Olivera (1)

1
La obligatoriedad de la evaluación de los docentes en México y Ecuador:
¿Decisiones Autónomas o condicionantes externos?1
Olivera Marina2
- Título del proyecto de investigación propio: La evaluación de desempeño de los
docentes de enseñanza secundaria. Diferencias y semejanzas entre la política
adoptada en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y en otros países: México y
Ecuador.
- Título del proyecto en el cual se enmarca: La evaluación de la calidad como
política para el mejoramiento de la enseñanza secundaria. El caso de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. Disp. CDDE 075/11 y 065/12 (Universidad
Nacional de Luján).
- Nombre de la directora de la Beca: Susana Vior.
- Nombre de la Co-directora: Mónica Insaurralde.
- Institución sede del proyecto: Universidad Nacional de Luján
- Dirección de correo electrónico: marioli_66@hotmail.com
- Palabras claves (entre 3 y 5): desempeño docente, evaluación, diferenciación
salarial.
- RESUMEN:
La investigación tiene como objeto realizar un análisis comparativo sobre las
políticas de evaluación del desempeño de los docentes de Educación Secundaria
diseñadas y aplicadas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Argentina), México y
Ecuador. La selección de dichos países radica en la importancia de las reformas que se
han implementado recientemente, las cuales modifican significativamente las políticas
de evaluación de los docentes3
.
La investigación se llevará a cabo desde una perspectiva de educación comparada
entre los países, estudiando y analizando -a partir de la historia- el proceso que gestó
estas realidades; realidades que pueden tener semejanzas y diferencias. Frente a ello nos
1
Trabajo presentado en las IV JORNADAS NACIONALES y II JORNADAS LATINOAMERICANAS de
INVESTIGADORES/AS en FORMACIÓN en EDUCACIÓN INSTITUTO DE INVESTIGACIONES EN CIENCIAS DE
LA EDUCACIÓN (IICE) UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES, FACULTAD DE FILOSOFÍA Y LETRAS, 25, 26 y 27
de noviembre de 2014.
2
Beca de investigación otorgada por el Consejo Interuniversitario Nacional. Estímulo a las vocaciones
Científicas 2013-2014.
3
En el caso de Ecuador la reforma se produjo en 2009. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el año
2005 sancionó una nueva normativa y en 2010 creó un nuevo instrumento. En México, en 2013 se
sancionaron tres leyes que tienen relación con la evaluación de los docentes.

2
preguntamos: ¿Qué concepciones de evaluación y de calidad de la educación persiguen
los países que forman parte de nuestro objeto de estudio?, ¿Qué semejanzas o
diferencias existen entre las políticas adoptadas respecto de la evaluación de los
docentes a partir de las reformas?
El trabajo realizado hasta el momento se basa fundamentalmente en el análisis
documental y de estadísticas educativas. En un primer momento, el énfasis se centró en
el conocimiento del sistema educativo general de los distintos países, para luego
abocarnos específicamente a las políticas de evaluación. En el caso de México
trabajamos con las leyes sancionadas y con documentos elaborados por la Secretaría de
Educación Pública (Principales cifras ciclo escolar 2011-2012; Qué evalúa el INEE,
entre otros).
En el caso de Ecuador, analizamos las leyes implementadas y reformadas, y
documentos elaborados por el Ministerio de Educación: Datos estadísticos obtenidos a
partir del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos 2004-2007-2010-2013,
Indicadores Educativos 2011-2012 perteneciente a la Dirección Nacional de Análisis e
Información Educativa.
Hasta el momento hemos analizado la estructura del sistema educativo de Ecuador y
México, e información estadística que nos permite comprender el estado actual de los
sistemas educativos. Además, comenzamos a establecer similitudes entre ellos, como
por ejemplo, la implementación de la evaluación de desempeño docente obligatoria,
caracterizada por ser punitiva, es decir, posee un sistema de incentivos y castigos.
También se asemejan en que en ambos países se crea un Instituto Nacional de
Evaluación, autónomo, principal planificador de los instrumentos y evaluador de los
docentes.

3
La obligatoriedad de la evaluación de los docentes en México y Ecuador:
¿Decisiones Autónomas o condicionantes externos?
Introducción
En la presente ponencia se llevará a cabo un análisis de las reformas que se
produjeron en México y en Ecuador respecto de la evaluación de desempeño docente. El
tema fue seleccionado debido a que en las últimas décadas se están produciendo
reformas educativas que conllevan a un cambio significativo en la evaluación docente.
Por ello, nos adentraremos en el análisis de las políticas educativas que
caracterizan la evaluación de desempeño docente.
Las “nuevas” reformas educativas de evaluación de desempeño docente:
Resulta necesario destacar que las reformas no se producen en un vacío social
sino que por el contrario se encuentran sumergidas en un contexto determinado que las
caracterizan. Así, las políticas neoliberales que vienen cobrando impulso en estas
últimas décadas, basadas en un Estado mínimo y un fuerte protagonismo del mercado,
condicionan las políticas públicas. Es en este contexto que debemos preguntarnos ¿Qué
papel ocupa la evaluación educativa? (Afonso, 1999).
Así podemos afirmar que la evaluación de desempeño docente ha ido
adquiriendo un gran interés en las políticas educativas, lo que configuró una especie de
Estado Evaluador (Tello y Pinto Almeida, 2014). Este Estado, presente pero neoliberal,
muestra que muchos de los cambios producidos son parte de diferentes modos de
privatización que implican diversas formas de relación con el sector público (Ball, 2007,
en Tello, 2014). Por ello, es importante que analicemos cómo se dieron los procesos de
reformas educativas en ambos países y qué características adquirieron.
Ecuador:
A partir de la creación del Plan Decenal de Educación (2006-2015) se constituye
la concreción de una agenda de políticas a mediano y largo plazo en el ámbito
educativo. Con el objetivo de cumplir con la política número seis: “Mejoramiento de la

4
calidad y equidad de la educación e implementación de un sistema nacional de
evaluación y rendición social de cuentas del sistema educativo” (Plan decenal de
Educación, 2006-2015: 6), el Ministerio de Educación de Ecuador implementa el
Sistema Nacional de Evaluación y Rendición de Cuentas (2008), amparado en los
Artículos 66, 70 y 73 de la Constitución de Ecuador, entre otras leyes.
El nuevo Sistema Nacional de Evaluación y Rendición de Cuentas incluye
cuatro componentes del sistema educativo: la gestión del Ministerio y sus dependencias,
el desempeño de los docentes, el desempeño de los estudiantes, y el currículo nacional.
El Sistema de evaluación consideraba, en un principio, a la evaluación de
manera voluntaria. Sin embargo, un nuevo cambio radical se aproximaba. En el año
2009, el Gobierno de Rafael Correa inicia, a partir del decreto Nº 1740, la Evaluación
Obligatoria a los Docentes del Magisterio Nacional en Ejercicio.
Esta política está constituida por un conjunto de directrices orientadas a la
evaluación interna y externa del funcionamiento del sistema educativo, donde cada
instancia evaluadora posee el 50% de puntaje. La evaluación interna atiende a la gestión
institucional, el desempeño docente y la ejecución curricular. Posee cinco instrumentos
que consideran la autoevaluación, la coevaluación, la evaluación por parte de los padres
de familia, de los estudiantes y del directivo4
. La evaluación externa se focaliza en los
conocimientos específicos, los conocimientos pedagógicos y las habilidades didácticas
de los docentes, y está a cargo de la Subsecretaría de Planificación. Ambas evaluaciones
se realizarán al finalizar el ciclo lectivo en los dos regímenes del sistema educativo
ecuatoriano: la Costa y la Sierra.
A partir del documento Sistema Nacional de Evaluación y Rendición de Cuentas
(2008), el Ministerio de Educación ecuatoriano explicita distintos niveles de calificación
docente, de acuerdo a la calificación obtenida:
Nivel Excelente: Se otorga a los docentes que obtienen el 90% o más de la
calificación total. Estos docentes, además, deben presentar un desempeño sobresaliente
respecto de los estándares de evaluación del desempeño docente y realizar prácticas
innovadoras. Cabe aclarar que en el documento no se encuentra definido a qué se refiere
el Ministerio de Educación cuando habla de “prácticas innovadoras”.
4
En el documento del Sistema Nacional de Evaluación y Rendición de Cuentas (2008) se explicita que
se observará, por lo menos, una clase por trimestre.

5
Nivel Muy Bueno: Se otorga a los docentes que obtienen entre un 70% y un 89%
de la calificación total. Este requisito debe complementarse con un desempeño que
cumpla con casi todos los estándares5
del componente de evaluación del desempeño
docente y obtener muy buenas calificaciones en las pruebas de conocimientos (SER,
2008: 85).
Nivel Bueno: Los docentes que se encuentren en este nivel son quienes obtienen
entre un 60% y un 69% de la calificación total. También deben presentar un desempeño
adecuado en función del contexto, cumpliendo un mínimo deseable de acuerdo a los
estándares del componente de evaluación del desempeño docente y obtener buenas
calificaciones en las pruebas de conocimientos (SER, 2008: 86).
Nivel Insatisfactorio: Este último nivel de calificación corresponde a los
docentes que obtienen menos de 12 puntos sobre 20 en las pruebas de conocimientos, y
un porcentaje inferior al 60% de la calificación total. El Ministerio considera que los
docentes que se encuentren en este nivel no cumplen con el mínimo deseable de acuerdo
a los estándares, ya que presentan claras debilidades que afectan significativamente su
quehacer.
Ahora bien, es importante que señalemos dos cuestiones. La primera radica en
que dependiendo de los resultados de las evaluaciones, los docentes recibirán
“estímulos económicos”. Esto genera una diferenciación salarial sumamente
significativa. De esta manera, los que hayan obtenido una calificación Excelente o Muy
bueno están en condiciones de recibir el “estímulo económico”, volviéndose a evaluar
después de cuatro años. Aquellos con calificación Bueno recibirán un acompañante
ocasional6
dentro del aula, debiendo ser evaluados nuevamente después de dos años.
Por el contrario, los que obtuvieron Insatisfactorio deberán incorporarse a un programa
denominado de capacitación o superación, para volver a ser evaluados al terminar el
ciclo lectivo.
Este incentivo económico, también llamado pago por mérito, es otra de las
estrategias implementadas por el gobierno, con el fin de incentivar la mejora vinculada
5
El Ministerio de Educación ecuatoriano define a los estándares como criterios y niveles de
cumplimiento, los cuales sirven para orientar y apoyar a los actores del sistema en su desempeño y para
monitorear la calidad de actuación de los docentes a través de un sistema de evaluación adecuado y
pertinente.
6
Se denomina Acompañante Ocasional a los docentes designados en los Programas de Superación
(capacitación y actualización), por tener un nivel de calificación Excelente. Aquellos que estén en el nivel
Muy Bueno, serán maestros tutores y se encargarán de realizar asesoramiento y acompañamiento a los
docentes que hayan obtenido resultados insatisfactorios.

6
al rendimiento. Sin embargo, lo que se está obviando es que esta forma de evaluación de
lleva a un individualismo a ultranza que afecta la colaboración entre los docentes,
debido a que cada cual se preocupará por su evaluación olvidando la importancia del
trabajo y la colaboración entre pares.
La segunda cuestión se refiere a que los docentes deben rendir cuentas de su
“nivel de conocimientos” basándose en los distintos estándares de evaluación que
elaboró el Ministerio de Educación. Como bien afirma Bolívar (2008: 59) “factores
variados y confluyentes han contribuido (…) a situar la evaluación de la práctica
docente en la agenda de las reformas, dentro de la era de la responsabilidad por los
resultados (“accountability”)”. La lógica de las políticas neoliberales junto a la presión
externa se traduce en el Sistema de Rendición de Cuentas que creó Ecuador. Así, se
desplaza la responsabilización hacia los docentes en forma exclusiva, poniendo énfasis
en los resultados obtenidos sin importar el propio proceso de evaluación. Es decir, se le
atribuye a los docentes la responsabilidad por el resultado, olvidando que los procesos
de enseñanza y aprendizaje están acompañados indefectiblemente de factores políticos,
sociales familiares, entre otros, que influyen y condicionan la evaluación. Ante esto
Afonso (1999) afirma que la evaluación ha disparado como procesos de apoyo la
rendición de cuentas en relación con los resultados académicos y educativos, pasando
éstos a ser más importantes que los procesos de enseñanza. Consideramos que los datos
obtenidos mediante las evaluaciones debieran ser parte de un proceso más global de
mejora, ya que quedarse sólo con esos datos no contribuiría en absoluto a alcanzar el
objetivo que se persigue: mejorar la calidad de la educación.
Coincidimos con Tello y Pinto de Almeida (2014) que en estas últimas décadas
la evaluación educativa está responsabilizando no sólo a las escuelas, sino también a los
docentes por los resultados y la calidad de la educación, y Ecuador es uno de estos
casos.
En el año 2011, luego de dos debates iniciados en 2009, se sanciona la Ley
Orgánica de Educación Intercultural (LOEI) que establece la estructura del sistema, los
derechos y obligaciones de los docentes, los alumnos y la comunidad educativa, la
creación del Instituto Nacional de Evaluación (INEVAL), entre otras cuestiones. Así, la
sanción de esta nueva ley continuará delineando los aspectos centrales de la evaluación
obligatoria.

7
Es importante detenernos en esta última cuestión. En el Artículo 67 se establece
la creación del INEVAL, definido como entidad de derecho público, con autonomía
administrativa, financiera y técnica, para promover la calidad de la educación. La
creación del Instituto es de suma importancia debido a que será el encargado de la
evaluación integral del Sistema Nacional de Educación. Además la normativa explicita
que para el cumplimiento de este fin, se regirá por sus propios estatutos y reglamentos,
adquiriendo un alto grado de autonomía.
De esta manera, la evaluación obligatoria de los docentes queda bajo la
responsabilidad del INEVAL, reafirmando nuevamente la erradicación de la evaluación
docente voluntaria propuesta por el gobierno en el año 2008. Cabe aclarar que este
proceso de reforma no se produjo pasivamente; por el contrario, se sancionó en un
contexto caracterizado por serios y prolongados conflictos entre el presidente Rafael
Correa y la Unión Nacional de Educadores (UNE).
Esta confrontación entre el gobierno y el Sindicato demuestra la inconformidad
de los docentes ante la implementación de las reformas, las cuales fueron claramente
pensadas y diseñadas sin su participación. Esta distancia entre quienes piensan las
reformas y quienes las implementan, tiene graves riesgos debido a la escisión entre el
pensamiento y la acción, entre la teoría y la práctica. Desde esta perspectiva, el buen
profesional es aquel que es un buen ejecutor “fiel aplicador de lo que otros han pensado
o han decidido” (Santos Guerra, 2007: 93). Para que esto no sucediera hubiera sido
necesaria la participación real de los docentes a partir del diálogo sostenido en la
elaboración de los sistemas de evaluación.
Rosa María Torres del Castillo analiza este enfrentamiento y aporta un dato
fundamental al afirmar que el gobierno de Rafael Correa logró imponer la evaluación
docente “posiblemente ignorando que la ‘evaluación del desempeño docente’ y el ‘pago
por mérito’ son viejas banderas del Banco Mundial, parte de su receta para la reforma
educativa en los ‘países en desarrollo’” (Torres del Castillo, 2009). Este proceso de
reforma del sistema de evaluación docente, efectivamente, ha sido impuesto sin tener en
cuenta las opiniones de los docentes, pero sí aceptando las orientaciones o
recomendaciones para la educación de un organismo internacional. Esto demuestra la
injerencia creciente de los organismos internacionales en la definición de las políticas
públicas en América Latina (Vior y Oreja Cerruti, 2013).

8
México:
De acuerdo con lo que venimos desarrollando está claro que México no se
encuentra ajeno a este proceso de reformas. Por ello, debemos comenzar diciendo que
en el 2013 se sancionaron tres leyes que conforman la denominada “reforma educativa”:
la Ley General de Educación, la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación (INEE) y la Ley del Servicio Profesional Docente. Las tres contienen, en el
cuerpo legal, cambios sustantivos que influyen en la evaluación de desempeño docente7
.
Con respecto a la Ley General de Educación debemos aclarar que la reforma de
2003 modifica varios de los artículos de la Ley de 1993. Uno de los objetivos de la
reforma radica en la modificación de su artículo 29, que establece que la evaluación del
Sistema Educativo Nacional estará a cargo del INEE. Esto constituye una pieza
fundamental de la reforma educativa, ya que posibilita elevar el INEE a rango
constitucional. Destaquemos que la Ley General de Educación originaria no
contemplaba que organismos constitucionales formasen parte del Sistema Educativo
Nacional.
El INEE, por su parte, se creó por decreto en el año 2002. Sin embargo, a partir
de la sanción de su ley adquiere carácter de órgano constitucional. Es decir, ya no tendrá
la obligación de adscribirse a los poderes tradicionales del Estado (Legislativo,
Ejecutivo y Judicial), obteniendo la misma autonomía que la que tiene, por ejemplo, el
Banco de México. Esta decisión política adquiere una importancia sustantiva en tanto
que la autonomía otorgada al Instituto va más allá del Sistema Educativo Nacional
(SEN) y de la Secretaría de Educación Pública (SEP), convirtiéndose en un órgano
completamente autónomo, con absoluta capacidad de decisión, sin necesidad de debate
y consulta con el SEN o la SEP.
7
La Evaluación docente se volvió obligatoria a partir de la reforma del Artículo 3 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, el 26 de Febrero de 2013. En el mencionado artículo se
explicita: (…) El Ejecutivo Federal determinará los planes y programas de estudio de la educación
preescolar, primaria, secundaria y normal para toda la República. (…) La ley reglamentaria fijará los
criterios, los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el
reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos
constitucionales de los trabajadores de la educación. Serán nulos todos los ingresos y promociones que no
sean otorgados conforme a la ley.

9
Así surgen dos cuestiones importantes que debemos tener en cuenta en nuestro
análisis. La primera radica en la definición establecida respecto del concepto de calidad.
En la presente ley se denomina “Calidad de la Educación, a la cualidad de un sistema
educativo que integra las dimensiones de relevancia, pertinencia, equidad, eficiencia,
eficacia, impacto y suficiencia” (Ley INEE, 2013: artículo 5). La mayoría de estas
dimensiones son conceptos centrales característicos de las políticas de los organismos
internacionales. Una vez más aparece en México, al igual que en Ecuador el concepto
de calidad como uno de los objetivos a los que aspira el sistema educativo.
La segunda cuestión se refiere a la definición de evaluación. En el artículo 6 se
explicita que evaluar consiste en la “acción de emitir juicios de valor que resultan de
comparar los resultados de una medición u observación de componentes, procesos o
resultados del Sistema Educativo Nacional con un referente previamente establecido.
Consideramos que al definir la evaluación sólo como un juicio de valor que responde a
criterios preestablecidos, se está olvidando que la calidad de dicha evaluación está
relacionada con las concepciones, las decisiones, y las acciones de los docentes, y con
las características del contexto en el que están situados. Entendemos que en esta reforma
subyace una concepción de evaluación en su acepción estrecha, en tanto persigue la
calidad sólo a través de la “repercusión” del servicio (Angulo Rasco, 1994).
Por el contrario, si se adoptara una acepción amplia de la evaluación, se podría
vislumbrar el proceso por el cual conocemos la calidad del servicio educativo. De esta
manera, las características del contexto en el cual se evalúa, las decisiones que toman
los docentes, la propuesta didáctica en la cual se inscribe la evaluación, entre otros
componentes, formarían parte de la evaluación. En este sentido, evaluar implica
“Formular un juicio debería ser entendido como un proceso social de construcción,
articulado en el diálogo, la discusión y la reflexión, entre todos los que directa o
indirectamente se encuentran implicados en y con la realidad evaluada”. (Angulo,
Contreras y Santos: 1991, en Angulo Rasco, 1994: 296).
Otra de las leyes clave de la reforma educativa mexicana es la Ley General del
Servicio Profesional Docente que se sancionó en el mes de septiembre de 2013,
marcando el comienzo de un nuevo proceso en esta reforma. En su contenido se
explicitan los criterios, los términos y las condiciones para el ingreso, la promoción, el
reconocimiento y la permanencia en el Servicio Profesional Docente. Cabe aclarar que
la sanción de esta ley generó, al igual que en Ecuador, diversas confrontaciones entre el

10
gobierno y los gremios docentes. Una de las mayores disputas se centró en el
establecimiento de la evaluación obligatoria del desempeño docente.
Esta normativa establece que una vez realizada la evaluación aquellos docentes
que obtengan una calificación insuficiente se incorporarán a los programas de
regularización correspondientes. Los docentes que formen parte de este programa,
según lo establecido en el artículo 53, tendrán la oportunidad de sujetarse a una segunda
evaluación dentro del año. Los que obtengan la misma calificación tendrán que
reincorporarse a estos programas, para pasar por una tercera y última evaluación.
Caducará el nombramiento para aquellos docentes que no alcancen un resultado
suficiente en la tercera evaluación.
Como podemos ver las leyes sancionadas provocan un cambio significativo. A
partir de su puesta en práctica, la evaluación de manera voluntaria queda en el pasado,
convirtiéndose la obligatoriedad, junto a la posibilidad de pérdida del nombramiento, en
las principales características adoptadas en la evaluación del desempeño docente.
Semejanzas entre las nuevas reformas implementadas:
En los últimos años se han producido una serie de modificaciones en las
regulaciones laborales de los docentes. Aquí, los mecanismos de evaluación del
desempeño son fundamentales en la gestión de la docencia, en donde la importancia por
la calidad de los dispositivos ha crecido en estos últimos años. Los sistemas educativos
de la OCDE y algunos países latinoamericanos han dado un fuerte impulso a la
evaluación, con la consecuente implementación de nuevos mecanismos institucionales,
la creación de organismos, el desarrollo de planes y la elaboración de indicadores
(Vaillant, 2008).
De esta manera, las reformas educativas se producen como parte de un
condicionante externo que interviene de la misma manera en cada país, sin tener en
cuenta el contexto y las condiciones particulares de cada realidad. Por ello, no es
llamativo que en ambos países se establezcan:
- La transformación, a través de la imposición, de la evaluación voluntaria en
obligatoria, basada en un objetivo central: mejorar la calidad del sistema educativo.

11
- La creación de un ente externo al sistema educativo, con autonomía, para que sea el
encargado de diseñar los instrumentos de evaluación y a su vez aplicarlos: El Instituto
de evaluación.
- La evaluación concebida como punitiva para aquellos docentes que no se presenten o
que desaprueben más de dos veces. Es decir, se está poniendo en juego el puesto de
trabajo de cada docente.
- La calificación basada en escalas ordinales que le asigna a cada docente una categoría:
Insuficiente, Bueno, Muy Bueno. Estas escalas ordinales son específicas y se utilizan
para medir aspectos determinados, por lo cual no deberían utilizarse como escalas
universales (Camillomi, 1998). Muchas veces se utilizan para evaluar cuestiones muy
heterogéneas. En Ecuador, por ejemplo, se evalúan a todos los docentes a partir de
distintas dimensiones: la relación con los estudiantes, las habilidades pedagógicas y
didácticas, o la atención a estudiantes con necesidades individuales, las cuales se
califican sólo mediante una escala de valoración, perdiendo de este modo la riqueza que
tienen las escalas descriptivas.
Algunas reflexionas finales:
A partir de lo desarrollado y retomando el título de la presente ponencia
podemos decir que estas políticas educativas son parte de condicionantes externos que
influyen en su configuración. Como quedó evidenciado, los gobiernos aceptan las
recomendaciones que imparten los organismos internacionales sin tener en cuenta la
importancia de, por lo menos, un debate público previo que les permita conocer las
opiniones, sugerencias o propuestas de los docentes.
De esta manera, podemos afirmar que las políticas que impulsaron ambos países
“llevaron adelante reformas que pretendieron ajustar su realidad a un modelo externa y
previamente definido” (Vior, Oreja, 2013:23), dejando de lado la historia de cada país,
su contexto y el grado de desarrollo alcanzado por los sistemas educativos.
Este acatamiento de las “recomendaciones” internacionales demuestra qué lejos
están los gobiernos de pensar, planificar y poner en práctica reformas que sean parte de
verdaderas decisiones autónomas.
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13
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Plan Decenal de educación (2006-2015).
Sistema Nacional de Evaluación y Rendición de Cuentas (2008).

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