos de las Fuerzas Armadas que
implican responsabilidades de conducción. En su selección, el poder
político introduce criterios de idoneidad más amplios que los de las
fuerzas: compromiso con los valores democráticos, los derechos huma-
nos y la igualdad de género, así como los antecedentes profesionales de
relevancia para los objetivos de la gestión.
Los organismos de derechos humanos cuentan con parte de los ar-
chivos más importantes del país en materia de hechos que involucran
violaciones de los derechos humanos o alzamientos contra el orden de-
mocrático. Basándose en ese material, desde el final de la dictadura
objetaron los ascensos de los militares que, según sus registros, habían
tenido alguna participación en ese tipo de hechos, con el objetivo de
excluir a quienes estuvieran comprometidos con la represión y de in-
cidir en la democratización de las Fuerzas Armadas, especialmente a
nivel de su conducción. Con el tiempo, el Senado y el Ministerio de
Defensa institucionalizaron la consulta a los organismos.
Este proceso tiene dos momentos clave. Por un lado, el Ministerio de
Defensa consulta porque es uno de los mecanismos que tiene la autori-
dad política para asegurar que los candidatos que propone no estén invo-
lucrados en violaciones de los derechos humanos. Es decir, es un comple-
mento fundamental para el ejercicio del gobierno político de las carreras
de los militares y parte del proceso de democratización de las Fuerzas
Armadas. Luego, el Senado realiza sus propios controles y consultas, ya
que su reglamento establece que debe facilitar el ejercicio del derecho
de los ciudadanos a observar las calidades y los méritos de las personas
propuestas que requieren su acuerdo. En conjunto, se delinea un valio-

so sistema de control de idoneidad y democratización que articula a las
Fuerzas Armadas, el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y la sociedad.
El CELS es consultado tanto por Defensa como por el Senado. En
este marco, sostiene un proceso de colaboración e intercambio con el
ministerio que ha sido de gran pertinencia para la evaluación de la
trayectoria de los militares. Sin embargo, en 2015 y 2016 el ministerio
no consultó al CELS ni a otros organismos de derechos humanos antes
de elevar los pliegos de ascensos militares, a pesar de que en diferentes
oportunidades sus máximas autoridades ratificaron su compromiso con
esta instancia participativa. Sólo en los casos particulares de tres mili-
tares, el CELS fue consultado en ese período, aunque el Ministerio de
Defensa no explicitó porqué se utilizó un procedimiento diferenciado
para ellos. Mientras tanto, el CELS recibió, en 2015 y en 2016, la consul-
ta habitual de la Comisión de Acuerdos del Senado.18
En 2017, el CELS
fue nuevamente consultado por el ministerio.
El incumplimiento en aquellos años del Ministerio de Defensa de las
instancias participativas previstas para el control de ascensos debilitó su
gobierno sobre las carreras militares y su compromiso con la democra-
tización de las Fuerzas Armadas. Esto se inscribe en la misma línea de
otras reformas relativas a la carrera militar, junto con el nombramiento
de militares retirados en puestos clave del ministerio.
Un conjunto amplio de académicos y expertos en temas de defensa y
seguridad elaboraron un documento19
que analiza diferentes decisiones
tomadas por Defensa y sus riesgosas derivaciones y consecuencias para el
gobierno civil de las Fuerzas Armadas, su profesionalización y la vigencia
de los derechos humanos, que –entienden– se inscriben en “la recupera-
ción de un papel gravitante de las Fuerzas Armadas en el sistema”:
18 Cuando el Senado ya había aprobado los ascensos correspondientes
a 2016, el Ministerio de Defensa hizo llegar al CELS los pliegos, una
formalidad que no tiene ningún efecto en el control de idoneidad.
19 Véase “La riesgosa política del gobierno para las Fuerzas Armadas”, CELS,
octubre de 2016, elaborado por Carlos Acuña, Ileana Arduino, León Carlos
Arslanian, Alberto Binder, Paula Canelo, Gastón Chillier, Agustín Colombo
Sierra, Enrique Del Percio, Katchik DerGhougassian, Rut Diamint, Natalia
Federman, Enrique Font, Sabina Frederic, Jaime Garreta, Gabriel Kessler,
Paula Litvachky, Ernesto López, Pablo Martínez, Germán Montenegro,
Alejandra Otamendi, Gustavo Palmieri, Raúl Sánchez Antelo, Marcelo
Sain, Luis Tibiletti, Juan Gabriel Tokatlian, José María Vásquez y Horacio
Verbitsky, y las organizaciones CELS, Convergencia XXI e ILSED, disponible
en <www.cels.org.ar>.

La presencia de militares retirados en estos puestos
es especialmente preocupante y expresa la relación
que asume este gobierno con las Fuerzas Armadas,
en detrimento de la responsabilidad institucional
de conducirlas […]. Las actuales autoridades del
ministerio consideran que la delegación de atribu-
ciones que posibilita mayor margen de autonomía
a los militares se implementa en un marco de con-
solidación democrática y que, por ello, no significa
una amenaza para la institucionalidad. Sin embar-
go, se trata de una medida que, aunque no tenga
efectos inmediatos ni evidentes, contribuye a que
se naturalice en las fuerzas una rutina de funciona-
miento autónomo.
La interrupción de la consulta, junto con otras medidas adoptadas, in-
dica una forma de delegación en las fuerzas de la selección de los milita-
res que ocupan cargos de conducción, mientras disminuye el peso de la
intervención del Poder Ejecutivo en este y otros procesos. El Ministerio
de Defensa redujo así su dominio sobre asuntos institucionales básicos
y, tal como se indicó en el citado documento, es un indicio de la vuelta
a la “subordinación con autonomía militar”, cuyos principales rasgos
son la delegación en los militares de la administración de sus asuntos
internos.
Equipos de relevamiento y análisis
de los archivos de las Fuerzas Armadas
Estos equipos fueron creados en 2010 para relevar los documentos re-
queridos por el Ministerio Público Fiscal, el Poder Judicial y el Poder
Ejecutivo con el fin de contribuir en las causas judiciales sobre delitos
de lesa humanidad. Su constitución abrió una nueva perspectiva en la
averiguación de la verdad histórica y judicial luego de años de contar,
casi exclusivamente, con el testimonio de víctimas y familiares. Deben
producir informes específicos, se desempeñan como testigos expertos,
participan en inspecciones a unidades y realizan publicaciones y mate-
rial de difusión, entre otros. Por ejemplo, los informes realizados por
estos equipos permitieron la recomposición orgánica de las estructu-
ras administrativas y operativas de las fuerzas y la reconstrucción de
organigramas de las diversas dependencias para conocer las cadenas
de mando.

Esta contribución insoslayable al proceso judicial no se condice con
la importancia que le otorgan las autoridades ministeriales. Desde fi-
nales de 2015, la situación de los equipos (que se dividen por fuerza)
fue dificultosa. Del total de 13 trabajadores que los conformaban, a
comienzos de 2016 sólo 10 continuaban en sus funciones. Para 2017,
los contratos se firmaron hasta el 31 de marzo, y al cierre de este Infor-
me, no había sido aún formalizada su renovación. Lejos de fortalecer
la labor de las investigaciones y el relevamiento de documentación, las
señales de las autoridades son de precariedad e inestabilidad de los
puestos de trabajo, con la amenaza permanente sobre la continuidad
de las tareas.
Atención de imputados en unidades médicas
de las Fuerzas Armadas
El ministro de Defensa firmó la Resolución 65/2016 que derogó la
85/2013 que prohibía la atención e internación de procesados y con-
denados por crímenes de lesa humanidad en unidades médicas de las
Fuerzas Armadas. Dicha resolución había sido dictada a raíz de la fuga
del Hospital Militar Central de Jorge Olivera y Gustavo Demarchi, am-
bos condenados, y se fundamentaba en que “las tareas de custodia y
guarda de personas privadas de la libertad constituye una tarea propia,
esencial y privativa de la seguridad interior y resulta ajena, por natura-
leza, a las cuestiones de Defensa Nacional”, ya que “los hospitales mili-
tares, como cualquier otro medio militar perteneciente a la sanidad o a
los servicios de salud de las Fuerzas Armadas, forman parte del sistema
de la Defensa Nacional”.
En 2016, el argumento para derogar esta decisión fue que “los cua-
dros clínicos y psiquiátricos que presentan los procesados y/o conde-
nados por delitos de lesa humanidad no pueden ser adecuadamente
tratados intramuros”. Esta medida no respeta la demarcación entre las
tareas de seguridad interior y de defensa, y genera riesgos para el pro-
ceso de justicia dado que, como ha ocurrido, los peligros de fuga de los
imputados se acrecientan al verse favorecidos por personal de hospita-
les militares que, en muchos casos, a la vez son sus subalternos.
Ministerio de Justicia y de Derechos Humanos
Campo de Mayo como lugar de detención
El 1º de diciembre de 2016, el Servicio Penitenciario Federal (SPF) dispuso
que los detenidos procesados y condenados por delitos de lesa humanidad

fueran trasladados a la Unidad 34, ubicada dentro del predio de la base mi-
litar Campo de Mayo, donde funcionó un centro clandestino de detención
en la dictadura y cuyo hospital fue una maternidad clandestina.
Aunque esa unidad había sido cerrada en 2013 por falta de condi-
ciones de seguridad, la resolución no da cuenta de que se hayan toma-
do las medidas necesarias para revertir los motivos que dieron lugar al
cierre. Al mismo tiempo, el SPF decidió reabrirla para los mayores de
70 años imputados en causas por delitos de lesa humanidad y no para
toda la población carcelaria de esa edad, por lo que la decisión resulta
arbitraria y violatoria del principio de igualdad ante la ley.
El Ministerio Público Fiscal comprobó en una visita al lugar que la
unidad no tiene una entrada independiente de la del Ejército y que
“se pudo verificar la interacción permanente de personal del Ejército
Argentino dentro de la unidad penitenciaria, entrando y saliendo de la
unidad”. Además, registró que no existen cámaras de seguridad exter-
nas ni internas que controlen el predio y no cuenta con unidad hospi-
talaria. Según el informe de los fiscales:
Se trata, lamentablemente, de una cárcel improvi-
sada que no reúne en modo alguno ningún reque-
rimiento de seguridad para evitar que los internos
se fuguen, ni para garantizarles a ellos un aloja-
miento digno […]. La presencia del personal del
SPF es puramente formal.20
En un mes, se concretaron numerosos traslados; los funcionarios del
SPF se mostraron activos en obtenerlos, incluso intentaron que los jue-
ces a cuya disposición se encuentran los detenidos autorizaran el cam-
bio de lugar de detención de manera general, sin analizar caso por
caso. Sin embargo, en más de una oportunidad los jueces no autoriza-
ron los traslados o los revocaron cuando ya habían ocurrido.
Prisiones domiciliarias
Durante 2016, los casos del ex comisario de la Policía Bonaerense,
Miguel Osvaldo Etchecolatz, y del ex jefe de Inteligencia de la Fuerza
20 Informe de Abel Córdoba y María Ángeles Ramos, en representación del
Ministerio Público Fiscal, en la causa “ESMA Unificada”, en trámite ante el
Tribunal Oral Federal nº 5 de la CABA.

Aérea, Luis Trillo, una vez más expusieron las deficiencias estatales en
las condiciones de otorgamiento y control de las prisiones domicilia-
rias. El Tribunal Oral Federal nº 1 de La Plata y el nº 6 de la CABA
otorgaron a Etchecolatz el arresto domiciliario, aunque sigue detenido
en el hospital de la cárcel federal de Ezeiza, ya que, en otras causas ju-
diciales que lo involucran, los jueces Daniel Rafecas y Ernesto Kreplak
rechazaron los pedidos del imputado. Los médicos del SPF están sien-
do investigados por sospecha de haber fraguado datos sobre el peso
del imputado luego de la huelga de hambre que realizó en reclamo de
la prisión domiciliaria. Por su parte, Trillo fue descubierto violando el
arresto mientras transcurría el juicio oral en la causa “RIBA”, lo que evi-
denció la debilidad del control de los arrestos domiciliarios. El tribunal
revocó el beneficio.
Sobre esta cuestión, en 2017 la CSJN, con las firmas de Maqueda,
Rosatti y Rosenkrantz, restableció el arresto domiciliario del ex mili-
tar condenado por crímenes de lesa humanidad Felipe Jorge Alespeiti,
en el marco de un recurso extraordinario presentado por su defensa.
Con esta decisión, la Corte revocó la sentencia de la Cámara Federal de
Casación Penal que dejaba sin efecto el arresto domiciliario, realizan-
do otra interpretación de los estándares que se deben considerar para
otorgar este beneficio.
Las investigaciones económicas
La Unidad de Información Financiera (UIF) tiene, entre otras, la com-
petencia de disponer y dirigir el análisis de los actos, las actividades y las
operaciones que puedan configurar actividades de lavado de activos o
de financiación del terrorismo. Durante el gobierno anterior, la UIF in-
vestigó delitos cometidos en el marco del terrorismo de Estado, como el
robo de bienes de personas desaparecidas, y detectó cuentas bancarias
locales que sostenían a prófugos imputados por delitos de lesa huma-
nidad –ante lo cual, congeló las cuentas y solicitó a sus pares de otros
países que hicieran lo mismo–. Este procedimiento posibilitó en nu-
merosos casos la detención de prófugos. La UIF también se constituyó
como parte querellante en causas judiciales.21
Además, había elaborado
una hipótesis sobre cómo se realizó el lavado de dinero proveniente del
robo de los bienes de los desaparecidos: existen sociedades constituidas
21 Véase el “Informe de gestión 2015”, disponible en <www.argentina.gob.ar/
sites/default/files/informe_gestion_2015.pdf>.

en el exterior que están a nombre de integrantes del Grupo de Tareas
de la ESMA y se encuentran activas.22
La reciente investigación perio-
dística conocida como “Panamá Papers” aportó nuevos elementos que
abonan esa hipótesis. No obstante, la UIF es una de las áreas en las que
el actual gobierno dispuso un cambio de directrices que implicó, por
ejemplo, el abandono de las querellas.
El acceso a la información sobre los juicios
El sitio web Infojus Noticias se dedicaba al seguimiento de causas judi-
ciales de interés público; entre ellas, las vinculadas con delitos de lesa
humanidad. La nueva gestión, a cargo del ministro de Justicia Germán
Garavano, decidió reemplazarlo por el sitio Voces por la justicia, que
no cubre las causas de lesa humanidad. Como la mayor parte de los
medios masivos comerciales no publica contenidos sobre estos juicios,
se ha tornado prácticamente imposible encontrar de manera sencilla
información actualizada sobre los procesos de todo el país.23
La promoción de la memoria
Diferentes espacios de producción cultural que contribuyen a la me-
moria sobre el pasado reciente se debilitaron por el desfinanciamiento
del Centro Cultural de la Memoria Haroldo Conti, dependiente de la
Secretaría de Derechos Humanos de la Nación. Desde 2008, el centro
cultural propone una gran cantidad de actividades culturales y de for-
mación. Hoy, el equipo de trabajo sostiene los contenidos del espacio
sin financiamiento específico.
22 A. Dandan, “Marinos offshore”, Página/12, 24 de abril de 2016, disponible
en <www.pagina12.com.ar>.
23 Véase la consulta realizada en “Noticias” sobre el tema “lesa humanidad”
durante el período del 10 de diciembre de 2015 a febrero de 2017,
disponible en el sitio <www.jus.gob.ar>.

Resistencias a las investigaciones económicas
Un buen ejemplo de la profundidad en que la agenda de memoria, verdad
y justicia fue transversal al Estado durante los gobiernos anteriores es
el rol que asumieron diferentes dependencias en investigaciones vincu-
ladas con las tramas económicas de los delitos de lesa humanidad. Se
destaca la forma articulada en la que la UIF, el Banco Central (BCRA) y
la Comisión Nacional de Valores (CNV) aportaron a la investigación de
crímenes graves, entre ellos los de lesa humanidad, en el marco de ges-
tiones innovadoras a la hora de utilizar sus herramientas y facultades, y a
la reconstrucción de las lógicas represivas de la dictadura.
Como hemos visto, la UIF no realiza más investigación, intervención y
litigio respecto de actividades realizadas en el marco del terrorismo de
Estado. A esto debe sumarse el despido de los integrantes y la disolución,
en marzo de 2016, de la Subgerencia de Promoción de los Derechos
Humanos del BCRA, que se encargaba del relevamiento y análisis de
documentación que vinculaba al Banco Central y a otros actores econó-
micos con delitos de la dictadura y el endeudamiento externo ilegal.
Por su parte, la Oficina de Coordinación de Políticas de Derechos
Humanos, Memoria, Verdad y Justicia fue creada en 2012 por la
Resolución Interna nº 594 del directorio de la CNV y el Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas, y dependía directamente del directorio.
Llevaba adelante actividades de capacitación, investigación y aporte de
elementos para causas judiciales sobre el accionar de ese organismo
durante la última dictadura. Esta oficina documentó vínculos entre el po-
der militar y las corporaciones económico-financieras, y aportó informa-
ción y análisis antes desconocidos acerca del rol de la CNV en las trans-
ferencias forzadas o fraguadas de empresas, así como en extorsiones
y secuestros de empresarios.24
Esta oficina subsiste en el organigrama
sólo formalmente; ha sido desplazada a la Subgerencia de Protección al
Inversor y Educación Financiera, todos sus integrantes fueron asigna-
dos a nuevas funciones y se les comunicó que se discontinuaban sus
líneas de investigación. En el último año, no recibieron oficios de causas
24 Véanse M. C. Perosino, B. Nápoli y W. Bosisio, Economía, política y sistema
financiero: la última dictadura cívico-militar en la CNV, Buenos Aires,
Comisión Nacional de Valores, 2013; y B. Nápoli, M. C. Perosino y W.
Bosisio, La dictadura del capital financiero, Buenos Aires, Continente, 2014.

judiciales, para los que antes realizaban búsquedas documentales en el
archivo de la CNV.
El Poder Legislativo tiene una importante cuenta pendiente en este
campo ya que aún no ha puesto en marcha la Comisión Bicameral sobre
Complicidades Económicas, a más de un año y medio de haber sido
creada.
Los diferentes poderes del Estado evidencian marcadas resistencias
a la hora de avanzar con la responsabilidad penal de actores clave del
entramado económico que liga a algunas corporaciones empresariales
y financieras con el saqueo, los negocios y la represión de la última
dictadura.
Ministerio de Seguridad
La Dirección Nacional de Derechos Humanos fue reemplazada por
la Dirección Nacional de Control de Integridad de las Fuerzas de
Seguridad. En su ámbito funcionaba el Grupo Especial de Relevamiento
Documental (GERD), creado en 2011 para analizar la documentación
en poder de las fuerzas de seguridad que pudiera contribuir a la investi-
gación y sanción de las violaciones de los derechos humanos cometidas
durante la dictadura. El trabajo del GERD fue central para compren-
der el rol asumido por la Policía Federal y su cuerpo de inteligencia.
Por ejemplo, en La Plata, con base en documentación aportada por el
GERD en diciembre de 2016, el Tribunal Oral Federal nº 2 condenó
a prisión perpetua al ex jefe de la Delegación de esa jurisdicción de la
Policía Federal, Martín Eduardo Zuñiga, y a otros cinco ex agentes por
el homicidio de tres militantes en 1977.
La gestión de la ministra Patricia Bullrich también redujo la estruc-
tura del Grupo Especial de Asistencia Judicial (GEAJ), conformado en
2011 a fin de intervenir en allanamientos para la obtención de muestras
de ADN para la identificación de personas que habían sido apropiadas
en su infancia. El debilitamiento de este grupo redunda en la participa-
ción de las fuerzas de seguridad en este tipo de investigaciones, precisa-
mente lo que se decidió evitar luego de que se demostrara, en diferen-
tes casos, que habían actuado en complicidad con los apropiadores. La
creación del GEAJ fue parte de la solución amistosa ante la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) entre el Estado nacio-
nal y Abuelas de Plaza de Mayo, producto de la demanda de este orga-
nismo por la falta de una investigación adecuada de la desaparición de
Susana Pegoraro y Raúl Santiago Bauer, y de la apropiación de la hija
de ambos.

4. Reflexiones finales
En un contexto regional en el que los crímenes cometidos por los go-
biernos dictatoriales no fueron investigados de manera exhaustiva y
permanecen impunes, el proceso argentino se configuró como una re-
ferencia por las investigaciones judiciales y por el abanico de políticas
públicas que tienen como objetivos la reconstrucción de la verdad, la
memoria y la garantía de no repetición.
Desde sus comienzos, los procesos judiciales enfrentaron resisten-
cias, demoras y dificultades, cuyo mejor ejemplo es el persistente déficit
en las investigaciones que deben abordar las responsabilidades civiles
–entre ellas, las empresariales, las eclesiásticas y las de los funcionarios
del Poder Judicial–. En los últimos años, las demoras y dilaciones se
acentuaron de manera preocupante; panorama al que comenzaron
a agregarse pronunciamientos judiciales que desconocen estándares
acordes con la protección internacional de los derechos humanos.
Estas dificultades convergen ahora con un Poder Ejecutivo que oscila
entre sostener algunas de las políticas públicas de memoria, verdad y
justicia, desarmar dependencias estatales que realizaban tareas funda-
mentales para la reconstrucción de los hechos y para que los crímenes
no continúen impunes, y contener a funcionarios que ponen en duda
la existencia del terrorismo de Estado y a otros que intentan contrape-
sar esas afirmaciones.
Las políticas de control de antecedentes de funcionarios públicos,
de investigación de archivos, de indagación de las responsabilidades
civiles, entre muchas otras, no son secundarias ni accesorias al accionar
del Poder Judicial. Hacen no sólo a dilucidar los hechos del pasado y a
recordarlos, sino también a construir en el presente un Estado demo-
crático y protector de los derechos.

6. Migrantes: de la protección
a la criminalización*
El 30 de enero de 2017, el Poder Ejecutivo modificó con un
decreto de necesidad y urgencia (DNU) la Ley 25 871 de Migraciones
y la Ley 346 de Nacionalidad. La nueva política clasifica a las personas
migrantes en dos grupos: los migrantes “buenos”, que pueden regu-
larizarse, y los migrantes “malos”, a quienes les corresponde la expul-
sión. Este enfoque coloca a las personas provenientes de otros países
bajo una sospecha permanente, en un nuevo contexto normativo en el
que es muy amplio el abanico de conflictos que pueden terminar en la
deportación.
El DNU habilitó un procedimiento de detención y deportación ex-
prés de los extranjeros sometidos a cualquier tipo de proceso judicial
que tenga como consecuencia posible una pena privativa de libertad, y
también de quienes hayan cometido faltas administrativas en el trámite
migratorio, como, por ejemplo, no haber acreditado el ingreso al país
por un lugar habilitado. Este decreto, cuya necesidad y urgencia no está
justificada, trastocó la Ley de Migraciones, sancionada en 2004 luego
de años de lucha colectiva para que la Argentina tuviera una política
migratoria democrática. También modificó la Ley de Nacionalidad, al
reinstaurar el criterio que había establecido la última dictadura cívico-
militar y que fue modificado por el gobierno de Raúl Alfonsín en los
primeros días de 1984. Con las nuevas normas, sólo se puede acceder
a la nacionalidad si se cuenta con una residencia en el país en las con-
diciones de legalidad definidas por el gobierno. Esta doble reforma
contradice tanto la ley como el art. 20 de la Constitución nacional, que
establecen que el único requisito para acceder a la nacionalidad es acre-
ditar dos años de residencia continua en el país. Además, el decreto
limitó las vías de documentación alternativas que utilizaban quienes no
* Este capítulo fue elaborado por Diego Morales, Verónica Jaramillo, Raísa
Ortiz Cetra y Margarita Trovato, integrantes del equipo de trabajo del CELS.

podían resolver su situación migratoria en forma permanente, entre
ellas, el certificado de residencia precaria.
La reforma habilitó el despliegue de una herramienta de control
social con consecuencias en los trámites de regularización de las per-
sonas migrantes, en particular de quienes tienen menos recursos. Por
ejemplo, un migrante –tenga residencia regular o no– que subsiste de
la venta callejera puede ser denunciado penalmente por su actividad
económica o por resistir un desalojo en la vía pública. Los jueces y fis-
cales ahora tienen la obligación de notificar a la Dirección Nacional de
Migraciones (DNM) la existencia de causas judiciales que involucran a
migrantes. Este aviso desata el inicio del trámite de expulsión de mane-
ra inmediata o la revisión de la residencia ya otorgada, sin importar si
el o la migrante tiene familia, lazos sociales, arraigo o un plan de vida
en la Argentina.
Una semana antes de que el DNU fuese publicado en el Boletín Ofi-
cial, más de 150 organizaciones sociales, entre ellas el CELS, solicitaron
al jefe de Gabinete, Marcos Peña, un espacio de diálogo sobre la refor-
ma que se había anunciado. Una medida de este tipo, con un impacto
negativo en la vida de los casi dos millones de personas que residen
en el país, debía ser debatida para luego seguir un curso legislativo.
Sin embargo, el gobierno ni siquiera utilizó canales y espacios que se
habían creado para la discusión de políticas migratorias, como la Mesa
sobre Migración y Refugio, en el ámbito de la Secretaría de Derechos
Humanos y Pluralismo Cultural del Ministerio de Justicia y Derechos Hu-
manos, o la Mesa de Diálogo Migratorio, en la DNM. La carta fue con-
testada una semana después, con la reforma ya firmada, invitando a un
encuentro, con los hechos consumados.
El gobierno nacional utilizó dos argumentos que establecen una rela-
ción causal entre migración y criminalidad para justificar las supuestas
necesidad y urgencia, y recurrir a la herramienta prohibida de legislar
por decreto.
Por un lado, el gobierno presentó datos estadísticos de forma en-
gañosa al afirmar que la “población de personas de nacionalidad ex-
tranjera bajo custodia del servicio penitenciario federal” era un 21,35%
de la población carcelaria total y que ese porcentaje aumentaba en los
delitos vinculados al narcotráfico hasta llegar al 33% (DNU 70/17).
De esta manera, se invocaba una supuesta emergencia en materia de
seguridad producida por la participación diferencial de los migrantes
en los delitos. Sin embargo, según el Sistema Nacional de Estadística
Penitenciaria, los extranjeros detenidos en cárceles federales y provin-

Migrantes: de la protección a la criminalización 183
ciales son un 6% del total. Con relación a los delitos vinculados con dro-
gas, si se considera la cantidad de personas detenidas en todo el país,
los argentinos representan el 82%, y los extranjeros, un 18%.1
Además,
el porcentaje de detenidos extranjeros en los últimos años varió entre
2002 y 2015 desde un mínimo de un 4,5% en 2004 a un máximo de un
6,1% en 2007, y un 6% en 2015.
Como segundo argumento, el gobierno afirmó que la aplicación
de la Ley de Migraciones produce trámites administrativos y judiciales
prolongados que dificultan que la autoridad migratoria pueda cumplir
con su función de “garantizar el orden legal migratorio, lo que en úl-
tima instancia repercute en la seguridad pública” (DNU 70/17). Sin
embargo, la duración de los trámites no puede ser excusa para activar
una norma de emergencia. Si así fuera, bastaría alegar que los proce-
sos penales duran años hasta llegar a una sentencia para que el Poder
Ejecutivo pudiera reformar a voluntad los códigos de procedimientos.
Los fines de mayor eficacia o celeridad deben perseguirse a través de
otras herramientas que no afecten de manera negativa la vigencia de
derechos.
Los funcionarios del gobierno nacional usaron de forma alternati-
va ambos argumentos, sin dar una explicación consistente sobre por
qué no se podía esperar al comienzo de las sesiones legislativas para
presentar un proyecto de reforma de la ley o incorporar el tema a las
sesiones extraordinarias, que se inauguraron dos días después de que se
publicara el decreto. Al cierre de este Informe, el trámite legislativo del
DNU era estudiado por la Comisión Bicameral Permanente de Control
de los DNU, sin una fecha para el tratamiento en el Congreso. En este
contexto, todas las decisiones administrativas que se adopten desde la
firma del DNU tienen validez.
La ley de migraciones anterior a la de 2004, llamada “Ley Videla”, fa-
cultaba a la DNM a detener a quienes se encontraban en situación irre-
gular y a expulsarlos sin control judicial. Además, establecía que todos
los funcionarios públicos, en especial los relacionados con los sistemas
de salud y educación, debían denunciarlos. Una vez finalizada la dicta-
dura, durante veinte años el Poder Legislativo postergó la necesidad de
1 Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Sistema Nacional de Estadís-
ticas sobre Ejecución de la Pena (SNEEP), 2015, disponible en <www.jus.
gob.ar/media/3202712/Infracci%C3%B3n%20a%20la%20ley%20de%20
drogas.pdf>.

adecuar la legislación a los principios de derechos humanos. En esas
dos décadas, los poderes ejecutivos ampliaron la discrecionalidad de la
autoridad migratoria dándole autonomía para establecer criterios de
admisión y expulsión, fijar tasas excesivas para los trámites y definir re-
quisitos para acceder a la documentación argentina, que funcionaban
como obstáculos para la regularización. Ese enfoque provocó que un
gran número de personas extranjeras, en general de países de América
Latina y de escasos recursos económicos, estuvieran en situación irregu-
lar o fuera de la ley, y las ubicó en una zona de especial vulnerabilidad:
vivían con la amenaza de ser detenidas y expulsadas, imposibilitadas de
regularizarse, condenadas a tener trabajos precarios y a permanecer
ocultas y sin acceso a los derechos sociales básicos.
A partir de 2004, ese modelo fue reemplazado por uno que recono-
ce la migración como derecho humano, obliga al Estado a establecer
mecanismos de regularización y asegura el acceso a la justicia en todo
trámite de detención o expulsión por razones migratorias.
El DNU convive con indicadores de cambios negativos de las políticas
de regularización: durante 2016 aumentaron de manera significativa las
órdenes de expulsión de personas que no alcanzaron la regularización
migratoria. Según datos de la DNM, mientras en todo 2015 hubo 1908
órdenes de expulsión, entre enero y septiembre de 2016 fueron 3258.2
Este incremento muestra una diferencia con la política del gobierno
anterior, que luego se consolidó con la firma del decreto.
Durante 2016 la DNM hizo propaganda del aumento de los operati-
vos de control de permanencia. Estos controles deberían realizarse para
investigar posibles casos de trata de personas o de explotación laboral
de migrantes. Sin embargo, se utilizaron para identificar a personas en
situación irregular que trabajan en condiciones precarias, por ejemplo,
en los sectores agrícolas y textil o en la vía pública. A estas personas se
les comenzó a exigir la regularización sin brindarles información ni
facilitarles los procedimientos que deben seguir, como sí ocurría antes.
En agosto, se anunció la puesta en marcha de un convenio entre las
autoridades nacionales y las de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
(CABA) para crear un centro de detención destinado a “combatir la
irregularidad migratoria”.
2 Respuesta a un pedido de acceso a la información de la Universidad Nacio-
nal de Lanús (UNLa).

En este contexto y con las modificaciones que introdujo el DNU, el
esquema de gestión de las migraciones está ahora en manos de las autori-
dades migratorias, en conjunto con las autoridades judiciales y policiales
de las diversas jurisdicciones. La selectividad que producen estas formas
de administración entra en tensión con cualquier programa que tenga
como objetivos el reconocimiento del derecho a migrar y la regulariza-
ción. Significa un proceso regresivo, en el que se diluye incluso la falsa
clasificación propuesta por el Poder Ejecutivo nacional, que regula de
manera diferenciada las migraciones según la conducta de los migrantes.
1. La gestión migratoria basada en procesos de criminalización
La criminalización de los extranjeros no es nueva en la Argentina. En la
Ley de Residencia de 1902 –durante la presidencia de Julio A. Roca– y
en la Ley de Defensa Social de 1910 –en la presidencia de José Figueroa
Alcorta– se habilitaba la expulsión de quienes hubieran sido condena-
dos por delitos comunes o con penas privativas de la libertad. En 1969,
luego del Cordobazo, la ley de expulsión de extranjeros “indeseables”
de la dictadura de Juan Carlos Onganía permitía la expulsión de mi-
grantes con residencia condenados por delitos dolosos, sin posibilidad
de apelación. Estos criterios se reiteraron en 1981 en la “Ley Videla” y
en sus decretos reglamentarios en 1987 y 1994.
En 2004, la Ley de Migraciones de la democracia incluyó impedi-
mentos para ingresar o residir vinculados a la existencia de condenas
penales o antecedentes de delitos graves, como tráfico de armas, de
personas, de estupefacientes, lavado de dinero o aquellos que merecie-
ran para la legislación argentina penas privativas de la libertad de tres
años o más. El DNU de 2017 agregó como impedimentos de ingreso y
permanencia el “haber sido condenado o estar cumpliendo condena, o
tener antecedentes o condena no firme en la Argentina o en el exterior,
por delitos que merezcan según las leyes argentinas penas privativas de
libertad”. Es decir, que el antecedente de cualquier delito fue converti-
do en un obstáculo; en el presente, la norma se acerca a las regulacio-
nes de 1902, de 1910 y a la “Ley Videla”.
La ley de 2004 también contemplaba un criterio muy estricto para
revisar residencias ya otorgadas cuando un extranjero fuera condenado
en la Argentina. La norma establece que la DNM cancelará la residen-
cia y dispondrá la expulsión cuando el residente fuera condenado judi-
cialmente en el país

por delito doloso que merezca pena privativa de
libertad mayor de cinco años o registrase una con-
ducta reiterante en la comisión de delitos. En el
primer supuesto, cumplida la condena deberá
transcurrir un plazo de dos años para que se dicte
la resolución definitiva de cancelación de residen-
cia, la que se fundamentará en la posible incursión
por parte del extranjero en los impedimentos pre-
vistos en el art. 29 de la ley. Dichos supuestos son
haber sido condenado o estar cumpliendo con-
dena en la Argentina o en el exterior por delitos
como el tráfico de personas, de armas, de estupefa-
cientes, el lavado de dinero o actividades terroris-
tas, de genocidio o crímenes de lesa humanidad, o
tener antecedentes en delitos que en la Argentina
tuvieran penas mayores de tres años. En caso de
silencio de la Administración, durante los treinta
días posteriores al vencimiento de dicho plazo, se
considerará que la residencia queda firme.
El DNU modificó esto. Actualmente, la DNM puede cancelar la residen-
cia cuando el residente es condenado en la Argentina o en el exterior,
“aunque dicha condena no se encuentre firme, respecto de delitos de
tráfico de armas, de personas, de estupefacientes, de órganos y tejidos,
o por lavado de dinero o inversiones en actividades ilícitas”, y cuando
sea condenado en la Argentina o en el exterior, aunque dicha condena
no esté firme respecto de otros delitos que merezcan para la legislación
argentina penas privativas de la libertad. Es decir que, en materia de
revisión de las residencias ya otorgadas, el DNU es similar a la legisla-
ción de 1969 sobre expulsión de extranjeros “indeseables” y a la “Ley
Videla”. La enumeración inicial de los delitos graves sólo tiene sentido
publicitario, ya que de inmediato se extiende la cancelación a todos y
cada uno de los tipos penales.
Además de modificar el sistema de garantías de los trámites adminis-
trativos y judiciales de un modo que vuelve casi imposible realizar cual-
quier planteo frente a las decisiones de expulsión, el DNU agrega los
problemas de interpretación y aplicación que se derivan de delegar las
expulsiones en las autoridades migratorias, policiales y judiciales, pro-
blemas que se profundizan cuando cualquier tipo de antecedente se
convierte en un motivo de expulsión. Aun con la ley de la democracia y

durante el gobierno anterior, ocurrían casos en los que se interpretaban
de manera errónea las previsiones de la norma, por ejemplo, cuando
se resolvía expulsar a alguien por falta de acreditación del ingreso por
un lugar habilitado. En otros casos, la mera existencia de antecedentes
penales operó como regla de exclusión del trámite de radicación.
En los años anteriores al DNU, se adoptaron decisiones administrati-
vas o reformas legales que aumentaron el margen de discrecionalidad
con el que actúan las autoridades estatales, limitaron el acceso al país
y crearon nuevos mecanismos de control migratorio, que ahora fun-
cionan de manera complementaria al decreto. Por ejemplo, en 2014
una disposición de la DNM reguló la figura del “seudoturista” o “falso
turista” y le otorgó al funcionario migratorio de frontera la facultad de
seleccionar personas migrantes a quienes aplicar una especie de “test
del turista” con preguntas como “¿con cuánta plata viaja?” o “¿en qué
hotel se alojará y cómo lo va a pagar?”. Esto modificó en los hechos los
acuerdos de libre circulación y residencia entre los Estados del Merco-
sur y los países asociados y la propia Ley de Migraciones, que establece
que formar parte de uno de esos Estados es suficiente para ingresar.
Entre 2014 y 2015, el mayor impacto de esta disposición fue sobre las
personas de nacionalidades que estaban protegidas por la ley: fueron
rechazados en la frontera por “falso turista” 1691 bolivianos, 1242 co-
lombianos y 1149 peruanos.3
En diciembre de 2014, el nuevo Código Procesal Penal de la Nación
(CPPN) habilitó otra herramienta de control migratorio que será im-
plementada por los jueces penales por fuera de la regulación de la Ley
de Migraciones. El CPPN permite que, en investigaciones criminales
en supuestos de flagrancia –por ejemplo, cuando la persona es dete-
nida mientras comete un delito–, si el involucrado es un extranjero
en situación irregular, el juez suspenda el juicio y ordene la expulsión.
El expulsado no podrá reingresar por un período de entre cinco y
quince años, según lo determine el juez. Más que un arreglo entre el
imputado y la justicia penal, que podría tener como fin descongestio-
nar el sistema –lógica que guía las reglas de la suspensión del juicio a
prueba–, le plantea un dilema al migrante: soportar el proceso crimi-
nal o irse del país. Esta medida había sido reclamada en 2014 por el
3 Véase la nota DNM 941/16, del 19 de octubre, en respuesta al pedido
de informe del Centro de Justicia y Derechos Humanos de la Universidad
Nacional de Lanús, en septiembre de 2016.

entonces secretario de Seguridad de la Nación Sergio Berni cuando
afirmó: “Estamos infectados de delincuentes extranjeros y deberían
ser deportados inmediatamente”.4
Hace años que la asociación entre migrantes y criminalidad es utili-
zada por los gobiernos para ostentar un supuesto compromiso con la
prevención del delito que, en realidad, evita abordar los verdaderos
problemas de seguridad. En 2016, el senador nacional del Frente para
la Victoria Miguel Pichetto declaró: “¿Cuánta miseria puede aguantar
Argentina recibiendo inmigrantes pobres? […] Las principales villas
de la Argentina están tomadas por peruanos; y la Argentina incorpora
toda esta resaca”.5
En 2017, el presidente Mauricio Macri afirmó: “Por
falta de acción no podemos permitir que el crimen siga eligiendo a la
Argentina como un lugar para venir a delinquir”. Antes de la publica-
ción del DNU, la ministra de Seguridad de la Nación, Patricia Bullrich,
vinculó el delito con la migración de Perú, Paraguay y Bolivia: “Acá
vienen ciudadanos paraguayos y se terminan matando por el control de
la droga”, sostuvo. Este tipo de declaraciones refuerza estereotipos, son
el trasfondo en el que se generan normas y emiten un mensaje negativo
sobre la migración que puede condicionar a quienes están a cargo de
implementar políticas públicas.
Ahora, la asociación entre migrantes y delito vuelve a generar deten-
ciones y deportaciones inmediatas, al trastocar una ley que fue produc-
to de un amplio debate iniciado en 1999, en ámbitos sociales, académi-
cos y legislativos, y que había permitido revertir el autoritarismo que a
partir de la “Ley Videla” signaba la situación de los migrantes.
El Estado debe realizar un proceso de ponderación adecuado para
evaluar eventuales antecedentes penales en conjunto con otros aspec-
tos, como el derecho a la unidad familiar y el arraigo en el país. En un
dictamen reciente, la Procuración General de la Nación (PGN) analizó
un caso de 2009 en el que se había aplicado un criterio de exclusión a
una mujer por la sospecha de falsedad de una visa de ingreso otorgada
por el Consulado argentino en China. Ella había solicitado la residen-
cia permanente para estar junto a su esposo que, por razones laborales,
residía de manera regular en el país con su hija argentina. Sin embargo,
4 Véase “Berni pidió leyes para que deporten a los delincuentes extranjeros”,
Ámbito Financiero, 19 de agosto de 2014.
5 Véase “Las polémicas declaraciones de Miguel Pichetto sobre los inmigrantes”,
La Nación, 2 de noviembre de 2016, disponible en <www.lanacion.com.ar>.

la DNM consideró que la sospecha de existencia de un delito bastaba
para rechazar su pedido y ordenó su expulsión. En 2016, la PGN con-
sideró que las personas tienen derecho a la residencia por razones de
reunificación familiar. En la actualidad, el caso está pendiente de reso-
lución ante la Corte Suprema.6
6 Dictamen de la Procuración General de la Nación, en el caso “Zhang”, 13 de
mayo de 2016.
Posibles expulsiones derivadas
de situaciones de abuso policial
A. D. es un migrante senegalés que en marzo de 2017 fue víctima de una
agresión durante un operativo de la Policía de la Ciudad contra vendedo-
res ambulantes en la Plaza Constitución de la CABA. En el procedimiento,
la policía secuestró su mercadería sin darle aviso previo ni tiempo para
retirarse por sus propios medios. Cuando intentó impedir que se llevaran
sus pertenencias, un agente le aplicó una maniobra para inmovilizarlo
por el cuello, que lo dejó inconsciente y tirado en el piso. Fue trasladado
a un hospital esposado y escoltado por dos agentes. Tras los controles
médicos, fue trasladado también con custodia y esposado a la Comisaría
30 de Barracas y al día siguiente a la Comisaría 28, donde permaneció
hasta que a la tarde fue liberado. Días más tarde, en abril de 2017 A. D.
fue detenido otra vez, en un operativo en el que cinco policías le disloca-
ron el hombro. Por estos episodios, le iniciaron dos causas por resistencia
a la autoridad, lo que lo coloca en riesgo de un proceso de detención y
expulsión.
El 8 marzo de 2017, A. M., inmigrante chilena, fue detenida durante la
masiva manifestación con la que culminó el Paro Internacional de Mu-
jeres. Fue golpeada y arrastrada por dos policías hasta un móvil en el
que estuvo detenida tres horas. Luego, fue llevada a la Comisaría 30.
Allí la obligaron a desnudarse, la requisaron y la mantuvieron detenida
durante siete horas más. Le iniciaron una causa por resistencia a la
autoridad y lesiones. El juzgado que intervino se declaró incompetente,
pero le comunicó a la autoridad migratoria que había un proceso penal
en contra de la mujer, lo que podría generar el inicio de un proceso de
deportación.

2. Detención y deportación sin garantías
El DNU modificó las condiciones para la defensa legal durante el trámi-
te administrativo y judicial de deportación: cambió el régimen de recur-
sos administrativos, el sistema de notificaciones y limitó la posibilidad
de alegar el derecho a unidad o reunificación familiar y a la asistencia
jurídica gratuita.
Con el procedimiento de deportación exprés, la persona tiene sólo
una vía y un plazo de tres días para interponer un recurso contra una
orden de expulsión, mientras el procedimiento ordinario de deporta-
ción tiene tres vías recursivas y treinta días para presentar una revisión
de la decisión administrativa ante el Poder Judicial. Es decir que, a par-
tir del decreto, el migrante que intente discutir una decisión adminis-
trativa de expulsión tiene tres días para conseguir un abogado, analizar
los cargos en su contra, definir una estrategia de defensa, recolectar
documentos sobre sus proyectos de vida o familia, e identificar testigos
que puedan dar testimonio de su condición migratoria. De esta forma,
no existen condiciones de igualdad para el acceso a la justicia de las
personas migrantes alcanzadas por el procedimiento.
Al mismo tiempo, el DNU modificó el sistema de notificaciones ad-
ministrativas de expulsiones y de rechazo del recurso administrativo.
Producto de estos cambios, en los hechos, los migrantes deben con-
currir a la DNM para comprobar el estado de su trámite cada dos o
tres días, condición de difícil cumplimiento. Además, para acceder
a la asistencia jurídica gratuita, el decreto presidencial exige que la
persona pida y acredite la falta de medios económicos y la propia au-
toridad migratoria debe decidir si la habilita o no. La solicitud y la
aceptación o negación ocurren dentro de los tres días de plazo que
tiene la persona para recurrir de manera administrativa o judicial la
decisión de expulsión.
El decreto también modificó la protección al derecho a la unidad
familiar en el contexto migratorio,7
que es expresión del derecho ge-
7 La Ley 25 871 reconoce la relevancia del derecho a la reunificación familiar.
Y en el art. 10 prevé: “El Estado garantizará el derecho de reunificación
familiar de los inmigrantes con sus padres, cónyuges, hijos solteros menores
o hijos mayores con capacidades diferentes”. Además, establece como
objetivo “garantizar el ejercicio del derecho a la reunificación familiar”.

neral a la protección de la familia:8
restringió la posibilidad de alegar
cuestiones de “unidad familiar” o “reunificación familiar” en la mayoría
de los casos. En los pocos supuestos en los que lo permite, exige que
se acredite la convivencia del grupo, condición que no contempla, por
ejemplo, los casos en los que los padres de una persona menor de edad
no viven juntos. Como el DNU también restringe el control judicial de
las decisiones de la DNM, los jueces no pueden evaluar de qué manera
se consideraron los criterios de unidad familiar o arraigo: no podrán
determinar si, por ejemplo, el hecho de tener un hijo en la Argentina
suspende una decisión de expulsión.
La norma introdujo modificaciones que impactan en la libertad am-
bulatoria de los migrantes sometidos al proceso inmediato de deporta-
ción. Ahora, la autoridad migratoria puede solicitar al Poder Judicial
la detención por la sola existencia de un procedimiento migratorio
exprés. También puede pedir la detención a lo largo de todo el proce-
dimiento migratorio. Antes sólo podía solicitarla cuando la orden de
expulsión hubiese sido convalidada en todas las instancias judiciales en
la Argentina, salvo supuestos excepcionales que debían ser explicados
en detalle. Además, si la persona detenida recurre las decisiones admi-
nistrativas, permanece privada de su libertad mientras ejerce su dere-
cho de defensa, situación incompatible con el marco jurídico nacional
e internacional.
A la vez, el DNU introdujo plazos más largos para la detención por
razones administrativas y procedimientos más laxos para la autoridad
migratoria. Antes de la modificación de la ley, el plazo para el cumpli-
miento de una decisión de expulsión firme y consentida era de quince
días, y podía prolongarse por otros treinta si la autoridad migratoria
explicaba las razones por las que aún no había llevado adelante la or-
den de expulsión. El DNU fijó que el plazo para retención es de treinta
días, prorrogable por otros treinta, sin necesidad de explicar al juez las
razones de la extensión.
8 Este derecho ha sido reconocido en el art. 14 bis de la Constitución nacio-
nal; el art. 9 de la Convención sobre los Derechos del Niño; los arts. 11.2 y
17 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y, más específi-
camente, en el art. 44 de la Convención Internacional sobre la Protección de
los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, de
Naciones Unidas.

De este modo, el gobierno nacional se dotó de herramientas que le
permiten implementar una política migratoria basada en la selectividad
a partir de los procesos de criminalización que desencadenen las dis-
tintas agencias de seguridad, con independencia de la suerte que esos
procesos tengan en la justicia penal o contravencional, ya que la propia
existencia del proceso es motivo suficiente de expulsión.
3. La regularización migratoria en un contexto
de criminalización de los migrantes
El gobierno nacional afirmó en diversas ocasiones que su política mi-
gratoria está destinada a la regularización de todas aquellas personas
que vienen a “enriquecer” el territorio argentino.9
De este modo, plan-
tea una política migratoria diferenciada: la regularización para unos y
el DNU para otros.
La regularización como eje de una política migratoria respetuosa de
los derechos humanos es una de las respuestas más adecuadas y efec-
tivas de los Estados. Por este motivo la ley argentina fue destacada en
ámbitos regionales, como la Conferencia Sudamericana para las Migra-
ciones, y en ámbitos internacionales, como la Organización Internacio-
nal para las Migraciones (OIM), y también por ámbitos especializados
en derechos humanos, como el Comité de Trabajadores Migratorios10
y
el CERD,11
así como por la CIDH.12
9 Véanse, por ejemplo, declaraciones del secretario de Derechos Humanos y
Pluralismo Cultural y Diversidad, Claudio Avruj, en ocasión de la presenta-
ción del Estado argentino ante el Comité para la Eliminación de la Discrimi-
nación Racial (CERD), el 1º de diciembre de 2016. O también la presenta-
ción del director de Migraciones, Horacio García, en la audiencia de oficio
convocada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), el
20 de marzo de 2017.
10 Véase el párr. 5 de la observación final de 2011, disponible en <docstore.
ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc= 6QkG1d%2fPPRiCAqhKb7y
hsmZh886bo4a4Xtk2 VOCOZAShLccCCwEueyHvyuDxUDivUKcznHtB se8C
9dzjma%2bN4hxE94vAH22REwd%2fv Eowq80gIdqirIQEWtkO5OTpnpKq>.
11 Véanse las observaciones finales de 2004 y 2010, disponibles en
<tbinternet.ohchr.org/_layouts/TreatyBodyExternal/Countries.aspx?
CountryCode=ARG&Lang=SP>.
12 Por ejemplo, en su Informe anual de 2004, disponible en <www.cidh.oas.
org/annualrep/2004sp/cap.6a.htm>.

El acceso a la documentación argentina se afianzó como obligación
del Estado y derecho de la persona migrante, y funcionó como una he-
rramienta para el ejercicio de otros derechos. Así ocurrió, por ejemplo,
respecto al trabajo registrado. La Organización Internacional del Tra-
bajo (OIT) señaló que, entre 2002 y 2014, los migrantes con empleos
registrados en la Argentina aumentaron un 123%:
La implementación del Programa Patria Grande
permitió regularizar la situación migratoria de
cientos de miles de extranjeros y les brindó las con-
diciones legales necesarias para acceder a empleos
formales.13
La experiencia argentina en materia de regularización migratoria se
consolidó como una respuesta efectiva luego de varios ajustes de los
distintos programas de regularización. Hacia 2011, siete años después
de la sanción de la ley, las estadísticas registraban un avance de los trá-
mites de regularización migratoria. No obstante, el mayor programa
que se había implementado, el Patria Grande, no había alcanzado sus
objetivos. De las 423 697 personas del Mercosur y países asociados que
se habían inscripto, 98 539 obtuvieron una radicación permanente,
126 385 recibieron radicaciones temporarias y a 198 773 se les denegó
el trámite por no completar la documentación o por otros motivos.14
Entre los problemas que surgieron en esa etapa se pueden precisar la
insuficiente información sobre cómo realizar los trámites de renova-
ción de certificados de residencia precarios y temporarios; la exigencia
de requisitos de difícil cumplimiento; el costo de los trámites; la clau-
13 Según la OIT, en su informe “Migraciones laborales en Argentina. Protección
social, informalidad y heterogeneidades sectoriales”: “Entre 2002 y 2014, la
cantidad de trabajadores inmigrantes con empleos registrados en el sector
privado de la economía se incrementó en un 123% […]. Este fenómeno
podría estar vinculado con la implementación del programa Patria Grande
un año antes, que permitió regularizar la situación migratoria de cientos de
miles de extranjeros y brindó las condiciones legales necesarias para que
ellos accedan a empleos formales”.
14 Datos obtenidos de Patria Grande. Programa Nacional de Normalización
Documentaria Migratoria. Informe Estadístico. Agosto de 2010, Dirección
Nacional de Migraciones.

sura de los expedientes de regularización sin notificación efectiva y la
solicitud de actualización de datos sin la debida antelación.
A partir de 2012, la DNM puso en marcha dispositivos que permitie-
ron mejorar de manera significativa la regularización. Se les dio mayor
preponderancia a los Operativos Móviles de Documentación y se modi-
ficaron las condiciones que se les exigían a las personas migrantes para
acreditar, por ejemplo, su domicilio. En 2013, se puso en funcionamien-
to el programa de Abordaje Territorial, orientado a informar y asesorar
a todos los migrantes sobre los trámites y a solucionar los problemas de
documentación, a través de la presencia regular de operadores en las
regiones del país con mayor población migrante.
A principios de 2013, el Poder Ejecutivo creó dos programas de regu-
larización de migrantes de Senegal y República Dominicana, países por
fuera del Mercosur que hasta entonces no contaban con mecanismos
que los contemplaran. El programa estaba acotado a determinadas fe-
chas de ingreso al país y habilitaba una categoría migratoria de carácter
temporario como “trabajador autónomo”, a partir del pago del mono-
tributo. El límite temporal era una restricción fuerte porque no habili-
taba una categoría migratoria de carácter general para las personas de
esas nacionalidades y por los problemas que existen para el acceso a
una residencia permanente. Sin embargo, cabe destacar que el Estado
encontraba formas de resolver la vulnerabilidad generada por la falta
de documentos. Por ejemplo, en el caso de las personas provenientes
de República Dominicana, el programa permitió el 60% de las radica-
ciones temporarias entre 2004 y 2013.15
La eficacia de una política de regularización migratoria no se mide
sólo por la cantidad de radicaciones otorgadas, sino por la de migrantes
que inician su regularización, quienes en general cumplen los requisi-
tos. Entre 2004 y 2015 se resolvieron alrededor de 2 100 000 trámites de
regularización migratoria. Cerca del 88% se resolvió a partir de 2008,
luego de ajustes y ampliaciones de los programas. En 2009, se iniciaron
153 030 trámites, y en 2012 este número subió a 304 251. En los años
siguientes la cifra se mantuvo en alrededor de 260 000. La consolida-
15 Véase Comisión Argentina para los Refugiados y Migrantes (CAREF)
y Organización Internacional para las Migraciones (OIM), La migración
dominicana en la Argentina. Trayectorias en el nuevo siglo (2000-2015),
disponible en <argentina.iom.int/co/sites/default/files/publicaciones/Migr.
Dominicana.web_.pdf>.

ción durante 2015 de alrededor de 260 000 trámites de regularización
puede indicar un impacto acumulado de los ajustes a los programas o
una mayor actividad de la autoridad migratoria para resolverlos.16
Las cifras confirman el impacto positivo que tuvieron las mejoras a
las políticas públicas para resolver de manera favorable las situaciones
de irregularidad, en función de los mandatos establecidos por la Ley de
Migraciones y su decreto reglamentario.
Ahora bien, aun antes del DNU, durante 2016 el gobierno discon-
tinuó los programas que habían tenido muy buenos resultados. El de
Abordaje Territorial y los Operativos Móviles de la DNM dejaron de
operar, y no hay una política específica que oriente sobre los trámites
y la documentación necesaria. A partir del cierre de este programa, el
único acercamiento del Estado a los migrantes son los llamados “opera-
tivos de control de permanencia” que, como vimos, pueden tener dos
propósitos opuestos: permitir y promover la regularización de migran-
tes o intimarlos a resolver su situación bajo amenaza de expulsión.
Cuando los operativos se orientan a la regularización, esto se refle-
ja en cómo se realizan, los lugares elegidos, las instrucciones y la apli-
cación de protocolos en las entrevistas a migrantes en situaciones de
posible explotación laboral o sexual. Los resultados de este tipo de
intervención se evalúan por la cantidad de migrantes asesorados y de
establecimientos sancionados por actividades económicas basadas en la
irregularidad y/o la explotación.
En cambio, cuando los operativos son un mecanismo para perseguir
migrantes, no se despliegan dispositivos de información o acompaña-
miento y el éxito se mide en cantidad de operativos y de migrantes
intimados.
18 Datos obtenidos de las estadísticas publicadas en la página de la DNM a
partir de las categorías “radicaciones resueltas permanentes”, “radicaciones
resueltas temporarias” y “radicaciones resueltas transitorias”, entendidas
como las otorgadas. La estimativa de las radicaciones denegadas y otras
fueron obtenidas a partir de la diferencia entre el total de la suma de estas
tres categorías y la categoría amplia “radicaciones resueltas” (Panorama
de radicaciones 2011-2015, disponible en <www.migraciones.gov.ar/ pdf_
varios/estadisticas/ radicaciones_2011-2015.pdf>. Radicaciones resueltas
permanentes, temporarias y transitorias 2004-2010, disponible en <www.
migraciones.gov.ar/pdf_ varios/ estadisticas/rad_resueltas.pdf>, Síntesis de
estadística de radicaciones. Informe especial actualizado al 1er Semestre
2015, disponible en <www.migraciones.gov.ar/pdf_ varios/estadisticas/
sintesis_estadisticas_ radicaciones_enero-junio_2015%20.pdf>).

Tabla 6.1. Trámites resueltos de radicaciones otorgadas
(permanentes, temporarias y transitorias) y denegadas, 2004-2015
Año
Trámites
iniciados
Radicaciones otorgadas
(permanentes,
temporarias y transitorias)
(b)
Radicaciones
denegadas y otros*
(a-b)
Total
resueltos
(a)
2004 40 039 20 810 16 709 37 519
2005 53 529 51 430 12 400 63 830
2006 333 987 49 642 1433 51 075
2007 209 639 133 175 2028 135 203
2008 133 803 224 496 3311 227 807
2009 153 030 216 228 4984 221 212
2010 195 972 182 591 7534 190 125
2011 260 856 263 948 7561 271 509
2012 304 251 295 919 9231 305 150
2013 276 478 287 235 2386 289 621
2014 257 878 209 651 5134 214 785
2015 s.d. 271 232 s.d. s.d.
Total 2 206 357
* Incluye las siguientes categorías determinadas por la DNM: Actuación
clausurada, Cancelada, Desfavorable, Desistida, Irregular, Levantamiento,
Libertad provisoria, No especificada, Renuncia, Revocada, Sin efecto, Sus-
pensión y Verificar.
Nota: La unidad de análisis presentada para las tres categorías es el trámite
de radicación registrado como caso individual, motivo por el cual los totales
no cuantifican estrictamente personas individuales. Una persona puede
realizar más de un trámite en un año dado y en diferentes períodos.
Fuente: Elaboración propia según información de la DNM.
La gestión actual eligió el segundo camino: la DNM divulga imágenes
que presentan operativos contra los vendedores en la vía pública, a
quienes se exhibe como infractores a la ley de migraciones. Estos ope-
rativos sólo contribuyen a engrosar el número de personas que no po-

drán regularizar su situación migratoria, ya que se las suele acusar por
algún delito y no se las asesora e informa sobre cómo realizar los trámi-
tes. Así quedan expuestas a posibles órdenes de detención y expulsión.
Tabla 6. 2. Disposiciones de expulsión dictadas por la Dirección
Nacional de Migraciones, 2004-2016
Año Disposiciones de expulsión
2004 232
2005 626
2006 546
2007 319
2008 962
2009 1006
2010 1330
2011 1120
2012 1120
2013 971
2014 1760
2015 1908
2016 3258*
* Dato registrado a septiembre de 2016.
Fuente: Elaboración propia según información de la DNM.
El promedio anual de radicaciones denegadas fue de alrededor de un
2% de los trámites resueltos entre 2006 y 2014. Por otra parte, cerca de
10 000 migrantes recibieron órdenes de expulsión entre 2004 y 2015.
Una estimación a partir de los datos oficiales es que alrededor de un
20% de los trámites rechazados condujeron a disposiciones de expul-
sión entre 2006 y 2014.
Durante 2016 se observó un notable aumento en la cantidad de ex-
pulsiones. Aun cuando entre 2004 y 2015 se había registrado un núme-
ro elevado de órdenes de expulsión. Esta no había sido la respuesta pre-
ferencial de las autoridades migratorias ante el rechazo de los trámites,

ya que estimamos que cerca del 80% de los denegados no terminó en
una disposición de expulsión.
Según la DNM,17
en 2016 se regularizaron aproximadamente 200 000
migrantes, y las expulsiones aumentaron de modo significativo en rela-
ción con el período anterior: de 1908 en 2015 a 3258 órdenes a septiem-
bre de 2016 (véase tabla 6.2). Este aumento requiere ser analizado con
detenimiento. Una hipótesis es que la cantidad de trámites iniciados
haya sido mucho más elevada que en años anteriores –por efecto de los
programas vigentes hasta 2015–, y eso podría explicar el aumento en los
procedimientos de expulsión. Sin embargo, el número de residencias
otorgadas en 2016 fue de alrededor de 200 000, según el director nacio-
nal de Migraciones,18
un número importante, pero que no se diferencia
del promedio de los últimos cuatro años, mientras que el número de
expulsiones muestra una diferencia muy importante.
Otras explicaciones se derivan de la lógica del DNU 70/17. Por un
lado, la DNM podría haber rechazado muchos más trámites de resi-
dencia, del promedio anual anterior de un 2%. Podría haber puesto
en marcha mecanismos de expulsión exprés ante los trámites de resi-
dencia rechazados, sobrepasando el registro anterior de un 20% o por
medio de trámites que evadieron el procedimiento de regularización
obligatorio por el art. 61 de la Ley 25 871, y todo el debido proceso y
derecho a defensa. En 2016 algunos migrantes fueron retenidos y ex-
pulsados directamente, sin respetar lo establecido por la ley.
Más allá de estas hipótesis, la afirmación oficial acerca de que el DNU
no cambió la política migratoria de regularización es falsa, y sólo la
autoridad migratoria puede aclarar los factores que explican el salto
en la cantidad de expulsiones. Es evidente que existe un cambio en la
forma de resolver los expedientes administrativos que impacta sobre
los procedimientos de regularización concretados, cambio que fue pro-
fundizado por el DNU. La modificación por DNU de la oferta de recur-
sos legales para plantear la revisión de decisiones administrativas tiene
consecuencias tanto en los trámites de regularización como en los de
expulsión. Además, con el DNU se concretaron órdenes de expulsión
17 Véase <www.migraciones.gov.ar/accesible/indexP.php?mostrar_
novedad=3350>.
18 Véase <www.migraciones.gov.ar/accesible/indexN.php/swf/consulta_
tramite/templates/museo/accesible/novedades/hballada@migraciones.gov.
ar>?mostrar_novedad=3350>.

que se habían regido por reglas anteriores, lo que agrega incertidum-
bre acerca de qué situaciones están alcanzadas por el nuevo marco nor-
mativo y qué impacto tendrá en los casos de irregularidad migratoria
que no se derivan de antecedentes penales, contravencionales o faltas
administrativas migratorias.
4. El repliegue de una política migratoria que es modelo en el mundo
La política migratoria desarrollada en la Argentina, apoyada sobre todo
en los programas de regularización para resolver la situación de los mi-
grantes, ha sido señalada por diversos órganos de derechos humanos
y actores sociales alrededor del mundo como un modelo frente a las
políticas migratorias restrictivas que se implementan en la mayoría de
los países. Esto ha influido en reformas legislativas e institucionales con-
cretas, en especial en países de la región, como Uruguay, Bolivia y en la
reciente reforma brasileña.
El modelo argentino influyó también en discusiones internaciona-
les y mostró que es factible implementar políticas concretas destinadas
a la protección de los derechos humanos de las personas migrantes.
Incidió en la formulación de estándares internacionales más protec-
tores de los derechos humanos y expuso el papel de la regularización
migratoria en la garantía de los derechos de los migrantes. Ejemplo
de esto fue el último Diálogo de Alto Nivel de Naciones Unidas sobre
Migrantes y Refugiados de septiembre de 2016: con respaldo de la
sociedad civil y de los estados a partir del ejemplo argentino, el docu-
mento final determinó que en los próximos dos años la regularización
migratoria será uno de los temas de debate para revisar la respuesta
global hacia la migración.19
En contraste, las prácticas actuales de la DNM fueron denunciadas
por un conjunto de organizaciones, entre ellas el CELS, durante la
visita a la Argentina del relator de Naciones Unidas sobre las formas
contemporáneas de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas
conexas de intolerancia, y ante el CERD, durante la evaluación del
19 Declaración de Nueva York, Anexo II, parágrafo 8.p, 19 de septiembre de
2016, disponible en <www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/71/
L.1&referer=<refugeesmigrants.un.org/declaration&Lang=S>.

cumplimiento de la Convención Internacional sobre la Eliminación de
todas las Formas de Discriminación Racial por parte de la Argentina.20
En diciembre de 2016, en sus observaciones finales, el CERD recono-
ció la avanzada normativa argentina en materia de protección de los de-
rechos de las personas migrantes y solicitó al Estado argentino que no
adopte ninguna medida que signifique un repliegue respecto al marco
normativo vigente. Además, señaló la reducción de los programas de
regularización, los aumentos de las órdenes de expulsión y alertó sobre
la posible apertura de un centro de detención para migrantes.21
A la
vez, en mayo de 2017, el Comité Contra la Tortura (CAT, por sus ini-
ciales en inglés) de Naciones Unidas, en las observaciones finales de la
evaluación periódica sobre el cumplimiento de la Convención Contra
la Tortura, instó a la Argentina a derogar el DNU22
por ser contrario a
diversas garantías, al disponer un “procedimiento de expulsión sumarí-
simo”, entre otros problemas graves. Similares preocupaciones fueron
manifestadas por el Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria, al
concluir su visita al país en mayo de 2017.23
Ante la aprobación del DNU 70/17, la CIDH convocó a una audien-
cia pública de oficio el 20 de marzo de 2017 para que el Estado argen-
tino y la sociedad civil expusiesen sobre los cambios normativos en la
Argentina. Al final del período de audiencias, Margarette May Macau-
lay, a cargo de la Relatoría sobre los Derechos de los Migrantes, elogió
la Ley de Migraciones argentina como un “gran ejemplo” sobre cómo
tratar a los migrantes y señaló que el decreto es una “regresión” respec-
to de esa norma: “La verdadera preocupación de la Comisión es que
la Argentina era un gran ejemplo sobre cómo tratar a los migrantes. Y
ahora nos preocupa”.
20 Véase R. Mathus Ruiz, “La CIDH considera una ‘regresión’ el decreto
migratorio del Gobierno”, La Nación, 22 de marzo de 2017, disponible en
<www.lanacion.com.ar>.
21 Véanse los párrs. 33-34 de la Observación final de 2011, disponibles
en <tbinternet.ohchr.org/Treaties/CERD/Shared%20Documents/ARG/
CERD_C_ARG_CO_21-23_26014_S.pdf>.
22 Véanse los párrs. 33-34 de las Observaciones finales, disponibles en
<tbinternet.ohchr.org/Treaties/CAT/Shared%20Documents/ARG/INT_CAT_
COC_ARG_27464_S.pdf>.
23 Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria (GTDA), “Hallazgos
preliminares de la visita a la Argentina (8 al 18 de mayo de 2017)”, disponible
en <www.ohchr.org/SP/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=21
636&LangID=S#sthash.LHI2V9Xx.dpuf>.

7. El recrudecimiento del dispositivo
manicomial*
En la Argentina, las personas con padecimientos mentales
están entre las víctimas de las más graves violaciones de los derechos
humanos, que se superponen con la pobreza y el abandono. Cuando se
trata de niños o ancianos, la situación es extrema.
La prevalencia de los padecimientos mentales continúa en aumen-
to en todo el mundo, y estos representan un 12% de las patologías,
porcentaje superior al del cáncer y al de los trastornos cardiovascu-
lares.1
No todas las personas con padecimientos mentales acuden en
busca de ayuda a un hospital psiquiátrico asilar. Son instituciones a las
que, por lo general, asisten quienes carecen de recursos económicos.
En nuestro país, los psiquiátricos públicos son en su mayoría de tipo
asilar y alojan a unas 50 000 personas, según estiman las autoridades.
No están consideradas en políticas públicas que procuren garantizar
sus derechos a la seguridad social, el trabajo, la vivienda y el acceso a
la justicia. A esta segregación se suman las violaciones de los derechos
humanos generadas por la propia institución manicomial, en un con-
texto de privación de la libertad: ausencia de tratamientos adecuados,
abandono, sobremedicación como método de disciplinamiento, uso
de electroshock, falta de higiene y de privacidad, abusos físicos y sexua-
* Este capítulo fue elaborado por Rosa Matilde Díaz Jiménez, Ana Sofía Sobe-
rón Rebaza, Víctor Manuel Rodríguez, Augusto Martinelli y Macarena Sabin
Paz, integrantes del Equipo de Salud Mental del CELS.
1 Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), los trastornos mentales es-
tán en aumento, representan la principal causa de discapacidad en el mundo
y contribuyen de forma muy importante a la carga general de la morbilidad,
es decir, la cantidad de personas que enferman en un lugar y un período
de tiempo con relación al total de la población. La depresión es uno de los
trastornos mentales más frecuentes que, se calcula, afecta a 350 millones de
personas en el mundo. Cada año se suicidan más de 800 000 personas; el
suicidio es la segunda causa de muerte entre los 15 y los 29 años.

les.2
Luego, cuando el motivo que ocasionó la internación cesa, esas
personas no encuentran una red social que sustente el proceso de
externación, lo que las lleva a permanecer en la institución por largos
períodos e, incluso, de por vida.
En 2010, con la sanción de la Ley Nacional 26 657 de Salud Mental,
el Estado admitió que las personas con padecimiento mental deben
acceder a derechos en igualdad de condiciones. Además reconoció que
los psiquiátricos son obsoletos e ineficaces para los tratamientos, que en
su seno se violan los derechos humanos y estableció que deben cerrarse
de forma definitiva en 2020 para reemplazarlos por la atención en hos-
pitales generales.
El avance más significativo fue el reconocimiento de la vulnerabili-
dad estructural y el abandono en los que viven las personas con pade-
cimiento mental. Como parte de ese diagnóstico, se implementaron al-
gunas políticas para mejorar las condiciones de vida de estas personas.
Desde 2013, el Órgano de Revisión Nacional (ORN), creado por la
ley, intervino en más de 8000 casos individuales, cuestionando la lega-
lidad de las internaciones, y en 50 casos colectivos sobre condiciones
de internación. Entre otras acciones, emitió un dictamen para desalen-
tar el uso del electroshock y elaboró el “Documento sobre muertes en
instituciones monovalentes de salud mental”, donde señala que deben
investigarse todas las muertes en contexto de encierro psiquiátrico. Por
otra parte, desde 2012, la Unidad de Abogados Defensores del Ministe-
rio Público de la Defensa de la Nación cuestionó cientos de decisiones
vinculadas con la privación de la libertad, visibilizó arbitrariedades y
amplió el derecho de acceso a la justicia a través de procesos con ma-
yores garantías.
En el ámbito del Poder Ejecutivo nacional, la Comisión Nacional In-
terministerial en Políticas de Salud Mental y Adicciones (Conisma), de
la Jefatura de Gabinete de Ministros, estableció las bases para que todos
los ministerios implementaran políticas y destinaran recursos con el ob-
jeto de mejorar la calidad de vida de las personas con padecimiento
mental. En el marco de esa comisión, se conformó el Consejo Consul-
tivo Honorario (CCH), integrado por un amplio espectro de usuarios y
organizaciones de la salud mental. Por otra parte, a mediados de 2015
2 CELS, Vidas arrasadas. La segregación de las personas en los asilos
psiquiátricos argentinos, CELS - MDRI, 2008, disponible en
<www.cels.org.ar>.

El recrudecimiento del dispositivo manicomial 203
el Ministerio de Salud de la Nación resolvió la primera norma adminis-
trativa3
en función de la cual se establecen los criterios para habilitar
servicios de salud mental respecto de las disciplinas que deben abarcar
los equipos profesionales, así como las condiciones físico-ambientales
de consultorios y salas de internación (como la cantidad de cupos en
relación con las dimensiones del lugar).4
Pero salvo estas valiosas experiencias, entre 2010 y 2015 hubo serias
dificultades para la vigencia de los derechos de las personas con padeci-
mientos mentales: no se avanzó en un programa orientado al cierre de
los manicomios, no se realizó el censo epidemiológico de la población
internada en instituciones públicas y privadas, tampoco se ampliaron
los cupos para disponer internaciones por razones de salud mental en
los hospitales generales, ni se desarrolló una política de viviendas asis-
tidas para quienes podrían ser externados. En estas condiciones, las
personas continúan sujetas al manicomio por tiempo indefinido.5
Aun
quienes logran la externación, si precisan atención médica sobre cues-
tiones de salud física deben atenderse en el hospital monovalente don-
de estuvieron internados, porque en los hospitales generales se los dis-
crimina. El tratamiento en salud mental está centrado en la provisión
de psicofármacos sin un seguimiento adecuado. A la vez, la internación
se prolonga en forma indefinida por la carencia de una solución ha-
bitacional sostenible y porque esta población no es considerada en las
políticas de vivienda dirigidas a las personas con discapacidad. Tampo-
co existen políticas de empleo genuino: predominan actividades tera-
péuticas que no apuntan a una reinserción laboral real, ni cuentan con
el apoyo estatal necesario como para transformarse en cooperativas o
empresas sociales. Finalmente, hay experiencias de participación activa
en los procesos en los que se determina la capacidad jurídica y en los
de control de la internación; sin embargo, son prácticas aisladas que
funcionan sólo como buenos ejemplos.6
3 Ministerio de Salud de la Nación, Resolución 1484/15.
4 El hacinamiento y la sobrepoblación han sido uno de los factores medioam-
bientales históricos en los asilos de salud mental.
5 CELS, Cruzar el muro. Desafíos y recomendaciones para la externación
del manicomio, CELS, 2015, disponible en <www.cels.org.ar/especiales/
cruzarelmuro>.
6 CELS, Cruzar el muro, ob. cit.

Este panorama empeoró desde que el actual gobierno nacional re-
virtió el débil proceso desmanicomializador en curso. La falta de polí-
ticas activas robustece la institución asilar; persisten las condiciones de
exclusión social y reclusión manicomial, escenario que profundiza las
condiciones de vida inhumanas en las que se encuentran las y los usua-
rios de los servicios de salud mental.
La situación más cruel es la de niños, niñas y adolescentes. Una
evaluación realizada por el ORN en unidades psiquiátricas infantiles7
mostró que no existen directrices, protocolos ni planes institucionales
con el enfoque específico y diferencial para garantizar los derechos
contemplados en la Ley Nacional de Salud Mental, la Convención
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) y la
Convención sobre los Derechos del Niño (CDN). Como consecuen-
cia, las internaciones se prolongan excesivamente, aun cuando las
personas están en condición de alta clínica –lo que constituye una
detención arbitraria que, muchas veces, además, no se encuentra bajo
la supervisión de ninguna agencia estatal–, y en algunos casos perma-
necen internadas de por vida. Además, las intervenciones pretendida-
mente terapéuticas resultan inadecuadas porque no se desarrollan en
la comunidad del niño, como establece la ley. Esta situación contribu-
ye a la interrupción de tratamientos y a reinternaciones continuas.8
El
ORN observó un insuficiente acceso a la atención integral, que debe
incluir intervenciones en los planos social, familiar y comunitario,
hacia la integración social efectiva: “Las acciones de rehabilitación
psicosocial para preservar los derechos de ciudadanía de los niños,
que prioricen los ejes de reinclusión habitacional y comunitaria, de-
mostraron ser deficitarios”.
7 Pedido de informe del CELS al ORN, diciembre de 2016, sobre las visitas
realizadas durante 2015 y 2016 para “conocer las condiciones de interna-
ción y tratamiento de los usuarios en el marco de los derechos consagrados
en la Ley Nacional de Salud Mental 26 657”.
8 El ORN identificó casos de jóvenes con múltiples reinternaciones, entre los
que se destacaba el de un usuario que cursaba la 15ª internación, alternan-
do su estancia con períodos de permanencia en hogares terapéuticos, en
un circuito de transinstitucionalización.

Graves violaciones de los derechos humanos de los niños
en el Hospital Infanto Juvenil Carolina Tobar García
El caso más grave es el de este hospital psiquiátrico, que nuclea la
mayor parte de la política pública en salud mental de la Ciudad Autó-
noma de Buenos Aires (CABA) hacia las personas menores de edad,
un tercio de las cuales –se estima– proviene de otras jurisdicciones.
Allí las condiciones de alojamiento ponen en riesgo la integridad y la
vida de los niños, niñas y adolescentes encerrados. “Los cuidados son
deficitarios, resalta la carencia de elementos imprescindibles para la
vida cotidiana (vasos, cubiertos, entre otros elementos), la existencia
de colchones mojados de orina, un déficit en los métodos de calefac-
ción, por lo que varios de los niños manifestaban sentir frío y la falta de
intimidad en las habitaciones, que al igual que los baños no presenta-
ban puertas”.9
La violencia institucional –que incluye agresión física, psicológica y verbal
por parte del personal institucional y de seguridad– es una práctica na-
turalizada y, en lugar de proteger a los niños, el plantel profesional sigue
sus tareas con total normalidad ante este tipo de episodios. La sujeción
física prolongada es habitual y se instrumenta como modo de castigo sin
ser registrada en las historias clínicas, y “se produce en forma reiterada,
sobre la misma persona y sin prestar acompañamiento alguno”. Tan
cotidiana parece esta práctica que los niños pequeños internados “juegan
a atarse”. Del mismo modo, el ORN comprobó el uso de medicación
sedativa intramuscular como método de disciplinamiento y el de fármacos
combinados en altas dosis. Situaciones de abuso sexual sobre los niños o
entre ellos fueron referidas y denunciadas por niños, familiares y organiza-
ciones. Nada de lo mencionado motivó, hasta el momento, una investiga-
ción ni una intervención estatal que le ponga fin.
A lo largo de 2016, se hizo más visible cómo discurren por caminos
distintos el avance normativo y la organización social, por un lado, y el
empeño de la administración en sostener un sistema de salud centra-
do en el encierro manicomial ineficaz, ineficiente y violador de dere-
chos, por otro. Este empeño estatal está en sintonía con los intereses
de los sectores psiquiátricos corporativos, como los representados por
9 Pedido de informe del CELS al ORN, noviembre de 2016.

La Ley Nacional de Salud Mental y los compromisos
internacionales del Estado argentino
La Ley Nacional 26 657 de Salud Mental y Adicciones equipara, para todo
el territorio nacional, los estándares de protección de derechos de las per-
sonas con discapacidad psicosocial10
en cuestiones medulares como el
valor de la autonomía, el ejercicio de la capacidad jurídica y los derechos
a vivir de modo independiente y a ser incluido en la comunidad. La lucha
por un marco normativo respetuoso de los derechos humanos estuvo
encabezada por colectivos de usuarios, familiares, activistas y trabajado-
res del campo y contó con la participación de organizaciones sociales de
distinto tipo.
La CDPD, un instrumento internacional de derechos humanos de las
Naciones Unidas con jerarquía constitucional en nuestro país, contribuyó
a dar contenido, afinar e impulsar la Ley 26 657.
Entre sus principios fundamentales cabe destacar la eliminación de la
discriminación, el derecho a una vida digna y autónoma, la libertad para
tomar decisiones, el reconocimiento a la diversidad y la plena participa-
ción de las personas con padecimiento mental en igualdad de oportunida-
des en los ámbitos civil, político, económico, social y cultural. A diez años
de su aprobación, la CDPD es fundamental para promover el cambio de
paradigma en discapacidad. En efecto, cuando el Comité sobre los Dere-
chos de las Personas con Discapacidad evaluó por primera vez al Estado
argentino respecto del grado de cumplimiento de la Convención, recono-
ció que la Ley 26 657 está centrada en el modelo de derechos humanos
de la discapacidad, de tal modo que su implementación contribuye a dar
cumplimiento a los compromisos internacionales de la Argentina.11
10 Se utilizan de modo indistinto los conceptos “padecimiento mental” y “dis-
capacidad mental” o “psicosocial”.
11 Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, Octavo perío-
do de sesiones, Ginebra, 17-28 de septiembre de 2012, CRPD/C/ARG/CO/1.
la Asociación de Médicos Municipales (AMM), institución gremial con
incumbencia histórica en la CABA y que aumentó, con la nueva ges-
tión de gobierno, su capacidad de incidencia a nivel nacional debido

al traslado de cargos públicos de la esfera del Ministerio de Salud de
CABA a la del Ministerio de Salud de la Nación. Similar es la situación
de la Asociación de Psiquiatras Argentinos (APSA), quienes, junto con
los médicos municipales, esgrimen un discurso que se presenta como
científico, pero que no tiene nada que evidenciar a su favor, ya que ha
sostenido las terribles condiciones en las cuales los manicomios sobre-
viven hasta hoy.
1. El preocupante estado de las instituciones
creadas por la Ley Nacional de Salud Mental
En 2016 se reformaron los ámbitos institucionales colegiados estableci-
dos en la Ley 26 657, que debían articular las políticas públicas y el pre-
supuesto en pos del proceso desmanicomializador, y otros que garanti-
zaban la participación de los usuarios y de la sociedad civil. Además, se
revirtió una de las pocas medidas que avanzaba en la implementación
de la ley fijando condiciones para los establecimientos que brindan ser-
vicios de salud mental. Este escenario profundiza la situación de vulne-
raciones múltiples.
Fin de la intersectorialidad y de la participación de la sociedad civil
En ese mismo año se reformaron los ámbitos institucionales colegia-
dos que estaban en funcionamiento y promovían el involucramiento
en materia de políticas y de presupuesto de todos los ministerios con
incumbencia en el proceso desmanicomializador.
El Decreto reglamentario 603/13 de la Ley 26 657 creó la Conisma,
presidida por el Ministerio de Salud de la Nación e integrada por los
ministerios de Desarrollo Social, Educación, Justicia y Derechos Hu-
manos, Seguridad, Trabajo, Empleo y Seguridad Social, la Secretaría
de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha
contra el Narcotráfico (Sedronar) y el Instituto Nacional contra la
Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (Inadi). Desde diciembre
de 2015, en sintonía con la ausencia de medidas concretas por parte
de la nueva Dirección Nacional de Salud Mental para implementar la
ley, no se realizan reuniones de la Conisma. En septiembre de 2016
se la transfirió al Ministerio de Salud y se excluyó a las carteras de
Justicia y Derechos Humanos, Seguridad, la Sedronar y el Inadi, que
eran estratégicos para la implementación de una ley con un conteni-
do transversal.

Por otra parte, ese decreto también creó el Consejo Consultivo Ho-
norario de Políticas en Salud Mental y Adicciones (CCH), al que la Di-
rección de Salud Mental debe convocar, al menos, cada tres meses para
“exponer las políticas que se llevan adelante y escuchar las propuestas
que se formulen”. El CCH está conformado por representantes de 30
organizaciones de distintos sectores de la sociedad civil.12
Entre junio
de 201413
y noviembre de 2015 se reunió seis veces. En estos encuentros
sus miembros elaboraron el documento “Grupos de Apoyo Mutuo para
la Salud Mental y Adicciones”, propusieron reformas en el Plan Médico
Obligatorio (PMO) e instaron a la Conisma a aumentar el presupuesto
de sus políticas en todas las jurisdicciones. El CCH permitió la partici-
pación y opinión directa en los asuntos públicos de la sociedad civil,
así como de los usuarios de los servicios de salud mental, un grupo
históricamente excluido de los espacios de toma de decisiones que lo
afectan de manera directa. Desde diciembre de 2015 el CCH no volvió
a ser convocado.
En febrero de 2016, el entonces ministro de Salud de la Nación, Jor-
ge Lemus, creó la Comisión Nacional de Salud Mental. Se planteó que
esta nueva instancia estuviera integrada por expertos en la temática de-
signados por el ministro. Es decir, un espacio amplio y representativo
de participación de la sociedad civil fue reemplazado por actores de-
signados de manera discrecional y sin un proceso abierto de selección.
Sin órganos de revisión peligra el derecho a la salud mental
En agosto de 2015, el gobierno de la CABA presentó una acción judicial
con medidas cautelares contra el ORN. Según la solicitud, el Órgano
no tiene competencia para intervenir en la ciudad por su carácter na-
cional. Además, se pedía la declaración de nulidad de la resolución que
obligaba a investigar todas las muertes en contexto de encierro psiquiá-
trico. La acción judicial acusó al organismo y a su Secretaría Ejecutiva
de actuar de manera arbitraria e ilegal, y se solicitó que no intervinieran
por más que recibieran denuncias. La medida fue desestimada por el
juzgado donde se tramita la causa,14
pero la finalidad de la acción judi-
cial quedó en evidencia: el gobierno de la ciudad desafió la institucio-
12 Los sesenta consejeros titulares y suplentes del CCH fueron designados por
la Conisma en el art. 21, Anexo 1, Acta 6/14.
13 Véase Conisma, Acta 6/14.
14 El Juzgado Contencioso Administrativo Federal nº 12.

nalidad del ORN creado por ley, intentó obstaculizar la garantía directa
y concreta de los derechos de las personas con padecimiento mental, y
procuró evitar los monitoreos y el control de las instituciones psiquiá-
tricas de su jurisdicción.
Durante 2016, el Órgano enfrentó nuevos embates. Lemus designó
al director nacional de Salud Mental para integrar el plenario de este
cuerpo colegiado, pero el funcionario no asistió a ninguna de las reu-
niones mensuales.
En su Manual de recursos sobre salud mental, derechos humanos y legisla-
ción, la OMS/OPS establece que la independencia de los órganos de
revisión es un aspecto crucial para detener las violaciones de los dere-
chos humanos y que estos no deben recibir influencias políticas, minis-
teriales o de proveedores de servicios de salud. En noviembre de 2016,
se conoció de manera extraoficial un proyecto de reforma del ORN
elaborado por la Comisión Nacional de Salud Mental que proponía
ubicarlo bajo la órbita del Ministerio de Salud de la Nación y excluir de
su plenario a las organizaciones de usuarios y familiares, reemplazán-
dolas por dos asociaciones de médicos psiquiatras. La participación de
usuarios democratiza las decisiones vinculadas a las políticas de salud
mental, y pone a este grupo en el lugar de sujetos activos de derechos.
Reemplazar a las personas usuarias por médicos psiquiatras es un paso
atrás en su reconocimiento, pero además expresa una demostración
de la hegemonía que ejerce el campo médico psiquiátrico cuando los
procedimientos de toma de decisiones se pretenden más horizontales.
El traslado del organismo al ámbito del Poder Ejecutivo sería contra-
rio a las características necesarias de cualquier mecanismo de monito-
reo y protección de los derechos humanos, como la autonomía institu-
cional y la participación democrática. Las organizaciones de la sociedad
civil rechazaron el proyecto. En respuesta a un pedido de audiencia,
el director nacional de Salud Mental recibió a algunas organizaciones
solicitantes e informó que, si bien hubo diversos sectores que presenta-
ron propuestas para la modificación del Decreto 603/13,15
una reforma
15 El 19 de octubre de 2016, la Asociación de Médicos Municipales de la
CABA entregó a Lemus las modificaciones al Decreto reglamentario 603/10
de la Ley Nacional de Salud Mental y Adicciones. Tal como informaron a
través de una gacetilla, el documento tuvo el objetivo de “mejorar las posi-
bilidades de trabajo en los equipos interdisciplinarios y el bienestar de los
pacientes. Además, propone garantizar el funcionamiento de los hospitales
neuropsiquiátricos más allá de 2020, fecha en que se pretendía cerrarlos”.

de esas características no es parte de la agenda de la actual gestión de
gobierno, y reconoció que el ORN es parte estructural de la ley y debe
funcionar de manera autónoma e independiente del Poder Ejecutivo.
La derogación de la única resolución que avanzaba
en la implementación de la Ley Nacional de Salud Mental
En 2015 el Ministerio de Salud de la Nación estableció los requisitos
mínimos que debían cumplir las instituciones públicas y privadas que
brindaran servicios de salud mental.16
La medida surgió como parte del
cumplimiento de una sentencia judicial17
y fue el paso más concreto en
camino a la implementación de la Ley 26 657.
Unos meses después, la nueva administración derogó la medida y
la reemplazó por otra18
que eliminaba todos los requisitos. Mientras la
resolución anterior establecía un piso mínimo para que las institucio-
nes garantizaran un tratamiento respetuoso de los derechos de las per-
sonas usuarias, la nueva eliminaba esa protección, postergando a un
futuro indefinido la sanción de normas regulatorias para instituciones
de salud mental públicas y privadas. Es decir que cualquier interesado
en instalar un servicio de salud mental podía hacerlo sin estar obliga-
do a cumplir criterios de atención, de calidad de los tratamientos, de
conformación de equipos de profesionales ni disposiciones espaciales.
No son datos menores si consideramos que el propio texto normativo
impone la conformación de equipos interdisciplinarios, define trata-
mientos ambulatorios, prioriza la atención primaria de la salud, valora
el sostenimiento de los lazos sociales y delimita la internación como la
última alternativa terapéutica.
En respuesta, organizaciones de la sociedad civil19
impugnaron la me-
dida en la justicia federal, por su carácter inconstitucional, y solicitaron
suspender los efectos de la nueva resolución. Antes de conocer la res-
puesta judicial, el Ministerio de Salud optó por derogarla y promovió
una nueva pauta administrativa para regular las condiciones. Este ter-
cer intento tuvo aspectos que atentan contra la eliminación de las insti-
17 Causa 074 516/14, “Scaturro, Andrea Fabiana y otros c. EN - M. Salud de
la Nación y otros s. amparo Ley 16 986”.
19 Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), Red por los Derechos de
las Personas con Discapacidad (REDI), Apussam y CELS.

tuciones manicomiales en 2020 al establecer que los hospitales psiquiá-
tricos monovalentes deberán regirse según las condiciones establecidas
por una resolución de 1986 que habilita espacios para tratamientos
biológicos, como los shocks de insulina y las terapias electroconvulsivas
(TEC), más conocidas como electroshock. Pero no agota allí sus aristas
regresivas: por ejemplo, al momento de definir quiénes pueden ocupar
jefaturas en los servicios de salud mental, otorga preponderancia a los
médicos psiquiatras por sobre los psicólogos. Esta tercera resolución
fue impugnada, una vez más, en sede administrativa por las mismas
organizaciones y, al cierre de este Informe, el Ministerio no se había
manifestado al respecto.
El argumento es un deliberado desconocimiento de los instrumentos
internacionales de derechos humanos que el Estado argentino se com-
prometió a aplicar, al ratificar, entre otras, la CDPD.
2. Persistencia de la discriminación y falta de tratamientos
adecuados y respetuosos de los derechos
En 2013 la Dirección Nacional de Salud Mental presentó el Plan Nacio-
nal de Salud Mental, estructurado a partir de la identificación de nueve
problemas generales20
para dar cuenta de la situación de las personas
con padecimiento mental y formular objetivos y líneas de acción para
revertirla. El Plan tenía discrepancias entre los problemas identificados
y los mandatos de la ley, carecía de la claridad conceptual del texto nor-
mativo y estaba plagado de generalidades.21
Su herramienta de control
20 Estos problemas son: la estigmatización y la discriminación; una red de
salud mental inadecuada o inexistente en el modelo de salud comunitaria
de la ley; las adicciones, que no son tratadas dentro del campo de los
padecimientos en salud mental; la red de servicios en salud mental, que no
contempla la especificidad de los niños, niñas y adolescentes; la formación
de equipos, que no incorpora el paradigma de salud comunitaria de la ley;
un escaso desarrollo de epidemiología; una insuficiente evaluación de la cali-
dad de la atención en los servicios de salud mental; la investigación en salud
mental, que no está desarrollada adecuadamente para dar respuesta según
las necesidades del sistema de salud y de la población; la falta de cobertura
en salud mental en el abordaje de emergencias y desastres.
21 CELS, Derechos humanos en Argentina. Informe 2015, Buenos Aires, Siglo
XXI - CELS, disponible en <www.cels.org.ar>.

y evaluación incluía indicadores de resultado que más bien constituían
una declaración de buenas intenciones en lugar de las herramientas
necesarias para medir el alcance real de la política pública. Además,
explicitaba que se desentendía de la elaboración de indicadores de pro-
ceso y los dejaba librados a la voluntad de cada provincia. Por último,
evidenciaba una carencia en el aspecto más nodal de la Ley 26 657: la
sustitución definitiva de los hospitales psiquiátricos por dispositivos al-
ternativos, y la externación e inclusión social sostenible de las personas
que permanecen internadas.
De todos modos, fue un avance para la implementación de la ley ya
que contribuyó a reconocer la situación de abandono de las personas
con padecimiento mental, en particular, las confinadas en asilos psi-
quiátricos, y planteó la necesidad de definir una política pública es-
pecífica que se corresponda con el texto normativo. Desde entonces,
los avances han sido nulos. A continuación, repasaremos la situación
de algunos de los problemas que identifica el Plan Nacional de Salud
Mental.
Estigmatización y discriminación
Las personas con padecimientos mentales que han atravesado la expe-
riencia de una internación prolongada en asilos psiquiátricos no son
recibidas adecuadamente por los profesionales de la salud pública que
atienden a la población general, sino que son caracterizadas como “pa-
ciente mental” y derivadas a los hospitales psiquiátricos de procedencia
ante cualquier problema de salud física.22
Desde la perspectiva de algu-
nos operadores del sistema, esto quiere decir que, si alguien atravesó
una internación por cuestiones relativas a su salud mental y requiere
atención odontológica, oftalmológica o de cualquier tipo, corresponde
que se atienda en un hospital psiquiátrico. En consecuencia, estas per-
sonas reciben una atención desigual en todas las especialidades, atravie-
san nuevas experiencias de segregación y se profundizan los efectos del
estigma social. De modo circular, estas prácticas del sistema de salud
cronifican su dependencia del sistema asilar.
Atención en salud mental deficitaria y violatoria de derechos
A fines de 2016, tras una jornada de trabajo conjunto, representantes
del Estado y de la sociedad civil de doce provincias acordaron que:
22 CELS, Cruzar el muro, ob. cit.

Es flagrante la retracción de las políticas orientadas
a la implementación del Plan Nacional de Salud
Mental, generando incertidumbres, estancamientos
y situaciones gravosas tanto para las personas usua-
rias de los servicios como para las propias personas
trabajadoras del campo de la salud mental. En al-
gunas jurisdicciones existen iniciativas orientadas
a refaccionar el manicomio, y en general, se sigue
priorizando la internación como política principal
en salud mental. También están teniendo prelación
las medidas restrictivas de derechos e invasivas de
los cuerpos de los usuarios tales como la aplicación
de terapias de electrochoque y sujeciones físicas.23
La Dirección Nacional de Salud Mental no informó de manera precisa las
políticas que se están ejecutando para revertir este problema. En agosto
comunicó el lanzamiento de un programa de subsidios con el objeto de
que organismos estatales provinciales y municipales presentaran proyec-
tos de refacción, remodelación y/o equipamiento para desarrollar vivien-
das tuteladas, salas de internación de salud mental en hospitales genera-
les, y/o viviendas protegidas destinadas a víctimas de violencia doméstica
y/o personas con consumo problemático de drogas. Este programa es la
única política para superar la internación en instituciones psiquiátricas,
en ausencia de alternativas de vivienda. Si bien puede resultar cercano al
objetivo desmanicomializador, no es obligatorio para las jurisdicciones
presentarse, y su alcance es limitado.
Las adicciones y los consumos problemáticos
no se consideran dentro de la salud mental
El tratamiento de las adicciones y los consumos problemáticos no termi-
nó de incluirse como una problemática del campo de la salud mental,
que debe ser respondida y atendida en el marco de la Ley 26 657. En
noviembre de 2016, se conoció un proyecto de modificación de la ley
que proponía eliminar el artículo que sitúa a las adicciones dentro del
campo de la salud mental y, por lo tanto, otorga a las personas con uso
problemático de drogas, legales e ilegales, los mismos derechos y garan-
23 II Encuentro Nacional de la Red de Salud Mental Comunitaria y Derechos
Humanos, noviembre de 2016.

tías establecidos en la norma referida. La reforma pretende reinscribir
el consumo como parte de la agenda de narcotráfico y seguridad,24
lo
que consolidaría perspectivas punitivas y tratamientos involuntarios de
encierro pleno. Graciela Camaño y Horacio Alonso, diputados naciona-
les del bloque Unidos por una Nueva Argentina, encabezaron el debate
en la Cámara de Diputados y sostuvieron que las personas usuarias de
drogas deberían ser internadas en contra de su voluntad, aun sin me-
diar el criterio de riesgo de vida para sí o para otros, el único válido para
ordenar una internación compulsiva.
Las internaciones compulsivas y sin criterio de riesgo son la causa
principal de que las comunidades terapéuticas estén sobrepobladas,
incluso por personas que no han recibido ninguna indicación tera-
péutica. En ese contexto, además de consentir privaciones ilegítimas
de la libertad, se producen situaciones de abuso y vulneraciones gra-
ves, maltratos y muertes. Así ocurrió en el caso de Saulo Rojas, un
joven mendocino de 23 años, que fue internado en la Comunidad
Terapéutica San Camilo, en Del Viso, provincia de Buenos Aires. En
julio de 2013, fue hallado muerto en una celda de aislamiento. La
causa de su muerte es materia de una investigación penal que aún se
encuentra en etapa de instrucción, con escasos avances. Estas situacio-
nes requieren elevar todas las medidas de control y monitoreo sobre
este tipo de lugares. Organismos como el ORN y la Comisión Pro-
vincial por la Memoria efectuaron monitoreos y denuncias sobre las
prácticas en estas comunidades que, en algunos casos, determinaron
su clausura y cierre por severas irregularidades; entre ellas, la ausencia
de habilitación oficial.
Pocos días después del debate en el Congreso, el presidente Mau-
ricio Macri anunció el Plan de Emergencia en Adicciones, en el que
comprometía una partida de 900 millones de pesos para 2017. Si bien
la información sobre esta política es aún escasa, llama la atención que
en ningún pasaje se mencione que la atención a esta problemática debe
garantizarse en el marco de la Ley Nacional de Salud Mental, en tanto
es la única normativa vigente para encuadrar los posibles tratamientos
centrados en problemáticas de adicción.
24 Véase, en este mismo Informe, el capítulo “Nuevas amenazas. Consecuen-
cias del realineamiento geopolítico en la seguridad interior”.

Ausencia de políticas de salud mental protectoras
de niños, niñas, adolescentes y adultos mayores
Ante la ausencia de una respuesta específica orientada a las necesida-
des de tratamiento de los niños, niñas y adolescentes, y de las personas
adultas mayores, se consolida, como única alternativa, una respuesta
de encierro en la institución psiquiátrica monovalente. Dentro de los
servicios en hospitales públicos, es muy escasa la oferta específica espe-
cializada en niños y niñas, situación que cobra mayor relevancia si se
tiene en cuenta que, como sostiene la OMS, los padecimientos menta-
les de la vida adulta se manifiestan por lo general antes de los 14 años.
El ORN afirmó:
Es notable la carencia de apertura de camas de in-
ternación de niños, niñas y jóvenes con problemá-
ticas de su salud mental en los hospitales generales,
el déficit de accesibilidad para la internación en los
hospitales pediátricos según el grupo etario y/o la
severidad del caso, produciéndose derivaciones al
hospital monovalente, el déficit de estructuras in-
termedias como hogares con carácter transitorio y
promocional, la carencia de centros de día u otros
apoyos de orden físico y psicosocial en la vida coti-
diana del niño y su grupo de pertenencia.25
El déficit de una red de servicios de base comunitaria es la razón prin-
cipal para que, lejos de promoverse la desinstitucionalización y el cierre
de los psiquiátricos de niños y niñas, se consoliden.
Inadecuada formación y capacitación
de los recursos humanos en salud mental
De las acciones de formación y capacitación en servicio que la actual
Dirección Nacional de Salud Mental implementó desde el comienzo
de su gestión, ninguna se adecua al paradigma y mandato normativo
vigentes. Los cursos estuvieron a cargo de un Foro Nacional de Neu-
rociencias y Salud Mental, donde se priorizaron el tratamiento de los
sistemas atencionales, los trastornos alimentarios y la neurocognición, y
las secuelas cognitivas del traumatismo encéfalocraneano. El enfoque,
25 Pedido de informe cit., solicitado por el CELS al ORN en noviembre de 2016.

que oscila entre visiones neurocientistas y biologicistas –muy extendi-
das en esta época–, resulta insuficiente para hacer efectivo un modelo
de salud mental psicosocial, centrado en la atención primaria de la sa-
lud con perspectiva comunitaria e interdisciplinaria.
En octubre de 2015, el Ministerio de Salud de la Nación creó la Es-
cuela Nacional de Gobierno en Salud Pública “Ramón Carrillo”. Desde
su inauguración, ofertó trece diplomaturas para personas en servicio
sanitario; entre ellas, una sobre salud mental en el Primer Nivel de
Atención. En febrero de 2017, se derogó el decreto que había creado la
escuela26
y se interrumpió la formación de 620 personas que se estaban
capacitando en cuatro carreras de posgrado, así como de 2200 inscrip-
tos para el año en curso. De esta manera, se cancelaron diez carreras de
posgrado y se imposibilitó la formación en áreas de salud con especiali-
dades relevantes para el campo de la salud mental.
Escaso desarrollo de la epidemiología en salud mental
Como expresa la ley nacional, la autoridad de aplicación tiene la obliga-
ción de realizar un censo a lo largo del territorio argentino que releve
la situación de las personas internadas en todos los centros de salud
públicos y privados. La Dirección Nacional informó que solicitó colabo-
ración y asistencia técnica al Instituto Nacional de Estadística y Censos
(Indec),27
a fin de llevar adelante el Proyecto de Censo Nacional de
Salud Mental de la Ley 26 657 para el presente período.
Para cada uno de los problemas identificados, el Plan Nacional de
Salud Mental vigente hasta 2018 tiene reservada una línea de acción.
Así, la continuidad y profundización de los problemas es una responsa-
bilidad directa del Ministerio de Salud de la Nación, autoridad de apli-
cación de la ley. El director nacional de Salud Mental aseguró que se
están dando pasos para avanzar con el “plan de desinstitucionalización”
y que el plazo establecido para cerrar las instituciones psiquiátricas en
2020 es posible. Incluyó la realización del censo de personas internadas,
a concretarse en 2017, en conjunto con el Indec. A partir de esos resul-
tados, definirían un plan universal de cobertura a través del certificado
de discapacidad para todos los usuarios –una asignatura históricamente
pendiente–, a los efectos de que puedan acceder a las prestaciones de
salud que se canalizan a través del Programa Incluir Salud (ex Profe)
26 Decreto 358/16.
27 Dirección Nacional de Salud Mental, Nota 1386/16.

y a una vivienda asistida. Según informó, las viviendas estarán integra-
das como parte de las prestaciones del PMO. Este paquete de medidas
–por ahora sólo enunciadas– debe llevarse a cabo con una perspectiva
inclusiva de garantía de derechos, que deje atrás las lógicas del modelo
médico psiquiátrico hegemónico en el diseño de las políticas públicas.
3. El contraste jurisdiccional: algunas soluciones
en la provincia de Buenos Aires
La ausencia de medidas concretas para mejorar las condiciones de vida
de las personas con padecimiento mental es una situación generalizada
en todo el país. Sin embargo, existen posicionamientos políticos diversos,
aperturas al diálogo en ámbitos colegiados e incluso el reconocimiento
de diagnósticos institucionales que presentan casos con algunos matices.
El Hospital Dr. Alejandro Korn, en Melchor Romero
En noviembre de 2014 se presentó una acción de amparo colectivo28
contra la provincia de Buenos Aires29
por el estado de gravedad extre-
ma en que se encontraban las personas internadas en el Hospital Dr.
Alejandro Korn en Melchor Romero, situación que requería una re-
forma estructural en sintonía con la implementación de la Ley 26 657.
En esta institución se constató un uso excesivo de medicación, planes
alimentarios deficientes, la ausencia de tratamientos que tuvieran en
cuenta las particularidades del individuo, condiciones edilicias peligro-
sas, abusos sexuales y falta de tratamientos integrales en salud.
En mayo de 2016, el juez interviniente ordenó que se convocara a
una “Mesa de trabajo permanente por Melchor Romero”, para impul-
sar los cambios estructurales necesarios. La mesa está integrada por la
Dirección Provincial de Hospitales, la Dirección de Salud Mental de la
Subsecretaría de Salud Mental y Adicciones, ambas dependencias del
Ministerio de Salud de la provincia; la Dirección Ejecutiva, la Direc-
ción Asociada de Salud Mental, la Dirección Asociada de Enfermería,
28 Presentada por el Movimiento por la Desmanicomialización en Romero
(MDR) y el CELS. Con posterioridad, fue unificada con una acción de há-
beas corpus interpuesta por la Comisión Provincial por la Memoria (CPM).
29 La causa tramita en el Juzgado Contencioso Administrativo nº 3 de La Plata,
a cargo del juez Francisco Terrier.

el Departamento de Estadística, el Comité de Óbitos, áreas del Hospi-
tal Alejandro Korn; la Secretaría Ejecutiva del ORN de la provincia de
Buenos Aires; la CPM; el Movimiento por la Desmanicomialización en
Romero y el CELS. Además, se solicitó la intervención de la Curaduría y
de la Asesoría de Incapaces, así como de la Dirección de Compras Hos-
pitalarias del Ministerio de Salud provincial y la Dirección de Contabi-
lidad y Servicios Auxiliares dependiente del Ministerio de Economía
provincial.
La participación de las autoridades en este ámbito colegiado fue sos-
tenida, se estableció un diagnóstico común y se reconoció la situación
de emergencia, tal como había declarado la entonces ministra de Salud
de la provincia, Zulma Ortiz, tras asumir el cargo, cuando afirmó: “De
los 79 hospitales provinciales, hay cuatro en situación crítica, uno de los
cuales es el Alejandro Korn”.
Si bien el objetivo de la mesa ha sido apoyar los procesos de desins-
titucionalización de las personas alojadas, a su paso fueron haciéndose
cada vez más visibles las condiciones del encierro manicomial, que ha-
bilitan prácticas violatorias de derechos y requieren ser tramitadas en
el marco del proceso judicial. Por ejemplo, la transmisión de hábitos
vinculados con la higiene personal y el aseo de manos como medida
básica para prevenir enfermedades, y la debida dotación de elementos
como agua, jabón y toallas personales. En muchos casos, las personas en
asilos psiquiátricos no tienen acceso a estos elementos básicos, deben
utilizar sábanas para secarse y comprar el jabón –si tienen dinero– por-
que existe el estigma cruel de que lo usan de manera inadecuada, lo
dilapidan, roban o comen.
Otro de los aspectos trabajados fue la realización de capacitaciones
sobre reanimación cardiopulmonar (RCP) y maniobra de Heimlich
para trabajadores y usuarios, tras confirmar que una de las principales
causas de muerte en este hospital es la obstrucción de la vía aérea supe-
rior por alimento.
La alimentación también constituye una problemática: se registraron
críticas de las personas internadas por la calidad de la comida y la falta
de atención a necesidades nutricionales particulares, como la celiaquía.
Además de los gravísimos problemas emergentes, la mesa procuró
disolver prácticas arraigadas en la lógica de la institución manicomial,
como la prohibición o interrupción de asambleas de personas usuarias
y trabajadores. Los integrantes de la mesa elaboraron pautas para pro-
mover y garantizar el derecho asambleario, privilegiaron la circulación
de la palabra y la participación.

Uno de los mayores desafíos fue la modificación del antiguo “Proto-
colo para Personas Ausentes sin Aviso” (PASA), una herramienta cons-
truida por el hospital para registrar personas presuntamente fugadas,
pero que, por su mala utilización, denunciaba la ausencia de pacientes
de los pabellones, aun cuando se encontraran en el predio hospitalario
visitando a un compañero de otro pabellón o efectuando compras en el
kiosco. De ese modo, una persona podía tener varios registros “PASA”
en un solo día, como si pudiera fugarse o extraviarse repetidas veces sin
que esto fuera advertido y analizado por las autoridades. Por otra parte,
terminaba invisibilizando las ausencias o fugas reales, que sí es preciso
registrar para dar lugar a la búsqueda y eventual denuncia.
El protocolo confundía el fin de velar por los derechos de los usua-
rios con la protección de los trabajadores de futuras denuncias judicia-
les por fugas durante sus horarios de trabajo. No distinguía los casos de
aquellos que atraviesan una internación voluntaria –situación en que
se debería poder circular libremente– de los de carácter involuntario
–que suponen mayores cuidados y seguimiento–. Menos aún repasaba
las redes vinculares, por lo que desconocía que la persona se ausentaba,
en muchos casos, para visitar familiares o amigos.
La alternativa que delineó la Dirección Asociada de Salud Mental fue
la definición de un “Procedimiento de Notificación de Ausencias”, en
el marco de un nuevo “Protocolo de Tratamiento y Externación Sus-
tentable”. Detrás del cambio de nombre, la propuesta buscó un efecto
subjetivante, que articulara la capacidad y autonomía de la persona,
los apoyos necesarios para ejercer sus derechos, y la existencia de re-
des sociales y familiares para promover –desde el ingreso mismo en la
institución– las condiciones para su externación. Finalmente, en mayo
de 2017 el hospital aprobó el “Procedimiento de Salidas de Usuarios y
Usuarias del Servicio de Salud Mental”, que reemplazó la regulación
que se encontraba vigente, centrada en respuestas punitivas propias del
sistema carcelario, que dificultaba y en muchos casos impedía las salidas
de las personas internadas.
La experiencia demuestra que el diálogo con las autoridades a partir
de la construcción de ámbitos colegiados intersectoriales, en articula-
ción con un rol activo y comprometido del Poder Judicial, es la vía pri-
vilegiada para atender problemas de gravedad estructural a través de la
construcción de consensos.

4. La sociedad civil frente a las políticas regresivas
Como parte de la movilización generada por la sanción de la Ley
26 657 y su reglamentación, fue fundamental que la sociedad ci-
vil ocupara los espacios institucionales de interlocución que fue-
ron creados por la norma. A inicios de 2013 emergió la Red por
la Plena Implementación de la Ley Nacional de Salud Mental que,
además de aportar al decreto reglamentario, elaboró propuestas de
modificación de las carreras de grado y posgrado en salud mental,
y estableció estándares para el proceso de selección y remoción de
miembros del Consejo Consultivo Honorario de Políticas en Salud
Mental, del cual fue seleccionada como integrante. Ese espacio fue
un antecedente de la Red Nacional de Salud Mental Comunitaria y
Derechos Humanos,30
conformada en 2015 por 28 organizaciones
de siete provincias, como una instancia para dar continuidad y pro-
fundizar las acciones de diagnóstico situacional, socializar buenas
prácticas y articular acciones.
A fines de 2015 y principios de 2016, ante la preocupación que ge-
neró la designación en el Ministerio de Salud de la Nación de funcio-
narios que en anteriores gestiones en la CABA sostuvieron un modelo
contrario a la implementación de la ley, la Red Nacional promovió la
convocatoria de dos asambleas amplias e intersectoriales. Como estra-
tegia de incidencia ante este nuevo escenario, acordaron movilizar a
distintos actores sociales, y se acompañó el pedido de audiencia a las
nuevas autoridades con la adhesión de 228 organizaciones y 4423 fir-
mantes individuales, nacionales e internacionales.31
La audiencia no fue
concedida. Esta actitud refractaria al diálogo por parte de las autorida-
des de salud de la Nación se ha mantenido durante el tiempo que llevan
de gestión.32
Además, en agosto de 2016 se configuró el Movimiento Nacional en
Defensa de la Ley Nacional de Salud Mental como espacio asamblea-
rio que agrupa tanto a actores sociales históricos como a otros más re-
30 Véase <www.redsaludmental.org.ar>.
31 Texto del pedido de audiencia y listado de adhesiones disponibles en
<goo.gl/Bv3jtV>.
32 Recién el 22 de diciembre, organizaciones en representación del colectivo
de salud mental fueron recibidas en la audiencia citada por el director nacio-
nal de Salud Mental.

cientes. La lucha por la transformación de la política pública en salud
mental se ha caracterizado por el fortalecimiento constante de la arti-
culación intra e intersectorial y por la incorporación de nuevas orga-
nizaciones del espectro político y social, como sindicatos, organismos
de derechos humanos y universidades. Desde la sanción de la ley, las
organizaciones específicas de usuarios de salud mental también se mul-
tiplicaron y, desde las particularidades de cada localidad, participaron
en movimientos sociales más amplios y/o interactuaron directamente
con instancias estatales. Existen asambleas de usuarios en Buenos Aires,
Chubut, Córdoba, Entre Ríos, Santa Fe y la CABA, entre otras.
Durante 2017, la visibilidad de sindicatos, asociaciones y agrupacio-
nes de trabajadores de la salud mental, como la Asociación de Traba-
jadores del Estado (ATE) y la Central de Trabajadores de la Argentina
(CTA) dio cuenta de que la política manicomial se sostiene a expen-
sas de la precarización laboral, tanto de los contratados como de los
profesionales residentes y concurrentes. Confirmó que la defensa del
hospital psiquiátrico no está asociada a la defensa del derecho de los
trabajadores, sino a motivaciones corporativas del campo médico hege-
mónico, empresariales y farmacéuticas. Puso en evidencia también que
el paradigma contenido en la Ley 26 657 es respetuoso y representa los
derechos de los trabajadores del campo.
La definición de las políticas públicas de salud mental no puede ba-
sarse en agendas residuales definidas por la administración y en los in-
Mayor protagonismo de las personas usuarias
La Asamblea de Usuarios y Usuarias de Salud Mental por sus Dere-
chos se creó en junio de 2013 a partir de un proyecto de extensión
de la Facultad de Psicología de la Universidad Nacional de Rosario. A
más de tres años de su fundación, se ha consolidado como un ámbito
de referencia e integra, a su vez, el Movimiento de Personas Usuarias
en Defensa de la Ley Nacional de Salud Mental y Adicciones, espacio
intersectorial santafesino que aglutina a actores del campo de la salud
mental. Entre otras acciones, las asambleas de usuarios, en sus distintas
localidades, sostuvieron audiencias con funcionarios públicos, desarro-
llaron campañas de promoción de derechos y contra la estigmatización,
participaron en actividades de formación y capacitación en universida-
des, y también, como colectivo en otras actividades, como el Encuentro
Nacional de Mujeres.

tereses de sectores minoritarios. La Ley 26 657 es una conquista social
de los derechos humanos en la Argentina. La falta de voluntad de las
autoridades para sostener y profundizar la interlocución con las orga-
nizaciones de la sociedad civil, lejos de desmovilizarlas, produjo el for-
talecimiento de frentes amplios de apoyo a la Ley Nacional de Salud
Mental. En esta línea, el 7 de octubre de 2016 se realizó una manifesta-
ción pública en todo el país, con la consigna “Yo me planto, que broten
nuestros derechos”. Esta iniciativa se sumó a la que, desde hace tres
años, se viene repitiendo en Córdoba, y dio cuenta de la movilización
social generada por la salud mental al concentrar –bajo una misma con-
signa– a actores sociales en veinte ciudades de manera simultánea.
La capacidad de movilización coordinada y conjunta y el estableci-
miento de una agenda política común, en cuanto a sus aspectos funda-
mentales, evidencian la maduración de un actor colectivo que incorpo-
ra lógicas y miradas diversas, en una articulación de la política federal
y local. En la Argentina existe hoy un movimiento social activo y en
franca consolidación, con capacidad para reconfigurarse y adaptarse a
los contextos que exige la defensa activa del modelo de salud mental
comunitaria con perspectiva de derechos humanos, hasta el cierre de
los manicomios y la vida en comunidad y en condiciones dignas para
todas las personas con padecimiento mental.

8. Ayotzinapa
La experiencia del Grupo Interdisciplinario
de Expertos Independientes*
El 26 de septiembre de 2017 se cumplieron tres años de impu
nidad por la represión a los estudiantes secundarios mexicanos y la de
saparición de cuarenta y tres de ellos en Ayotzinapa. En 2016 concluyó
el mandato del Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes
(GIEI o Grupo), que fue establecido por la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos (CIDH) para contribuir al esclarecimiento de lo
sucedido.1
El Grupo desmintió la “verdad histórica” que la Procuraduría
General de la República (PGR) había presentado, evidenció la inter
vención de la policía estatal y federal y la presencia del Ejército en el
escenario de las desapariciones, descubrió más de sesenta fosas comu
nes en el Estado de Guerrero y exhibió cómo un alto funcionario del
gobierno federal manipuló pruebas. El GIEI legó, así, una experiencia
inédita que merece una reflexión sobre las capacidades y los desafíos de
los mecanismos internacionales de protección de derechos humanos,
cuya intervención creativa y en tiempo real puede ser muy relevante.
El derecho internacional desarrolló una compleja estructura de me
canismos de promoción y protección de los derechos humanos.2
En
* Este capítulo fue elaborado por Ángel Gabriel Cabrera Silva y Gabriela
Kletzel, del Equipo de Trabajo Internacional del CELS. Contó con aportes
de Erika Schmidhuber, Paula Litvachky, Gastón Chillier y Verónica Torras.
El CELS tuvo varios momentos de intercambio con miembros del GIEI e
integrantes de las organizaciones que impulsaron su creación, que fueron
fundamentales para desarrollar este capítulo. Los autores agradecen los
comentarios de Carlos Beristain y Claudia Paz y Paz.
1 Para más información sobre la experiencia del GIEI, véase Carlos M. Beris-
tain, El tiempo de Ayotzinapa, Madrid, Akal, 2016.
2 Esta infraestructura internacional incluye órganos integrados por expertos
independientes y espacios intergubernamentales. Se compone de va-
rios órganos políticos a nivel subregional, regional y global; tres sistemas
regionales (europeo, africano y americano), cada uno integrado por diversos

conjunto, se trata de instituciones que funcionan como un foro cen
tral para la elaboración de estándares de derechos humanos y una he
rramienta poderosa que permitió desatar cambios positivos en varios
Estados. En la Argentina, la visita de la CIDH en 1979 y el peso de
los precedentes del Sistema Interamericano de Derechos Humanos
(SIDH) en el proceso de memoria, verdad y justicia por los crímenes de
lesa humanidad de la última dictadura son ejemplos emblemáticos del
impacto que pueden tener.
Ahora bien, la experiencia demuestra que se alcanzan muy pocos
resultados si se concibe a estos espacios internacionales como un fin en
sí: son sólo un medio disponible en el marco de disputas sociales com
plejas que demandan la combinación de diversas estrategias políticas y
jurídicas. En la mayoría de los casos, su capacidad de impacto involucra
muchas otras acciones y actores más allá de los que pueden acceder a
estas instancias. Desde esta perspectiva, en este capítulo analizaremos
la labor del GIEI para dimensionar las potencialidades que de ella se
derivan.
1. El trabajo del Grupo Interdisciplinario
de Expertos Independientes
El GIEI fue un mecanismo de asistencia técnica creado durante la im
plementación de las medidas cautelares otorgadas por la CIDH por la
desaparición de los cuarenta y tres estudiantes.3
El caso se inserta en un
contexto mucho más amplio de graves violaciones de los derechos hu
manos en México, en la llamada “guerra contra el narcotráfico”. Para
entender la experiencia del GIEI hay que tener presente este contexto,
el papel de las organizaciones sociales y de derechos humanos mexica
nas, así como su relación con los mecanismos del SIDH.
mecanismos; diez órganos de tratados del Sistema Universal y al menos
ochenta expertos designados dentro de los procedimientos especiales del
Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas.
3 CIDH, medidas cautelares 409-414, Resolución 28/2014, “Estudiantes de
la escuela rural ‘Raúl Isidro Burgos’ respecto de México”, 3 de octubre de
2014.

Ayotzinapa 225
Las políticas contra el crimen organizado
El 11 de diciembre de 2006, el gobierno anunció que involucraría a
efectivos militares en “la batalla contra el crimen organizado”,4
momen
to que suele identificarse con el incremento exponencial de la violen
cia, aunque la problemática llevaba ya varias décadas. Desde entonces,
la intervención ininterrumpida de las Fuerzas Armadas en tareas de
seguridad interior tuvo terribles consecuencias. Las políticas contra
el narcotráfico ocasionaron la muerte de más de ciento cincuenta mil
personas,5
provocaron la desaparición de por lo menos veintiocho mil6
y el desplazamiento masivo de comunidades.
En México, desapariciones, ejecuciones extrajudiciales y graves ca
sos de tortura ocurren en escala masiva y en un marco de absoluta im
punidad.7
Diversos mecanismos internacionales de derechos humanos
condenaron esta situación. En su última evaluación, el Comité contra
la Desaparición Forzada de Naciones Unidas concluyó que existe “un
contexto de desapariciones generalizadas en gran parte del territo
rio del Estado […] muchas de las cuales podrían calificarse como de
sapariciones forzadas”.8
La situación es de tal gravedad que se denun
ciaron crímenes de lesa humanidad.9
Las masacres de Atenco, Tlatlaya,
Apatzingán y Tanhuato, en las que fueron asesinadas al menos cincuen
ta y cinco personas como consecuencia de la política de seguridad, son
hechos paradigmáticos de este escenario. Sin embargo, Ayotzinapa fue
el caso que logró captar la atención del mundo entero.
4 Presidencia de la República, Anuncio sobre la Operación Conjunta Mi-
choacán, discurso de los secretarios de la Segob, Sedena, Semar y del
procurador general de la República, 11 de diciembre de 2006, disponible en
<calderon.presidencia.gob.mx/2006/12/anuncio-sobre-la-operacion-
conjunta-michoacan/#b1>.
5 Declaración del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos
con motivo de su visita a México, 7 de octubre de 2015, disponible en
<www.ohchr.org/SP/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=1657
8&LangID=S#sthash.DZPGly14.A4cy6GRo.dpuf>.
6 Según el Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desapare-
cidas (RNPED) a enero de 2016.
7 CIDH, Informe sobre la situación de los derechos humanos en México.
8 Comité contra la Desaparición Forzada de Personas, Observaciones finales
sobre el informe presentado por México en virtud del art. 29 de la Convención.
9 Open Society Justice Iniciative, “Atrocidades innegables. Confrontando
crímenes de lesa humanidad en México”, 2016, disponible en
<www.opensocietyfoundations.org> .

Ayotzinapa y la creación del GIEI
El 26 de septiembre de 2014, los estudiantes de la Escuela Normal Isidro
Burgos de Ayotzinapa, en el municipio de Tixtla, en Guerrero, se pre
pararon para asistir a la marcha que se realiza en la ciudad de México
cada 2 de octubre en conmemoración de la masacre de Tlatelolco de
1968. Para desplazarse hasta la capital y desde esta, los estudiantes recu
rrieron a la toma de colectivos, una práctica habitual que nunca había
sido reprimida.
Según las investigaciones, autoridades municipales, estatales, fede
rales y militares habían vigilado a los estudiantes desde su salida de
Ayotzinapa. Tras algunas horas, se ordenó un despliegue masivo de
fuerzas de seguridad para interceptar los micros, que fueron alcanza
dos por patrullas y agredidos con disparos. Los estudiantes fueron obli
gados a descender, y quienes intentaron escapar fueron perseguidos.
Ciento veinte personas recibieron disparos. Seis fueron ejecutadas. Casi
cuarenta fueron heridas, algunas de gravedad. Cuarenta y tres estudian
tes permanecen desaparecidos. En este operativo participaron las poli
cías municipales de Iguala, de Cocula y de Huitzuco, la policía estatal
de Guerrero y la policía federal. Dos agentes del Ejército mexicano es
tuvieron presentes en los dos escenarios donde se llevaron a cabo las
detenciones-desapariciones.
La Procuraduría de Justicia de Guerrero ordenó investigar los hechos
en el momento en que se producían, pero ninguna de las fuerzas cum
plió la orden. A las nueve de la noche, los familiares se presentaron en
esa Procuraduría a exigir comunicación con los estudiantes, que para
entonces se creía que estaban detenidos. No consiguieron ninguna in
formación. Ese día se conformó una lista preliminar de sesenta y cua
tro estudiantes cuyo paradero se desconocía. El 28 y 29 de septiembre
los familiares acudieron a las autoridades de Iguala y emprendieron
búsquedas. Como algunos estudiantes regresaron por su cuenta a la
escuela, la lista de desaparecidos se redujo a cuarenta y tres. Desde el
29 de septiembre de 2014, no apareció ninguno más.
Desde un principio, las autoridades del sistema de justicia intentaron
cerrar la investigación con rapidez, sin haber encontrado a los estudian
tes ni haber explicado las razones del operativo en que desaparecieron.
El acompañamiento del Centro de Derechos Humanos de la Montaña
(Tlachinollan), del Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro
Juárez (Centro ProDH) y de la Red Guerrerense de Organismos Civiles
de Derechos Humanos fue crucial para que las víctimas pudieran bus
car justicia. Estas organizaciones intervinieron desde la primera denun

Ayotzinapa 227
cia de los hechos. Pocos días después, ya habían ideado una estrategia
compleja. Por un lado, elevaron una solicitud de cooperación técnica
al Equipo Argentino de Antropología Forense, que actuó como perito
independiente de las víctimas desde el 5 de octubre de 2014 y cooperó
con la PGR en la identificación de otros restos encontrados en el Estado
de Guerrero. Por otro lado, participaron de forma activa en la convoca
toria de las Jornadas Globales por Ayotzinapa.
Como parte de esta estrategia, las organizaciones solicitaron medi
das cautelares a la Comisión Interamericana. El 3 de octubre de 2014,
la CIDH las otorgó y ordenó al Estado mexicano que se emprendie
ran acciones para investigar los hechos, determinar el paradero de
los cuarenta y tres estudiantes y proteger a los sobrevivientes y a sus
familiares. La activación del trámite cautelar abrió un foro para que
las víctimas y las autoridades iniciaran conversaciones sobre la forma
de implementar las medidas dispuestas. Este espacio técnico, vigori
zado por un contexto de movilización social, consiguió que el 12 de
noviembre de 2014 los peticionarios, el Estado y la CIDH firmaran el
acuerdo que creó el GIEI.10
Según el acuerdo, el GIEI se encargaría de la
elaboración de planes de búsqueda en vida de las
personas desaparecidas, [del] análisis técnico de
las líneas de investigación para determinar respon
sabilidades penales y el análisis técnico del Plan de
Atención Integral a las Víctimas de los hechos del
26 y 27 de septiembre.
Asimismo, en el texto se establecía que el Estado aportaría los fondos
para la labor del GIEI y que los miembros serían elegidos en consul
ta con las partes. Como resultado de este acuerdo, se eligió a Carlos
Beristain (español), Ángela María Buitrago (colombiana), Francisco
Cox (chileno), Claudia Paz y Paz (guatemalteca) y Alejandro Valencia
(colombiano) como integrantes del GIEI. Todos ellos, expertos con dis
tinguidas trayectorias de trabajo y amplia experiencia en investigación
de graves violaciones de derechos humanos.
10 Véase <www.oas.org/es/cidh/mandato/docs/Acuerdo-Addendum-Mexico-
CIDH.pdf>. El acuerdo fue oficializado el 18 de noviembre de 2014.

Experiencias de participación de la CIDH
en una investigación en tiempo real
La intervención del SIDH ante graves violaciones de derechos humanos
en curso tiene algunos precedentes importantes. Entre ellos, la visita de
la CIDH a la Argentina en 1979, que recogió las denuncias de las vícti-
mas del terrorismo de Estado y elaboró el “Informe de la OEA sobre la
situación de los derechos humanos en Argentina”. El “Informe prohibido”
tuvo un enorme impacto político, local e internacional porque desmontó la
versión oficial de la dictadura y mostró la existencia de un plan sistemático
de desaparición de personas. El otro antecedente son las visitas de la
CIDH a Perú durante el gobierno de Alberto Fujimori que dieron lugar en
1993 al “Informe sobre la situación de los derechos humanos en Perú”.
Tal como ocurrió con el GIEI, el aporte de los familiares de las víctimas y
de los organismos de derechos humanos fue central para la elaboración
de esos informes.
El caso del GIEI se trata, además, de una de las tres únicas situaciones
en las que la CIDH intervino en investigaciones judiciales abiertas en
un país. La primera fue en el caso del atentado a la Asociación Mutual
Israelita Argentina (AMIA), el 18 de julio de 1994, en el que murieron
ochenta y cinco personas, y las investigaciones habían sido irregula-
res. Memoria Activa, el CELS y el Centro por la Justicia y el Derecho
Internacional (Cejil, por sus siglas en inglés) presentaron una petición a
la CIDH, y el gobierno argentino accedió a que la Comisión nombrara un
observador internacional, que analizó la causa y presentó un informe que
fue un impulso importante para que la Argentina aceptara su responsa-
bilidad internacional.11
Luego, en el caso de la ejecución extrajudicial de
Digna Ochoa, abogada del Centro Miguel Agustín Pro Juárez asesinada
el 19 de octubre de 2001 en México, cuya investigación presentó seve-
ras anomalías. La CIDH envió una misión a México en 2002 y, posterior-
mente, se designó un equipo de especialistas independientes que analizó
las pruebas y entregó un informe que fue remitido al gobierno y a los
peticionarios.12
11 Informe de Claudio Grossman, presentado el 22 de febrero de 2005. Véase
<www2.jus.gov.ar/amia/grossman.htm>.
12 CIDH, Informe 57/13, “Digna Ochoa y otros, México”, párr. 13.

Ayotzinapa 229
Ninguna de estas dos experiencias previas tuvo el nivel de participación e
impacto del GIEI ya que los expertos sólo habían tenido la oportunidad de
observar la investigación y formular recomendaciones. En cambio, en el
caso de Ayotzinapa el GIEI entrevistó a los involucrados, analizó en tiem-
po real la ejecución de medidas y realizó peritajes propios. Esta amplitud
de atribuciones le permitió mantener una agenda autónoma de trabajo y
obtener otro tipo de resultados.
El GIEI inició su labor el 2 de marzo de 2015 con un mandato de seis me
ses prorrogable. Para entonces, la PGR ya había formulado varias con
clusiones y había hecho pública una “verdad histórica” de los hechos,
según la cual miembros del cartel Guerreros Unidos habían incinerado
a los estudiantes en un basurero del municipio de Cocula y arrojado
sus cenizas al río San Juan. Según esta versión, el presidente municipal
de Iguala, José Luis Abarca, había actuado junto con Guerreros Unidos
para desaparecer y asesinar a los estudiantes a fin de impedir su inter
vención en un acto político municipal, y los normalistas habrían sido
confundidos con narcotraficantes de un grupo contrario por el cartel
local. La PGR se comprometió a perseguir, detener y procesar a los
supuestos implicados.
El GIEI desmintió este relato e insistió en la necesidad de entrevistar
a los miembros del 27º Batallón del Ejército, sito en la ciudad de Iguala.
El gobierno se negó.13
De igual forma, la intermediación de la PGR
en la obtención de algunas pruebas representó un obstáculo para el
avance de las investigaciones. Al concluir el mandato inicial del GIEI, el
acuerdo fue extendido por ocho meses adicionales y terminó definiti
vamente el 30 de abril de 2016.
Labor y resultados del GIEI
A pesar de la duración breve de su trabajo, el GIEI fue un mecanismo
innovador que produjo grandes resultados. El Grupo tuvo autonomía
sobre cómo ejercer su mandato: examinó el expediente judicial y tam
bién entrevistó a las víctimas sobrevivientes, a los familiares, a los su
puestos responsables y a funcionarios públicos.
13 GIEI, Informe “Ayotzinapa II. Avances y nuevas conclusiones sobre la
investigación, búsqueda y atención a las víctimas”, 2015, párr. 143,
disponible en <www.oas.org>.

Como medida inicial, el GIEI decidió reunirse con los familiares de
los desaparecidos en Ayotzinapa para conocer de primera mano sus
vivencias, expectativas y mostrar su compromiso con la resolución del
caso. Durante este encuentro, el Grupo percibió la desconfianza res
pecto de las autoridades mexicanas. “Nos dijeron: ‘Por favor, no se
vendan’”,14
contó uno de los integrantes. La relación que se construyó
con las víctimas le permitió, además, encontrar evidencia que no había
sido recolectada por la PGR. Por ejemplo, la madre de uno de los estu
diantes desaparecidos contó que había recibido un mensaje de texto de
su hijo en un momento posterior al horario en el que la versión de la
PGR situaba su ejecución.
Adicionalmente, la presencia del GIEI tuvo un impacto indirecto en
la investigación de otros hechos. En el marco de las diligencias realiza
das para investigar el caso Ayotzinapa, se descubrieron sesenta fosas co
munes clandestinas en los alrededores del municipio de Iguala, donde
se encontraron los restos de ciento veintinueve cuerpos.
En este proceso, el GIEI controló la difusión de sus actividades para
impedir la filtración indebida de datos que pusieran en riesgo su tra
bajo o su credibilidad y se abstuvo de hacer públicas las líneas de inves
tigación y las sospechas hasta obtener las pruebas que pudieran corro
borarlas. Además, las conclusiones sólo se dieron a conocer a través de
informes, y no de manera aislada.
El 6 de septiembre de 2015 presentó su primer informe.15
Este docu
mento detalla los hechos y desmiente la “verdad histórica” que la PGR
había difundido. El principal hallazgo del GIEI, a partir de la interven
ción de un perito de reconocida experiencia internacional, fue que los
estudiantes no habían sido incinerados en el basurero de Cocula, como
había sostenido la PGR. El informe también destacó la necesidad de
indagar cuál había sido el rol del Ejército, ya que varios registros ubica
ban a integrantes de esa fuerza en el lugar, controlando lo que ocurría.
Por otra parte, el GIEI descubrió que hubo un quinto ómnibus que
no había sido incluido en la pesquisa oficial. A partir de esta pista, el
grupo halló indicios que sugieren que el quinto autobús estaba cargado
14 CELS, entrevista con Carlos Beristain, doctor en Psicología e integrante del
GIEI, 1 de noviembre de 2016, minuto 2:57, disponible en <www.youtube.
com/CELSAUDIOVISUAL>.
15 Disponible en <www.oas.org/es/cidh/actividades/giei/GIEI-
InformeAyotzinapa1.pdf>.

Ayotzinapa 231
con mercadería del narcotráfico y se dirigía a Chicago, Estados Unidos,
cuando los estudiantes lo abordaron. Esta hipótesis explica la reacción
desenfrenada de los agentes de seguridad contra los estudiantes.
El informe también analizó el desarrollo de la investigación hasta ese
momento y dio cuenta del impacto que los hechos tuvieron sobre las
familias de los desaparecidos y de los sobrevivientes. Por último, inclu
yó recomendaciones para mejorar la pesquisa y el trato a las familias:
unificar las líneas de trabajo, actualizar el mapa de fosas y la investiga
ción de casos de otros desaparecidos de Iguala, consolidar mecanismos
de información y relación con los familiares y otras víctimas, reformar
normativas y prácticas para hacer frente a la desaparición forzada de
personas. Como respuesta a este primer informe, el GIEI y el Estado de
México firmaron un nuevo acuerdo el l9 de octubre de 2015, en el que
las autoridades se comprometieron a realizar varias modificaciones en
torno al expediente penal.
El 24 de abril de 2016, el GIEI dio a conocer su segundo y último
informe, que además de describir nuevas e importantes conclusio
nes, presentó aportes al proyecto de ley sobre desaparición forzada,
recomendaciones para optimizar las investigaciones de violaciones
de derechos humanos en México y criterios para la creación de un
plan de atención a las víctimas de Ayotzinapa. Sobresalen tres aspec
tos de este informe. En primer lugar, revela que Tomás Zerón, enton
ces director de la Agencia de Investigación Criminal, intervino para
adulterar la supuesta escena del crimen. Según el expediente oficial,
el 29 de octubre de 2015 se encontró una bolsa con restos óseos en
el río San Juan, donde se identificó un resto de Alexander Mora, uno
de los estudiantes desaparecidos. Sin embargo, el GIEI descubrió
que, un día antes en ese mismo lugar, Zerón ejecutó una diligencia
de la que no se había dejado constancia oficial y que implicó la alte
ración de la presunta escena del crimen. Según evidencia fotográfica,
Zerón estuvo acompañado de servicios periciales y de un acusado de
ser integrante de Guerreros Unidos, quien además mostraba señales
de haber sido torturado. La forma en que supuestamente se encontró
la bolsa con restos humanos al día siguiente –en un riachuelo con
apenas cuarenta centímetros de profundidad y en el mismo tramo
donde había estado Zerón sin dejar registro–indica que la evidencia
fue plantada.
En segundo lugar, este informe describe las falencias que el GIEI
detectó en el sistema de justicia mexicano y contiene veintidós reco
mendaciones generales para enfrentar la impunidad en el país. Para

terminar, el documento incluye un capítulo sobre las falencias de la
teoría oficial que sostenía que los estudiantes fueron incinerados. El
GIEI además elaboró un estudio específico en el que describe las fuer
tes evidencias de torturas en diecisiete casos, analizando la informa
ción incluida en el propio expediente y la situación de los inculpados
que declararon la versión del basurero. En todo este proceso, los fami
liares de los desaparecidos y los estudiantes sobrevivientes habían sido
revictimizados a través de la difusión de historias falsas, entre ellas, la
de que estaban infiltrados por un grupo del crimen organizado. Tras
la presentación de sus informes, los jóvenes manifestaron su agrade
cimiento al GIEI por escucharlos, creer en su relato y demostrar que
no mentían.
A pesar del carácter sustancial del informe y sus recomendaciones,
el presidente Peña Nieto se limitó a decir que la PGR analizaría sus
conclusiones. El Estado mexicano insistió en su negativa a que los
miembros de las Fuerzas Armadas fueran entrevistados y no avan
zó con la producción de prueba que debía realizarse sin demora ni
obstaculización por parte de la PGR. Asimismo, durante los últimos
meses de actividad, el GIEI tuvo que soportar fuertes cuestionamien
tos que buscaban desprestigiar a sus miembros. En este escenario, el
Grupo evaluó que habían cesado las condiciones que permitían con
tinuar con su trabajo. Su mandato concluyó sin que México accediera
a generar el marco apropiado para su renovación. Ante el cese de
actividades del Grupo, los representantes de las víctimas y el Estado
mantuvieron varias reuniones de trabajo con la CIDH. El 29 de julio
de 2016, la Comisión aprobó una resolución en la que estableció el
mecanismo que resultó de estas negociaciones y dará seguimiento a
las medidas cautelares de la CIDH y, con ello, a las recomendaciones
del GIEI.16
2. Entre el derecho y la política: la recepción del GIEI en México
Los hechos y procesos que se ventilan ante los mecanismos internacio
nales de derechos humanos suelen expresar disputas y debates polí
ticos, de cuya amplificación depende el impacto de las estrategias de
16 CIDH, comunicado de prensa nº 131/16, 9 de septiembre de 2016,
disponible en <www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2016/131.asp>.

Ayotzinapa 233
defensa de los derechos humanos.17
En este sentido, la experiencia del
GIEI no fue una excepción.
Formalmente, el Grupo fue un órgano técnico que se articuló den
tro de un mecanismo jurídico, un modo, entre muchos posibles, de
cumplir con una expectativa legal. Su creación, su permanencia y el
acatamiento de sus recomendaciones son mandatos jurídicos, que se
vinculan con el cumplimiento de una medida cautelar dictada por la
CIDH. Sin embargo, es claro que el GIEI representó más que un simple
instrumento de verificación técnica. El contexto en el que se constituyó,
sus atribuciones, así como la manera en que sus integrantes decidieron
desempeñarlas lo colocaron en una posición desde la cual interactuó
como un actor coyuntural de peso en el sistema político mexicano e
internacional.
La función de asistencia técnica y la capacidad profesional del Grupo
se convirtieron en una herramienta clave para hacer avanzar la inves
tigación y promover la asistencia a las víctimas, así como para trazar
puentes de diálogo entre los familiares y sus representantes y diversas
instancias del Estado. Además, la investigación se convirtió en una re
ferencia sobre la búsqueda de la verdad en el caso y una fuente de
capital político para quienes encabezan la movilización social en torno
a Ayotzinapa, sobre todo para el colectivo de sobrevivientes, familia
res, sus representantes y aliados. La legitimidad del GIEI logró avivar
el ímpetu social: provocó que miles de personas en México y en el ex
terior alzaran la voz y tomaran las conclusiones para fundamentar sus
demandas. La capacidad de acción del Grupo sólo estaba limitada por
los márgenes de su mandato jurídico, es decir, por el espacio de legiti
midad que el acuerdo de cooperación le otorgaba sobre la búsqueda de
los estudiantes, la investigación criminal, la atención a las víctimas y la
política pública frente a la desaparición forzada.
La amplificación de su impacto estuvo muy relacionada con la estra
tegia de comunicación. El GIEI generó los momentos oportunos para
difundir sus conclusiones, y la presentación de sus dos informes fueron
instancias de alta visibilidad para establecer su postura y demostrar su
independencia. Además, la transparencia y precisión con que se con
dujo al emitir comunicados y al dirigirse a los medios protegieron su
credibilidad.
17 Sobre la relación entre política y derecho internacional, véase Martti
Koskenniemi, The Politics of International Law, 1 EJIL, 4, 1990.

El GIEI se transformó en un actor dentro del sistema de contrapesos
mexicano. Desde allí impactó en la generación de la política de segu
ridad pública y en el diseño institucional del sistema de justicia, por
ejemplo, al ampliar las líneas de investigación contra distintas fuerzas
de seguridad y el Ejército.18
Por otra parte, sus conclusiones también
influyeron en la imagen pública de actores gubernamentales y sociales
mexicanos ante foros internacionales.19
El Grupo no pretendió ser un
órgano meramente técnico ajeno al contexto social, sino que asumió
frontalmente los márgenes de autonomía que su mandato legal le con
fería. A la vez, se relacionó con los diferentes sectores involucrados y
articuló una agenda propia.
Las víctimas, las organizaciones sociales y la CIDH frente al GIEI
La creación del GIEI fue un hecho excepcional en el funcionamiento
de la CIDH, posible gracias a la concurrencia de varias condiciones po
líticas, algunas generadas de manera deliberada, y otras, producto de
la coyuntura. Las organizaciones que representaron a las víctimas y sus
familiares tuvieron un papel importante en crear estas circunstancias,
tal como habían hecho casi cuatro décadas antes los organismos de
derechos humanos en la Argentina.
La atención psicosocial y el acompañamiento legal fueron dos aspec
tos centrales en el proceso de fortalecimiento de los familiares de las
víctimas.20
Asistidos por las organizaciones que las acompañaron, en
contraron los recursos humanos, psicológicos y jurídicos para sostener
un reclamo de justicia durante más de dos años, lo que fue imprescin
dible para la vitalidad política del movimiento y para hacer viable el
recurso desde el punto de vista jurídico en espacios e instituciones.
La inmediata documentación y denuncia permitió abrir las vías ins
titucionales para acudir ante el SIDH tan sólo cuatro días después de
18 Véase “Gobierno investiga a policías federales y estatales por caso
Ayotzinapa”, Expansión, 13 de septiembre de 2016, disponible en
<expansion.mx>.
19 Véase Joshua Partlow, “EU le retira 15% del dinero de la Iniciativa
Mérida a México”, El Economista, 20 de octubre de 2015, disponible en
<eleconomista.com.mx>.
20 Sobre la importancia de la atención psicosocial y el acompañamiento en
procesos de empoderamiento, véase Carlos Martin Beristain, Acompañar
los procesos con las víctimas, Programa Promoción de la Convivencia -
PNUD, 2012.

Ayotzinapa 235
los hechos y ayudó a exhibir el caso y a producir una rápida reacción
mediática. La estrategia generó una sinergia entre los mecanismos ju
rídicos y los cauces políticos. El otorgamiento de medidas cautelares
vigorizó la denuncia pública, al tiempo que esta última fortalecía la pre
sión para que se materializaran las obligaciones jurídicas derivadas de
las medidas cautelares.
De este modo, las organizaciones de derechos humanos canalizaron
con creatividad el reclamo jurídico para aumentar su capacidad de inci
dencia política y concretaron una idea innovadora: la propuesta de for
mar un equipo de expertos que ofreciera asistencia técnica en tiempo
real como un mecanismo de implementación de las cautelares. El papel
de las organizaciones en originar, articular y proponer esta idea apro
vechando el ímpetu político del caso fue sin duda decisivo para que el
gobierno y la CIDH accedieran a firmar el acuerdo que dio origen al
GIEI, lo cual evitó que la energía social se diluyera en la burocracia que
suele envolver la implementación de las decisiones de los mecanismos
internacionales.
La CIDH hizo su parte e impulsó la estrategia hasta el máximo de
su potencial. Para la creación del GIEI, la Comisión en su conjunto,
el relator para México en ese período, James Cavallaro, y su entonces
secretario ejecutivo, Emilio Álvarez Icaza, tuvieron una visión estra
tégica destacable. En otras circunstancias, la Comisión podría haber
sido insensible a la vitalidad del caso, podría haberse recluido en una
posición legalista y haberse rehusado a innovar en sus mecanismos,
y con ello habría coartado el potencial de cambio del movimiento
social. Por el contrario, consciente de la necesidad de aprovechar el
escenario para generar una discusión estructural sobre la crisis de de
rechos humanos en México, la CIDH activó otra de sus herramientas
y organizó una visita in loco al país, algo que no ocurría desde 1998.
De esta manera, logró trascender el caso Ayotzinapa y referirse a la
gravedad y a la escala de la situación general.
Disputa de legitimidad: críticas y respaldo al GIEI
El GIEI se convirtió en un actor con incidencia en las discusiones sobre
la política de seguridad, la crisis de derechos humanos y el sistema de
justicia en México. Esta incursión despertó diferentes reacciones. El go
bierno mantuvo un discurso neutral, algunas organizaciones respalda
ron al GIEI como vía para proponer cambios en el sistema de justicia, y
otras intentaron deslegitimarlo como forma de sostener su visión sobre
lo que presentan como una “crisis de inseguridad”.

Entre los primeros, se encuentran los miembros del movimiento
transnacional de defensa de derechos humanos,21
que aprovecharon el
trabajo del Grupo para fortalecer el reclamo sobre las falencias del sis
tema de justicia. Desde un inicio, este sector encontró en el trabajo del
GIEI un respaldo a las consignas que habían impulsado durante años.
Es el caso, por ejemplo, de los esfuerzos por adoptar una Ley General
sobre Desaparición Forzada, un proyecto que el movimiento de dere
chos humanos impulsó al menos desde 2009, cuando la Corte IDH or
denó esta medida como reparación en el caso “Radilla Pacheco”.22
Un segundo grupo de actores se opuso frontalmente al GIEI, aun
que no se centró en los hallazgos ni en los informes. Esta reacción fue
encabezada por algunos medios de comunicación23
y por una minoría
de organizaciones nacionales.24
Los críticos apuntaron a la reputación
de los miembros y del secretario ejecutivo de la CIDH. Los ataques
incluyeron la interposición de una denuncia penal contra este último
por la supuesta comisión de fraude en la utilización de los recursos
destinados al GIEI. También se pretendió cuestionar la probidad de
Claudia Paz y Paz y de Ángela María Buitrago durante el tiempo que
actuaron como fiscales en Guatemala y en Colombia, así como el pro
fesionalismo de Francisco Cox por la participación simultánea en la
investigación de otro caso en África. El respaldo y la crítica al GIEI se
instalaron como una línea de confrontación pública. Incluso ciertos
partidos políticos se posicionaron en el debate: unos, para denunciar
la falta de legitimidad del gobierno federal, y otros, para sostener que
el GIEI había distorsionado su mandato para asumir la “misión histó
rica” de desmentir a la PGR.
El desarrollo de esta confrontación afectaba al Grupo y, por ende,
su capacidad de incidir en el sistema de justicia y en el sistema político.
En el marco de estas tensiones, el mandato del GIEI finalizó antes de
arribar a resultados conclusivos sobre el paradero de los estudiantes.
21 Red Nacional de Organismos Civiles de Derechos Humanos, OSC y
personas expertas en DH respaldamos labor en México del GIEI, 2016.
22 Corte IDH, caso “Radilla Pacheco c. México. Excepciones preliminares,
fondo, reparaciones y costas”, 23 de noviembre de 2009.
23 En particular el diario de circulación nacional La Razón y periodistas como
Ricardo Alemán.
24 Identificamos a tres principales actores en este grupo: Alto al Secuestro, el
Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y Justicia Penal, y con una
postura más matizada, la organización México SOS.

Ayotzinapa 237
Sin embargo, no por ello se ha clausurado este debate. Las discusiones
sobre la legitimidad e impactos del GIEI persisten durante el proceso
de seguimiento de sus recomendaciones.
El Estado mexicano ante el GIEI
La relación del GIEI y el gobierno mexicano fue compleja. La natu
raleza legal del Grupo le daba un margen de maniobra en el que su
alcance y funciones estaban aún por definirse. Por otra parte, el he
cho de que se financiara con fondos oficiales colocaba al gobierno en
una posición ventajosa. A la vez, estaba previsto que la PGR funcionara
como monitor central de las actividades, puesto que cualquier acceso
a evidencia, solicitud de información o diligencia debía canalizarse a
través de esta agencia. Sin embargo, ello no implicaba que el gobierno
tuviera control sobre la capacidad del Grupo para llevar adelante su
propia investigación e incidir en el sistema político. El uso estratégico
de sus facultades, su trabajo de campo y sus modos de comunicación
consolidaron su autonomía y lo convirtieron en un actor de relevancia
que desencadenó reacciones nacionales e internacionales.
Por una parte, el Grupo permitió al gobierno mexicano una parcial
recuperación de la legitimidad perdida por la desconfianza popular en
las instituciones de justicia. La creación del GIEI y la firma del acuerdo
para dar seguimiento a su trabajo25
son momentos en que la tarea del
Grupo representó una muestra de cooperación o una concesión táctica
para disminuir críticas y mostrar apertura al escrutinio.26
Por otra, el trabajo del GIEI envolvió al gobierno federal en una incó
moda discusión con actores internacionales que llevó a abrir instancias
de rendición de cuentas habitualmente inexistentes.27
La investigación
del Grupo y sus revelaciones cuestionaron con dureza la conducta de
las fuerzas de seguridad, del Ejército, del gobierno de Guerrero, de la
PGR y de las autoridades federales. A través de sus hallazgos, el GIEI
25 Acuerdo entre el GIEI y el Estado mexicano, 20 de octubre de 2015,
disponible en <www.oas.org/es/cidh/actividades/giei/GIEI-boletin-
2015-2010-20.pdf>.
26 Sobre el papel de las concesiones tácticas en los escenarios políticos domés-
ticos, véase Thomas Risse y Kathryn Sikkink, “The Socialization of Internatio-
nal Human Rights Norms into Domestic Practices: Introduction”, The Power of
Human Rights: International Norms and Domestic Change, 25, 1999.
27 Informe “Ayotzinapa II…”, ob. cit., p. 10.

sometió a las autoridades gubernamentales a un escrutinio público
excepcional.
Un ejemplo de cómo activó estas dinámicas de rendición de cuentas
fue la disputa sobre la “verdad histórica” con el procurador Murillo
Karam, según la cual la PGR había “comprobado” que el crimen organi
zado había secuestrado por error a los estudiantes y los había quemado
en el basurero de Cocula, con complicidad del alcalde de Iguala. Los
primeros avances del trabajo del GIEI, presentados en marzo de 2015,
cuestionaron esta versión y llamaron a profundizar en las indagatorias.
Murillo sostuvo su versión de los hechos hasta que el primer informe
del GIEI presentó evidencia que desmentía la teoría del incendio. En
ese momento, la incertidumbre regresó y la incógnita sobre el paradero
de los estudiantes exigió una nueva respuesta.
Esta disputa se replicó en relación con la necesidad de indagar en el
papel de las distintas fuerzas de seguridad, la participación del Ejército
y del crimen organizado. En todos estos temas, a partir de los resulta
dos del GIEI, la PGR debió replantear su postura frente a su primera
teoría del caso. A pesar de no haber llegado a una conclusión definitiva
sobre el paradero de los estudiantes, estos ejemplos demuestran cómo
el Grupo incidió en el proceso de reconstrucción colectiva de la verdad.
El GIEI compensó de manera coyuntural vacíos institucionales que
permitían a las agencias estatales actuar sin consecuencias legales o po
líticas.28
Esta función normalmente corresponde a instituciones como
la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) o a otros meca
nismos de control domésticos. Sin embargo, experiencias previas, como
la de impunidad en el caso Tlatlaya,29
cuando veintidós civiles fueron
masacrados en un operativo realizado por la Secretaría de la Defensa
Nacional, demuestran el débil impacto de estas instituciones. La labor
del Grupo logró reducir la opacidad con que se desempeñaban varias
instituciones mexicanas. También sirvió para mostrar a las víctimas y a
la población que las instituciones públicas podrían cambiar sus actitu
des y relaciones en un sistema con pesos y contrapesos diferentes.
28 Sobre la inefectividad de los mecanismos de rendición de cuentas en las
políticas de seguridad de América Latina, véase Niels Uildriks y Nelia Tello
Peón, Mexico’s Unrule of Law: Implementing Human Rights in Police and
Judicial reform under Democratization, Lexigton Books, 2010, pp. 13-15.
29 Centro Prodh, Tlataya a un año: la orden fue abatir, 2015, disponible en
<www.centroprodh.org.mx>.

Ayotzinapa 239
3. El impacto del GIEI en el impulso de la denuncia
de la crisis estructural
Desde su creación, el comisionado James Cavallaro destacó que el tra
bajo del GIEI debía tener “un efecto en los procesos, políticas y prácti
cas de investigación en todos los casos de desaparición forzada a nivel
nacional”.30
Así pues, el GIEI se concibió como un instrumento de de
nuncia y visibilización, una fuente de fortalecimiento para la defensa de
otros casos y un factor de cohesión entre diversos actores y movimientos
sociales.
En su informe final, el GIEI dedicó algunas páginas a describir los
“obstáculos en el sistema de investigación mexicano”. Varios de ellos
ya habían sido denunciados por organizaciones locales: la necesidad
de crear institutos periciales autónomos fue antes identificada por el
Instituto Mexicano de Derechos Humanos y Democracia (IMDHD),31
la importancia de promover mecanismos para garantizar el acceso
de las víctimas a la información había sido materia de trabajo de la
Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos
(CMDPDH)32
y los serios problemas en la investigación de casos de de
saparición desde la Fiscalía especializada en crimen organizado, así
como el deficiente trato a las víctimas y la manipulación de restos ha
bían sido denunciados por organizaciones como Fundar, Serapaz y el
Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad.33
El hecho de que un órgano técnico internacional con amplia credibi
lidad y alta visibilidad constatara y realizara nuevas formulaciones sobre
el diagnóstico denunciado por los actores sociales nacionales robuste
30 CIDH, palabras del comisionado James Cavallaro, relator de la CIDH para
México en la Ceremonia de Oficialización del Acuerdo de Cooperación, 18
de noviembre de 2014.
31 Denunciada por el Instituto Mexicano de Derechos Humanos y Democracia
en IMDHD, Diagnóstico y propuestas de rediseño institucional de servicios
periciales y forenses, México, 2014, p. 69.
32 CMDPDH, “Informe sobre el incumplimiento de México a obligaciones
derivadas de la Convención Internacional para la Protección de Todas las
Personas contra la Desaparición Forzada”, 11 de marzo de 2014, p. 14,
disponible en <tbinternet.ohchr.org>.
33 Fundar, Centro de Análisis e Investigación y otros, “Presentación de
información en el marco de la adopción de la lista de cuestiones en la
Séptima Sesión del Comité Contra las Desapariciones Forzadas”, 15-26 de
septiembre de 2014, disponible en <tbinternet.ohchr.org>.

ció el reclamo de justicia. Sus conclusiones fueron recogidas en medios
de comunicación mexicanos y del exterior para dar un nuevo envión
a la denuncia de fallas estructurales e incluso captaron la atención de
actores internacionales como el Alto Comisionado de Naciones Unidas
para los Derechos Humanos, el Parlamento Europeo, la sociedad civil
europea y hasta un grupo de congresistas estadounidenses.34
A la vez, la movilización social frente al caso fue creciente en México
y en muchos lugares del mundo. Entre otros actores, el CELS realizó di
versas acciones con el GIEI, como la convocatoria y organización de la
primera actividad en la que el caso Ayotzinapa se expuso en el Consejo
de Derechos Humanos de la ONU y una serie de talleres y activida
des públicas en Buenos Aires para dar a conocer la crisis de derechos
humanos en México. También participó de acciones de visibilización:
por ejemplo, su presidente Horacio Verbitsky alzó en la Feria del Libro
de Guadalajara de 2014 una fotografía de cuarenta y tres estudiantes
secundarios argentinos del Colegio Nacional de Buenos Aires que pre
pararon un homenaje con las banderas mexicana y argentina con el
emblema “Vivos se los llevaron, vivos los queremos”.
El trabajo del GIEI resultó una fuente de legitimidad e influencia
para diversos esfuerzos de denuncia respecto de la situación estructural
de impunidad en México: la experiencia de Ayotzinapa dejó claras las
fallas del sistema de justicia.
El trabajo del GIEI para fortalecer instituciones
El GIEI impulsó el trabajo de las organizaciones sociales, de derechos
humanos y de instituciones públicas también en relación con otros ca
sos, y colaboró para posicionarlas en los ámbitos nacionales e interna
cionales. Por ejemplo, asesoró a la Comisión Ejecutiva de Atención a
Víctimas (CEAV) para mejorar los protocolos de actuación en casos de
desaparición forzada. Si bien esta tarea tenía como beneficiarios direc
tos a las víctimas de Ayotzinapa, podría potenciar las capacidades de
la CEAV en la atención de casos similares. Otro ejemplo similar es el
proceso mediante el cual la CNDH incorporó los informes del GIEI a
su propia investigación y asumió la tarea de dar seguimiento al trabajo
emprendido por el Grupo. De este modo, el GIEI proveyó a la CNDH
de valiosas enseñanzas sobre cómo proceder en la investigación de gra
34 Véase <lowenthal.house.gov/uploadedfiles/lowenthal-mexico-human-rights-
letter-final_signed-8-9-16.pdf>.

Ayotzinapa 241
ves violaciones de derechos humanos, mejorando así su capacidad para
intervenir en otros casos.
La consolidación de este fortalecimiento institucional dependerá en
gran medida de la receptividad de las autoridades nacionales a las lec
ciones que se desprenden del Grupo y de la movilización social y la
incidencia de las víctimas y de las organizaciones sociales. En cualquier
caso, el trabajo del GIEI sentó una primera base para potenciar las ca
pacidades de las instituciones nacionales. Será cuestión de ver si cuen
tan con la voluntad y el respaldo político necesarios para avanzar en la
lucha contra la impunidad.
El rol del GIEI en la cohesión de actores sociales
Algunos acontecimientos se convierten en símbolos de lucha y resisten
cia social. En México, la matanza de Tlatelolco ha sido durante décadas
la referencia histórica de la lucha contra la represión y la hegemonía
política del Partido Revolucionario Institucional (PRI). Ayotzinapa se
convirtió en otro símbolo y eje de la movilización social. El lema “Todos
somos Ayotzinapa”, utilizado en protestas y amplificado por las redes
sociales, expresa la solidaridad que atraviesa a la comunidad local e
internacional y condensa en esa proclama una diversidad de reclamos
y actores.35
El GIEI cumplió un papel como nodo de articulación simbólica en
torno de Ayotzinapa, colaborando en que la notoriedad de este caso
traccionara reclamos de justicia extendidos. Las conclusiones del GIEI
mostraron las bases del descontento social ante la impunidad estruc
tural y contribuyeron a movilizar un amplio grupo de actores socia
les. Además, constituyeron un instrumento de “reconstrucción de la
confianza”36
de las víctimas del caso y de quienes buscan romper con
la impunidad y el contexto de violencia en México. En ese sentido, el
papel del GIEI en la investigación del caso Ayotzinapa estructuró argu
mentos que, luego, se transformaron en consignas sociales, lo que cana
35 Por ejemplo, se ha mencionado que la movilización del caso Ayotzinapa
visibilizó el problema de violencia contra las mujeres activistas y logró
unificar esfuerzos para denunciarlo. Véase Gloria Díaz, “Ayotzinapa ‘visibilizó’
alza en agresiones a mujeres activistas: ONG”, Proceso, 15 de diciembre de
2014, disponible en <www.proceso.com.mx>.
36 Véase, por ejemplo, <fundar.org.mx/el-giei-y-la-reconstruccion-de-la-
confianza>.

lizó el descontento social hacia estrategias más claras sobre el problema
estructural de impunidad.
4. Palabras finales
Este capítulo analiza la experiencia del GIEI y propone una reflexión
sobre lo que implica en términos de innovación estratégica para el mo
vimiento latinoamericano de derechos humanos. Como decisión nove
dosa, el GIEI fue al mismo tiempo un ejercicio técnico de investigación
de un caso y un proceso instructivo sobre cómo interactuar con un ór
gano internacional que interviene en tiempo real. Víctimas, organiza
ciones sociales y de derechos humanos, autoridades estatales, la CIDH
e inclusive los miembros del GIEI tuvieron que asumir la investigación
del caso, a la vez que emprendieron un proceso de aprendizaje sobre
cómo implementar un nuevo mecanismo.
Este aspecto instructivo de la experiencia impartió importantes lec
ciones al movimiento regional y comenzó a inspirar acciones entre
quienes consideran que replicar experiencias como la del GIEI en otros
contextos podría ser provechoso. Tómese como ejemplo la propuesta
de crear un Grupo Asesor Internacional por el asesinato de la defenso
ra de derechos humanos hondureña, Berta Cáceres.37
Aún es pronto para conocer el impacto de la labor del GIEI y si se
cristalizará en un tipo de intervención que vaya a replicarse. En cual
quier caso, el Grupo demostró que, en el marco de estrategias más com
plejas, los mecanismos internacionales son todavía foros capaces de dar
respuestas innovadoras para impulsar cambios estructurales dentro de
los sistemas políticos y jurídicos de los Estados.
37 Al respecto, véase Cejil, “Respaldo internacional a la creación de grupo de
expertos para investigar el asesinato de Berta Cáceres en Honduras”, 14 de
noviembre de 2016, disponible en <cejil.org/es>.

9. Las políticas de drogas: arcaicas,
ineficaces y contrarias a la protección
de los derechos humanos*
La comunidad de derechos humanos ha incorporado cada
vez más a su agenda las injusticias graves y sistemáticas que resultan
de la aplicación de leyes y políticas contra los estupefacientes. Junto
con organismos de América del Norte y Europa, las organizaciones lati-
noamericanas de derechos humanos estuvieron a la vanguardia de esta
estrategia. Esto se corresponde con la posición más abierta que han
adoptado recientemente varios gobiernos latinoamericanos respecto
del sistema internacional de fiscalización de estupefacientes, adminis-
trado a través de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito (Unodc).
Este capítulo sitúa la importancia de la promoción de los derechos
humanos en la reforma de la política de drogas en un contexto histó-
rico más amplio. Examina los daños recurrentes que resultan de las
políticas represivas y punitivas contra las drogas, y la falta de transparen-
cia acerca de los impactos negativos de los programas de lucha contra
los estupefacientes, que –según mediciones de la Unodc–han sido un
fracaso rotundo.
Reconociendo los daños inaceptables de la “guerra contra las dro-
gas”, la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas
(Ungass) sobre Drogas 2019 se adelantó tres años, a abril de 2016, por
iniciativa de Colombia, Guatemala y México. Se pidió a la Ungass
conducir una profunda reflexión que analice to-
das las opciones disponibles, incluyendo medidas
regulatorias o de mercado, a fin de establecer un
* Este capítulo fue elaborado por Julia Buxton (PhD, Acting Dean, Professor of
Comparative Politics, School of Public Policy, Central European University,
Budapest), y traducido por Ana Prieto. Agradecemos a Hugo Goeury y a
Vanina Escales por sus aportes a la edición en español.

nuevo paradigma que impida el flujo de recursos
hacia las organizaciones del crimen organizado.
Esto no se logró. En cambio, el documento final refleja una profunda
división internacional acerca de la estrategia para hacer frente al tráfico
de drogas. Por lo tanto, durante el período que resta hasta la sesión de
alto nivel de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en 2019,
debe haber una promoción sostenida en torno a la urgencia de una
reforma.
Quienes están involucrados en el comercio de drogas –como consu-
midores, productores o traficantes–rara vez cuentan con la simpatía
pública. Suelen ser concebidos como personas que merecen la violen-
cia, la enfermedad, la privación y el encarcelamiento como resultado
de su participación en actividades ilegales y de sus comportamientos.
Pero aquí se argumenta que las políticas antinarcóticos no sólo crean y
exacerban los riesgos individuales, sino que también incrementan los
impactos negativos en la familia, la comunidad y la sociedad. Esto, a su
vez, socava las posibilidades de desarrollo, seguridad y democracia a ni-
vel local, nacional e internacional. América Latina ha sido el escenario
en el que se han concentrado los esfuerzos coercitivos contra los nar-
cóticos. La región sirve como un ejemplo de los efectos corrosivos que
tienen los castigos y las estrategias draconianas de criminalización sobre
la credibilidad, la legitimidad y la transparencia de las instituciones pú-
blicas –incluidos los sistemas de justicia penal y la policía–.
Desde el punto de vista de los derechos, es motivo de gran preocupa-
ción que los violentos y militarizados esfuerzos que se llevan adelante
para suprimir el tráfico por la fuerza permitan al Estado renunciar a sus
obligaciones básicas para con los ciudadanos –en general los más vulne-
rables y marginados–, incluidos la negación de tratamientos, servicios
y acceso a la justicia. Que la aplicación de políticas antidrogas refuerce
la desigualdad racial, de género y socioeconómica, además de imponer
costos de ejecución desproporcionadamente elevados a los países del
sur, subraya la urgencia con la que se necesita un cambio normativo.
Esta crítica se estructura en torno a cuatro características funda-
mentales de este singular ámbito de la política pública internacional.
Primero se aborda la naturaleza arcaica y opaca del régimen de control
de las drogas. En esta sección se destaca que este sistema tiene una
marcada inercia, una fuerte dependencia respecto de la trayectoria de
sus propias instituciones. Esta es una clave para explicar el fracaso de
la política de drogas y también los desafíos que enfrenta el activismo

Las políticas de droga 247
reformista. A continuación, con base en mediciones de la Unodc, se
evalúan sus resultados como profundamente problemáticos y se explica
que los defectos que subyacen a los principios rectores impiden resul-
tados exitosos. Luego se analizan la naturaleza aislada y estanca de los
actores y las instituciones vinculados con las políticas de drogas en el
funcionamiento más amplio de las Naciones Unidas.
1. El contexto histórico del control de narcóticos
Los supuestos y los principios de la política de drogas tienen hoy más
de un siglo, lo que resulta extraordinario. En ningún otro ámbito de
intervención gubernamental encarada en pos del bien público –desde la
educación hasta la salud, desde la vivienda hasta el transporte público–
la estrategia y la política aplicadas mantienen enfoques del siglo XIX.
La política antidrogas se basa en los lineamientos que surgieron en una
reunión organizada en 1909 por iniciativa del gobierno estadounidense.
Celebrada en Shanghái, China, llevó a las grandes potencias del momen-
to a considerar los controles sobre la importación y exportación de opio.
En ese entonces el opio, junto con sustancias derivadas de la planta de la
adormidera (morfina y heroína), así como la cocaína y el cannabis, eran
mercancías comercializadas de forma libre desde las economías rurales
del sur a los centros de refinamiento, fabricación y consumo en el norte
industrializado.
Estos “narcóticos” habían ocupado a lo largo de la historia un lugar
central en los primeros sistemas de comercio internacional, en los que
el opio operaba como reaseguro de parte de los costos del imperialismo
español, holandés y sobre todo británico en América Latina y el sur de
Asia. El valor de estas sustancias en el siglo XIX radicaba en su uso me-
dicinal en una época de rápida industrialización y urbanización, previa
al advenimiento de un servicio de salud profesionalizado. Disponibles
para niños y adultos, los productos a base de opio, cocaína y cannabis
eran comercializados por el sector farmacéutico emergente en la forma
de tinturas, pastillas, jarabes y soluciones inyectables para tratar enfer-
medades e infecciones.
Sin embargo, el gobierno federal de los Estados Unidos era hostil
a un comercio en el que, a diferencia de las potencias europeas, no
tenía intereses creados. También había un fuerte componente moral
en la posición estadounidense, fundamentado en la ideología puritana
del movimiento de prohibición, que consideraba el uso de sustancias

intoxicantes como inmorales y “extranjeras”. Más aun, en la época de
la “carga del hombre blanco” y con la responsabilidad asumida de cris-
tianizar Asia, las administraciones de William McKinley y de Theodore
Roosevelt trabajaron con el agonizante imperio chino para establecer
un sistema internacional de regulaciones de exportación e importación
de opio.
La resultante Convención Internacional del Opio, firmada en La Haya
en 1912, fue el primer tratado internacional sobre drogas. Estableció
las bases de un cambio radical en las responsabilidades del Estado, que
a partir de entonces debía regular el comportamiento personal me-
diante el control de la fabricación nacional y el consumo de sustancias.
La Convención de 1912 fue el primer modelo internacional de co-
laboración en materia de regulación. A partir de entonces, hubo trece
tratados sobre drogas hasta 1990, que ampliaron de manera gradual
la variedad y el número de sustancias bajo el régimen de control y los
requisitos de vigilancia y notificación a cargo de los Estados signatarios.
Antes, la Conferencia de Shanghái había establecido la dirección inte-
lectual e institucional del sistema de control de drogas y los enfoques
que operan hasta hoy. Es decir, aún respondemos a los desafíos com-
plejos y transnacionales del uso de drogas intravenosas (UDI) relacio-
nadas con el VIH/sida, a la venta de drogas por medio de internet y al
crimen organizado internacional financiado por las drogas según un
marco ideado por las potencias imperiales en un momento en que las
mujeres no podían votar ni vestir pantalones, se suponía que el tamaño
de la nariz determinaba la inteligencia y la adicción se entendía como
un problema de “irreligiosidad”.1
La Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, el acuerdo
más importante en el marco de los tratados internacionales, elaboró
estos principios de manera operativa y vinculante para los Estados sig-
natarios para proteger “la salud física y moral de la humanidad”. En
su lenguaje (que hace un fuerte énfasis en el “mal representado por
la toxicomanía”), la Convención refleja un importante cambio en el
control internacional de estupefacientes después de la Segunda Guerra
Mundial. Posicionado como una potencia global tras la derrota de los
países del Eje en 1945, los Estados Unidos pudieron imponer un marco
1 Véase R. P. Hobson, “Richmond P. Hobson Argues for Prohibition”, en
Temperance & Prohibition, Columbus, Ohio, The Ohio State University,
College of Arts and Sciences, s.f., disponible en <prohibition.osu.edu>.

de control internacional más restrictivo y respuestas draconianas a las
violaciones de ese marco.
La evolución del sistema de tratados se basó en una creciente expan-
sión y especialización de los organismos e instituciones de fiscalización
de las drogas, tanto dentro de las Naciones Unidas como a nivel nacio-
nal. Esta reorientación hizo que el sistema internacional se alejara del
modelo de regulación anterior a la guerra, supervisado por la Liga de
las Naciones y defendido por las potencias europeas, hacia la preferen-
cia de los Estados Unidos por la prohibición.
Los Estados signatarios asumieron el deber de “no permitir la pose-
sión” de estupefacientes controlados en virtud del tratado de 1961 y de
“adoptar las medidas necesarias para que la posesión […] se considere
como delito”. En esta misma tendencia de profundizar el modelo exis-
tente, la Convención de 1988 contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes
y Sustancias Sicotrópicas estableció:
Cada una de las Partes adoptará las medidas que
sean necesarias para tipificar como delitos pena-
les en su derecho interno […] la posesión, adqui-
sición o el cultivo de estupefacientes o sustancias
sicotrópicas para el consumo personal.
En relación con el tráfico, la Convención establece que “los delitos gra-
ves sean castigados en forma adecuada, especialmente con penas de
prisión u otras penas de privación de libertad”.
Con respecto al cultivo de estupefacientes, concentrado en ese mo-
mento en Turquía, Tailandia y la India en el caso de la adormidera, y
en Perú y Bolivia en el caso de la coca, la Convención Única de 1961
estableció el requisito de destruir cultivos ilegales de narcóticos con la
ambición de que:
El uso del opio para fines casi médicos deberá ser
abolido en un plazo de quince años […]; la masti-
cación de hoja de coca quedará prohibida dentro
de los veinticinco años […]; el uso de la cannabis
para fines que no sean médicos y científicos deberá
cesar lo antes posible, pero en todo caso dentro de
un plazo de veinticinco años a partir de la entrada
en vigor de la presente Convención.

Es importante destacar que no se otorgó compensación alguna a aque-
llos países que dependían de estos cultivos, a pesar del fuerte lobby de
Bolivia y Perú, y su énfasis en preservar los derechos indígenas de cul-
tivar y masticar coca. En relación con la adormidera, la Convención
Única de 1961 reconoció el papel crucial de los opiáceos en el alivio
del dolor y en las medicaciones, pero estableció un marco restrictivo
de control estatal de cultivo de opio para un número selecto de países,
lo que ató a los países que no cultivaban a un complejo sistema de li-
mitaciones a la importación, controles y requisitos supervisados por la
Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes. Sin embargo,
el impulso general fue hacia la limitación del cultivo, con el art. 22, que
establece:
Cuando las condiciones existentes en el país o en
un territorio de una Parte sean tales que, a su juicio,
la prohibición del cultivo de la adormidera, del ar-
busto de coca o de la planta de la cannabis resulte
la medida más adecuada para proteger la salud pú-
blica y evitar que los estupefacientes sean objeto de
tráfico ilícito, la Parte interesada prohibirá dicho
cultivo […]. Una Parte que prohíba el cultivo de
la adormidera o de la planta de cannabis tomará
las medidas apropiadas para secuestrar cualquier
planta ilícitamente cultivada y destruirla, excepto
pequeñas cantidades requeridas por la Parte para
propósitos científicos o de investigación.
Al tiempo que forjaba un compromiso multilateral hacia un modelo
más vigoroso de control internacional de drogas dentro de las nue-
vas Naciones Unidas, los Estados Unidos también operaban unilateral
y militarmente para evitar que las drogas fabricadas en los “Estados
productores” fuesen traficadas a su territorio. En 1971, el presidente
Richard Nixon declaró una “guerra contra las drogas”, una “securi-
tización” de malezas y arbustos que convirtió a América Latina en el
foco primario de los esfuerzos de contención del suministro hacia los
Estados Unidos. A mediados de los años ochenta, en el marco de su
renovada “guerra contra las drogas”, el presidente Ronald Reagan in-
trodujo sanciones a los Estados que se consideraba que no cumplían
con los esfuerzos estadounidenses contra el narcotráfico; esta dispo-
sición incluyó medidas dentro de la certificación anual del ejercicio

del Departamento de Estado que determinaba el acceso a préstamos
bilaterales.
El sistema de tratados ha generado una forma de dependencia de su
histórica trayectoria, ya que los principios encarnados en el tratado del
opio de 1912 siguen tan vigentes como hace más de un siglo. Ponen el
énfasis en “la contención del lado de la oferta”, por la que los países
productores asumen la responsabilidad de prevenir contra el suminis-
tro de drogas peligrosas a los consumidores en los países demandantes;
de prohibir e incautar las drogas para detener su comercialización; de
aplicar la legislación antidrogas a nivel nacional mediante estrategias
de patrullaje, vigilancia y encarcelamiento, y de colaborar a nivel inter-
nacional para defender y poner en práctica los esfuerzos contra el nar-
cotráfico y generar consenso en torno a la ideología de la prohibición y
el objetivo de un mundo libre de drogas consideradas peligrosas.
Estos preceptos continúan siendo la base para evaluar el desempeño
de los Estados y el cumplimiento del sistema de tratados, incluso a tra-
vés de los reportes2
y certificaciones acerca de las prohibiciones, incau-
taciones, erradicación de cultivos y tasas de detención. La estrategia
tampoco se ha transformado a pesar de los múltiples y complejos cam-
bios en el comercio internacional y los mercados de las drogas, sobre
todo en la era de la globalización posterior a la Guerra Fría y pese a que
se ha desdibujado la delimitación entre Estados productores y consumi-
dores a partir del aumento de los mercados de drogas sintéticas y de los
cultivos hidropónicos de cannabis.
2. Resultados
Por lo general, se asume que el diseño y la implementación de políticas
públicas se configuran, evalúan y modifican en relación con indicado-
res comprobables en pos del logro de los objetivos principales o, al me-
nos, del progreso hacia sus objetivos; que las mediciones se relacionan
con resultados y no sólo con actividades, y que las partes involucradas
participan en todo el proceso. Este no es el caso de la política de drogas,
que ha permanecido estática tanto en normativas como en principios,
2 Al respecto, véase D. Bewley-Taylor, “Drugs Policy Metrics under Review”,
en International Drug Policy Consortium (IDPC), Londres, Reino Unido,
IDPC, 9 de septiembre de 2015, disponible en <idpc.net>.

a pesar de la evidencia de que los objetivos de reducir la fabricación, el
tráfico y el consumo de estupefacientes se han incumplido década tras
década.
Más personas participan en la producción, el tráfico y el consumo
que en cualquier momento de la historia desde que se erigió el sistema
de control. Esto sucede a pesar del alto costo que supone participar en
el comercio ilegal, incluidas la privación de la libertad, la pérdida de
acceso al empleo y la vivienda, y la muerte, en los casos más extremos.
Respecto de los patrones de consumo, se calcula que 247 millones de
personas consumieron drogas al menos una vez en 2014 (1 de cada 20
personas de 15 a 64 años), lo que representa una tendencia en alza des-
de 2009, cuando hubo unos 210 millones de usuarios, según el Informe
Mundial sobre las Drogas3
producido por la Unodc. En términos relati-
vos, se trata de un pequeño porcentaje de la población mundial si se lo
compara con problemas quizá más acuciantes, como el analfabetismo
(que afecta a 785 millones de adultos), el hambre (a 925 millones de
personas) y la pobreza (1 de cada 5 personas). Pero por tratarse de la
medida con que se debe juzgar el desempeño del régimen de fiscali-
zación de drogas y considerando que los gastos mundiales anuales de
lucha contra el narcotráfico ascienden a 100 000 millones de dólares,
las cifras de consumo demuestran un fracaso institucional.
Para un régimen que se presenta como comprometido con la salud y
el bienestar de la humanidad, las cuestionables estadísticas de la Unodc
incluyen 207 400 muertes relacionadas con las drogas en 2014 (principal-
mente ligadas a sobredosis), la estimación de que 29 millones de usuarios
sufren algún tipo de trastorno por consumo de drogas, y que, de las 12
millones de personas que se inyectan drogas, el 14% vive con VIH.4
No sólo es mayor la cantidad de personas que consume drogas ilega-
les, sino que la gama de sustancias disponibles hoy en día es más diver-
sa, más barata y más pura que antes.
La demografía del consumo también está cambiando en los extremos
de la cadena de fabricación y consumo –las mujeres y las niñas tienen
cada vez más participación en los mercados de drogas–; los individuos
se inician en el uso de drogas a una edad más temprana, y los datos
sobre su uso a lo largo del tiempo demuestran que los consumidores
3 Véase Unodc, Informe mundial sobre las drogas, Viena, Unodc, 2016, p. x,
disponible en <www.unodc.org>.
4 Ibíd., p. ix.

las utilizan por un período más largo y consumen múltiples sustancias.
La geografía de los mercados de la droga también ha experimentado
una redefinición. El sur, tradicional centro de cultivo, fabricación y trá-
fico al exterior, constituye ahora un mercado consumidor cada vez más
grande, mientras que el norte está asumiendo un papel más significati-
vo en la fabricación de estupefacientes, en particular de cannabis y dro-
gas sintéticas. Con la expansión del consumo y de la manufactura tanto
en el sur como en el norte del planeta, la tendencia general es hacia un
mercado criminal más grande, más complejo, integrado y sofisticado,
valorado en la última estimación integral de la Unodc (2003) en unos
321 600 millones de dólares al año, o un 0,9 del PBI mundial.
Para comprender el desproporcionado impacto de la política de dro-
gas sobre las personas y los países del sur, es crucial señalar que la orien-
tación del sistema internacional es hacia el control de los narcóticos de
origen natural, como el opio, la cocaína y el cannabis, que se producen
a partir de plantas (la adormidera, la hoja de coca y la planta de canna-
bis sativa). Mientras que este tipo de sustancias narcóticas “orgánicas”
fueron tradicionalmente dominantes en el mercado ilícito, el período
contemporáneo ha experimentado un auge de las drogas sintéticas quí-
micamente fabricadas, a las que haremos referencia como “sustancias
de tipo anfetamínico” (ATS, por sus siglas en inglés), alucinógenos y
psicodélicos, como la anfetamina, la metanfetamina, el éxtasis MDMA,
el LSD y también una serie de nuevas sustancias psicoactivas (NPS, por
sus siglas en inglés, o “legal highs”).5
Estas últimas son, por lo común,
copias químicas de drogas legales, como los cannabinoides sintéticos,6
y eluden los controles gracias a pequeñas modificaciones moleculares
que las dejan fuera del ámbito de control. Según la Unodc, las NPS
“proliferan a un ritmo sin precedentes, representando un riesgo signifi-
cativo para la salud pública y un reto para la política de drogas”.7
Entre
2008 y 2015, 102 países informaron a la Unodc de un total de 644 NPS.
Para subrayar la progresión de los cambios en los mercados de drogas
ilícitas y el aumento de la fabricación y el consumo de ATS, es nece-
5 “Subidón legal”, expresión que alude al mercado gris o semilegal por donde
circulan las NPS. [N. de la T.]
6 Unodc, Global Smart Update, nº 13, Viena - Bangkok - Washington DC,
Unodc, Global Smart Programme, 2015, disponible en <www.unodc.org>.
7 Unodc, Early Warning Advisory on New Psychoactive Substances, Viena -
Bangkok - Washington DC, Unodc, Global Smart Programme, 2017, dispo-
nible en <www.unodc.org>.

sario examinar los datos de la Unodc, a pesar de algunos problemas
relacionados con la fiabilidad de la información proporcionada a las
autoridades internacionales del control de drogas, como se analizará
más adelante. Si bien el cannabis siguió siendo, por lejos, la sustancia
controlada más consumida, las ATS componen la segunda categoría
prevalente de drogas. En su “Evaluación global de las drogas sintéticas”
de 2014, la Unodc reconoció que:
Las ATS estaban firmemente establecidas en los
mercados mundiales de drogas ilícitas, y los niveles
de uso superaban con frecuencia a los de la heroí-
na y/o la cocaína […], las incautaciones de ATS
apuntaban a una rápida expansión del mercado
mundial; más de 135 toneladas fueron decomisa-
das en el mundo en 2012, lo que representa un au-
mento del 80% respecto de 2010.8
El crecimiento del mercado de ATS, con lugares clave de fabricación
en América del Norte y Europa, desplaza la importancia tradicional de
las cadenas de suministro de cocaína y opioides, aunque estos últimos
continúan a la cabeza de las operaciones de erradicación y prohibición.
Esto muestra que el modelo de control tiene un carácter dependiente
de su propia historia y trayectoria, y una falta de adaptabilidad a un en-
torno dinámico. De acuerdo con las cifras del Informe Mundial sobre
las Drogas de 2012, quienes reconocieron que eran consumidores de
cocaína, de entre 15 y 64 años de edad, fueron la mitad de los que in-
formaron que eran consumidores de ATS (excluidas las MDMA): 13,7
millones y 26,2 millones, respectivamente. Con 15,9 millones de usua-
rios, las cifras de consumo de opioides también quedaron detrás de las
de consumo de ATS.
En el caso del cultivo de drogas narcóticas, no ha habido progresos
hacia el objetivo de reducir el suministro dentro de los plazos de quince
y veinticinco años establecidos en la Convención Única de 1961. La pro-
ducción de opio en Afganistán se incrementó un 43% en 2015 debido a
un aumento estimado del 10% en el área de cultivo, y llegó al nivel más
8 Unodc, Global Synthetic Drugs Assessment, Viena, Unodc, 2014, p. 1,
disponible en <www.unodc.org>.

alto en más de dos décadas.9
Si se suman estimaciones de Colombia,
México, Guatemala, Pakistán, Laos, Myanmar, Tailandia y Vietnam, el
área total de cultivo de adormidera en 2015 fue de unas 281 100 hec-
táreas, con 4770 toneladas de producción potencial de opio. El cultivo
de coca ha visto un ligero descenso, de 158 000 hectáreas en 2004 a
132 300 en 2014, de los cuales se informó de 20 400 en Bolivia, 69 000
en Colombia y 42 900 en Perú, con una fabricación potencial de cocaí-
na pura estimada en 2014 –treinta años después del plazo que estable-
ció la Convención–en 943 toneladas.
Estas cifras son profundamente problemáticas,10
no sólo porque su-
brayan que los objetivos no se cumplieron, sino debido a que no son
fiables y no presentan una imagen completa de los impactos de las polí-
ticas contra las drogas. Durante casi medio siglo, el régimen de control
se ha centrado en un conjunto limitado de indicadores para determi-
nar el desempeño de los gobiernos nacionales. Este incluye el precio de
las drogas ilícitas, la pureza y la disponibilidad; las tasas de detención y
encarcelamiento; el volumen y tipo de incautación de drogas, y las tasas
de erradicación de cultivos. Sin embargo, hay una serie de factores que
hace que los informes sean imprecisos, lo que incluye las diferentes
metodologías utilizadas por los países, la dificultad para obtener infor-
mación veraz en un contexto de aplicación de castigos (por ejemplo, en
torno al consumo), la validez de extrapolar el tamaño y las tendencias
del mercado de las drogas a partir de las tasas de incautación; y la natu-
raleza oculta del cultivo, la fabricación y el tráfico. El sesgo del régimen,
en beneficio de los países del norte, también significa que, si bien es
posible que tengamos una gran cantidad de información –aunque algo
engañosa–acerca de los niveles de cultivo, los datos sobre la fabricación
sintética, incluso en estos países, son escasos. Además, en contraste con
otros procesos de elaboración de política pública, se excluye del diseño
de la política de drogas, de su monitoreo y evaluación a un conjunto
de actores interesados de modo directo en la cuestión –por ejemplo,
los usuarios de drogas y los cultivadores–. La criminalización es una
9 “Afghanistan’s Opium Production Soaring, Says UN”, The Guardian, Lon-
dres, 23 de octubre de 2016, disponible en <www.theguardian.com>.
10 D. Bewley-Taylor, “The 2016 United Nations General Assembly Special
Session on the World Drug Problem: An Opportunity to Move towards
Metrics that Measure Outcomes that Really Matter”, GDPO Working
Paper, nº 1, Swansea University Prifysgol Abertawe y Global Drug Policy
Observatory, enero de 2016, disponible en <www.swansea.ac.uk>.

vía clave para esta exclusión. Como resultado, la base empírica para la
elaboración de políticas de drogas es débil y se configura alrededor de
especulaciones acerca de las motivaciones y las razones para involucrar-
se en este comercio.
Los resultados y los impactos no forman parte de las mediciones de
la Unodc y, por esa razón, las consecuencias negativas no se registran.
Por ejemplo, mientras que los informes sobre erradicación demuestran
el progreso en el logro de los objetivos nacionales o de la Unodc sobre
reducción de cultivos, los impactos en las personas por desplazamien-
tos o pérdida de medios de vida no son evaluados y, por lo tanto, no
pueden ser mitigados. De igual modo, el impacto para un niño de te-
ner un padre encarcelado por consumidor o traficante no es medido
por los indicadores de desempeño, como tampoco la violencia utilizada
por el sector de la seguridad. Las mediciones actuales fomentan accio-
nes coercitivas aceleradas, con el fin de satisfacer los requerimientos
de informes semestrales y anuales. Al mismo tiempo, y subrayando las
raíces históricas del modelo de control, el fracaso en la concreción de
los objetivos es justificado a menudo, incluso por la propia Unodc, con
el argumento de que el control de las drogas es algo inherentemente
bueno, sean cuales sean los resultados. Esta persuasión moral legitima
a su vez estrategias toscas e indefendibles. Por ejemplo, la respuesta
de algunos organismos internacionales y organizaciones regionales a la
presencia y crecimiento del mercado de las drogas ha sido la de intensi-
ficar la vigilancia. Este ha sido el caso en la estrategia antinarcóticos de
los Estados Unidos, tanto en el país como en el extranjero, con ramifi-
caciones particularmente nocivas para América Latina.
En los últimos tiempos Filipinas se ha erigido como el ejemplo de
represión brutal más extremo. Durante el primer año tras la elección
del presidente Rodrigo Duterte en mayo de 2016, quien llegó al poder
con una plataforma de enfrentamiento a la criminalidad violenta, unas
6000 personas han sido asesinadas por paramilitares y vigilantes en la
llamada “Oplan Tokhang” o “guerra de las drogas”. En enero de 2017, la
oficina de Duterte publicó una “narcolista”11
en la que figuraban alcal-
des locales, oficiales de policía y funcionarios públicos, y el presidente
amenazó: “Busca tu nombre en la narcolista. Si tu nombre está ahí,
11 A. Withnall, “Philippines President Rodrigo Duterte Vows to Kill Mayors and
Officials Involved in Drug Trade”, The Independent, Londres, 10 de enero de
2017, disponible en <www.independent.co.uk>.

hijo de puta, tienes un problema. De verdad voy a matarte”. Además,
Duterte ha exhortado a los filipinos: “Si conoce a algún adicto, vaya y
mátelo usted mismo, ya que hacer que sus padres lo hagan sería dema-
siado doloroso”.12
Filipinas es un caso extremo, pero la respuesta de ese gobierno no
carece de precedentes ni en términos de estrategia ni de muertes. Sin
embargo, la experiencia histórica demuestra que, sin importar la bruta-
lidad, la “guerra contra las drogas” –sea de alta o de baja intensidad–no
puede resultar exitosa. Los esfuerzos por suprimir los mercados de las
drogas han sido contraproducentes y han catalizado efectos dinámicos
de fragmentación, reubicación e innovación. Para entender por qué su-
cede esto, es necesario volver a los principios fundacionales del modelo
de control y a la ideología de la prohibición.
3. Fallas críticas
La prohibición de las drogas se basa en el postulado de que una exito-
sa erradicación de los cultivos y la prohibición del comercio elevarán
los costos de la oferta y expulsarán a los consumidores del mercado.
También se basa en el postulado de que los marcos punitivos de la justi-
cia penal desincentivan el comercio y fuerzan a quienes cultivan plantas
narcóticas y a quienes producen drogas a recurrir al empleo legal. Un
segundo supuesto asume la presencia, estructura y funcionamiento de
un Estado-nación capaz de disuadir, basado en el sistema westfaliano de
soberanía, demarcación de fronteras, integridad territorial y gobierno
sobre una ciudadanía definida. Tal conceptualización supone una dis-
tinción clara y no problemática entre, por un lado, un Estado bueno,
racional y formal y sus instituciones –todas ellas delimitadas y operando
dentro del Estado de derecho–y, por otro, el comercio criminal vio-
lento, corrupto y, en última instancia, reprimible. Ninguna de las dos
presunciones operativas es válida.
Como ha sido documentado por la experiencia de otras prohibicio-
nes (trabajo sexual, alcohol, tabaco, café), la criminalización genera un
lucrativo comercio ilegal. En el caso de las sustancias que causan depen-
12 R. Iyengar, “The Killing Time: Inside Philippine President Rodrigo Duterte’s
War on Drugs”, Time, Nueva York, 24 de agosto de 2016, disponible en
<time.com>.

dencia, los mercados han demostrado ser resistentes. Esto se debe a la
naturaleza inelástica de la demanda, en la que algunos consumidores
acceden a pagar costos cada vez mayores, mientras que el valor añadido
por la prohibición al cultivo ilícito de plantas narcóticas y la fabricación
de drogas incentiva la oferta. Estos factores compensan los costos del
castigo en todos los niveles de la cadena de producción y distribución.
Cada paso adelante en la “guerra contra las drogas” se contrarres-
ta por la lógica y la inevitabilidad de dos pasos atrás: una incautación
exitosa disminuye la oferta y, a su vez, eleva los precios y aumenta los
incentivos para que los actores ingresen en la cadena de suministro. La
posibilidad de obtener grandes ganancias para quienes estén dispues-
tos a participar en la oferta criminal ha alimentado una y otra vez la
competencia violenta por los territorios y mercados vacantes. México
es un ejemplo sangriento de este tipo de incentivación. Esta incluye a
actores estatales, entre los que los militares, la policía y otros elementos
del ámbito de la seguridad y del sistema de justicia penal son suscepti-
bles a la colusión lucrativa y al negocio de proteger la actividad ilícita.
A la inversa, la militarización alentada por marcos bilaterales, que van
desde la operación Altos Hornos (Blast Furnace) en Bolivia (1986) hasta
el Plan Colombia (1998), el Plan de México (2007) y la Iniciativa de
Seguridad Regional Centroamericana (2008), ha dado lugar a violacio-
nes de los derechos humanos que incluyen la ejecución, la tortura, la
detención arbitraria y la violación en un contexto de impunidad del
sector de seguridad, una inadecuada supervisión civil de los agentes
antinarcóticos y el reclutamiento de fuerzas paramilitares en unidades
antinarcóticos reservadas.
La pérdida de la participación en el mercado de una droga en parti-
cular o el aumento del riesgo de ser apresado reorienta con frecuencia
el suministro criminal a una droga diferente. Hay múltiples ejemplos
de esta dinámica, como el cambio del suministro del cannabis a la co-
caína entre Colombia y los Estados Unidos en la década del setenta y,
más recientemente, la suplantación de los mercados de opiáceos por
metanfetamina en el sur de Asia. De manera alternativa, si los valores
del comercio de drogas son bajos, las organizaciones criminales se di-
versifican hacia otras formas de generación de ingresos ilegales, tales
como el lavado de dinero y el tráfico de personas.
Asimismo, el desplazamiento de los capos de la droga y el descabe-
zamiento de grandes organizaciones criminales, perseguidas con vigor
por los Estados Unidos durante la renovada “guerra” de Reagan, no
terminó con los carteles ni con sus redes de suministro. Más bien, en

lo que se ha denominado “síndrome de la hidra”, de las organizaciones
decapitadas han germinado múltiples cabezas más pequeñas y nuevas
alianzas criminales más ágiles, que minimizan los riesgos de sus ope-
raciones y obtienen beneficios diversificando carteras y manteniendo
estructuras flexibles.
Otro resultado del control de las drogas es la fragmentación y susti-
tución del mercado, en todos los aspectos de la cadena de suministro y
consumo. Para 9 de cada 10 usuarios de drogas que la Unodc reconoce
como no problemáticos, la escasez de una droga favorita provocará des-
plazamientos hacia drogas diferentes o nuevas: la demanda de cocaína
en Londres, Nueva York o Río de Janeiro no se terminará por una in-
cautación a gran escala. Por el contrario, los consumidores buscan nue-
vos proveedores o modifican sus preferencias para que se ajusten a la
disponibilidad –una tendencia de cambio y sustitución que subyace al
reciente crecimiento del mercado de las NPS–. El mercado británico13
de cannabis muestra un caso interesante de sustitución. Tras la reduc-
ción de las importaciones de los países tradicionalmente proveedores
–el Líbano, Marruecos, la India y Afganistán–en los años noventa, la
producción nacional con kits de cultivo hidropónico se aceleró. No
sólo las operaciones británicas de lucha contra los estupefacientes ge-
neraron una nueva estrategia nacional de sustitución de importaciones,
sino que también estimuló la aparición de un mercado de cannabis de
alta potencia –o “skunk”–basado en la importación y el cultivo de varie-
dades genéticamente modificadas y seleccionadas.
En términos de tráfico, la prohibición y el decomiso también se frag-
mentan, y las rutas de suministro y operaciones se transforman. En el
caso de Sudamérica, la Operación Intercepción de Nixon, que impu-
so controles y búsquedas en los transportes terrestres entre México y
los Estados Unidos, alentó a los traficantes colombianos a diversificar
el tipo de droga –lejos del voluminoso y maloliente cannabis–y adop-
tar una relativamente desconocida, la cocaína; a cambiar el medio de
transporte –de los cargamentos terrestres a los aéreos y marítimos–, y a
alterar las rutas –lejos de los puntos de entrada de México a los Estados
Unidos, desviándose por el Caribe y el océano Pacífico–. Los esfuerzos
para evitar la detección y acelerar el movimiento de las drogas a través
de las cadenas de suministro han estimulado también de manera cons-
13 M. Hough y otros, A Growing Market: The Domestic Cultivation of Cannabis,
York, Joseph Rowntree Foundation, 2003, disponible en <www.jrf.org.uk>.

tante la innovación en las tecnologías de transporte; por ejemplo, el uso
de minisubmarinos, de “mulas” y la impregnación de telas y alimentos
con cocaína líquida.
Al igual que con los problemas de fragmentación y adaptación ob-
servados en la respuesta al consumo y tráfico de drogas, el cultivo de
narcóticos también presenta un “efecto globo”. Si se comprime el
cultivo de drogas en una región geográfica de un determinado país,
se desplaza hacia otra región. Comprima todo un país cultivador, y
el cultivo simplemente se trasladará a otra parte. En el caso del cul-
tivo de plantas narcóticas, la comunidad internacional ha seguido
dos caminos para cumplir con los programas de reducción de los
cultivos de la Convención Única de 1961: la erradicación y el de
sarrollo alternativo (DA). El primero se ha relacionado con la coer-
ción, en lugar de ser emprendido voluntariamente por las comuni-
dades cultivadoras y, por lo común, ha sido conducido por el sector
de la seguridad (nacional o externo) u otros agentes patrocinados
por el Estado. América del Sur cuenta con una amplia experiencia
en ejercicios de erradicación militarizados, concentrados en Bolivia,
Perú y Colombia a partir de los años ochenta, mientras que, en el
sur de Asia, los regímenes de Laos y Afganistán también empren-
dieron campañas coercitivas de erradicación de la adormidera. La
década de 1990 marcó un cierto cambio dentro de este régimen de
control. Siguiendo un modelo muy elogiado de reducción del cultivo
de la adormidera en Tailandia, el concepto de desarrollo alternati-
vo fue adoptado por las Naciones Unidas en el Plan de Acción so-
bre Cooperación Internacional para la Erradicación de los Cultivos
Ilícitos para la Producción de Drogas y el Desarrollo Alternativo de
1998. Allí se definió al DA como:
Un proceso para prevenir y eliminar los cultivos
ilícitos de plantas que contienen drogas narcóti-
cas y sustancias sicotrópicas a través de medidas
de desarrollo rural designadas específicamente en
el contexto del crecimiento económico nacional
sostenido y de esfuerzos de desarrollo sostenible
[…] teniendo en cuenta las características socio-
culturales propias de los grupos y comunidades en
cuestión, dentro del marco de una solución global
y permanente al problema de las drogas ilícitas.

Este cambio hacia un enfoque más participativo y de desarrollo impulsó
la negociación con los cultivadores de plantas narcóticas y su participa-
ción en los esfuerzos para apoyar y formalizar actividades económicas
no relacionadas con las drogas.
Las limitaciones del desarrollo alternativo14
son múltiples, desde la
falta de financiación adecuada, la subestimación de las complejidades
del desarrollo rural, el descuido del papel central del cultivo en las
estrategias de subsistencia de las comunidades cultivadoras y, funda-
mentalmente, la débil base de evidencia sobre la que se han basado los
programas. Una presunción recurrente ha sido que al cultivo lo impul-
san la codicia y motivaciones simplistas de lucro. La falta de respuestas
efectivas a los riesgos que enfrentan los productores y las razones de su
dependencia de los cultivos de plantas narcóticas han conducido a pro-
gramas inapropiados y, en general, insostenibles, que sólo sirven para
desplazar y perpetuar la participación en el comercio de las drogas.
La pobreza y la inseguridad de las comunidades cultivadoras, com-
binadas con el beneficio obtenido en cada etapa de la transición del
material vegetal crudo cultivado en países del sur al producto final refi-
nado vendido en el norte, es una dinámica clave que socava las ambicio-
nes de reducir los volúmenes de cultivo. Como detalla la Organización
de los Estados Americanos (OEA)15
en relación con los mercados de
cocaína del continente americano, la mayor parte del valor agregado
en estas cadenas de distribución se materializa en el norte, donde los
Estados Unidos concentran el 90% de los ingresos generados por las
ventas de cocaína a nivel mundial, mientras que los productores del sur
cargan con los costos de la ejecución de las políticas contra las drogas.
El beneficio generado por la criminalización, junto con la demanda
sostenida, asegura que, si bien puede haber avances en la reducción
de los niveles de cultivo en una localidad o país, a nivel global los volú-
menes permanecen inalterados o aumentan, debido a la dinámica del
“efecto globo”. Tal como expuso un destacado experto:16
14 J. Buxton, “Drugs and Development: The Great Disconnect”, GDPO Policy
Report, nº 2, Swansea University Prifysgol Abertawe y Global Drug Policy
Observatory, enero de 2015, disponible en <www.swansea.ac.uk>.
15 J. M. Insulza, El informe de drogas de la OEA. 16 meses de debates y
consensos, Washington, OEA, 2014, disponible en <www.oas.org>.
16 P. Reuter, “Can Production and Trafficking of Illicit Drugs Be Reduced or
Merely Shifted?”, World Bank Policy Research Working Paper, nº 4564,
Washington DC, World Bank, 2008. Véase también Cato Institute,

Es menos plausible que el éxito, incluso en unas
cuantas naciones, pueda reducir sustancialmente
la producción mundial de opio o coca. El razona-
miento es simple y se basa en buena medida en el
hecho de que los costos de producción (tanto de
cultivo como de refinación) constituyen una par-
te trivial del precio al por menor de las drogas en
los […] principales mercados occidentales […].
El costo de la hoja de coca que va a un gramo de
cocaína es, por lo general, menor de US$ 0,50; el
precio de ese mismo gramo vendido al por menor
en Occidente es de más de US$ 100,25.
El “efecto globo” se evidencia en las regiones andinas de cultivo de coca
de América del Sur. Colombia desplazó a Perú y Bolivia como la prin-
cipal fuente de suministro de coca y cocaína en la década de 1990, des-
pués de los esfuerzos coercitivos de erradicación en estos dos últimos
países. Tras una nueva erradicación en Colombia en los años 2000 y
2010, el cultivo y la producción se desplazaron de nuevo a Perú.
Los patrones de desplazamiento del cultivo dentro de los territorios
estatales (“efecto mercurio”) son persistentes, comenzaron en los años
cincuenta con la aparición de Jalisco, Nayarit y Michoacán como sitios
claves del opio en México tras la erradicación en Sinaloa, y continúan
cinco décadas después con la reubicación del cultivo de la coca de
Caquetá y Guaviare a Putumayo, Cauca y Viachada, luego de las opera-
ciones de erradicación en Colombia.
Los esfuerzos para lograr reducciones en el cultivo y la producción
de drogas han conducido a niveles extraordinarios de violencia. Estos
se han sentido con mayor intensidad en los países del sur, donde las
poblaciones quedaron expuestas a la violencia y la coerción de actores
estatales y organizaciones criminales. México es el ejemplo más desta-
cado de los costos de la militarización, con un aumento de las muertes
por la “guerra contra las drogas” tras el despliegue del ejército mexica-
no para enfrentar organizaciones criminales después de 2007. Según
datos de la Procuraduría General de México, las muertes relacionadas
Handbook for Congress. Policy Recommendations for the 108 the
Congress, 2003, p. 570, disponible en <object.cato.org>.

con la “guerra contra las drogas” aumentaron de 2554 en 2007 a 15 273
en 2010, con una cifra acumulada de 120 000 en 2016.
Gráfico 9.1. Evolución del área de cultivo de coca en Colombia,
Perú y Bolivia, 1998-2005
0
50 000
100 000
150 000
200 000
250 000
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Hectáreas
Colombia Perú Bolivia

Fuente: Informe sobre Estrategia Internacional de Control de Narcóticos,
1996-2005.
Las operaciones de erradicación y lucha contra los estupefacientes en
contextos en los que las fuerzas de seguridad obran con impunidad
han expuesto a las comunidades a elevados niveles de inseguridad.17
Aproximadamente 260 000 hogares (1,2 millones de personas) sufrieron
hambrunas y muertes por enfermedades tratables durante las prohibicio-
nes de cultivo de opio y las operaciones de erradicación en Myanmar a
mediados de los años 2000. En Laos, la presión externa para alcanzar el
cultivo cero en 2005 llevó a la disminución de un 45% del cultivo entre
2003 y 2004 a costa del hambre generalizada. En Bolivia, los programas
de erradicación forzados a comienzos de la década de 2000 empujaron
a 50 000 familias a graves dificultades económicas, que resultaron en
17 J. Buxton, Drug Crop Production, Poverty and Development, Nueva
York, Open Society Foundations, 2015, disponible en
<www.opensocietyfoundations.org>.

malnutrición y en la participación en actividades ilegales generadoras de
ingresos. La erradicación coercitiva también puede conducir al desplaza-
miento, como en los casos de Colombia, con un estimado de 5 millones
de desplazados (15% de la población), y de Laos, con 65 000 desplazados.
La fumigación química de plantas narcóticas y la reubicación forzada
de poblaciones han causado daños ambientales y ecológicos que afec-
taron a las agriculturas alternativas, la ganadería y la salud humana. Es
preciso destacar el impacto contraproducente de este enfoque de con-
tención de la oferta, en el que la amenaza a los medios de subsistencia
ha llevado a las comunidades cultivadoras a forjar alianzas con grupos in-
surgentes, rebeldes o criminales para su propia protección. Esto plantea
cuestiones importantes sobre la incompatibilidad de la política de dro-
gas con los objetivos de desarrollo, incluidos los Objetivos de Desarrollo
Sostenible de las Naciones Unidas y derechos humanos fundamentales,
como una vida libre de temor, hambre y amenazas de violencia.
4. La naturaleza aislada del control de las drogas
De acuerdo con Paul Hunt, ex relator especial de Derecho a la Salud
de Naciones Unidas:
Los organismos de control de drogas de la ONU
rara vez mencionan los derechos humanos, mien-
tras que los mecanismos de derechos humanos de
la ONU rara vez mencionan el control de las dro-
gas. Los dos hablan diferentes idiomas y tienen di-
ferentes prioridades.
Hasta qué punto los tratados y políticas sobre drogas legitiman las
violaciones de los derechos humanos con el fin de alcanzar el objeti-
vo de la prohibición es motivo de un candente debate. Por ejemplo,
el art. 36 de la Convención Única de 1961 permite que se apliquen
“alternativas a la condena/castigo” en relación con los delitos de po-
sesión de drogas y que las leyes nacionales sobre drogas estén sujetas
a las “limitaciones constitucionales” de los Estados miembros.18
Por
18 Es el caso de la sentencia C-221 de la Corte Constitucional de Colombia,
del 5 de mayo de 1994; después de la reforma constitucional, la Corte

ejemplo, en Colombia19
y en la Argentina,20
los tribunales han encon-
trado aspectos inconstitucionales en las leyes nacionales vigentes so-
bre drogas. En consecuencia, sostienen los defensores del statu quo,
no es la política la problemática, sino el comportamiento punitivo de
algunos Estados-nación. Sin embargo, la historia de la aplicación del
sistema de control es una historia de abusos sistemáticos y flagrantes a
los derechos, en la que los organismos de control de las drogas se en-
cuentran, de un modo inexplicable, exentos de las obligaciones para
con el derecho internacional.
Como las drogas han sido problematizadas como una cuestión de se-
guridad, se ha institucionalizado el rol de determinadas agencias estata-
les: los agentes de policía, los militares, la inteligencia, las aduanas, y el
sistema penal son los que determinan y dominan la política de drogas, y
no los actores de la salud, la educación o los actores sociales interesados
de forma directa, como la comunidad de usuarios de drogas o quienes
cultivan narcóticos. Es inherente al sistema un sesgo hacia la aplicación
de castigos, la criminalización y la estigmatización; lo que, a su vez, se ha
focalizado desproporcionadamente en los más marginados, vulnerables
y desfavorecidos de las comunidades locales y la sociedad global. Los
más fáciles de aprehender son los que se encuentran en el extremo in-
ferior de la cadena, los últimos eslabones que suelen estar involucrados
en el tráfico de drogas debido a la desesperación o la falta de alterna-
tivas. Como resultado, los impactos de la aplicación de las políticas de
drogas sirven para reforzar las desigualdades estructurales configuradas
en torno a cuestiones de género, de raza y de clase. Como se discutió en
la investigación realizada por la Oficina de Washington para América
emitió la nueva sentencia C-491 en 2012. En la Argentina, se trata del
fallo “Arriola” de la Corte Suprema, del 25 de agosto de 2009. En Brasil,
el párr. 4 del art. 33 de la Ley sobre Estupefacientes de 2006 permitió la
sustitución de una pena de prisión con penas alternativas. Se consideró en
la decisión del Supremo Tribunal Federal en septiembre de 2010, que falló
a favor de una persona que poseía 13,4 g de cocaína y determinó que la
prohibición de la sustitución de la pena de prisión era inconstitucional. La
sentencia estableció que la posibilidad de sustitución debe ser considerada
sobre una base, caso por caso.
19 The Transnational Institute (TNI), “About Drug Law Reform in Colombia”,
Ámsterdam, TNI, 29 de julio de 2012, disponible en <www.tni.org>.
20 Intercambios Asociación Civil, “The ‘Arriola’ Ruling of the Supreme Court of
Argentina on the Possession of Drugs for Personal Consumption”, Ámster-
dam, TNI, 1º de septiembre de 2009, disponible en <druglawreform.info>.

Latina (WOLA) y el Consorcio Internacional sobre Políticas de Drogas
(IDPC) acerca de las mujeres encarceladas que cometieron delitos rela-
cionados con drogas en Sudamérica:
A pesar de que llevan la peor parte de las políticas
punitivas, estas mujeres rara vez son una verdadera
amenaza para la sociedad; la mayoría son deteni-
das por realizar tareas de bajo nivel pero de alto
riesgo (distribución de drogas a pequeña escala o
por transportar drogas), como una manera de en-
frentar la pobreza o, a veces, por la coacción de
una pareja o familiar. Su encarcelamiento poco o
nada contribuye a desmantelar los mercados ilega-
les de drogas y a mejorar la seguridad pública. Por
el contrario, la prisión suele empeorar la situación,
dado que reduce la posibilidad de que encuen-
tren un empleo decente y legal cuando recupe-
ran la libertad, lo que perpetúa un círculo vicioso
de pobreza, vinculación a mercados de drogas y
encarcelamiento.21
Las penas por participar en cualquiera de las etapas de la cadena de
drogas ilícitas son severas, sobre todo en el caso del tráfico, tras la
Convención de 1988, que permite medidas más estrictas o severas si
se considera “deseable o necesario para prevenir o suprimir el tráfico
ilícito” (art. 24). A raíz de esta Convención, se registró un aumento del
número de países que sancionan con pena de muerte los delitos de nar-
cotráfico: China, Irán, Singapur, Indonesia, Arabia Saudita y Tailandia.
Como señala Patrick Gallahue:
Se estima que, en 1979, diez países prescribían la
pena de muerte por drogas. En 2000, el número
de Estados […] había aumentado a treinta y seis.
Todo esto ocurrió mientras la mayoría de los go-
21 WOLA, IDPC, Dejusticia y Comisión Interamericana de Mujeres (CIM),
Mujeres, políticas de drogas y encarcelamiento, Washington, WOLA, 2016,
disponible en <www.wola.org>.

biernos del mundo abolían la pena de muerte para
todos los delitos a un ritmo sin precedentes.22
Estos enfoques draconianos operan en países en los que el acceso a
un juicio justo no puede garantizarse y donde el perfil autoritario del
gobierno plantea preocupaciones acerca del uso político de las drogas
contra las minorías y los opositores al régimen. En última instancia,
apelar a esas medidas inhumanas no ha reducido el flujo de las drogas.
En el caso de Irán, por ejemplo, las incautaciones de heroína y anfeta-
minas siguieron aumentando en consonancia con el incremento de las
ejecuciones estatales por delitos relacionados con las drogas a más de
600 personas al año.
Del mismo modo en que la ejecución de personas por traficar no
ha conducido a una disminución perceptible de los flujos de droga,
las penalidades draconianas y los índices de encarcelamiento no han
disminuido la producción, el tráfico ni el consumo.
El ejemplo citado con más frecuencia es el de los Estados Unidos,
que tiene la población carcelaria23
más grande del mundo, con 698 per-
sonas por cada 100 000 habitantes. En comparación, la tasa en Rusia es
de 446 cada 100 000, mientras que en China es de 119 cada 100 000.
Las iniciativas legislativas contra las drogas de mediados de los ochenta
están detrás del asombroso aumento de la población penal federal y
estatal de los Estados Unidos, con una abrumadora mayoría de los casos
relacionados con delitos de posesión no violentos.
Las altas tasas de encarcelamiento de hombres afroamericanos por
delitos relacionados con las drogas son desproporcionadas tanto res-
pecto del tamaño de este grupo dentro de la población general como
respecto de los niveles totales de consumo de drogas. Los afroameri-
canos representan el 14% de los consumidores regulares de drogas,
pero componen el 37% de los arrestados por delitos de drogas. Para
Michelle Alexander,24
las leyes antidrogas y su aplicación deben enten-
22 P. Gallahue, Drugs and the Death Penalty, Nueva York, Open Society
Foundations, 2015, disponible en <www.opensocietyfoundations.org>.
23 Institute for Criminal Policy Research, “World Prison Brief data”, Londres,
Birkbeck University of London, disponible en <www.prisonstudies.org>.
24 M. Alexander, The New Jim Crow: Mass Incarceration in the Age of
Colorblindness, Nueva York, The New Press, 2010, disponible en
<newjimcrow.com> [ed. cast.: El color de la justicia. La nueva segregación
racial en Estados Unidos, Madrid, Capitán Swing, 2014].

derse como una nueva encarnación de las infames leyes de Jim Crow
sobre el perfil racial del control social.
Gráfico 9.2. Tasa de encarcelamiento cada 100 000 habitantes en
el nivel estatal por tipo de delito en los Estados Unidos, 1980-2010
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Rateper100000
asesinato ataque sexual robo
asalto robo domiciliario drogas
Fuente: A. Blumstein y A. J. Beck (2012), Trends in U.S. Incarceration
Rates (1980-2010), presentado en el National Research Council Committee
on Causes and Consequences of High Rates of Incarceration, Washington,
DC, 9 de julio.
Mientras que la probabilidad de ser encarcelado en los Estados Unidos
es de 1 de cada 9 para la población masculina, para los hombres afroa-
mericanos y latinos la tasa es de 1 de cada 3 y de 1 de cada 6, respecti-
vamente. Por el contrario, para los hombres blancos la cifra es de 1 de
cada 17. Para todas las mujeres, la tasa es de 1 de cada 56, pero, como
en las cifras de encarcelamiento del sexo masculino, las afroamericanas
y latinas tienen una probabilidad mucho mayor de llegar a prisión, con
tasas de 1 de cada 18 y 1 de cada 45, respectivamente, y de 1 de cada 111
para las mujeres blancas.
La labor de la Prison Policy Initiative (PPI)25
demuestra una triplicación
de las tasas de encarcelamiento entre 1980 y 1990 en los Estados Unidos,
25 A. Kajstura y R. Immarigeon, “States of Women’s Incarceration: The Global
Context”, Northampton, Prision Policy Initiative, s.f., disponible en
<www.prisonpolicy.org>.

en consonancia con la tendencia nacional hacia un fuerte aumento de la
población penitenciaria por delitos relacionados con las drogas.
La selección de grupos raciales minoritarios en la aplicación de las
leyes antidrogas no es privativa de los Estados Unidos. El trabajo de
Release26
demuestra que, en el Reino Unido, la aplicación está focaliza-
da de manera injusta hacia comunidades negras y asiáticas, a pesar de
que las tasas de consumo de drogas son más bajas que en la mayoritaria
comunidad blanca. Las personas negras y asiáticas son detenidas y re-
gistradas por posesión de drogas en una tasa desproporcionadamente
más alta que la de los blancos (6,3% y 2,5% en cada caso) y son objeto
de penalidades o sentencias más duras. En Londres, las personas negras
son acusadas de posesión de cannabis cinco veces más que las personas
blancas, y las cifras de la policía metropolitana para 2009 y 2010 revelan
que se presentaron cargos contra el 78% de los negros capturados con
cocaína, en comparación con un 44% de los blancos.
El impacto del carácter racial de la “guerra contra las drogas” es múl-
tiple. Deslegitima las políticas, erosiona la confianza de la comunidad
en las autoridades estatales y perpetúa patrones de exclusión y estigma-
tización. Como se ha evidenciado en el caso de los Estados Unidos, el
encarcelamiento de 1 de cada 3 hombres afroamericanos tiene efectos
sociales de fragmentación sobre las familias, ya que priva de sostén a
los hogares, y a los hijos, de sus padres. Esto perpetúa la transmisión
intergeneracional de la pobreza y la marginación.
Las consecuencias perjudiciales para las familias y los niños también
se manifiestan en el impacto del aumento de la encarcelación femenina
por delitos relacionados con las drogas. Como se discutió en la investi-
gación de la WOLA y el IDPC sobre América del Sur:
El uso de la cárcel como respuesta frente a las dro-
gas ha afectado desproporcionadamente a las mu-
jeres. En la Argentina, Brasil y Costa Rica, más del
60% de la población carcelaria femenina está pri-
vada de libertad por delitos relacionados con dro-
gas. Muchas de ellas tienen poca educación, viven
en condiciones de pobreza y son responsables del
26 N. Eastwood, M. Shiner y D. Bear, The Numbers in Black and White: Ethnic
Disparities in the Policing and Prosecution of Drug Offences in England and
Wales, Londres, Release, disponible en <www.release.org.uk>.

cuidado de personas dependientes. El encarcela-
miento de mujeres madres y cuidadoras en parti-
cular puede tener consecuencias devastadoras para
sus familias y comunidades. En ausencia de redes
de protección social fuertes, las personas depen-
dientes quedan expuestas a situaciones de abando-
no y marginalidad.27
Tabla 9.1. Mujeres privadas de su libertad por delitos de drogas en
países seleccionados de América Latina, datos recientes
País Total mujeres Año
Porcentaje
respecto de
otros delitos
Año
Argentina 790 (nivel federal) 2013 65 diciembre de 2012
Brasil 16 489 junio de 2013 60,6 junio de 2013
Colombia 3830 2014 45 2014
Costa Rica 944 diciembre de 2011 75,5 diciembre de 2011
Chile 1889 abril de 2015 57,2 abril de 2015
Ecuador 709 2015 43 2015
México
528 (nivel federal) 2014 44,8 agosto de 2014
1547 (nivel local) 2013 14,2 mayo de 2013
Perú 2679 2014 60,6 2014
Uruguay 126 2014 29,5 2014
Fuente: WOLA, IDPC, Dejusticia y CIM, ob. cit., con base en datos oficiales
y/o públicos de cada país.
El sesgo de género en el impacto de las políticas de drogas sobre las
mujeres se evidencia aún más en la falta de acceso a los servicios de tra-
tamiento y en la inadecuación de los servicios que se proporcionan. La
estigmatización del consumo de drogas las pone en riesgo de perder la
tenencia de sus hijos y sus capacidades reproductivas –incluida la este-
27 WOLA, IDPC, Dejusticia y CIM, ob. cit.

rilización forzada–,28
mientras que la vulnerabilidad de las mujeres ante
parejas masculinas abusivas aumenta el potencial de transmisión sexual
de enfermedades relacionadas con las drogas por parte de consumido-
res masculinos. La política en materia de drogas sigue siendo insensible
a los impactos diferenciados de género que supone su aplicación y no
se involucra de manera significativa con los enfoques que incorporan la
perspectiva de género o de los derechos de género, como se promue-
ve, por ejemplo, en la Convención sobre la Eliminación de Todas las
Formas de Discriminación contra la Mujer y en las Reglas de Bangkok.29
Esto a su vez se relaciona con el impacto profundamente problemá-
tico del régimen y la aplicación de la política de drogas sobre la salud
pública, como se detalló en un informe de 2016 de Lancet. Se pone
de manifiesto que, si bien la Convención Única de 1961 se basa en la
preocupación por “la salud y el bienestar públicos” y el marco del trata-
do compromete a los Estados ratificantes a “adoptar todas las medidas
factibles para prevenir el abuso de drogas y para la identificación tem-
prana, tratamiento, educación, cuidados posteriores, rehabilitación y
readaptación social de las personas implicadas”, la política sigue orien-
tada hacia enfoques de criminalización.
La prestación de servicios de reducción de daños, tales como el acce-
so a agujas limpias, terapia de sustitución o de mantenimiento de opiá-
ceos y medicamentos, y servicios para prevenir o revertir la sobredosis,
permanece crónicamente baja, infrafinanciada y políticamente cues-
tionada. Esto sucede a pesar de una serie de pruebas que demuestran
que este tipo de programas contienen la propagación de infecciones
de VIH y hepatitis C relacionadas con las drogas inyectables, que no
fomentan la iniciación o el aumento en el consumo de drogas, que son
muy eficaces para permitir que los usuarios de drogas estabilicen sus
vidas, que pueden servir como una puerta de entrada a otros servicios y
que son rentables. En un documento de 2004, la Organización Mundial
de la Salud (OMS), la Unodc y el Programa Conjunto de las Naciones
Unidas sobre el VIH/Sida (Onusida) establecieron que cada dólar in-
vertido en la reducción de daños:
28 Para más información, véase Project Prevention, disponible en
<www.projectprevention.org>.
29 Unodc, Reglas de Bangkok, Resolución aprobada por la Asamblea General,
A/RES/65/229, 16 de marzo de 2011, disponible en <www.unodc.org/
documents/justice-and-prison-reform/Bangkok_Rules_ESP_24032015.pdf>.

Puede producir un retorno de entre US$ 4 y US$ 7
sólo en la reducción de la delincuencia relaciona-
da con las drogas, los costos de la justicia penal y el
robo. Cuando se incluye el ahorro relacionado con
la atención sanitaria, el ahorro total puede superar
los costos en una proporción de 12 a 1.
Y, sin embargo, persiste una seria brecha de financiación.30
Si bien en
2015 se necesitaban 2300 millones de dólares para implementar inter-
venciones de reducción de daños para las personas que se inyectan dro-
gas en países de ingresos bajos y medios, donde vive el 58% de las per-
sonas VIH positivas, los donantes internacionales invirtieron sólo 160
millones, apenas un 7% de lo necesario. Basta comparar esa cifra con
el gasto anual de 100 000 millones de dólares destinados a controlar a
través de la criminalización y la represión.
En lugar de garantizar el acceso al tratamiento y la atención, la polí-
tica de drogas niega el derecho a la salud y crea barreras. Esto está cla-
ramente evidenciado en la falta de acceso a medicamentos esenciales,
otra faceta de la política de drogas que afecta de manera despropor-
cionada a los países de ingresos bajos y medios. Se estima que una alta
proporción de la población mundial carece de acceso o no tiene acceso
suficiente a tratamientos contra el dolor relacionados con enfermeda-
des terminales como el cáncer y el VIH. El acceso y el uso de analgésicos
opiáceos, como la morfina médica, recomendados como medicamen-
tos esenciales por la OMS, están limitados por:
La persistencia de mitos, regulaciones restrictivas,
inversión insuficiente en la formación de profesio-
nales de la salud –lo que resulta en una débil com-
prensión de lo que significa el alivio del dolor y la
drogadependencia–y el fracaso de los sistemas de
suministro y distribución.
Alrededor de 5,5 millones de pacientes con cáncer terminal y un millón
de personas con VIH en fase terminal no tienen acceso a medicamentos
30 International HIV/AIDS Alliance, Fulfilling the Promise to “Make AIDS History”:
Why the UK Government should Continue to Support the HIV Response in
Middle-Income Countries, East Sussex, disponible en <www.aidsalliance.org>.

para aliviar el dolor. Esto tiene lugar en un contexto en el que la morfi-
na oral genérica cuesta US$ 0,01/mg y, sin embargo, no está disponible
en 32 de los 54 países en África. En contraste, 6 países de ingresos altos
concentran el 79% del consumo mundial de morfina medicinal.
Se trata de una parte integral de un control internacional de drogas
que se concibe como un régimen de represión. El dilema del “uso dual”
de las sustancias controladas, que son medicamentos de uso esencial
pero también potencialmente abusivo, ha llevado hace poco a un lobby
de China para reforzar31
los controles sobre el acceso a la ketamina,
una droga que es central en la práctica médica y veterinaria en muchos
países del sur.
En relación con cada uno de los temas antes discutidos, existe una
violación continua y sistemática de los derechos humanos fundamenta-
les. En el tratamiento del dolor, por ejemplo, el relator especial de la
ONU sobre la Tortura dijo en 2009:
La denegación de hecho del acceso al alivio del do-
lor, si provoca dolor y sufrimiento graves, constitu-
ye un trato o castigo cruel, inhumano o degradante.
El derecho a la salud en el derecho internacional establecido en el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
las Naciones Unidas (1966) es violado de modo sistemático por estra-
tegias de control de las drogas que erosionan la obligación estatal de
prevenir, tratar y controlar las enfermedades y de crear condiciones
que garanticen servicios médicos y atención médica en caso de enfer-
medad. Los principios para la prestación de servicios de salud sobre la
base de la no discriminación, y que son voluntarios, confidenciales y
no coercitivos, como se establece en las Observaciones Generales del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas (2000), se violan de manera rutinaria entre las poblaciones que
consumen drogas.
No sólo la implementación de políticas ha estado aislada de los ins-
trumentos que garantizan los derechos humanos; la propia Unodc ha
estado apartada de las mejores prácticas y recomendaciones de otras or-
ganizaciones de las Naciones Unidas e internacionales, como la OMS, el
31 C. Hallam y otros, “Scheduling in the International Drug Control System”,
Ámsterdam, TNI, junio de 2014, disponible en <www.druglawreform.info>.

Onusida y, más recientemente, la Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos (Acnudh) y el Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo –este último marcó un hito al
reconocer las implicancias que la política de drogas tiene en términos
de desarrollo, en una publicación de 2015–. En virtud de la Resolución
28/28 de 2015, la Acnudh reconoció por primera vez un vínculo entre
las políticas de drogas y los derechos humanos. La despenalización del
consumo se citó como un paso necesario para reducir las barreras a la
salud y mejorar la prevención del VIH. La resolución citó la falta de
consentimiento para los tratamientos de adicción y dependencia, algu-
nos de ellos relacionados con la privación de la libertad y el uso de la
detención automática y arbitraria, y que los crímenes relacionados con
las drogas no pueden ser considerados como “los crímenes más graves”
para justificar la pena de muerte. Se destacó la falta de proporciona-
lidad en la imposición de sentencias por delitos relacionados con las
drogas y el impacto en el debido proceso. Se reconoció la discrimina-
ción racial y étnica y los sesgos de género que tienen los impactos de la
aplicación de políticas de drogas en las mujeres, así como la violación
de los derechos indígenas y las prácticas tradicionales relacionadas con
el uso de drogas controladas.
A lo largo de la historia de los instrumentos y tratados internaciona-
les, vemos una colisión constante contra los tratados que protegen los
derechos humanos, en la que los Estados incumplen sus obligaciones y
responsabilidades con el fin de luchar contra un millonario comercio
global de malezas, arbustos y productos químicos.
5. Perspectivas de cambio
En abril de 2016, la Asamblea General de las Naciones Unidas convocó
a un período extraordinario de sesiones (Ungass) para considerar la
cuestión global de las drogas. La reunión, que se adelantó tres años a
la sesión especial que estaba programada para 2019, fue impulsada por
Colombia, Guatemala y México, motivados por la desproporción de los
costos financieros y sociales de la estrategia de lucha contra los estupe-
facientes en el sur. Los resultados de la reunión reflejaron la brecha
cada vez mayor en el sistema internacional. Mientras que, por un lado,
algunos países –Portugal, Uruguay, Bolivia, Suiza y la República Checa,
junto con varios estados de los Estados Unidos–han adoptado medidas
de liberalización que incluyen la despenalización y la legalización del

consumo y el control del cultivo de drogas narcóticas (coca y canna-
bis), otros Estados –Rusia, China y Estados del Sudeste Asiático como
Indonesia y, más recientemente, Filipinas y Camboya–se han inclinado
hacia una dirección más represiva.
Los países latinoamericanos desempeñaron un papel importante en
la preparación para la Ungass, en la que una investigación realizada por
la OEA evidenció la carga que el régimen internacional impone a los
países del sur. Esta posición reformista se basó en tres décadas de esfuer-
zos frustrados por parte de los países latinoamericanos para construir
un camino separado de la intervencionista y draconiana postura nortea-
mericana. Ya en 1986, la OEA promulgó el Programa Interamericano
de Acción de Río de Janeiro Contra el Consumo, la Producción y el
Tráfico Ilícitos de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas, en el cual
se establece que las políticas de drogas deben ser consistentes con los
derechos humanos, cultural y ambientalmente sensibles, que deben
mejorar los niveles y la calidad de vida y ser incluidas en las políticas de
desarrollo socioeconómico. A la cabeza del debate sobre las opciones
para instaurar reformas, los países latinoamericanos tenían grandes ex-
pectativas en la Ungass.
Para los defensores de la reforma de la política de drogas, la Ungass
supuso algunos avances. Por ejemplo, hubo una aceptación tácita de la
reducción del daño al reconocerse los “programas de terapia asistida
por medicamentos” y los “programas de equipos inyectables”. Se reco-
nocieron también los factores socioeconómicos detrás del cultivo de
drogas, así como el tráfico y la producción, al igual que la crisis global
del dolor por la falta de acceso a medicamentos esenciales. Sin embar-
go, no hubo progresos respecto de condenar –o de poner fin–a la pena
de muerte por delitos relacionados con las drogas.32
Las cuestiones re-
lacionadas con la legalización del cannabis fueron evitadas, al igual que
la necesidad de nuevas mediciones para evaluar la política de drogas,
mientras que la solicitud de informes periódicos sobre el cumplimiento
de los derechos humanos en la implementación de esta política de
sapareció de la resolución de la Ungass. Los problemas estructurales,
incluido el tráfico de armas y el lavado de dinero, recibieron una aten-
ción insignificante y las críticas a las instituciones de fiscalización de las
32 IDPC, “What Comes Next? Post-Ungass Options for 2019-2020”, Ámster-
dam, TNI, noviembre de 2016, disponible en <www.undrugcontrol.info>.

drogas fueron omitidas. Además, el propósito de la Ungass era promo-
ver una sociedad libre del abuso de drogas, en la cual el progreso –sin
importar el costo evidente–se consideraba alcanzado. Lo más notable
es que se evitó cualquier discusión acerca de la reforma de los tratados
sobre las drogas, y los Estados se limitaron a mantener una incómo-
da e insostenible posición de flexibilidad en la implementación de los
tratados.
Si bien se consideró que los tratados “ofrecían flexibilidad suficiente
a los Estados Parte para diseñar y aplicar políticas nacionales de drogas
de acuerdo con sus prioridades y necesidades” –lo que concede a los
Estados el derecho de reformar las políticas de drogas–, la otra cara de
esa posición es que dicha flexibilidad permite que, en simultáneo, otros
Estados busquen enfoques más represivos. En octubre de 2016, el Plan
de Trabajo de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (Asean)
para Asegurar Comunidades contra las Drogas Ilícitas 2016-2025,33
fue
adoptado por la 5ª Reunión Ministerial de la Asean sobre Asuntos de
Drogas, en Singapur. El Plan enfatizó que “el objetivo final de la región
será lograr una ‘Asean sin Drogas’”, a través del “fortalecimiento de las
capacidades nacionales del personal encargado de hacer cumplir la ley
y de las agencias reguladoras”. Durante este período, y como se expuso
antes, más de 6000 personas han sido sometidas a ejecuciones extraju-
diciales en Filipinas.
De cara al futuro, el próximo hito importante para la ONU será 2019,
cuando el actual Plan de Acción llegue a su fin. Hasta la fecha ha habi-
do pocos avances en la determinación de las posiciones regionales para
ese momento y en el reconocimiento institucional del raído consenso
en torno a las políticas de drogas. El contexto político internacional
también está cambiando, y esto es en detrimento de las iniciativas de
reforma. Es posible que los países de América Latina no estén en con-
diciones de desempeñar un papel importante en la conducción de los
debates sobre la reforma, como lo hicieron en décadas anteriores. Un
giro hacia la derecha en Brasil y en la Argentina, la preocupación por
el comercio hemisférico y los impactos políticos de Donald Trump po-
drían combinarse para impedir la articulación de un lobby hemisférico
unido que abogue por cambiar el régimen de drogas. Y en un período
33 Asociación de Naciones del Sudeste Asiático, “The Asean Work Plan on
Securing Communities Against Illicit Drugs 2016-2025”, disponible en
<asean.org>.

de regresión normativa y ascenso de gobiernos autoritarios, el lenguaje
vuelve a apelar a la moralidad y a valores conservadores.
Existe una profunda preocupación por el cumplimiento de las obli-
gaciones de los derechos humanos, como el derecho a no ser sometido
a tortura, o al asilo, y en este contexto, las oportunidades de promover
enfoques basados en los derechos humanos dentro de la política de
drogas están disminuyendo. Pero para aquellos interesados en avanzar
–o al menos en institucionalizar derechos y libertades fundamentales–
en la reforma de la política de drogas, la sesión de la ONU de 2019 será
central para presionar por el cambio. Se trata de una oportunidad para
articular una serie de recomendaciones basada en la evidencia y los de-
rechos humanos, y para que estas aborden el carácter aislado de la po-
lítica de drogas, teniendo en cuenta la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible. Finalmente, nuestra experiencia es que nunca se podrá pro-
hibir de manera efectiva el uso de drogas ilícitas y esos esfuerzos sólo
tienen el efecto de restringir su uso seguro. En definitiva, los abordajes
vigentes producen muchos más daños que beneficios.

Integran el CELS
Comisión Directiva
Horacio Verbitsky
presidente
Laura Jordán de Conte
vicepresidenta
Damián Loreti
secretario
David Blaustein
tesorero
Vocales
Eduardo Basualdo
Mariana Carbajal
Marcelo Alejandro Ciaramella
Luis Fara
María José Guembe
Gustavo F. Palmieri
Victorio Paulón
Carolina Scotto
Sofía Tiscornia
Carmen A. Lapacó, vocal honoraria
Revisores de cuentas
Raquel Soprano de Witis, titular
Agustín Colombo Sierra, suplente

Equipo de trabajo
Equipo de gestión
Gastón Chillier, director ejecutivo
Paula Litvachky
Diego Ramón Morales
Michelle Cañas Comas, asistente
Margarita Trovato, asistente
Áreas
Justicia y Seguridad
Paula Litvachky, directora
Equipo Seguridad Democrática y Violencia Institucional
Manuel Tufró, coordinador
Ana Adelardi
Victoria Darraidou
Agustina Lloret
Juliana Miranda
Florencia Sotelo
Equipo Política Criminal y Violencia en el Encierro
Eva Asprella, coordinadora
Macarena Fernández Hofmann
Marina García Acevedo
Mariano Lanziano
Fabio Vallarelli
Litigio y Defensa Legal
Diego Ramón Morales, director
Federico Efrón, coordinador
Lucía de la Vega
Tomás Ignacio Griffa
Andrés López Cabello
Verónica Jaramillo
Pablo Asa, abogado externo
Rodrigo Borda, abogado externo
Matías Duarte, abogado externo
Santiago Felgueras, abogado externo

Federico Gaitán, abogado externo
Alejandro Rúa, abogado externo
Equipo Memoria, Verdad y Justicia
Luz Palmás Zaldua, coordinadora
Sol Hourcade
DESC e Inclusión Social
Eduardo Reese, director
Luna Miguens, coordinadora
Carlos Píngaro Lefevre
Santiago Sánchez
Leandro Vera Belli
Equipo Salud Mental
Macarena Sabin Paz, coordinadora
Mariana Biaggio
Augusto Martinelli
Víctor Manuel Rodríguez
Ana Sofía Soberón Rebaza
Laura Conte
Elena Lenhardtson
Mariana Wikinski
Gustavo Manrique
Marcelo Marmer
Roberto Gutman
Gervasio Noailles
Adelqui Del Do
Luis Prieto
Equipo de Trabajo Internacional
Gabriela Kletzel, directora
Camila Barretto Maia
Edurne Cárdenas
Raisa Ortiz Cetra
Luciana Pol
Erika Schmidhuber Peña
Paulo De Tarso Lugon Arantes, representante en Ginebra

Investigación
Marcela Perelman, directora
Guadalupe Basualdo, coordinadora
Federico Ghelfi
Patricia Panich
María Teresa Texidó
Mariel Alonso, consultora
Anabella Schoenle, consultora
Comunicación
Ximena Tordini, directora
Hilary Burke
Vanina Escales
Ezequiel María
Anabella Museri, arte y derechos humanos
Verónica Torras, consultora
Desarrollo Institucional
Cecilia Ales, directora
Carolina Padró
Emilia Cortina
Administración y Finanzas
Jimena Pérez Alzueta, directora
Natalia Amor
Alan Larrosa
Nahuel Mouzet
Ernesto Sigaud
Marina Landini
Santiago Borrajo
María Villarruel
Samanta Sosa
Mercedes Escusol Sáez
Celina Domínguez
Pedro Campos
Raúl Romero, consultor
Raúl Cardoso, consultor

Colaboraron con el CELS en 2016 y 2017
Litigio y Defensa Legal
María Macarena Farias Silvera
Melisa Kineret Szlajen
Luciano Pastrana
César Baena
María Virginia Persano
Camila Calvo
María Lourdes Paz
Ramiro Vélez
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Xavier Muñoz Soriano
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Equipo Memoria Verdad y Justicia
Hugo Tomei
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Justicia y Seguridad
Equipo Política Criminal y Violencia en el Encierro
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Equipo Seguridad Democrática y Violencia Institucional
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