DERECHOS HUMANOS

313
EL DAÑO MORAL Y LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DEL ESTADO EN MÉXICO
David CIENFUEGOS SALGADO
A Marcia, maestra y amiga
SUMARIO: I. El daño moral en el sistema jurídico mexicano. II. La
responsabilidad patrimonial del Estado en México. III. El daño mo-
ral en la legislación sobre responsabilidad estatal. IV. Insuficiencia
de la legislación sobre responsabilidad estatal en materia de daño
moral. V. Cuestiones finales.
I. EL DAÑO MORAL EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO
El tema de esta participación lo constituye el dar cuenta del cambio de
rumbo que experimenta un aspecto tan relevante como es el daño moral en
el sistema jurídico mexicano, así como plantear algunas cuestiones que se
considera constituyen retos para el sistema de responsabilidad extracon-
tractual del Estado.
El tema del daño moral es uno de los más relevantes en el campo de la
protección de la persona. El daño moral aparece cuando se lesionan los
llamados derechos de la personalidad, cuya enumeración se encuentra en el
artículo 1916 del Código Civil mexicano. En México, el tema presenta una
oscilante interpretación que no se ha consolidado pese a que el tema em-
pieza a ser frecuente en los tribunales,1
así como en la doctrina jurídica
1
Sobre el particular pueden verse mis trabajos “La protección civil de la persona
humana en México. Aproximación a dos instituciones del derecho mexicano: derechos de
la personalidad y daño moral”, Revista de Investigaciones Jurídicas, México, Escuela Libre
de Derecho, núm. 24, 2000, pp. 435-510, e “Interpretación jurisprudencial de la responsa-

314 DAVID CIENFUEGOS SALGADO
nacional.2
De hecho, puede afirmarse que el daño moral es una figura jurí-
dica en construcción. Afirmación que se evidencia con su regulación en el
ámbito de la responsabilidad administrativa, como veremos.
En términos generales se entiende por daño moral la afectación de valores
no apreciables en dinero.3
Frente al daño material como perjuicio patrimo-
nial, la doctrina francesa coloca al daño moral en tanto perjuicio
extrapatrimonial, de carácter no económico. Algunos autores coinciden en
que es daño moral todo sufrimiento humano que no es causado por una pér-
dida pecuniaria, pudiendo ser un sufrimiento físico, en cuyo caso la indem-
nización que lo compensa recibe el nombre de pretium doloris, o un sufri-
miento moral de origen diverso, en el cual la víctima sufre principalmente en
su reputación, en su autoridad legítima, en su pudor, en su seguridad, en su
amor propio estético, en su integridad intelectual, afecciones, etcétera.4
Si-
guiendo esta idea, el artículo 1916 del Código Civil Federal señala:
bilidad civil por daño moral”, Revista de la Facultad de Derecho, UNAM, t. LI, núm.
235, 2001, pp. 9-47.
2
Véanse, por ejemplo, Adame Goddard, Jorge, “Persona humana y persona jurídica”,
Ars Iuris, núm. 14, México, 1995; Gutiérrez y González, Ernesto, El patrimonio. El pecu-
niario y el moral o derechos de la personalidad, México, Porrúa, 1995; Olivera Toro,
Jorge, El daño moral, México, Themis, 1996; Ochoa Olvera, Salvador, La demanda por
daño moral, México, Montealto, 1996; Gutiérrez y González, Ernesto, Personales teo-
rías del “deber jurídico” y “unitaria de la responsabilidad civil”, México, Porrúa, 1999;
Güitrón Fuentevilla, Julián, “Los derechos humanos subjetivos fundamentales de la per-
sona física jurídica”, en Medio siglo de la Revista de la Facultad de Derecho de México,
México, UNAM, 1991.
3
“En cuanto a la naturaleza de la reparación del daño moral, dos grandes líneas de
pensamiento han dividido, aunque cada vez menos, a la doctrina. Por una parte están
quienes consideran que la reparación del daño moral constituye una pena, es decir una
sanción al ofensor, entre los que se ubican Demogue, Ripert y Savatier en la doctrina
francesa. Y por otra parte, la mayoría de los autores prefieren considerar que la reparación
constituye un auténtico resarcimiento. Últimamente, se ha tratado de conciliar ambas
ideas, reputando que la reparación tiene carácter sancionador y resarcitorio, simultánea-
mente. En este sentido se pronuncia Santos Briz en la doctrina española como su principal
defensor. La tesis que reputa a la reparación del daño moral como sanción al ofensor,
parte de considerar que los derechos así lesionados tienen una naturaleza ideal no suscep-
tibles de valoración pecuniaria y, por ello, no son resarcibles: lo que mira en realidad la
condena, no es la satisfacción de la víctima, sino el castigo del autor, los daños e intereses
no tienen carácter resarcitorio sino ejemplar”. Vielma Mendoza, Yolanda, “Una aproxi-
mación al estudio del daño moral extracontractual”, publicación en línea. Consulta del 25
de julio de 2005. http://civil.udg.es/cordoba/com/Vielma.htm
4
Cienfuegos Salgado, “Interpretación jurisprudencial...”, op. cit., nota 1, p. 11. Una
postura más integral, que no se corresponde con la regulación mexicana del daño moral,

EL DAÑO MORAL Y LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL 315
Por daño moral se entiende la afectación que una persona sufre en sus sen-
timientos, afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida privada, con-
figuración y aspectos físicos, o bien en la consideración que de sí misma
tienen los demás. Se presumirá que hubo daño moral cuando se vulnere o
menoscabe ilegítimamente la libertad o la integridad física o psíquica de
las personas.
Cuando un hecho u omisión ilícitos produzcan un daño moral, el res-
ponsable del mismo tendrá la obligación de repararlo mediante una indem-
nización en dinero, con independencia de que se haya causado daño mate-
rial, tanto en responsabilidad contractual como extracontractual. Igual
obligación de reparar el daño moral tendrá quien incurra en responsabili-
dad objetiva conforme al artículo 1913, así como el Estado y sus servidores
públicos, conforme a los artículos 1927 y 1928, todos ellos del presente
Código.
La acción de reparación no es transmisible a terceros por acto entre vi-
vos y sólo pasa a los herederos de la víctima cuando ésta haya intentado la
acción en vida.
El monto de la indemnización lo determinará el juez tomando en cuenta
los derechos lesionados, el grado de responsabilidad, la situación económi-
ca del responsable, y la de la víctima, así como las demás circunstancias del
caso.
Cuando el daño moral haya afectado a la víctima en su decoro, honor,
reputación o consideración, el juez ordenará, a petición de ésta y con cargo
al responsable, la publicación de un extracto de la sentencia que refleje
adecuadamente la naturaleza y alcance de la misma, a través de los medios
informativos que considere convenientes. En los casos en que el daño deri-
ve de un acto que haya tenido difusión en los medios informativos, el juez
ordenará que los mismos den publicidad al extracto de la sentencia, con la
misma relevancia que hubiere tenido la difusión original.
Por su parte, el artículo 1916 bis señala:
No estará obligado a la reparación del daño moral quien ejerza sus dere-
chos de opinión, crítica, expresión e información, en los términos y con las
es la que incluye, además del menoscabo físico y espiritual, la privación de posibilidades
existenciales reflejadas en la conducta cultural, estética, sensitiva, sexual, intelectual,
mismas que deben ser resarcibles. Una propuesta de ampliación la encontramos en Calde-
rón Gamboa, Jorge Francisco, Reparación del daño al proyecto de vida por violaciones a
derechos humanos, México, Porrúa, 2005, donde se propone una Ley General sobre Re-
paración del Daño.

limitaciones de los artículos 6o. y 7o. de la Constitución general de la Re-
pública.
En todo caso, quien demande la reparación del daño moral por respon-
sabilidad contractual o extracontractual deberá acreditar plenamente la
ilicitud de la conducta del demandado y el daño que directamente le hubiere
causado tal conducta.
La corte suprema mexicana dictó en 1987 una tesis jurisprudencial, de
rubro “Daño moral. Su regulación”, en la cual señaló que la referencia a:
Los sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor, reputación, vida priva-
da, configuración y aspectos físicos o bien la consideración que de uno
tienen los demás son los llamados derechos de la personalidad, como ade-
cuadamente los viene considerando la legislación civilista contemporánea
y les concede una amplia gama de prerrogativas y poderes para garantizar
al individuo el goce de estas facultades y el respeto al desenvolvimiento de
su personalidad física y moral, pues el ser humano posee estos atributos
inherentes a su condición que son cualidades o bienes de la personalidad
que el derecho positivo reconoce o tutela adecuadamente, mediante la con-
cesión de un ámbito de poder y un señalamiento del deber general de respe-
to que se impone a los terceros, el cual, dentro del derecho civil, se tradujo
en la concesión de un derecho subjetivo para obtener la reparación del daño
moral en caso de que se atente “contra las legítimas afecciones y creencias
de los individuos o contra su honor o reputación” (Exposición de motivos de
la reforma legislativa).5
Era la legislación civil la sede “natural” donde se encontraba la regula-
ción jurídica del daño moral. Eso cambió en el sistema jurídico mexicano.
Precisamente, el objeto de esta ponencia es poner de manifiesto las nuevas
reglas que en materia de daño moral aparecen incluidas en la legislación
mexicana sobre la responsabilidad patrimonial del Estado. Al respecto debe
aclararse que la responsabilidad patrimonial del Estado se incorpora al
constitucionalismo mexicano apenas en junio de 2002.6
5
Semanario Judicial de la Federación, México, séptima época, t. 217-228, p. 98.
6
Véase Castro Estrada, Álvaro, “Breve crónica del proceso de incorporación de la
institución jurídica de la responsabilidad patrimonial del Estado al orden constitucional y
legal mexicano”, Res pública. Revista de la Asociación Iberoamericana de Derecho Ad-
ministrativo, México, núm. 1, enero-abril de 2005, pp. 73-98. Del mismo autor pueden
consultarse Responsabilidad patrimonial del Estado, 2a. ed., México, Porrúa, 2000, y,

Podríamos decir que pocas veces se asiste a cambios que no dejan de
sorprender. En el caso, estamos ante la posibilidad de que un mismo hecho
pueda ser sometido a controversia por dos jurisdicciones diversas. Podría
decirse que es común esto, por ejemplo, cuando se comete un delito, de-
pendiendo del sujeto al que se le atribuye o de la titularidad del bien afec-
tado, puede corresponder su conocimiento a una jurisdicción local o una
de carácter federal; o incluso, primero a una instancia penal y luego a
una de naturaleza civil. Sin embargo, no es éste el tipo de problemática que
se contiene en la nueva regulación del daño moral en la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Si bien estamos en presencia de reglas nuevas que aún no han sido so-
metidas al tamiz clarificador de los tribunales que habrán de realizar la
interpretación acerca de sus alcances y límites, también resulta evidente
que es necesario abordar su estudio con el objeto de dejar sentadas desde
ahora algunas inquietudes sobre tal normativa.
II. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN MÉXICO
La responsabilidad del Estado no es una institución novedosa en el sis-
tema jurídico mexicano. Diversas disposiciones dan cuenta de la forma en
que el Estado mexicano respondió ante pretensiones relacionadas con el
pago de daños patrimoniales sufridos por los particulares.
En 1821, apenas triunfante la revolución independentista, encontramos
una orden de 25 de octubre tendente a la reorganización del crédito nacio-
nal. De alguna manera es el primer elemento normativo que puede rela-
cionarse con el tema en estudio. Una revisión de la normativa decimonónica,
y de principios del siglo XX, nos permite advertir que hay elementos sufi-
cientes para afirmar la existencia de un principio, incipiente si se quiere,
de responsabilidad por parte del Estado mexicano.
Así, encontramos la legislación sobre pensiones para viudas y huérfa-
nos de los soldados insurgentes y españoles (febrero de 1822); el decreto
Nueva garantía constitucional. La responsabilidad patrimonial del Estado, México, Porrúa,
2002. También puede consultarse Marín González, Juan Carlos, La responsabilidad pa-
trimonial del Estado en México, México, Porrúa, 2004; y Roldán Xopa, José, “La respon-
sabilidad patrimonial del Estado en México: hacia una interpretación constitucional alter-
nativa”, en Marín González, Juan Carlos (coord.), La responsabilidad patrimonial del
Estado, México, Porrúa, Instituto Tecnológico Autónomo de México, 2004, pp. 171-197.

por el que se reconoció culpable para pagar las deudas contraídas por los
virreyes (junio de 1824); la ley que establece que los sublevados son res-
ponsables solidarios de los bienes que tomaron de los particulares (febrero
de 1832); decreto por el que se indemniza a Federico Doping de las pérdidas
que sufrió en Tampico contra los españoles (abril de 1834); acuerdo por
el que se determina reparar a unos súbditos de su majestad por la pérdida
que sufrieron con la toma de Zacatecas (noviembre de 1836); indemniza-
ción al convento de la Cruz de Oro por los daños sufridos con un incendio
de pólvora (mayo de 1849); las leyes dictadas por Juárez en Veracruz, para
indemnizar a las víctimas de los daños ocurridos por el bombardeo a
Veracruz (febrero, marzo y diciembre de 1860); ley y circular sobre la ley
de responsabilidades de los sublevados (enero y marzo de 1870); la ley de
reclamaciones por los daños producidos en la revolución de noviembre
de 1910 (mayo de 1911); la ley de reclamaciones expedida por Venustiano
Carranza (noviembre de 1917); el reglamento de la ley que crea la Comi-
sión de Reclamaciones (diciembre de 1917), y la nueva ley de reclamacio-
nes que surge para ampliar la jurisdicción de las comisiones creadas en
1917 (agosto de 1919).7
Formalmente se reconoce como la concreción de este principio de res-
ponsabilidad del Estado, a la Ley de Depuración de Créditos a Cargo del
Gobierno Federal, de 31 de diciembre de 1941, misma que reconoció en el
segundo párrafo del artículo 10 que “cuando la reclamación se funde en
actos u omisiones de los que conforme a derecho dan origen a la responsa-
bilidad civil del Estado, no será preciso demandar previamente al funcio-
nario o funcionarios responsables, siempre que tales actos u omisiones
impliquen una culpa en el funcionamiento de los servicios públicos”. Fix-
Zamudio señala que con esta ley se pretendió iniciar el establecimiento de
la responsabilidad directa de la administración pública federal, sin embar-
go, “careció de eficacia práctica por las restricciones que estableció para
promover las reclamaciones y por ello dicha ley fue abrogada en 1988”.8
7
López Valencia, Rosario Amor, “La responsabilidad patrimonial del Estado hasta
antes de la reforma constitucional de 2002”, publicación en línea, pp. 7-9. Consulta reali-
zada el 2 de agosto de 2005. Red de Investigadores Parlamentarios en Línea (Redipal).
http://www.diputados.gob.mx/sia/redipal/Redipal-03-05.pdf En el mismo trabajo, la au-
tora se ocupa de reseñar las reclamaciones internacionales de parte de Estados Unidos,
Alemania, España e Italia.
8
Fix-Zamudio, Héctor, Estudio de la defensa de la Constitución en el ordenamiento
mexicano, México, Porrúa, UNAM, 2005, p. 195.

Con esta ley se introdujo en el sistema jurídico mexicano “lo que en el
derecho francés se reconoce como falta o falla del servicio público, que des-
plaza el concepto de culpa personal de los servidores públicos a la respon-
sabilidad directa del Estado e introduce la del riesgo como hecho generador
de la responsabilidad patrimonial”.9
Se afirma que esta vía para exigir la
responsabilidad estatal no tuvo gran demanda por ser ignorada, resultar
defectuosa y, además, complicada para quienes la promovían.10
Más tarde, con las reformas de enero de 1994, el artículo 77 bis de la
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos señaló lo
siguiente:
Cuando en el procedimiento administrativo disciplinario se hayan determi-
nado la responsabilidad del servidor público y que la falta administrativa
haya causado daños y perjuicios a particulares, éstos podrán acudir a las
dependencias, entidades o a la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo
Administrativo, para que ellas directamente reconozcan la responsabilidad
de indemnizar la reparación del daño en cantidad líquida y, en consecuen-
cia, ordenar el pago correspondiente, sin necesidad de que los particulares
acudan a la instancia judicial o cualquier otra.
Esto es por cuanto hace al ámbito administrativo. En el ámbito del dere-
cho privado encontramos también diversos preceptos que se ocupan de
esta institución.
El artículo 1927, reformado en 1994 y derogado en 2004, del Código
Civil Federal establecía lo relativo a la responsabilidad del Estado, en los
siguientes términos:
El Estado tiene obligación de responder del pago de los daños y perjuicios
causados por sus servidores públicos con motivo del ejercicio de las atribu-
ciones que le estén encomendadas. Esta responsabilidad será solidaria tra-
tándose de actos ilícitos dolosos, y subsidiaria en los demás casos, en los
que sólo podrá hacerse efectiva en contra del Estado cuando el servidor
público directamente responsable no tenga bienes o los que tenga no sean
suficientes para responder de los daños y perjuicios causados por sus servi-
dores públicos.
9
López Valencia, “La responsabilidad patrimonial del Estado...”, cit., nota 7, p. 12.
10
Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto, El sistema de responsabilidades de los servi-
dores públicos, 4a. ed., México, Porrúa, 2001, p. 11.

En el sistema jurídico mexicano también se encuentra vigente la Ley de
Responsabilidad Civil por Daños Nucleares,11
cuyo objeto es regular la
responsabilidad civil por daños12
que puedan causarse por el empleo de
reactores nucleares y la utilización de sustancias y combustibles nucleares
y desechos de éstos.
El panorama cambió radicalmente recién iniciado el siglo XXI. Por re-
forma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de
2002, se modificó la denominación del título cuarto y se adicionó un se-
gundo párrafo al artículo 113 de la Constitución federal mexicana. La re-
forma incorporaba, luego de no pocos debates, la institución de la
responsabilidad patrimonial del Estado. El segundo párrafo del artículo 113
constitucional establece:
La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su activi-
dad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particu-
lares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una in-
demnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan
las leyes.
Se estableció en los transitorios del decreto una vacatio legis al efecto
de que la Federación, las entidades federativas y los municipios contaran
con el periodo que iba de la publicación del decreto hasta su entrada en
vigor, para expedir las leyes o realizar las modificaciones necesarias, se-
11
Diario Oficial de la Federación, 31 de diciembre de 1974.
12
El artículo 3, inciso c), define el “daño nuclear” como “la pérdida de vidas humanas,
las lesiones corporales y los daños y perjuicios materiales que produzcan como resul-
tado directo o indirecto de las propiedades radioactivas o de su combinación con las
propiedades tóxicas, explosivas u otras propiedades peligrosas de los combustibles nu-
cleares o de los productos o desechos radioactivos que se encuentren en una instalación
nuclear, o de las sustancias nucleares peligrosas que se produzcan en ella, emanen de ella,
o sean consignadas a ella”. Asimismo se señala en el artículo 4 que la responsabilidad
civil del operador por daños nucleares es objetiva. En el artículo 14 “se establece como
importe máximo de la responsabilidad del operador frente a terceros, por un accidente
nuclear determinado, la suma de cien millones de pesos”. En el artículo 18 se dispone: “El
importe de la responsabilidad económica por daños nucleares personales es: a) en caso de
muerte el importe del salario mínimo general vigente en el Distrito Federal multiplicado
por mil; b) en caso de incapacidad total el salario indicado en el inciso a) multiplicado por
mil quinientos; y, en caso de incapacidad parcial el salario indicado en el inciso a) multi-
plicado por quinientos”. Está pendiente de realizar un análisis puntual sobre esta ley sui
generis.

gún fuera el caso, así como para incluir en sus respectivos presupuestos,
una partida para hacer frente a su responsabilidad patrimonial. La reforma
entró en vigor el 1o. de enero de 2004. Como suele suceder, el legislador
federal incumplió con la obligación de contar en dicha fecha, con una ley
de la materia. Aunque hubo algunas legislaturas locales que dieron cum-
plimiento al mandato, la gran mayoría fue y sigue siendo omisa.13
En el ámbito federal fue hasta el 31 de diciembre de 2004 cuando se
publicó, en el Diario Oficial de la Federación, la ley reglamentaria de
dicha disposición constitucional: la Ley Federal de Responsabilidad Patri-
monial del Estado. En el mismo decreto se derogaron el artículo 33 y el
último párrafo del artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos, así como el artículo 1927 del
Código Civil Federal.
III. EL DAÑO MORAL EN LA LEGISLACIÓN
SOBRE RESPONSABILIDAD ESTATAL
Dentro de los diversos rubros que comprende la citada Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado (en lo sucesivo LFRPE), se en-
cuentra el reconocimiento del daño moral. Éste es precisamente el que
interesa destacar en su nueva regulación.
1. Naturaleza de la responsabilidad
Se reconoce en la LFRPE que la responsabilidad patrimonial del Estado
es de naturaleza objetiva y directa, lo cual significa que, independiente-
mente de que la conducta del servidor público que ocasione la lesión haya
sido lícita o ilícita, regular o irregular, legítima o ilegítima, la lesión causa-
da debe indemnizarse.
13
Conviene señalar que en junio de 2002 la legislatura colimense aprobó la Ley de
responsabilidad patrimonial del estado de Colima; Jalisco publicó en septiembre de 2003
su Ley de responsabilidad patrimonial del estado de Jalisco y sus municipios; en diciem-
bre del mismo 2003 fue Veracruz quien expidió su Ley de responsabilidad patrimonial de
la administración pública estatal y municipal del estado de Veracruz de Ignacio de la
Llave; las últimas dos leyes entraron en vigor a partir del 1o. de enero de 2004. Más
reciente es la expedición de la Ley de responsabilidad patrimonial del Estado y los muni-
cipios de Guanajuato, publicada en el Periódico Oficial de 7 de enero de 2005, cuya
vacatio legis fue establecida en noventa días posteriores a su publicación oficial.

Cambia pues el sistema de responsabilidad presente en el ahora dero-
gado artículo 1927 del Código Civil Federal, que establecía que la obliga-
ción del Estado era la de responder del pago de los daños y perjuicios
causados por sus servidores públicos con motivo del ejercicio de las atri-
buciones que le estuvieran encomendadas.14
De acuerdo con el artículo 3o., LFRPE, quedan exceptuados de la obli-
gación de indemnizar, “además de los casos fortuitos y de fuerza mayor,
los daños y perjuicios que no sean consecuencia de la actividad adminis-
trativa irregular del Estado, así como aquellos que se deriven de hechos o
circunstancias que no se hubieran podido prever o evitar según el estado
de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el mo-
mento de su acaecimiento y en aquellos casos en los que el solicitante de la
indemnización sea el causante del daño”.
2. Hipótesis
La propia LFRPE señala a los “entes públicos federales” como sujetos
que pueden incurrir en la causación de daños generadores de la responsa-
bilidad patrimonial estatal. En dicho concepto quedan incluidos, salvo
mención expresa en contrario, los poderes Judicial, Legislativo y Ejecuti-
vo de la Federación, organismos constitucionales autónomos, dependen-
cias, entidades de la administración pública federal, la Procuraduría General
de la República, los tribunales federales administrativos y cualquier ente
público de carácter federal.
Ahora bien, se exige por el artículo 4o. que los daños y perjuicios que
constituyan la lesión patrimonial reclamada, entre los que se incluyen los
daños morales, deberán ser reales, evaluables en dinero, directamente rela-
cionados con una o varias personas, y desiguales a los que pudieran afectar
al común de la población. Se trata, por así decirlo, de la hipótesis normati-
va que se exige para que opere la responsabilidad patrimonial estatal.
14
Roldán Xopa advierte que “el régimen constitucional comprende solamente la
responsabilidad derivada de actividad administrativa irregular y no a una responsabili-
dad amplia. En consecuencia la irregularidad es condición y causa de responsabilidad,
es la irregularidad de la actividad la que origina la inexistencia jurídica del deber de
soportar el daño”. Roldán Xopa, “La responsabilidad patrimonial del Estado”, cit., nota
6, p. 197.

3. Procedimiento
El capítulo tercero de la LFRPE se refiere al procedimiento para exigir
la responsabilidad patrimonial estatal. Dicho procedimiento se iniciará por
reclamación de la parte interesada (artículo 17) ante el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, siguiendo los lineamientos de la Ley Fe-
deral de Procedimiento Administrativo (artículo 18). Se prevé que en la
vía jurisdiccional además de lo anterior, el procedimiento deberá ajustarse
a lo dispuesto en el Código Fiscal de la Federación (artículo 19).
El derecho a reclamar la indemnización prescribe en un año, dicho pla-
zo se computará, conforme con el artículo 25 de la LFRP, “a partir del día
siguiente a aquel en que se hubiera producido la lesión patrimonial, o a
partir del momento en que hubiesen cesado sus efectos lesivos, si fuesen
de carácter continuo”. El mismo numeral establece que “cuando existan
daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo de prescripción
será de dos años”.
Conforme con este último precepto, habrá que ver si el daño psíquico se
corresponde con la existencia del daño moral. Creemos que sí. Tal criterio
definirá el plazo de prescripción del derecho a la indemnización por daño
moral atribuido a la actividad administrativa irregular.
Se exige que los particulares en su demanda señalen, en su caso, el o los
servidores públicos involucrados en la actividad administrativa que se con-
sidera irregular.
Con relación a la anulabilidad de los actos que generaron la probable
responsabilidad patrimonial estatal, la LFRPE establece dos reglas:
a) Si existiere uno o más procedimientos por medio de los cuales el
particular impugne el acto reputado dañoso, el procedimiento de res-
ponsabilidad patrimonial estatal se suspenderá hasta en tanto la au-
toridad competente dicte la o las resoluciones en tales procedimien-
tos impugnativos.
b) La nulidad o anulabilidad de los actos administrativos por la vía ad-
ministrativa, o por la vía jurisdiccional contencioso-administrativa,
no presupone por sí misma derecho a la indemnización.
Finalmente, debe consignarse que la LFRPE deja expedita la vía de con-
ciliación. El artículo 26 señala que “los reclamantes afectados podrán cele-
brar convenio con los entes públicos federales, a fin de dar por concluida

la controversia, mediante la fijación y el pago de la indemnización que las
partes acuerden. Para la validez de dicho convenio se requerirá, según sea
el caso, la aprobación por parte de la contraloría interna o del órgano de
vigilancia correspondiente”.
4. Prueba del daño
De acuerdo con el artículo 21 de la LFRPE, el daño causado al patrimo-
nio de los particulares por la actividad administrativa irregular deberá
acreditarse con base en dos criterios fijados por la propia ley.
El primer criterio que se contempla está referido a los casos en que la
causa o causas generadoras del daño sean identificables. En tal supuesto,
se exige que la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la ac-
ción administrativa irregular imputable al Estado sea probada en forma
fehaciente.
El segundo criterio señala que, en su defecto, la causalidad única o con-
currencia de hechos y condiciones causales, así como la participación de
otros agentes en la generación de la lesión reclamada, deberá probarse a
través de la identificación precisa de los hechos que produjeron el resulta-
do final, examinando rigurosamente las condiciones o circunstancias ori-
ginales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar la lesión patri-
monial reclamada.
Por cuanto hace a la actividad probatoria a cargo del Estado, el artícu-
lo 22 prevé que a éste corresponderá probar, “en su caso, la participación
de terceros o del propio reclamante en la producción de los daños y perjui-
cios irrogados al mismo; que los daños no son consecuencia de la activi-
dad administrativa irregular del Estado; que los daños derivan de hechos
o circunstancias imprevisibles o inevitables según los conocimientos de
la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su acaecimiento, o
bien la existencia de la fuerza mayor que lo exonera de responsabilidad
patrimonial”.
5. Resoluciones
El artículo 23 de la LFRPE señala que las resoluciones que en la materia
dicte el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deberán con-
tener, como elementos mínimos: “el relativo a la existencia de la relación
de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión producida y la

valoración del daño o perjuicio causado, así como el monto en dinero o en
especie de la indemnización, explicitando los criterios utilizados para su
cuantificación. Igualmente en los casos de concurrencia se deberán razo-
nar los criterios de imputación y la graduación correspondiente para su
aplicación a cada caso particular”.
Tratándose de las resoluciones que nieguen la indemnización o que, por
su monto, no satisfagan al reclamante, podrán impugnarse directamente
por vía jurisdiccional ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Admi-
nistrativa.
6. Límite a la obligación pecuniaria derivada del daño moral
De acuerdo con el artículo 14, LFRPE, tratándose de daño moral, la
autoridad administrativa o jurisdiccional, en su caso, calculará el monto de
la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos por el Código
Civil Federal, debiendo tomar en consideración los dictámenes periciales
ofrecidos por el reclamante. A renglón seguido, la citada disposición seña-
la un límite. La indemnización por daño moral que el Estado esté obligado
a cubrir no excederá del equivalente a 20,000 veces el salario mínimo ge-
neral vigente en el Distrito Federal, por cada reclamante afectado.15
Es
decir, calculando al día de hoy: poco más de 87,358.25 dólares (936,000
pesos). Nada que ver con las millonarias demandas que vemos en los noti-
cieros estadounidenses.
Tratándose de los supuestos en que se trate de muerte, la LFRPE remite
a lo dispuesto en el Código Civil en su artículo 1915.
Por otra parte, debe mencionarse que en el segundo párrafo del artícu-
lo 6o. se establece:
La suma total de los recursos comprendidos en los respectivos presupues-
tos aprobados de los entes públicos federales, no podrán exceder del equi-
valente al 0.3 al millar del gasto programable del Presupuesto de Egresos
de la Federación para el ejercicio fiscal correspondiente.
Este límite ha sido cuantificado para este año en una cantidad de
395,132,131.00 pesos, equivalentes a aproximadamente 35.3 millones
de dólares (estimaciones de agosto de 2005).
15
Zona A: $46.80; Zona B: $45.35; Zona C: $44.05.

7. Pago de la indemnización
El pago de las indemnizaciones se hará al reclamante, de acuerdo con
las modalidades y las bases establecidas en la ley. Las bases son las si-
guientes:
a) El pago deberá hacerse en moneda nacional.16
b) Podrá convenirse su pago en especie.
c) La cuantificación de la indemnización se calculará de acuerdo con la
fecha en que la lesión se produjo o la fecha en que haya cesado
cuando sea de carácter continuo.
d) En todo caso deberá actualizarse la cantidad a indemnizar al tiempo
en que haya de efectuase el cumplimiento de la resolución por la que
se resuelve y ordena el pago de la indemnización.
e) En caso de retraso en el cumplimiento del pago de la indemnización
procederá la actualización de conformidad con lo dispuesto por el
Código Fiscal de la Federación.
16
De acuerdo con la Ley Monetaria de los Estados Unidos Mexicanos, “la unidad del
sistema monetario de los Estados Unidos Mexicanos es el ‘peso’, con la equivalencia que
por Ley se señalará posteriormente” (artículo 1o.). Se prevé que las únicas monedas
circulantes serán a) Los billetes del Banco de México, S. A., con las denominaciones que
fijen sus estatutos; b) Las monedas metálicas de cincuenta, veinte, diez, cinco, dos y un
pesos, y de cincuenta, veinte, diez y cinco centavos, con los diámetros, composición me-
tálica, cuños y demás características que señalen los decretos relativos, y c) Las monedas
metálicas conmemorativas de acontecimientos de importancia nacional, en platino, en
oro, en plata o en metales industriales, con los diámetros, leyes o composiciones metáli-
cas, pesos, cuños y demás características que señalen los decretos relativos (artículo 2o.).
En la propia Ley se señala en un artículo 2o. bis que también formarán parte del sistema
las monedas metálicas acuñadas en platino, en oro y en plata, cuyo peso, cuño, ley y
demás características señalen los decretos relativos; tales monedas gozarán de curso legal
por el equivalente en pesos de su cotización diaria, no tendrán valor nominal, expresarán
su contenido de metal fino; y será el propio Banco de México el que determinará diaria-
mente la cotización de estas monedas, con base en el precio internacional del metal fino
contenido en ellas, estando obligado, directamente o a través de sus corresponsales, a
recibir ilimitadamente estas monedas, a su valor de cotización, entregando a cambio de
ellas billetes y monedas metálicas de los mencionados en el artículo 2o. de la ley. Asimis-
mo se prevé que los pagos en efectivo de obligaciones en moneda nacional cuyo importe
comprenda fracciones de la unidad monetaria que no sean múltiplos de cinco centavos, se
efectuarán ajustando el monto del pago, al múltiplo de cinco centavos más próximo a
dicho importe; mientras que los pagos cuya realización no implique entrega de efectivo se
efectuarán por el monto exacto de la obligación (artículo 3o.).

f) Los entes públicos obligados podrán cubrir el monto de la indemni-
zación mediante parcialidades en ejercicios fiscales subsecuentes.
Sobre el pago indemnizatorio se señala que estará sujeto a la disponibili-
dad presupuestaria del ejercicio fiscal de que se trate. Sin embargo, para
complementar esta característica el artículo 11 de la LFRPE establece que en
todo caso deberá actualizarse la cantidad a indemnizar al tiempo que haya de
efectuarse el cumplimiento de la resolución por la que se resuelva y ordena
el pago de la indemnización; asimismo, en caso de retraso en el cumpli-
miento del pago de la indemnización procederá la actualización de confor-
midad con lo dispuesto en el Código Fiscal de la Federación.
IV. INSUFICIENCIA DE LA LEGISLACIÓN SOBRE RESPONSABILIDAD ESTATAL
EN MATERIA DE DAÑO MORAL
La reforma constitucional y el consecuente desarrollo legislativo ha de-
jado claro que aún quedan muchas lagunas por llenar. Baste decir, por
ejemplo, la falta de una regulación para los supuestos en que el Estado
causa daños a los bienes del propio Estado, sea en el mismo o distinto
ámbito de gobierno.
Pero en el ámbito de la protección de los bienes de la personalidad,
bienes tutelados por la figura del daño moral, todavía encontramos omi-
siones legales para salvar los supuestos en que la afectación de aquéllos
queda prácticamente sin indemnización. Un sector de la doctrina se ha
inclinado por considerar que la responsabilidad a que se refiere la reforma
constitucional es únicamente ante la administración pública, y no incluye
a todos los órganos del poder público. Con ello queda un amplio espacio
de indefensión del ciudadano frente al Estado.
Estamos hablando del supuesto de irresponsabilidad de los jueces y de
los legisladores.17
Permítanme exponerles brevemente un caso.
17
Sobre el primer supuesto puede consultarse mi trabajo “Responsabilidad del Estado
por actividad judicial. Acerca del régimen constitucional en países latinoamericanos”, en
Roma e America. Diritto Romano Comune. Rivista di diritto dell’Integrazione e
Unificazione del diritto in Europa e in America Latina, Roma, Italia, núm. 11, 2001, pp.
123-162. Debe agregarse, que desde mayo de 1981 tiene aplicación en nuestro país la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuyo artículo 10 señala: “Derecho a
indemnización. Toda persona tiene derecho a ser indemnizada conforme a la ley en el
caso de haber sido condenada en sentencia firme por error judicial”. De igual manera,

Dos diputados federales, A y B, que formaban parte de la Comisión
dedicada a dar seguimiento a las investigaciones realizadas respecto del
asesinato de C, conocido político mexicano, hicieron manifestaciones con
relación a las investigaciones que realizaban, manifestaciones que, según
D, le causaron un daño moral, y lo motivaron para interponer la demanda
del juicio ordinario civil en contra de los diputados. El juez que conoció el
asunto resolvió “sin lugar a admitir la demanda, en virtud de que como se
desprende de los hechos en que el actor funda su demanda, tales code-
mandados [A y B] son diputados federales y las opiniones de dichos dipu-
tados fueron expresadas en el desempeño de sus cargos y por tanto, no
pueden ser reconvenidos por ellas”.
Inconforme con la resolución, se interpuso el recurso de queja por el de-
mandante [D] y la Primera Sala del Tribunal Superior de Justicia del
Distrito Federal declaró procedente el recurso y revocó el auto de inadmisión
de la demanda, tras considerar que “el juez estaba obligado a admitir la
demanda, en virtud de que no puede declarar a priori que las manifestacio-
nes de los diputados [A y B] fueron efectuadas en el ejercicio de su encar-
go si ni siquiera se han desahogado las pruebas pertinentes en el
procedimiento, debe darse oportunidad al actor [D] para que demuestre en
juicio sus aseveraciones y a los demandados para ser oídos y vencidos, el
artículo 61 no prohíbe expresamente la interposición de demandas por par-
ticulares en contra de los diputados”.
Los diputados A y B interpusieron demanda de amparo contra tal reso-
lución ante el Juez Cuarto de Distrito, quien desechó tal demanda por no-
toriamente improcedente. El argumento utilizado señaló: “los actos no tienen
como consecuencia inmediata la afectación de alguno de los derechos fun-
damentales del hombre o del gobernado que tutela la Constitución federal,
por medio de las garantías individuales, dado que no se alega la infracción
de derechos sustantivos, sino la conculcación de derechos adjetivos que
sólo producen efectos meramente intraprocesales”.
Inconformes [los diputados A y B] interpusieron el recurso de revisión,
del cual conoció el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil, mismo
que revocó la resolución del Juez Cuarto de Distrito en Materia Civil orde-
nándole “admitir la demanda de garantías en caso de no existir diversa
desde el mismo mes y año se encuentra vigente el artículo 9, inciso 5, del Pacto de las
Naciones Unidas sobre Derechos Civiles y Políticos que dispone: “Toda persona que
haya sido ilegalmente detenida o presa, tendrá el derecho efectivo a obtener reparación”.

causal de improcedencia”, pues se consideró que “es evidente que al ser
reconvenidos, se les puede afectar de modo directo e inmediato en sus
derechos sustantivos”.
El citado Juez Cuarto de Distrito resolvió conceder el amparo y protec-
ción federal solicitada por los quejosos [los diputados A y B]. Inconforme
el tercero perjudicado [D] interpuso recurso de revisión del que conoció el
Segundo Tribunal Colegiado en materia civil, mismo órgano jurisdiccio-
nal que confirmó la sentencia del multicitado Juez Cuarto de Distrito.
En cumplimiento de la ejecutoria respectiva, el magistrado de la Prime-
ra Sala del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal emitió la re-
solución que se reclamó en amparo en revisión. En ésta se revoca la
inadmisión de la demanda civil en contra de A y B, y se dispone sea admi-
tida a trámite, considerando entre otros lo siguiente:
La intelección del primer párrafo del artículo 61 constitucional, en relación
con el artículo III lleva a concluir que al preceptuar la primera norma citada
que los diputados no pueden ser reconvenidos por las opiniones que mani-
fiesten en sus cargos, se refiere a que dichos funcionarios no pueden ser
enjuiciados penalmente por dichas opiniones, pues por virtud del fuero del
que se encuentran investidos, sus opiniones son inviolables.18
Por otra parte, el segundo párrafo del artículo 61, armonizado con el
contenido del artículo III constitucional, permite afirmar que el presidente
de cada Cámara debe velar porque no se persiga criminalmente a los dipu-
tados o senadores por virtud de las opiniones que viertan en el desempeño
de sus funciones y debe cuidar de que, tratándose de la comisión de algún
delito por alguno de los miembros de la Cámara, se siga el procedimiento
para la declaración de procedencia, antes de que el legislador quede sujeto
a la jurisdicción de los tribunales correspondientes.
Como se advierte, el Constituyente rodeó a los miembros del Poder Le-
gislativo, entre otros funcionarios públicos, de una inmunidad que conoci-
da entre nosotros como fuero constitucional, sólo es, en esencia, la prerro-
18
En igual sentido Serna de la Garza interpreta el artículo 61, al señalar: “Esto quie-
re decir que, aun cuando la manifestación de opiniones por parte de legisladores pudie-
se constituir delitos tales como injurias, difamación y calumnia, no serán sujetos de
ningún tipo de responsabilidad penal, siempre y cuando la manifestación de opiniones
se haya producido en el ejercicio de sus funciones oficiales como parlamentarios”. Debe
mencionarse que el autor en comento se ocupa de la responsabilidad penal, pero ignora
en este caso la responsabilidad civil que pudiera resultar por las expresiones de los
parlamentarios.

gativa indispensable para la existencia de las instituciones que salvaguar-
da, otorgando a quienes la disfruten, la facultad de no comparecer ante
cualquier jurisdicción extraña, sin previa declaración del propio cuerpo, de
que ha lugar a proceder contra el inculpado, emitida por mayoría absoluta
de sus miembros presentes en sesión.
Pero es el caso que el fuero constitucional no alcanza a los legisladores
cuando los particulares instan al Poder Judicial con demandas de índole
civil, pues el párrafo octavo del artículo tercero de la norma suprema, dis-
pone que en demandas del orden civil no se requerirá la declaración de
procedencia que sí es necesaria cuando los diputados o senadores, son acu-
sados de la comisión de un delito.
Traduciendo el fuero en el establecimiento por la Constitución de una
competencia funcional o por razón de grado, a favor de la Cámara de Dipu-
tados frente a la jurisdicción de los tribunales, es indudable que éstos no
pueden enjuiciar penalmente a un miembro del parlamento mientras éste
no declare que ha lugar a proceder en su contra, pero sí puede llamar a
juicio a cualquiera de los diputados para que responda de demandas civiles
intentadas en su contra, porque en ese caso, por disposición expresa del
artículo III constitucional, sí tiene atribuciones para conocer del negocio
sujeto a su potestad.
Hasta aquí las antecedentes del asunto que en amparo en revisión llegó
a la Corte Suprema, tocando conocer a la Primera Sala.
Al dilucidar los puntos controvertidos, la Primera Sala del máximo tri-
bunal mexicano arribó a la conclusión de que debe primar el interés común
sobre el particular, lo que evidentemente no ofrece mayor discusión. Sin
embargo, esta solución adolece de un pequeño fallo: no se ocupa de
explicitar alternativas que reparen el actuar dañoso de los representantes
de la nación.
Una de las razones que fundan la resolución de la Primera Sala de la
Suprema Corte es la aseveración de que “es preciso asegurar a los legisla-
dores una absoluta independencia en el ejercicio de sus funciones, con
objeto de que los demás poderes no estén en aptitud de coartarlos en su
representación, atribuyéndoles delitos que autoricen a enjuiciarlos
penalmente y a privarlos de su encargo”.
Es decir, implícitamente se acepta que la institución debe asegurar la
independencia del legislador con respecto de los demás poderes, pero no de
los particulares a los que una vez irrogado el perjuicio pareciera que no les
queda mayor destino que soportarlo. Cabe mencionar que la afirmación

parece hacer referencia únicamente al ámbito penal y no se ocupa del civil,
sin embargo, como veremos más adelante, ello no fue así. La resolución en
comento consideró:
Se ha dicho que la condición de eficacia de esta protección es que se trate
de opiniones emitidas por los diputados y senadores, y además, que sea en
el desempeño de sus cargos. Y en lo que a esta última parte concierne, el
espacio donde se lleven a cabo las opiniones no se reduce al recinto parla-
mentario, basta con que sea el lugar que se destine para el desempeño de la
función específica de que se trate, toda vez que hoy en día, el quehacer
parlamentario ha desbordado con mucho los estrechos cauces del dicho
recinto legislativo, pues aun cuando la labor preponderante sigue siendo la
de intervenir en la aprobación de las leyes, hay otros ámbitos en que se
manifiesta este poder, como es la configuración de comisiones de diversa
especie que se desenvuelven fuera de la sede del parlamento, entendidas
como grupos de trabajo en las cuales se distribuye a los diputados y sena-
dores para desempeñar sus actividades parlamentarias.
Carece de todo sustento suponer que el lugar donde externa su opinión
el legislador condiciona su inviolabilidad o no, pues si lo que importa es
que la opinión se haya externado con motivo del ejercicio de sus funciones,
estará acompañado de esa garantía en todos aquellos lugares en que se vea
precisado a cumplir la función legisladora particular.
Pues bien, lo mismo es dable decir para determinar si se hace a título
público o privado, en cuanto diputado o en cuanto miembro de la sociedad,
ya que no es la voluntad y la persona del legislativo la que se protege con la
garantía de inmunidad parlamentaria, sino la institución a la que se encuen-
tra integrado; así, goza de la protección sólo en cuanto funge como parla-
mentario y, correlativamente, está impedido para despojarse de ella mien-
tras cumple con esa obligación ciudadana.19
19
Al respecto es de revisarse el criterio sostenido por la Primera Sala del máximo
tribunal mexicano, que en 1946 planteó la interrogante de que si la licencia solicitada
por los diputados para enfrentar una acusación ante los tribunales implicaba o no la
pérdida del fuero: “FUERO CONSTITUCIONAL. PRIVACIÓN DEL (ACTOS CONSUMADOS). Si se
sostiene que el acto reclamado consiste en la petición dirigida a la Cámara de Diputados
para que privara al quejoso de la inmunidad parlamentaria y lo pusiera a disposición de la
justicia federal, se consumó por habérsele concedido licencia para separarse de su cargo
de diputado, a fin de someterse voluntariamente a la jurisdicción del juzgado instruc-
tor, debe decirse que esta cuestión está subordinada a determinar previamente si tal licen-
cia implica la pérdida del fuero del quejoso”. Las cursivas son nuestras.

Es importante enfatizar que la interpretación de la Primera Sala de la
Corte Suprema se ha dado en el sentido de considerar la inadmisibilidad
de la acción civil cuando las opiniones han sido dadas en el desempeño de
los cargos parlamentarios, lo que no obsta para que en el caso de opinio-
nes de carácter estrictamente personal, sí proceda dicha acción, sin em-
bargo, no se mencionan criterios o parámetros para distinguir entre uno y
otro caso.
Es evidente que la valoración de los hechos, para considerar éstos como
parte o no de la función legislativa, quedan reservados al juzgador federal,
puesto que a tales autoridades corresponde la interpretación del ordena-
miento fundamental. En el caso particular, se atiende al sentido de consi-
derar que los representantes populares, diputados y senadores, son, por
virtud del mandato constitucional, irresponsables por sus opiniones. Sin
embargo, tal circunstancia acarrea un grado relativo de impunidad en el
sistema jurídico mexicano, en detrimento de los derechos constitucional-
mente garantizados: hay una pugna constitucional que involucra la liber-
tad de opinar y la obligación de respeto de la vida privada o la dignidad
personal.20
Por ello, quizá sería correcto atender una interpretación diversa en la
que si bien no es el servidor público el obligado a responder por el hecho
dañoso, sí lo sea el Estado: una suerte de obligado sustituto. Es evidente
que en el caso particular la responsabilidad civil del servidor público que-
da descartada, en virtud de la interpretación que la Primera Sala de la Su-
prema Corte ha hecho del artículo 61 constitucional, por tratarse de un
caso excepcional en el que se garantiza el desempeño de una de las funcio-
nes encomendadas al ente estatal.
Es decir, la función legislativa está protegida por tratarse de una fun-
ción de suma importancia para el correcto desenvolvimiento del Estado. Si
20
En este sentido, valdría la pena traer a colación a González Oropeza cuando afirma
que “el problema de la no aplicación de la ley se reduce, en mi opinión, a una asociación
muy desafortunada de la ley deficientemente formulada y de las autoridades administra-
tivas, ejecutoras de la misma, que gozan de uno amplia discrecionalidad, refrendada por
las autoridades judiciales”. ¿No será aplicable esta opinión al caso que nos ocupa? No
podremos incluir en ella a las autoridades legislativas y judiciales? Véase González
Oropeza, Manuel, “¿Por qué no se cumplen las leyes en México”, El uso y la práctica de
la ley en México, México, UNAM, Porrúa, 1997, p. 62. Las cursivas son nuestras. Tam-
bién puede consultarse del mismo autor “La responsabilidad política en el derecho cons-
titucional americano”, Anuario Jurídico, México, UNAM, 1984, núm. 11.

esto es así, debe considerarse que es el Estado quien debe responder de los
hechos dañosos causados por sus agentes. No puede permitirse que al-
guien soporte un sacrificio especial, a consecuencia del actuar estatal. Y
no puede soportarse por dos razones: un principio general de derecho que
exige que no se cause a nadie un daño sin que sea reparado y una norma
constitucional y legal que impone al Estado la obligación de reparar los
daños causados por sus agentes en el desempeño de sus cargos.
Si bien la ilicitud de la conducta pudiera ser cuestionada, el resultado
concreto no merece mayor abundamiento: hay un hecho dañoso evidente.
Sin embargo, incluso la teoría de que la actividad estatal entraña un riesgo
puede ser aplicada en este caso, quedando así eliminado el requerimiento
de la ilicitud en el hecho generador del daño.
Por otra parte, esto tiene referencia con la interpretación que debe darse
a la figura de la responsabilidad del Estado en tratándose del carácter del
hecho dañoso. ¿Es necesario que el hecho tenga el carácter de ilícito para
que pueda justificarse la procedencia de la acción de reparación?
Esta pregunta surge por el hecho innegable de que una argumentación a
rúbrica nos llevaría a considerar la siguiente interpretación: para que surja
la acción de reparación, el daño debe ser causado por un acto de naturaleza
ilícita. Vale la pena ocuparse de este criterio, toda vez que el mismo orde-
namiento civil establece dos supuestos para el caso de responder por los
actos de sus agentes. Recordemos nuevamente que el Código Civil Fede-
ral, en ese momento vigente, disponía en su numeral 1927:
El Estado tiene obligación de responder del pago de los daños y perjuicios
causados por sus servidores públicos con motivo del ejercicio de las atribu-
ciones que les estén encomendadas.
Esta responsabilidad será solidaria tratándose de actos ilícitos dolosos, y
subsidiaria en los demás casos, en los que sólo podrá hacerse efectiva en
contra del Estado cuando el servidor público directamente responsable no
tenga bienes o los que tenga no sean suficientes para responder de los da-
ños y perjuicios causados por sus servidores públicos.
Los elementos anotados tienen el propósito simple de mover a reflexión
sobre los fenómenos jurídicos que requieren de urgente regulación, toda
vez que pueden generar entre los ciudadanos una sensación de inseguridad
jurídica, misma que es, y debe ser, ajena a los regímenes de derecho. Como
mencionamos, se trata de la puesta en juego de dos derechos y considero

que ambos pueden quedar satisfechos si aplicamos correctamente la lógica
y el derecho.
A continuación expresaré algunas ideas que pueden servir de marco para
la solución de controversias que involucren los derechos mencionados.
Considero que la figura de la inviolabilidad de diputados y senadores
debe ser de carácter absoluto, es decir, operar en todos los supuestos.
Así, debe evitar en primer término que al servidor público se le moleste
siquiera por la expresión de ideas durante el desempeño de su cargo. Esta
molestia incluye la admisión de la demanda, es decir, en forma semejante
a como lo hizo el juez local que conoció del asunto que relatamos, no debe
admitirse una demanda que pretenda reclamar responsabilidad civil a los
diputados o senadores, sino en su caso enderezar la demanda al Estado, sea
a través de la Cámara de Diputados o Senadores o a través del órgano que
se sustituya en la obligación. Esto, por supuesto, va más allá de los límites
establecidos en la redacción del anterior artículo 1927 del Código Civil, sin
embargo, ello no obsta para que se intente en tal vía la reparación del daño
causado, especialmente por la existencia de un principio constitucional que
debe encontrar reflejo en la legislación y realidad jurídica nacional.
Mencionamos que no debe causarse molestia por la expresión de ideas
durante el desempeño del cargo. Ello permite apreciar dos supuestos más:
a) Si el acto que ha causado el daño moral se ha realizado antes de que
entrara a desempeñar su encargo parlamentario, la demanda será a título
personal y quedará encuadrada dentro del supuesto contemplado en el oc-
tavo párrafo del artículo tercero constitucional, por lo cual será totalmente
permitida la molestia causada por ello.
Esto se entiende así porque el precepto constitucional sólo otorga invio-
labilidad a las expresiones vertidas durante el encargo, es decir, entre el
momento en que protesta al mismo y la fecha en que culmina su mandato
conforme a los términos constitucionales. Aquí hay que resaltar que la
inviolabilidad opera después de que el diputado o senador ha protestado el
cargo, pues en ese momento entra a desempeñarlo, no antes. En tal tesitu-
ra, las expresiones dañosas realizadas antes de entrar al desempeño del
cargo no quedan comprendidas en la prerrogativa parlamentaria y pueden
ser objeto de demanda civil.
b) Si el acto que ha causado el daño moral se ha realizado durante el
ejercicio del encargo, pero las expresiones no corresponden a tal ejercicio,
es decir, no son efectuadas en el desempeño de su función, la demanda

deberá iniciarse contra el diputado o senador, no contra el Estado. Es decir,
al igual que en el supuesto anterior la demanda es a título personal.
Estamos aquí en presencia de una situación en la que se califica el mo-
tivo o fin de la acción realizada por los parlamentarios. Es decir, si fue
realizada para cumplir con las funciones inherentes al cargo que desempe-
ña o no.
Por supuesto, estos criterios dados a título personal deben motivar úni-
camente la reflexión y discusión de tales tópicos. Serán los tribunales fe-
derales quienes expliquen y justifiquen cada solución en las controversias
que se les planteen.
La duda que queda, y que queremos dejar a la reflexión, en este caso es
la siguiente: ¿es el Estado civilmente responsable del daño moral causado
por sus agentes en el desempeño de sus funciones, cuando éstos por man-
damiento legal (más bien, por interpretación judicial) son irresponsables?
Esta es una pregunta que debe preocuparnos y creo constituye uno de tan-
tos retos para nuestro sistema jurídico.
V. CUESTIONES FINALES
De la anterior exposición quedan abiertas no pocas cuestiones sobre el
régimen de responsabilidad patrimonial del Estado. Seguramente los tri-
bunales federales irán desvelando una interpretación conforme lleguen a
su conocimiento asuntos de esta naturaleza.
Algunos tópicos que no hemos abordado en esta ponencia, pero que cons-
tituyen retos para la explicación de este nuevo régimen, son los que giran
en torno a la cuestión: ¿cómo pretendemos garantizar la especialización
jurisdiccional si a la par empezamos a ampliar la esfera de competencia
material de algunas de ellas?
Por supuesto, en lo que interesa, debemos preguntarnos: ¿conforme a
qué criterios el juzgador, en sede administrativa, va a determinar la exis-
tencia y, en su caso, indemnización del daño moral?
Y por último, ¿no resulta más lógica una regla presupuestal que no afec-
te el conocimiento judicial de la materia, permitiendo que sea la sede civil,
y no la administrativa, la que conozca de tales litigios? Son cuestiones que
quedan en el aire. Habrá que discutirlas.

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