Modulo 5 -_gestion_de_programas_y_proyectos_

MÓDULO 5
Gestión de programas y proyectos
Gestión para resultados en el desarrollo
en gobiernos subnacionales

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Módulo 5: Gestión de programas y proyectos
Módulo 5
Autores:
Marco Varea (unidad 1)
Albert Serra (unidades 2 y 3)
Equipo INDES:
Juan Cristóbal Bonnefoy, Jefe INDES
Edgar González, Coordinador General del curso GpRD
Nydia Díaz, Coordinadora Académica
Cynthia Smith, Coordinadora del aula virtual
Josué Mendoza y Diego Belaván, administración y apoyo
operativo del aula virtual
Equipo PRODEV
Roberto García López, Coordinador PRODEV
Mauricio García Moreno, Coordinador del curso GpRD
Colaboradores
Cecilia Ortiz B., edición y corrección orto-tipográfica
Diseño gráfico:
Manthra Editores · info@manthra.net
Las opiniones incluidas en este documento
corresponden y son responsabilidad del autor o los
autores; no reflejan necesariamente la opinión del BID,
el INDES o el PRODEV.
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Todos los derechos reservados.
Cualquier reproducción parcial o total de este
documento debe ser solicitada a la dirección
INDESVIRTUAL@iadb.org y debe ser autorizada
por el INDES.

3
Índice
Presentación.....................................................................................................................................................8
Objetivos del módulo...................................................................................................................................8
Preguntas orientadoras del aprendizaje..............................................................................................8
Unidad 1. Sistemas nacionales de inversión pública................................................10
1.1 Conceptos básicos..............................................................................................................................10
1.2 Los determinantes de la inversión .............................................................................................18
1.3 ¿Qué es un sistema nacional de inversión pública o SNIP?.............................................19
1.4 Banco de proyectos de inversión (BPI)......................................................................................24
1.5 Ciclo de proyectos de IP...................................................................................................................25
1.6 Síntesis de la unidad.........................................................................................................................37
1.7 Bibliografía de la unidad.................................................................................................................40
Unidad 2. Gestión de servicios públicos ...................................................................42
2.1 Servicios públicos y creación de valor público......................................................................42
2.2 Integración de la política y la producción de servicios......................................................43
2.3 Niveles de trabajo en la gestión de servicios..........................................................................44
2.4 La estructuración de servicios y productos.............................................................................47
2.5 La gestión de los servicios públicos............................................................................................51
2.6 Conceptualización del servicio.....................................................................................................53
2.7 Planificación del servicio.................................................................................................................59
2.8 Posicionamiento y segmentación................................................................................................64
2.9 Estructuración: mix del servicio...................................................................................................68
2.10 Evaluación y control de gestión...................................................................................................72
2.11 Componentes del servicio: el mix de servicio.........................................................................76
2.12 Síntesis de la unidad.........................................................................................................................87
2.13 Bibliografía de la unidad.................................................................................................................89

4
Unidad 3. Herramientas de gestión...........................................................................91
3.1 Modelo de gestión unitaria del servicio....................................................................................91
3.2 Ficha básica del servicio...................................................................................................................92
3.3 Manual de gestión operativa.........................................................................................................94
3.4 La integración de la oferta: la cartera de servicios públicos...........................................96
3.5 La gestión de la calidad en los servicios públicos................................................................106
3.6 Estado, mercado y cooperación público-privada en la producción
de servicios públicos.......................................................................................................................1116
3.7 Requerimientos para una cooperación público-privada de calidad.........................125
3.8 Sistemas de información y gestión de servicios y productos......................................128
3.9 Síntesis de la unidad......................................................................................................................128
3.10 Bibliografía de la unidad..............................................................................................................129
Índice de gráficos
5.1 Correlación simple entre inversión y crecimiento.............................................................11
5.2 Formación bruta de capital fijo/PIB, 1980-2006 (%).......................................................12
5.3 Integración del SNIP con los otros sistemas de información .....................................24
5.4 Ciclo de proyecto en el marco del SNIP.................................................................................29
5.5 Creación del valor público...........................................................................................................43
5.6 Aportación de los servicios a la creación de valor............................................................44
5.7 Niveles de trabajo............................................................................................................................45
5.8 Componentes del ciclo de la gestión del servicio..............................................................51
5.9 La gestión de servicio.....................................................................................................................52
5.10 Etapas del proceso de conceptualización............................................................................55
5.11 La cartera de servicios y ciclo de vida - Boston Consulting Group...........................58
5.12 Fases de la planificación del servicio......................................................................................60
5.13 Posicionamiento y segmentación.............................................................................................66
5.14 El mix de los servicios públicos ...............................................................................................76
5.15 Posibles situaciones derivadas de la asignación de recursos.......................................81
5.16 Elementos clave en el equipamiento y entorno de la prestación
de servicios públicos.......................................................................................................................84
5.17 El Manual de procedimientos del servicio .........................................................................92
5.18 Integración de la gestión de servicios....................................................................................105

5
Índice de recuadros
5.1 Componentes de un sistema nacional de inversión pública...........................................20
5.2 Funciones de un sistema nacional de inversión pública ..................................................21
5.3 Objetivos de un sistema nacional de inversión pública ....................................................22
5.4 Metodologías de evaluación de proyectos..............................................................................23
5.5 Fase de ejecución de la inversión................................................................................................27
5.6 Niveles de integración de los presupuestos corrientes y de capital.............................30
5.7 Estado de los sistemas nacionales de inversión pública en
América Latina al finalizar el Siglo XX.......................................................................................31
5.8 Consideraciones de los proyectos de capital..........................................................................36
5.9 Restricciones inherentes a los servicios....................................................................................50
5.10 Componentes de la gestión de servicio y su respectiva función...................................53
5.11 Principales elementos de gestión que aporta el ciclo de vida........................................57
5.12 Implicaciones de la matriz del Boston Consulting Group para la gestión................58
5.13 Objetivos básicos del análisis de demanda..............................................................................61
5.14 Escenarios que definen la acción política................................................................................64
5.15 Elementos fundamentales para la gestión de la segmentación....................................68
5.16 Las cuatro “P”.......................................................................................................................................70
5.17 Aspectos que se tendrán en cuenta al considerarse los servicios públicos..............70
5.18 Indicadores para los objetivos operativos...............................................................................72
5.19 Requisitos para llevar a cabo el proceso de evaluación....................................................73
5.20 Elementos que se tendrán en cuenta al desarrollar indicadores de evaluación.....75
5.21 Razones para el establecimiento de precios en los servicios públicos........................83
5.22 Elementos de la comunicación del servicio............................................................................86
5.23 Elementos necesarios para la buena gestión de un servicio...........................................92
5.24 Elementos constitutivos del Manual de gestión del servicio..........................................95
5.25 Las ventajas de tener pocos niveles de agregación entre los ámbitos
corporativo y de servicio.................................................................................................................101
5.26 Principales niveles en la cadena de agregación....................................................................102
5.27 Elementos que se deben resaltar en la gestión de la calidad
en los servicios públicos..................................................................................................................106
5.28 Características básicas en las que se han apoyado los sistemas de calidad............110

6
5.29 Consideraciones para la elaboración de una estrategia
de calidad total en el campo de los servicios públicos...................................111
5.30 Los principios de Deming.............................................................................................113
5.31 Pasos para promover la calidad propuestos por J. Juran...............................113
5.32 Principios de Feigenbaum............................................................................................114
5.33 Fuentes de la no calidad...............................................................................................115
5.34 ¿Qué elementos se necesitan para la provisión
de servicios públicos?....................................................................................................119
5.35 Definición de producción de servicios públicos.................................................120
5.36 Principales objetivos de la cooperación público-privada...............................121
5.37 Elementos que se tendrán en cuenta para lograr una mayor eficiencia
en la cooperación público-privada..........................................................................122
5.38 Beneficios aportados por la cooperación público-privada ..........................122
5.39 Costes asociados a la cooperación público-privada .......................................123
5.40 Factores de riesgo de la cooperación público-privada...................................124
5.41 Consideraciones para la gestión de la cooperación
público-privada................................................................................................................126
Índice de cuadros
5.1 Evolución del gasto público subnacional como %
del gasto del SPNF...........................................................................................................14
5.2 Avances en los problemas de los SNIP identificados hace 10 años
y perspectivas futuras...................................................................................................33
5.3 Matriz de niveles de trabajo en la oferta de servicios públicos..................46
5.4 Ficha básica del servicio................................................................................................93
5.5 Modelo de cartera de servicios..................................................................................104

7
Gobiernos subnacionales, descentralización y gestión para resultados
GLOSARIO DE SIGLAS
BCG Boston Consulting Group
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BPI Banco de Proyectos de Inversión
CPP Cooperación público-privada
GpR Gestión por/para resultados
GpRD Gestión para resultados en el desarrollo
GPS Global Positioning System
ICF Departamento de Capacidad Institucional y Financiamiento
IP Inversión pública
ISO International Organization for Standardization
MFMP Marcos fiscales de mediano plazo
MGMP Marco de gasto a mediano plazo
MH Ministerio de Hacienda
MP Ministerio de Planificación
MEPYD Ministerio de Planificación Económica y Desarrollo
(República Dominicana)
PD Planes de desarrollo
PIP Plan o programa de inversiones públicas
PPP Public Private Partnership (Asociación Público-Privada)
PpR Presupuesto por resultados
SENPLADES Secretaría de Planificación (Ecuador)
SEP Sistema de Evaluación PRODEV
SIF Sistema de información financiera
SIP Sistema de inversión pública
SIPL Sistema de inversión pública local
SNIP Sistema nacional de inversión pública
SPNF Sector público no financiero
TIC Tecnología de la Información y la Comunicación
TIR Tasa interna de retorno
VAN Valor actual neto

8
Presentación
Este Módulo se orienta a revisar, entre otros temas, los principios básicos de los procesos de decisión de
los proyectos de inversión pública en el contexto de las finanzas públicas del Estado y, más concretamente,
en el contexto de la gestión para resultados en el desarrollo (GpRD) a nivel de gobierno central, pero con
mayor énfasis en el ámbito de gobiernos locales. Asimismo, aborda los elementos conceptuales, operativos e
instrumentales adecuados a la gestión de los bienes y servicios de naturaleza pública.
El módulo está estructurado en tres grandes unidades de aprendizaje. La primera se centra en una revisión
de los diferentes componentes que forman parte de todo el ciclo de proyectos: vigencia de los sistemas na-
cionales de inversión pública (SNIP), procesos de identificación en los bancos de proyectos y filtros de selec-
ción, formulación y evaluación. Asimismo, revisa la institucionalidad y gobernabilidad que deben sustentar
los procesos de decisión. Al finalizar, la unidad expone los principios básicos de la gestión por resultados
(GpR) en el sector público en el contexto de las finanzas públicas, teniendo como base la creación de valor
público de los proyectos de inversión pública.
La segunda unidad establece la naturaleza específica de los servicios públicos y su función en los procesos de
creación de valor público para lo cual se apoya en los aportes conceptuales y metodológicos provenientes
de distintas áreas de conocimiento, entre otras, las de gestión pública, gestión y Management (adminis-
tración) generales, gestión por resultados en el sector público, gestión de servicios, marketing (mercadeo)
general ymarketingde servicios, gestión de procesos y calidad. En este marco de conocimiento, la unidad se
articula alrededor de los elementos de capacitación para la gestión eficiente de los servicios públicos.
La tercera unidad se centra en el tema de las herramientas de gestión que facilitan procesos y procedimien-
tos apropiados para la gestión de servicios con calidad y oportunidad, orientada a la generación de valor
público y a la GpRD.
Objetivo del módulo
Analizar e investigar en torno a procesos de decisión en el marco de proyectos de inversión pública (IP),
a partir del conocimiento de los principios y metodologías que regulan dichos procesos. Con ello se busca
comprender que los proyectos de inversión son rentables en términos sociales y económicos a través de la
gestión de servicios públicos con herramientas, procesos y procedimientos apropiados en términos de la
mejor calidad, y orientados a la generación de valor público, en el marco de la GpRD.
Preguntas orientadoras del aprendizaje
• ¿En dónde radica la importancia de la IP y su relación con la creación de valor público?
• ¿Por qué la IP constituye uno de los pilares fundamentales de la gobernabilidad democrática?
• ¿A qué contribuye tener un sistema de IP? ¿Cuáles son los mecanismos para evaluar las prioridades de
IP? ¿Es viable un SIP local separado del SIP nacional?
• ¿Es posible establecer objetivos para los servicios públicos sin consideración explícita de los cambios
sociales (outcomes) que se pretenden realizar?
• ¿Qué alternativas se podrían utilizar para la definición de los objetivos de gestión de los servicios públi-
cos en situación de dificultad de identificación y medición del outcome?
• ¿Son aplicables y necesarios la segmentación y el posicionamiento en la gestión de los servicios
públicos?
• ¿Qué aportes y qué riesgos puede representar la utilización del concepto de posicionamiento en la
gestión de los servicios públicos?

9
Gobiernos subnacionales, descentralización y gestión para resultados
Módulo 5
• Unidad 1. Sistemas nacionales
de inversión pública
• Unidad 2. Gestión de servicios públicos
• Unidad 3. Herramientas de gestión

10
Unidad 1. Sistemas nacionales
Objetivos del aprendizaje
• Conocer el marco institucional del proceso de toma de decisiones y de la
ejecución de la IP a partir de los SNIP, para ofrecer a los ejecutores de
políticas públicas locales, elementos que faciliten la construcción de SNIP
local o de bancos de proyectos.
• Comprender la dinámica y los requisitos para la sostenibilidad de proyec-
tos de IP.
• Conocer, en el marco de la gestión por resultados, la interrelación de la
evaluación de proyectos como eslabón de la planificación económica y
la elaboración del presupuesto por resultados (PpR), en un contexto de
priorización en la asignación de gastos
1.1. Conceptos básicos
1.1.1. Justificación del debate sobre la importancia
de la IP en los niveles nacional y subnacional1
A raíz de la crisis de la deuda de la década de 1980 y de las reformas pro-
puestas por el denominado Consenso de Washington (1989), durante la
1 A lo largo del texto, se utilizará indistintamente los términos subnacional, local o seccional, para
expresar el siguiente nivel de gobierno, después del gobierno central. En estos niveles de gobierno
entran tanto los estados de Brasil y México, las provincias de Argentina, como las provincias o go-
bernaciones y alcaldías o municipios de cualquier otro país de América Latina, no federal.

11
Sistemas nacionales de inversión pública
década de 1990, la discusión del rol de las finanzas del sector público –y en
particular de la IP– ha tomado mayor relevancia en los últimos años en to-
dos los países de la región, con respecto a lo sucedido en la década de 1980.
En general, existe un consenso sobre la necesidad de fortalecer todos los
procesos alrededor de la IP, puesto que juega un papel determinante cuando
de asegurar la estabilidad económica se trata. De la misma forma, por medio
del presupuesto, se persigue que la IP refleje una asignación eficiente de re-
cursos para mejorar la calidad del gasto público. Esto es acertado para todos
los niveles de gobierno, es decir, tanto central, como local.
La importancia de la IP radica en que es el principal elemento de creación
de valor público y es determinante del crecimiento económico. Como se co-
noce, más allá de la perspectiva coyuntural, en el mediano plazo, la reflexión
sobre el comportamiento del crecimiento económico de los países está alta-
mente correlacionada con el comportamiento de la inversión pública, como
se puede ver en el caso de países emergentes y en particular los de América
Latina en las últimas dos décadas y media (gráfico 5.1).
Gráfico 5.1. Correlación simple entre inversión y crecimiento
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
-4 -2 -1 0 2 4 6 8
Crecimiento de la formación bruta de capital
fijo y del PIB en América Latina,
1984 - 2006 (%)
Formaciónbrutadecapitalfijo
PIB
Fuente: Jaramillo, F., 2009

12
Por otro lado, y como se conoce, cuando existen problemas de iliquidez o es-
trechez fiscal, la IP actúa en el financiamiento del presupuesto y en su ejecu-
ción, como variable residual o de ajuste. Esto significa que es la variable que
primero se recorta en casos de choques internos o externos en la economía.
Es decir, esto implica que el debate vaya más allá de lo puramente técnico,
ya que al momento de realizar ajustes en la economía (léase en los proyectos
de inversión), en lugar de tomar en cuenta las consideraciones de impacto
en el crecimiento o en la pobreza, en muchos casos las decisiones son pura-
mente políticas. Esto podría explicar, en parte, los cambios permanentes de
la participación de la IP en el producto, y de la volatilidad del crecimiento
económico en América Latina y Asia (gráfico 5.2).
Gráfico 5.2. Formación bruta de capital fijo/PIB, 1980-2006 (%)
40.0
35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Año
Asia Oriental América Latina y el Caribe
Fuente: World Development Indicators (WDI)
Elaboración del el autor con base en Jaramillo, F. (2009)

13
Por este motivo, se puede decir que el funcionamiento de la inversión públi-
ca constituye uno de los pilares fundamentales de la gobernabilidad demo-
crática, no sólo porque este proceso define las prioridades y asignación de
recursos públicos, sino también porque permite entender una parte de sus
restricciones económicas y políticas.
En América Latina se plantea como un desafío la interrogante de cómo de-
ben definir sus prioridades de inversión las provincias y las alcaldías, no se
diga las prioridades de gasto. Varios países llevan años avanzando por la
senda de la descentralización, de desconcentrar y delegar un conjunto de
competencias a los niveles seccionales. Este avance no ha sido consistente
con la demanda de recursos que la asunción de las nuevas competencias
requiere, ni con la capacidad institucional que exigen estos procesos. Por
tanto, el desafío se plantea en lo institucional en todo el conjunto de fases
del ciclo del proyecto, desde cómo formular proyectos, evaluar ex ante, eje-
cutar y evaluar ex post.
En teoría, en el nivel subnacional, las decisiones de proyectos de IP se so-
meten, en la mayoría de países, a la política nacional; es decir, al SNIP que
radica en el sistema del gobierno central según la cantidad que este financie,
el grado de descentralización del país y el nivel de autonomía financiera que
tenga cada región. Lo ideal sería que existan SNIP acordes con la capacidad
de autofinanciamiento que tienen las provincias y los municipios. En este
campo, los gobiernos nacionales tienen la gran responsabilidad de dotar
a los gobiernos locales de políticas y herramientas para que éstos puedan
definir el orden de prioridades de los proyectos por sus propios medios, y
determinar las inversiones que resulten de calidad y prioridad de acuerdo
a “principios de subsidariedad”. Por lo tanto, se puede decir que definir la
calidad del gasto en el nivel local, comienza por contar con la capacidad de
priorizar proyectos.
Existe evidencia suficiente para justificar el avance de construir sistemas de
inversión pública local (SIPL), ya que la participación en la toma de decisio-
nes de inversión de los gobiernos locales y regionales es cada vez mayor. Por
ejemplo, en el Perú en el 2001, el gobierno nacional decidía sobre el 71% de
los recursos de inversión; en el 2009 lo hizo sobre el 26%, lo cual constituye
un claro indicador de los avances en la descentralización. El siguiente cua-
dro muestra la evolución del gasto público subnacional en las últimas dos
décadas, como porcentaje del gasto del sector público no financiero (SPNF).

14
Cuadro 5.1. Evolución del gasto público subnacional como
porcentaje del gasto del sector público no financiero
1991 - 1995 1996 - 2000 2011 - 2005
Argentina 44.7 44.8 44.6
Bolivia 15.6 21.6 26.7
Chile* 7.5 9.5 9.0
Colombia 23.3 22.6 22.5
Costa Rica** 3.0 2.9
Ecuador 8.2 10.3 16.8
México 24.0 28.1 32.8
Paraguay 1.0 0.9 1.1
Perú 10.0 11.3
*Promerdio 1991 - 1995 corresponde a 1992 - 1995
** Promedio 1996 - 2000 corresponde a 1997 - 2000
Fuente: Jiménez, 2007: 17
Con todo lo indicado, se puede llegar a las siguientes conclusiones: en primer
lugar, la importancia de la inversión para el crecimiento económico en los ni-
veles tanto nacional como subnacional, y en segundo lugar, la relevancia de
construir una estructura institucional para dotar de capacidad de evaluación
de proyectos de inversión a los gobiernos locales. Se puede lanzar una hipó-
tesis no comprobada, cual es la de asumir que mientras más descentralizado
es un país, los gobiernos locales tienen más autonomía y mayor capacidad
de autofinanciamiento; de esta forma, la mayor descentralización tendería a
dotar a estos organismos de mayor capacidad de priorización, evaluación y
gestión del gasto público local. De una revisión somera de los marcos legales
de la inversión pública, esta hipótesis es comprobable en los países federales
(Argentina, Brasil, México y Venezuela), y en países que han avanzado en
sus procesos de desconcentración fiscal y política como Colombia y Perú,
donde inclusive a nivel departamental pueden recurrir al endeudamiento ex-
terno sin garantía soberana2,3.
Por este evento, estos gobiernos locales están
2 Como ejemplo, se pueden ver los artículos 214 y 216 del Código de Régimen Departamental
de Colombia que establecen la autonomía de los gobiernos locales para adelantar operaciones de
endeudamiento sin el aval de la nación.
3 En el caso de Perú, los municipios tienen autonomía para endeudarse sin garantía del gobierno cen-
tral de acuerdo al Título IV de la Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento 28563 de 2005.

15
sujetos a someterse a una evaluación de riesgo, local o internacional, lo que
implica una revisión exhaustiva, no solamente de sus cuentas para evaluar
su capacidad de pago, sino también de su capacidad institucional. Como se
puede observar, la tarea relevante de construir una estructura institucional
para dotar de capacidad de evaluación de proyectos de inversión a gobiernos
locales, es compleja y está relacionada con el contexto institucional del país4
.
1.1.2. Evolución de la institucionalidad de la IP
Para entender el funcionamiento de la institucionalidad de la IP es importan-
te realizar primeramente una breve revisión de la evolución histórica que ha
tenido el tratamiento del tema. En los años cincuenta y sesenta inician los
intentos de planificación con la elaboración de planes para los sectores clave
(transporte, energía). A finales de la década de los cincuenta, comenzaron a
crearse entes planificadores con el objetivo de programar y administrar la IP.
Luego, en los años setenta y ochenta, se observó en varios países de la región
que las responsabilidades asignadas a la planificación eran desmedidas; que
la política económica y social estaba basada en intenciones, donde el diag-
nóstico prevalecía sobre las medidas, los instrumentos y los recursos. Esto
fue resultado, en cierta forma, de un desprestigio de la planificación. Poste-
riormente, durante la década de 1980 hasta mediados de los años noventa,
se redujeron funciones o se eliminaron los Ministerios de Planificación (MP)
y los SNIP se debilitaron. Además, el concepto de Bancos de Proyectos de
Inversión (BPI) perdió su alcance respecto al ciclo completo de la inversión;
desapareció el horizonte de mediano y largo plazo, por la crisis de la deuda
y la cultura del corto plazo.
Hacia fines de los años noventa se revalorizaron los SNIP, adquirieron más
protagonismo en la programación de la inversión pública, con mayor con-
trol por los Ministerios de Hacienda (MH) o de los MP. No obstante lo se-
ñalado, el seguimiento y evaluación ex post continuó siendo débil. Entra-
do el milenio, la IP comenzó a ser el eje integrador del Plan de Desarrollo
(PD) y del presupuesto; los programas de inversión pública (PIP) iniciaron la
4 Para entender mejor la realidad financiera de los gobiernos generales, se puede referir a la serie
“Public Sector Governance and Accountability Series” del Banco Mundial, editada por Anwar Shah.
En particular se sugiere “Macro Federalism and Local Finance” y “Local Public Financial Management”.

16
“pelea” por espacios fiscales y resurgió el debate en el marco de las leyes de
responsabilidad fiscal, la incorporación de los marcos de gasto de mediano
plazo (MGMP) y los sistemas integrados de administración financiera (SIAF).
Concomitantemente, se prestó más atención a la inversión de los gobier-
nos subnacionales, y a la participación de ésta en la IP total. También se
incorporaron elementos de costos, se realizó mayor análisis institucional y
el análisis de riesgo se refinó al contar con fuerte apoyo de las plataformas
tecnológicas.
A estos breves antecedentes hay que sumar el avance importante registrado
entre los diferentes niveles de gobierno, con la introducción entre ellos de
la gestión por resultados (GpR). Lo que hizo la GpR fue agregar, consolidar
todo lo señalado en el párrafo anterior y dar consistencia a lo que se puede
denominar “el sistema operativo” de la economía. En otras palabras, median-
te un conjunto de principios y mecanismos, la GpR vincula los diferentes
pilares de la gestión pública de forma relacionada con el ciclo del proyecto,
para que el proceso de toma de decisiones se fundamente en la evidencia.
De ahí el término acuñado del inglés, “proceso de toma de decisiones basado
en evidencia” (o en realidades, evidence-decision making process). Lo que
sugiere directamente la GpR es asignar recursos a los programas que rinden
los resultados esperados, y no hacerlo con respecto a aquellos que no han
funcionado. Con la GpR el dilema no radica en gastar más sino en gastar
mejor. La GpR gesta la Nueva Gestión Pública (NGP), que es una corriente
que se inicia en los países desarrollados en la década de los años setenta que
promueve la incorporación de una perspectiva gerencial en la administra-
ción del Estado. Propone remplazar el modelo tradicional de organización
y entrega de servicios públicos, basado en los principios de la jerarquía bu-
rocrática, planificación, centralización y control directo, por una gerencia
pública cimentada en una racionalidad económica que busca eficiencia y
eficacia. En otras palabras, promueve ir de la administración pública a la
gerencia pública (García López y García Moreno, 2010).
Por tanto, estos principios de aplicación de la gerencia pública a nivel de los
gobiernos centrales también son aplicables en el ámbito de los gobiernos
locales. Así, por medio de mecanismos gerenciales de capacitación y gestión

17
de conocimiento, se pretende instruir a los tecnócratas de gobiernos locales,
para asegurar que la demanda de los ciudadanos sea ejecutada de la mejor
manera posible. Es decir, que los recursos de la provincia, departamento, es-
tado o municipio, se inviertan con base en criterios de priorización; de ahí la
importancia de poner en marcha tanto sistemas de gerencia como procesos
que conduzcan a resultados. Los SIP se inscriben en estos procesos.
Con estos antecedentes, se revisan a continuación los conceptos básicos de
IP y todo lo relativo a la composición de los sistemas de IP. Se busca ofrecer
los elementos para que los tecnócratas de gobiernos locales que estén en
proceso de capacitación, cuenten con los elementos conceptuales básicos
para replicar lo revisado y puedan implementarlos en sus circunscripciones.
1.1.3. ¿Qué es inversión pública?
Es lo que se conoce en la jerga económica como “la formación bruta de
capital fijo”, que no es otra cosa que el conjunto de gastos (erogaciones)
que se realizan del presupuesto hacia los sectores económicos como obra
vial, educación, salud, entre otros, para la construcción, ampliación, man-
tenimiento y conservación de obras públicas y en general, a todos aquellos
gastos destinados a aumentar, conservar y mejorar el patrimonio nacional.
También es un concepto que se puede definir como la actividad económica
por la cual se renuncia a consumir hoy con la idea de aumentar la produc-
ción a futuro. Está formada por bienes previamente elaborados que se uti-
lizan para obtener nuevos productos y comprende equipos como los telares
eléctricos, las estructuras, las viviendas o las fábricas y la existencia, como
los automóviles que tienen los concesionarios en exposición.

18
1.2. Los determinantes de la inversión
Las empresas públicas y privadas invierten cuando esperan que la construc-
ción de una nueva fábrica o la compra de una nueva máquina les reporte
un beneficio, es decir, unos ingresos mayores que los costos de la inversión.
Esta sencilla afirmación contiene tres elementos esenciales para comprender
la inversión:
Los ingresos: una inversión genera a la empresa unos ingresos adicionales
sólo si le permite vender más. La inversión depende de los ingresos que ge-
nere la situación de la actividad económica global.
Los costos. Cuando se examinan los costos de la inversión, se evidencia que
éstos son más complicados que los costos de otras mercancías. Esta mayor
complejidad se debe a que los bienes de inversión duran muchos años.
Las expectativas. La inversión es sobre todo una apuesta por el futuro, una
apuesta porque los ingresos actuales y futuros sean mayores que los costos
actuales y futuros.
Hasta aquí se han descrito la lógica y la racionalidad básica para decidir la eje-
cución de un proyecto de inversión, cualquiera sea el origen de los fondos para
su financiamiento. Ahora bien, existen dos discusiones al respecto: i) ¿Debe la
racionalidad pública ser la misma, en virtud de que los proyectos de inversión
son para el mantenimiento del bienestar de toda la población de un país? En
realidad, los proyectos de inversión pública deben seguir los mismos princi-
pios, ya que de no hacerlo, el financiamiento queda comprometido y se deben
buscar recursos de otros sectores para conseguir su sostenibilidad. ii) ¿Deben
los proyectos sociales seguir esta lógica de recuperación de costos y bene-
ficios? En los últimos 20 años, la evaluación de proyectos se ha sofisticado
mucho, pasando de lo que se concebía como proyectos de prestación de servi-
cios sociales al desarrollo de sofisticadas técnicas de evaluación de proyectos
sociales, que buscan explicar el retorno socioeconómico que éstos provocan.
Si se entiende que los proyectos de inversión pública surgen de la necesidad
de los ciudadanos, se puede concebir que, en los niveles tanto nacional como
local, la decisión de impulsar un proyecto de inversión es esencialmente po-
lítica. Sin embargo, pese a ser una decisión de este tipo, igualmente debe
justificarse técnicamente, para su puesta en marcha.

19
Por tanto, si bien las decisiones de proyectos de inversión privada deben
ser totalmente técnicas, la decisión de impulsar un proyecto público no
es necesaria ni totalmente técnica. En consecuencia, con la revisión de los
conceptos básicos, se cuenta con los elementos para entender cómo se crea
toda una institucionalidad alrededor de lo que se denomina sistema de in-
versión pública (SIP), que sirve para minimizar la discrecionalidad en el pro-
ceso de toma de decisiones –de una decisión política– y al mismo tiempo,
emplear un conjunto de filtros que garanticen cierta calidad y eficiencia en
el uso de los recursos públicos.
1.3 ¿Qué es un sistema nacional de inversión pública
o SNIP?
Un SNIP es un conjunto de normas, instrumentos y procedimientos para
preparar, evaluar, priorizar, financiar, ejecutar y dar seguimiento a los pro-
yectos de inversión pública en el marco de las políticas, programas y planes
de desarrollo y crecimiento. Un SNIP también es un conjunto de principios,
objetivos, procesos y metodologías, todos relacionados con las diversas fases
del ciclo de proyectos de IP, que los países establecen con el objeto de opti-
mizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión5
.
1.3.1. Estructura de un SNIP:
Los sistemas nacionales de inversión pública generalmente se componen de
los siguientes elementos (recuadro 5.1.)
5 El Mideplan de Chile lo define de la siguiente manera: “El Sistema Nacional de Inversiones es
la entidad que norma y rige el proceso de inversión pública de Chile. Reúne todos los principios,
metodologías, normas, instrucciones y procedimientos que orientan la formulación, ejecución y
evaluación de los estudios básicos, los programas y proyectos de inversión que postulan a fondos
públicos, con el objeto de impulsar aquellos que sean más rentables para la sociedad y que respon-
dan a las estrategias y políticas de crecimiento y desarrollo económico y social de la nación”. http://
www.mideplan.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=14&Itemid=18. Fecha de
acceso: junio 29, 2011.

20
Recuadro 5.1. Componentes de un sistema nacional
a. Normas, lineamientos y procedimientos de inversión pública.
b. Metodologías de evaluación de proyectos.
c. Un plan o programa de inversión pública (PIP).
d. Un Banco de Proyectos de Inversión (BPI) y un sistema de informa-
ción que lo materializa.
e. Un sistema de capacitación en evaluación y gestión de proyectos.
1.3.2. Principios de un SNIP
La Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú, define estos prin-
cipios como “Todos los proyectos que se ejecutan en el marco de un SNIP se
rigen por las prioridades que establecen los planes estratégicos nacionales,
sectoriales, regionales y locales, por los principios de economía, eficacia y
eficiencia durante todas sus fases y por el adecuado mantenimiento en el
caso de la infraestructura física para asegurar su utilidad en el tiempo”6
.
1.3.3. ¿Quién lo utiliza y debe aplicarlo?
Normalmente en los países latinoamericanos, los tres niveles de gobierno
que ejecutan proyectos de inversión con recursos públicos son las entidades
del gobierno central, empresas públicas y gobiernos locales o subnacionales.
Son éstos los que deben aplicar el SNIP.
Como se señala, los gobiernos locales también someten sus proyectos de
inversión pública a los sistemas nacionales. Este proceso es común y no
varía mayormente entre los distintos países de la región. Se podría pensar
que elementos como el sistema político de los países, el nivel de descentra-
lización y el grado de autonomía financiera del gobierno local, podrían ser
determinantes en la capacidad de evaluación. Sin embargo, de acuerdo a
6 Ley No. 27293, en http://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/normas/normasv/snip/
ley_SNIP_julio08.pdf. Fecha de acceso: junio 29, 2011

21
una primera observación tomada de los sistemas de evaluación del PRODEV
(SEP), se observa que, a excepción de Brasil7
y otros países federales, el resto
de países está obligado por la normativa nacional a someter los proyectos
de inversión pública al respectivo sistema nacional, en tanto cuentan con fi-
nanciamiento del gobierno central. Sin embargo, lo que es notorio es que, en
algunos casos, como en el de Lima (Perú) o en el de México (D.F.), se refuer-
zan la formulación y evaluación de los proyectos locales como paso previo a
someterlos al nivel nacional.
Como anexo, se adjunta un listado de las principales normas que rigen en
algunos países y en algunos estados, como es el caso de países federales, en
los que se puede observar el proceso que siguen los gobiernos subnacionales
para someter proyectos de IP a la normativa nacional.
1.3.4. Funciones y objetivos de un SNIP
Recuadro 5.2. Funciones de un sistema nacional
• Producción: consiste básicamente en transformar “ideas” en “proyec-
tos”. En todos los niveles de gobierno hay desconocimiento de cómo
se debe presentar y formular un proyecto para que éste sea financiado
y luego ejecutado.
• Dirección y coordinación: esta función tiene como propósito dictar
normas, establecer procedimientos, definir metodologías, capacitar,
asesorar, centralizar la información.
• Control: tiene por objeto verificar que la inversión se ajuste a las
políticas de gobierno y se ejecute según lo planeado.
• Evaluación: consiste en verificar ex ante que los proyectos de inver-
sión cumplan con las directrices dictadas, y verificar ex post que la
inversión esté produciendo (o hubiera producido) los beneficios que
se esperaban, al costo proyectado.
• Información: busca crear un inventario de proyectos (vía los bancos
de proyectos) para apoyar el proceso de análisis y toma de decisiones.
7 Para el caso de Brasil, se puede ver la - Lei Nº 12.237/1996, y la Lei nº 49/2003

22
La aplicación adecuada y oportuna de estas funciones, debidamente norma-
das, sirve para buscar y lograr los siguientes objetivos (recuadro 5.3.):
Recuadro 5.3. Objetivos de un sistema nacional
• Apoyar la toma de decisiones sobre los proyectos de inversión pública.
• Salvaguardar la asignación eficiente de recursos del presupuesto en
forma anual y plurianual.
• Transparentar el proceso de IP y servir de instrumento para la rendi-
ción de cuentas.
• Ordenar y fortalecer la capacidad de planificación del sector público, a
través de los planes de inversión pública (PIP) por períodos multianua-
les no menores a tres años.
Finalmente, se considera de manera más amplia que un SNIP deberá propi-
ciar la aplicación del ciclo del proyecto de IP: perfil prefactibilidad - factibi-
lidad expediente técnico - ejecución - evaluación ex post.
1.3.5. Marco legal e institucional
Se puede observar que en la región existen tres tendencias respecto a la
institucionalización y funcionamiento de los SIP. La primera, en la que la
normativa de la IP hace parte de la Ley de Administración Financiera o de
la Ley Orgánica de Presupuesto. En este caso se encuentra un importante
número de países de la región.
Una segunda tendencia se observa en varios países en los que el desarrollo
de marcos legales específicos incluye conceptos básicos, ámbito de aplica-
ción, objetivos, funciones y entidad rectora. Este es el caso del Perú, por
ejemplo, que acaba de celebrar en julio pasado diez años del SNIP. Tanto
de Perú como también Colombia, Chile, Brasil y México, se podría decir que
se encuentran ya en una etapa de consolidación del uso del sistema como
mecanismo de priorización de proyectos para el proceso de programación
presupuestaria.

23
Y, finalmente, una tercera tendencia incluye países que cuentan con arre-
glos institucionales ad hoc para seleccionar, financiar e implementar los
proyectos de IP. Este es el caso de Honduras, cuyas decisiones se toman en
secretarías adscritas a las oficinas de la Presidencia, o hasta hace unos tres
años, el de República Dominicana.
1.3.6. Metodologías
Las metodologías son uno de los principales aspectos del sistema de IP.
Constituyen el mecanismo a través del cual se generan los indicadores, que
luego permiten filtrar y priorizar la selección de los proyectos que entran a
la programación anual o plurianual de financiamiento de proyectos. Existe
un conjunto de metodologías para evaluar proyectos. Inclusive se ha llegado
a desarrollar una metodología para evaluar proyectos en conjunto. Algunas
de ellas se enumeran en el siguiente recuadro:
Recuadro 5.4. Metodologías de evaluación de proyectos
• Análisis costo – beneficio (en sus versiones tradicional y ampliada).
• Análisis económico de proyectos en los que se obtiene una tasa de
rendimiento o retorno económico-social del proyecto.
• Las siguientes metodologías clásicas de evaluación de proyectos se
implementan en países en los que el Estado entra a competir en áreas
atendidas generalmente por el sector privado: valor actual neto (VAN);
tasa interna de retorno (TIR).
• De existir un conjunto de proyectos por analizar, en lugar de hacerlo
uno por uno, en algunos casos se ha aplicado análisis de grupos de
proyectos (IIRSA, 2009: 9).
No está por demás señalar que para evaluar proyectos, según su escala y
complejidad, todos requieren ser presentados con un perfil, un análisis de
prefactibilidad, con la metodología aplicada para evaluar la factibilidad y,
por ende, para valorar en forma cuantificada los beneficios sociales y eco-
nómicos de cada proyecto.

24
1.4. Banco de proyectos de inversión
El banco de proyectos de inversión (BPI) es un registro de todos los proyec-
tos de IP que tienen un perfil, un estudio de prefactibilidad o de factibili-
dad y disponen de los mecanismos de calificación requeridos en la fase de
preinversión. Es importante mencionar que en el debate sobre la forma de
mejorar los BPI se considera de manera más acentuada, su incorporación a
los sistemas integrados de administración financiera, una vez que los pro-
yectos son aprobados y pasan a la fase de ejecución dentro del presupuesto.
Lo indicado significa que los SIAF tienen un mecanismo de transferencia de
información con los BPI y SNIP, para capturar en forma electrónica los datos
de los proyectos que ya contienen una evaluación, un número y un registro
para entrar a la programación presupuestaria. El siguiente gráfico describe
cómo la información que genera un SNIP puede integrarse, y lo hará con el
tiempo, con todos los otros sistemas de información pública:
Gráfico 5.3 Integración del SNIP con los otros sistemas
de información
PORTAL
GUBERNAMENTAL
TESORERÍA
TESORERÍA
CRÉDITO
PÚBLICO
CONTABILIDAD
COMPRAS
PÚBLICAS
PORTALES
TRASNPARENCIA
SISTEMAS
INDICADORES
SOCIO
ECONÓMICOSSISTEMAS DE
PROYECCIONES
MACROECONÓMICAS
SISTEMAS DE
INFORMACIÓN
GEOGRÁFICA
SISTEMAS DE
AUDITORÍA Y
CONTROL
PRESUPUESTO
Y GESTIÓN
FINANCIERA
SNIP

25
Es de fundamental importancia señalar la necesidad de establecer diferen-
tes niveles de BPI. Para un diseño óptimo de BPI, debe existir uno en cada
sector y un banco consolidado en la oficina de IP del ministerio encargado
(sea éste de Economía y Finanzas, o de Planificación) que agrupe a los ban-
cos sectoriales. Sobre éstos, cada sector implementa y debe mantener ac-
tualizado el banco sectorial de proyectos, a través de un sistema de registro
y calificación de proyectos.
En la actualidad, los BPI cuentan con un banco de costos unitarios, con el
objeto de diseñar, construir y evaluar sobre una base homogénea de costos.
Adicionalmente, casi ningún BPI ofrece información sobre los costos totales
del proyecto para cada año. Hoy en día, estos dos factores son determinan-
tes de la calidad de BPI. Brasil, Chile y México tienen información respecto
a costos unitarios. Colombia, por su parte, está en proceso de construcción
de bancos de costos unitarios. El resto de países se encuentran rezagados
respecto a la implementación de esta variable en la evaluación de proyectos.
1.5. Ciclo de proyectos de inversión pública
Existe consenso respecto a que los PIP se sujetan a dos grandes etapas, la
primera de preinversión y luego la de inversión propiamente dicha, cada una
compuesta por un conjunto de subetapas.
1.5.1. Fase de preinversión y evaluación ex ante
En los niveles tanto del gobierno central como del gobierno local, un pro-
yecto inicia su ciclo con su proceso de identificación luego de detectar las
necesidades de la comunidad. La diferencia entre los dos niveles de gobierno
radica en la velocidad más que en el mecanismo a través del cual los po-
líticos, en cada nivel de gobierno, trasmiten o traducen esa necesidad en
proyectos de inversión; luego viene la justificación técnica de la decisión
política. Ésta se traduce en la preinversión que comprende las siguientes
etapas: i) elaboración del perfil, ii) estudio de prefactibilidad y iii) estudio
de factibilidad. Este conjunto de etapas comprende la preparación y for-
mulación de un proyecto. En este nivel se pueden evaluar las diferencias de
capacidad institucional en las entidades de gobierno central, pero también
entre los distintos niveles de gobierno.

26
En muchos casos, a nivel de gobierno central (por ejemplo ministerios de
línea) y en particular en el ámbito de los gobiernos locales o subnaciona-
les, esta fase requiere de mucha capacitación para el cumplimiento de las
formalidades en la formulación de proyectos, y su adecuada presentación
a la instancia de aprobación respectiva, generalmente una institución del
gobierno central. En otras palabras, esta fase requiere de una destreza parti-
cular o curva de aprendizaje para su aprobación y registro respectivos. Este
proceso de preparación debe incluir exámenes independientes (o checks and
balances). De ahí la importancia de que los SNIP cuenten con programas de
capacitación formales para todas las fases del ciclo del proyecto.
Todo lo anterior se conoce también como la etapa de evaluación ex ante. En
esta etapa se recomienda disponer, además, de metodologías por sectores,
como por ejemplo aquellas que sirven para evaluar proyectos de riesgo -de
educación, de salud, entre otros-. De acuerdo con la escala del proyecto, en
particular cuando son programas que involucran ingentes montos de recur-
sos, es recomendable definir cómo se van a establecer los beneficios difíciles
de cuantificar como, por ejemplo, el caso de proyectos que consisten en no
extraer el petróleo a cambio de recibir recursos de países contribuyentes. En
general, en esta línea se inscriben un conjunto de proyectos relacionados
con el cambio climático. En esta tendencia se deben tomar en cuenta asi-
mismo las incertidumbres que involucran este tipo de programas en el largo
plazo, tal como la estabilidad jurídica de los países en los que se realizan las
inversiones. En muchos casos, es necesario cuantificar o corregir el “sesgo
de optimismo”, es decir, cuando la tasa de descuento del proyecto no captu-
ra todos los riesgos inmersos en él.
En suma, en esta etapa se aplica la metodología adecuada para cada tipo
de proyecto, con el apoyo de los siguientes análisis: costo–beneficio (ACB
en sus versiones tradicional y ampliada); VAN y TIR, si el Estado participa
en proyectos que pueden ser ejecutados por el sector privado; económico;
y, uno último, referente a los grupos de proyectos (IIRSA, 2008). Existe, ade-
más, un conjunto de metodologías para la evaluación de proyectos sociales8
.
8 Para mayor detalle se puede ver la página del Sistema Nacional de Inversiones del MIDEPLAN
de Chile, que contiene un acápite completo de Metodologías de Evaluación Social de Proyectos en
http://sni.mideplan.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=4&Itemid=9

27
Es importante mencionar que desde hace varios años, en la evaluación ex
ante ha ganado espacio la idea de que los proyectos deben también tener
una evaluación del impacto ambiental del proyecto, realizada justamente
por los “estudios de impacto ambiental”; éstos realizan aproximaciones para
determinar el deterioro del medio ambiente. Esto se aplica hoy en día a to-
dos los proyectos, tanto a los de infraestructura, como a los de provisión de
servicios públicos.
1.5.2. Fase de inversión y evaluación ex post
Una vez evaluado el diseño del proyecto, declarado elegible e identificado
el financiamiento que requiere, viene la fase de ejecución de la inversión.
Ésta comprende la elaboración del expediente técnico detallado y la puesta
en marcha o ejecución del proyecto. En esta fase, ha cobrado vigencia la
práctica de incluir una mejor gestión de riegos, la cual puede ser parte del
seguimiento o monitoreo del proyecto. Consiste en ir evaluando la ejecución
física y financiera del proyecto, pero con una medición de los factores ex-
ternos positivos y negativos que puedan afectar dicha ejecución. El recuadro
5.5. muestra en qué consiste la fase de ejecución.
Recuadro 5.5. Fase de ejecución de la inversión
• Diseñar un mecanismo de sano equilibrio entre el apoyo de capital
humano y de tecnología para el control y seguimiento de proyectos.
• Establecer tableros de control y mecanismos de alertas tempranas.
• Hacer un seguimiento físico de los proyectos que vaya a la par con el
control financiero.
• Corregir los desvíos en forma oportuna.
• Elaborar y justificar reportes de corrección o reformulación.
• Finalmente, cabe mencionar que antes se hablaba de seguimiento y
evaluación como un todo, hoy en día, existe una tendencia a poner
más énfasis en el control.

28
La evaluación o post inversión, comprende la evaluación ex post, es decir,
aquella que se realiza una vez finalizada la fase de ejecución. En ella se di-
ferencia la evaluación de resultados, de la evaluación de impactos (una vez
cerrado el proyecto). Es interesante señalar algunos elementos que se des-
prenden de la evidencia empírica en varios países, tales como la inclusión
de la evaluación ex post en las normas legales, pese a que ha prevalecido la
tendencia a no implementarla. Esto se produce básicamente por los elevados
costos que implica la realización de las evaluaciones ex post. Asimismo, no
se han considerado las lecciones aprendidas de proyectos previos; por ejem-
plo, los temas transversales, como el análisis de riesgos que debe formar
parte de todas las fases de proyecto, así como los aspectos de orden regu-
latorio, institucional y político.
Finalmente, cabe anotar que en la mayoría de ministerios sectoriales se or-
ganizan constantemente programas de capacitación para la evaluación de
proyectos, pero ellos descuidan la capacitación en gestión y seguimiento.
Hoy en día, la capacitación productiva se especializa sobre cada fase del ciclo
de proyecto y trabaja con ejemplos prácticos.
1.5.3. Fuentes de financiamiento de la IP
El financiamiento de los proyectos debe dividirse en dos partes: aquella que
contempla los recursos para la preinversión y la que lo hace con los de la
inversión. La disponibilidad de fondos de preinversión es útil, pues las ac-
tividades para esta etapa generalmente son costosas, de manera que estos
fondos permiten afrontarlo. Hasta la década anterior se prescindió de este
tipo de recursos, bajo el supuesto de que al ejecutar un proyecto, su importe
incluía los recursos para preinversión. Hoy en día, se considera que es una
“regla de oro” para financiar inversiones públicas y que además es beneficiosa
para preservar la estabilidad fiscal y contrarrestar el sesgo anti-inversión de
los ajustes. En todos los casos, estos recursos son de origen público y, si los
proyectos que se van evaluar son grandes proyectos de infraestructura, como
centrales hidroeléctricas de más de mil megavatios, o tramos de carreteras
intercontinentales o interoceánicas, se puede recurrir al endeudamiento pú-
blico debido a los elevados costos que implica la evaluación de proyectos de
estas dimensiones.

29
Existen modalidades de financiamiento que cuentan con la participación del
sector privado. Estos modelos van desde la concesión, hasta la participación
directa, con acciones, de este sector. Se podría decir que la expansión de los
servicios públicos y su financiamiento dependen de tres variables: la orienta-
ción política del gobierno, la capacidad de financiamiento u holgura fiscal y la
economía política del país en cuestión. Es decir, puede ser que un gobierno de
orientación liberal o de mercado, teniendo capacidad financiera, deba asumir la
expansión de proyectos de inversión pública por presiones políticas. Otro caso
puede ser el de un gobierno de tendencia estatista que, sin tener capacidad
financiera, recurra a la participación privada. Todas las combinaciones son posi-
bles, sin embargo, la viabilidad de la decisión política final, depende del manejo
de la economía política. Esto es válido para los gobiernos tanto centrales como
locales. En suma, la distribución de incentivos entre reparto de beneficios y una
buena regulación, garantizan la sostenibilidad de los proyectos.
No obstante todo lo indicado, el financiamiento del sector privado alivia la
presión fiscal. Por ejemplo, en Chile y varios países desarrollados, se está
llegando a concesionar las cárceles, lo cual está, sin duda, dando alivio fiscal
a las tesorerías de estos países. El siguiente gráfico describe en forma deta-
llada cada una de las etapas del ciclo de proyectos:
Gráfico 5.4. Ciclo de proyecto en el marco del sistema nacional
1. Reunión con la
comunidad e
identificación
de necesidad
10. Evaluación de
impacto (varios
años después) y
lecciones aprendidas
9. Evaluación
ex post
(de resultados) y
lecciones aprendidas
8. Monitoreo y
control de la
ejecución de hitos
financieros y físicos
7. Ejecución por
parte de la entidad
ejecutora
6. Identificación de
financiamiento
(espacio fiscal) y
definición de
prioridad/
conexión con el
presupuesto
5. Contacto con
autoridades del
MH/PLA para
ingreso al banco
de proyectos
4. Análisis de la
evaluación / test de
sensibilidad y
determinación de
viabilidad ex ante
(selección de mejor
alternativa)
3. Formulación de
acuerdo con la
normativa del
banco de proyectos
2. Identificación de
técnicos del sector que
sepan la formulación
del proyecto
(metodología de
marco lógico)

30
1.5.4. Arreglos institucionales para la gestión de la IP
Es relevante contar con un sistema de filtros o salvaguardas para que los mi-
nisterios de Hacienda, Economía o Planificación, puedan frenar un proyecto
que no satisfaga requisitos de factibilidad y de sostenibilidad en ciertos mo-
mentos del proceso. Cada vez hay mayor consenso respecto a que las IP de-
ban desarrollarse dentro de marcos macroeconómicos y fiscales comprensi-
vos y de mediano plazo, y por tanto que las inversiones tan sólo se puedan
analizar de forma significativa en una perspectiva de mediano plazo; quiere
decir, entonces, que el calendario presupuestal debe ajustarse para permitir
la incorporación de la perspectiva plurianual.
Por otra parte, se debate acerca de que los presupuestos corriente y de capi-
tal deben integrarse. Ello se requiere en al menos cuatro niveles, tal como lo
muestra el recuadro 5.6.
Recuadro 5.6. Niveles de integración de los presupuestos
corrientes y de capital
• Organizacional/institucional
• En la preparación del presupuesto
• Documentación y presentación unificada
• Ejecución, contabilidad y reporte unificado (Sharraf, 2005)
Después de observar la evolución de la inversión a lo largo de algunas dé-
cadas, se reconoce que el establecimiento de techos de gasto de inversión
asegura que los proyectos compitan entre sí y genera incentivos para prepa-
rar propuestas de alta calidad (techos por sector, ministerio y para gastos de
capital y gasto corriente).
Desde una perspectiva más institucional, y comparando la práctica de los
procesos, se puede observar que en Nicaragua y Guatemala, el SNIP tie-
ne como entidad rectora al organismo de planificación de la Presidencia,
mientras que en países con sistemas más recientes, la entidad rectora es el
MH. Cuando las responsabilidades respecto a una parte del presupuesto (la
inversión) están asignadas a un ente diferente al MH, la coordinación debe
ser muy estrecha (por ejemplo en Colombia. Ecuador es un país con cambios
institucionales recientes en IP).

31
Hay países que tienen unificados el presupuesto y la planificación con lo
cual no se plantea el dilema de cómo se decide, quién decide ni de dónde se
financia la IP. Todo está concentrado en una institución (es el caso de Brasil
y, entre los países asiáticos, Corea).
Un documento de la CEPAL (Pacheco et. al., 2009) da cuenta de la evaluación
del estado de los SNIP hace una década y en la actualidad, a la luz del fin de
los primeros diez años del milenio. Hace una década, la situación se definía
por cuatro etapas, señaladas en el recuadro 5.7.:
Recuadro 5.7. Estado de los sistemas nacionales de inversión
pública en América Latina al finalizar el Siglo XX
• En proceso de diseño: Argentina y México.
• Recientemente implementados: Guatemala, Nicaragua y Perú.
• En funcionamiento, pero aún en desarrollo: Honduras, Panamá y Re-
pública Dominicana.
• Con experiencia más avanzada y mayor consolidación: Colombia, Chi-
le y Costa Rica.
En la actualidad, la CEPAL caracteriza el estado de los SNIP en América Latina
como heterogéneo. Según las condiciones propias de sus distintos desa-
rrollos, define tres estados: refundación, consolidación/profundización y, un
último, de estabilidad con ajustes. El proceso de refundación se caracteriza
porque en algún momento se abandonó, al menos parcialmente, la función
y el rol del SNIP, generalmente en relación con un proceso también de aban-
dono de la planificación y esquemas de participación del Estado. Al analizar
los casos de países que la CEPAL incluye en esta categoría, República Domi-
nicana y Ecuador, este enfoque también podría estar asociado con procesos
de disrupción de la democracia, al menos en el caso del último de ellos9
.
9 El análisis es consistente con la realidad. República Dominicana ha creado el Ministerio de Plani-
ficación Económica y Desarrollo (MEPYD) y, dentro de éste, está revalorizando el SNIP y difundiendo
su función con programas de capacitación. En Ecuador, se trasladó la Subsecretaría de Inversión
Pública del Ministerio de Economía y Finanzas a la Secretaría de Planificación (SENPLADES), órgano
rector de la planificación económica.

32
El proceso de consolidación es aquel propio de países en búsqueda de con-
solidar sus sistemas, valiéndose para ello del apoyo político y de elementos
que se alinean en una nueva concepción de hacer políticas públicas, como
por lo son: estructuras que propician la participación ciudadana; elementos
de seguimiento físico y financiero; iniciativas -y en algunos casos recur-
sos- para hacer evaluaciones ex post; estructuras y un marco normativo
generalmente aprobados por ley (por ejemplo Perú). En algunos casos, son
países que han llegado a consolidar programas de capacitación permanente
dirigidos a funcionarios públicos, como es el caso de Perú y Argentina.
El proceso definido como de estabilidad, concierne al caso de países como
Chile y Colombia que tienen los sistemas más antiguos y estables de la re-
gión, cuyos SNIP han ido incorporando nuevas tareas, orientadas funda-
mentalmente a avanzar en la capacitación y en la tecnología. De la misma
forma se puede considerar a países como México y Brasil, aunque en éstos
el debate ha avanzado para fortalecer los sistema de evaluación a nivel local.
El caso colombiano es destacable por el hecho de incorporar modalidades de
descentralización y asignación de recursos hasta el nivel local, con sistemas
transparentes y de rendición de cuentas. Lo es también Chile por integrar la
evaluación ex post de programas públicos y rendición de cuentas al Congreso.
Para que un gobierno local pueda tomar la decisión de implementar su pro-
pio sistema de IP local o bancos de proyectos, a continuación se presenta un
cuadro que resume los principales problemas que se detectaban hace una
década, según lo enuncia el documento de CEPAL, y los avances alcanzados
en la actualidad. Hemos agregado una categoría adicional: los retos que las
políticas públicas deben enfrentar en la siguiente década del milenio. Esta
categoría se basará en las observaciones realizadas con el SEP y proyectos
de préstamo de administración financiera que están demandando los países.
En general, se observan avances sustanciales en varios campos como el de la
capacitación, uso y conexión con otros sistemas como el de planificación y
adquisiciones. Sin embargo, todavía persiste la necesidad de avanzar en tres
ámbitos que son medulares de la GpR: la evaluación ex post, la conexión
con la programación presupuestaria multianual y en el proceso de toma de
decisiones que favorezca los resultados y limite las decisiones discrecionales
y clientelares.

33
Cuadro 5.2. Avances en los problemas de los SNIP identificados
hace diez años y perspectivas futuras
POLÍTICA O
PROCESO
Características /
problemas identificados
hace 10 años
(fines 1999)
-1era. generación-
Situación actual
(año 2009/10)
-2da. generación-
Retos y temas
futuros por
implementarse
-3era. generación-
ARTICULACIÓN
CON POLÍTICAS
PÚBLICAS
Poca o ninguna
articulación con
planes de desarrollo
(PD) y otros sectores
complementarios,
como programación
presupuestaria.
Articulación público-
privada incipiente.
Articulación intersectorial
e interinstitucional
deficiente.
Se ha avanzado
en evaluación de
políticas, pero
todavía subsiste
la falta de una
instancia que vele
por la articulación
de prioridades
nacionales.
Subsiste la necesidad
de mayor interacción
entre la planificación
y el presupuesto, con
el SNIP de por medio,
tanto entre los entes
respectivos, como con
otros ministerios.
Existe suficiente
espacio en varios
países por vincular/
conectar los SNIP
con los PD y con los
presupuestos. Se
avanza lentamente
en entender el fondo
y la forma de cómo
estructurar alianzas
público-privadas.
FINANCIAMIENTO
DE LA
PREINVERSIÓN
Prácticamente
inexistente.
En el caso de proyectos
de infraestructura,
financiados por
instituciones
multilaterales, éstas
proveían los fondos para
hacer la prefactibilidad
vía cooperaciones
técnicas reembolsables o
no reembolsables.
Resurgimiento
de fondos de
preinversión, y/o
de recursos para
hacer los estudios
de prefactibilidad y
factibilidad.
Deberá consolidarse
la constitución de
fondos específicos a
nivel de presupuestos
institucionales
para implementar
prefactibilidad
y factibilidad de
calidad.
EXISTENCIA DE
SISTEMAS DE
SEGUIMIENTO
No existían sistemas
formales de seguimiento
físico ni financiero.
En general, los
nuevos diseños de
los SNIP incluyen
sistemas de
seguimiento a la
ejecución física
y financiera de
proyectos.
Vincular la
información de
seguimiento
con interfaces
electrónicas, al banco
de datos, y generar
información en
tiempo real.

34
NIVELES DE
CAPACITACIÓN
Inexistencia de procesos y
metodologías técnicas en
todos los niveles y etapas
del ciclo de proyecto. Por
ejemplo, cómo presentar
proyectos para ser
evaluados ex ante.
Escasez de personal
capacitado. La
capacitación y
difusión del concepto
integral, incluyendo la
institucionalidad, no era
parte de la agenda de
inversión pública.
Funcionarios capacitados
eran del gobierno central,
y básicamente de los
ministerios de Economía,
Finanzas o Planificación.
Capacidad de
funcionarios para diseñar
y formular proyectos
deficiente.
Capacidad para
presentar proyectos
debidamente
formulados para su
evaluación ex ante.
Bastantes SNIP
en la región han
incorporado
programas de
capacitación y existe
conciencia de su
importancia como
proceso continuo.
Se ha incorporado
en la capacitación a
funcionarios de los
ministerios en línea.
Funcionarios
capacitados para
formular (léase
presentar) proyectos,
siguiendo una
metodología.
Se ampliará la base
de capacitación
para integrar a
funcionarios de
todo el gobierno
central, a más de los
pertenecientes a los
gobiernos locales.
Se incorporará la
capacitación virtual.
TECNOLOGÍA Y
PENETRACIÓN
DE GOBIERNO
ELECTRÓNICO
Se iniciaba el uso de
Internet como plataforma
de operación de sistemas.
En general, la penetración
del gobierno electrónico
en varios países de la
región era todavía débil.
No estaba vinculado a
los SIAF.
Inexistencia de SIAF
municipales.
Se observa:
avance de proyectos
on-line.
En algunos países,
uso de información
geo-referenciada
(GIS) de proyectos.
Uso de TIC
(tecnología de la
información y la
comunicación)
para el tema de
adquisiciones.
Va de la mano con los
avances del gobierno
electrónico.
En pocos países,
algún grado de
conexión SNIP-SIAF y
de SIAF-municipios.
Uso de plataformas
electrónicas
interconectadas a
todos los sistemas:
de planificación,
presupuesto,
adquisiciones,
monitoreo y
seguimiento,
auditoría, pero,
fundamentalmente,
a los SIAF nacionales
y municipales (o
locales).

35
TRANSPARENCIA
Y RENDICIÓN DE
CUENTAS
La ciudadanía no se
interesaba por acceder a
la cartera de proyectos
del Estado.
Por ejemplo, no
se publicaban las
evaluaciones ex ante
de los proyectos;
no se conocían las
metodologías utilizadas
para la evaluación; los
evaluadores, etc.
Existen los veedores
públicos que
demandan mayor
interacción con la
política pública, por
tanto, hay mayor
demanda de acceso a
esta información.
México y Brasil son
los únicos países que
publican en su web
los resultados de las
evaluaciones ex ante.
Se deberá publicar
en línea toda la
información relativa
a cada etapa de cada
proyecto de inversión,
desde la evaluación ex
ante de un proyecto
nacional, hasta la
evaluación ex post
de un proyecto de
desarrollo local.
USO DEL SIP EN
CRISIS Y MANEJO
DEL MEDIANO
PLAZO
La política tradicional
durante crisis, consistía
en recortar proyectos
de inversión y sacrificar
crecimiento económico.
Prácticamente no se
debatía ni discutía
sobre PpR, ni Marcos
Fiscales de Mediano
Plazo (MFMP). Recién
se empezaron a aprobar
leyes de responsabilidad
fiscal.
En la última
crisis se observó
una tendencia a
proteger la IP, como
mecanismo contra-
cíclico para enfrentar
la crisis.
Se ha tendido a
salvaguardar los
programas de
protección social.
Las leyes de
responsabilidad fiscal
están aprobadas
prácticamente en
todos los países de la
región.
Se empieza a plantear
la necesidad de
avanzar en PpR,
MFMP a nivel de
gobierno central y, en
menor grado, a nivel
de gobiernos locales.
Debería haber plena
conexión electrónica,
operativa y política,
entre los SIP, PD, PpR
y MFMP en todos los
niveles de gobierno.
EXISTENCIA DE
EVALUACIÓN EX
POST
Escaso nivel de
profundidad.
Evaluaciones de
resultados y de impacto,
son objeto de escaso
debate y son de costo
elevado.
En general no se ha
avanzado mucho y,
en los países que se
ha hecho evaluación
ex post, no está claro
que la información
generada sea
utilizada para la toma
de decisiones.
En general, se avanza
hacia una GpR, donde
la evaluación ex post
es un insumo básico
para la toma de
decisiones.
Fuente: PRODEV (BID, 2010) y CEPAL (2009).
Elaboración del autor.

36
1.5.5. Consideraciones macro para la gestión de la IP
y marco de gasto de mediano plazo
Los objetivos de la gestión de la IP no deben ser diferentes de los de un
sistema de gestión financiera pública en general, y tampoco de un marco
de gasto de mediano plazo (MGMP). Esto significa que para la disciplina
fiscal, se considera que el nivel de IP debe ser consistente con la estabilidad
macroeconómica en el mediano plazo. Significa, además, que debe existir
eficiencia en la asignación, o sea en la selección y financiamiento de proyec-
tos individuales y que éstos deben ser consistentes con las prioridades del
gobierno para el sector y el gobierno local.
Así mismo, se enfatiza cada vez más en la eficiencia técnica (productiva), en
el marco de la GpR y en la integración entre la planificación y el presupues-
to; todo ello contribuirá a que los proyectos que se implementen provean
los productos/resultados esperados.
Sin embargo, y de acuerdo con lo anterior, los proyectos de capital plantean
desafíos únicos. Veamos algunos casos en el recuadro 5.8:
Recuadro 5.8. Consideraciones de los proyectos de capital
• Son plurianuales: es decir, requieren recursos presupuestales plu-
rinanuales; sus costos deben ser planeados y gestionados bajo un
horizonte largo (como lo proponen los MGMP).
• Requieren capacidades técnicas especiales para evaluar y gestionar
los proyectos.
• En muchas ocasiones, las responsabilidades institucionales están
más fragmentadas que en la gestión del gasto corriente. Ello deman-
da un ente coordinador fuerte e incentivos para el cumplimiento de
sus directrices.
• Implican un aumento de gastos corrientes presentes o futuros, y
por tanto deben ser planeados de forma integrada con el resto del
presupuesto.

37
En otras palabras, lo que se sostiene en forma explícita es que los SNIP y los
MGMP deben ser totalmente congruentes. Los SNIP, cuando son bien utiliza-
dos, pueden constituirse en apoyo y componente de los MGMP. En algunos
países, una forma de facilitar este análisis consiste en tomar al PIP como
punto de partida de un MGMP. No obstante, debido a su carácter específico,
puede ser conveniente contar con SNIP por sectores, y un sistema de coordi-
nación a nivel del MH para asegurar la consistencia de las decisiones.
1.6. Síntesis de la unidad
A lo largo del trabajo realizado por el Departamento de Capacidad Institu-
cional y Financiamiento (ICF), con el programa PRODEV del Banco Intera-
mericano de Desarrollo (BID) durante los años 2005-2010, y otros estudios
realizados principalmente por la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL), se han podido observar algunos avances positivos en el tratamiento
de la IP en América Latina y el Caribe. Por ejemplo, en la región hay varios
SNIP bien reglamentados con normas que cubren todo el ciclo del proyec-
to, como son los casos de Argentina, Brasil, Chile, México y Colombia; no
obstante, en la mayoría de países, el avance en el tratamiento de la IP, es
reciente (última década).
Se han desarrollado manuales metodológicos por sector y otros materiales
de apoyo y BPI. Cada vez hay una tendencia mayor a asegurar la integración
entre los gastos recurrentes y de capital y a adoptar una perspectiva de me-
diano plazo; se está considerando, así mismo, hacer el seguimiento físico de
los proyectos para mejorar su ejecución.
En varios países hay programas de capacitación en evaluación de proyectos;
sin embargo, éstos requieren actualizarse permanentemente, conforme se
producen los cambios en los marcos normativos e institucionales. A pesar de
los elementos positivos indicados anteriormente, también se debe recordar
que muchos países concentran las actividades de su SNIP en las dos prime-
ras etapas del ciclo de los proyectos, suponiendo implícitamente que, con
formular y seleccionar adecuadamente un proyecto, se garantiza su correcta
implementación.

38
Desde el punto de vista de GpR o sin ella, la relación entre las estrategias
nacionales y sectoriales debe ser muy estrecha; las estrategias sectoriales
deben reflejarse en las propuestas presupuestales y ser consistentes con
ellas. En este ámbito, todavía son tibios los avances. La planeación sectorial
no puede convertirse en una lista de deseos, sino que debe ser un conjunto
definido de prioridades que refleje la interdependencia entre las diferentes
áreas de política y entre los proyectos individuales dentro de la misma área
de política, bajo restricciones fiscales.
Los planes sectoriales deben vincularse al presupuesto y al MGMP a fin de
proveer una guía creíble de lo que se puede lograr, y proporcionar una idea
clara de la mejor secuencia. Adicionalmente, se deben incorporar análisis de
las opciones (de economía política), es decir, de las consecuencias económi-
cas y sociales de optar por una y no por otra, para lograr los objetivos.
A continuación, y a partir de observaciones realizadas en varios países re-
flejadas en la literatura sobre la materia, se detallan puntualmente algunas
reflexiones generales, propias de las etapas del ciclo de proyecto en el marco
de la GpR que pueden constituirse elementos de reflexión para la implemen-
tación de mejores prácticas:
• Desde el punto de vista de la planificación, los BPI deben ser concebidos
como un conjunto disperso de proyectos que responden a intereses, pre-
ferencias y voluntades del más diverso orden.
• Pocos PIP se actualizan (generalmente para el año que son presupuestados).
• Los costos anuales durante el ciclo completo (etapas de identificación,
evaluación, selección, construcción y operación) se desconocen, o no se
calculan.
• Respecto a los controles de calidad, la revisión de la calidad de los planes
sectoriales y de los análisis costo/beneficio por entes independientes, no
es común. En general, no se aplican los esquemas de revisión indepen-
diente en las etapas clave de los proyectos de mayor tamaño.
• En cuanto a directrices sectoriales, se ha podido observar que, por lo ge-
neral, los proyectos no se sujetan a directrices sectoriales de inversión de
mediano plazo; por ello no se incentiva la priorización y la sostenibilidad
no viene dada por defecto.

39
• En muchos países, la selección de proyectos se basa en la persistencia
de las reglas discrecionales de asignación de recursos a los proyectos de
inversión: se desconoce la rentabilidad de los proyectos, los criterios de
selección de proyectos no son homogéneos. No se entiende la selección
de proyectos como un proceso continuo, sino como un proceso que ocu-
rre cuando se prepara el presupuesto.
• La conexión con el presupuesto todavía es vaga. En varios países, los SNIP
todavía son concebidos como procesos aislados y la conexión mecánica
con el presupuesto, todavía es compleja.
• En la gestión de proyectos, poco se consideran las estrategias de contra-
tación pública y las medidas para mitigar riesgos de los proyectos, en
los SNIP.
• En seguimiento y evaluación ex post, los SNIP están muy centrados en
las primeras fases del ciclo de los proyectos (identificación, preinversión,
evaluación y selección) y todavía se otorga poca importancia a la evalua-
ción ex post.
• En capacitación, se requiere fortalecer la implementación de los proyec-
tos (Project Management), mediante capacidades técnicas especiales.
Finalmente, y como se ha observado a lo largo de este documento, la efec-
tividad en el desarrollo de un país o una nación, se da en gran parte por
la intervención de los gobiernos locales. Esto está demostrado por varios
eventos que demuestran que gradualmente han ido adquiriendo mayor
ponderación en esta agenda de progreso de las naciones. Esta intervención
efectiva se da por medio de la generación de recursos tanto propios, como
de otros transferidos por el gobierno central para diseñar y ejecutar pro-
yectos de inversión que satisfagan las necesidades de sus distritos y cons-
tituyentes. El futuro del nivel y calidad de vida de los ciudadanos resultará,
finalmente, de la elección que realicen sus gobernantes sobre el destino de
los recursos y la calidad de gasto. En tanto esta elección esté apegada a
resultados y evidencias de proyectos pasados y a sistemas de priorización,
su futuro tendrá mejores augurios.

40
1.7. Bibliografía de la unidad
BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y CLAD (Centro Latinoame-
ricano de Administración para el Desarrollo) (2007). Modelo abierto de
gestión para resultados en el sector público. Washington, D.C.: BID.
Caicedo, Carlos (2008). Políticas e instituciones para el desarrollo econó-
mico territorial en América Latina y el Caribe. El caso de Colombia. Serie De-
sarrollo Territorial Nº 3. Santiago de Chile: ILPES.
CEPAL (2003). Bases conceptuales para el ciclo de cursos sobre gerencia de
proyectos y programas. Documentos de trabajo de la CEPAL, Serie Manuales
No. 24. Santiago de Chile: CEPAL.
Filc, Gabriel y Carlos Scartascini (2008). Los marcos de mediano plazo
y el proceso presupuestario en América Latina. Trabajo presentado en la IV
Reunión de Efectividad en el Desarrollo y Gestión Presupuestaria para Re-
sultados. México, D.F.
García López, R., y M. García Moreno (2010). La gestión por resultados
paraeldesarrollo:avancesydesafíosenAméricaLatinayelCaribe. Washing-
ton, D.C.: BID (en prensa).
IIRSA (Iniciativa para la Infraestructura Regional Suramericana)
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ILPES (Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Econó-
mica y Social) (2002). La modernización de los sistemas nacional de inver-
sión pública: análisis crítico y perspectiva. Series CEPAL. Santiago de Chile:
Dirección de Proyectos y Programación de Inversiones, ILPES. [En línea] dis-
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Jaramillo, F. (2009). Desafíos del Crecimiento en Colombia: ¿Políticas de-
ficientes o insuficientes? Fedesarrollo, BID.
Jiménez, Juan Pablo (2007). Presentación: Relaciones fiscales entre ni-
veles de gobierno en América Latina: temas pendientes y desafíos. México:
CEPAL

41
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identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública.
Series CEPAL. Santiago de Chile: ILPES. [En línea] disponible en http://www.
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Ortegón, E. y D. Dorado (2005). National Public Investment Systems in
Barbados,Guyana,JamaicaandTrinidadandTobago.ECLAC Series. Santiago
de Chile: ILPES. [En línea] disponible en http://www.cepal.org/cgi-bin/get-
Prod.asp?xml=/publicaciones/xml/3/25733/P25733.xml&xsl=/ilpes/tpl-i/p9f.
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Ortegón, E., J.F. Pacheco y A. Prieto, (2005). Metodología del marco
lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y
programas. Series CEPAL. Santiago de Chile: ILPES.
Ortegón, E., y J.F. Pacheco, (2004). Los sistemas nacionales de inversión
pública en Centroamérica: marco teórico y análisis comparativo multivaria-
do. Series CEPAL. Santiago de Chile: ILPES.
Rosales, M. y S. Valencia (2008). La descentralización y la democracia
local en el mundo. Primer Informe Mundial. Barcelona: United Cities and
Local Governments.
Sapag, Nassir (1995). Preparación y evaluación de proyectos. México D.F.:
McGraw-Hill.
http://www.mideplan.cl/index.php?option=com_content&view=articl
e&id=1&Itemid=18. Fecha de acceso: Junio 29, 2011

42
Unidad 2. Gestión de servicios públicos
• Conocer el marco general para la gestión de los servicios públicos e iden-
tificar los niveles de trabajo.
• Desarrollar el concepto de servicio público, sus componentes y el ciclo de
gestión para su producción.
• Identificar los principales instrumentos conceptuales y operativos para la
gestión de servicios públicos y proponer una metodología de trabajo para
el diseño, planificación producción y evaluación de los servicios públicos.
2.1. Servicios públicos y creación de valor público
La creación de valor público es el objetivo final de la actuación de las ad-
ministraciones públicas. La especificidad de la gestión pública se concreta
y se diferencia de la acción privada en este punto. Para el sector público, el
objetivo y el resultado de su actuación, por tanto, se definen por la voluntad
de producir cambios en la realidad social, económica, política y territorial.
En la actual administración pública, pueden identificarse dos fuentes prin-
cipales de creación de valor público: garantizar la gobernanza global del
sistema económico y social y proveer de servicios públicos a la sociedad, al
sistema productivo y a la ciudadanía. La producción de servicios, normas,
valores, modelos de comportamiento, culturas sociales y políticas sólo ad-
quiere valor público en la medida en la que impacte en la realidad social
(outcome), provocando cambios en la dirección correcta.
La cadena de creación de valor público llega a la sociedad en forma de servi-
cio público de modo muy significativo. El conjunto de los servicios públicos
estructura la línea de contacto entre sociedad y la administración.

43
Gestión de servicios públicos
La sociedad y la ciudadanía perciben la acción pública a través del com-
portamiento y la actuación de sus dirigentes públicos en el ejercicio de la
gobernanza y a través de los servicios públicos.
Los servicios públicos se convierten en la concreción y el mecanismo de
entrega a la sociedad del proceso de creación de valor público. Cabe señalar
que en el contexto de este desarrollo, entendemos al servicio público como
la versión más amplia de dicho concepto; por tanto, se trata de servicios de
fomento y bienestar, tangibles e intangibles.
Gráfico 5.5. Creación del valor público
Impacto
Servicios
públicos VALOR
PÚBLICO
Cambio social
outcomes
Objetivos
políticos
Productos
outputs
ProcesosRecursos
inputs
Esta pieza clave para la definición del proceso de creación de valor público
tiene una repercusión inmediata en el ciclo de gestión. La relevancia de la
producción de bienes y servicios públicos no reside en esta producción (out-
put), sino en la capacidad de esta producción para llevar la situación social
en la dirección establecida por el programa de gobierno. La valoración final
de la acción de gobierno no se sitúa en el nivel de la producción de outputs
(bienes y servicios), sino en el grado de modificación conseguido en deter-
minadas variables sociales (outcomes).
2.2. Integración de la política y la producción
de servicios
El segundo aspecto a considerar en la formulación de la gestión por resul-
tados en el ámbito de la gestión pública, es la decisiva relevancia de la

44
dimensión colectiva, es decir, política de la acción pública de gobierno y
la imprescindible integración consistente y coherente, entre esta dimen-
sión política y programática y su despliegue organizacional, estratégico y
operativo. En esa exigencia es donde la gestión por resultados encuentra su
razón de ser: al aportar elementos que permitan la plena integración coherente
del ciclo de gestión y creación de valor público, desde el programa de gobierno
hasta la producción operativa de servicios, la entrega de estos servicios a la
ciudadanía y la consecución de los resultados de cambio social establecidos.
Gráfico 5.6. Aportación de los servicios a la creación de valor
Políticas de gobierno
Outcomes
Programas
y servicios
públicos
Outputs
Presupuesto
Inputs
2.3. Niveles de trabajo en la gestión de servicios
2.3.1. La estructura de la oferta de servicios públicos
La estructura de la oferta de servicios de una administración pública, tal
como se refleja en el siguiente gráfico, se articula en dos niveles diferentes:
la unidad de servicio y el conjunto agregado de estos servicios, la cartera de
servicios o portafolio.

45
Gráfico 5.7. Niveles de trabajo
SERVICIO
Unidad de productos
CARTERA DE SERVICIOS
Oferta total
Administraciones
públicas
Sociedad
Esta primera aproximación al concepto de oferta de servicios públicos sitúa
los dos apartados principales que deberemos tratar en este bloque temático.
Por una parte, la unidad de producto, el servicio. Por otra parte, el conjunto
de la oferta de una administración pública, su cartera de servicios.
Esta estructura básica puede organizarse mediante niveles intermedios de
articulación y agregación de diferente naturaleza: estructuras organizativas
(áreas, departamentos, secciones, servicios orgánicos, etc.), articulaciones
sectoriales (cultura, salud, desarrollo económico, servicios sociales, edu-
cación, urbanismo, hacienda, áreas funcionales, etc.) o criterios de política
pública (áreas, políticas, programas, subprogramas, etc.). Esta necesidad de
disponer de escalas de agregación no debería hacernos perder de vista que
lo que da sentido al sistema es la oferta global, por un lado, y la unidad de
producto o servicio, por otro. El resto del sistema es una mera estructura-
ción y ordenación de continuidad y de necesidad operativa. Aquella realidad
significa, entre otras cosas, que probablemente el número de niveles inter-
medios de enlace entre la oferta global y la unidad de servicio tendría que
reducirse para conseguir una mejor y más nítida visión de la actuación y
aportes de la institución pública.

46
2.3.2. Los niveles básicos de trabajo
Esta primera aproximación nos permite acercarnos con mayor detalle a
los retos que plantea la gestión de la oferta de servicios públicos, ya que
nos permite identificar los dos niveles básicos de trabajo en los que de-
beremos movernos: el nivel servicio y el nivel corporativo o institucional.
Este último se puede analizar a través del agregado que denominamos
cartera de servicios.
Para ofrecernos una visión amplia del escenario de gestión en el que debe-
remos movernos, estos dos niveles de trabajo se combinan con otra varia-
ble. La variable adicional determina las perspectivas de gestión en las que
debemos situarnos: las dimensiones estratégica y operativa. A diferencia de
lo que podría parecer en una primera aproximación, no se puede establecer
una correlación entre nivel operativo y unidad de servicio ni entre cartera de
servicios y nivel estratégico.
Cuadro 5.3. Matriz de niveles de trabajo en la oferta de
servicios públicos
Corporativo Servicio / Producto
Estratégico Largo plazo
Estratégias básicas
corporativas
Diseño de portafolio /
Cartera
Largo plazo
Estrategias básicas
de servicio
Ciclo de vida
Operativo Corto plazo
Planes ejecutados
anuales
Gestión de portafolio /
Cartera
Corto plazo
Gestión productiva
“Service management”

47
Como se puede observar en la matriz propuesta, es necesario considerar
la dimensión estratégica del nivel corporativo, pero también la dimensión
estratégica del nivel servicio. Sin embargo, estos dos ámbito básicos de tra-
bajo y articulación de la acción productiva de la administración pública, el
corporativo y el de servicio o producto, requieren dos niveles de tratamiento:
el estratégico y el operativo.
A menudo, se tiende a identificar el nivel estratégico con la dimensión cor-
porativa y el operativo con el de servicio/producto. Es importante reconocer
la relevancia de la dimensión operativa de la cartera de servicios (su ajuste
continuo y su revisión anual), así como también la relevancia de la visión
estratégica aplicada a todos y cada uno de los servicios. Un servicio necesita
también una perspectiva estratégica, una identificación de su misión y de su
relevancia y un proyecto de desarrollo a mediano y largo plazo.
2.4. Estructuración de servicios y productos
2.4.1. Gestión del servicio: conceptos y herramientas
El elemento clave en el nivel de concreción del proceso
de creación de valor público es el concepto de servicio.
El concepto de servicio, tal como se utiliza en el contexto
de la gestión de servicios, públicos o privados, es identi-
ficable con el concepto de bien, tal como se utiliza en el
ámbito de la producción de bienes físicos.
En el ámbito público, la utilización del concepto de servicio tiende a generar
algunas confusiones. La más importante surge de la tradición en la admi-
nistración pública de utilizar el término servicio como un concepto organi-
zativo. En las administraciones públicas, el servicio es, habitualmente, una
unidad organizativa.
No es ésta la acepción que se utiliza en el contexto de la gestión de servi-
cios. Incluso resulta, cuando menos curioso, que el “servicio” público se haya
convertido en una parte interna de la organización, con la no menos curiosa
tendencia a convertir al “jefe del servicio” en una figura de responsabilidad
orgánica nítidamente definida en función de sus responsabilidades internas,
y no en una figura orientada hacia el exterior, hacia el ciudadano y el usuario.
El concepto de servicio, tal como se
utiliza en el contexto de la gestión
de servicios públicos o privados, es
identificable con el concepto de bien,
tal como se utiliza en el ámbito de la
producción de bienes físicos

48
En la definición del término servicio, desde el punto de vista de la cultura de
la gestión, orientada al ciudadano o al usuario de los servicios públicos, se
plantea el reto del cambio cultural clave que debe realizarse en el ámbito de
la gestión pública. Sin duda, la producción de cualquier servicio tiene una
ubicación organizativa dentro de la institución responsable de garantizar su
provisión, que puede identificarse con cualquiera de los términos organi-
zativos existentes (ministerio, sector, división, área, departamento, unidad,
programa, subprograma, sección...), pero debe evitarse la confusión entre la
dimensión organizativa, de carácter interno, y la dimensión social y externa,
que determina la actuación concreta que se desarrolle con respecto a los
destinatarios de la prestación de servicios.
Visto el arraigo de la utilización organizativa del término servicio, acaso re-
sultaría más fácil buscar otra expresión para identificar la unidad de pro-
ducción propia de las organizaciones proveedoras de servicios. Esta opción,
además de mantener una tendencia organizativa y endogámica de la idea de
servicio en las administraciones públicas, plantea varios problemas concep-
tuales. El principal de ellos es que toda la teoría desarrollada en el ámbito de
la gestión de servicios se basa en el uso conceptual anteriormente indicado
del término servicio. La razón de este uso específico de esta expresión se de-
riva de la diferencia sustancial existente entre la producción de servicios
y la producción de bienes físicos.
2.4.2. Especificidad de la producción de servicios
El análisis económico contempla un esquema muy claro en lo referente al
resultado de los procesos de creación de valor. El resultado de toda pro-
ducción es un producto, y éstos pueden diferenciarse en dos tipos: bienes
(productos tangibles) y servicios (productos intangibles). Recientemente,
se observa una tendencia creciente a la producción de productos (valga
la redundancia) que implican una combinación de bienes y servicios. Esta
combinación o mix de productos se orienta a incorporar servicios a bienes,
o a incorporar bienes a servicios, que es lo que se conoce como estrategia
de tangibilización de los servicios.

49
Esta distinción entre bien físico y tangible, y servicio, es muy relevante por-
que el proceso de producción del servicio, desarrollado más recientemente
que la producción industrial, presenta características específicas que lo dife-
rencian significativamente de la producción de bienes físicos. Garantizar una
producción eficiente y de calidad en el ámbito de la producción de servicios
exige tener en cuenta estas especificidades. Si los servicios a producir tienen,
además, carácter público, todavía son más las variables que se tendrán en
cuenta. Las especificidades más relevantes que se considerarán son:
Los servicios son bienes inmateriales e intangibles
A diferencia de los bienes, los servicios son bienes inmateriales basados en la
realización de actividades y no en soportes de materialidad física.
Los servicios se producen y se consumen simultáneamente
Esta dependencia entre las actividades y la inmaterialidad física hace que los
servicios no puedan producirse con antelación a su uso y consumo por parte
del usuario. El proceso de producción puede prepararse, pero no realizarse
anticipadamente y separadamente del proceso de consumo, al menos en
una parte muy sustancial.
Los servicios se producen con la participación activa del usuario
En la producción y provisión de servicios, el usuario participa activamente
en el proceso de creación de valor y el resultado final del proceso depende,
en buena medida, de esta participación. Estas especificidades básicas de los
servicios afectan decisivamente a su proceso de producción y provisión a los
usuarios. Los principales efectos que se tendrán en cuenta están citados en
el siguiente recuadro:

50
Recuadro 5.9. Restricciones inherentes a los servicios
• Los servicios no permiten la producción anticipada, el almacena-
miento y su posterior distribución.
• Ello comporta que los servicios tiendan a obligar a un proceso de
producción irregular y estacional.
• La planificación en la producción y la provisión de servicios está muy
limitada por esta estacionalidad, con frecuencia imprevisible, de la
demanda.
• La simultaneidad de la producción y el consumo de los servicios difi-
cultan la planificación y el control del proceso de producción y expli-
can que, en muchos casos, difícilmente se pueda evitar la aparición
de usuarios formando colas de espera.
• El control de calidad del servicio sólo es posible con posterioridad a
su producción y consumo.
• La evaluación de la satisfacción del usuario es de difícil comproba-
ción. La inmaterialidad del servicio hace que no exista una referencia
objetiva con respecto a lo que realmente pueda haber sucedido en
su prestación.
• Las especificidades de los servicios, especialmente la participación
del usuario en el proceso de producción, dificultan la estandariza-
ción de los procesos.
Estas peculiaridades del proceso de producción y provisión de los servicios,
que tienen su origen en las especificidades básicas que los caracterizan,
obligan a una técnica de gestión de esta producción y provisión adaptada
a ellas. Ello resulta especialmente necesario cuando los servicios se prestan
desde una organización compleja y si se pretende obtener niveles acepta-
bles de eficiencia, calidad y adaptación a las necesidades de los usuarios. Si,
además, la organización tiene carácter público y desea satisfacer los prin-
cipios de trato igualitario, equidad, transparencia y respeto de los derechos
de los usuarios, difícilmente se podrán alcanzar los niveles de excelencia en

51
la gestión de los servicios. Con frecuencia, determinadas debilidades de la
gestión pública se explican mejor por estas especificidades objetivas que
por las deficiencias operativas del sector público. Ello no excusa, en ningún
caso, la necesidad de hallar respuestas adecuadas a estas exigencias en la
gestión pública.
2.5. Gestión de los servicios públicos
Se propone abordar las herramientas conceptuales y operativas para la ges-
tión de los servicios públicos desde dos puntos de vista complementarios.
Por una parte, se analizan y se proponen elementos de acción relativos al
ciclo de trabajo que permiten desarrollar una gestión integral de un servicio.
Por otra parte, se analizan los componentes necesarios para el desarrollo de
un diseño consistente y completo de los servicios públicos. A continuación,
se desarrollan estos dos temas.
Gráfico 5.8. Componentes del ciclo de la gestión del servicio
Conceptualización
Planificación
Estructuración
Comunicación
Prestación
Evaluación
Fuente: Elaboración del autor

52
Estos componentes básicos, que aseguran un nivel adecuado de capacidad
de gestión en la producción de servicios, forman una estructura circular en
movimiento constante. Dicha estructura incorpora, en su propia lógica, el
principio de la mejora continua. Este principio tradicional del management
forma parte intrínseca de cualquier proceso de gestión pero, dada la va-
riabilidad de la producción de servicios, es especialmente relevante en este
ámbito productivo.
Gráfico 5.9. La gestión de servicio
conceptualización,
planificación,
diseño y
estructuración,
prestación,
evaluación,
Cada uno de estos componentes tiene una función central en la estructu-
ración de un proceso consistente de gestión, producción y prestación del
servicio, tal como lo indica el siguiente recuadro.

53
Recuadro 5.10. Componentes de la gestión de servicio
y su respectiva función
• Conceptualización: De la necesidad a la idea útil, capaz de resolverla
• Necesidad
• Idea útil
• Planificación: La misión del servicio. Para qué sirve y para qué tiene
que servir
• Análisis de mercado: demanda y oferta
• Componentes de servicio
• Posicionamiento y segmentación
• Estructuración: Identificación de los componentes del servicio
• El mix del servicio.
• Comunicación: La información a los usuarios, a la ciudadanía y a la
organización
• Prestación: El momento de la verdad. Cuando todo tiene que estar
a punto
Las exigencias de la formalización hacen necesario un planteamiento se-
cuencial del ciclo de gestión del servicio, condición que en realidad, se man-
tiene sólo limitadamente. La gestión de los servicios, dentro de este esquema
básico, incorpora interacciones entre todos los componentes del proceso, así
como efectos de retroalimentación entre éstos.
En este sentido, puede concluirse que la gestión de servicios es un proceso
interactivo, continuo y permanentemente sujeto a mejoramiento. A conti-
nuación, se analiza cada uno de estos componentes.
2.6. Conceptualización del servicio
Un servicio es una respuesta útil para una necesidad específica. La con-
ceptualización del servicio radica en hallar la mejor respuesta a una

54
necesidad determinada. El paso que hay que dar entre la identificación de
una necesidad y la generación de una idea o de un concepto de servicio que
se considere una buena respuesta a la necesidad detectada, no es automá-
tico. Una vez realizada la conceptualización, podría parecer que no existe
tal proceso creativo sino la simple constatación de una evidencia. Habitual-
mente, cuanto más potente y adecuada es la idea útil −el concepto de ser-
vicio−, más parecería existir sólo una evidencia, cuya formulación no debe
haber exigido esfuerzo alguno. Ésta ha sido, de hecho, la percepción de la
humanidad con respecto a todas sus “ideas útiles”: cosas obvias que siempre
estuvieron allí, pero que no habían sido conceptualizadas antes, no se sabe
muy bien por qué. El ejemplo más clásico es el de la rueda. Y, en el campo de
los servicios, puede serlo el correo. Recuérdese que hubo un tiempo en el que
no existían ni la rueda ni el correo.
La conceptualización de un servicio no es, pues, algo que pueda dejarse al
azar, cuando las necesidades son cada vez mayores y de mayor comple-
jidad. Una de las principales actividades que debe realizar permanente-
mente un productor de servicios avanzados, es el análisis de necesidades
y la conceptualización de nuevas respuestas. El desarrollo de “ideas útiles”
que aprovechen las capacidades y conocimientos existentes para poner-
los al servicio de la solución de necesidades, es la pieza clave del proceso
de conceptualización. La conceptualización no se acaba en la generación
de alguna idea innovadora que se ajuste como respuesta a alguna nece-
sidad; se trata de un proceso que incluye el desarrollo del concepto y su
despliegue hasta un alto nivel de detalle. Si dicho proceso se deja en su
fase más espontánea, el resultado final podría acabar siendo una buena
idea desaprovechada.
2.6.1. Fases de la conceptualización
Un proceso razonablemente sólido para la conceptualización de un servicio
debería incluir las siguientes fases:

55
Gráfico 5.10. Etapas del proceso de conceptualización
Identificación
y análisis de
la necesidad
Establecimiento
de los objetivos
y de los requisitos
de la respuesta
Búsqueda de
respuestas
posibles
Establecimiento
del concepto
de servicio
Identificación y análisis de la necesidad
El análisis de la necesidad requiere un buen nivel de profundización. En pri-
mer lugar, porque lo que puede parecer una sola necesidad en una prime-
ra aproximación, puede acabar poniendo de manifiesto que, lo que se está
analizando, son diferentes necesidades que requieren distintas respuestas.
Cabe tener en cuenta que cada vez son más insuficientes los diagnósticos
generalistas y superficiales.
Establecimiento de los objetivos y de los requisitos de la respuesta
El segundo paso en el proceso de conceptualización de un servicio es el es-
tablecimiento de los objetivos y requisitos, o de las condiciones básicas que
tiene que satisfacer la respuesta que se desarrolle para afrontar la necesidad
identificada. En esta fase, se establecen las bases para hacer posible lo que
es sustancial del proceso de conceptualización de un servicio: el desarrollo
de un proceso de pensamiento creativo y racional a la vez, del que deberá
extraerse la idea útil más adecuada.

56
Identificación de la mejor respuesta: la idea útil
La tercera fase del proceso de conceptualización se centra en la búsqueda
de lo que se conoce como la idea útil, en la elaboración del concepto de
servicio. Tal como se ha indicado, ninguna necesidad induce por sí misma
a una respuesta concreta, y menos aún a una respuesta preexistente. Para
cada necesidad, pueden haber diferentes respuestas o, por lo menos, más de
una. Todas ellas están en posibilidad resolver la necesidad aunque, proba-
blemente, cada una de ellas lo hará de forma distinta y con consecuencias
diferentes. Evaluar la mejor correlación entre necesidad, objetivo e idea útil
es el centro de la conceptualización. La idea de conceptualización es compa-
rable a la de diseño en el ámbito industrial.
Mejora continua de la conceptualización
El proceso de conceptualización nunca finaliza. Hay tres elementos que obli-
gan a integrarlo en el círculo continuo de mejora permanente. En primer
lugar, la conceptualización de un servicio es también permanentemente me-
jorable. En segundo lugar, hay que considerar los efectos que produce y ha
de producir sobre el concepto de cada servicio, el resultado real obtenido
en su prestación, conocido a partir de la evaluación. En tercer lugar, debe
considerarse la incorporación de las innovaciones al concepto y a la concep-
tualización de cada servicio –últimamente muy abundantes–, que puedan
aportar distintas disciplinas (sistemas de información, tecnología, organiza-
ción y gestión).
Todas estas posibilidades pueden ser aprovechadas en el ámbito de la con-
ceptualización de los servicios, para aportar con mejoras en su capacidad de
operar como respuestas eficientes a las diferentes necesidades identificadas.
La conceptualización y la mejora continua del servicio enlazan con un con-
cepto clave para la gestión de servicios y, en general, de cualquier cartera de
productos.
2.6.2. El ciclo de vida de los servicios
El ciclo de vida de los productos y de los servicios es una herramien-
ta de análisis y gestión aportada por el Boston Consulting Group (BCG), a

57
principios de los años setenta del siglo pasado. El ciclo de vida establece que
todo producto, bien o servicio sigue un ciclo de vida similar: nace, a veces
crece, madura y, finalmente, declina. Esta evolución tiene importantes im-
plicaciones para la gestión estratégica de los productos, en este caso, de los
servicios y las carteras de servicios.
Recuadro 5.11. Principales elementos de gestión que aporta
el ciclo de vida
• Ningún producto, bien o servicio es permanentemente útil. Todo
producto está vinculado a unas necesidades que evolucionan y a la
posibilidad de que surjan nuevos productos que satisfagan de mejor
manera las mismas necesidades.
• El ciclo de vida de un producto presenta cuatro fases: introducción,
de carácter experimental; crecimiento, en que es aceptado por los
usuarios y amplía su uso; madurez, cuando alcanza su máximo nivel
de uso; declive, cuando pierde la posición porque desaparece, cam-
bia la necesidad o surgen mejores soluciones.
• Las organizaciones han de estar innovando permanentemente con
nuevos productos, o con productos repensados, que se ajusten a la
evolución de las necesidades o que resuelvan nuevos requerimientos.
• Las organizaciones han de saber cuándo es el momento de elimi-
nar de su cartera los productos, bienes o servicios que han dejado
de ser útiles.
Como se conoce, el sector público es muy proclive a obviar el ciclo de vida
en su gestión, especialmente en la fase final. No le cuesta mucho –o nada–
lanzar nuevos servicios en los que, en ocasiones, no quede muy claro a qué
necesidad responden. Por el contrario, le cuesta mucho eliminar los servi-
cios que han dejado de aportar valor a la sociedad. La gestión estratégica
de la cartera de servicios –y de cada uno de los servicios– requiere una
gestión continua del ciclo de vida. En una formulación muy reconocida en
la disciplina del management, la matriz del BCG se presenta mediante el
siguiente gráfico:

58
Gráfico 5.11. La cartera de servicios y ciclo de vida –
Boston Consulting Group
Introducción Crecimiento Madurez Declive
Recuadro 5.12. Implicaciones de la matriz del Boston Consulting
Group para la gestión
• Cada momento del ciclo presenta exigencias de gestión diferentes.
Los productos “interrogante” son inciertos y requieren riesgo e in-
versión. Los productos “estrella” tienen éxito y crecen rápidamente
en demanda, pero exigen también inversión sostenida. Los produc-
tos “vaca lechera” están consolidados, son de amplio uso pero han
alcanzado su techo y sólo requieren mantenimiento operativo. Los
productos “perro” pierden posiciones, tienen menos demanda que
oferta y generan costes sin retorno y sin perspectiva de futuro, por
lo que procede retirarlos de la oferta.
• La cartera de servicios ha de tener un equilibrio entre los diferentes
servicios y sus etapas del ciclo. Tener todos los servicios en una mis-
ma fase resulta insostenible, si se hallan al inicio del ciclo; y crítico,
con respecto a la demanda, si se hallan en la fase media o final.

59
Por tanto, es necesario conocer el ciclo de vida de los productos, estruc-
turarlo equilibradamente en el tiempo y gestionar cada fase del ciclo en la
forma que requiere el servicio. Esta herramienta de gestión es especialmente
relevante para el sector público, donde la tendencia natural es la de mante-
ner una cartera de servicios estable, aplicando recursos a productos que ya
están fuera de demanda, y no disponer en cambio, de suficientes recursos
para apoyar la innovación, el análisis de nuevas necesidades y la revisión
continua de la conceptualización de los servicios.
2.7. Planificación del servicio
El segundo componente de la gestión de los servicios, su
planificación, se orienta al diseño estratégico del servi-
cio. Planificar un servicio consiste en pasar de la idea útil
del concepto de servicio que se ha desarrollado, al diseño
detallado de dicho concepto. Los servicios sólo pueden
percibirse como menos complejos de producir, cuando aportan muy poco
valor añadido y cuando a nadie parece importarle demasiado el resultado
final. La tendencia en el sector de los servicios radica en incrementar el valor
añadido de cada servicio y que progresivamente se incrementen su comple-
jidad y el nivel de exigencia de los usuarios con respecto a la calidad de la
respuesta esperada. Ante este escenario, la fase de planificación del servicio
requiere mayor atención y dedicación.
La investigación de mercado es
una herramienta muy utilizada en
el sector público, pero aún está
demasiado centrada sólo en el
análisis del mercado electoral.

60
Gráfico 5.12. Fases de la planificación del servicio
Análisis de mercado:
demanda y oferta
Análisis
de pertenencia
Concepto
de posicionamiento
Concepto
de segmentación
Posicionamiento
y segmentación
Componentes
del servicio
2.7.1. Análisis de mercado: demanda y oferta
Con frecuencia, en el ámbito de la gestión pública, algunas decisiones clave
que posteriormente condicionarán la actuación de las administraciones, se
toman a partir de información poco contrastada con información objetiva.
A menudo, también el “clip de prensa” acaba convirtiéndose en el sistema de
información básico en el que se fundamenta el proceso de decisión. Pocas
veces se trabaja con sistemas de información estructurados, información
estadística seriada, indicadores objetivos u otros de este tipo. Los sistemas
de información de mercado todavía se utilizan muy poco en la gestión de
los servicios públicos, pese a los progresos realizados en los últimos años
en este terreno. La investigación de mercado es una herramienta muy uti-
lizada en el sector público, pero aún está muy centrada sólo en el análisis
del mercado electoral. La investigación de mercado no es una herramienta
exclusivamente aplicable al estudio del comportamiento de los votantes,
sino que también es apropiada para al conocimiento de las necesidades de
los usuarios de las administraciones y a la identificación del escenario de
gestión de los servicios públicos.

61
Las funciones del análisis de mercado en el ámbito de la gestión de los ser-
vicios públicos son diversas y, en función de cada servicio, deberán estable-
cerse las necesidades informativas y llegar al nivel de profundidad adecua-
do en la investigación. Existen dos aspectos clave que se tendrán en cuenta
en el análisis de mercado:
a. El análisis de la demanda
b. El análisis de la oferta
El análisis de la demanda
Recuadro 5.13. Objetivos básicos del análisis de la demanda
• Identificar las demandas y las necesidades
• Cuantificar los potenciales demandantes y sus distintas especifi-
cidades
• Identificar las prioridades de las demandas por parte de los mismos
demandantes
En el análisis de la demanda, hay que establecer, en términos operativos,
dos niveles de trabajo. El primer nivel se basa en disponer de sistemas de
comunicación estables y estructurados que suministren elementos perma-
nentes de conocimiento de la evolución de la demanda. Las prácticas más
habituales de apoyo a este tipo de conocimiento son los sistemas de infor-
mación estables (censos, padrones, registros, informes, estudios históricos
de gestión). El coste de esta información es, en general, bastante bajo. Pero
debe tenerse en cuenta que el volumen de información existente y accesi-
ble es muy elevado, y la tendencia va a que crezca de manera espectacular,
tanto en calidad como en accesibilidad. La información relevante para cada
caso es muy escasa, en relación con la información existente, y el exceso de
información lleva directamente a la desinformación.
El segundo nivel de trabajo se inicia cuando el primer nivel llega a
su límite en la capacidad de proporcionar información adecuada a la

62
necesidaddegestiónqueseplantea.Asípues,esnecesariorecurriratécnicasde
investigación de mercado y aplicarlas a cada situación concreta. Estas téc-
nicas comprenden, sobre todo, la realización de estudios de mercado cuan-
titativos o cualitativos.
Sea cual sea la necesidad de información sobre la demanda, resulta cada vez
más necesario conocer sus características y dimensiones de manera siste-
mática y en detalle, en todos sus ámbitos y sectores, para incorporar así un
“sistema de anticipación” que permita mejorar la oferta de forma continua.
Análisis de la oferta
La necesidad de conocer la oferta existente, además de la propia, es una re-
lativa novedad conceptual en el ámbito de la gestión pública. Mientras que
la necesidad de conocer la demanda es una evidencia bastante asumida y,
en muchas ocasiones simplemente mal resuelta, el análisis de la oferta tiene
que ver con la evolución reciente del sector público.
Hasta hace pocas décadas, los espacios operativos de los sectores no lucra-
tivo y mercantil estaban fuertemente diferenciados. Lo que era del mercado,
no era del sector público, y viceversa. En los últimos años, este escenario
básico ha cambiado y, al parecer, se tiende a que continúe modificándose en
la misma dirección: un crecimiento muy rápido de la complementariedad, de
la simultaneidad e, incluso, de la competencia entre los diferentes sectores,
en un mismo ámbito temático. Existen numerosos ejemplos en el marco
de los servicios públicos en general (correos, educación, sanidad, seguridad,
transporte). Por tanto, es necesario disponer de una visión global de la oferta
(de otras administraciones u organizaciones mancomunadas, de los sectores
privado y social) que permita discernir sus posiciones tanto la relativa como
deseable, dentro de esta totalidad.
Desde el punto de vista técnico, los análisis tanto de la oferta como de la
demanda se basan en los mismos instrumentos. Por una parte, en la infor-
mación flotante generada normalmente por las propias administraciones o
por otros agentes informativos; y por otra, en los estudios de mercado rea-
lizados para disponer de un conocimiento más profundo de un determinado
servicio o área, sector o mercado, cuando estos instrumentos son insufi-
cientes. El contenido del estudio de la oferta no se limita, obviamente, a la

63
cantidad de oferta existente ni a los operadores que la suministran, sino que
aborda también el análisis cualitativo y las características detalladas de las
diferentes ofertas existentes, en el grado de profundidad que se considere
pertinente en cada caso.
2.7.2. Análisis de pertinencia
El sistema público está sometido a una regulación le-
gal orientada a garantizar la seguridad jurídica y el
trato igualitario a toda la ciudadanía, que enmarca
su capacidad de actuación. En el proceso de creación
de servicios públicos, es obligatorio que las diferen-
tes administraciones públicas refieran su decisión a
este marco jurídico y competencial. Se entiende por
análisis de pertinencia el proceso en virtud del cual,
ante una necesidad ya identificada y un concepto de
servicio establecido, se analizará la cobertura jurídica o política con base
en la cual la administración se plantea la posibilidad de desarrollar un
determinado servicio.
En algún momento del proceso de gestión operativa de un servicio, debe
producirse una decisión política de intervención. El hecho de que exista
una necesidad y una posibilidad identificada de respuesta, en forma
de servicio, no implica necesariamente que el sector público tenga que
intervenir. Si lo hace, debe quedar claro en qué marco jurídico y en qué
ámbito de competencias se sitúa esta intervención, y qué decisión po-
lítica la sustenta.
La detección de una determinada necesidad y la identificación de una
idea útil o concepto de servicio que pueda ser una respuesta adecuada
a esta necesidad o demanda social, pueden situarse en distintos escena-
rios jurídico-políticos que es preciso identificar, sobre los que se deberá
decidir la actuación pública. Algunos de estos escenarios son los que se
identifican a continuación.
Se entiende por análisis de
pertinencia el proceso en virtud
del cual, ante una necesidad ya
identificada y un concepto de
servicio establecido, se analiza la
cobertura jurídica o política con
base en la cual la administración se
plantea la posibilidad de desarrollar
un determinado servicio.

64
Recuadro 5.14. Escenarios que definen la acción política
• No es competencia pública y no se considera pertinente intervenir.
Por tanto, concluido el proceso de conceptualización, la acción lle-
ga a su fin. Esto puede dar lugar a una aclaración de la posición de
la administración ante la demanda social, o a que esta aclaración
se acompañe de una actuación que facilite la aparición de respues-
tas sociales o mercantiles a la necesidad o a la demanda analizada.
• No es competencia pública explícita, pero la capacidad de inter-
vención no está limitada jurídicamente, e intervenir, se considera
políticamente pertinente. A partir de aquí, se puede continuar el
proceso que culminará en la prestación propia, o por cuenta ajena,
de determinados servicios de carácter público.
• Es competencia de otra administración. Esta conclusión puede
conducir a la intervención voluntaria (y, por tanto, al inicio de la
planificación) o a la inhibición, con la que finaliza el proceso.
• Es competencia propia. Necesariamente, debe iniciarse un proceso
de planificación para el desarrollo de uno o varios servicios que
cubran la necesidad social detectada.
El análisis de pertinencia induce al uso de dos herramientas clave en la fase
siguiente del proceso de planificación: el posicionamiento y la segmentación.
2.8. Posicionamiento y segmentación
Los objetivos estratégicos en la provisión de servicios difícilmente se alcan-
zarán a corto plazo y simultáneamente. Independientemente de la existen-
cia de diferentes sensibilidades y opciones políticas, la consecución de una
oferta capaz de satisfacer toda la demanda potencial requiere de tiempo
prudencial. Esta realidad obliga a hallar mecanismos que permitan avanzar
hacia la consecución de los objetivos estratégicos, incluso hacia la utopía de
la satisfacción total de todas las necesidades de forma ordenada, en la que
la variable tiempo aparezca como un elemento clave que se debe gestio-
nar, junto a las ya comentadas. Los instrumentos de gestión que permiten

65
afrontar el reto de satisfacer ordenadamente y en función de los recursos
disponibles las necesidades y las demandas existentes, son la definición del
posicionamiento de la oferta y la segmentación de la demanda.
Gráfico 5.13. Posicionamiento y segmentación
AAPP
Posicionamiento (oferta)
Segmentación
(demanda)
Ambos conceptos facilitan el proceso de priorización y ordenamiento, en un
caso, de las necesidades que se afrontarán y, en otro, de los usuarios.
2.8.1. Concepto de posicionamiento
Se entiende por posicionamiento la decisión de elegir entre diferentes opcio-
nes (mercado, producto, tecnología, territorio, estrategia, competencia), con
el objeto de definir el espacio que pretende ocupar una organización en un
mercado. La necesidad de definir el posicionamiento surge del supuesto de
que se dispone a cubrir todas las posibilidades imaginables de actuación y
que va a disponer de una garantía ante la posibilidad de fracaso.
El primer componente que se tomará en cuenta en la provisión de servicios
de naturaleza pública, el elemento básico sobre el que se construye la oferta
de servicios públicos, no es la demanda dispuesta a pagar un determina-
do precio, como sucede en el mercado, sino que son dos sistemas regla-
mentados de decisión. En primer lugar, el marco jurídico, que establece las

66
obligaciones que impone la Ley a cada administración pública. En segundo
lugar, el programa político de las fuerzas que han recibido el encargo de go-
bierno de los ciudadanos. Este primer marco general conforma el paraguas
básico que deberá orientar la actuación de una administración pública en su
conjunto. Cabe señalar que el orden, en este caso, no es irrelevante.
Desde la lógica de la gestión estratégica, este marco referencial básico se
denomina posicionamiento. El significado de posicionamiento, no puede
ser el mismo para una administración pública que para una empresa. La
administración pública, por ejemplo, no tiene la opción de posicionarse te-
rritorialmente. El territorio donde ha de actuar está normalmente limitado
legalmente; la administración pública tampoco elige su marco competencial
ni, por tanto, su ámbito de actuación.
No obstante, estas limitaciones no agotan, ni mucho me-
nos, el margen de decisión de una administración pú-
blica, y es en este marco donde resulta imprescindible
la necesidad de posicionamiento. Posicionarse significa
elegir, priorizar, concentrarse en lo que se considera cen-
tral en la propia misión, en los niveles corporativo y sectorial. El posiciona-
miento siempre presupone una definición explícita con respecto al entorno y
a otros posibles oferentes y frente a la misma demanda. El posicionamiento
es una herramienta esencial del proceso de planificación de servicios para
poder asegurar, con recursos limitados, la cobertura de las necesidades que
se han considerado prioritarias.
2.8.2. Concepto de segmentación
Establecer la segmentación significa determinar a quién se dirige cada servi-
cio y, por tanto, con qué criterios de prioridad se considera pertinente operar
en relación con la cobertura de las necesidades de los usuarios. No todos los
servicios se dirigen a todos los usuarios. La segmentación es un instrumento
complementario al posicionamiento. Si con el posicionamiento se pueden
determinar y fijar las necesidades y los servicios que se considera pertinente
proveer, la segmentación se centra en la determinación de los usuarios que
tendrán acceso a dichos servicios y en qué condiciones lo hagan.
Posicionarse significa elegir,
priorizar, concentrarse en lo
que se considera central en la
propia misión, en los ámbitos
corporativo y sectorial.

67
En el ámbito público, la segmentación plantea dos problemas relevantes. El
primero de ellos radica en que, mientras en el sector mercantil la segmenta-
ción es un instrumento de uso plenamente libre por parte de la empresa, en
el ámbito público, la segmentación, al igual que el posicionamiento, están
y han de estar regulados normativamente. Esta marco normativo puede ser
de carácter general y establecido por la Ley, o puede tener un carácter par-
ticular, y referirse a una sola administración, pero regulado normativamente
desde esta misma administración pública concreta. Dicho en otros términos:
el principio de equidad y de trato igualitario a todos los usuarios obliga a
todas las administraciones a establecer condiciones iguales para todos ellos.
Ello no significa, sin embargo, que todos los usuarios tengan derecho a todo,
sino que todos ellos están en las mismas condiciones, tienen los mismos
derechos. Es decir, en la administración pública, no puede estar reservado
el derecho de admisión. Ello no elimina el hecho de que una persona de 20
años no tenga derecho a inscribirse en un programa de vacaciones para la
tercera edad.
La ventaja que aporta la segmentación a la gestión de la demanda es, so-
bre todo, la de poder combinar niveles equilibrados de homogeneidad entre
usuarios, por una parte, y volúmenes suficientes de usuarios para poder es-
tandardizar mínimamente la producción de servicios, por otra. La segmen-
tación, en términos coloquiales, busca hallar un punto eficiente de equilibrio
entre el “café para todos” y el “vestido a medida”. Y esta búsqueda de la
dimensión óptima tiene como objetivo la mejor adaptación a la demanda,
en un marco de eficiencia y equidad. La gestión de la segmentación presenta
tres elementos principales, tal como lo muestra el recuadro 5.15.

68
Recuadro 5.15. Elementos fundamentales para la gestión
de la segmentación
• La identificación de las variables de segmentación (dimensión de
los municipios, características socioeconómicas y demográficas, ti-
pología territorial y otras).
• La construcción de los segmentos, la identificación de sus compo-
nentes y su cuantificación.
• La asignación de derechos de acceso a la oferta y al tipo de oferta
que se establece para cada segmento.
En la construcción de la segmentación y de la asignación de derechos, se
debe considerar la disponibilidad de oferta, como se verá más adelante, con
objeto de no incurrir en asignaciones ficticias de derechos de acceso.
2.9. Estructuración: mix del servicio
La organización del servicio se centra en la identifica-
ción de la estructura de servicios y de sus componentes
principales. La estructura del servicio tiene su corres-
pondencia en el ámbito de los bienes tangibles en lo que
denominamos diseño del producto. En la producción in-
dustrial, esta fase es más fácilmente perceptible que en la
producción de servicios. En la producción de bienes físi-
cos, el diseño del producto es un elemento clave y obvio.
En la prestación de servicios esta percepción es más difícil de alcanzar, dada
la intangibilidad que acostumbra a definir los servicios. Sin embargo, dise-
ñar un servicio puede ser tanto o más complejo que diseñar un producto
físico. Entre otras cosas, el servicio, cuando entra en su fase de producción,
lo hace también en su fase de uso por parte de quien lo utiliza. El resultado
de una mala organización de sus componentes y de su diseño dificultará
su prestación. La fase de estructuración se centra, pues, en determinar y
establecer la forma concreta y detallada con la que el conjunto de la organi-
zación se involucrará en la producción real de los servicios conceptualizados
y planificados, concretando asignaciones de recursos a unidades específicas,
La estructura del servicio tiene
su correspondencia en el ámbito
de los bienes tangibles en lo que
denominamos diseño del producto.
Esta fase es más fácilmente
perceptible en la producción
industrial, que en la producción
de servicios.

69
asignación de recursos humanos, fijación de circuitos económicos y admi-
nistrativos, niveles de decisión, sistemas de información y otros.
Tal como se ha visto en el apartado en el que se trata acerca de las especifi-
cidades de la producción de servicios -calidad, eficacia, eficiencia y equidad
en un proceso de producción-, que por su propia naturaleza son muy poco
controlables (producción y consumo simultáneos, intervención del usuario
en la producción, etc.), sólo pueden garantizarse si se hace un notable es-
fuerzo previo para prever cuál es su realización óptima. Este esfuerzo puede
permitir alcanzar el objetivo de disminuir al máximo las incertidumbres in-
evitables de cualquier proceso de producción de servicios. Con todo, siempre
quedará aquella parte, más o menos significativa, de resolución técnica y de
gestión que corresponde resolver a los profesionales implicados en el pro-
ceso, basándose en las mejores prácticas técnicamente validadas. El diseño
del servicio es complejo. Cualquier servicio, por muy sencillo que parezca, si
aspira a alcanzar altas cotas de eficiencia y calidad en su producción, acaba
presentando una estructura de procesos amplia y poco evidente, en una
primera observación.
El punto de partida para diseñar el proceso es la identificación del servicio
que nos proporciona el objetivo principal (la producción del servicio central)
y los complementarios (la producción de los servicios periféricos y comple-
mentarios). Para cada uno de estos objetivos, es preciso identificar los pro-
cesos que se vayan a realizar, la secuencia en la que se deben cumplir y los
apoyos necesarios para ello.
El instrumental técnico disponible para llevar a cabo esta labor es abundante
y es, al mismo tiempo, relativamente complejo de manejar. Las técnicas de la
organización del trabajo –pues, en el fondo, de esto se trata–, que cuentan
con una larga historia en el mundo industrial, empiezan a tenerla en el ám-
bito de los servicios.
Para desarrollar un diseño consistente de un servicio hay un mínimo de
componentes que deben tenerse en cuenta y formalizarse. Sobre esta
base, cada servicio deberá adaptarse a sus particularidades y compleji-
dades que serán distintas y específicas para cada caso. Servicios urbanos
de: recolección de residuos, educativos o sanitarios y de seguridad, plan-
tean retos con distintos niveles de complejidad organizativa y diferentes

70
demandas de conocimiento técnico. La base mínima de partida es lo que
denominamos “mix del servicio público”. Este concepto se deriva del apor-
te realizado por McCarthy en su formulación del mix de producto cono-
cido como “las cuatro P”. Esta formulación establece los componentes
básicos de diseño de un producto físico.
Recuadro 5.16. Las cuatro “P”
• Product (producto/servicio)
• Price (precio)
• Place (distribución)
• Promotion (comunicación)
Esta formulación es insuficiente para el diseño de un servicio. Las peculia-
ridades de los servicios, y en el caso que nos ocupa, las peculiaridades de
los servicios públicos, vuelven indispensable identificar otros componentes
necesarios para un correcto diseño y prestación posterior de los servicios
públicos. Estos componentes se presentan a continuación:
Recuadro 5.17. Aspectos que se tendrán en cuenta al
considerarse los servicios públicos
• Objetivo social (outcome)
• Normativa de acceso
• Presupuesto
• Personas
• Procesos
• Prestación
La incorporación de estos elementos permite asegurar un diseño consistente
de los servicios al poner las bases que facilitan una prestación de calidad de

71
los servicios públicos transparente y equitativa, al mismo tiempo. El desa-
rrollo de estos componentes se presenta con detalle al finalizar la revisión
del ciclo de gestión del servicio, en el apartado “componentes del servicio” o
“mix del servicio”.
2.9.1. Objetivos operativos
La determinación de los objetivos operativos no es
sino la fijación del camino a través del cual el servicio
se aproximará a su objetivo estratégico. Éste ha sido
identificado y fijado en la planificación y el diseño del
servicio. Este objetivo o misión se distribuye a lo largo
del tiempo mediante objetivos operativos. La fijación de
los objetivos operativos concreta y fija los objetivos para el sistema de ges-
tión. Aquí se habla de semanas, meses, años, cuadrienios. Además, es preciso
que los objetivos comprendan el conjunto de los elementos implicados en el
sistema, de modo que el proceso mantenga su coherencia interna en todo
momento. Los objetivos operativos no afectan sólo a la fijación del número
de usuarios o al volumen del servicio realizado, sino que también influyen
en la segmentación, el posicionamiento, en el concepto de servicio, entre
otros. Existe un posicionamiento estratégico y también tiene que haber otro
de carácter operativo. Hay una segmentación estratégica, pero también debe
haber otra de tipo operativo que se irá modificando hacia la segmentación
estratégica a la misma velocidad que se muevan los recursos disponibles, la
mejora de la productividad, el desarrollo del concepto de servicio, las capa-
cidades técnicas y humanas y demás.
En definitiva, se trata de lograr que el servicio mantenga su coherencia y
consistencia interna permanentemente, y que su aproximación a la perspec-
tiva estratégica sea equilibrada en todos los componentes que configuran
el servicio. Cualquier desequilibrio presupone una mala gestión y, lo que es
más grave, tiende a convertirse en un engaño y en una fuente de inequidad
para los ciudadanos. En el proceso de fijación de objetivos, algunos indica-
dores son especialmente significativos; entre ellos se destacan los listados
en el recuadro 5.18.:
Los objetivos operativos no afectan
sólo a la fijación del número de
usuarios o al volumen del servicio
realizado, sino también influyen en la
segmentación y el posicionamiento,
en el concepto de servicio.

72
Recuadro 5.18. Indicadores para los objetivos operativos
• Volumen de producción
• Usuarios objetivo por tipo, en su caso
• Recursos invertidos
• Costes unitarios
• Indicadores del proceso a cumplir (tiempo, plazos)
Con frecuencia, el sistema de objetivos puede requerir más indicadores de
los mínimos propuestos y seguramente más de un indicador por cada ele-
mento de gestión.
2.10. Evaluación y control de gestión
2.10.1. Evaluación
El ciclo de la gestión de un servicio finaliza con la evaluación del resultado.
La condición previa para evaluar un resultado es haber fijado el objetivo o,
más exactamente, los objetivos. La segunda condición es disponer de infor-
mación sobre lo que se haya decidido evaluar. La posibilidad de mejora con-
tinua de la calidad en la provisión, la producción y la gestión de un servicio
dependen de la evaluación.
La evaluación, de hecho, se plantea en el momento de fijar los objetivos. El
marco para la evaluación ya debe haberse planteado antes de finalizar la
planificación y la estructuración. La realización efectiva del análisis del grado
de ajuste de los resultados con respecto a los objetivos, queda para el final
del proceso de gestión.
La evaluación se basa en la medición y en la cuantifi-
cación. La evaluación subjetiva no contrastable puede
formar parte de la evaluación cuando lo que se pre-
tende evaluar es el grado de satisfacción obtenido por
los usuarios del servicio. Esta evaluación no basta si se
quiere conocer a fondo el servicio. Todas las demás vías
La evaluación subjetiva no
contrastable puede formar parte
de la evaluación cuando lo que
se pretende evaluar es el grado
de satisfacción obtenido por los
usuarios del servicio.

73
de evaluación pasan por medir y comparar, en unas mínimas condiciones de
objetividad, aunque ésta sea de carácter relativo y no universal.
Cuando se habla de medición, no se hace referencia necesariamente a la
cuantificación. Hay formas de medir que no se basan en la cuantificación. La
utilización de variables dicotómicas, por ejemplo, permite estructurar siste-
mas de medición que no se articulan sobre sistemas cuantitativos. La eva-
luación es la pieza que nos permite relacionar la actuación anterior con la
siguiente. Sin esta conexión, resulta imposible planificar. Al mismo tiempo,
no es posible la evaluación sin la planificación. Poder averiguar si hemos
alcanzado o no los objetivos fijados depende exclusivamente de si sabíamos
cuáles eran nuestras pretensiones. Si no disponemos de unos objetivos cla-
ros y cuantificados, no es posible saber si el resultado es bueno o malo. Los
instrumentos necesarios para realizar el proceso de evaluación, se citan en
el siguiente recuadro:
Recuadro 5.19. Requisitos para llevar a cabo el proceso
de evaluación
• Fijación previa de los objetivos
• Determinación de los indicadores de evaluación
• Identificación de deficiencias sobre los objetivos fijados
• Identificación de áreas y propuestas de mejora
Estos instrumentos y todos los procesos que se realizarán para alcanzar los
resultados esperados de la evaluación, se centran en el tratamiento y el aná-
lisis de la información. Al igual que sin objetivos no puede haber evaluación,
sin información de lo que ha ocurrido, tampoco puede haberla.
2.10.2. Determinación de los indicadores de evaluación
La principal cuestión a considerar es la dificultad de identificar los indicadores
más adecuados para fijar objetivos y evaluar. ¿Indicadores universales o indica-
dores ad hoc? ¿Es posible hallar, en el ámbito de la gestión pública, un indicador
de la universalidad, la capacidad de síntesis y la potencia explicativa que tienen

74
el precio o la cuenta de resultados en la gestión mercantil? Hasta el momen-
to, no ha habido respuesta positiva a esta segunda cuestión. En cuanto a la
primera, la respuesta que parece más adecuada radica en que es inevitable y
necesario utilizar indicadores ad hoc. Con todo, hay que intentar que éstos sean
estables para cada servicio o para cada objetivo de cada servicio.
En la práctica, cualquier objetivo admite un indicador,
la discusión se centra en la calidad técnica de este ele-
mento. Hay situaciones en las que se debe aceptar que
el indicador de objetivo y de evaluación es poco -o solo
parcialmente- explicativo o poco fiable; incluso las dos
características a la vez; ello sucede en algunas ocasio-
nes. En la mayoría de los casos, sin embargo, el problema
suele plantearse a la inversa: cuando no se halla un in-
dicador para poder fijar un objetivo, el problema suele estar en el objetivo,
muchas veces tan inconcreto, que la dificultad no es medirlo, sino descubrir
en qué consiste realmente alcanzarlo. La evaluación debe cubrir todo el pro-
ceso productivo y considerar distintas dimensiones, desde el resultado hasta
el coste o el grado de satisfacción de los usuarios, con especial énfasis en el
impacto alcanzado para resolver la necesidad inicial.
En síntesis, puede afirmarse que una evaluación mínimamente consisten-
te debería proporcionar información relevante sobre el producto y sobre el
proceso de producción, y que debería hacerlo permitiendo evaluar, al menos,
los siguientes aspectos que por lo demás, se debieron haber establecido en
la fijación de los objetivos:
Producción
Los indicadores deben hallarse en posibilidad de recoger aquellos aspectos
relevantes de la producción del servicio. Para un determinado servicio, puede
bastar un solo indicador. Para otros, se necesitarán varios.
Impacto
Los indicadores de impacto permiten fijar objetivos referidos a la capacidad
efectiva del servicio para incidir en la modificación de una determinada rea-
lidad. Son indicadores típicos del sector público.
La evaluación debe cubrir todo el
proceso productivo y considerar
distintas dimensiones, desde el
resultado hasta el coste o el grado
de satisfacción de los usuarios,
con especial hincapié en el
impacto alcanzado para resolver la
necesidad inicial.

75
Proceso
Permiten fijar objetivos referidos a elementos del proceso de producción que
pueden afectar la calidad y la eficiencia del servicio. Habitualmente la unidad
de medición es el tiempo.
Coste
Fijan objetivos económicos para la producción del servicio en términos de
coste global, coste unitario y costes parciales.
Satisfacción
Permiten fijar objetivos sobre la percepción subjetiva del servicio por parte
de los usuarios. En el ámbito público, cuando el usuario es cautivo, los in-
dicadores de satisfacción pueden llevar a engaño. Al manifestar su opinión,
algunos usuarios podrían sentirse condicionados por temor a perder el ser-
vicio. A partir de estas áreas de evaluación, debe determinarse el indicador o
los indicadores que mejor y más fácilmente proporcionen información sobre
cada una de estas áreas. Para garantizar una buena evaluación, es preciso
que los indicadores utilizados cumplan algunos requisitos. A continuación,
se detallan los que se consideran más relevantes para la calidad del proceso
de evaluación:
Recuadro 5.20. Elementos que se tendrán en cuenta al
desarrollar indicadores de evaluación
• El número de indicadores no debe ser muy elevado.
• Los indicadores deben ser simples y fácilmente comprensibles.
• Los indicadores deben tener la máxima capacidad explicativa posi-
ble sobre el aspecto que se vaya a evaluar.
• La información de los indicadores debe recopilarse a un bajo costo.
• Los indicadores deben ser medibles y/o cuantificables.

76
A estos requisitos, deben añadirse los que se derivan de la naturaleza de cada
servicio y de cada proceso de producción. Los requisitos propuestos deben
considerarse los mínimos exigibles en todos los casos.
2.11. Componentes del servicio: el mix de servicio
Como se ha indicado en el apartado de organización del servicio, un fac-
tor clave del ciclo de gestión de los servicios es el diseño detallado de la
unidad de servicio, del producto o output que aportará valor público. Este
diseño supone identificar los componentes clave del servicio y formali-
zarlos. Estos componentes clave se han identificado con anterioridad y se
basan en la adaptación a la conceptualización de servicios públicos de la
aportación de E.J. McCarthy, conocida sintéticamente como mix de pro-
ducto o las cuatro P (product, price, promotion, place). Los componentes
para el diseño de los servicios públicos que se proponen, se identifican en
el siguiente gráfico:
Gráfico 5.14. El mix de los servicios públicos
Producto/servicio (output)
Precio
Personas
Entrega
Objetivo social (outcome)
Normativa
Recursos presupuestarios
Entorno / Equipamientos
Procesos
Comunicación

77
Cada uno de estos componentes constituye una pieza clave en el diseño y
definición del servicio. Se desarrollan a continuación, el contenido y la base
conceptual de soporte para cada uno de ellos.
2.11.1 Objetivo social (outcome)
La especificidad y diferenciación de la creación de valor público respecto de
la creación de valor privado se sitúan en este punto del proceso de creación
de valor. La legitimidad y razón de ser de los servicios públicos no reside en
su producción, sino en su capacidad para aportar valor a la sociedad y a la
ciudadanía. El objetivo final del servicio público no es la prestación del ser-
vicio propiamente dicha, sino su impacto en las condiciones sociales de vida
y convivencia de la sociedad. Es la capacidad para crear outcome (cambio
social-valor público) lo que hace valioso a un servicio público. Conviene en
este punto recurrir a un ejemplo. El valor de los servicios de salud pediátrica
no reside en el número de unidades existentes, en el número de niños y ni-
ñas atendidos, sino en la reducción de: la mortalidad infantil, de enfermeda-
des prevenibles; o en la mejora de los parámetros medios de salud, nutrición
y desarrollo de la infancia.
La producción de servicios y bienes públicos, en cualquiera de sus formas,
solo aporta valor público en la medida en que su provisión, producción y
prestación en términos de output (producto) impacten en la sociedad pro-
vocando y promoviendo cambios relevantes en la realidad social (outcome).
Por tanto, el primer componente en la definición de un servicio público es la
identificación explícita y razonada de cuál es su objetivo social y su aporte a
las condiciones de vida de la ciudadanía. Esta definición, en la medida de lo
posible –aunque no siempre sea factible y casi nunca fácil-, debería acom-
pañarse de la definición de algún indicador de objetivo y de medición del re-
sultado, formulado en términos de cambio social o creación de valor público,
y no tanto en forma de medición de volumen de producción de output o de
volumen de gasto realizado (input). Volviendo al ejemplo anterior, cualquier
servicio de atención a la infancia debería identificar con claridad cuál va a
ser la mejora en las condiciones de vida de los beneficiarios del servicio y
aportar algún elemento para la medición de esta mejora.

78
La gestión, en términos de outcome de los servicios públicos, es uno de los
retos más importantes y más difíciles a los que se enfrenta la gestión de los
servicios públicos. El primer paso para abordar este reto, es el de estable-
cer, desde el principio del proceso de gestión, el momento del diseño de los
servicios, cuál es este outcome buscado y cómo y en qué medida el servicio
diseñado vaya a aportar valor en la dirección del cambio social esperado.
2.11.2. El servicio o producto
El segundo componente en el proceso de planificación del servicio se centra
en su diseño en términos de producto (output). Se trata aquí de detallar con
precisión cómo será este servicio, una vez que se ha establecido que existe
demanda, se ha planteado la situación del conjunto de la oferta y forma-
lizado el valor público esperado. El diseño del servicio comprende desde la
determinación de su nombre, hasta la definición de su estructura interna
y el diseño del proceso necesario para garantizar su producción; así como
también la identificación y concepción de todos los apoyos instrumentales
necesarios para su posterior prestación.
Acaso la pieza más relevante de este proceso de pla-
nificación, además del nombre del servicio –cues-
tión nada banal y con frecuencia mal resuelta-, es la
identificación de la estructura básica del servicio.
En la producción de servicios, es habitual que el servicio
propiamente dicho sea relativamente complejo y que, en
la práctica, acabe siendo integrado por diferentes ser-
vicios sin que pueda hablarse, sin embargo, de diversos
servicios prestables separadamente. Para aclarar esta
compleja estructura interna, se utilizan los conceptos de
servicio base, periférico y complementario. El servicio base es el nuclear que
se deriva de la idea útil y que constituye la respuesta directa a la necesidad
o a la demanda detectada (la asistencia médica en un servicio de urgencias).
Se entiende por servicios periféricos aquellos que son imprescindibles para
la prestación del servicio central, pero no tienen sentido por sí mismos al
margen de éste (los servicios de alimentación para los usuarios de un servi-
cio de urgencia).
El diseño del servicio comprende
desde la determinación de su
nombre, hasta la definición de su
estructura interna y el diseño del
proceso necesario para garantizar
su producción, así como
la identificación y concepción
de todos los apoyos instrumentales
necesarios para su
prestación posterior.

79
Se entiende por complementario aquel que no siendo imprescindible para
la producción del servicio central, aporta algún valor añadido que mejora la
calidad de este último y que se decide incorporar en la estructura del servicio
(servicios de bar y restaurante para los acompañantes y las familias).
El servicio viene determinado por el servicio base que se deriva de la necesi-
dad identificada y en la conceptualización desarrollada. Éste puede requerir
uno o más servicios periféricos, sin los cuales el servicio base no es viable.
También puede incorporar uno o más servicios complementarios que, sin
ser imprescindibles para la prestación del servicio central, aporten mejoras
sustanciales a su efectividad y a su calidad. En la fase de planificación es
fundamental identificar adecuadamente, en primer lugar, el servicio base,
así como también los servicios periféricos imprescindibles y los complemen-
tarios que aporten con mayor valor añadido y que se considere pertinente
incorporar.
En muchas ocasiones, no es fácil discernir en torno a la planificación de un
servicio: si se trata de un servicio base con servicios periféricos y comple-
mentarios, o si se trata de más de un servicio base. Para una buena gestión,
es fundamental que se identifique como servicio un único servicio base. La
gestión de más de un servicio base, como si fuera un servicio único, genera
serios problemas en el proceso de gestión operativa, puesto que no permite
identificar claramente una unidad básica de gestión.
De hecho, y como sucede con la mayoría de las herramientas de gestión, este
análisis y diseño interno del servicio tienen un carácter contingente. La bue-
na planificación exige como condición para una buena gestión posterior del
servicio, que su estructura final sea coherente y consistente con la necesidad
identificada y con la conceptualización desarrollada.
2.11.3. Normativa y derechos de acceso
En el sector público, el mecanismo de ajuste entre oferta y demanda es de
carácter normativo. La función fundamental de la normativa es la de asignar
derechos de acceso a los ciudadanos para los distintos servicios públicos.
La normativa aporta una segunda función -a menudo desapercibida-, de
consecuencias muy relevantes. La adjudicación de derechos de acceso de los

80
ciudadanos a los servicios públicos deviene, o debería devenir, en un com-
promiso firme de satisfacción de la demanda ciudadana realizada al amparo
de los derechos asignados. Ello supone la necesidad de garantizar el ajuste
entre recursos económicos y derechos asignados que permita la satisfacción
de la demanda legitimada por la normativa.
Así pues, la ausencia de un precio de intercambio que
regule la relación demanda-oferta se sustituye por la
aprobación de una normativa del rango correspondien-
te, en la que se establezcan las condiciones de acceso
al servicio, normalmente acotada por dos elementos: la
segmentación, que identifica a los potenciales usuarios,
y la dotación presupuestaria, que establece el límite de
la oferta existente. También deben establecerse los criterios de priorización
para los casos en los que la demanda supere a la oferta. Con este paso se
concretan las condiciones de relación que establecerá la administración con
los usuarios a propósito del tratamiento que se dé a la demanda de servicios
en los distintos supuestos. Evidentemente, este marco normativo es especí-
fico para cada servicio y, probablemente, para cada ejercicio presupuestario
en algún nivel.
2.11.4. Análisis económico: precio y presupuesto
El diseño del proceso permite dar el siguiente paso en la estructuración del
servicio: el análisis económico del servicio. El objetivo fundamental de este
análisis es identificar el coste de producción del servicio y, en función del
volumen establecido, el presupuesto general. El análisis de estos costes tiene
dos componentes esenciales: la inversión y el coste de explotación, debe
incluirse la amortización de la inversión.
En cuanto al análisis del coste de explotación, hay dos componentes princi-
pales: el coste de los recursos humanos y el coste de los bienes y servicios ne-
cesarios para la producción, lo que incluye los costes directos y los indirectos,
desde los consumos energéticos hasta la adquisición de materiales fungibles.
El análisis del coste tiene una expresión final básica, que es el coste unitario.
O sea, el coste por unidad de servicio. Esta unidad de medición es la que
La adjudicación de derechos de
acceso a los ciudadanos en los
servicios públicos deviene, o debería
devenir, en un compromiso firme
de satisfacción de la demanda
ciudadana realizado al amparo de
los derechos asignados.

81
permitirá fijar volúmenes de producción y establecer su coste global. Ténga-
se en cuenta que los costes de producción no tienen una evolución lineal y
que el coste unitario depende del volumen de producción.
Asignación de recursos
La información acumulada hasta este punto en el proceso de planificación
del servicio permite entrar en el proceso de asignación de recursos para la
producción del servicio. Esta es, obviamente, una decisión política en la que
el nivel de gestión interviene suministrando la información necesaria para
identificar con precisión los resultados y las consecuencias de la decisión
presupuestaria.
La determinación de los recursos asignados al servicio permite completar
la información necesaria para poder situar, con precisión, el escenario de
gestión en el que se deberá trabajar. Con la información requerida hasta
aquí, pueden situarse los elementos básicos necesarios para identificar este
escenario, que son la demanda existente y la oferta posible, en términos de
unidades de servicio que los usuarios podrán recibir. Este escenario puede
ofrecer tres situaciones posibles que se presentan a continuación:
Gráfico 5.15. Posibles situaciones derivadas de la asignación
de recursos
La oferta potencial
posible es superior
a la demanda
estimada
La oferta posible
es inferior
a la demanda
estimada
La oferta potencial
es igual a la demanda estimada

82
No es habitual, en el ámbito público, que se dé ninguna de las dos primeras
situaciones, aunque tampoco resulta imposible. En ocasiones, se producen
caídas de la demanda para algunos servicios. Mientras que, en otras, ni si-
quiera existe una demanda explícita. Estas realidades pueden tener su origen
en un cambio de situación que modifique la demanda. No puede hablarse de
buena gestión de los servicios y de los recursos públicos si, cuando se dan
estas circunstancias, no se procede al ajuste entre la oferta del servicio y la
demanda social.
Hay que considerar también la posibilidad del desajuste técnico. Se en-
tiende por desajuste técnico aquella situación en la que oferta y demanda
están desequilibradas, porque el servicio no resuelve adecuadamente la
necesidad. En este caso, el problema no es económico, sino que general-
mente se origina en una mala conceptualización, planificación o estruc-
turación del servicio.
Ciertamente, la situación más frecuente es la tendencia al desajuste en-
tre oferta y demanda por insuficiencia de oferta. La razón principal de este
desequilibrio radica en la falta de un mecanismo regulador del ajuste como
el que tiene el mercado: el precio. Sin embargo, aunque la base de financia-
ción de los servicios públicos acostumbra a ser el presupuesto, no se puede
olvidar la posibilidad de utilizar el precio público complementariamente a la
asignación presupuestaria establecida.
La utilización del precio en el sector público tiene una función distinta a la
que presenta en el mercado. No se trata de recuperar el coste y conseguir
un margen de beneficio. Las razones para establecer precio en los servicios
públicos pueden ser diversas, pero la menos habitual es la de recuperar ple-
namente el coste presupuestario. En el recuadro se explican los principales
motivos para establecer precios en los servicios públicos.

83
Recuadro 5.21. Razones para el establecimiento de precios
en los servicios públicos
• Establecer un mecanismo moderador de la demanda del que no se
pretende obtener una participación significativa en la financiación
del servicio.
• Establecer un sistema de precios públicos que aporte una parte
sustancial del coste del servicio. La financiación pública pretende
facilitar el acceso, sin asumir el coste total. Es la política más co-
mún en los servicios de transporte público urbano.
• Establecer un sistema de precios que aporte con una parte sig-
nificativa del coste pero, sobretodo, que tenga una función re-
distributiva adicional a la del sistema tributario. Habitualmente
estos precios se establecen en relación a las rentas disponibles
de los usuarios.
Estos tres tipos de precios se pueden utilizar de forma independiente pero
también combinándolos en un mismo servicio. Probablemente la optimiza-
ción de las políticas de precios en los servicios públicos sean las que combi-
nen adecuadamente los tres enfoques.
2.11.5. Personas
El componente principal del proceso de producción de los servicios sigue
siendo el de las personas, los profesionales que se relacionan con el usua-
rio y le brindan las actividades que satisfacen la necesidad planteada. Esta
función central puede venir acompañada de bienes materiales de apoyo en
mayor o menor medida, pero normalmente el peso de las personas seguirá
siendo relevante.
Este contacto directo entre productor y usuario, como ya se ha dicho, plantea
complejidades significativas. La más relevante radica en que quien determina
finalmente la calidad real del servicio es el denominado “personal en contac-
to”, o sea, los profesionales que establecen las relaciones, atienden la deman-
da y resuelven la necesidad. La garantía de una prestación sólida, homogénea

84
y adecuada al diseño del servicio depende, pues, de los profesionales, y serán
su alineación y compromiso con el objetivo y la estructuración del servicio,
los factores que aportarán calidad y eficiencia a la prestación.
2.11.6. Entorno y equipamiento
Los servicios se caracterizan por su intangibilidad. Sin embargo, su prestación
se apoya, casi siempre, en elementos altamente tangibles e imprescindibles
para la prestación del servicio. El entorno, los equipamientos de soporte, la
tecnología crecientemente presente en la prestación de servicios no cam-
bian la naturaleza intrínseca del servicio, pero modifican sustancialmente
su sistema de gestión, la calidad del servicio y, especialmente, la percepción
de calidad del usuario. La atención sanitaria, la educación o el transporte
público son servicios. El núcleo central de la atención reside en la atención
médica, la transferencia de conocimiento o el soporte a la movilidad; pero,
los soportes físicos para la prestación de estos servicios son crecientemente
decisivos y de su calidad dependerá, en buena medida, la calidad del servicio.
Gráfico 5.16. Elementos clave en el equipamiento y entorno
de la prestación de servicios públicos
ELEMENTOS
CLAVE
Equipamientos
públicos
Equipamientos
tecnológico
Infraestructuras
Equipamientos
técnicoInformación

85
A menudo, el usuario de los servicios evalúa la calidad de éstos remitiéndose
más al entorno y al soporte tangible, que a los propios servicios. Asunto que
se tendrá muy en cuenta en el diseño y en el proceso de prestación.
2.11.7. Procesos y protocolos
En el proceso de organización del servicio, se incluye la construcción de la
arquitectura de procesos que tendrán que realizar los prestadores de los
servicios para producirlos. Esta arquitectura de procesos debe estar pautada
y formalizada. El apoyo a la realización de los procesos es su componente
complementario. Estos apoyos tienen dos dimensiones: técnica (habitual-
mente, protocolos) y administrativa (de forma creciente, las tecnologías de
la información).
2.11.8. Comunicación
La comunicación tiene un papel básico en la gestión y, sobre todo, en la dis-
tribución del servicio. Es imprescindible asegurar que los usuarios a quienes
vaya destinado el servicio, conozcan con precisión lo que ha sido diseñado y
producido para cubrir sus necesidades. Resulta también imprescindible que
esta información se ajuste a la realidad del servicio y llegue a quien tenga
que llegar.
Cuando los que han de darse a conocer son servicios públicos, la importan-
cia de asegurar la comunicación afecta directamente a los derechos legales
de los usuarios. Aunque los servicios estén conceptualizados, planificados y
estructurados de forma igualitaria o equitativa para todos sus potenciales
usuarios, el desconocimiento de su existencia, o una mala comprensión del
servicio, pueden derivar en un proceso de exclusión del acceso al servicio
para algunos usuarios. El conocimiento del servicio es el primer paso para
asegurar el ejercicio del derecho de todos los usuarios a recibir un trato igual
por parte del oferente. La posibilidad de beneficiarse de información privile-
giada sobre determinados servicios públicos se convierte en un elemento de
discriminación.

86
Componentes de la comunicación del servicio
Para garantizar una buena comunicación se requiere desarrollar los elemen-
tos que la aseguren. La simple transferencia de información que la organiza-
ción utiliza para la realización del proceso de producción de los servicios, no
es un camino recomendable. La utilización de esta metodología de trabajo
para diseñar la comunicación suele dar como resultado unos productos in-
formativos que tienden a orientarse hacia el interior de la organización.
El lenguaje y los contenidos dominantes en el interior de la organización no
tienen por qué ser necesariamente los que pongan de relieve aquello que es
de mayor interés para el usuario de los servicios. La comunicación requiere
un trato específico en el que, como mínimo, deben tenerse en cuenta los
siguientes elementos:
Recuadro 5.22. Elementos de la comunicación del servicio
• Identificación de los destinatarios de la información
• Determinación de los contenidos relevantes
• Definición del lenguaje que se vaya a utilizar
• Determinación de los soportes de la información
• Determinación de los canales de distribución y de retorno
• Establecimiento de los mecanismos de evaluación de la
comunicación
Estos componentes del proceso de comunicación deben implementarse con-
siderando la unidad del servicio para desarrollar simultáneamente la comu-
nicación interna y la estrategia de comunicación externa.
2.11.9. Prestación: el momento de la verdad
La prestación del servicio radica en su entrega al usuario. Una de las prin-
cipales características de la producción de servicios, ya señalada cuando se
ha planteado la especificidad de la producción de servicios, es que la pro-
ducción y el consumo son habitualmente actos simultáneos e interactivos.

87
La producción del servicio tiende a impedir el control del momento crucial
de la producción y el consumo. La preparación previa no es la producción,
sino el intento de garantizar que en el momento de la prestación, en el mo-
mento de la producción efectiva del servicio, todo funcione correctamente
gracias al desarrollo realizado previamente. La labor anterior se ha puesto a
disposición del público este momento, pero éste siempre implica riesgo.
El hecho concreto de la prestación del servicio se conoce, en el mundo del
marketing de servicios y de la producción de servicios, como “el momento de
la verdad”. Todo lo que se ha indicado hasta aquí como necesario, sólo tiene
una meta: realizar la prestación del servicio -el momento de la verdad- en
condiciones de satisfacer plenamente la necesidad para la cual se ha creado
un determinado servicio y lograr la plena satisfacción del usuario que lo ha
recibido, superando, si cabe, sus expectativas.
La consecución de este resultado depende de tres fac-
tores básicos. En primer lugar, que la parte previa a este
punto del proceso de producción se hubiera realizado
lo suficientemente bien para permitir un momento de
prestación adecuado. En segundo lugar, que el propio
hecho de la prestación se hubiera estructurado bien en
todos sus aspectos (espacio físico, tiempo de espera, tra-
to, ajuste a la demanda, existencia de respuesta, capacidad de resolución,
etc.). En tercer lugar, que los trabajadores y los profesionales de línea encar-
gados de la prestación, desarrollen adecuadamente su función. Este último
factor acaba siendo, de hecho, la auténtica piedra angular del éxito o el
fracaso de la prestación en la gestión de servicios.
A continuación, se presentan algunas ideas fuerza que vale la pena tomar
en consideración a la hora de ofrecer un servicio orientado a mejorar la
gestión pública, encaminada a obtener resultados y a favorecer procesos de
gobernabilidad:
• La creación de valor público es el objetivo final de la actuación de las
administraciones públicas.
La preparación previa no es la
producción, sino el intento de
garantizar que en el momento de
la prestación, en el momento de la
producción efectiva del servicio, todo
funcionará correctamente gracias al
desarrollo realizado previamente.

88
• Dos fuentes principales de creación de valor público son: garantizar la
gobernanza global del sistema económico y social y proveer de servicios
públicos a la sociedad, al sistema productivo y a la ciudadanía.
• El conjunto de los servicios públicos estructuran la línea de contacto en-
tre sociedad y administración.
• En la producción y provisión de servicios, el usuario participa activamente
en el proceso de creación de valor público.
• Un servicio es una respuesta útil para una necesidad específica. La con-
ceptualización del servicio consiste en hallar la mejor respuesta a una
necesidad determinada.
• En la gestión de los servicios, la planificación se orienta al diseño estra-
tégico del servicio. Planificar un servicio consiste en pasar de la idea útil,
del concepto de servicio que se ha desarrollado, al diseño detallado de
dicho concepto.
• La legitimidad y razón de ser de los servicios públicos no reside en su
producción sino en su capacidad para aportar valor a la sociedad y a la
ciudadanía. El objetivo final del servicio público no es la prestación del
servicio propiamente dicha, sino su impacto en las condiciones sociales
de vida y convivencia de la sociedad.
• El componente principal del proceso de producción de los servicios sigue
siendo el de las personas, los profesionales que se relacionan con el usua-
rio y le aportan las actividades que satisfacen la necesidad planteada.

89
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Sheaff, Rod (1991). Marketing for Health Services. Open University Press.
Titman, Lionel (1995). Marketing in the new public sector. London: Pitman
Publishing.
Walsh, Kieron (1989). Marketing in local government. London: Longman
Group.

91
Herramientas de gestión
Unidad 3. Herramientas de gestión
• Identificar las principales herramientas de gestión que favorecen la pres-
tación de los servicios públicos de manera eficiente, con la mejor calidad,
con orientación hacia una gestión para resultados en el desarrollo y a la
generación de “valor público”.
• Reconocer la relevancia de los sistemas de información en la gestión de
servicios públicos como herramientas de gestión de servicios de calidad.
3.1. Modelo de gestión unitaria del servicio
Para la realización del proceso de gestión propuesto, es necesario disponer
de instrumentos que formalicen la labor realizada y que le den transpa-
rencia, tanto ante la organización como ante la ciudadanía. No existe una
opción única para asegurar el cumplimiento de este requisito. Los instru-
mentos posibles son todos aquellos que cada servicio y cada administración
puedan imaginar. Existen algunos instrumentos que pueden resultar útiles
o, cuanto menos, son un buen punto de referencia para desarrollar otros
más sofisticados. Los que se proponen a continuación, y que configuran
un modelo de gestión unitaria de un servicio, satisfacen razonablemente la
necesidad de formalización del proceso de conceptualización, planificación
y estructuración de los servicios.

92
Recuadro 5.23. Elementos necesarios para la buena gestión
de un servicio
• Definición: ficha básica del servicio o documento de identidad del
servicio.
• Marco normativo regulador de la prestación y de los derechos de
acceso y uso del servicio por parte de los potenciales usuarios.
• Mapa de procesos y procedimientos, protocolos y sistemas de apo-
yo para la producción y la prestación.
• Información derivada que permita el control de gestión y la plani-
ficación del servicio: objetivos y resultados.
Gráfico 5.17. El Manual de procedimientos del servicio
Control de gestión
Procesos y protocolos
Marco normativo
Ficha de identificación
básica
3.2. Ficha básica del servicio
El documento de identificación del servicio se concibe como la información
mínima que permite conocer y documentar los elementos clave del servicio.
Su función es darlo a conocer, en sus aspectos básicos, a cualquier persona
de la organización, independientemente de si ésta se encuentra más cerca o
más lejos del servicio.

93
Se trata de una síntesis breve y simple del servicio. No existe una forma úni-
ca para elaborar el documento de identificación de manera que la propuesta
que se incluye a continuación no es más que una posible versión. Podrían
establecerse algunos requisitos útiles de carácter general. La ficha sugerida
debería adaptarse a la realidad específica de cada organización:
Cuadro 5.4. Ficha básica del servicio
Nombre del servicio
Descripción del servicio
Plan de gobierno
Programa / Área
Grupo / Tipo de servicio
Marco de competencia
Objetivo social/estratégico
Objetivo operativo/productivo
Funciones / Actividades
Sector de población
Perfil de los usuarios
Condiciones de acceso / Normativa
Modelo de producción
Lugar de prestación
Indicadores de gestión (objetivo/resultado)
Resultado social
Demanda
Producción
Proceso
Presupuesto
Precio
Coste
Satisfacción

94
Tal como se ha indicado, el documento de identificación del servicio puede
reunir todos o algunos de los elementos propuestos aquí, u otros. La función
fundamental de este documento es lograr, cuanto antes y de la forma más
clara posible, que el servicio se entienda. La ficha del servicio aporta una
base para la construcción corporativa de la cartera de servicios; debe pare-
cerse a un documento de identidad, ser suficientemente simple para poder
visualizar en ella toda la cartera, y suficientemente completa para valorar la
importancia y la naturaleza de cada servicio. Esta ficha tiene que dirigirse,
de manera específica, a cada institución y centrarse en su modelo de trabajo
y en su misión.
Partiendo de esta herramienta de trabajo y de gestión, se puede aspirar a
obtener, de manera progresiva y constante e integrando una cultura de con-
tinua mejora en el seno de la organización, un modelo ajustado a la gestión
basada en resultados que se propusiera al inicio de este documento.
La orientación del documento de identificación del servicio es interna. Se
trata de un soporte informativo dirigido a la misma organización, por tanto,
no se destina al ciudadano, aunque, tal como veremos más adelante, cons-
tituye un instrumento útil para elaborar las herramientas de comunicación
orientadas al ciudadano.
El documento de identificación del servicio (DI) también es abierto, como
lo es el mismo servicio que describe. Su estructura permite y obliga a
recoger cualquier cambio significativo que se pueda provocar en el servi-
cio. Siempre que la gestión del servicio se sitúe en la lógica de la mejora
continua, ésta afectará en ocasiones a los elementos recogidos en los que
tendrá que actualizarse.
3.3. Manual de gestión operativa
El segundo elemento que se propone para concretar de manera operativa
el modelo de gestión del servicio, es el manual de normativas y procedi-
mientos del servicio. Este manual, a diferencia de la ficha básica, es más que
un instrumento de información interna. Es la referencia para la gestión del
servicio y en él se recogen detalladamente las especificaciones necesarias
para garantizar una gestión correcta y homogénea en toda la organización.

95
El manual recoge todo el proceso llevado a cabo, desde la conceptualización
hasta la evaluación, incluido el marco normativo. Es una herramienta que, al
igual que todo el proceso operativo de gestión, es permanentemente mejo-
rable, ya que reúne y formaliza los cambios en el diseño, en la configuración,
en los requisitos, en los procesos y en los soportes operativos que permiten
la producción y la gestión del servicio. Dicho manual es específico para cada
servicio y para cada modelo de producción, pues su función es la de servir
de referencia operativa a las personas involucradas en la producción y en la
gestión del servicio. El contenido habitual del manual de gestión del servicio
se estructura en torno a los siguientes bloques (recuadro 5.24):
Recuadro 5.24. Elementos constitutivos del Manual de
gestión del servicio
• Descripción del modelo de gestión operativa, desde la conceptua-
lización hasta la evaluación.
• Documentación que refleja las referencias externas al servicio de
carácter normativo o programático.
• Especificación de los circuitos y de los procesos desarrollados en la
planificación del servicio que permiten su estructuración y poste-
rior prestación.
• Protocolos técnicos y de gestión que apoyarán el trabajo de los
profesionales encargados de la prestación del servicio y de los res-
ponsables de la gestión.
• Especificaciones que establecen los componentes y las caracterís-
ticas de los soportes físicos necesarios para una correcta presta-
ción del servicio.
• Sistema de indicadores que permitirá el establecimiento de objeti-
vos y su posterior evaluación.
El Manual del servicio es, en definitiva, el documento que formaliza todo
el proceso de gestión del servicio y aquellas partes del trabajo técnico que
admiten ser formalizadas. Se trata, pues, de un documento de tipo interno,

96
dirigido a la propia organización y, a veces, a todas aquellas organizaciones
que puedan estar implicadas en la producción del servicio.
3.4. La integración de la oferta: la cartera de
servicios públicos
3.4.1. La cartera de servicios
El instrumento básico que permite la visualización de la oferta global de
una administración pública es la cartera de servicios. La cartera de servicios
no es otra cosa que la colección, ordenada y sistematizada, del conjunto de
servicios que esta administración pone a disposición de sus destinatarios,
beneficiarios o usuarios.
Hay otras formas de hacer visible la actuación de una administración públi-
ca. El presupuesto, el organigrama, el programa político y los equipamientos
son elementos que permiten también articular una lectura global de una
institución pública. Pero el elemento que da sentido a la actuación y la hace
valiosa y reconocible es el servicio que recibe el destinatario a raíz de la ac-
tuación de la organización.
La gestión operativa centrada en todos y cada uno de los servicios produci-
dos por una organización que produce muchos de ellos está encajada ine-
vitablemente en una globalidad que la condiciona. Para poder asegurar una
buena gestión operativa de cada una de las piezas del conjunto del sistema
de servicios, es necesario que este marco global asegure un encaje de todos
y cada uno de los servicios que favorezcan su desarrollo particular y, al mis-
mo tiempo, este desarrollo particular debe encajar en el conjunto y llegar a
ser una aportación coherente y consistente con el conjunto de la oferta y,
especialmente, con los objetivos y la misión de la organización.
El nivel de la gestión corporativa estructurada en torno a la cartera de ser-
vicios, tiene que garantizar que estas sinergias entre lo concreto y lo global,
sean lo más fuertes posible. La cartera de servicios aporta también con una
referencia clave para el interior de la organización al hacer coincidir lo que
es relevante para el ciudadano con lo que tiene que ser relevante para la
organización. La complejidad interna de las administraciones públicas y su

97
posición dominante ante el ciudadano y la sociedad, que
en muchas ocasiones no es otra cosa que un cliente cau-
tivo, tiende a generar dinámicas internas en las adminis-
traciones públicas que llevan a que elementos que sólo
tienen interés para la propia organización, se acaben si-
tuando en el centro de la atención de la organización.
La opción de articular todo el sistema organizativo en torno al servicio y
la cartera de servicios tiene, por tanto, un doble objetivo. En primer lugar,
identificar un elemento claro de articulación del sistema y hacerlo visible
y vincularlo con el destinatario de la actuación de la organización pública.
En segundo lugar, la cartera de servicios ayuda a orientar al conjunto de
la estructura organizativa hacia el mismo objeto de atención que es más
relevante para los destinatarios de su actuación: los servicios de los cuales
puede disfrutar. Eso centra la dinámica interna en lo sustantivo por la ac-
tuación corporativa.
3.4.2. Aportación de la cartera de servicios
El diseño y la puesta en marcha o, lo que es mucho más habitual, la rees-
tructuración y la mejora del sistema corporativo de gestión de los servicios
que ofrece una administración pública, se inician con la construcción de la
cartera de servicios. Este trabajo tiene un requisito previo: los servicios que
forman la cartera tienen que ser claros, estar bien definidos y ser conocidos.
En caso de que ésta no sea la situación en el momento de iniciar la construc-
ción de la cartera, empezarán a aparecer dificultades ya que, como simple
instrumento de agregación que es, la cartera de servicios recogerá lo que hay
y lo recogerá en el nivel de definición y de desarrollo en que se encuentre. Si
el grado de desarrollo del nivel servicio/producto es bajo, inevitablemente la
cartera será un reflejo de esta situación. Si el nivel de desarrollo estratégico
y operativo conseguido para cada servicio en su conceptualización, defini-
ción y gestión es elevado, la cartera también lo reflejará y, sobre todo, su
construcción será relativamente sencilla y se centrará, esencialmente, en la
determinación de los criterios de agregación y agrupación que se consideren
más adecuados.
En el proceso de construcción de la cartera, aparecerá pues, inevitablemente,
un círculo -acaso virtuoso o acaso vicioso- entre el grado de desarrollo de
Para las administraciones públicas, la
sociedad y los ciudadanos, la cartera
de servicios, como herramienta de
gestión, tiende a orientar la mirada
de la organización hacia lo
sustantivo de su actuación.

98
cada servicio con respecto al nivel corporativo en lo referente a la cartera
de servicios, y viceversa. Hay, por tanto, una inevitable, y también deseable,
interdependencia entre los niveles de gestión corporativa y de servicio. De
esta relación se puede extraer la parte positiva, que pasa por tratar esta
interdependencia como una rueda sin fin en la que las mejoras de concep-
tualización y de estructuración en el nivel servicio producirán mejoras en el
nivel corporativo, y las mejoras del sistema corporativo de gestión tenderán
a promover mejoras adicionales en el nivel servicio para todos y cada uno
de los servicios. Desde este punto de vista, la gestión en el nivel corporativo
se plantea, de la misma manera que se ha planteado en el nivel operativo,
como un proceso de mejora continua en el que la mejora de cada servicio y
la mejora general del nivel corporativo se interrelacionan y generan nuevos
procesos de mejora en cada nivel y en la globalidad del sistema. La cartera de
servicios, tal como se propone aquí, aporta una propuesta de cambio cultu-
ral en la organización centrada en priorizar el punto de vista del destinatario
de los servicios.
Para las administraciones públicas, la sociedad y los ciudadanos, la cartera
de servicios como herramienta de gestión tiende a orientar la mirada de la
organización hacia lo sustantivo de su actuación: los servicios que presta,
que adquieren una relevancia mayor que los procesos organizacionales, a
menudo más centrados en las dinámicas organizativa, presupuestaria, pro-
cedimental o normativa.
Esta opción de orientación hacia el servicio puede plan-
tear algunos problemas de gestión. Poner en primer pla-
no los servicios y proceder a una agregación en subgru-
pos y grupos de servicios hasta llegar a una estructura
que comprenda toda la oferta puede llevar a una estruc-
tura final que no coincida con la estructura organizativa
preexistente ni tenga un encaje fácil en ella. No hay ningún modelo universal
de cartera de servicios, pero sí hay elementos de coherencia interna, sea cual
sea el criterio de ordenación escogido, que soportarán mal determinadas
agregaciones de servicios, especialmente si éstas vienen condicionadas por
el organigrama o por otros criterios de tipo organicista. El modelo que aquí
se presenta, apuesta por la opción de adaptar la organización a las exigen-
cias de coherencia de la provisión de los servicios y no al revés. Ello supone
Si la organización ha optado por
un elemento articulador de la
producción, romper esta lógica
genera dificultades de encaje global
y trae confusión en el ámbito
organizativo.

99
la vocación de ir hacia un modelo de gestión centrado en el interés del des-
tinatario de la actuación.
3.4.3. Visibilidad de la oferta de servicios
Una de las particularidades que tienden a caracterizar las ofertas de servi-
cios es su intangibilidad y la dificultad de su visualización por parte de los
usuarios. Los servicios, como ya se ha comentado, son intangibles, aunque a
veces se combinen o se concreten con bienes tangibles (obra pública, equipa-
mientos, dotaciones materiales, recursos económicos). Los servicios basados
en la información y el conocimiento –o lo que se conoce como expertise-,
que normalmente añaden valor a los procesos, son los más intangibles y, por
tanto, los más difíciles de visualizar y de valorar. Probablemente el coste de
un servicio profesional o técnico, puede ser más elevado que una subvención
en metálico, aunque el servicio o el aporte más tangible suele tener mayor
visibilidad y consiguientemente mayor valoración por parte del usuario. La
cartera de servicios, sin ser en absoluto un instrumento de comunicación
sino de gestión estratégica, aporta elementos muy sustanciales que mejoran
la visualización de la oferta de servicios y, por tanto, la posibilidad de su va-
loración por parte de los ciudadanos.
3.4.4. Construcción de la cartera de servicios
Es necesario insistir en que los criterios de ordenamiento de la cartera que
tienen que permitir la agregación coherente de todos los servicios, no están
predeterminados. Sin embargo, hay algunos criterios y elementos que pue-
den ayudar a la determinación del proceso de construcción y agregación de
la cartera de servicios.
En primer lugar, hay que considerar la inclusión en la cartera de los servicios
base o centrales. Un servicio puede integrar diferentes servicios (base o cen-
tral, base derivados, periféricos y complementarios). Los servicios periféricos y
complementarios son aquellos que dependen del servicio central y no tienen
consistencia ni significado al margen del servicio central. La cartera de servi-
cios se estructura alrededor de los servicios base y es en el nivel de la gestión
operativa de cada uno de estos servicios donde se desplegarán las característi-
cas particulares de cada servicio y sus elementos complementarios.

100
En segundo lugar, se recomienda establecer un esquema principal de orde-
namiento y agregación de los servicios. Éste tiene que basarse, en la medida
de lo posible, en el esquema productivo que el conjunto de la institución
utiliza habitualmente para explicar su actuación y para organizar su produc-
ción. En el caso de los ayuntamientos, y en general de las administraciones
públicas, este esquema se basa, casi siempre, en una lógica sectorial. Al igual
que en el nivel superior de la organización, la actividad se identifica por
paquetes sectoriales (educación, cultura, urbanismo, servicios sociales…) y
es recomendable respetar esta lógica en el interior de la cartera de servicios.
Si la organización ha optado por un elemento articulador de la producción,
romper esta lógica genera dificultades de encaje global y trae confusión en
el ámbito organizativo.
Esta opción principal no impide que se desarrollen esquemas complemen-
tarios de agregación que pueden aportar con diferentes lecturas de la glo-
balidad de la oferta de servicios y del catálogo. Así, se puede hacer un or-
denamiento por órganos de gestión, por tipología de servicios –como se ha
propuesto en el capítulo anterior de este trabajo–, por tipo y dimensión de
ayuntamientos destinatarios de los servicios o por criterios de competencia
o políticos. Estos ordenamientos permiten lecturas de la oferta de servicios
diferentes de la principal y ayudan a percibir la consistencia interna de esta
oferta desde diferentes puntos de vista. Mantener un esquema principal y
formalizar los otros esquemas de ordenamiento como también los comple-
mentarios ayuda a evitar debates estériles sobre cuál de ellos es más rele-
vante y, por tanto, cuál de ellos es el elemento de referencia para el abordaje
de temas organizativos, informativos y otros. Naturalmente, en la medida
de lo posible, es básico mantener en el tiempo la opción que se escoja. Tan
importante es que la opción sea clara, como que sea estable, independien-
temente de que el contenido se halle sometido a retoques y mejoras más o
menos continuos. Esta metodología de trabajo es perfectamente practicable
en la actualidad, dada la existencia de sistemas de gestión de la información
organizados sobre bases de datos que operan de forma relacional y no en
forma de forma de árbol.
En tercer lugar, se recomienda que el esquema de ordenamiento y agrega-
ción de los servicios, se estructure en el menor número posible de niveles,
como ya se ha comentado con anterioridad. Para que la cartera de servicios

101
sea algo más que un listado de la oferta, y para que opere como un sistema
de ordenamiento y estructuración coherente para los usuarios y para la pro-
pia organización, tiene que estar necesariamente jerarquizada. Esta jerarqui-
zación puede orientarse en forma de una pirámide larga o de una pirámide
corta. Puede haber, entre los niveles corporativo y de servicio, pocos o mu-
chos ámbitos de agregación. Las razones que justifican la recomendación de
que sean los menos posibles son las descritas en el recuadro 5.25.:
Recuadro 5.25. Las ventajas de tener pocos niveles de
agregación entre los ámbitos corporativo
y de servicio
• En la medida en que lo sustancial de la cartera son los servicios
propiamente dichos, la existencia de muchos niveles de agrega-
ción tiende a enmascarar en un embrollo de nombres, esta sus-
tancia principal. Ello afecta, de forma especial, al usuario, al que
le costará más percibir y entender cuál es la oferta real a la que
puede acceder.
• El orden que se establezca y los diferentes niveles de agregación
tenderán a condicionar la estructura de la organización. De he-
cho, uno de los objetivos del enfoque de gestión que se propone
es lograr una fuerte adaptación de la estructura organizativa a la
actividad productiva, y no a la inversa. La existencia de una exten-
sa jerarquía de niveles en la cartera de servicios tenderá a crear
también una extensa jerarquía en la estructura organizativa. Una
pirámide organizativa larga plantea dos problemas. En primer lu-
gar, supone un incremento de coste aplicado a elementos no direc-
tamente productivos y, por tanto, poco útiles para los usuarios. En
segundo lugar, y mucho más importante, una estructura extensa
tiende a alejar los niveles más altos de la organización del contacto
con el servicio que se presta y con el propio usuario.

102
De acuerdo con esta premisa, se propone la tendencia a reducir la cadena
de agregación a 3 o 4 niveles a lo sumo, tal como aparece a continuación.
Recuadro 5.26. Principales niveles en la cadena de agregación
1. Ministerios/Sectores/Áreas
2. Programas
3. Subprogramas
4. Servicios
Esta simplicidad contaminaría, probablemente, a la estructura organizativa
y ayudaría a reducir significativamente la pirámide organizativa. Ello traería
dos consecuencias relevantes: mayor proximidad de la alta dirección con
la línea de contacto con los usuarios de los servicios y simplificación de la
estructura organizativa y con ello, posiblemente, mayor eficiencia.
3.4.5. Elementos metodológicos para la construcción
de la cartera de servicios
La construcción de la cartera de servicios, como seguramente ya se ha podi-
do adivinar, no es sencilla. Un bajo nivel de conceptualización de los servicios
o un marco confuso entre criterios de ordenamiento, programas, subprogra-
mas, servicios centrales, periféricos y complementarios dificulta la construc-
ción de la cartera. Resolver estas deficiencias requiere un trabajo detallado,
importante para cada servicio. Por el contrario, la labor de construcción de
la cartera, sea cual sea el grado de desarrollo del nivel operativo de gestión,
puede ayudar a detectar dónde se hallan las confusiones, las deficiencias
de conceptualización, planificación, estructuración o comunicación de los
servicios y facilitar la conducción de los esfuerzos para superarlas.
La labor de construcción de la cartera y las acciones que puedan derivarse
de ella como necesarias en el nivel de la gestión del servicio, casi nunca pue-
den abordarse desde cero. Las organizaciones ya están en marcha y tienen
una larga e intensa experiencia acumulada y mucho trabajo a sus espaldas.

103
La introducción de mayores capacidades de gestión, al igual que la introduc-
ción de innovaciones técnicas, deben hacerse respetando y preservando esta
realidad. Teniendo en cuenta este escenario, a continuación se proponen
algunos criterios metodológicos para abordar, las tareas necesarias para la
construcción de la cartera de servicios.
La cartera de servicios no es una herramienta informa-
tiva, sino de gestión corporativa, estratégica y operativa
del proceso de creación de valor público. Este instru-
mental ha de estar fuertemente integrado en la orga-
nización, para que pueda desempeñar su función. Esta
integración sólo puede surgir de una elaboración interna fuertemente par-
ticipativa y vivida por toda la organización. Cualquier otra opción conver-
tiría estos materiales en mera retórica. La labor de implantación de una
cartera de servicios que tenga un papel central en el modelo de gestión, ha
de basarse en una metodología de trabajo participativa, con un enfoque
de abajo hacia arriba en el proceso de elaboración e implantación y con un
compromiso decidido a favor de la mejora de la gestión de los servicios del
conjunto de la organización.
El esquema básico de la cartera de servicios se estructura de acuerdo a un
orden sectorial de las áreas de creación de valor y de una identificación
unitaria de cada servicio. Partiendo de este primer elemento, centrado en la
identificación primaria de la cartera, se puede iniciar la profundización en
su análisis y en el desarrollo de las herramientas de gestión de detalle (ficha
básica de servicio; mapas de procesos; protocolos y soportes informáticos
de gestión; soportes físicos y de entorno; sistemas de indicadores de control
de gestión, y otros).
El desarrollo detallado de la cartera requiere de una metodología acumulati-
va que permita partir de identificaciones simples para alcanzar los niveles de
detalle que requieran todos y cada uno de los diferentes servicios en función
de su relevancia, complejidad de gestión y peso económico. En este proceso,
es preciso adoptar un criterio de equilibrio entre el peso de cada servicio y
la profundidad con que se despliegue su gestión. No todos los servicios re-
quieren la misma metodología de gestión, ni merecen la misma dedicación
en su análisis y administración.
La cartera de servicios no es una
herramienta informativa, sino de
gestión corporativa, estratégica y
operativa del proceso de creación
de valor público.

104
El material de trabajo para la realización del proceso de construcción de la
cartera de servicios que se sugiere, en una primera aproximación, se centra
en la generación de una visión global del conjunto de la oferta. A partir de
esta visión, habrá que bajar al nivel de detalle y desarrollar cada servicio en
profundidad. Este segundo nivel de trabajo permitirá concretar el contenido
efectivo de la cartera, pero también validar y repensar el diseño y la identi-
ficación inicial realizados.
3.4.6. Estructura básica de agregación
La estructura básica de agregación que puede ayudar a iniciar la construc-
ción de la cartera de servicios puede tener los componentes que se indican
en el siguiente cuadro:
Cuadro 5.5. Modelo de cartera de servicios
Cartera de Servicios
Área Programa Subprograma Servicios
Unidad de
medida
A partir de una primera radiografía, se puede avanzar en el ordenamiento
básico que podría permitir prescindir del nivel subprograma y articular la
cartera en los tres niveles anteriormente propuestos (área, programa, ser-
vicio). A esta estructura básica, se añade una variable, la unidad de medida,
que puede servir de herramienta de validación a la hora de identificar un
servicio, puesto que una condición necesaria para hablar de servicio es poder
medir su producción. Para ello, hay que identificar una unidad o indicador de
medida. Cuando ante un hipotético servicio o producto no es posible iden-
tificar esta unidad, es muy probable que se trate de un servicio mal definido
o mal identificado. Partiendo de esta primera aproximación, se puede iniciar
lo que es realmente el proceso de concreción de la cartera servicio a servicio.

105
3.4.7. Síntesis del modelo
Para concluir con esta propuesta de gestión de servicios, se propone una sín-
tesis gráfica que proyecte una mirada panorámica de todo el sistema inte-
grado, tal como podría visualizarse con toda aquella información de detalle
para cada uno de los elementos que conforman el modelo.
Gráfico 5.18. Integración de la gestión de servicios
Cartera
de programas
y servicios
Presupuesto
Marco competencial - Programa y objetivos de gobierno
Gestión
operativa
Aún son pocas las administraciones públicas, especialmente locales, que dis-
ponen de carteras de servicios claras y consolidadas. No es fácil conseguirlo,
dada la enorme diversidad, dispersión, intangibilidad y variabilidad de la pro-
ducción de bienes y de servicios públicos que se da en cualquier administra-
ción. Pero una gestión orientada a la eficacia, la eficiencia y la transparencia
requiere, como condición básica, disponer de una buena identificación de la
producción que lleva a cabo. Después, y partiendo de este conocimiento, es
factible llegar a cerrar el ciclo de gestión y conseguir una buena integración
de esta cartera de servicios con el programa estratégico de gobierno y la
estructura presupuestaria de la organización.

106
3.5. La gestión de la calidad en los servicios públicos
La difusión y consolidación que han gozado en los últimos años las estrate-
gias de aseguramiento de la calidad en los procesos productivos, han situado
estas técnicas de gestión en el centro de casi todas las propuestas de mejora
organizativa en todos los sectores. El éxito de este instrumental de gestión
no se explica únicamente por su eficacia operativa, sino que se basa también
en otros factores que son relevantes para la reflexión que aquí se presenta.
Entre estos factores, merecen destacarse los siguientes (recuadro 5.27.):
Recuadro 5.27. Elementos que se deben resaltar en la
gestión de la calidad en los servicios públicos
• La afortunada expresión ”calidad total“. La evolución de la con-
ceptualización y operativización de la gestión de la calidad llega a
un punto álgido cuando aparece la teoría de la calidad total. Esta
expresión es afortunada por dos razones principales: recoge con
precisión tanto el punto de vista del cliente como del proveedor. La
idea de calidad total supone la mejor garantía, desde el punto de
vista del ”cliente“; y, desde la perspectiva del proveedor, su mejor
opción para el cliente y también frente a la competencia.
• La aparición del término calidad total no es casual. El extraordina-
rio desarrollo conceptual y operativo que hay detrás de éste es lo
que, finalmente, hace que surja la fórmula calidad total, que ex-
presa la mejor respuesta posible ante la evolución de las empresas
y los mercados hacia el último tercio del siglo XX.
• El cuerpo conceptual y operativo que se construye alrededor de la
preocupación por el aseguramiento de la calidad en su más alto
nivel, no aporta únicamente con un sistema instrumental, sino que
incorpora una nueva cultura al mundo de la industria y de la em-
presa. La calidad total no afecta sólo a los procesos, sino que impli-
ca a toda la organización, a todo su entorno y, muy especialmente,
a todas sus personas.

107
• En el mundo industrial, el concepto de calidad total aparece como
un paso, casi definitivo, hacia la perfección. Una de las premisas
más contundentes de uno de los principales objetivos de los siste-
mas de gestión de la calidad apunta en esta dirección: cero defec-
tos. Conviene recordar esta perspectiva que sólo es alcanzable, e
incluso imaginable, cuando la industria consigue un alto nivel de
desarrollo, en el momento en que se formulan las primeras estra-
tegias orientadas a la calidad.
Probablemente se podrían identificar otros factores que ayudarían a enten-
der lo que aquí se pretende poner de manifiesto y que no es otra cosa que
la existencia de dos lecturas del concepto de calidad. Por una parte, una
lectura desde la que se percibe la gran simplicidad de las propuestas que se
han derivado de los trabajos sobre la gestión de la calidad: satisfacción del
cliente, cero defectos, mejora continua. Sorprende que cualquiera de estas
ideas pueda haber sido una innovación en algún momento. Como todas las
buenas conceptualizaciones, parece todo tan evidente que es difícil aceptar
que no se le hubiera ocurrido a uno mismo en cualquier momento.
Al lado de esta lectura, fácil y obvia, debe considerarse otra orientada al con-
cepto de calidad, que es la que se deriva de la enorme dificultad de convertir
en realidades concretas los postulados y objetivos que plantea. Conseguir
cero defectos en procesos productivos altamente complejos y de amplias di-
mensiones cuantitativas es un objetivo obvio, casi imposible de conseguir. Lo-
grar siempre la satisfacción del cliente es, de hecho, un objetivo improbable.
Detectar las posibles mejoras e implementarlas de forma permanente plantea
un reto técnico difícil, pero aún más difícil es el reto que supone aceptar la
imperfección permanente, condición previa para la mejora continua.
En definitiva, el concepto de calidad no puede visualizarse como la guinda
del pastel. Cuando hablamos de calidad total nos referimos a todo el pastel
así como a la caja, al lazo, la hora de entrega y, también, a su coste y su pre-
cio. La calidad no es una parte del proceso, del producto o de la organización.
No es tampoco una cualidad más del servicio o del producto. La calidad es
todo y debe estar en todas partes. Cualquier desviación en cualquier mo-
mento del proceso o del producto, siempre respecto a la previsión inicial
establecida como objetivo, impide hablar de calidad total.

108
Es relevante, para la reflexión que se propone a continuación, tener pre-
sentes estas dos caras de la calidad, en la medida en que ya son muchas las
experiencias fracasadas en la implantación de sistemas de aseguramiento
de la calidad debido a una lectura «obvia» y exclusivamente operativa e ins-
trumental (arquitecturas de procesos, indicadores, cartas de servicio, ISO,
EFQM) de la estrategia de calidad. Prevenir esta lectura superficial de las
estrategias de calidad en los ámbitos de la acción social y de los servicios
sociales, requiere recordar el origen de estas estrategias, su entorno natural
inicial de desarrollo y aplicación y los condicionantes que deben considerar-
se para una implementación de las políticas de calidad en el ámbito social de
las que se puedan esperar resultados positivos.
3.5.1. Origen y objetivos de la estrategia de
calidad total
Las conceptualizaciones modernas sobre la calidad se inician hacia principios
de la segunda mitad del siglo XX. Su motor fue la necesidad de Japón de
conseguir una mayor competitividad en el ámbito industrial. (Costa, 1998).
El sistema industrial, especialmente en Estados Unidos, había alcanzado un
nivel de madurez que permitía la existencia de capacidades técnicas muy
potentes. La coincidencia fue que un par de personas que, entre muchas
otras, eran depositarias del conocimiento que se derivaba de estas capacida-
des técnicas, fueron mejor entendidas por los japoneses.
Hacia los años 1950, W. Edwards Deming y Joseph M. Juran aportaron con
su trabajo a la industria japonesa. Tras ellos llegaron Genini Taguchi, Shigeo
Shingo, Karou Ishiwaka. En Estados Unidos destacaron, entre otros, Wal-
ter Shewart con Deming, Armand V. Feingembaum (Total Quality Control,
1961) y, finalmente Phil Crosby (The Quality is Free, 1979) quienes, frente a
la ya fortísima competencia japonesa, trabajaron en la calidad de la industria
americana y formularon una idea central en el mundo de la calidad: la cali-
dad es cero defectos. Peters y Waterman, con su “En busca de la excelencia”
y Parasuraman, Berry y Zeithlam en el ámbito de los servicios, son algunos
de los que continúan los trabajos de los primeros autores, ya en los años
ochenta y noventa.

109
Como se ha resaltado, los trabajos que estructuran la estrategia de la cali-
dad total se inician y desarrollan en el ámbito industrial. La mayor parte de
los protagonistas de estos desarrollos se basan en la estadística aplicada a
la identificación de niveles de errores y grados de mejora, de forma conti-
nuada y cada vez más detallada; todo ello bajo una permanente atención a
la reducción de costes. La calidad no es literatura ni publicidad, sino técnica
y trabajo. Su objetivo principal es mejorar, casi hasta la perfección, los pro-
cesos de producción industrial. En los años noventa este escenario inicial
empieza a incluir al sector servicios.
Los instrumentos que se consideran básicos para la gestión de la calidad
son sistemas orientados a la estandarización y al control continuo del
nivel de cumplimiento con los estándares BS e ISO. Las primeras normas
de calidad datan de la primera mitad del siglo XX y fueron adoptadas por
la industria armamentista de Gran Bretaña y Estados Unidos. Su objetivo
principal era fijar las especificaciones -un concepto clave para poder ha-
blar de calidad-, de los productos. El primer sistema de gestión de la cali-
dad es una norma militar norteamericana de 1963 (Military specification,
quality program requirements).
Visto lo anterior, se establece una primera conclusión: el concepto de cali-
dad total está directamente vinculado a la industria de producción masiva
caracterizada por ser un sistema altamente maduro, desarrollado y estanda-
rizable. Su principal motivación es el perfeccionamiento de los productos y,
posteriormente, de los procesos de producción; su base de trabajo es, fun-
damentalmente, la estadística que permite fijar con absoluta precisión en
qué lugar del proceso y en qué medida se producen desviaciones respecto
de las especificaciones establecidas con anterioridad, información que a su
vez permite mejorar todo el sistema de forma continua. Conviene recordar
estas características porque son las que han permitido asegurar la calidad
en el mundo industrial.

110
3.5.2. Calidad en los servicios públicos
Recuadro 5.28. Características básicas en las que se han
apoyado los sistemas de calidad
• Desarrollo en el marco de sistemas de producción maduros (el sec-
tor industrial y, más recientemente, los servicios avanzados).
• Desarrollo en sistemas de producción cuyo resultado es tangible
y tiene corporeidad material; es, por tanto, observable y total-
mente medible.
• Desarrollo en sistemas de producción que admiten, por su natura-
leza, el establecimiento de estándares y especificaciones técnicas
detalladas que se caracterizan por la repetitividad idéntica de cada
uno de sus productos y procesos, a partir de diseños totalmente
especificados para su proceso de producción.
La cuestión fundamental y previa a la reflexión sobre la calidad en el ámbito
de la creación de productos de carácter social, se debe centrar en el análi-
sis de la naturaleza de este proceso de producción. A la realización de este
análisis puede ayudar la comparación con el que ha sido, hasta hace muy
poco, el escenario básico de los desarrollos de la calidad total anteriormente
presentado. En el ámbito de los servicios públicos, especialmente en aquellos
destinados al bienestar, hay que recordar que:
Se trata de un sector de producción “relativamente joven”. En términos
técnicos, deberíamos hablar de sector “inmaduro” en el sentido en el que
calificábamos de maduro al área industrial. Su problema no radica aún en
acercarse a la ”perfección“ sino en existir y consolidarse como sector. El
resultado de su producción es, al contrario que el del sector industrial, to-
talmente intangible y, por tanto, difícilmente observable, medible y com-
probable estadísticamente.
Los servicios -también los servicios públicos- son relativamente poco repe-
titivos en sus condiciones concretas de realización. A diferencia de los pro-
ductos físicos, su producción, en cada ocasión, depende de quién la realiza,

111
para quién, con quién y en qué circunstancias lo hace. Cada ”producto“, y
también cada proceso, es único y distinto aunque sea el mismo. Cada entre-
vista, cada usuario, cada grupo, cada acción, dentro de su homogeneidad, es
única y distinta.
Es fundamental considerar estas especificidades al tratar el problema de la
calidad en el ámbito público. La mera mimetización de los desarrollos técni-
cos producidos en el sector industrial, incluso en lo que tiene que ver con los
servicios privados (financieros, comerciales) sólo lleva a la superficialidad en
el tratamiento de la calidad en unas condiciones de operación radicalmente
distintas. Promover una estrategia de calidad total en el ámbito de los servi-
cios públicos supone:
Recuadro 5.29. Consideraciones para la elaboración de una
estrategia de calidad total en el campo de los
servicios públicos
• El ámbito de los servicios públicos desarrolla un tipo de produc-
ción en el que las personas interactúan constantemente y alteran
las especificaciones existentes, sin que ello tenga por qué suponer
la ausencia de calidad. De hecho, la incapacidad de adaptación a
cada usuario, típica del sector público por ejemplo, es un defecto
que reduce la calidad del sistema.
• Esta característica no debe ser contradictoria con las exigencias de
cualquier sistema de producción: debe estar claro qué necesidad
resuelve y cómo lo hace. No se requiere ”especificar“ aquello que
debe formar parte de la capacidad de adaptación del servicio a
cada realidad concreta, pero sí habrá una claridad razonable en
cuanto a qué debe suceder y para qué. Cabe aquí recordar a Is-
hikawa (1985) cuando señala que se pueden establecer más de 600
características técnicas para un bolígrafo y que hacerlo no mejora
la calidad, sino que hace al bolígrafo anticuado para cuando se
termine de caracterizarlo. En el ámbito social, aceptada la especi-
ficidad de cada acto, es necesaria la ”caracterización“ del servicio
o de la acción si se quiere asegurar la calidad y su posibilidad de
medición y mejora.

112
• La necesaria coexistencia de estas dos características en la pro-
ducción de bienes públicos es el principal problema que hay que
resolver para alcanzar altos niveles de calidad en el trabajo social.
Por una parte, es fundamental que los procesos de producción
dejen el necesario margen de libertad a los profesionales que
afrontan cada ”acto de producción“ con un usuario, individual o
colectivo, que va a participar activamente en este acto de pro-
ducción. Por otra parte, es cada vez más imprescindible que los
servicios públicos de toda índole dejen de ser una ”imprevisible
sorpresa“ para cada usuario y para la propia organización res-
ponsable de su producción.
Afrontar el reto de combinar estas dos exigencias de forma equilibrada es
el escenario de mejora continua hacia la calidad total que le corresponde al
ámbito de la producción de servicios públicos. Para ello, y vistas las diferen-
cias de origen con los sistemas de aseguramiento de la calidad desarrollados
en el ámbito industrial, es más oportuno recurrir a las bases conceptuales de
la estrategia de calidad, que a la mera aplicación de los instrumentos (ISO,
EFQM, procesos, estándares...) originados por estos aportes conceptuales. La
estrategia de calidad se debe centrar en fijar las bases conceptuales de re-
ferencia y dejar en un segundo término el arsenal instrumental que no debe
configurarse como la pieza central del sistema. Después de algún tiempo de
experiencia, queda bastante claro que la consecución de una certificación o
un premio a la calidad o la publicación de una carta de servicio no supone,
necesariamente, acercarse al objetivo de la calidad.
3.5.3. Aporte de las herramientas de calidad a
los servicios públicos
Recordar a los pioneros puede ayudar a situar este marco conceptual que
debe ser la referencia principal para avanzar hacia sistemas sociales de cali-
dad. Deming (1989) estableció tres principios básicos:

113
Recuadro 5.30. Los principios de Deming
• Orientación a las necesidades del usuario (cliente).
• Mejora continua.
• El sistema determina la calidad.
Sin estas premisas no importa demasiado disponer de una certificación ISO. No
es necesario comentar los dos primeros principios. Están en la base de la estra-
tegia de calidad y son claros y contundentes. Sí conviene comentar el significa-
do del tercero: la relevancia del conjunto del sistema para conseguir la calidad.
Los sistemas productivos, también el público, se articulan a través de tres
componentes. En primer lugar, la política (visión, misión, estrategia, lideraz-
go, compromiso, ética). En segundo lugar, la técnica (capacidad de análisis,
capacidad de respuesta, capacidad de solución, instrumentos, recursos, ca-
pacidades). No hay sistema sin base técnica consolidada, validada, probada
y formalizada. No hay sistema sin un ”saber hacer” colectivo, estructurado y
explícito. El ”saber hacer“ individual puede ser de una altísima calidad, pero
no constituye un sistema sino que define a un artesano individual. En tercer
lugar, por tanto, la organización (personas, estructuras, infraestructuras, pro-
cesos, relaciones, clima, instrumentos circuitos, estándares, protocolos, pro-
ductos, especificaciones de proceso y de producto). Juran (1997) profundiza
en este marco conceptual y propone tres pasos clave para la calidad: plani-
ficación de la calidad, control de la calidad y mejora de la calidad. Posterior-
mente desarrolla una espiral de progreso continuo un poco más sofisticada.
Recuadro 5.31. Pasos para promover la calidad propuestos
por J. Juran
1. Identificar necesidades
2. Diseñar una respuesta adecuada (producto o servicio)
3. Darlo a conocer
4. Producirlo
5. Evaluar su bondad y utilidad social
6. Mejorarlo todo (análisis de necesidades, producto o servicio,
información, producción y proceso de evaluación)

114
La calidad, como es cada vez más obvio, no radica en los instrumentos de
gestión, sino en el funcionamiento del sistema y de la corporación global-
mente consistente. Es decir, tal y como hemos propuesto hasta aquí, la ca-
lidad es todo y depende de nuestra capacidad para desarrollar un ciclo de
gestión que garantice, en toda su dimensión, la aproximación al principio de
cero defectos. Feigenbaum (1991), creador del término calidad total, aporta
algunos elementos conceptuales adicionales y propone cuatro principios:
Recuadro 5.32. Principios de Feigenbaum
• Establecer los estándares de calidad para cada producto servicio
(producto o servicio y proceso)
• Evaluar la conformidad con estos estándares de la producción realizada
• Actuar cuando se producen desviaciones de los estándares
• Planificar para intentar mejorar los estándares y, con ellos, el pro-
ducto o servicio final
El aporte específico de Fiegenbaum es sumamente relevante para el caso de
los servicios públicos. De su propuesta se deriva una cuestión clave. No es
posible gestionar la calidad si no se establecen previamente los requeri-
mientos del producto o servicio. No podemos hablar de calidad sin puntos
de referencia que permitan evaluar en relación a algo. No hay calidad sin
objetivos.
3.5.4. La mejora de la calidad en los servicios públicos
Para cerrar esta breve reflexión general sobre la calidad en la gestión de ser-
vicios públicos, se proponen algunas claves que pueden ayudar a desarrollar
una cultura de trabajo que nos acerque al objetivo de garantizar servicios
públicos de calidad:
En primer lugar, en el desarrollo de las organizaciones y sistemas sociales,
es fundamental tener en cuenta la especificidad de su naturaleza. No se
trata de sistemas productivos industriales, sino de sistemas de servicios de
carácter público. Esta naturaleza específica plantea exigencias no menos

115
específicas, que deben ser consideradas en la planificación e implementa-
ción de la estrategia de calidad.
En segundo lugar, se debe considerar que el foco principal de la estrategia
debe ser el conjunto de la organización y no una parte de ella. No tiene
ningún sentido, por ejemplo, crear un ”departamento de calidad“. Ésta es,
precisamente, la más inadecuada lectura del concepto de calidad total; la
calidad está donde ocurren las cosas. Es decir, en toda la organización y, a
menudo, fuera de ella. Es toda la organización la que debe estar involucrada
en la estrategia de calidad. Las dimensiones de la estrategia de calidad son
todas las dimensiones de la organización: la política y estratégica; la técnica
y la organizativa y de gestión.
En tercer lugar, se debe utilizar todo el arsenal operativo desarrollado en la
gestión de la calidad; esta utilización, sin embargo, debe ser claramente ins-
trumental y no finalista. Como se ha indicado, las certificaciones, o cualquier
otro instrumento, no son más que eso. Es deseable, sin duda, disponer de
una certificación, y por tanto de una metodología de calidad, o disponer de
cartas de servicio que permitan identificar con claridad a los usuarios y a la
propia organización. Se requiere, demás, que indiquen qué pueden esperar y
qué deben dar. Lo fundamental, sin embargo, es conseguir la calidad evitan-
do las deficiencias que la impiden, a las que, de acuerdo Zeithlam, Parasura-
man y Berry (1993), podemos definir en los siguientes términos:
Recuadro 5.33. Fuentes de la no calidad
• No saber qué esperan los usuarios y desconocer sus necesidades.
• No establecer estándares de calidad ni normas de servicio, o esta-
blecer ambos elementos errando respecto a la necesidad de satis-
facer o haciéndolas irrealizables para la organización.
• Realizar una prestación del servicio deficiente respecto de las es-
pecificaciones y compromisos establecidos.
• Realizar la prestación de los servicios o las actuaciones con dis-
crepancias entre lo que se prometió y lo que realmente se entrega.
Ésta es, quizás, la principal fuente de falta de calidad en el ámbito
público, aunque en ningún caso se pueden menospreciar las otras
posibles fuentes de deficiencias.

116
En definitiva, la mejor orientación para la consecución de la calidad total en
los ámbitos de la gestión y de los servicios públicos radica en proyectarse
al desarrollo global de las organizaciones y sistemas, utilizando para ello,
siempre que sean útiles y razonables, los instrumentos que aporta la gestión
de la calidad y, en ningún caso, optar por estrategias instrumentales en las
que el objetivo principal sea el propio instrumento de gestión.
3.6. Estado, mercado y cooperación público-privada
en la producción de servicios públicos
El debate entre mercado y Estado y su relevancia relativa en la sociedad es
un tema que mantiene vigencia. Sin embargo, después de un largo perío-
do, que se inició con los gobiernos de Reagan y Thatcher, formalizado en
los países en desarrollo por medio del Consenso de Washington, en el que
reducir el peso del Estado y dejar al mercado dominar la escena económica
y social se convirtió en el paradigma dominante, parecería iniciarse ahora
una nueva etapa.
Hace ya más de una década los estados fuertes han promovido mercados
fuertes. Los países emergentes, encabezados por los gigantes asiáticos (Chi-
na e India) y también por el Brasil, son los ejemplos más evidentes. Esta di-
námica, en la que el reconocimiento de una institucionalidad pública sólida
se ha situado en el centro del sistema de mercado, se ha visto brutalmente
acelerada a raíz de la crisis financiera y económica iniciada en 2007, en la
que se puso en evidencia la incapacidad del mercado para autorregular su
comportamiento y para asegurar una asignación de recursos razonablemen-
te equitativa.
El papel del Estado, con muchas deficiencias por corregir, reaparece como
imprescindible para asegurar sistemas económicos sostenibles en su cre-
cimiento, en su equilibrio y en alcanzar niveles adecuados de legitimidad
social y política. Parecería que el nuevo punto de equilibrio deja de ser la
lucha entre Estado y mercado por eliminación del contrario, y parece enca-
minarse hacia un modelo integrado en el que Estado, empresa y organiza-
ciones sociales, a través de la idea de corresponsabilidad social, estabilidad y
diferenciación de roles, se dirigen hacia la cooperación como mejor garantía
de desarrollo, con algunas nuevas exigencias que se hacen crecientemente

117
imprescindibles: un Estado capaz de avanzar hacia un sistema de gobernan-
za global adecuado a la gestión del mercado global y, también, un Estado
que en todos sus ámbitos (local, regional, estatal y global) alcance niveles de
calidad y rigor hasta ahora poco extendidos en el planeta. Representatividad,
profesionalidad, honestidad, rigor, eficiencia, eficacia y equidad son exigen-
cias que acompañan la necesidad de un mayor protagonismo del Estado en
la gestión de los sistemas económicos y sociales.
No vamos a profundizar en este debate puesto que no
es objeto del presente trabajo, aunque sí conviene situar
la reflexión concreta que corresponde realizar aquí so-
bre el papel de la cooperación público-privada (CPP) en
este marco general. La CPP tiene dos dimensiones fun-
damentales; sin embargo, aquí se hace referencia sólo a
una de ellas. Estas dos dimensiones son:
• La CPP como instrumento de gobernanza global.
• La CPP como instrumento de gestión de la producción de bienes y servi-
cios públicos.
Comentamos brevemente esta diferenciación y pasamos a centrarnos en el
tema que es objeto de este apartado: la CPP como instrumento de gestión
de la producción de bienes y servicios públicos.
3.6.1. La cooperación público-privada en la
producción de bienes y servicios públicos
La producción de bienes y servicios públicos y de servicios de interés general
está adoptando múltiples formas; prácticamente todas ellas se apoyan en la
cooperación entre distintos agentes sociales y económicos. Administraciones
públicas, organizaciones sociales y empresas colaboran en muchos ámbitos,
y en particular cooperan crecientemente en el diseño e implementación de
las políticas públicas. Público puro o privado puro ya no son las únicas -ni
siquiera las principales- alternativas posibles, entre una y otra surgen cada
día opciones nuevas que permiten un mejor ajuste entre los objetivos fijados
por las políticas públicas, los medios para alcanzarlos y las expectativas de
las empresas y de la sociedad civil.
El papel del Estado, con muchas
deficiencias por corregir, reaparece
como imprescindible para asegurar
sistemas económicos sostenibles en
su crecimiento, en su equilibrio y
en alcanzar niveles adecuados de
legitimidad social y política.

118
Este proceso de integración progresiva de la sociedad civil y la empresa en la
gestión de políticas y servicios públicos, nace con el cambio de la naturaleza
productiva del Estado. La aparición del “estado del bienestar” o de “esta-
dos proveedores de servicios y bienes” alejados de la práctica estrictamente
normativa, incorpora funciones relevantes y de grandes dimensiones cuan-
titativas que modifican decisivamente la estructura de los estados que están
gestionando los bienes y servicios que se prestan a la ciudadanía. Se produ-
ce, en términos operativos, un cambio substancial de “función productiva”
o de proceso de creación de valor. Este cambio, en aquello que tiene que ver
con la provisión y prestación de servicios públicos, necesita crecientemente
apoyarse en bases técnicas y profesionales que poco tienen que ver con las
clásicas que se corresponden al estado burocrático orientado a la implanta-
ción y gestión de sistemas de garantías y seguridad jurídica, basados en la
proclamación de normas y de sistemas de control de su cumplimiento.
Así, el sistema público deviene en un sistema de creciente complejidad en
todas sus dimensiones, su diversidad de actividad sectorial es abrumadora.
Desde la política cultural, hasta la de seguridad, pasando por la gestión del
sistema macroeconómico y la provisión de todos los servicios estratégicos
de infraestructuras y de bienestar social, constituyen ámbitos de producción
pública que generan un nivel de variabilidad y complejidad técnica y orga-
nizativa muy alta; también lo son la dimensión y el volumen. Finalmente,
la complejidad de los procesos de producción de todos y cada uno de los
sectores de actividad tiende a multiplicarse.
La única forma de afrontar esta complejidad creciente pasa por concen-
trar la actuación del sistema en aquellos puntos del proceso de creación
de valor donde su aporte es realmente diferencial. Para ello probablemen-
te sea necesario un rediseño profundo del rol de los gobiernos, de sus
modelos de financiación, de su estructura organizativa y de sus criterios
de prestación de servicios a la ciudadanía. Algunos de estos aspectos han
sido ya tratados en otros apartados de este mismo documento. También
es necesaria la revisión del instrumental operativo y de los modelos de
producción, entrega y evaluación de los servicios públicos. Es en este es-
cenario de cambio y ajuste donde se sitúa la cooperación público-privada
como un instrumento de mejora de la calidad y eficiencia del proceso de
producción de los servicios públicos.

119
3.6.2. Provisión y producción de bienes y servicios
públicos
La posición relativa de la CPP en la gestión de los servicios públicos puede
situarse, en una primera aproximación, a partir de la diferenciación de los
conceptos de provisión y producción de esos servicios. Esta diferenciación
nos permite, a su vez, distinguir entre privatización de la acción pública y
cooperación en la gestión de las políticas públicas.
Entendemos por “provisión” pública de servicios, al aseguramiento del ac-
ceso de la ciudadanía, bajo los criterios establecidos por el gobierno y en
igualdad de condiciones en las mismas circunstancias, a los servicios que
las leyes han comprometido. Entendemos, en cambio, como “producción” de
los servicios públicos, la realización de los procesos técnicos necesarios para
generar y prestar los servicios.
La naturaleza pública de los servicios viene determinada por la forma y las
condiciones en que éstos son accesibles a la ciudadanía; además, está esta-
blecida en los marcos legales correspondientes, vigentes en cada momento.
La forma en que estos servicios son producidos y los agentes que intervienen
en dicha producción no altera ni modifica la substancialidad pública de los
servicios entregados a la ciudadanía bajo condiciones públicas. La definición
de la ”provisión” de los servicios públicos incluye los elementos citados en
el recuadro 5.34:
Recuadro 5.34. ¿Qué elementos se necesitan para la provisión
de servicios públicos?
• La determinación y decisión política que promueva la creación de
una oferta de servicio público.
• La fijación del contenido de esta oferta.
• La asignación de recursos públicos destinados a financiarla.
• La fijación de las condiciones y derechos de acceso asignados a la
ciudadanía, o a una parte de ella, en condiciones de igualdad de
acceso en las circunstancias contempladas en la normativa corres-
pondiente.
• Por producción de servicios públicos entendemos:

120
Recuadro 5.35. Definición de producción de servicios públicos
La realización del proceso técnico que garantiza la prestación del ser-
vicio en condiciones de eficacia, eficiencia y calidad óptimas fijadas
por la autoridad pública.
En este marco se concreta la posibilidad de la CPP como instrumento
de mejora de la producción de los servicios públicos sin alterar su na-
turaleza pública.
• La naturaleza pública del servicio está determinada por el modelo
de provisión
• La calidad y eficiencia de la producción se deriva de la especializa-
ción y capacidad de los operadores
La cooperación público-privada en la implementación de las políticas
públicas es ya un hecho irreversible, aunque la calidad de esta coope-
ración sea susceptible de mejoramiento. Son ya pocas las políticas pú-
blicas en las que no se dé algún tipo de cooperación relevante. Quizás
las que comportan ejercicio de autoridad sean las menos adecuadas a
esta cooperación. Por el contrario, las políticas públicas basadas en la
prestación de servicios son cada vez más frecuentemente usuarias de
las estrategias de CPP.
3.6.3. Objetivos de la cooperación
El escenario de la cooperación público-privada, en la acepción limitada que
aquí se propone, se plantea como un instrumento estratégico apoyado en
la especialización y capacidades diferenciadas de los distintos agentes, para
conseguir la óptima gestión de los servicios públicos, haciendo compatible
y sinérgico el propósito de la acción de gobierno con los requerimientos y
condicionantes al que están sujetas las empresas privadas y las organizacio-
nes sociales. Los objetivos que persigue la CPP son:

121
Recuadro 5.36. Principales objetivos de la cooperación
público-privada
• Mejorar la calidad, la eficacia, la eficiencia y la productividad bene-
ficiándose de la mutua especialización.
• Ampliar las capacidades inversoras de la administración pública.
• Reducir la complejidad organizativa de la administración y centrar
su actividad en los procesos clave de la cadena de creación de
valor público.
• Aumentar la flexibilidad organizativa y la capacidad de adaptación.
• Asegurar la existencia de masas críticas que reduzcan el minifun-
dismo productivo que conduce a costes altos y baja calidad de
servicio.
• Promover el aprendizaje, la experimentación y la innovación me-
diante la especialización y la cooperación con distintos actores y
productores.
• Minimizar los conflictos, especialmente al gestionar más adecua-
damente a los distintos colectivos profesionales a través de la ne-
gociación colectiva sectorial.
Estos objetivos no excluyen otras posibilidades que pueda aportar el mejora-
miento de la CPP en un futuro. Tampoco presuponen que la práctica actual
de la CPP en la gestión de los servicios públicos esté alcanzando plenamente
estos objetivos. De hecho, queda mucho camino por recorrer para que esta
posibilidad de mejora sea un hecho en toda su extensión. Sin embargo, sí
se puede afirmar que no hay posibilidad alguna de imaginar un sistema de
servicios públicos diversificado, técnicamente avanzado y sólido en cuanto
a su organización, sin contar con la CPP. Esto no significa, sin embargo, que
la CPP aporte solo beneficios, especialmente si la forma en que se concreta
no asegura una gestión óptima que realmente agregue valor a la gestión
de los servicios públicos. La CPP aporta ventajas, pero no a coste cero. El
reto de conseguir sistemas de servicios públicos económicamente sosteni-
bles y técnicamente solventes en ámbitos muy diversos, debe afrontar retos

122
complejos para obtener el máximo rendimiento de la CPP al menor coste
posible. Las condiciones para que esto se provoque suponen considerar al-
gunos elementos que se apuntan a continuación.
Recuadro 5.37. Elementos que se tendrán en cuenta para lograr
una mayor eficiencia en la cooperación
público-privada
1. Consideración explícita del análisis coste-beneficio de las opera-
ciones en las que esté involucrada la CPP.
2. Rigurosa forma de evitar los riesgos en la que, con demasiada fre-
cuencia, pueda caer la CPP.
3. Cumplimiento de algunos requerimientos básicos que ayuden a
garantizar la calidad de la CPP.
Se apuntan a continuación, algunos elementos sobre estos tres aspectos de
la CPP:
Análisis coste beneficio de la CPP
Un breve análisis coste-beneficio de la CPP podría partir de considerar las
siguientes variables:
Recuadro 5.38. Beneficios aportados por la cooperación
público-privada
• Beneficios de especialización mutua
• Beneficios de mayor capacitación integrada
• Beneficios de separación de responsabilidades
• Aseguramiento del resultado técnico y productivo
• Creación de escenarios y culturas generadoras de sinergias
sociales, técnicas y económicas

123
Recuadro 5.39. Costes asociados a la cooperación
público-privada
• Costes de transacción y contractualización entre administración
y operadores
• Costes de dependencia mutua
• Costes de control de los procesos compartidos
• Costes de responsabilidad distribuida y evaluación
• Costes de asunción de riesgos generados por las contrapartes
Una buena gestión de la CPP no está orientada a evitar los costes y conseguir
los beneficios, sino a promover la minimización de costes que son intrínse-
cos a la CPP y maximizar los beneficios que ésta pueda aportar. A menudo,
el problema de la CPP no radica en una mala gestión de costes y beneficios,
sino simplemente en no tomarla en consideración, asunto que deriva en la
pérdida de oportunidades y generación de costes ocultos no valorados.
3.6.4. Riesgos de la cooperación
La existencia de costes y beneficios en la CPP es, como hemos dicho, intrín-
seca a su práctica y la gestión de la CPP se debe orientar a conseguir que el
balance coste-beneficio aporte valor neto a la acción pública, partiendo de
la evidencia de que este balance no es positivo sin un trabajo explícitamente
orientado a conseguirlo. En el recuadro 5.40 se presentan a continuación
algunos de los principales factores de riesgo de la CPP, los cuales deben ser
evitados o controlados.

124
Recuadro 5.40. Factores de riesgo de la cooperación
público-privada
• Riesgo económico oculto para las finanzas públicas.
• Riesgo político por exceso de transferencia de poder sin control a
los operadores externos.
• Riesgo de desnaturalización de las políticas públicas por una eje-
cución desalineada de los objetivos públicos.
• Priorización de los intereses privados, corporativos y personales
por encima del proceso de creación de valor público.
• Gestión fraudulenta de las políticas públicas.
• Traslado de costes públicos a futuro por transferencia de gastos
presentes a operadores externos.
• Oscurecimiento de la gestión pública por interposición de organis-
mos externos (efecto apantallamiento).
• Reducción de costes y gasto como objetivo de la CPP, sin conside-
ración de la calidad del servicio.
• Generación de “demandas internas” del sistema de cooperación
orientadas a satisfacer objetivos gremiales, personales o profesio-
nales de colectivos internos de la organización pública.
• Transferencia de recursos públicos al sector privado como objetivo
central y sin generación de valor público (“vampirización”) de los
recursos públicos por las cuentas de resultados del sector empre-
sarial implicado).
• Corrupción.
Visto el nivel de riesgo, parecería casi deseable prescindir de la CPP. Sin em-
bargo, el coste de prescindir de la CPP en el marco de los actuales sistemas
de servicio público, de las complejidades técnicas presentes en el ámbito de
la creación de valor público, de las consecuencias organizativas de trabajar
con estructuras cerradas y autárquicas en una sociedad en red y de las ne-
cesidades a satisfacer que requieren los ciudadanos no es una opción que

125
debe considerarse. Se trata, por lo tanto, de crear las capacidades públicas y
privadas adecuadas para una práctica positiva de la CPP y en ningún caso de
prescindir de su aporte a la creación de valor público.
3.7. Requerimientos para una cooperación
público-privada de calidad
La gestión de la CPP exige aprendizajes y cambios en las culturas, en las
percepciones entre sectores, en los instrumentos de gestión y en los roles
de los distintos agentes que participan en esta cooperación y, muy especial-
mente, de la mejora de las capacidades de los directivos públicos y privados
responsables de gestionar esta cooperación. Las relaciones público-privadas
todavía están sostenidas fundamentalmente por estereotipos y por intentos
continuos de forzar el dominio de los sistemas de objetivos de cada parte
sobre la otra. La sostenibilidad y consistencia de la cooperación exige nuevos
desarrollos en los respectivos modos de gestión, requiere de la eliminación
de estereotipos y desconocimientos e ignorancias mutuas y exige la búsque-
da de la compatibilización de sistemas de objetivos, distintos por definición
y no subordinables mecánicamente unos a otros.
Estamos lejos todavía de que se den estas condiciones de trabajo en el ámbito
de la cooperación público-privada. Y lo estamos mucho más de la compren-
sión global del sistema de cooperación que en el desarrollo de herramien-
tas concretas de gestión. Pero estas herramientas no producen el resultado
adecuado en un escenario plagado de desconfianzas y empantanado en la
mera captación de presupuesto o en la gestión burocrática de procesos de
alta complejidad organizativa y técnica. La CPP se basa en la diferencia-
ción de roles y objetivos. Desde esta diferenciación se puede vislumbrar con
mayor claridad la complementariedad entre ambos grupos de agentes; esta
complementariedad es la fuente de valor añadido, sinergia y sostenibilidad
estratégica de las políticas públicas y de la propia CPP. De las capacidades de
dirección disponibles en este escenario depende, en buena medida, el éxito
o fracaso de la CPP.
En esta dirección son fundamentales las condiciones de gestión que se pro-
ponen a continuación:

126
Recuadro 5.41. Consideraciones para la gestión de la
cooperación público-privada
• Conocimiento y aceptación de los objetivos por parte de cada uno
de los actores.
• Conocimiento profundo de las capacidades y necesidades mutuas
y por tanto del aporte de valor que se realice.
• Reglas claras de relación y contratación adecuadas a las diferentes
formas que adopta la CPP en cada caso concreto.
• Determinación rigurosa del proceso de cooperación con identifi-
cación clara de sistemas de control y sanción, si corresponden.
• Manejo de la relación entre las partes que sea respetuosa y gene-
radora de confiabilidad a lo largo de toda la cooperación sin alterar
las reglas contractuales básicas.
• Establecimiento de mecanismos explícitos de modificación de las
especificaciones contratadas acompañados de mecanismos de
evaluación y variación de costes, riesgos y nivel de creación de
valor afectado.
• Existencia de mecanismos explícitos de finalización de la coope-
ración con las compensaciones que sean consideradas oportunas.
• Establecimiento de mecanismos de transparencia y accountability
(rendición de cuentas) de la cooperación y de sistemas externos de
evaluación y control.
Resumiendo, la CPP necesita, para su desarrollo, de entornos instituciona-
les y corporativos dotados de seguridad jurídica, económica y financiera;
legitimidad política y social; definición explícita de objetivos orientados a
la creación de valor público, y mecanismos consistentes y absolutamente
transparentes de rendición de cuentas, responsabilidad, y responsabiliza-
ción y, sobre todo, de una rigurosa práctica de accountability (rendición de
cuentas) que debe acompañar siempre a la acción pública y de forma muy
especial, a la CPP.

127
En el entorno actual, tanto desde el punto de vista de la gobernanza como de
la producción de bienes y servicios públicos, la mejora sustancial del encaje
público-privado será condición necesaria para una economía sana en una
sociedad postcrisis. Un eje público-privado efectivo, es decir, que aporta el
máximo valor a la sociedad, será aquel que cumpla cuatro condiciones: la
primera condición es que el sector público garantice el marco y el entor-
no fértil donde florezca el sector privado, dándole los impulsos adecuados
cuando sea necesario. Esto significa regular de manera inteligente (Better
Regulation), proveer una infraestructura territorial y de gestión de flujos
(transporte, telecomunicaciones, energía) adecuada y apoyar las iniciativas
privadas de reciente aparición en sectores estratégicos de futuro. La segun-
da condición es que el sector privado demuestre que los servicios públicos
producidos por empresas son más eficientes y eficaces que aquellos pro-
ducidos directamente por la administración. El sector privado debe apostar
por la calidad y rehuir ofertas a la baja combinadas con renegociaciones
de precios post-adjudicación. A su vez, la administración debe potenciar su
capacidad de compra pública de servicios y bienes, apostando también por
la calidad y analizando su impacto como compradora sobre el mercado libre.
Una tercera condición es que la financiación privada de inversión pública
—los PPP (Public-Private Partnerships)— alcance su madurez y demuestre
su utilidad en momentos en los que la confianza de los inversores está bajo
mínimos. En estas condiciones, se percibe una tendencia a que la empresa
exija Al gobierno a participar en empresas mixtas reduciendo así el riesgo y
los costes financieros de la inversión, pero obligándolo a desembolsar más
capital. Finalmente, un eje público-privado óptimo requiere de directivos
públicos y privados con cualidades de liderazgo centrado en la colaboración
mutua. Necesitarán saber gestionar superando las barreras culturales, dis-
poner de competencias personales que les permitan relacionarse sin actitu-
des defensivas, ser capaces de superar estereotipos (“burócratas” vs. “tiburo-
nes”), reconocer los objetivos de unos y de otros y entender las diferencias
entre presión pública (social y política) y presión de mercado (económica),
comprendiendo la relevancia de ambas.

128
3.8. Sistemas de información y gestión de servicios
y productos
La información es la principal materia prima de la función de gestionar y
específicamente de los modelos de gestión para resultados. La medición del
desempeño, el conocimiento de la demanda social, la fijación de objetivos
y su cuantificación, el control de la eficiencia y, por tanto, los costes de
producción, la identificación de los impactos y el análisis de su efectividad
constituyen información o conocimiento.
La gestión de la información plantea, como mínimo, tres retos relevantes
en el desarrollo de la gestión de servicios. El primero, la dificultad de ajus-
tar la información generada a los usos y usuarios responsables del proceso
de gestión. El segundo, el coste derivado del trabajo adicional que supone
para las estructuras de gestión el proceso de producción de información
y, finalmente, la complejidad derivada de la relación información-análisis-
conocimiento-aprendizaje-decisión.
La información tiene un segundo valor, que tiene que ver con la rendición de
cuentas (accountability): la gestión para resultados incorpora el concepto
de trazabilidad, probablemente la mejor herramienta para asegurar la trans-
parencia y la rendición de cuentas en la organización pública.
Contar con herramientas para la gestión de los servicios públicos es funda-
mental para garantizar que la administración pública pueda dar cuenta de
que no solo está provista de elementos conceptuales, sino que su discurso
trasciende en la práctica con el uso apropiado de sistemas operativos e
instrumentales adecuados a la mejor gestión de los bienes y servicios de
naturaleza pública.
Por tanto, los aportes en términos de conocer distintos tipos de herramien-
tas de gestión, los procesos que se sigan y el uso que debe darse a dichas
herramientas para garantizar la prestación de servicios públicos de calidad,
no tienen un objetivo distinto al de facilitar a los gestores públicos procesos
y procedimientos apropiados que no sólo garanticen la gestión eficiente y

129
sistemática de los servicios públicos, sino que advierte la importancia de con-
tar con información oportuna en aras de la transparencia en la prestación
de los servicios públicos. Asimismo, un sistema de gestión de calidad no es
posible si no cuenta con procesos y procedimientos documentados que den
cuenta de la forma cómo opera el servicio y el impacto que éste tiene para
los usuarios; en este sentido las herramientas de gestión son de gran valor. La
gestión pública ha de estar siempre a la altura de las mejores organizaciones
que gestionan por resultados valiosos para la sociedad en general.
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