Informe desarrollo humano 2009

¡ CANDIDATO… !

¡ UTILIZE EL INFORME DEL PNUD
2009 PARA ELABORAR SU
PLAN DE GOBIERNO…!
Luis Vargas1: “Esta información les da
una idea de qué es lo prioritario”

1
Coordinador general del informe: Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009.

Informe sobre Desarrollo Humano
Perú 2009
Por una densidad del Estado
al servicio de la gente
Parte I: las brechas en el territorio

Publicado por el
Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo
(PNUD)
Oficina del Perú
2009

Índice

INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................................. 15

Capítulo 1
UN ESTADO PARA EL DESARROLLO HUMANO ........................................................................... 21
1.1 El concepto del desarrollo humano ..................................................................................... 21
1.2 El Estado en su compleja relación con el desarrollo humano .......................................... 23
1.3 La interacción del Estado y de la sociedad para el desarrollo de las capacidades: las
múltiples vías .......................................................................................................................... 25
1.4 La densidad del Estado .......................................................................................................... 28

Capítulo 2
UNA MIRADA DE CONJUNTO A LA DENSIDAD DEL ESTADO................................................. 41
2.1 Densidad del Estado en relación con el desarrollo humano ............................................ 41
2.2 Densidad del Estado y demografía ...................................................................................... 47
2.3 El Estado en el territorio ........................................................................................................ 50
2.4 El mapa de la densidad del Estado ...................................................................................... 56

Capítulo 3
LOS COMPONENTES DE LA DENSIDAD DEL ESTADO ................................................................ 65
3.1 Identidad: sin identificación… nada soy ............................................................................. 65
3.2 Salud: los médicos para la vida ............................................................................................ 73
3.3 Educación: sin educación no hay paraíso ............................................................................ 78
3.4 Saneamiento básico: el agua es calidad de vida ................................................................. 87
3.5 Electrificación: el reto de iluminar el futuro ....................................................................... 97

Capítulo 4
OTRAS DIMENSIONES DE LA DENSIDAD DEL ESTADO PARA EL DESARROLLO HUMANO 109
4.1 Seguridad ciudadana ............................................................................................................. 109
4.2 Vialidad para el desarrollo humano .................................................................................... 116

Capítulo 5
EL ESTADO COMO AGENTE INNOVADOR: OPORTUNIDADES Y DESAFÍOS ...................... 127
5.1 ¿Qué es la innovación? ........................................................................................................... 127
5.2 Pensar la innovación desde el Estado .................................................................................. 129
5.3 El Estado peruano como agente innovador ........................................................................ 130
5.4 Ejemplos de innovación vinculados a la provisión de servicios básicos ........................ 138
5.5 Caracterizando la innovación dentro del Estado peruano ............................................... 141
5.6 Desafíos para promover una cultura de innovación dentro del Estado peruano ......... 144
5.7 Mirando el futuro ................................................................................................................... 145

Capítulo 6
CERRANDO BRECHAS ............................................................................................................................. 149
6.1 La innovación indispensable ................................................................................................. 149
6.2 Cumpliendo con el país: la ética es un componente de la política .................................. 150
6.3 El esfuerzo tributario en el centro del reto para cerrar las brechas ................................. 150
6.4 Responsabilidad de los tres niveles de gobierno para una intervención territorial ..... 150
6.5 Cerrar las brechas Estado-población y promover el desarrollo equilibrado del
territorio ................................................................................................................................... 151
6.6 Mejorar sustancialmente la información estadística sectorial y territorial..................... 154
6.7 Cerrando brechas: un próposito y una cruzada nacional ................................................. 154
6.8 Reflexión de cierre .................................................................................................................. 155

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................................... 157

ANEXOS ........................................................................................................................................................ 161
Anexo metodológico .................................................................................................................... 167
Anexo estadístico .......................................................................................................................... 173
Sección especial ............................................................................................................................. 189
Anexo al capítulo 2 ....................................................................................................................... 207

Introducción

Todos tenemos derecho al desarrollo. No importa del país, así como las diferencias a este nivel entre
dónde ni cuál sea nuestro lugar de residencia unas y otras.
– la capital del país, la capital departamental, El Estado es un organismo muy complejo, que
la provincial, el centro poblado menor, la abarca múltiples dimensiones y campos de acción
comunidad—; el derecho al desarrollo es uni- en los cuales puede ejercer distintas funciones.
versal. La relación intrínseca entre el ser humano Estas, además, evolucionan en el tiempo según
y su desarrollo, en la cual el primero es el centro las concepciones predominantes sobre el papel
de interés del último, es el corazón del enfoque que corresponde al Estado en el desarrollo social
del desarrollo humano. Para éste, el desarrollo y económico.
humano es definido como el proceso de ampliación En consideración a esa naturaleza compleja,
de las opciones de las personas y el mejoramiento el Informe ha adoptado una definición acotada del
de sus capacidades y libertades. En este sentido, Estado y de su acción: el concepto de densidad del
el desarrollo se centra en ampliar las opciones Estado. Ésta es concebida como los desempeños o
que tienen los seres humanos para tener la vida funcionamientos del Estado para garantizar la
que valoran. Es clave, por ello, “lo que se hace” provisión de los requerimientos sociales y los
(y se puede hacer) y no sólo “lo que se tiene”. El servicios básicos, directa o indirectamente, a todos
desarrollo humano, en consecuencia, no se mide los sectores de la sociedad y en todos los lugares
por la capacidad de consumo o la acumulación de del Perú, de manera subsidiaria y redistributiva.
propiedades, ya que ambas son instrumentales a El Informe explora la presencia del Estado
él y no fines en sí mismas. en función de lo que éste hace en favor del
El desarrollo humano es un proceso desarrollo humano a través de la provisión
complejo y multidimensional que depende de la de bienes y servicios públicos esenciales. Esta
interacción de una variedad de determinantes y función no implica que la entrega sea hecha
del efecto agregado de múltiples intervenciones necesariamente por el Estado; supone, en cambio
sociales, estatales y privadas, tanto individuales que, por la naturaleza de sus roles, el Estado
como colectivas. Los elementos que facilitan la facilita, promueve, regula o ejecuta la misma, y
ampliación de las capacidades y libertades de las por lo tanto, su presencia activa es imprescindible
personas tienen autorías diversas (el ser humano para que la entrega de esos bienes y servicios se
individual, las colectividades, los organismos produzca.
de la sociedad civil, el sector privado, el Estado) ¿Qué es esencial para el desarrollo de
que tienden a ejercerse de manera combinada. las personas? Asumiendo todas las omisiones
Ninguno de los actores actúa aislado de los posibles, el Informe se enfoca en cinco servicios
demás; todos están interrelacionados y necesitan considerados indispensables: identidad, salud,
del resto para poder existir y desarrollarse. El educación, saneamiento y electrificación, en tanto
peso relativo de cada uno depende de su poder, ellos constituyen el piso mínimo sobre el cual se
sus intereses, sus recursos, sus capacidades, y de puede construir el desarrollo humano. Ser alguien
las relaciones estructurales entre el Estado y la con una identidad reconocida socialmente, ejercer
sociedad. La promoción del desarrollo humano es el derecho a tener educación, tener garantizada
pues responsabilidad de todos. la protección de la salud, acceder a agua segura
El Informe se propone abordar la relación para el consumo humano y estar conectado a
que debe existir entre el desarrollo humano y la las posibilidades del mundo actual a través de
acción del Estado. Se analiza el rol del Estado en la la electricidad, son condiciones mínimas para
provisión de determinados servicios básicos para poder aspirar a un nivel aceptable de desarrollo
proteger y ampliar las capacidades de las personas. humano.
La hipótesis es que el desempeño del Estado en la Para estimar el acceso a los servicios públicos
provisión de esos servicios contribuye a explicar esenciales finalmente seleccionados, el Informe
las posibilidades de desarrollo humano en los propone un Índice de Densidad del Estado (IDE)
espacios territoriales, en este caso las provincias desagregado a nivel de todas las provincias del

Perú ¿Por qué a nivel provincial? Porque estos información estadística de calidad confiable
espacios reúnen, por un lado, las características desagregada a nivel provincial. Como se ha
de cercanía a lo local, que es el escenario donde anotado, ello no quiere decir que sean los únicos
se desenvuelve la vida de las personas; y, por el servicios e indicadores posibles para estimar la
otro, tiene la escala suficiente para apreciar la densidad del Estado. Hay otros muy pertinentes
organización de los sistemas de prestación de los que contribuirían a enriquecer sustantivamente
servicios seleccionados. la medición del IDE, pero para los cuales no se
El propósito original era incluir en el IDE cuenta con información apropiada.
los servicios de vialidad pública y seguridad La construcción del IDE podría avanzar un
ciudadana, considerados también esenciales para paso más incorporando indicadores de calidad de
asegurar condiciones mínimas del desarrollo servicio. No obstante, para ese fin los problemas
humano. Sin embargo, las dificultades para de disponibilidad y calidad de la información
definir un indicador que exprese la acción del se multiplican, por lo que esos avances quedan
Estado de modo comparable entre todas las como desafío para futuros trabajos.
realidades del país, en el caso de la vialidad, El Informe también estima, como espejo
y para disponer de información de calidad y del IDE, las brechas de acceso a los servicios
desagregada a nivel provincial, en el caso de la esenciales seleccionados, identificando las zonas
seguridad ciudadana, obligaron a desistir de ese del país en las cuales existen déficits social y
propósito. éticamente intolerables de acceso a esos bienes
Ahora bien, con vistas a la construcción del y servicios públicos básicos. La medición de las
IDE, el concepto de densidad del Estado podía brechas se constituye así en una herramienta
haber sido abordado desde diversos prismas valiosa de orientación para las políticas públicas
y con variados niveles de profundidad. Podía de desarrollo social y descentralización.
además haberse enfocado en los insumos que El examen de la información desagregada
el Estado aplica en los procesos de prestación, reitera la necesidad crucial de lograr avances
en las interacciones entre los distintos órganos significativos en el cierre de las brechas de la
involucrados o en el momento de la entrega de los densidad estatal. No es tolerable que la baja
servicios a las personas. Este último es el resultado densidad del Estado determine que en muchas
que en definitiva importa por sus impactos provincias del país los déficit de provisión de
sobre el desarrollo humano. En este sentido, servicios básicos alcance el 60% o más. En un
sin desconocer los procesos e interrelaciones al contexto en el que la propia Constitución reconoce
interior del Estado y entre sus diversos actores que todos los ciudadanos gozan de los mismos
a lo largo del ciclo de producción del bien o derechos fundamentales, estos resultados ponen
servicio, el IDE busca enfocarse en el momento en duda el efectivo ejercicio de dichos derechos.
de la entrega de los servicios seleccionados y su Secciones especiales del Informe se dedican
recepción efectiva por las personas; es decir, en a tratar cada uno de los componentes del IDE,
el punto de encuentro entre la “oferta” por parte ofreciendo un análisis útil para las políticas
del Estado y la “demanda” de los ciudadanos. El sectoriales a nivel nacional, regional y local.
IDE mide así el desempeño del Estado a través Se realiza un análisis comparativo entre el
de indicadores de provisión. IDH y el IDE en el territorio nacional, encontrando
Se ha calculado el IDE sobre la base de que existe una correlación significativa entre
los siguientes indicadores para cada uno de los ambos índices. Ello sugiere una pista a seguir
servicios seleccionados: para futuras investigaciones sobre la relación
entre ambos índices y la medida en que la
• El porcentaje de menores de edad con acción estatal contribuye a explicar el desarrollo
partida de nacimiento; humano en los territorios.
• El porcentaje de mayores de edad con El Informe constata, de otro lado, que la
Documento Nacional de Identidad (DNI); entrega de los servicios esenciales que componen
• La tasa de asistencia neta a la secundaria de el IDE es variable, tanto en términos territoriales
jóvenes de 12 a 16 años; como a nivel de cada uno de los servicios. De
• El número de médicos por cada 10 mil esta manera, si bien el derecho al desarrollo
habitantes; humano es universal, la realidad del país es que
• El porcentaje de viviendas con acceso a la existen condiciones distintas para su ejercicio,
red de agua y desagüe (dentro y fuera de la dependiendo de dónde se nazca o se viva en el
vivienda); país.
• El porcentaje de viviendas con electricidad. La vida social, como la conocemos en el
Perú, ha estado marcada desde la Colonia por una
Los indicadores seleccionados son fuerte tradición centralista. Ello no cambió con la
aquéllos para los cuales hay disponibilidad de República y se expresó, por el contrario, en un

proceso de desarrollo y acumulación económica por procesos de crecimiento demográfico pero
anclado en el área costera del país. No sorprende también de urbanización acelerada y de expansión
entonces que estos factores histórico-estructurales de la explotación de recursos naturales, los cuales
también se vean reflejados en la densidad del el Estado no logra regular a cabalidad.
Estado en el Perú de hoy. Sin embargo, el desafío principal de
Así, se constata que los valores más altos incrementar la densidad del Estado se da en la
del IDE se concentran en la costa y en la región selva amazónica más remota. Allí, para el Estado
inmediata a la capital del país. Con algunas es imperativo asegurar la innovación en las
excepciones, hay una concentración de los tecnologías de prestación de los servicios públicos,
índices más altos en las provincias de la franja a fin de adecuarse a la dispersión de su población
costera, hilvanadas todas por el eje de la carretera y a la fragilidad de sus ecosistemas.
Panamericana y fuertemente articuladas con El análisis de la densidad (o falta de ella) del
su respectiva capital de departamento y con la Estado en el territorio nacional sugiere una serie
capital del país. Fuera de la franja mencionada, de elementos de política pública que merecen ser
la densidad del Estado también es relativamente incorporados en el proceso de descentralización
alta en el área andina más cercana a la capital del en curso. En primer lugar, se evidencia la
país y más fuertemente vinculada con ella. necesidad de que el Estado salga de las capitales de
Además, todas las provincias capitales departamento y de sus principales ciudades y que
de departamento, al margen del tamaño de su los gobiernos regionales logren descentralizarse
ciudad capital, también tienen valores altos de hacia sus provincias, articulados a los gobiernos
densidad del Estado, independientemente de locales de su ámbito. Pero además implica que el
que se localicen en la costa, la sierra o la selva. Estado en su conjunto articule políticas eficaces
Al constituir los centros administrativos de los dirigidas a mejorar la cobertura y calidad de los
departamentos, concentran lo principal de la servicios públicos fundamentales en las ciudades
administración estatal y, asociada a ésta, una intermedias y menores, de manera de acercar
mayor oferta relativa de servicios públicos. Ocurre los servicios esenciales a las poblaciones rurales
un fenómeno similar con las provincias donde más dispersas. En este sentido, en el caso de
se localizan otras ciudades principales de los las zonas alto-andinas más deficitarias, resulta
departamentos. No se debe olvidar, sin embargo, indispensable mejorar la calidad de las redes
que las ciudades mayores también encierran viales que conectan a las zonas marginadas de
dentro de sí importantes brechas absolutas de los principales circuitos de articulación física
acceso a los servicios ineludibles del Estado y económica, como medio para que las redes
representados en el IDE. Se encuentra también que de servicios del Estado puedan llegar con
aún en regiones con promedios bajos de densidad más facilidad a esas poblaciones rurales más
del Estado, hay agrupaciones de provincias con dispersas. Para enfrentar el desafío que implican
IDE altos, asociadas a los principales ejes viales de las áreas más remotas y aisladas de la Amazonía,
articulación interdepartamental. la innovación de los modelos de prestación de
Paradójicamente, las áreas o provincias los servicios debe ir acompañada de un enfoque
alrededor de las capitales de departamento de interculturalidad, que permita adaptarlos
tienden a tener un IDE relativamente bajo. En otras al patrón de población dispersa en múltiples
palabras, el Estado es más denso en las capitales de pueblos y comunidades.
departamento y no logra salir lo suficiente de ellas Como se ve, el mapa del IDE constata que
como para asegurar una cobertura equivalente de el Estado tiene una presencia desigual en el
sus servicios fundamentales a la población que territorio nacional, lo que repercute en menores
habita en el resto de los departamentos, incluso oportunidades para el desarrollo humano de
en sus provincias más cercanas. la población más pobre y excluida del país. En
Más allá de estas situaciones, ¿en qué esas áreas y regiones, el Estado se encuentra con
regiones geográficas del país predominan los el dilema de cumplir con su responsabilidad de
niveles más bajos de densidad del Estado? Los facilitar un nivel mínimamente aceptable de
grandes desafíos del Estado por lograr una mayor provisión de servicios y bienes públicos y el costo
cercanía y eficacia para llegar a la población con creciente que implica dicha entrega. Superar
sus servicios ineludibles, se presentan en la sierra dicho dilema supone el desafío de modernizar
norte, a ambos lados del eje del Alto Marañón, el Estado e innovar desde su interior, para
extendiéndose hacia el norte y el sur (desde Piura encontrar las mejores maneras de acercarlo más
hasta Huánuco); en las zonas alto-andinas de a los ciudadanos y ciudadanas, particularmente
geografía difícil y, por tanto, con limitaciones de de esas zonas deficitariamente servidas y
articulación, de alta pobreza relativa e intersticiales brindarles mejores servicios y oportunidades
entre otros ejes de mayor dinámica relativa; en para su desarrollo. El Informe presenta algunas
los ejes de migración hacia la selva, marcados experiencias innovadoras emprendidas por el

Estado como ejecutor, promotor o difusor de Antes de concluir esta Introducción, no
iniciativas con sentido creativo que buscan se puede dejar de insistir en la necesidad im-
superar los retos de desarrollo que enfrenta el prescindible de fortalecer y mejorar el sistema
país en distintas regiones. estadístico nacional y, particularmente, sus
El Estado peruano tiene gran potencial fuentes sectoriales, para contar con estadísticas
innovador y cuenta con una diversidad de confiables, relevantes y de periodicidad regular
experiencias de innovación; ejemplos de ellas son previamente establecida como fuente para el
el Programa Juntos, los programas y proyectos diseño, monitoreo y evaluación de las políticas
fusionados en el organismo AgroRural y la públicas.
modernización de los procesos y los servicios en Para la construcción del IDE se ha debi-
la RENIEC, entre muchas otras a nivel nacional, do recurrir al Censo Nacional de Población y
regional y local. Experiencias exitosas y replicables, Vivienda del año 2007 por ser la única fuente
sin embargo, no son conocidas porque no han sido disponible con información consistente y des-
documentadas o no han sido difundidas fuera agregada en escala provincial. Se ha obtenido
de la comunidad de especialistas. Así también así un panorama global de las formas y tenden-
la joven experiencia de la Autoridad Nacional cias estructurales según las cuales se distribuye
del Servicio Civil-SERVIR merece ser apoyada la densidad estatal en el territorio. Se subraya
fuertemente pues a través de ella se asegura el además que, en los casos en que ha sido posi-
capital humano necesario para un funcionariado ble, particularmente en materia de educación,
público eficiente en el territorio nacional. Éste es saneamiento y electrificación, el análisis del
un desafío que reclama una pronta superación. Informe ha tomado en cuenta la información
Una de las mayores potencialidades del Estado es actualizada al año 2009 que registra los esfuer-
acumular y aprender del valor de la experiencia zos realizados por el Estado para mejorar, en el
adquirida por las distintas instituciones públicas periodo posterior al Censo 2007, la provisión de
en el diseño, la implementación y la ejecución de los servicios básicos para el desarrollo humano
políticas y programas que busquen incrementar de la población.
las oportunidades al alcance de todos los De lograrse una mejoría sustancial en la re-
ciudadanos. colección, sistematización y tratamiento de la in-
¿Cómo aprovechar este potencial innovador formación por parte del sistema estadístico nacio-
del Estado para cerrar las brechas? El Informe nal, sería recomendable que estudios futuros so-
identifica una serie de desafíos que pueden bre la densidad estatal profundicen en las líneas
y deben ser convertidos en oportunidades. que este Informe sólo ha comenzado a explorar,
Propone aprovechar la descentralización como relativas a los procesos de entrega y recepción
proceso de innovación; además de utilizar un de los principales bienes y servicios públicos, así
sistema de incentivos a la innovación para lograr como sus diversas esferas y componentes. Asi-
la inclusión social, haciendo que los bienes mismo, es posible sugerir que el análisis sobre la
y servicios públicos esenciales lleguen a los densidad básica del Estado que el Informe abor-
titulares de derechos tradicionalmente excluidos da bajo la forma del IDE, sea complementado con
de los mismos. En términos de la gestión de la incorporación de otros servicios –como la viali-
la información, plantea que haya un esfuerzo dad, la seguridad ciudadana, los servicios de jus-
institucional de documentar, sistematizar y ticia o el acceso a tecnologías de información, por
difundir las experiencias innovadoras del Estado, ejemplo—, que permitan caracterizar etapas más
incorporando también las experiencias exitosas avanzadas de densidad del Estado que se aspira
de innovación que surgen del sector privado y de lograr y, a través de ella, contribuir a un desarro-
la sociedad civil organizada. llo más inclusivo y equitativo en todo el país.

CAPÍTULO 1
Un Estado para el
desarrollo humano

“Lo que está en cuestión, en efecto, tanto
en el sur como en el norte, al oeste como al
este, en la periferia como en el centro, son
las posibilidades de llevar una existencia
humana auténtica; una vida libre, de una
libertad que es proceso y conquista histórica.
De ese proceso y de esa conquista se tiene
hoy una conciencia cada vez más aguda,
aunque sus raíces se hunde, sin embargo, en
el pasado”.

Gustavo Gutiérrez: Teología de la
liberación (1996)

CAPÍTULO 1
Un Estado para el
desarrollo humano

El fomento del desarrollo humano depende de humano que sirvan de marco general, para así
un conjunto de acciones individuales y colectivas destacar en primer lugar, la importancia de los
que llevan a cabo las personas a través de dife- fines y no sólo de los medios para el desarrollo
rentes formas de organización social y creación y en segundo término, deslindar de otras
institucional. Ellas cubren todo el espectro públi- perspectivas sobre el desarrollo que comparten
co y privado, con efectos variados en función de las mismas inquietudes de fondo pero con
los patrones culturales y capacidad material que marcos conceptuales distintos y muchas veces
posean los pueblos. El presente Informe privile- complementarios.3
gia la observación de aquellas acciones realizadas
por el Estado -institución central de la conviven-
cia humana- que tienen un efecto directo sobre el La ampliación de las capacidades y el carácter Como en todo
desarrollo humano. Por tanto, la mirada concep- normativo del desarrollo humano enfoque que incluye
tual y empírica del Estado estará delimitada por
la dimensión ética,
el prisma del desarrollo humano. El desarrollo humano consiste en la ampliación
En esta primera parte se pasará revista a los de las capacidades entendidas como las libertades
el desarrollo humano
principales conceptos utilizados sobre desarrollo de las personas para elegir lo que efectivamente es normativo,
humano, la compleja relación del Estado con el puedan disfrutar. Estas libertades incluyen tanto porque propone un
desarrollo humano, así como a la interacción las oportunidades que tienen de vivir de las “deber ser” distinto
del Estado y la sociedad para el desarrollo de maneras que consideran valiosas, como de su papel al de la realidad
las capacidades. Todo lo anterior dará sustento a como agentes capaces de escoger libremente entre
actual, en reacción
una aproximación a lo que se denominará en este tales oportunidades y de influir en su sociedad
Informe “densidad del Estado”. para hacerla más plenamente humana, igualitaria
a las situaciones
y sostenible (Sen 2000). El concepto “desarrollo efectivamente
humano” tiene pues un núcleo básico ampliamente existentes,
1.1 EL CONCEPTO DEL DESARROLLO conocido y aceptado, así como elementos que se especialmente las
HUMANO han ido incorporando y que intentan incluir en él que experimentan los
algunas de las principales inquietudes en el mundo
pobres y excluidos.
El desarrollo humano es un enfoque del desarrollo actual como son la pobreza, la falta de libertad
que ha sido impulsado y enriquecido por un política, o problemas del medio ambiente.
amplio conjunto de académicos y profesionales Como en todo enfoque que incluye la
de todo el mundo1, tanto en relación como dimensión ética, el desarrollo humano es norma-
independientemente del PNUD, institución que tivo, porque propone un “deber ser” distinto al
ha tenido un papel fundamental en su impulso de la realidad actual, en reacción a las situaciones
y difusión2, así como reconocimiento mundial en efectivamente existentes, especialmente las que
tanto alternativa que no se detiene en indicadores experimentan los pobres y excluidos. Las formas
materiales del progreso humano, sino que llega en las que este enfoque normativo se materializa
hasta los desempeños humanos que constituyen van desde la formulación de políticas públicas
la vida misma. hasta la infinidad de iniciativas familiares y
Resulta, sin embargo, conveniente presentar sociales, individuales y colectivas existentes en la
algunas notas básicas del enfoque del desarrollo sociedad.

1 Prueba de ello es la publicación del Journal of Human Development and Capabilities, por la Human Development and Capabilities
Association, asociación multidisciplinaria que congrega a académicos de todo el mundo y las revistas y libros sobre desarrollo
humano publicados en diversos países en todos los continentes.
2 El PNUD ha publicado 20 informes mundiales sobre el estado del Desarrollo Humano desde el año 1990, además de varias
centenas de informes nacionales que se publican con periodicidad variada en los cinco continentes.
3 Referencias rigurosas y accesibles a públicos amplios son Sen (2000) y Deneulin y Shahani (2009).

Un Estado para el desarrollo humano 21

Lo que la gente es y lo que hace las interferencias o la ayuda por parte de los demás
como los propios poderes y limitaciones.” (Sen 1997:
La calidad de vida de las personas se define en 131-2). En este estudio, las ayudas más destacadas
términos de lo que la gente es y hace, no necesa- que promueven las libertades positivas son los
riamente de lo que tiene. Desde esta perspectiva, servicios recibidos desde el Estado.
las posesiones que tienen las personas o también
la “riqueza de las naciones” son importantes sólo
en cuanto son medios para lograr desempeños o Los ámbitos de la libertad
funcionamientos valiosos en la vida. Esta es una
En la medida que la expansión de las capacidades
diferencia crucial con el análisis convencional del
humanas son el objetivo del desarrollo humano,
desarrollo económico de los países, que establecen
existen tres ámbitos de libertad desde los cuales
El desarrollo humano como fin el aumento de la riqueza y evalúan el des-
se debe evaluar los resultados de las instituciones,
incluye dimensiones empeño de la economía sólo en función del creci-
de los recursos que se utilizan y de las actividades
que corresponden a la miento del PIB per cápita. En efecto, aunque existe
que se realizan. (Sen 1997: 132; 2002: 510)
una relación entre lo que se tiene y lo que se pue-
identidad e intimidad
de ser y se puede hacer, también hay importantes
de las personas y a vías y procesos que permiten avanzar en desarrollo
• Libertad referida a la oportunidad que tienen
lo que la gente pueda las personas para alcanzar la manera de vivir
humano por vías complementarias a las exclusivas
que valoran en función de sus preferencias,
hacer en beneficio del crecimiento.
sus metas o sus aspiraciones. Esa libertad
propio pero también En consecuencia el desarrollo humano no se
es mayor cuanto más amplia sea la gama de
en favor de otros. mide por la capacidad de consumo o la acumula-
maneras de vivir; esto es, de funcionamientos
ción de propiedades, ya que ambos son instru-
o desempeños, que puedan tener las personas
mentales a él y no fines en sí mismos. El desarrollo
en la sociedad.
humano incluye dimensiones que corresponden
• Libertad referida al papel o roles que tienen
a la identidad e intimidad de las personas y a lo
las personas en los procesos de toma de
que la gente pueda hacer en beneficio propio pero
decisiones respecto de la elección de esas
también en favor de otros. En esto último se dife-
maneras de vivir.5
rencia del utilitarismo que se centra en la propia
• Libertad referida a la inmunidad o protección
satisfacción y tiende a olvidar las acciones que no
que tienen las personas frente a posibles
reportan satisfacción y beneficio propios, pero sí
interferencias de otros.
a otros.
Por otro lado, el desarrollo humano de un Dentro de esta perspectiva y a manera de
país no tiene porqué coincidir, en todas sus di- ilustración de cómo entender los componentes
mensiones, con los logros obtenidos por las per- del desarrollo humano recogidos por el IDH, la
sonas que viven en otros países que tienen otros “esperanza de vida al nacer” debe ser leída en
valores y aspiraciones. clave de libertad o capacidad. Se la entiende como
la libertad de las personas para prolongar su vida,
cosa que incluye además de la capacidad que da el
La libertad de la que se trata: capacidades tener acceso a los recursos necesarios para ello, el
poder escoger la manera de utilizarlos de la mejor
Como es natural, hay múltiples matices y manera. La vida humana, justamente en lo que
hasta contraposiciones en torno a un concepto tiene de humana, no es un resultado del instinto
fundamental como es la libertad. Este documento de supervivencia.
se concentrara en la vertiente que más cercanía En esa clave de las libertades que provienen
manifiesta con la perspectiva del desarrollo de las capacidades humanas se pueden entender
humano4, sobre todo porque se vincula con lo que los otros componentes del IDH, incluido el
puede y debe hacer, o no, el Estado en relación al ingreso, así como diversos indicadores de progreso
desarrollo de las personas. humano. Ello no excluye otras maneras de leer
En términos generales, Sen propone que esos indicadores o la elección de otros distintos
las libertades positivas sean definidas como las para evaluar ese progreso. El diálogo entre las
libertades “que una persona tiene en un sentido diversas propuestas para colocar al ser humano en
general (la libertad para hacer esto o ser aquello)” (Sen el centro de las preocupaciones por el desarrollo
1997: 81). En otros términos se trata de “lo que uno es una fuente invalorable de creatividad teórica y
es libre de hacer teniendo todo en cuenta, incluidas tanto práctica.

4 Esta preocupación es importante para establecer un diálogo con otras perspectivas del desarrollo, como por ejemplo, la que pone
el acento en los derechos humanos y en el desarrollo como un derecho.
5 “Ejercer agencia es deliberar, decidir, actuar (en vez de ser ´accionado´ por otros - being acted upon by others-) y hacer una
diferencia en el mundo – a veces aumentando el propio bienestar y a veces no.” (Crocker 2008: 270)

22 Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009

1.2 EL ESTADO EN SU COMPLEJA RELACIÓN aumentar su participación y organización social
CON EL DESARROLLO HUMANO (agencia).
En esta perspectiva, el Estado será funcional
El Estado es la institución que norma y organiza al desarrollo humano si sus competencias y
la convivencia de una colectividad y sus formas acciones son expresión de las preferencias de los
de gobierno en su territorio nacional. Es una ciudadanos en lo relativo a su desarrollo humano,
organización que reclama para sí el control de sean ellas explícitas o implícitas. Pero como es
un territorio y de una parte importante de las obvio, no sólo el Estado influye en el desarrollo
relaciones entre las personas en él. El Estado humano y por ello no se pueden establecer
tiene múltiples dimensiones6 y algunas de ellas relaciones simples entre la acción estatal y sus
de manera separada o en conjunto contribuyen efectos, pues también otros sectores de la sociedad
a modelar y promover el desarrollo humano. y las mismas personas influyen en él. En esta perspectiva, el
Obviamente, no es propósito de este Informe Por ello se señala tres rasgos esenciales de la Estado será funcional
el tratamiento exhaustivo del papel del Estado relación entre el Estado y el desarrollo humano. al desarrollo humano
frente al desarrollo humano. Por ello, se concentra El primero, es el relativo a la responsabilidad del
si sus competencias
en una de las dimensiones más directamente Estado que es, en última instancia, la que justifica
involucradas en el sustento para la consecución y hace obligatoria esa relación. El segundo, y acciones son
del desarrollo humano: los servicios básicos. se refiere a la preocupación del enfoque de expresión de las
Se han elegido los servicios básicos en tanto desarrollo humano por los fines del desarrollo y preferencias de los
ellos constituyen el piso mínimo sobre el cual por lo tanto por los resultados de la acción estatal. ciudadanos en lo
se puede construir el desarrollo humano. La El tercero, tiene que ver con la presencia territorial relativo a su desarrollo
carencia o no disponibilidad de estos servicios y el papel social del Estado que lleva a considerar
humano, sean ellas
básicos priva a las personas de la oportunidad de sumamente importante la cobertura territorial y
realizarse materialmente, ejercer sus libertades y social de los servicios públicos. explícitas o implícitas.

Gráfico 1.1

Estado, Desarrolo Humano y Territorio

Elaboración: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano, Perú.

6 “El Estado no es una entidad unificada. Es un fenómeno multidimensional, la naturaleza del cual varía a través del tiempo y del
espacio.” (Held, et.al. 1983: ix)


La primacía del desarrollo humano dentro de las la atención e insistir en la necesidad de evaluar
funciones del Estado al Estado desde criterios exteriores a su propia
racionalidad y funcionamiento (burocrática por
La relación entre desarrollo humano y la preocu- ejemplo), con una mirada puesta firmemente
pación que motiva al PNUD en el Perú a estudiar, en aquellas actividades propias de la provisión
en esta oportunidad, el funcionamiento del Estado de servicios públicos que tienen una incidencia
se expresa de manera clara en la Constitución de la directa sobre el desarrollo humano de las personas.
República Peruana. Su articulo 1° dice: “La defensa Se trata así de evaluar los resultados que el Estado
de la persona humana y el respeto de su dignidad alcanza en garantizar a todos los peruanos el
son el fin supremo de la sociedad y del Estado.” acceso a los referidos servicios sociales básicos.
Así, la persona humana es colocada por enci- En este Informe se da un primer paso para futuros
Así, la persona ma de cualquier otro objetivo estatal. El Estado estudios que evalúen otros aspectos importantes
humana es colocada es, pues, entendido como un medio y no como un y muchas veces prerrequisitos de dicha provisión,
por encima de fin. La finalidad del Estado no es abstracta, atem- como la institucionalidad estatal, su organización,
poral y desenraizada sino es la vida de personas sus sistemas de incentivos, la eficiencia en el uso
cualquier otro objetivo
concretas, con nombre propio, situadas en deter- de sus recursos, la búsqueda de instancias de
estatal. El Estado es, minado contexto social, cultural y geográfico. Las interacción con la ciudadanía, el sistema político,
pues, entendido como garantías constitucionales, las instituciones, los entre otros.
un medio y no como recursos económicos o de otro tipo y las organiza- De hecho, buena parte del gran esfuerzo
un fin. La finalidad ciones son medios para el cuidado y la promoción del PNUD en los últimos 20 años ha estado
del Estado no es de esas vidas, que las personas eligen de manera orientado a lograr un consenso alrededor del
racional y autónoma y cuya libertad es responsa- “para qué” de la acción pública en general y del
abstracta, atemporal y
bilidad de todos y del Estado. Estado en particular. Por esto, la concentración
desenraizada sino es Sin embargo, a pesar de la enorme importancia de la atención en la capacidad del Estado para
la vida de personas. de ese compromiso social establecido en la Constitu- suministrar servicios y obtener ciertos resultados
ción, hay que señalar que en muchas circunstancias ha sido, hasta ahora, materia mas de preocupación
tal compromiso se puede quedar corto para lograr intelectual y de políticas, que de propuesta de un
el fomento del desarrollo humano. Como sostienen determinado modelo de funcionamiento estatal
Dréze y Sen: “Desafortunadamente la brecha entre y que una evaluación de los diferentes tipos de
la ley y la ética puede ser grande” (1989: 20) El ejem- Estado existentes. Este Informe si bien no propone
plo ya clásico para ilustrar esto es el de las hambru- un modelo de Estado funcional al desarrollo
nas. Al respecto, siguen los autores: “El punto no es humano, apunta a formular reformas tan básicas
tanto que no hay ley contra la muerte por hambre. como urgentes destinadas a cubrir las deficiencias
Eso es, por supuesto, verdadero y obvio. Lo es más estatales que son intolerables desde la perspectiva
que los derechos legalmente garantizados de pro- del desarrollo humano.7
piedad, intercambio y transacciones delinean siste- El funcionamiento del aparato estatal que
mas económicos que pueden ir de la mano con gen- se considera compuesto por una organización de
te imposibilitada para adquirir suficiente alimento personas, instalaciones y diversos recursos, así
para sobrevivir.” (1989: 20) La libertad para evitar el como su institucionalidad (reglas de funciona-
hambre, o el desempleo para poner otro caso, no está miento, normas informales, procedimientos, ad-
suficientemente representada en el mandato consti- ministración y valores culturales) son vistos como
tucional sobre los derechos fundamentales. Por eso, instrumentos de su acción y deben ser evaluados
los derechos económicos y sociales así como las po- en futuros estudios desde la perspectiva del desa-
líticas sociales pueden ser cruciales para asegurar la rrollo humano. Demás está decir que las dimen-
supervivencia y la ampliación de capacidades. Es en siones propiamente políticas del funcionamiento
esta dirección que se analizan los servicios básicos del Estado: las elecciones, los procesos de toma
en este Informe, pues ellos dan la base mínima en de decisiones, el balance de poderes, etc. quedan
torno a esos derechos y políticas. fuera de este Informe en la medida en que se ha
priorizado sólo algunas de las capacidades bási-
cas tanto en razón de su importancia, como debi-
Una evaluación por los resultados de la acción do a la existencia de información. Así por ejemplo,
estatal el crucial aspecto de la participación ciudadana en
las decisiones públicas y estatales no estará pre-
En este orden de cosas el objetivo de este Informe sente en la versión más sencilla y cuantificada de
es modesto pero fundamental. Consiste en llamar la densidad del Estado. Se deja así de lado, algu-

7 Scott Mainwaring propone el términos “deficiencias estatales” para situarse en un territorio intermedio entre los “Estados fallidos”
y el “mal desempeño gubernamental”.


Recuadro 1.1

Los factores de la evolución del Estado durante su conformación

“…en el plano doméstico, también involucraban una notable integración administrativa de regiones y localidades
que antes habían sido casi autónomas. No sólo se recaudaban impuestos; también se construían caminos, se
administraban escuelas y se creaban sistemas de comunicación de masas. Finalmente, el poder estatal pudo
ejercerse en el punto más lejano de un reino con tanta efectividad como en la capital. La creciente capacidad de
los estados para administrar territorios distantes se debió, por un lado, a las mejoras en la infraestructura de
transporte y comunicaciones, y por otro, la burocracia y el manejo de información relacionado con ella. Formaba
parte de un crecimiento general en las relaciones sociales a gran escala. Más y más factores de la vida social
tenían lugar a través de formas de mediación –mercados, tecnologías comunicativas, burocracias-, lo cual iba El Estado se origina
desdibujando las relaciones en el ámbito de las relaciones directas, cara a cara.” (Deutsch, 1953; Calhoun, 1992)
(Calhoun 2007: 118-9).
en y se debe a la
sociedad y nunca
actúa sin algún grado
nos de los aspectos de la libertad como proceso, Sin embargo, el desarrollo humano depende
de participación de
también constitutiva de las capacidades humanas. de muchos más factores que aquellos en los que el ella. El Estado no
Un futuro estudio deberá incluir esta fundamen- Estado tiene mayor protagonismo, e incluso que es un ente aislado,
tal dimensión del desarrollo humano. aquellos que el Estado asume constitucionalmente. existe un grado de
Por eso, la delimitación del objeto de estudio del imbricación profunda
presente Informe requiere algunas precisiones
con la sociedad, por
La importancia fundacional de la dimensión con el fin de no caer en el riesgo de entender los
territorial y social indicadores elaborados sobre la presencia del
lo que se reconoce
Estado como índices de una responsabilidad que no hay actividad
Las dimensiones territorial y social se entrelazaron exclusivamente estatal o como suficientes para estatal totalmente
en la constitución y fortalecimiento de los estados derivar de ellos políticas. independiente de
modernos. Calhoun (2007) recuerda algunos Aunque buena parte de los indicadores la sociedad civil y
elementos centrales de dichos Estados, varios cuantitativos del Informe versan sobre actuaciones
viceversa.
de los cuales se incorporan explícitamente en la más o menos directas del Estado, es bueno
medición de la densidad del Estado. Por ello, a la recordar que la provisión estatal de servicios
raíz constitucional que se ha destacado arriba se puede tener distintos grados de intervención
añade la raíz histórica. y que el rango de opciones no se reduce a más
Varias de las funciones básicas que los Estados Estado o menos Estado, sino que incluye el
han cumplido históricamente en diversos lugares tipo de Estado recomendable para el desarrollo
del mundo, todavía no se han realizado a cabalidad humano. Por ejemplo, la elaboración y provisión
en el Perú. El Informe presente puede ser leído de documentos de identidad es típicamente una
desde esta clave interpretativa como una foto del función estatal y básicamente centralizada, aunque
grado de avance en la construcción de un Estado administrativamente se puede delegar la ejecución
peruano moderno. Y ello sin dejar de mencionar, de la actividad. Otras actividades pueden ser más
que existen caminos de construcción estatal que claramente mixtas, bajo algún sistema público-
no repiten las rutas clásicas, por ello, las “falencias privado. La acción indirecta puede incluir la
estatales” o ausencias a las que nos referimos provisión de incentivos a la sociedad civil y a
corresponden en la práctica con progresos parciales empresas bajo los criterios de la subsidiariedad.
en la ruta creadora del Estado. El Estado puede actuar también como regulador,
para que en casos específicos se asegure que los
bienes y servicios básicos estén al alcance de todos
1.3 LA INTERACCIÓN DEL ESTADO Y DE LA especialmente de los que menos tienen.
SOCIEDAD PARA EL DESARROLLO DE LAS
CAPACIDADES: LAS MÚLTIPLES VÍAS
Un Estado activo y en interacción con la sociedad
El Estado se origina en y se debe a la sociedad y
nunca actúa sin algún grado de participación de Dos formas polares se pueden derivar de la
ella. El Estado no es un ente aislado, existe un grado relación entre Estado y sociedad, en la primera,
de imbricación profunda con la sociedad, por lo que se entiende al Estado como expresión bastante
se reconoce que no hay actividad estatal totalmente pasiva de los intereses de la sociedad; en estos
independiente de la sociedad civil y viceversa. Es enfoques lo prioritario es el estudio de la sociedad
más, esa participación es parte constitutiva del y la acción del Estado puede ser deducida
mismo desarrollo humano de los ciudadanos. sin necesidad de entrar en detalles sobre el


funcionamiento del Estado mismo. En la segunda, La acción pública es más amplia que la acción
el Estado es una organización con significativos estatal
niveles de autonomía respecto de los diversos
grupos de la sociedad y con una expresión muy La acción estatal es una parte muy importante del
activa. (Skocpol 1986: 4-11) conjunto de acciones que influyen en el desarrollo
Este contraste de arreglos institucionales humano, pero es sólo una parte de la acción
estado-sociedad resulta especialmente útil para pública.9 Este Informe se centra solamente en
establecer relaciones de causalidad que expli- algunos servicios estatales, en cuya cobertura la
quen las acciones o inacciones del Estado.8 Si, voluntad estatal es muy importante. Lo anterior
por ejemplo, se tiene en mente las deficiencias en no deja de reconocer la acción pública de otras
la provisión de servicios estatales, en un caso, la instituciones, ONGs, agremiaciones, asociaciones
La subsidiariedad responsabilidad principal estaría en la sociedad diversas, religiosas, e incluso empresas. Por otro
es un criterio de misma, debido a la falta o debilidad de las seña- lado, es necesario tener siempre presente que en
organización de la les sobre sus preferencias y demandas hacia el cualquier prestación de servicio público existe una
Estado, mientras que en el segundo, los dirigen- relación entre las partes, pues en cada acción estatal
actividad pública
tes políticos y el aparato burocrático del Estado está presente, como mínimo, la decisión ciudadana
según el cual el tendrían una responsabilidad sustancial. de participar en ella de manera más o menos activa.
Estado no debe hacer Una visión completa de la relación estado- Las personas no pueden ser totalmente forzadas a
lo que puede hacer sociedad debería insistir en la corresponsabilidad, recibir servicios del Estado.
el sector privado o pero este Informe, al concentrar su atención en
la sociedad y, dentro el papel del Estado en la provisión de servicios
básicos, apunta a destacar sus responsabilidades. Subsidiariedad del Estado como medio de
del Estado, el nivel
En esta perspectiva del Estado como actor, él tiene desarrollo humano
más alto de gobierno capacidades que hay que valorar en el momento
no debe hacer lo de ofrecer servicios fundamentales para el La subsidiariedad es un criterio de organización
que puede hacer un desarrollo humano. El Estado se evalúa, pues, por de la actividad pública según el cual el Estado no
gobierno sub nacional lo que hace. debe hacer lo que puede hacer el sector privado o
(regional o municipal). Los siguientes puntos recuerdan que una la sociedad y, dentro del Estado, el nivel más alto
perspectiva que apunte a explicar las acciones de gobierno no debe hacer lo que puede hacer
u omisiones del Estado tiene que ser relacional. un gobierno sub nacional (regional o municipal).
“Estudios plenamente especificados de las capa- Es un criterio colocado a nivel de principio que
cidades estatales no solo incluyen el examen de da un orden de prelación para las acciones,
recursos e instrumentos que los Estados puedan basado en metas de eficiencia o de equidad, es
tener para lidiar con ciertos problemas particula- en consecuencia, un principio ordenador de las
res; necesariamente deben mirar más allá que el acciones y funciones principalmente estatales.
Estado mismo. Examinan estados en relación a En esa medida, en casos en los que niveles
tipos particulares de contextos socioeconómicos y sub-nacionales del Estado, o distintas instancias
políticos con actores que tienen recursos e intere- de la sociedad civil o sector privado operen
ses dados.” (Skocpol 1986: 19) con eficacia, la ausencia de una acción estatal
En realidad, en cualquier estudio en centralizada podría ser beneficiosa para el
profundidad resulta necesario balancear estas desarrollo humano. Y, más aún, lo sería porque
dos grandes perspectivas y destacar el carácter la participación de la sociedad en la realización
interactivo del Estado y la sociedad. El resto de esta de las acciones conducentes al desarrollo humano
parte del capitulo explora algunas de las maneras constituye, aparte de un medio importante, un
en que esa interacción ocurre, cosa que ayuda a componente esencial del desarrollo humano.
comprender mejor la naturaleza del propio Estado En otros términos, un Estado que fuera efi-
y permite proponer recomendaciones de reforma caz en crear oportunidades para la población,
del estado y de políticas concretas, con mayores pero que en esa labor asumiera para sí funciones
elementos que la mera evidencia cuantitativa de que podrían ser igualmente o mejor realizadas
la acción estatal. por instancias de menor nivel del propio Estado,

8 En esa vena de explicación, “De lo que se trataba era de considerar al Estado como variable independiente para explicar fenómenos
políticos, rescatar la autonomía y lo que hoy se llamaríamos ´capacidad de agencia´ del campo de Estado y las instituciones, y no
verlos como mera manifestación de factores sociales, como ha sido usanza desde tradiciones estructuralistas.” (Tanaka 2005: 92)
9 “La acción pública no es, por supuesto, una simple cuestión de provisión pública e iniciativa estatal. Es también, y en gran
medida, un asunto de participación del público en el proceso de cambio social. Como hemos discutido antes, la participación
pública puede tener papeles decisivos en ambas maneras ´colaborativas´ y adversarias ´vis-a-vis la política gubernamental.”
(Drèze y Sen 1989: 259)


por diversos grupos sociales o por el sector pri- como la educación o la salud. Si es que no hay
vado, no lograría promover el máximo desarro- los mecanismos de fiscalización de los actos
llo humano posible.10 La participación social es, gubernamentales, llámense partidos políticos,
pues, parte indesligable del logro de un mayor gremios y otros poderes del Estado. En ausencia
desarrollo humano y tiene que estar estrecha- de estos mecanismos institucionalizados las
mente ligada y coordinada con las acciones del presiones sociales menos institucionalizadas se
Estado, para lo cual se requiere de relaciones encargarán de cumplir este rol. Es aquí donde
tanto de cooperación como de exigencia entre so- se encuentra la interacción entre el Estado y la
ciedad y Estado. Sin embargo, en un mundo de sociedad con fines de desarrollo humano, pero, al
persistentes carencias en aspectos muy básicos mismo tiempo, ejerciendo derechos humanos.
de la vida, se puede considerar que tienen prio-
ridad los resultados sobre los procedimientos, aun- Paradójicamente, la
que se recorten los progresos en otros aspectos El papel estatal en la generación de incentivos a participación social se
del desarrollo humano. Por ejemplo, en la tarea la participación hace viable a través
de asegurar que todos tengan un documento de
de la existencia de
identidad ciudadana no es tan decisivo si el mé- Una manera más indirecta de relación entre el
todo para obtenerlo es todo lo participativo que Estado y la sociedad es la que opera a través de los incentivos, los que
podría ser. El resultado es lo que importa y no la incentivos. A pesar que este Informe se concentra debe saber definir y
manera de hacerlo o los sujetos que la hagan, es en la acción estatal ex post conviene ser conciente administrar bien el
decir es más importante que cada persona tenga de que un análisis más concienzudo de las causas Estado.
su DNI aunque no sea el mismo Estado el que lo de la acción pública en general y de las maneras
entregue. de estimularla son los incentivos, amén de la
disponibilidad de recursos, públicos y privados,
para que los agentes actúen convergentemente
Acción del Estado, demanda y presión social para el logro de los objetivos establecidos. Las
personas no sólo se movilizan porque existen
Otra manera en que la sociedad interviene en las normas, sino porque los beneficia movilizarse.
decisiones estatales es por medio de las demandas Paradójicamente, la participación social se hace
sociales expresada de diversas maneras. De hecho, viable a través de la existencia de incentivos,
en el Informe está implícito que tras una acción los que debe saber definir y administrar bien el
estatal hay, de hecho, el concurso de múltiples Estado.
voluntades públicas y privadas que confluyen a su Ni en la acción estatal, y menos aún en la pú-
realización. En democracia hay más presión social blica, se opera simplemente en base a indiscutidas
sobre la responsabilidad del Estado en facilitar o e indiscutibles órdenes jerárquicas, sino en base a
promover el desarrollo humano, debido a la mayor normas e incentivos que promuevan el accionar de
sensibilidad pública ante situaciones que resultan los agentes y de las personas.“Los incentivos son,
de una mayor conciencia moral sobre las carencias de hecho, centrales a la lógica de la acción pública.
que dificultan o impiden a muchos sobrevivir y de Pero los incentivos que deben ser considerados son
la conciencia de que se puede destinar una mayor no sólo los que ofrecen ganancias en el mercado,
cantidad de recursos para facilitar la cobertura sino también los que motivan a los gobiernos a im-
de necesidades básicas. El Informe considera que plementar políticas públicas bien planeadas, indu-
la ausencia del Estado es socialmente intolerable cen a las familias a rechazar la discriminación den-
en algunos aspectos básicos de la vida humana, tro del hogar, animan a los partidos políticos y a los
no sólo por la presión social, sino también por la medios de comunicación a hacer demandas razo-
conciencia social alcanzada en cada momento del nables e inspiran al público en general a cooperar,
tiempo. En qué medida esta situación es percibida criticar y coordinar.” (Drèze y Sen 1989: 259)
por la ciudadanía es, materia de otro tipo de Precisamente, la efectividad del Estado para
estudios.11 suministrar servicios básicos depende mucho
La demanda social es fundamental porque no sólo de los beneficios que logren los que los
nada garantiza que lo expresado en la voluntad necesitan, sino aquellos que facilitan o participan
constitucional o legal, con las limitaciones directa o indirectamente en la producción y
de fondo que se ha ya indicado, se concrete distribución de servicios como educación, salud
en mayor cobertura de servicios elementales o seguridad deben tener incentivos para hacerlo.

10 En los términos indicados arriba sobre las facetas de la libertad, el aspecto de oportunidad podría estar presente en una intervención
casi exclusivamente estatal pero no el aspecto de proceso.
11 Un estudio sistemático de las demandas ciudadanas ha permitido clasificar esas demandas y caracterizar a los ciudadanos del
Perú de acuerdo a ellas. López (1997). Una versión sintética y más reciente del mismo autor (2008).


La dimensión económica, el mercado y los Democracia condición fundamental del
derechos socialmente reconocidos desarrollo humano
(“entitlements”)
Un aspecto fundamental del desarrollo humano
Al insistir en la variedad de agentes sociales que es la capacidad de participación que tienen las
intervienen en la acción pública, se debe tomar personas en la toma de decisiones en la sociedad
en cuenta que las carencias persistentes y menos y en el Estado. Si bien “uno de los distintivos de
comunes a grandes grupos humanos pueden y la perspectiva del desarrollo humano sobre la
deberían ser cubiertas con menos acción estatal democracia es ir más allá de los límites de la política y
directa.12 Pero, dado que las carencias más graves enfatizar la importancia de las condiciones sociales
son de tipo estructural y afectan todavía a vastos y económicas en la determinación de cómo las
Un aspecto grupos de la sociedad, es lamentable que el instituciones democráticas funcionan” (Deneulin
fundamental del enfrentamiento de dichas carencias (en educación, 2009: 199), la participación de la ciudadanía es
desarrollo humano salud, seguridad social y otras) se apoye tan decisiva para el desarrollo humano. El que se haya
decisivamente en la capacidad económica de las optado por analizar servicios sociales básicos no
es la capacidad de
propias familias pobres y en extrema pobreza. De puede hacer olvidar que la deliberación pública
participación que hecho, la atención estatal que se lleva a cabo no es es una pieza indispensable en el ejercicio de la
tienen las personas en totalmente gratuita y requiere de una contribución libertad de las personas. El reclamo social contra
la toma de decisiones económica privada que muchas veces excluye a los las decisiones inconsultas revela una creciente
en la sociedad y en el más pobres del acceso al servicio. La participación conciencia de ese derecho. La capacidad para
Estado. social de los pobres extremos a titulo individual desempeñarse políticamente es parte indesligable
es muy difícil y suele ser poco eficaz a pesar de los de la libertad humana y un análisis más completo
sacrificios que supone. Este tipo de participación de la presencia del Estado en el territorio nacional
es materia de debate o de rechazo porque el debe incluir, además de condiciones sociales tan
Estado debería proveer una base mínima a todos elementales como la de tener el documento de
aquellos que no tienen lo suficiente para alcanzar identidad o acceso al servicio educativo, una
los mínimos socialmente tolerables. evaluación de diversos aspectos que deben ser
En este contexto es imprescindible impulsar materia de estudio específico y que en relación con
el derecho a tener diversas formas de acceso a la descentralización ha sido materia de un Informe
recursos y servicios básicos para el desarrollo anterior del PNUD en el Perú.15
humano de los que menos tienen, lo que Sen Todos estos elementos y otros más deben
define como “entitlements” o “derechos socialmente recordar al lector que la persistencia de las
reconocidos”, los cuales los debe proporcionar insuficiencias en la acción del Estado que se
el Estado especialmente en los casos en que la cuantificarán en este Informe no son resultado de
capacidad de pago de los pobres sea muy reducida casualidades o descuidos de algún funcionario,
o inexistente. Por ello, una tarea importante del sino que hay una compleja trama de causas que
Estado es el reconocer, proteger y promocionar involucran al Estado y la sociedad y que, por lo
estos derechos.13 tanto, su solución definitiva también requiere de
El apoyo estatal a iniciativas sociales como una convocatoria múltiple en la que el Estado
los comedores populares, el aumento de la tiene que asumir un rol muy importante.
participación de las medicinas genéricas o el
seguro de salud básico son maneras de promover
diversos tipos de “derechos socialmente 1.4 LA DENSIDAD DEL ESTADO
reconocidos” de los pobres de modo que puedan
acceder a ciertos bienes y servicios de manera En función de las definiciones y alcances
segura y estable, hasta que superen su situación conceptuales arriba expresados, en términos
de pobreza.14 generales, la densidad del Estado es concebida,

12 Sobre tipos de pobreza desde el punto de vista de la acción estatal y pública necesaria puede verse Iguíñiz, Javier (2005).
13 Se define la protección como “asegurar que los grupos vulnerables no entren en un colapso de sus habilidades para acceder a
alimentos y a bienes necesarios similares” Por eso, “en contraste con la tarea largamente conservadora de la protección de los
“entitlement”, el ejercicio de su promoción, es en muchos sentidos, más radical. En este caso entonces la concentración tiene que
ser en la expansión de la capacidad efectiva de acceder que la gente –sobre todo los grupos de la población que más privaciones
tienen – tienen a los bienes necesarios más básicos”. (Drèze y Sen 1989: 260)
14 Para Crocker se entienden los “entitlements” como “la real u operativa capacidad de demandar effectivamente ciertas mercancías
que es permitida por la ley (respaldada por el poder del Estado) o las costumbres”. Los elementos que hacen que tales “entitlements”
sean efectivos son: i) fondos, ii) posibilidades de producción, iii) oportunidades de intercambio, iv) derechos legales, v) reglas
socialmente aprobadas y reglas operativas (disciplina social en los hogares). (Crocker 2008: 267)
15 PNUD-Perú (2006).


en este Informe, en el plano de los desempeños El índice de densidad del Estado (IDE)
o funcionamientos del Estado en el momento de
proveer servicios sociales básicos. La magnitud Teniendo en cuenta las limitaciones antes anota-
de la densidad del Estado en una determina das, la densidad del Estado tiene que tener una
circunscripción dependerá del número y cobertura aproximación cuantitativa y una definición del
de servicios que el Estado ofrezca en ella. ámbito territorial, para poder comparar y estable-
La densidad no es sinónimo de tamaño del cer niveles, tanto como se hace con el desarrollo
Estado, sino de las capacidades reales que tiene humano. Por ello se tomó la determinación de
para cumplir con los fines en relación al desarro- construir un índice que pueda ser aplicado a ni-
llo humano. Por ello, la densidad es atributo de vel provincial. Se eligió la provincia tanto por la
un Estado para suministrar aquellos elementos, escala demográfica como por su mayor cercanía
bienes o servicios útiles o funcionales para el de- espacial a las cuencas, tema que complementaria- La densidad no es
sarrollo humano. mente se analiza en el volumen segundo de este sinónimo de tamaño
Se considera multidimensional la densidad Informe. del Estado, sino de las
del Estado, es decir apunta a proveer una serie Para el Índice, como se ilustra en capítulos
capacidades reales
de bienes y servicios de distinta naturaleza como: posteriores, el rol básico del Estado frente al
salud, educación, infraestructura, seguridad, etc., desarrollo humano es entendido como la entrega que tiene para cumplir
que las personas requieren de manera permanente, de servicios que contribuyan a la promoción de las con los fines en
dosificada y múltiple. En este informe se trata capacidades más elementales de las personas que relación al desarrollo
sobre la densidad “básica” del Estado, es decir habitan el territorio nacional. Bajo esta premisa, humano. Por ello, la
de aquellos elementos mínimos que requieren se seleccionaron un conjunto de indicadores que densidad es atributo
las personas para su desarrollo y que el Estado dieran cuenta de esos servicios, sin embargo
de un Estado para
debe suministrarlos o promoverlos. Es obvio, que varios de ellos se tuvieron que desestimar -no por
se podría ampliar el análisis de dicha densidad su falta de importancia- sino por la imposibilidad suministrar aquellos
a niveles intermedios o mayores, tales como de ser medidos en la escala provincial. Así justicia, elementos, bienes
incluir todas las funciones del Estado que están vialidad, seguridad, y comunicación no pudieron o servicios útiles o
vinculadas con el desarrollo de las capacidades de formar parte del paquete de indicadores que funcionales para el
las personas y los desempeños logrados, pero éste conformarían el índice denominado de densidad desarrollo humano.
no es objetivo del presente Informe. del Estado - IDE.
Registrar estadísticamente la situación y el La canasta resultante en este primer IDE
progreso del Estado y del desarrollo humano lleva recoge identidad, salud, educación, saneamiento
a tomar en cuenta sus multi-dimensionalidades y y energía, las que se explican en detalle al final
complejidades. Ello obliga a una selección de varia- de éste capítulo. La matriz siguiente constituye la
bles e indicadores que sirvan para describir los as- síntesis y contiene las principales dimensiones de
pectos considerados más básicos, dejando de lado servicios mínimos prestados por el Estado. Incluye
algunos otros que podrían ser también importan- los sectores que están a cargo de su suministro, las
tes, por ello es necesario tener criterios para prio- instituciones responsables, los insumos/recursos
rizar los componentes de la densidad del Estado. y los indicadores de acceso y de impacto sobre
El gran riesgo de concentrarse exclusivamente en el desarrollo humano.16 A la luz de los resultados
unas pocas variables, escogidas tanto por su im- obtenidos al aplicar el IDE a la realidad nacional
portancia como por la posibilidad de conseguir in- –a pesar de su modestia por escasez de fuentes-
formación estadística al respecto es que se transmi- es muy potente para evidenciar las brechas
ta una imagen limitada de la realidad tan compleja territorializadas y su carácter prioritario de
como es el progreso humano. Precisamente, uno de atención. Seguramente con estadísticas que midan
los objetivos de este acápite es explicar las razones otros aspectos sustantivos para el desarrollo
conceptuales y empíricas que han llevado a elegir humano además de los utilizados se podrá a
ciertos indicadores de la densidad del Estado. futuro construir un nuevo IDE.
Es importante señalar que la información tiene
una definición espacial y geopolítica lo que permite
ver el desarrollo humano de las personas en el lugar Desarrollo humano y densidad del Estado:
donde viven, trabajan, estudian o simplemente conceptos distintos
están, pues la geografía genera condicionantes
naturales y en cada lugar hay una sociedad de Ya se dijo que el desarrollo humano es entendido
distinto tamaño que se identifica con un territorio, como la expansión de las capacidades, esto
llámese distrito, provincia o departamento, pero es la libertad, de las personas para escoger las
que además tiene una organización social y maneras de vivir que valoran, teniendo razones
patrones culturales que la identifican. para valorarla y que se concreta en lo que los

16 Ver Anexo metodológico.


Gráfico 1.2

Matriz de los Indicadores del Índice de Densidad del Estado Provincial, 2007


individuos y colectivos “son” y “hacen”. Por ello, densidad del Estado sólo tomará en cuenta estas
el índice de desarrollo humano capta los elementos últimas relaciones y sólo en parte, pues se ha
más importantes de la vida de manera simple, lo seleccionado las interacciones especialmente
que permite evaluar las capacidades básicas de críticas para el ejercicio de la ciudadanía y para
las personas. Es en esta misma perspectiva que se la supervivencia e interacciones personales. Por
evaluará la densidad del Estado, en su estrecha ello, se hablara de una densidad básica estatal
relación con el desarrollo de las capacidades y de funcional e interactiva con el desarrollo humano.
los desempeños de las personas en sociedad. La distinción entre el Índice de Densidad del
En la vida de las personas hay muchas acti- Estado (IDE) y el Índice de Desarrollo Humano
vidades en las que se expresan su funcionamiento (IDH) reside en que, en el primer caso, se trata de
cotidiano y su progreso en el tiempo, generándo- concentrar la atención en las características de la
se un desarrollo humano distinto en cada perso- acción pública, específicamente del funcionamiento
na, ya sea por edad, género, ubicación geográfica como agentes y funcionarios estatales, mientras
y social. De todas las actividades que permiten que en el segundo, se refiere al funcionamiento
vivir, hay algunas que tienen mayor vinculación cotidiano y básico de las personas dentro de su
con el Estado, a través de distintas formas, este comunidad de referencia. Un mejor IDH debería
informe se concentrará sólo en un grupo de estas incluir también la acción pública de las personas,
actividades, que se considera básico para el desa- incluidas las que realizan en interacción con el
rrollo humano. Estado, de la agencia que son capaces de realizar
Por el otro lado, el Estado tiene una en ese sentido, y no sólo sus acciones privadas.
organización interna diseñada para suministrar Por el momento, el IDH sólo incluye la esperanza
bienes y servicios, con un mundo de relaciones de vida al nacer, el logro educativo y los ingresos,
sociales propias al aparato estatal, las que cada uno de los cuales está influenciado directa o
determinan las formas cómo el Estado se presenta indirectamente por los servicios provistos por el
a las personas en la ventanilla pública o en el Estado, y son precisamente éstos los que componen
consultorio, o el aula de clase o la comisaría. La el IDE básico que se analiza más adelante.
actividad intra-estatal se suma a las relaciones Desde el lado del Estado, en el momento
hacia afuera, las relaciones hacia los ciudadanos de proveer un servicio público están en juego
a los que proveen servicios.17 La propuesta de las capacidades de proveedores y receptores,

17 Aunque el conjunto de esas relaciones al interior y al exterior del aparato estatal influye sin duda en el desarrollo humano de los
servidores públicos. No es este el objeto del Informe.


puesto que puede ocurrir que los funcionarios desarrollo humano y también condiciones para la
no sean capaces de interactuar con las personas legitimidad del Estado.
y de servirlas efectivamente. Sucede ello cuando
hay diferencias de idioma, tipos de conducta,
muchas veces con un pesado trasfondo de Secuencia de los servicios estatales
diferencias culturales y raciales. Similares déficits
de capacidades pueden constatarse en la sociedad Para la comprensión y el cálculo del IDE, se debe
y se puede discutir sobre quién se adapta más a explicitar el momento específico en el que se re-
quién. Desde el punto de vista del desarrollo de gistra la acción del Estado. La elección de un mo-
las personas se puede decir que estas capacidades, mento determinado supone una gran simplifica-
que están presentes en la relación con el Estado, ción del conjunto de procesos que están presentes
son instrumentales, en el sentido de las “libertades en cada acción estatal, pues la acción del Estado Un Estado bien
instrumentales” que propone Sen. En otros tiene sus tiempos, procedimientos, ejecuciones y organizado con
términos, un Estado bien organizado con personal evaluaciones. Se debe recordar esa complejidad personal idóneo y con
idóneo y con actitud positiva amplía el campo de para luego no derivar en recomendaciones de-
actitud positiva amplía
acción eficaz del Estado e incrementa o facilita masiado simples tras el análisis cuantitativo de
las libertades de las personas, en la medida que los resultados estadísticos. Los indicadores de la el campo de acción
pueden recibir del Estado lo que esperan de él. densidad del estado se registran en el momento eficaz del Estado e
La relación cuantitativa entre el IDE y el en el que interactúan las acciones del propio Es- incrementa o facilita
IDH puede permitir la detección, en medio de tado en la entrega de los servicios y las de los las libertades de las
la complejidad anotada arriba, de relaciones ciudadanos en el momento de recibirlos, en la personas.
de causalidad entre los funcionamientos o medida en que la información lo permite. Como
desempeños entre las personas y el funcionario acabamos de indicar hay un conjunto previo de
estatal, así como de las personas entre ellas, lejos decisiones y de acciones en ambas partes que pre-
ya de la ventanilla estatal. Por ello, se insiste, el paran y crean las condiciones para que ese acto
IDE revela la provisión de servicios en el momento final en la provisión del servicio pueda ocurrir. A
de la efectiva interacción entre las personas que ese conjunto, previo y actual, vamos a denominar
representan al Estado en la provisión del servicio “momento”.
y los usuarios que reciben tal servicio. Este es Los funcionamientos del Estado con los
el momento que interesa más a la ciudadanía, ciudadanos son interactivos y corresponden a
la culminación de su relación con el Estado, el estrategias de ambas partes, en primer lugar,
cumplimiento de la exigencia y de la promesa individuales y luego colectivas. Muy a menudo,
en el grado en el que se la ha conseguido. Es el las decisiones de ofrecer un servicio estatal y la de
momento en el que la posibilidad o libertad de demandarlo son dependientes entre sí. Muchas
acceder a la prevención o curación se convierte veces, la oferta sigue a presiones de demanda
tanto en decisión de acceder como en efectivo ciudadana como ha ocurrido a propósito de la
acceso. cobertura educacional en el país. Otras veces,
El desarrollo humano se facilita cuando como en el programa Juntos, el Estado cultiva la
hay un funcionamiento efectivo tanto del Estado demanda para auto-exigirse el ofrecimiento de
como de la sociedad, que interactúan a través de servicios públicos inexistentes o incompletamente
la provisión de bienes y servicios que la sociedad provistos. Para ello, otorga un presupuesto que
demanda y de aquellos bienes y servicios que sirve de incentivo para tal fin. Ofrece recursos a
la sociedad a su vez, provee para que el Estado personas específicas para que la sociedad demande
pueda actuar, tales como el pago de impuestos, servicios, no en el sentido de que se genere una
servicios voluntarios en la ejecución de obras, privatización del servicio facilitando su compra
diversas formas de participación social en las por quienes reciben el dinero, sino solamente
decisiones, aporte de facilidades de transporte, exigiendo la asistencia a un servicio gratuito. El
recursos para complementar la labor educativa encuentro entre la oferta de servicio estatal y la
en las escuelas, y muchos otros.18 No hay, pues, demanda de las personas es un momento que se
un Estado activo y un receptor pasivo, un agente puede crear por el lado de la demanda, cuando
público y un paciente privado. En los dos lados los ciudadanos presionan para que el Estado les
hay procesos en marcha, públicos y privados, provea de algún servicio, o por el lado de la oferta
tanto previos a la acción conjunta, propios de cuando el Estado lo ofrece por iniciativa propia.
dicha acción así como posteriores a la provisión Como en toda negociación, la demanda de
del servicio. La interacción entre el Estado y las servicios del Estado tiene en mente las diversas
personas es lo que genera condiciones para el reacciones posibles del Estado y la oferta toma

18 En las crisis de los años 1980s era muy común que los pacientes tuvieran que llevar a los centros de salud y hospitales insumos
necesarios para la curación.


en cuenta no sólo el tipo de aspiraciones sino acciones. Todo ello registrado en un indicador
también las reacciones que tendrá la ciudadanía estadístico: el IDE.
al entregar o no el servicio. En ese sentido, hay Una manera simplificada de ver estas
un componente estratégico. complejidades es destacando los tres “momentos”
Las acciones de oferta de servicios estatales bi-direccionales de ese proceso que termina en el
a los ciudadanos tienen explícitamente y muy a acto de servicio estatal.
menudo como contrapartida las equivalentes de Por el lado del Estado
servicios de los ciudadanos al Estado. El Estado
demanda y la ciudadanía ofrece bienes o servi- • Decisión del Estado de ofrecer servicio pú-
cios necesarios para hacer viables los servicios blico: selección de políticas y acciones prio-
estatales, como cuando un gobierno municipal rizadas, decisión de asignación de recursos
o regional toma la decisión de qué proyectos presupuestales, aprobación de leyes u otra
favorecer o el aporte de la comunidad para la norma.
ejecución. Muchas veces ese aporte ciudadano al • Oferta de servicios: gasto e inversión en
Estado es el que hace, presupuestal y socialmen- servicio social estatal, participación de
te, viable el servicio. Y viceversa, muchas iniciati- la sociedad en la generación de la oferta,
vas sociales requieren del aporte estatal para ser disponibilidad para la sociedad de todos los
viables, como cuando se completan los recursos recursos estatales necesarios para producir
necesarios para que el servicio opere. Un ejem- el servicio.
plo es el de los comedores populares. • Entrega del servicio: interacción con la
Para entender mejor esas diversas facetas en ciudadanía, buenas prácticas profesionales,
el servicio estatal se va a definir el servicio estatal trato al usuario, producción del servicio.
al público como una interacción estratégica
bidireccional con la sociedad. El Índice de Por el lado de la sociedad
Densidad del Estado expresa, a través del sencillo
acto de entregar y recibir, esa compleja gama • Aspiración social o personal de acceder al
de estrategias y acciones, así como los sistemas servicio público: deseo y preferencia de be-
de incentivos que, de hecho, impulsan a tales neficiarse de los servicios en la localidad y no

Gráfico 1.3

El Estado-Ventanilla



en otras, por ejemplo migrando. Jerarquía de maestro, del médico o enfermera así como las
prioridades. vacunas. Finalmente, se exige el uso efectivo de
• Demanda efectiva del servicio: organización los recursos, la enseñanza en determinados días,
de la presión social, decisión de aportar com- la vacunación, etc. El momento culminante para la
plementariamente a la provisión del servicio, gente y desde el punto de vista de su impacto en
obtención de recursos para co-financiar o faci- el desarrollo humano es, obviamente, el último.
litar la producción del servicio. Se define el recojo de información para el IDE en
• Recepción del servicio: acto de interacción ese momento.
con el Estado, buenas prácticas de los usua-
rios, conservación de instalaciones, trato al
funcionario, servicio legitimador del estado Presencia estatal y sus diversos indicadores
por parte de la ciudadanía. Hay problemas que
El momento en el que se registra la actividad estatal muy lentamente
La oferta y la demanda se encuentran en el más directamente relacionada con el desarrollo hu- empiezan a entrar en
acto de producción-consumo del servicio. El Esta- mano -la provisión de servicios-, tiene diversos pre-
la agenda pública y
do cumple con su cometido y el ciudadano mejora rrequisitos en cuanto a la presencia del Estado en los
sus capacidades y desempeños. Ha ejercitado su lugares adecuados. Es necesario distinguir entre: del Estado, como los
libertad y la ejercerá más plenamente en el futuro. del medio ambiente.
Conviene recordar que esos momentos • Dimensiones atendidas a nivel del Estado
tienen significado concreto para la población Nacional (servicios básicos, conectividad).
y para la administración del Estado, así como • Sectores administrativos del nivel general
para los políticos. La elección del momento (ministerios, direcciones generales, etc.).
en el que se recogen los indicadores del IDE es • Instituciones/organizaciones presentes en
social y políticamente relevante, para fines de la los niveles locales y que tienen sus propias
evaluación de la acción del Estado. jerarquías, procedimientos y reglas (escuelas,
La distinción entre la decisión estatal y hospitales, postas).
la oferta del servicio tiene muchos momentos • Insumos o recursos (instalaciones, profesio-
administrativos y políticos, pero es la que permite nales, insumos).
entender, por ejemplo, las demandas sociales por • Servicios institucionales del Estado que se-
el cumplimiento de una ley que expresaría tal rán la materia del IDE.
decisión pero que no se está aplicando. También
responde a la demanda social que exige que el La razón de tales distinciones es doble.
presupuesto asignado, que expresa una decisión Por un lado, conceptual, porque se aclara en
previa, se llegue a ejecutar. Una parte importante qué aspecto de la presencia estatal se mide la
de las movilizaciones sociales tienen que ver con “densidad” y, por otro, permite tomar en cuenta
los incumplimientos del momento del proceso de el grado de importancia o prioridad que el Estado
producción de servicios estatales. brinda a ciertos servicios. Sobre lo primero se ha
La distinción entre oferta y entrega del servicio tratado en otros acápites. Sobre lo segundo, la
es también social y conceptualmente importante. El presencia estatal puede ser evaluada de acuerdo
Estado puede proveer escuelas y maestros, pero a las dimensiones importantes de la vida de las
si los padres de familia no quieren utilizarlas el personas o grupos, que toma en consideración
servicio educativo propiamente dicho no ocurrirá y cuando se trata de cumplir explícitamente con el
el Estado no existirá más que como una instalación mandato constitucional de poner en el centro de
vacía y algunos funcionarios sin actividad. A sus reocupaciones a la persona humana.
menudo, el servicio es ofrecido por el Estado y la
decisión en la sociedad de recurrir a él viene después, Dimensiones de la vida de las personas
por ejemplo cuando se instalan las redes de agua y
las conexiones domiciliarias no se realizan por un Conforme se progresa socialmente, algunos
buen tiempo ya sea por razones económicas o de aspectos de la vida, o dimensiones, pierden
otro tipo. Otras veces, es la sociedad la que exige importancia y otras la adquieren. Por ejemplo, la
un servicio y el Estado responde entregándolo con persistencia de relaciones esclavistas o serviles en
muy diversa celeridad. No es lo mismo inaugurar el país felizmente ya no es un problema general,
una instalación que proveer el servicio. aunque haya prácticas de ese tipo en ciertos lugares
Simplificando, quizá es posible ordenar las y con jóvenes. Al mismo tiempo, hay problemas
exigencias sociales en esos mismos momentos. que muy lentamente empiezan a entrar en la
Primero, se exige la obra física, sea la escuela agenda pública y del Estado, como los del medio
o la posta confiando en que con ellas vendrán ambiente. Los aspectos de la vida o dimensiones
automáticamente los recursos para que funcionen. que merecen atención pública y estatal son, pues,
Luego, al no ocurrir así, se exige la presencia del cambiantes en el tiempo y en el espacio. Algunos


vienen de antiguo y, lamentablemente, siguen funciones o que lo hagan adecuadamente. De
teniendo enorme importancia; tal es el caso de ahí, que un tercer nivel de información sobre la
la pobreza, el desamparo y la vulnerabilidad presencia del Estado se refiere a la presencia de
de personas o de ciertos grupos sociales. La instituciones que se responsabilizan de atender
democracia no siempre se profundiza al nivel alguna dimensión fundamental de la vida en los
que las aspiraciones ciudadanas lo exigen, y territorios, donde hay urgentes necesidades y
los derechos de las personas y de los grupos no donde no existe sector privado.
tienen una vigencia que alcance al conjunto de Centros educativos, hospitales, registros
la sociedad. Las diferencias culturales facilitan la públicos, juzgados, oficinas de atención para el
distancia social entre personas y propician una suministro de agua y electricidad, están entre
situación de anonimato de muchos individuos. las más importantes. La cobertura “física” no
La democracia En el contexto de cambio en las agendas siempre esta completa y falta la normatividad
no siempre se públicas, puede fácilmente ocurrir que algún que corresponda a la realidad social en la que se
profundiza al nivel aspecto del desarrollo humano no haya merecido encuentran las instalaciones. Así, es ampliamente
consideración pública o que no sea tan urgente el reconocido que la presencia de hospitales, postas
que las aspiraciones
enfrentarlo. y centros de salud es todavía insuficiente.
ciudadanas lo exigen,
y los derechos de las Sectores administrativos Recursos/insumos
personas y de los
grupos no tienen una La administración estatal se organiza en distintos La producción de los servicios, aparte de
vigencia que alcance niveles para suministrar servicios, en su mayor infraestructura física, presupuesto y normas,
parte funcionales al desarrollo humano, cuyo ori- requiere de insumos, de recursos humanos, de
al conjunto de la
gen y funcionamiento refleja cuán orientado es un energía, comunicaciones, etc. sin los cuales no
sociedad. Estado con respecto a él. Puede ocurrir que una sería posible la provisión adecuada y aceptable
dimensión importante del desarrollo humano no de servicios públicos para el desarrollo humano.
haya merecido un lugar importante en la estructu- Ocurre a menudo que, aún existiendo las
ra organizativa del Estado. Por ejemplo, las dife- oficinas o edificaciones necesarias o incluso algún
rencias culturales no son materia de un ministerio representante oficial, falten algunos elementos
ad-hoc,19 como si lo son las discriminaciones de o factores indispensables para la producción
género que se han traducido en un Ministerio de del servicio estatal. Tal es el caso de escuelas
la Mujer y Desarrollo Social. Muchas veces el inte- sin docentes suficientes o sin los materiales de
rés en ciertas dimensiones se concreta en vicemi- enseñanza, postas sin el personal o los aparatos
nisterios, direcciones u oficinas. necesarios para atención primaria o remedios,
comisarías sin policías suficientes, etc. La
Instituciones locales evaluación de la presencia del Estado tiene que
incluir un registro de la dotación de tales insumos,
En el Perú la presencia de un edificio público recursos físicos, humanos o financieros.
es sinónimo de presencia institucional o
simplemente de instituciones. A veces no se Servicios institucionales y provisión efectiva
conocen bien, otras se dan por supuestas las
normas bajo las que dichas instalaciones operan. Finalmente, no es raro que aún existiendo
Una posta médica, una escuela o el puesto policial los factores y recursos no se los utilice total o
constituye la presencia del estado organizado parcialmente, a tiempo y de la manera adecuada.
para resolver problemas específicos (salud, Este es el momento “de la verdad” en lo relativo
enseñanza o seguridad) de acuerdo a normas a la presencia del Estado: los servicios públicos
pre establecidas. Por ello, el desarrollo humano efectivamente ofrecidos desde el Estado y recibidos
no sería posible sin estas instituciones que por las personas. Las razones de la provisión
constituyen el escenario donde se encuentra parcial de servicios públicos son múltiples, deben
la oferta y la demanda del servicio público, ser explicadas y corregidas.
generando una densidad estatal en función de la Puede haber maestros que enseñan muy
calidad y la oportunidad del servicio. poco tiempo, a muy pocos alumnos, médicos
Pero puede ocurrir que la preocupación por que no impulsan y ejecutan campañas, policías
la creación de esas instancias en la administración que no patrullan la zona, etc. Puede entonces
pública no tenga correlato en todos los ámbitos haber recursos pero en la medida en que se tiene
territoriales sea porque la organización no llega la libertad y se puede decidir no utilizarlos total
hasta ellos o porque no hay reglas que especifiquen o parcialmente (personal, horarios, medicinas,

19 Mientras se redacta este Informe esta en plena discusión la creación de un Ministerio de Cultura.


etc.) como consecuencia de la valoración que posible con educación de calidad y de manera
se tiene de las diversas alternativas de uso o universal. El tener una conexión eléctrica en casa
de las prioridades en el uso del tiempo de los es otro mínimo en un mundo que se mueve con
funcionarios estatales encargados. También aparatos, computadoras, máquinas, sistemas de
pueden ser usados inadecuadamente en función información, que requieren de energía eléctrica.
de las condiciones de la realidad social, cultural, La electricidad es como la puerta para acceder a
geográfica, existentes, lo que reduce su eficacia. una infinidad de oportunidades y del ejercicio de
Todo lo anterior se reflejará de alguna manera en las libertades de las personas.
la calidad del servicio y en el desarrollo humano Ser alguien con identidad reconocida social-
al que colaboran. mente, poder beber agua potable, tener acceso
a servicio de salud, poder ir a la escuela/colegio
y tener conexión eléctrica, son el mínimo crítico Tener derecho a un
Los componentes del IDE: su significado y su para aspirar al desarrollo humano, que debería nombre e identidad
relación inmediata con el desarrollo humano ser garantizado por toda la sociedad, pero en caso dentro de la sociedad
de defecto es el Estado el que debe proporcionar
es la primera
En esta parte se explica con mayor detalle los o facilitar estos elementos. Es obvio, que para un
componentes del IDE, poniendo de relieve su desarrollo humano expansivo se requiere de mu- condición para aspirar
relación con las capacidades que contribuye a chas más cosas, pero estos seis elementos son un al progreso de cada
ampliar y los desempeños que se corresponden a minimun minimorum, cualquier situación por de- persona.
esas capacidades dependiendo de la elección de bajo es “intolerable” para el desarrollo humano.
las personas. En lo que sigue, se resume el significado
El IDE se puede establecer de diversas ma- de los indicadores que componen la canasta de
neras. La más adecuada, por ser la más cercana servicios básicos que se utilizan en el IDE.
en cuanto al plano en el que se mide y la que
menos intermediaciones supone, se establece DNI: personas de 18 años a más documentadas
en el momento de interacción efectiva entre las
personas que representan al Estado en la provi- a) Desempeño/funcionamiento estatal. En concor-
sión del servicio y los usuarios que lo reciben. dancia con el enfoque, el DNI es un indicador
Ese es, además, el momento que interesa más a de la acción del Estado peruano proveyendo
la ciudadanía, la culminación de su relación con el estatus de ciudadanos a los individuos y
el Estado, el cumplimiento de la exigencia y de de la acción efectiva de individuos que lo
la promesa, la curación o el aprendizaje. Es el demandan. En los lugares del Perú en que
momento en el que la posibilidad o libertad de esa interacción no ocurre el servicio público
acceder, por ejemplo, a la prevención o curación no se efectiviza sea por razones de oferta o
se convierte no sólo en decisión de acceder sino de demanda o de ambas, que incluyen en-
en acceso efectivo. tre muchos factores los costos de ofrecer tal
Tener derecho a un nombre e identidad servicio en lugares alejados, por un lado, y
dentro de la sociedad es la primera condición quizá en algunos casos la escasa necesidad
para aspirar al progreso de cada persona. En esta de ejercer la ciudadanía en niveles sociales
perspectiva no interesan tanto los porcentajes o locales y familiares en los que la autonomía
los números absolutos como las personas con de los individuos es reducida.
nombre y apellido y que así sean reconocidas en b) Nuevas y mayores capacidades de las personas.
la sociedad. Aplacar la sed, poderse asear y hacer El correlato en el desarrollo humano de
deposiciones de manera aséptica es un mínimo este desempeño estatal e individual es la
para la supervivencia en una sociedad que se capacidad que tienen los documentados de
denomina moderna. Tener acceso a un servicio exigir un trato como personas, con diversos
de salud con un médico presente también es un derechos, de ejercer la ciudadanía más
derecho al cual “todos” deberíamos aspirar. Es plenamente, de elegir y ser elegido, de poder
verdad que el acceso al médico y al sistema de formalizar su actividad económica, etc.
salud que esta tras de él, que lo ofrece el Estado, (López 1997) Esta capacidad no es expresada
debería estar acompañado de un seguro de en el IDH.
salud general para toda la población, para que el c) Nuevos y mejores desempeños humanos pos-
derecho a una buena salud sea un mínimo al cual teriores. El uso de esa capacidad en la vida
aspirar como personas que viven en el siglo XXI. ocurre en múltiples esferas de la vida. La
En el siglo de la informática y el conocimiento persona documentada es reconocida como
un mínimo social es que todos los niños en “alguien” en la sociedad, puede funcionar
edad escolar asistan a sus respectivos centros como ciudadano. Ello obliga al propio Esta-
educativos, no es posible menos si se promueve do a funcionar mejor, sin evadir responsabi-
el desarrollo como libertad, pues éste sólo es lidades.


La partida de nacimiento las familias o las personas para acceder al
servicio del médico deben de efectuar algún
a) Desempeño/funcionamiento estatal. El porcen- desembolso, comprar alguna medicina pos-
taje de niños con partida de nacimiento in- teriormente o viajar alguna distancia cuando
dica un desempeño del Estado. El servicio el médico se encuentra lejos de sus casas. El
de otorgamiento de la partida de nacimien- ejercicio de su libertad puede ser recortado
to supone, como el anterior, la voluntad de por estos requerimientos adicionales, por
las partes y la posibilidad de hacer efectiva la simple inexistencia de médico en el lugar
la interacción personal entre quien ofrece el donde vive o porque el médico no tenga los
servicio y quien debe recibirlo. En este caso, insumos e instrumentos necesarios. Es po-
por el lado de la demanda están la decisión sible que una familia o persona prefiera no
y los recursos de los padres para obtener la acercarse a consultar al médico también por
partida. Sin embargo, han sido destacados razones culturales, tal es el caso de la prefe-
factores culturales para postergar el registro rencia de atención de los partos por coma-
de nacimiento, con más relevancia en zonas dronas antes que por obstetras o médicos.
alejadas de los centros urbanos. Por el lado b) Nuevas y mayores capacidades de las personas.
de la oferta, la voluntad pública que supone El correlato más inmediato en desarro-
la consideración por las personas sin discri- llo humano es la capacidad de la persona
minaciones se expresa en la presencia física asistida por el médico de prevenir o curar
de las instancias que registran, municipali- enfermedades y que esta asistencia se la
dades y el RENIEC y en los recursos huma- proporciona el Estado. Con el acceso a un
nos y de otro tipo que son necesarios. médico las familias o las personas pueden
b) Nuevas y mayores capacidades de las personas. tener una vida más segura y prolongarla
El desarrollo humano correspondiente con más tiempo. Esta capacidad se expresa de
este aspecto de la densidad del estado es manera indirecta en el IDH a través de la
similar al anterior, la capacidad de “ser esperanza de vida al nacer, entendida como
alguien” que pertenece al Perú y a su lugar, la capacidad que se tiene al nacer de vivir
de tener una identidad propia, de recabar más largo o prolongar la vida por la inter-
otros documentos como el DNI, la licencia vención oportuna de un médico en los mo-
de conducir, la partida de matrimonio, el mentos en que ésta este amenazada por una
pasaporte. Esta capacidad no es expresa en enfermedad, un accidente o la vejez. La vida
el índice de desarrollo humano (IDH). efectivamente lograda, a la que contribuye
c) Nuevos y mejores desempeños humanos poste- el sistema de salud público sobre todo en
riores. La atención a tiempo a los requeri- los sectores pobres, está midiendo un des-
mientos escolares depende de una correcta empeño que mejora el desarrollo humano.
información sobre la edad. Dado el carác- c) Nuevos y mejores desempeños humanos poste-
ter dependiente del niño o niña, ello supo- riores. La consecuencia en términos de fun-
ne una especial responsabilidad de los pa- cionamientos, es una vida saludable de la
dres y familiares en general, pero también persona asistida por el médico y la confian-
una más explícita por parte del Estado en za que se tiene de acudir al médico en caso
el momento de reforzar la situación de sa- necesario.20
lud, como en el caso de las vacunas, o de Los desempeños futuros del Estado en la
atender a la enfermedad infantil a tiempo. provisión de médicos, pasa por la mejor ca-
lificación profesional, por la dotación de la
Médicos por habitantes infraestructura y los insumos y por el incre-
mento del número de médicos, sobre todo
a) Desempeño/funcionamiento estatal. El número en las áreas rurales, los pequeños pobla-
de médicos por cada 10 mil habitantes es un dos y las periferias urbanas. Las personas
indicador de oferta del Estado de servicios y familias se beneficiarán sobre todo con la
calificados de salud curativa o preventiva. La medicina preventiva, con el acceso a espe-
voluntad del Estado de ofrecer todo un siste- cialistas y, con mejor salud o con curaciones
ma y organización de salud que existe detrás más efectivas y rápidas su vida será mejor.
del médico, frente a la cual las familias tienen
la libertad de utilizar sus servicios en caso Porcentaje de hogares con acceso al agua potable
necesario. En este caso no se tiene el indica- e instalación sanitaria
dor de encuentro entre la oferta del Estado y
la demanda de las personas por lo que se si- a) Desempeño/funcionamiento estatal. En este
túa exclusivamente en el plano de las institu- caso el funcionamiento estatal consiste en la
ciones y los recursos estatales. Es usual que entrega de una instalación de agua dentro


del domicilio o fuera de él pero accesible. Así, se evalúa en base a la asistencia de los es-
este indicador de servicio público no incluye tudiantes al sistema escolar. Con la tasa de
propiamente el consumo de agua sino las escolaridad se registra tanto la acción estatal
instalaciones que posibilitan su acceso, pero de proveer escuelas y maestros como la deci-
que no garantizan su uso ya que puede no sión de las familias de enviar a sus hijos e hi-
ser utilizado por distintas razones. Desde el jas en el nivel inicial, primario y secundario.
lado de la demanda la mayor parte utiliza La tasa de asistencia escolar es un indicador
el agua conectada, pero también puede que mide el acceso al uso del servicio ofreci-
estar ocurriendo que en algunos lugares, los do por el Estado y tomado por las familias,
hogares no estén demandando agua potable cuando envían a sus hijos al colegio o la es-
o los servicios sanitarios. El desempeño de cuela. En este indicador, queda de lado la ca-
ambas partes se consuma cuando se usa. lidad del servicio educativo, el cual debería La mera asistencia
b) Nuevas y mayores capacidades de las personas. incluirse como medida intermedia del ser- a clases da lugar a
El acceso al agua potable y al servicio de vicio y el rendimiento de los alumnos como un aprendizaje que
inodoros permite la capacidad de satisfacer medida final. En este informe, optamos por
abre la oportunidad
la más elemental de las necesidades como es el primer nivel, básicamente por ausencia de
aplacar la sed, pero adicionalmente ayuda a información. Queda pendiente para un futu- a las personas a
evitar enfermedades. No se sabe cuánto se ro evaluar los dos otros niveles de desempe- desenvolverse con
ejerce esa capacidad porque no se cuenta con ño favorable al desarrollo humano. mayor amplitud y
información para registrar el uso efectivo de b) Nuevas y mayores capacidades de las personas. Se calidad en la vida.
esas instalaciones, a través del registro de supone que la mera asistencia a clases da lugar
consumo de agua. Una aproximación mayor a un aprendizaje que abre la oportunidad
sería el caudal de agua utilizada o la masa de a las personas a desenvolverse con mayor
los residuos que las instalaciones encauzan. amplitud y calidad en la vida. El número de
Esta capacidad se expresa igual que la anterior años de escolaridad es, sin duda, un criterio
en el IDH a través de la esperanza de vida que influye en la amplitud de las alternativas
al nacer (EVN) o la capacidad de vivir más que se tienen en el mercado de trabajo en
largo o prolongar la vida sea en la infancia y el momento de buscar un trabajo. Así, la
el cuidado correspondiente de padres, de la cantidad es hasta cierto punto un indicador
sociedad y directamente del Estado. El acceso de calidad. Una ventaja de ese indicador es
a agua potable crea la capacidad de usarla y su sencillez respecto de otros que intentan
de vivir más tiempo con mejor calidad de medir la calidad del aprendizaje obtenido,
vida, cosa que obviamente, depende también pero lamentablemente no se encuentran al
de muchas otras circunstancias y decisiones nivel provincial.
a lo largo de la vida. c) Nuevos y mejores desempeños humanos
c) Nuevos y mejores desempeños humanos posterio- posteriores. Está comprobado ampliamente
res. El desempeño saludable de las personas que el aprendizaje, incluso el medido
debido al uso del agua y desagüe accesible es exclusivamente en términos de años de
el resultado final más importante. Pero tam- escolaridad en la escuela, tiene una alta
bién cambian otros aspectos de la vida coti- correlación con la calidad de los desempeños
diana como el no tener que buscar un punto en el trabajo, en la familia, en la sociedad,
de agua o un baño, y molestar a otros o tener es decir el que se educa tiene muchas más
que pagar un costo mayor por el uso. Además, oportunidades y libertades de manera
la privacidad y la posibilidad de utilizar los proporcional a su educación. El aprendizaje
servicios de agua y desagüe con total autono- logrado se mide en pruebas aplicadas a
mía, sin depender del turno de otros usuarios. los estudiantes y puede ser entendido
La búsqueda del agua fuera del hogar, supone como la entrega satisfactoria de contenidos
tiempo y esfuerzo que pueden ser importan- educacionales. Ello supone, como en los
tes y ser utilizados en una diversa gama de casos anteriores, tanto una calidad del
oportunidades de actividad adicional. servicio educativo por parte del Estado como
una actitud y decisión de aprovechamiento
La tasa de escolaridad: asistencia escolar por parte de los alumnos y las familias. Por
ello, es sumamente importante que el Estado
a) Desempeño/funcionamiento estatal. Se ha opta- mejore su oferta educativa, con mejores
do por considerar que el desempeño estatal profesores, con más horas de escolaridad

20 Desde la perspectiva del DH esto ha sido trabajado principalmente por Jeniffer Ruger, profesora en Yale y autora de diversos
trabajos conceptuales (2009).


por año, mejores instalaciones y, por su socio-económicos de parte de las personas
parte, las familias colaboren y participen lo y familias. En estos casos el Estado no sólo
más posible para que esto sea así. Una total debe ofrecer electricidad, sino que debe
asistencia al colegio de los niños en edad promover un mayor desarrollo productivo,
escolar, la mejora de la calidad educativa mayor educación o mayor empleo, para que
y el resultado en el rendimiento escolar es las personas puedan acceder a todos los
una tarea fundamental para el desarrollo beneficios y desempeños que posibilita el
humano, sobre todo de los sectores pobres, tener una conexión eléctrica.
que no tienen acceso a ninguna otra b) Nuevas y mayores capacidades de las personas.
alternativa educativa. La capacidad de utilizar la electricidad
como insumo para la innumerable gama
Acceso a la electricidad de elementos que funcionan con energía
eléctrica abre de manera inequívoca cientos
a) Desempeño/funcionamiento estatal. Este in- de oportunidades nuevas e incrementa las
dicador sintetiza las posibilidades de ac- libertades de las personas, sobre todo por
ceso a todas las oportunidades que ofrece dos razones, por el efecto multiplicador que
el mundo moderno. El tener electricidad tiene el uso de aparatos en la productividad,
significa poder leer de noche, de ver tele- en la creatividad, en el confort, etc. y por la
visión, escuchar la radio, tener una com- permanente aparición de nuevos inventos
putadora, mejorar la productividad de las electrónicos, cuyo requisito básico es tener
tareas hogareñas con los distintos aparatos electricidad en casa o en el trabajo. Se
electrodomésticos, de calefacción, ventila- podría decir sin temor a equivocarse que
ción y todo aquello que requiere de ener- ahí donde hay electricidad, las posibilidades
gía eléctrica. Pero también puede significar de desarrollo humano son mayores, no sólo
posibilidades productivas en el hogar. La porque se abren nuevas oportunidades,
conexión eléctrica a domicilio muestra el sino porque se amplia la libertad de escoger
aporte del Estado para ofrecer esta oportu- entre distintas opciones asociadas al uso de
nidad, ya sea a través del suministro direc- electricidad.
to o a través del impulso de las concesiones c) Nuevos y mejores desempeños humanos pos-
eléctricas al sector privado. El pedido de teriores. El acceso a una conexión eléctrica,
conexión domiciliaria es la revelación de la como se ha señalado es fundamental, aun-
preferencia de las familias para acceder a que requiere de mínimos socio-económicos
este servicio y, como en el caso del agua, la para su acceso, sólo para consumo. Sin em-
conexión solo abre la oportunidad, sólo el bargo, existe la posibilidad de que la elec-
nivel de consumo y su calidad finalmente tricidad domiciliaria sea utilizada para la
indica los desempeños realizados por las producción, a través del uso de maquinas
personas a partir de aparatos o instalacio- de coser, tejedoras, remalladoras, soldadura
nes que requieren de electricidad para fun- eléctrica, maquinas de carpintería, compu-
cionar. tadoras etc. etc. Esta posibilidad depende
Sin embargo, la conexión eléctrica de otros factores adicionales, como el acce-
requiere de mínimos económicos y es so al crédito para comprar estos aparatos,
el hecho que los costos de la conexión y de una demanda para los bienes o servicios
del suministro, en muchos casos están producidos, es obvio que si las personas
por encima de los niveles de ingreso de pobres, creativas y emprendedoras logran
las familias. Por ello, pese a que el Estado superar estos condicionantes, el acceso a la
se hace presente ofreciendo la conexión electricidad abre posibilidades de mejorar la
domiciliaria a través del programa de vida no sólo del dueño de la conexión sino
electrificación rural, no siempre habrá una también de los trabajadores que contrata o
demanda concomitante. Es decir, algunos de los consumidores a los que les ofrece sus
servicios públicos requieren de mínimos productos.


CAPÍTULO 2
Una mirada de conjunto
a la densidad del Estado

“El desarrollo económico auténtico
no sólo implica la ampliación de bienes y
servicios, sino que queda definido mejor
en términos que eleven los niveles de
subsistencia, dignidad y libertad humanas
y combatan la pobreza, el desempleo y la
desigualdad…Una planificación auténtica de
tipo democrático, gradualista y experimental
en el avance hacia el futuro con soluciones
de corto, mediano y largo plazo debe tender
al aumento de la productividad y al alza del
nivel de vida, y defender al mismo tiempo
derechos humanos esenciales y buscar, sin
mengua de ellos, la justicia social”.

Jorge Basadre: Perú, Problema y
Posibilidad (1978)

CAPÍTULO 2
Una mirada de conjunto
a la densidad del Estado

Como se ha explicado, la densidad del Estado 2.1 DENSIDAD DEL ESTADO EN RELACION
en el Perú se estima con base en una canasta de CON EL DESARROLLO HUMANO
servicios básicos e ineludibles que aquél debe
garantizar a todos sus ciudadanos y ciudadanas, IDE e IDH a nivel departamental
como plataforma mínima para que puedan
aspirar al desarrollo humano. Esta estimación Los resultados a nivel departamental muestran
al año 2007 arroja dos constataciones centrales: que el IDE más alto lo tienen Lima, Arequipa
(1) una preocupante desigualdad territorial de y Tacna en este orden, con índices entre 0,877
la presencia de ese Estado mínimo, tanto a nivel y 0,826, lo que sugiere que la presencia básica
departamental como provincial; y (2) como del Estado en esos departamentos está cerca de
correlato, la existencia en el país de lugares llegar al valor máximo (1,00).21 Sin embargo, en
donde persisten brechas intolerables, aún en esos el otro extremo están Huancavelica, Amazonas,
servicios básicos e ineludibles que componen el Huánuco, Cajamarca y Loreto con IDE inferior
IDE, las cuales es imprescindible superar. a 0,540, lo que muestra una preocupante baja
Al parecer, las desigualdades en el desarrollo densidad de ese Estado expresado en sus
humano medidas por el IDH están bastante servicios más básicos. Como se ve, la diferencia
vinculadas a la capacidad del Estado de igualar entre los índices más altos y los más bajos es
oportunidades entre las personas y sus comunidades. significativa y ello expresa que el Estado peruano
Es decir, existe una correlación positiva, entre la no logra superar importantes desigualdades entre
acción del Estado y el desarrollo humano. Esto se departamentos en los grados de cobertura de sus
debería a dos razones: por un lado, porque el Estado servicios primordiales.
peruano declara en su Constitución que una de sus El patrón de desigualdad que muestra el IDE
principales funciones es promover el desarrollo de es similar al del IDH pero con algunas diferencias.
la persona humana, es decir existe un compromiso Los IDH máximo y mínimo también los tienen los
formal del Estado con ese propósito; por otro departamentos de Lima y Huancavelica: 0,679 y
lado, porque los servicios públicos escogidos son 0,539 respectivamente. Sin embargo, Arequipa
los primordiales para el desarrollo humano de y Tacna, segundo y tercero en el IDE, pasan al
las personas. El asunto es si, en la práctica, cada quinto y sexto lugares en la escala del IDH. En el
gobierno traduce la voluntad constitucional en las otro extremo, Cajamarca, Huánuco y Amazonas
acciones más adecuadas y si éstas tienen el impacto que en el IDE sólo anteceden a Huancavelica
deseado en el desarrollo humano. (posiciones 21 a 23), en la escala del IDH suben
Los resultados del IDE así como los en orden inverso a los lugares 18 a 20 y son
indicadores de los servicios que lo componen, reemplazados por tres departamentos de la sierra
tanto a escala departamental como provincial, sur: Ayacucho, Apurímac y Puno.
se pueden ver en detalle en el Anexo Estadístico Los casos mencionados a modo de ejemplo
de este Informe. El propósito central del análisis confirman que a nivel departamental los datos
que se presenta a continuación es ilustrar muestren una correlación positiva entre el IDH y
cuánto, en qué y dónde el Estado genera mejores el IDE (r = 0,899). Como se verá más adelante, esta
condiciones para el desarrollo humano, a través correlación es más alta que a nivel provincial (r =
de qué servicios lo hace principalmente y a qué se 0,806), lo que verifica que en cada departamento
deberían las desigualdades de su intervención. hay provincias con distintos niveles de desarrollo

21 Como se ha explicado, el IDE se basa en los porcentajes de población o viviendas que cuentan con los servicios básicos que
conforman el índice (con excepción de los servicios de salud en que, por limitaciones de información, se ha usado un indicador
de población por médico). Así, un IDE de 1,00 significaría que la totalidad de las personas y viviendas de un departamento o
provincia pueden acceder a los 5 servicios que componen el IDE.

Una mirada de conjunto a la densidad del Estado 41

Gráfico 2.1

Perú, IDH e IDE, según departamentos, 2007
(ordenado ascendentemente por el IDH)

Sólo en Bolivia,
Ecuador, Perú y
en los Himalayas
importantes
porcentajes de
población viven
encima de los 2 500
m.s.n.m.


humano y de densidad del Estado. Cuando los de la población) en 38 provincias, varias de las
datos se agregan a escala departamental, estas cuales son intermedias entre la sierra y la selva
diferencias se compensan, dando la impresión de alta, exhibe niveles relativamente mejores tanto
que hay una mayor correlación de la que realmente de IDE como de IDH. Finalmente, las regiones
existe. Esto puede llevar al error de creer que la Selva alta y Selva baja, donde en 36 provincias
situación es mejor de lo que es. viven casi 3,5 millones de personas (12,7% de la
población), ocupan lugares bajos en el índice de
densidad del Estado, aunque muestran niveles
IDE e IDH por regiones naturales medio y medio alto de desarrollo humano.
Estas constataciones no permiten afirmar de
Si se mira la relación entre densidad del Estado manera categórica que exista un determinismo
y desarrollo humano en función de las regiones geográfico para explicar la relación entre
naturales que propuso Javier Pulgar Vidal, se densidad del Estado y desarrollo humano, pero
constata que los mayores IDE e IDH los tienen es obvio que la vida se hace más difícil a mayores
de lejos las regiones Chala o Costa y Yunga bajo altitudes. De hecho, en la mayor parte de países
y medio, representadas por 40 provincias en las la gente vive mayoritariamente por debajo de
cuales habitan casi 15 millones de personas, más 2 mil m.s.n.m.; sólo en Bolivia, Ecuador, Perú
del 54,0% de la población del país (ver cuadro 2.1). y en los Himalayas importantes porcentajes de
En el resto de regiones naturales la situación es población viven encima de los 2 500 m.s.n.m.
más diferenciada y hasta asimétrica. El problema es que en regiones difíciles como
En ellas, el IDE y el IDH parecen tener una éstas, el desarrollo humano es más elusivo,
relación casi opuesta con las alturas andinas y con aun cuando el Estado haga esfuerzos por estar
las zonas más bajas cercanas a la Amazonía. Así, presente. Por ello, es comprensible que en la
las regiones Quechua alto, Suni y Puna, las de región Puna, la de mayor altitud, viva menos
mayor altitud, representadas por 72 provincias del 1% de la población (255 mil personas), pues
en las cuales habitan más de 4,8 millones de las condiciones naturales son muy duras para
personas (17,6% de la población nacional), ocupan el desarrollo humano. En la Selva alta y baja, a
el tramo intermedio en la escala de densidad del pesar de la diversidad de recursos que ofrecen,
Estado, con índices medio a medio alto, pero parecería más bien que las distancias, unidas a
comparten con la región Yunga alto los últimos su crecimiento demográfico más reciente y a la
lugares en la escala de desarrollo humano. En dispersión de su población originaria, convergen
cambio, la región Quechua bajo, donde viven para que el Estado muestre mayor retraso en su
poco más de 3,5 millones de personas (12,8% presencia.


Cuadro 2.1

Perú: Población, IDH e IDE, según regiones naturales, 2007

Población IDH IDE Número de
Regiones
Habitantes % Índice Ranking Índice Ranking provincias

PERÚ 27 412 157 100,0 0,6234 - 0,7117 195
Chala o Costa 14 371 424 52,4 0,6643 1 0,8199 1 33
Yunga bajo y medio 507 735 1,9 0,6426 2 0,7657 2 7
Yunga alto 713 146 2,6 0,5597 9 0,5404 8 9
Quechua bajo 3 517 665 12,8 0,5838 4 0,6422 3 38 El análisis a nivel
Quechua alto 2 822 986 10,3 0,5781 6 0,6190 4 47 de provincias
Suni 1 737 144 6,3 0,5650 8 0,5870 6 22
tiene la ventaja
Puna 254 850 0,9 0,5766 7 0,5894 5 3
de aproximarse al
Selva baja 2 097 761 7,7 0,5940 3 0,5572 7 24
territorio en el cual
Selva alta 1 389 446 5,1 0,5807 5 0,5256 9 12
las personas hacen
Fuente: Base de datos REDATAM Censos Nacionales 2007: XI de población y VI de vivienda. INEI.
Elaboración: PNUD / Unidad del Informe sobre Desarrollo Humano, Perú. su vida, trabajan,
estudian, participan en
la vida social.
IDE e IDH a nivel provincial índices provinciales muy variables que expresan
un desarrollo humano desigual. En general, la
El análisis a nivel de provincias tiene la ventaja de provincia capital del departamento tiene un
aproximarse al territorio en el cual las personas IDH más alto y las provincias más alejadas, más
hacen su vida, trabajan, estudian, participan en la rurales y ubicadas en las regiones Suni y Quechua
vida social y, en el marco de ésta, se relacionan con tienen menores índices de desarrollo humano.
el Estado de manera más directa. Se podría afirmar De igual forma, cuando se presenta el IDE por
que más de dos tercios de los determinantes del provincias igualmente agrupadas según los
desarrollo humano se encuentran en la provincia. departamentos a que pertenecen, los resultados
Sin embargo, esta escala tiene la desventaja de muestran que, en general, la densidad del Estado
dejar de lado todos los factores del desarrollo es mayor en la provincia capital de departamento
humano que se gestan en espacios mayores, como o en la provincia más poblada y disminuye en la
son las importaciones de bienes y servicios, el medida que la provincia se aleja de la capital o de
acceso a la información remota, la educación a las ciudades más grandes. Es decir, a este nivel de
distancia, entre otros. análisis, el IDE y el IDH parecen mostrar patrones
Si se hace comparaciones entre provincias, similares de desigualdad al interior de cada
para dar una idea de las desigualdades que hay departamento. En general, la desigualdad del IDE
entre estos territorios más cercanos a la vida tiende a ser mayor que la desigualdad del IDH.
cotidiana, se ven grandes diferencias tanto en Si primero se individualizan aquellas pro-
el IDH como en el IDE. Las provincias de Lima vincias que muestran niveles semejantes, alto o
y Callao son las que tienen más alto índice de bajo, de IDE e IDH, se constata que las provincias
desarrollo humano (0,684 y 0,680 respectivamente) con IDH alto e IDE alto y medio alto están cla-
y en los últimos puestos están las provincias de ramente asociadas con la franja costera: de las 39
Paucartambo en Cusco (IDH 0,484) y Pachitea en provincias con esos índices, 31 están en la costa.
Huánuco (IDH 0,501). Es decir hay una diferencia En el otro extremo, de las 33 provincias con IDH
bastante grande, que confirma el patrón de bajo e IDE bajo y medio bajo, 29 son andinas (15
desigualdad social existente en el país en extremo; en la sierra sur y 14 en la sierra norte) y 4 de selva
es como si detrás de estos índices, en el Perú baja, ninguna en la costa.
hubiera varios países distintos, con niveles de vida Por el contrario, si se busca identificar aquellas
distantes, lo que sugiere problemas de integración provincias que muestran niveles diferenciados de
social y de distribución interregional de los frutos IDE e IDH, es decir ubicadas en mejor posición en
del dinamismo económico y de los recursos del el ranking del IDE que en el del IDH, o viceversa,
Estado peruano. se constatará la existencia de:
Lo impactante es que dentro de un mismo
departamento pueden haber grandes diferencias. • Provincias ubicadas en el ranking del IDE
Cuando se observa el IDH por provincias en quintiles más altos que en el del IDH, es
agrupadas según los departamentos a que decir, provincias donde una relativa mayor
pertenecen, se ve que cada departamento tiene presencia del Estado no se expresa en niveles


equivalentes de desarrollo humano; éstas En teoría, las acciones del Estado deberían
son claramente provincias andinas: 10 de buscar el desarrollo humano, es decir, deberían
11 provincias con IDE alto o medio alto e determinarse en función de sus aportes a éste.
IDH medio, las 7 provincias con IDE medio Sin embargo, para determinar dicha relación es
alto e IDH medio bajo o bajo, y 14 de 15 necesario considerar los resultados de la acción
provincias con IDE medio e IDH medio bajo del Estado en períodos precedentes, los cuales
o bajo. han promovido mayores capacidades y mejores
• Provincias ubicadas en el ranking del IDE desempeños de las personas y así aportado al
en quintiles más bajos que en el del IDH, desarrollo humano. En el siguiente acápite
es decir provincias donde, a pesar de una se aborda una primera aproximación a esta
relativa menor presencia del Estado, se relación. Lo que sí se puede afirmar es que para
A mayor densidad registran niveles relativamente mejores de el futuro desarrollo de las personas la actual
de los servicios desarrollo humano; sorprendentemente densidad del Estado no es suficiente, sobre todo
y facilidades que muestran una cierta correspondencia con para las provincias ubicadas en las regiones
provincias ubicadas en la selva alta y baja: Yunga alto, Selva baja y Selva alta, para las 178
genera el Estado, las
en la selva alta, 8 de 15 provincias con IDE provincias que tienen un IDE menor a 0,75 y
probabilidades de un medio e IDH medio alto, y 5 de 11 provincias más aún, para las 67 cuyo índice está por debajo
mejor desempeño de con IDE medio bajo e IDH medio; en la selva de 0,50.
las personas serán baja, 4 provincias con IDE bajo e IDH medio
mayores. o medio alto. También se da esta situación en
algunas provincias andinas más vinculadas ¿Existe relación causal entre el IDH y el IDE?
con la costa: por ejemplo, 5 casos con IDE
medio o medio bajo e IDH medio alto. La idea central de este Informe es que la
densidad del Estado es favorable al desarrollo
Si bien, como se ha visto, la desigualdad en humano. Ello implica que a mayor densidad de
la densidad del Estado es bastante mayor a nivel los servicios y facilidades que genera el Estado,
provincial que la del desarrollo humano, esto las probabilidades de un mejor desempeño de
no significa que no haya relación entre ambos. las personas serán mayores. Al parecer, en el
De hecho, la correlación estadística de r = 0,806 caso peruano esta función: desarrollo humano
entre el IDH y el IDE refleja que la presencia del = f (densidad del Estado) tiene una relación
Estado a nivel provincial, pese a ser desigual, está positiva.
relacionada con el desarrollo humano alcanzado. Para examinarla se ha hecho el análisis
En este punto se plantea el problema de la tanto a nivel departamental como provincial. En
causalidad entre desarrollo humano y densidad la figura 2.2, se presenta el ajuste lineal a nivel
del Estado. departamental. En la relación IDH = f (IDE) se

Gráfico 2.2

Perú: Desarrollo Humano en función a la densidad del Estado,
según departamentos, 2007



observa que existe una asociación positiva, con un A fin de comparar estos hallazgos, se hizo
r = 0,899. Sin embargo, la nube también confirma el ejercicio de elaborar un IDE con los datos del
la dispersión descrita anteriormente: en la parte anterior Censo de Población y Vivienda del año
inferior tiene a Huancavelica y en la parte superior 1993. Para tal efecto se emplearon los mismos
a Lima.22 indicadores usados para el IDE 2007, con la
La relación positiva y sugerente entre sola excepción del componente de identidad,
ambas variables permite suponer que a nivel ya que el Censo de 1993 no incluyó preguntas
departamental cualquier avance de la densidad correspondientes a esta materia, excluyéndose
del Estado influirá en el desarrollo humano. Es ésta en ambos años a fin de posibilitar la
decir que en este caso, el resultado sugiere que el comparación.
desarrollo humano depende en relevante medida Los resultados señalan que en el periodo
de la densidad del Estado. intercensal 1993-2007 el IDE ha tenido un marcado
Queda por preguntarse si los avances en el incremento (34,0%), bastante más acentuado que
desarrollo humano tienen un efecto sobre la acción el mostrado por el IDH en el mismo periodo
del Estado, a través, por ejemplo, del grado de (5,0%). Ello permite anticipar que la evolución del
participación de las personas en organizaciones de IDE en el presente influirá en menor medida en
la sociedad civil en procesos como el presupuesto un incremento del IDH, lo que se corrobora por
participativo, la planificación concertada del un descenso en el coeficiente de asociación entre
desarrollo o simplemente al hacer agencia para el IDH e IDE a nivel provincial entre 1993 (r =
obtener mejoras en los servicios públicos. Ello 0,912) y 2007 (r = 0,811).
constituye un desafíos para posteriores trabajos Los incrementos más acentuados entre
de investigación. 1993 y 2007 se han dado en los servicios de
Se aprecian ahora los resultados de la misma educación (62%) y salud (61%), en tanto que en
función, esta vez a nivel provincial, con más los de electrificación y saneamiento alcanzaron
observaciones que en el caso anterior. La relación un 35% y 30%, respectivamente. Cabe resaltar
es positiva aunque con un r = 0,806. Se confirma que con posterioridad al Censo 2007 la inversión
el resultado alcanzado a nivel departamental, del Estado en estos dos últimos campos se
aunque la dispersión de los indicadores es bastante ha incrementado fuertemente, en particular
elevada, sobre todo teniendo en cuenta los pocos en zonas de población más dispersa y menor
servicios esenciales que componen el IDE. desarrollo relativo.

Gráfico 2.3

Perú: Desarrollo Humano en función a la densidad del Estado,
según provincias, 2007


22 Estos resultados no son suficientes para establecer una relación de causalidad entre ambas variables, pues se
debería considerar datos del IDH y del IDE de años anteriores, ya que es probable que el IDE de años pasados
tenga influencia sobre el IDH presente.


A nivel provincial, las variaciones han sido positiva con el desarrollo humano (expresado
bastante acentuadas, registrándose grandes en el IDH). Los resultados son convincentes
incrementos en provincias que en 1993 mostraban sobre la asociación entre ambos índices. Cierto
valores más bajos en el IDE, en tanto que en es que al tratar de analizar la causalidad se
provincias capital de departamento con mejor IDE encuentran algunas dificultades. Sin embargo, sí
los incrementos han sido menores. Así, provincias es posible decir que el desarrollo humano actual
con IDE bajo en 1993, como Condorcanqui (IDE probablemente depende en parte de la densidad
0,041), Marañón (0,049), Chumbivilcas (0,053), acumulada por el Estado en años anteriores en
Huacaybamba (0,054) y Vilcashuamán (0,055), lo determinado ámbito territorial; también parece
elevan entre 299% y 836% para el 2007; en tanto adecuado afirmar que el IDE actual redundará
que provincias como Lima (0,815), Arequipa en el desarrollo humano presente y futuro,
Se necesita un doble (0,787), Ica (0,720), Trujillo (0,716), Callao (0,702) y cada vez con mayor esfuerzo. Siendo así, los
esfuerzo de nivelación Cusco (0,675) con IDE alto desde 1993, el aumento resultados principales del análisis expresan dos
de oportunidades se sitúa entre 29% como máximo (Cusco) y 8% características: una dispersión departamental y
como mínimo (Lima). provincial y una desigualdad entre las provincias
para el desarrollo
Puede afirmarse entonces que la acción de cada departamento.
humano en el Perú, del Estado es una condición necesaria para el De ello se puede inferir que se necesita un
tanto por el lado de desarrollo humano pero no suficiente; y, en la doble esfuerzo de nivelación de oportunidades
los determinantes medida que aumenta el desarrollo humano, la para el desarrollo humano en el Perú, tanto por
del IDH, como de acción del Estado sigue siendo indispensable el lado de los determinantes del IDH, como de
aquéllos del IDE. pero se hace más compleja, ya que será cada vez aquéllos del IDE. Se requiere un fuerte impulso
más difícil obtener mejoras incrementales sobre para promover la igualdad del IDH y del IDE en
el nivel de desarrollo humano previamente las provincias de cada departamento. Éste es el
alcanzado. reto para el Estado en su conjunto, con el concurso
Así, se sabe que la salud de una población de sus tres niveles de gobierno. De pronto, la
depende no sólo de los servicios de salud descentralización efectiva de la provisión de los
sino también, entre otros factores, de los de servicios básicos que componen el IDE podría ser
saneamiento; más, para pasar de un nivel de salud un primer paso. Pero también es necesario reducir
alto a otro superior, se requiere de una mayor las desigualdades entre departamentos, lo que
complejidad y mejor focalización de los servicios. recuerda el asunto pendiente de construir efectivas
Por ejemplo, alcanzar un nivel de esperanza regiones con potencialidades de desarrollo más
de vida al nacer de 70 años se puede lograr con homogéneas que las que exhiben los actuales
medidas de saneamiento básico, campañas de departamentos.
vacunación y atención primaria de salud, entre El déficit de atención del Estado por
otras. No obstante, para lograr una esperanza de provincias constituye una información muy
vida más alta al nacer (80 años), probablemente valiosa, pues señala a los distintos niveles de
será necesario además eliminar la mortalidad gobierno, según sus competencias, metas a
debida a todas las causas evitables y contar con cumplir en cada una de ellas y en cada servicio
centros de salud con personal y equipamiento considerado. Pero sobre todo es una indicación
especializados, a fin de atender la morbilidad de al gobierno nacional para que priorice y oriente
personas adultas y adultas mayores. sus esfuerzos a fin de lograr que el Estado cumpla
De acuerdo a los resultados obtenidos, el de- con prestar los mismos servicios primordiales en
sarrollo humano depende en gran medida pero cualquier lugar del Perú.
no totalmente del acceso de la población a los ser- Ciertamente, esto lleva a tomar en cuenta
vicios básicos del Estado. Sin embargo, el Estado aspectos económicos, fiscales y políticos. Las
debería ser más efectivo en sus servicios básicos consideraciones fiscales aluden al nivel de
en las regiones periféricas de selva y sierra, en recursos con que cuenta el Estado peruano,
donde su acción es incompleta. Ello plantea de- cuya presión tributaria no pasa del 16% del PBI,
safíos para tratar de acercarse en esos ámbitos al pero también influye la estructura tributaria. En
valor máximo del IDE (1,00); pero esto no signifi- general, las provincias más pobres y alejadas
ca necesariamente que el desarrollo humano sea generan pocos impuestos los que en su mayor
proporcionalmente mayor. parte son indirectos.
El centralismo económico, sobre cuya base
se establece la tributación, no facilita la relación
Un desafío doble directa que debería haber entre contribuyente
y gobierno, al cual se debe exigir que brinde
Se ha visto que la densidad básica del Estado, servicios a cambio de los impuestos. Aunque
estimada a partir de los cinco componentes en un país con una distribución de ingresos tan
seleccionados (el IDE), muestra una relación desigual como es el Perú, lo más probable es


que los habitantes de las provincias más pobres Esta sección sobre IDE y población analiza
paguen menos impuestos de lo que reciben como algunas de las características socio-demográficas
servicios. de la población de cada provincia y su relación
Agrégese que desde el punto de vista político, con la densidad del Estado. Su propósito es
las promesas electorales se hacen más efectivas identificar las demandas que estas características
en las provincias más pobladas donde el Estado suponen sobre los servicios básicos. Se ha
recauda más impuestos. Se consolida así un seleccionado 10 indicadores sociodemográficos
círculo perverso e inevitablemente, el desarrollo que resumen dimensiones diferentes de la
humano se encuentra en esa encrucijada. dinámica demográfica y social,25 y que no están
incluidos en el cálculo del IDE, de manera de
evitar tautologías.
2.2 DENSIDAD DEL ESTADO Y Los procesos de
DEMOGRAFÍA migración interna
Densidad del Estado y características de la y poblamiento del
La dinámica poblacional presenta características población
territorio no han
específicas según el nivel de desarrollo humano de
cada sociedad. Estas características posibilitan y al El cuadro 2.2 presenta los resultados de estos merecido políticas
mismo tiempo plantean retos para el desarrollo indicadores para las provincias agrupadas por públicas consistentes
económico, social y cultural de estas sociedades. En quintiles del IDE. Se ha estimado para cada de largo aliento.
este Informe se sostiene que la presencia desigual indicador el valor promedio, la desviación
del Estado (en sus dimensiones cuantitativas y estándar (DS) y el coeficiente de variación (CV).
cualitativas) en el territorio, posibilita niveles Un primer punto a resaltar es la desigual
diferenciados de desarrollo humano. Por tanto, distribución de la población cuando se agrupa al
se espera encontrar patrones socio-demográficos mismo número de provincias en quintiles del IDE.
también diferentes y específicos en los espacios Así, las provincias del quintil 1 (el de más presencia
territoriales con menor densidad del Estado y por del Estado en servicios básicos) agrupan a más del
tanto, con menores niveles de desarrollo humano. 62,4% de la población. Los otros quintiles tienen
Sin embargo, como se argumenta en la un peso poblacional mucho menor, que va del
sección conceptual de este Informe, la mayor o 7,7% (quintil 5) al 12,1% (quintil 2) de la población
menor presencia del Estado (medida por el acceso total. Es decir, hay mucha mayor concentración de
a servicios públicos básicos) no es el único factor la población en provincias con menores brechas
que explica la dinámica poblacional. El mercado de acceso a servicios básicos.
y la propia agencia de las familias y comunidades Respecto del crecimiento poblacional
influyen en los cambios demográficos. Prueba de entre 1993 y 2007, en el cuadro 2.2, columna 4,
ello es que el descenso de la fecundidad así como se observa que las provincias de los quintiles 1
los patrones migratorios responden a decisiones y 2 son las que presentan las mayores tasas de
intrafamiliares y a oportunidades de ingreso y crecimiento demográfico. Sin embargo, en los
educación que pueden ser independientes del casos de los quintiles 4 y 5, el CV es muy alto,
accionar estatal.23 En el caso peruano, gran parte revelando que entre ellas se mezclan provincias
del proceso de descenso de la fecundidad, iniciado con crecimiento demográfico lento con otras de
a fines de los 70, ocurrió en ausencia de programas rápido crecimiento poblacional (como Atalaya
públicos de planificación familiar.24 con 3,1% anual; Mariscal Ramón Castilla con
Asimismo, los procesos de migración interna 3,6% anual; Putina con 4,1% anual; Satipo con
y poblamiento del territorio no han merecido 5,2% anual) junto a otras con tasas negativas de
políticas públicas consistentes de largo aliento. crecimiento poblacional (Dos de Mayo con -5,7%
La política de población ha sido, en el mejor de anual; Otuzco con -1,7% anual; Julcán con -0,8%
los casos, discontinua y ha tenido poco impacto anual). Las consecuencias son claras: hay menos
mensurable. Pese a ello, es indudable que el acceso servicios públicos básicos en aquellas provincias
a servicios públicos básicos como la educación de estos quintiles con rápido crecimiento
(especialmente de la mujer), el saneamiento poblacional, que corresponden en su mayoría
y la salud entre otros, influye en los cambios a zonas de colonización y frontera en selva y a
demográficos. provincias andinas con rápida urbanización. Para

23 Ver Donaldson, Loraine; “Fertility Transition”, Basil Blackwell, Cambridge, USA 1991 y Balán, Jorge (ed.); “Why People Move”,
the UNESCO Press, Paris 1981.
24 Aramburú, Carlos; “Fecundidad y planificación familiar: Comparando las ENDES 2000 y 2004” en Economía y Sociedad 56, pags.
19-26. CIES, Lima, junio 2005.
25 Ver detalle en la Sección Anexos del presente Informe.


el Estado lo anterior significa que debería utilizar Las provincias con menor acceso a servicios
las proyecciones de crecimiento demográfico básicos (quintil 5) tienen mayor proporción de
provincial para planificar la expansión de los niños que las que gozan de mayor acceso a estos
servicios básicos y de la inversión pública, a fin servicios (ver cuadro 2.2, col. 7). Casi el 40% de
de asegurar igualdad de oportunidades para la la población de las provincias del último quintil
población de esos ámbitos geográficos. tiene menos de 15 años, en comparación con el
Por tanto existe una doble justificación para 29% de las provincias del primer quintil. La falta
priorizar la inversión pública en estas provincias: de acceso a servicios básicos como la atención
de un lado, son las más pobres y abandonadas; y, médica, la educación secundaria, el saneamiento,
del otro, algunas crecen rápidamente, por lo que la electricidad y la identidad, hace a estos niños
la demanda insatisfecha por servicios públicos es especialmente vulnerables en la protección y el
La insuficiente creciente. Sin embargo, las provincias con mayor desarrollo de sus capacidades. Privar a los menores
presencia del Estado crecimiento poblacional (quintiles 1 y 2) son de estos bienes, es contribuir a la reproducción de
en la provisión de más dinámicas en su crecimiento demográfico la pobreza. Por ello, se puede afirmar que el Estado
debido sobre todo a la migración, como se indica está más ausente para los niños de las provincias
servicios básicos
más adelante, y en ellas la cobertura de servicios menos desarrolladas del Perú.
empuja a aquéllos que básicos es mejor que en las anteriores, aunque La insuficiente presencia del Estado en la
tienen la posibilidad, muy heterogénea. provisión de servicios básicos empuja a aquéllos
a migrar fuera de sus El indicador de urbanización (cuadro 2.2, col. que tienen la posibilidad, a migrar fuera de sus
provincias. 5) revela claramente que las provincias del quintil provincias. En efecto, las provincias con menor
4 y 5, las de menor cobertura de servicios básicos, densidad del Estado (quintiles 4 y 5) tienen una
son fuertemente rurales, con tan sólo 18,6% y mayor proporción de población nativa (más de
14,4% de población urbana respectivamente. 85% son no migrantes) que las de mayor presencia
En realidad, sólo las provincias del quintil 1 del Estado (quintil 1). En las primeras menos de
son netamente urbanas, con más de 75,6% de su 15% es inmigrante, en tanto que en estas últimas,
población residiendo en ciudades de 2 mil o más más del 36% de la población es inmigrante
habitantes. Este resultado parece paradójico, pues (cuadro 2.2, col. 8). Cuando el Estado no es capaz
si bien la población nacional es mayoritariamente de proporcionar los servicios básicos, una parte de
urbana, la mayoría de las provincias del país la población (los más jóvenes) sale a buscarlos allí
son predominantemente rurales y tienen fuertes donde su disponibilidad es mayor. Es obvio que la
déficits de acceso a servicios básicos. El coeficiente migración no sólo responde al acceso a servicios
de variación, muy alto en los últimos quintiles, públicos, sino además a las oportunidades
indica asimismo que el nivel de urbanización es laborales y de ingresos, aunque cabría estudiar
muy heterogéneo en las provincias ubicadas en la relación entre esos servicios y el desarrollo
esos quintiles. Ello demuestra que hay más Estado de los mercados laborales y de oportunidades
cuando más urbana es la provincia y lo contrario, económicas; ello cae sin embargo fuera de los
hay menos Estado en las provincias más rurales. límites de este análisis. El problema subsiste no
Llevar el Estado hasta los espacios rurales es un obstante para los que se quedan. Por ello, una
reto para combatir la exclusión y la pobreza. mejor distribución de la población en el territorio
En cuanto a la dispersión poblacional pasa por descentralizar los servicios básicos hacia
(porcentaje de la población residiendo en las provincias expulsoras de población.
centros poblados menores a los 100 habitantes La fecundidad está altamente correlacionada
en la provincia), ésta es 4 veces mayor en el con la educación de la mujer y el desarrollo humano.
quintil 5 versus el quintil 1 (más de 20% frente Los resultados señalan que en las provincias con
a casi 5% respectivamente). Esta constituye una menor presencia del Estado, las mujeres tienen
particularidad del proceso de poblamiento en en promedio 3,2 hijos versus 2,3 hijos en aquéllas
el territorio peruano y es, sin duda, uno de los con mayor cobertura de los mismos (cuadro 2.2,
mayores retos que se debe enfrentar para que col 9). Como lo demuestran diversos estudios, la
los servicios básicos lleguen a las poblaciones alta fecundidad no es un resultado elegido por las
dispersas, especialmente de la sierra y la selva. parejas, sino el resultado de la falta de información
Por ello, el esfuerzo central para la expansión y servicios de planificación familiar.26 Así, éste
de los servicios públicos básicos es enfrentar los es otro campo deficitario de la acción en salud
mayores costos e innovar las formas de acceso del Estado en las provincias con menor acceso a
a estos servicios, en un país con altos niveles de servicios públicos, lo que explicaría, entre otros
dispersión poblacional, especialmente en la sierra factores, la alta fecundidad. Ello implica además
y en la amazonía. que en estas provincias, el ejercicio pleno de los

26 Aramburú, Carlos y Bustinza, María; “La transición demográfica peruana: implicancias para la conciliación trabajo-familia”, en
Economía y Sociedad No. 63, CIES, Abril 2007. Lima, Perú.


Cuadro 2.2

Perú: Indicadores socio-demográficos, según quintiles del Índice de Densidad del Estado, 2007

Edad
% Ratio % trabajadores
% % Promedio promedio
Quintil Población Crecimiento Dispersión Población Mortalidad población familiares no
IDE Población Población de hijos/ de la mujer
del IDE 2007 demográfico poblacional menor a joven nativa- remunerados en
urbana nativa mujer al primer
15 años hablante la PEA provincial
nacimiento

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Promedios
1 0,8314 17 094 934 1,8 75,6 4,9 29,2 63,9 2,3 21,8 5,2 29,3 5,7
2 0,6174 3 326 349 1,3 44,0 11,2 32,2 73,3 2,8 21,0 7,2 63,4 11,5
3 0,5426 2 220 871 0,9 26,6 18,0 33,8 78,7 3,1 20,9 8,4 146,5 14,2
4 0,4879 2 670 845 1,0 18,6 19,1 37,5 85,4 3,1 20,6 8,5 246,0 18,2
5 0,4089 2 099 158 0,9 14,4 20,3 39,4 85,8 3,2 20,2 9,7 237,3 17,2
Desviación estándar
1 0,07 - 0,6 19,5 4,8 3,1 11,1 0,3 0,6 1,7 55,9 4,0
2 0,03 - 1,1 24,1 8,2 3,1 12,0 0,4 0,6 1,8 115,6 5,0
3 0,01 - 1,1 19,5 10,0 3,9 13,3 0,4 0,6 2,5 201,1 5,6
4 0,01 - 1,8 11,2 9,9 3,8 9,6 0,3 0,7 2,5 295,2 4,9
5 0,04 - 1,2 14,5 13,1 4,6 11,8 0,4 0,9 2,3 405,1 5,5
Coeficiente de variación (%)
1 9,17 - 30,1 25,8 99,2 10,7 17,4 12,5 2,9 33,4 190,9 70,0
2 5,33 - 82,7 54,8 73,0 9,7 16,3 13,7 2,7 25,4 182,3 46,9
3 2,60 - 117,7 73,1 55,5 11,5 16,9 12,3 2,7 30,1 137,2 38,8
4 2,96 - 184,2 60,4 51,8 10,0 11,2 9,8 3,5 26,1 190,0 27,1
5 10,91 - 142,6 101,1 64,7 11,8 13,7 11,2 4,6 23,2 170,7 31,8
Fuente: Base de datos REDATAM Censos Nacionales 2007: XI de población y VI de vivienda. INEI.

derechos reproductivos de las personas no está El indicador de mortalidad joven (personas
siendo respetado. que fallecieron entre su nacimiento hasta los 30
Una medida similar es la de edad promedio años aproximadamente) es coherente con los
de la mujer al nacimiento de su primer hijo. El relacionados a la fecundidad. En las provincias
resultado es coherente con el observado para la del último quintil del IDE, el 9,7% de los hijos de
fecundidad; en las provincias con menor acceso madres entre 40 y 49 años fallecieron antes de los
a servicios básicos, las mujeres son madres casi 30 años. En el quintil superior, esta proporción
dos años antes en promedio que en las de mayor es significativamente menor: 5,2%. (Cuadro 2.2,
cobertura de esos servicios (cuadro 2.2, col. 10). col. 11). La ausencia de servicios públicos básicos
Cabe señalar que en este caso, el CV es mucho más está así asociada a una mayor mortalidad y una
alto en las provincias del quintil 5, revelando una fecundidad más alta.
mayor heterogeneidad de este indicador entre las Finalmente, se ha calculado dos indicadores
mujeres más rurales y excluidas. Los resultados referidos a dimensiones culturales de la población.
observados en estos dos últimos indicadores El primero de éstos es la proporción entre
llaman la atención sobre la necesidad de extender personas cuya lengua materna es el quechua,
los servicios de salud materna y planificación aymara o alguna lengua amazónica y aquéllas
familiar a las provincias amazónicas y de la sierra que tienen al castellano como lengua materna; el
norte, las que como se señala en este Informe, son segundo es el peso de los trabajadores familiares
las que sufren mayor exclusión de los servicios no remunerados (TFNR), propios de economías
públicos en general. Concluyendo, la maternidad campesinas y familiares, como porcentaje de la
precoz está asociada a la menor disponibilidad población económicamente activa (PEA).
de servicios públicos básicos, en especial en lo Los resultados son reveladores: en las
referente a educación de las mujeres y acceso a provincias de los dos últimos quintiles del IDE, la
información sobre derechos y salud reproductiva, población con lengua materna nativa es más del
lo que incide en una menor equidad de género. doble que la hispano-hablante. Por el contrario, en


las provincias del quintil 1, hay sólo 29 personas grados de cobertura de sus servicios básicos. Si
con lengua materna nativa por cada 100 cuya se desagrega los componentes del IDE se observa
lengua materna es el castellano. Hay entonces que también a este nivel hay desigualdades de co-
mucho menos Estado en las provincias en que bertura y acceso a los servicios seleccionados.
predominan los pueblos indígenas. Ello no hace El primero es el derecho a una identidad
sino confirmar la exclusión de estos pueblos de reconocida socialmente a través de los registros
los servicios públicos básicos. Entonces, la política del Estado. En el 2007 el 96,8% de los peruanos
social y de desarrollo no puede seguir siendo ciega mayores de 18 años tenía un DNI (documento
a las brechas étnicas de una sociedad pluricultural nacional de identidad) y el 97,0% tenía una
como la peruana. Mejorar la atención en servicios partida de nacimiento. Es decir, más de 550 mil
básicos para las poblaciones indígenas se revela peruanos no tenía DNI y más de 300 mil no
Hay entonces mucho así como otro de los retos que el Estado peruano contaba con partida de nacimiento. En estos dos
menos Estado en debe afrontar en forma más decidida en los rubros, por ser la base para el ejercicio de otros
las provincias en próximos años. derechos ciudadanos, se debería alcanzar el
Un patrón similar presenta la relación entre 100% de cobertura. El departamento con mayor
que predominan los
el IDE y el peso de las economías tradicionales. porcentaje de personas con DNI es Moquegua
pueblos indígenas. En las provincias con menor densidad del con 98,9%, mientras que los departamentos
Mejorar la atención Estado (quintiles 4 y 5), más de 17% de la PEA amazónicos son los que acusan los menores
en servicios básicos son trabajadores familiares no remunerados. En porcentajes: 90,6% Amazonas, 91,3% Loreto y
para las poblaciones contraste, en las provincias con mayor acceso a 93,2% Ucayali. Las distancias y la difícil conexión
indígenas se revela servicios públicos (quintil 1), menos del 6% de la entre poblados seguramente explican esta
PEA es TFNR. En consecuencia se puede afirmar situación, además de que el Estado no siempre
así como otro de los
que hay menos Estado donde hay menos mercado tiene los recursos para instalar oficinas o algún
retos que el Estado laboral. Aunque no se puede comprobar una otro sistema de registro. Lo mismo sucede con
peruano debe afrontar relación causal entre débil presencia del Estado la inscripción del nacimiento. En Loreto sólo el
en forma más decidida y persistencia de economías tradicionales, es 90,5% la tiene, lo que significa que hay casi 39
en los próximos años. obvio que los déficits de vialidad, electrificación mil personas menores de 18 años sin partida de
e inversiones en capital humano son relevantes nacimiento. En el otro extremo, en Lima y Callao
para entender el peso de la economía familiar sólo 2,6% se encuentra en esta situación, aunque
tradicional en los espacios con menor densidad en este caso, por la diferencia en volumen de
del Estado. población, ello equivale a 75 mil personas.
El acceso a servicios médicos, medido por
el número de médicos por cada 10 mil habitan-
2.3 EL ESTADO EN EL TERRITORIO tes, muestra que la media nacional es de 16,6
médicos por 10 mil habitantes lo que hace pen-
Para entender cómo se distribuye la densidad sar que el país está en una situación positiva con
del Estado en el territorio se realiza una primera respecto al estándar mínimo internacionalmen-
aproximación a escala departamental. Es verdad te aceptado de 10 médicos sobre ese número de
que los departamentos son muy diferentes entre habitantes. Sin embargo, este promedio oculta
sí y que un examen a ese nivel tiende a promediar enormes desigualdades interdepartamentales:
situaciones y, por lo tanto, a ocultar detalles; pero mientras Lima y Arequipa cuentan con 26 mé-
permite una primera lectura para identificar las dicos por 10 mil habitantes, Huancavelica sólo
principales tendencias de distribución del IDE en tiene 5,7 y otros ocho departamentos no alcan-
el espacio nacional. Luego se analizan las diferen- zan el estándar mínimo de 10. La correlación que
cias que existen al interior de los departamentos muestra el acceso a médicos con el IDH es de
en términos de densidad del Estado. Finalmente, r = 0,765, lo que confirma la importancia de los
se aborda el análisis a nivel provincial para iden- servicios de salud para el desarrollo humano. Es
tificar los factores que contribuyen a explicar las obvio que este tema requiere de una profunda
diferencias encontradas. reflexión sobre la igualdad de oportunidades
que implica el acceso a servicios de salud y la
calidad de éstos.
La densidad del Estado en la escala El indicador seleccionado para el servicio
departamental de educación es la tasa neta de asistencia a secun-
daria de adolescentes y jóvenes de 12 a 16 años.
Como se ha visto, la diferencia a nivel departa- Al 2007, sólo el 73,7% del total de la población de
mental entre los índices más altos y más bajos de estas edades asiste a clases, lo que es un indicador
densidad del Estado es significativa, lo que expre- bastante bajo. Las diferencias entre departamen-
sa que el Estado peruano no logra superar las no- tos son menores que en el caso anterior. Sin em-
tables desigualdades entre departamentos en los bargo, mientras Lima, Moquegua, Lambayeque,


Ica, Tacna, Arequipa y Puno tienen una tasa de • Un segundo grupo de doce departamentos
asistencia mayor al 80%, 11 departamentos están distribuidos entre la costa norte y la sierra
por debajo del 70%, y en Amazonas y Cajamarca central y sur, además del departamento
asiste el 60%. La correlación entre este indicador amazónico de Madre de Dios, agrupados en
y el IDH es de r= 0,654 y el sentido de causalidad el tramo medio del IDE (entre 0,710 y 0,582).
parece ir de los componentes del IDH a la matri- • Un tercer grupo de seis departamentos que
culación y asistencia a la escuela secundaria. Pese forman un conjunto continuo distribuido
al coeficiente de correlación positivo, es evidente entre la sierra norte y la selva central y norte,
una cobertura desigual e insuficiente que es nece- coincidiendo en los valores bajos del IDE
sario mejorar. (entre 0,579 y 0,528).
El acceso a servicios básicos de agua y • El caso extremo del departamento de
desagüe ha sido medido por el porcentaje de Huancavelica, en la sierra centro sur, con el La lectura de los
viviendas que tienen acceso a ambos servicios valor más bajo de la serie (0,515). resultados del IDE a
dentro o fuera de la vivienda. El 61,9% de las nivel departamental
viviendas del Perú gozan de este vital servicio y Lo hasta aquí señalado permite una primera
muestra que inclusive
no lo tenen más de dos millones 400 mil viviendas. aproximación a la estructura de distribución de
En Lima registran acceso a ambos servicios el la densidad del Estado (ver cuadro 2.3), en la que a esta escala
82,6% de las viviendas, mientras que en el otro son reconocibles las configuraciones territoriales agregada, la densidad
extremo, en Huancavelica sólo el 20,6%. En siete siguientes: del Estado es muy
departamentos menos del 40,0% de las viviendas heterogénea en el
tienen acceso a agua y desagüe, mientras que • Los departamentos con IDE más alto forman territorio del país.
sólo en cuatro departamentos esta cobertura una franja continua a lo largo de la costa
supera el 70,0%. Hay que anotar que inclusive central y sur del país, desde Lima hasta
en estos casos hay una carencia inaceptable que Tacna en el extremo sur.
afecta a casi un tercio de las viviendas, tanto • Les siguen los departamentos de la costa norte
más si se tiene en cuenta que el acceso al agua entre Tumbes y Ancash, más heterogéneos
está altamente correlacionado con el IDH (r= entre sí, variando entre los quintiles medio
0,876). Es obvio que la carencia de acceso al agua alto y medio del IDE.
reduce drásticamente las oportunidades para un • El caso singular del departamento de Madre
desarrollo humano. de Dios en la selva sureste, el único en la
Finalmente, en electrificación la cobertura amazonía con un IDE medio alto.
global a nivel nacional, definida como el • La sierra central y sur del país, desde Pasco
porcentaje de viviendas con conexión eléctrica, es hasta Puno, también heterogénea, varian-
de 74,1%; es decir que según el Censo del 2007, do entre los quintiles medio y medio bajo
más de un millón 600 mil viviendas en el país del IDE, incorporando el caso extremo de
no tienen acceso a electricidad. Lima y Callao Huancavelica que, como se ha dicho, es el
alcanzan el 93,1% de cobertura, mientras que que muestra el índice más bajo entre todos
Cajamarca apenas el 40,2%, Huánuco 43,1% y los departamentos.
Amazonas 48,5%; lo que indica que, más de la • Una extensa región que abarca partes de
mitad de las viviendas en esos departamentos la sierra central y norte, y prácticamente
no contaba con conexión eléctrica. Sin embargo, toda la selva central y noreste del país, re-
el servicio eléctrico está mejor distribuido que el uniendo a seis departamentos (Cajamarca,
de saneamiento, por lo que la correlación con el Amazonas, Loreto, San Martín, Ucayali y
IDH es más alta (r= 0,905), cifra que confirma el Huánuco), relativamente homogénea en
carácter clave que tiene el acceso a electricidad cuanto a ocupar los tramos más bajos del
para el desarrollo humano. índice (quintiles medio bajo y bajo), sólo
En síntesis, la lectura de los resultados del por encima del caso anotado de Huanca-
IDE a nivel departamental muestra que inclusive velica.
a esta escala agregada, la densidad del Estado
es muy heterogénea en el territorio del país. Sin El patrón de desigualdad se asemeja al
embargo, en un primer nivel de análisis, es posible del desarrollo humano, aunque con algunas
distinguir cuatro grupos de departamentos por su diferencias: en el IDH los departamentos de la
situación relativa en el índice: costa tienen en general mayores índices que los
de la selva y éstos, en promedio, mayores que
• Un primer grupo de cinco departamentos los de la sierra, sobre todo de la sierra centro y
más la Provincia del Callao, alineados en sur; en el IDE, en cambio, éstos últimos tienen en
forma continúa a lo largo de la costa central general (con excepción de Huancavelica) mejores
y sur que coinciden en los valores más altos índices que prácticamente todos los de la selva
del IDE (entre 0,877 y 0,769). (con excepción de Madre de Dios).


Mapa 2.1

Perú: Índice de densidad del Estado IDH RANK POB. % POB.
departamental 2007 0, 7118 - 27 412 157 100


Las desigualdades intradepartamentales departamentales de densidad del Estado segu-
ramente esconden una diversidad de realidades
Los departamentos en el Perú tienen muy dis- existentes al interior de cada uno de ellos. Por
tinto origen. Algunos provienen de circunscrip- ello, el siguiente paso para verificar la lectura del
ciones coloniales y los siguientes se fueron des- IDE obtenida a nivel departamental, ha sido ana-
membrando de los originales, generalmente por lizar la situación de la densidad del Estado entre
arreglos políticos. En general son muy diferentes sus distintas provincias. El propósito es identi-
entre sí y no representan unidades territoriales ficar los casos de departamentos internamente
homogéneas en términos de geografía natural, más homogéneos en términos del IDE, aquéllos
económica y social. Por lo tanto, los promedios más heterogéneos y, entre éstos, los que mues-


Cuadro 2.3

Perú: Valores máximos y mínimos del IDE y coeficientes de variación,
según departamentos agrupados por zonas, 2007

Rango de IDE Coeficiente de
Zonas Departamentos
máximo mínimo variación
Lima, Arequipa, Tacna, Ica y Lima Moquegua
Costa centro y sur 5,5
Moquegua 0,8770 0,7689
Lambayeque, Tumbes, La Libertad, Lambayeque Piura
Costa norte 6,2
Ancash y Piura 0,7103 0,6090
Selva sureste Madre de Dios 0,6899 0,0
Junín, Cusco, Apurímac, Pasco, Junín Puno
5,7
Sierra centro y sur Ayacucho y Puno 0,6670 0,5824
Huancavelica 0,5151 0,0
Sierra centro y norte Selva San Martín, Ucayali, Loreto, San Martín Amazonas
4,4
centro y noreste Cajamarca, Huánuco y Amazonas 0,5794 0,5284
Fuente: Anexo estadístico del Informe, PNUD Perú 2007.

tran una mayor asimetría entre determinados Departamentos más heterogéneos
grupos de sus provincias.
Los otros veinte departamentos son en su mayoría
Departamentos más homogéneos más bien heterogéneos, con índices provinciales
máximos en algunos casos superiores en más de
Los departamentos más homogéneos del IDE 50% con respecto al de sus provincias con menor
son Tumbes e Ica, ambos en la costa y en el rango IDE. Once de esos departamentos tienen sus
alto de la escala del IDE, con sus provincias provincias distribuidas en todo el espectro del
agrupadas en los quintiles alto y medio alto del IDE, entre el primer y último quintil.
índice y relativamente poca diferencia entre los De lejos, el departamento internamente
valores extremos de densidad del Estado de sus más heterogéneo es el de La Libertad en la costa
provincias. norte. Cuatro de sus cinco provincias costeras se
Un caso de homogeneidad relativa a resaltar ubican en los quintiles alto y medio alto del IDE
es el del departamento de Pasco, en el tramo in- (índices entre 0,849 y 0,627) y sus siete provincias
termedio del índice, con sus tres provincias distri- andinas en el quintil bajo (entre 0,451 y 0,338),
buidas entre los quintiles medio alto y medio bajo, con notables diferencias entre uno y otro grupo,
aun cuando tienen características bastante distin- principalmente en los indicadores de educación,
tas entre sí: dos de ellas son provincias andinas y saneamiento y electrificación.
la tercera y más extensa, Oxapampa, es de selva Otros departamentos con alta heterogeneidad
alta, más articulada con otra provincia similar en entre sus provincias son los de Amazonas, Ancash,
el vecino Junín (Chanchamayo) que con las de su Cusco y Piura. El caso de Piura es similar al de La
propio departamento. Libertad: cinco de sus seis provincias costeras se
Un último caso de relativa homogeneidad es ubican en los quintiles alto y medio alto del IDE
el del departamento de Huancavelica, el último en (índices entre 0,728 y 0,580) y sus dos provincias
la escala del IDE. Aunque su provincia capital se alto andinas en el quintil bajo (entre 0,391 y 0,361).
ubica en el quintil medio alto y sus demás provin- En los casos de Amazonas y Cusco, sus
cias se agrupan en los quintiles medio bajo y bajo, provincias se distribuyen en todos los quintiles
todas muestran índices relativamente bajos, con del IDE, con notables diferencias entre extremos.
relativamente poca diferencia entre el máximo y Amazonas es, el penúltimo departamento en la
el mínimo. En general, presentan indicadores por escala del IDE (sólo por encima de Huancavelica),
debajo del promedio nacional, críticos en los ser- con su provincia capital en el quintil alto (IDE
vicios de salud y saneamiento (menos de 50% de 0,709) y sus otras seis provincias distribuidas en
ese promedio), muy bajos en electrificación (me- los demás quintiles, terminando en Condorcanqui,
nos de 75% del promedio) y bajos en educación la que exhibe el índice más bajo a nivel nacional
(con excepción de la provincia capital); sin em- (IDE 0,304). En el caso del Cusco, mientras su
bargo, todas sus provincias muestran resultados provincia capital es la tercera con mejor IDE en el
positivos, por encima del promedio nacional, en país (0,891), su provincia sureña de Chumbivilcas
la dimensión de identidad. ocupa el puesto 175 de la serie (IDE 0,428).


valores del IDE en su mayoría altos y las segundas
Cuadro 2.4
con valores homogéneamente bajos.
Perú: IDE departamental y provincial, según departamentos Otros casos de gran asimetría interna en
agrupados por quintiles, 2007 densidad del Estado están representados por
dos departamentos amazónicos. Es el caso
IDE Provincial singular de Madre de Dios, ya anticipado
Quintil Departamentos IDE departamental
Máximo Mínimo como el único departamento amazónico con un
1 Lima y Callao 0,8683 0,8996 0,5575 IDE departamental medio alto. Este resultado
Arequipa 0,8422 0,9157 0,5323 esconde una situación de gran asimetría interna
Tacna 0,8262 0,8442 0,5525 entre sus provincias: dos de ellas situadas en
Ica 0,7696 0,8566 0,6587 los quintiles alto y medio alto (IDE 0,760 y
Moquegua 0,7689 0,8455 0,5355 0,612 respectivamente) y su tercera provincia,
2
Manu, ubicada en el quintil bajo (IDE 0,447),
Lambayeque 0,7103 0,7912 0,5332
con índices críticos particularmente en los
Tumbes 0,7076 0,7411 0,5929
servicios de salud y saneamiento (menos de
Madre de Dios 0,6899 0,7601 0,4473
la tercera y quinta parte de los promedios del
La Libertad 0,6731 0,8491 0,3376
departamento respectivamente). De modo
3 Junín 0,6670 0,8088 0,4692
similar, el departamento de Ucayali, con su
Ancash 0,6606 0,7593 0,3795 provincia capital ubicada en el quintil medio
Cusco 0,6406 0,8906 0,4284 alto (IDE 0,624) y sus otras tres provincias en el
Apurímac 0,6209 0,7221 0,4579 quintil bajo (con índices entre 0,432 y 0,376).
Piura 0,6090 0,7281 0,3614 Otros casos de asimetría, aunque menos
4 Ayacucho 0,5887 0,7448 0,4031 extrema que los anteriores, están en la costa,
Pasco 0,5831 0,6515 0,4875 representados por los departamentos de
Puno 0,5824 0,7573 0,4502 Moquegua y Lambayeque, con sólo tres
San Martín 0,5794 0,7545 0,4737 provincias cada uno. Por ejemplo, Moquegua, con
Ucayali 0,5738 0,6239 0,3761 sus dos provincias vinculadas a la franja costera
5 Loreto 0,5329 0,6161 0,3065 en el quintil alto (índices de 0,856 y 0,791) y su
Cajamarca 0,5314 0,6765 0,4384 única provincia andina en el quintil medio (IDE
0,536). También, Lambayeque, con su provincia
Huánuco 0,5292 0,6650 0,3336
capital en el quintil alto (IDE 0,791) y sus otras
Amazonas 0,5284 0,7089 0,3040
dos provincias en el quintil medio, con índices
Huancavelica 0,5151 0,5807 0,4551
notoriamente inferiores al de la primera (0,557 y
Fuente: Anexo estadístico del Informe, PNUD Perú 2007. 0,533), aun siendo costeras.
Finalmente, vale la pena resaltar los casos
de Lima y Arequipa: ambos departamentos
La situación de Ancash es ligeramente dife- exhiben los índices promedio más altos a nivel
rente: es el departamento con mayor número de departamental; sus respectivas provincias
provincias (20), diecisiete de ellas alto andinas, capitales también encabezan el IDE a nivel
distribuidas en todos los quintiles del IDE, lo cual provincial y casi todas sus demás provincias se
expresa la gran variación entre ellas. Sin embargo, distribuyen entre los quintiles alto y medio alto
no sólo sus tres únicas provincias costeras se ubi- de la escala. Sin embargo, cada uno de estos
can en los quintiles alto y medio alto del índice, departamentos también tienen dos provincias
sino también otras cuatro en el área central del interiores alto andinas en el quintil medio,
departamento, con centro en su provincia capital; con índices notablemente por debajo del de su
por el contrario, otras dos provincias alto andinas provincia capital.
vecinas de ésas se encuentran entre las 20 últimas Las desigualdades de densidad del Estado
del ranking del IDE. al interior de los departamentos confirman que
éstos no son la mejor unidad de análisis para
Mayor asimetría entre extremos comprender en detalle las diferencias en la acción
del Estado en los diferentes espacios del territorio
Se refiere a departamentos que muestran mayores nacional. A pesar de esta limitación, el Estado
diferencias extremas en los valores del IDE entre sus peruano sigue agregando a escala departamental
provincias, donde sin embargo, las que conforman la principal información disponible sobre
uno u otro grupo son relativamente homogéneas su desempeño y, como ya se ha anotado, el
entre sí. Dos casos ya retratados de esta situación esfuerzo para realizar este Informe demuestra
son los de La Libertad y Piura con situaciones que por debajo de esa escala, es difícil encontrar
extremas y claramente diferenciadas entre sus estadísticas estatales de calidad confiable, con
provincias costeras y alto andinas, las primeras con excepción de la censal.


La densidad del Estado en la escala provincial27 encuentra la provincia de Lima, con indicadores
ligeramente menores, con excepción de los
Los resultados a nivel provincial muestran dife- servicios de saneamiento y electrificación.
rencias de densidad del Estado mayores que en la Ahora bien, en casos como Arequipa y
escala departamental. En una primera aproxima- Lima, estos indicadores relativos no deben llevar
ción, 67 provincias, es decir 34% del total, tienen a pensar que se ha alcanzado una densidad del
un IDE por debajo de 0,50 Eso significa de acuer- Estado aceptable; en realidad, por los volúmenes
do al Censo que, al menos hasta el 2007, recibe de población de cada provincia, indicadores
menos de la mitad del nivel aceptable de los ser- como ésos encierran grandes brechas absolutas,
vicios ineludibles que el Estado debe asegurarle con excepción del número de médicos por 10 mil
a su población. En el otro extremo, sólo 17 pro- habitantes que, además de no ser porcentual, es
vincias muestran un índice por encima de 0,75, es más bien un indicador de dotación de recursos y La provincia
decir que sólo 8,7% de las provincias recibe más no de provisión de servicio. con menor IDE,
de tres cuartas partes del nivel aceptable de los Como se puede ver en la tabla anterior, ci- Condorcanqui en
servicios básicos. tando sólo los casos extremos, el déficit en sa-
Amazonas, tiene un
En este mismo sentido, las diferencias entre neamiento de 16,4% y 14,5% en Arequipa y Lima
extremos son mayores que a nivel departamental. representan respectivamente 33 931 y 249 373 vi- índice equivalente a
La provincia de Arequipa tiene el IDE más alto viendas sin servicio; mientras que en Datem del menos de un tercio
(0,916), seguida de las provincias de Lima (0,900) Marañón y Condorcanqui déficits relativos en el del de Arequipa
y Cusco (0,891); las tres con la característica co- mismo servicio de 97,4% y 93%, en términos ab- (0,304).
mún de ser provincias capital de departamento y solutos significan sólo 8 498 y 8 041 viviendas en
netamente urbanas (población urbana cercana a esa condición.
95% o más). Si se amplía el análisis a las 20 provincias
En el otro extremo de la escala, la provincia superiores e inferiores del IDE, las grandes dife-
con menor IDE, Condorcanqui en Amazonas, tiene rencias entre extremos se confirman y también se
un índice equivalente a menos de un tercio del de hacen más evidentes algunas características seme-
Arequipa (0,304); le siguen en orden ascendente, jantes en ambos grupos de provincias.
Datem del Marañón en Loreto y Puerto Inca en En el 2007, prácticamente todas las provincias
Huánuco con índices también muy bajos (0,307 mejor dotadas muestran indicadores, en algunos
y 0,334 respectivamente); en este caso, las tres casos muy por encima de la media nacional (sobre
muestran la característica común de ser provincias todo las cinco primeras provincias, principalmen-
de selva baja, dominantemente rurales (población te en salud y electrificación) y con algunas excep-
rural cercana a 87% o más). ciones ligeramente por debajo, principalmente en
Al desagregar los componentes del IDE, los indicadores de identidad y médicos por 10 mil
la situación se muestra más aguda en términos habitantes. En este tema vale la pena resaltar el
de desigualdades y baja presencia del Estado a caso de la provincia de Islay, vecina de la provin-
través de sus servicios básicos. El contraste es cia de Arequipa; esta última, como se ha visto, ex-
verdaderamente impresionante. hibe el indicador más alto de médicos por 10 mil
En Condorcanqui, el 12,5% de la población no habitantes en el país, casi duplicando el promedio
tiene partida de nacimiento y 19,7% no tiene DNI; nacional; en cambio Islay muestran un indicador
sólo hay 6 médicos por cada 10 mil habitantes; sólo de sólo 7,3 médicos por 10 mil habitantes, menos
35,9% de los jóvenes de 12 a 16 asiste a secundaria; de la mitad de ese promedio.
apenas el 7,0% de las viviendas tienen servicios Se trata de provincias con población urbana
de agua y desagüe, y 9,6% conexión eléctrica. superior a 65%, con la sola excepción de la provin-
La provincia que le sigue, Datem de Marañón, cia de Jorge Basadre en Tacna. Diecisiete de ellas
presentaba indicadores igualmente críticos, con tienen IDH alto y las otras tres, que son provincias
algunas pequeñas diferencias según el servicio. andinas (Huaraz, San Román y Huamanga), medio
Frente a ello, en la provincia de Arequipa, alto y medio. Doce son provincias costeras, la mi-
98,2% de la población tiene partida de nacimiento tad de las cuales en la costa sur, y trece son capita-
y 98,3% tiene DNI; exhibe una tasa de 32.4 les de departamento. En las demás (Callao, Santa,
médicos por 10 mil habitantes, la más alta del San Román y San Martín), sus capitales (Chimbote,
país; 85,2% de sus jóvenes asiste a secundaria; el Juliaca y Tarapoto respectivamente) son la ciudad
83,6% de sus viviendas tiene acceso a servicios más poblada de su departamento y parte del grupo
de agua y desagüe y 90,8% conexión eléctrica; de ciudades mayores del país.28
vale decir, indicadores completamente opuestos En las provincias con valores más bajos del
a los de Condorcanqui. Después de Arequipa se IDE, todas -muestran indicadores por debajo de la

27 Para ver el cuadro del IDE provincial ver el Anexo estadístico del Informe.
28 Ver Anexo estadístico del presente Informe.


Cuadro 2.5

Brechas de los componentes del IDE, según provincias con mayor y menor IDE, 2007

Déficits por servicio

% de
% alumnos
menores de % población Médicos % viviendas % viviendas
que no
18 años sin de 18 a más por 10 mil sin agua y sin conexión
asistencia a
partida de sin DNI habitantes desagüe eléctrica
secundaria
nacimiento

Provincias con mayor IDE
Relativo 1,8 1,7 0,0 14,8 16,4 9,2
Arequipa
Absoluto 4 952 10 359 0 12 061 33 931 19 043
Relativo 2,7 1,8 0,0 16,2 14,5 5,3
Lima
Absoluto 62 204 92 764 0 107 911 249 373 90 930
Provincias con menor IDE
Datem del Relativo 22,8 17,3 6,4 63,4 97,4 73,1
Marañón Absoluto 6 380 3 732 32 4 141 8 498 6 374
Relativo 12,5 19,7 4,0 64,1 93,0 90,5
Condorcanqui
Absoluto 3 115 3 633 17 3 467 8 041 7 824
Fuente: Anexo estadístico del Informe, PNUD Perú 2007.

media nacional en todos los servicios, con niveles centralista y también por un patrón de moderni-
muy críticos (menos de 25% de la media) en los zación de su economía fuertemente anclado en la
servicios de salud y saneamiento, críticos (menos costa del país. Estas dos características se expre-
de 50% de la media) en electrificación y muy bajos san claramente en las formas como se distribuye
(menos de 75% de la media) en asistencia a secun- actualmente la densidad del Estado en el territo-
daria. En los servicios de identidad, los resultados rio nacional.
son más diferenciados, con un par de excepciones
por encima de la media pero también con tres casos
por debajo de 85% de cobertura, los más bajos del ¿Dónde está concentrada la densidad del
país. Estado?
Todas éstas son provincias con población ru-
ral cercana a 66% o más, ubicadas doce de ellas en A nivel de provincias, los mayores valores del IDE
la sierra norte y centro norte, y siete en la selva baja están claramente concentrados en la costa y en la
central y norte. Todas también están por debajo del región inmediata a la capital del país.
puesto 90 en el ranking del IDH, trece en el quintil
bajo, cuatro en el medio bajo y tres en el medio.29 La costa

Se confirma una clara concentración de los niveles
2.4 EL MAPA DE LA DENSIDAD más altos del IDE en las provincias de la franja
DEL ESTADO costera, hilvanadas todas por el eje de la carretera
Panamericana y fuertemente articuladas con
Del análisis de los resultados del IDE se su respectiva capital de departamento y con la
desprenden algunas preguntas: ¿Qué lógica existe capital del país. Como muestra de ello, de las 27
detrás de la forma como se distribuye la densidad provincias con IDE superior a la media nacional,
del Estado en el territorio? ¿Existen patrones que 17 están en esta franja.
tienen que ver con la forma como éste se organiza La mayoría de estas provincias se ubican en
en el territorio?¿Qué otros factores contribuyen el quintil alto del IDE, completadas por algunas
a explicar las diferencias de densidad del Estado provincias en el quintil medio alto. Las únicas
entre provincias y regiones? excepciones a esto son las provincias norteñas de
Desde el inicio de la República el Estado pe- Sechura al sur de Piura, y Lambayeque y Ferreñafe
ruano se ha caracterizado por una fuerte tradición al norte de Lambayeque, además de la de Virú al

29 Ver Anexo estadístico del presente Informe.


Para más información visite:
http://lalecciondeldia.blogspot.com/

Informe 2009 completo y anteriores:
http://www.pnud.org.pe/frmPubDetail.aspx?id=156

Sobre cómo incorporar las TIC en la Educación:
http://saulquispechino.ning.com/

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