Propuestas I I J U N A M

CONVENIO DE CONSULTORÍA INSTITUCIONAL
CELEBRADO ENTRE EL IBD DEL
SENADO DE LA REPÚBLICA
Y EL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
LA REFORMA DEL ESTADO.
PROPUESTA DEL IIJUNAM PARA LA ACTUALIZACIÓN
DE LAS RELACIONES ENTRE PODERES
DEL SISTEMA PRESIDENCIAL MEXICANO

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
SENADO DE LA REPÚBLICA
México, 2009

CONVENIO DE CONSULTORÍA INSTITUCIONAL CELEBRADO ENTRE EL
IBD DEL SENADO DE LA REPÚBLICA Y EL IIJUNAM

LA REFORMA DEL ESTADO

Propuesta del IIj, UNAM para la actualización
de las relaciones entre poderes
del Sistema Presidencial Mexicano

SUMARIO:
I. INTRODUCCIÓN. II. PROPUESTAS. A. FORTALECIMIENTO DE LA PARTICIPACIÓN DEL CONGRESO EN
EL PROCESO DE GOBIERNO Y DE SU CONTROL; B. FORTALECIMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO; C. RE-
ORDENACIÓN ENTRE FUNCIONES DE ESTADO Y DE GOBIERNO. LA FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO Y
LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN COMO ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS; D.
FORTALECIMIENTO DEL CONTROL DE LOS CIUDADANOS SOBRE SUS GOBERNANTES.

I. INTRODUCCIÓN
La LX y LXI legislaturas del Senado de la República, por conducto del Instituto Belisario
Domínguez (IBD), encomendó al Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Na-
cional Autónoma de México (IIJUNAM) la elaboración de un conjunto sistemático de propues-
tas para actualizar la forma de gobierno, con fundamento en la vigente Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos de 1917.
Para cumplir con este compromiso el IIJUNAM ha identiﬁcado y considerado todas las
propuestas vertidas por los partidos políticos nacionales, elaboradas en cumplimiento de la
Ley para la Reforma del Estado; también las que en años recientes han presentado un número
importante de legisladores en ambas cámaras del Congreso de la Unión. A éstas se sumaron
las recomendaciones de reforma institucional que han surgido en el seno del IIJUNAM como
producto del trabajo de investigación que cotidianamente realizan sus miembros.
Cabe subrayar de este esfuerzo, que en todo momento el IIJUNAM ha cuidado construir
un modelo que goce de coherencia interna. Por ello, se tuvo que optar por algunas propues-
tas de los partidos políticos y desechar otras con las cuales las primeras eran incompatibles.
En forma similar se procedió al interior del IIJUNAM. La libertad de investigación cientíﬁca
garantizada por la autonomía de que goza la más importante casa de estudios del país, y que
intensamente se vive en su Instituto de Investigaciones Jurídicas, conduce indefectiblemente a
diferencias puntuales en ciertos aspectos de las proyecciones sobre el desarrollo político del


país y sus instituciones. Pero mediante un diálogo respetuoso, que se caracterizó por la toler-
ancia y el respeto a las ideas ajenas, fue posible elaborar el presente trabajo, como producto
de la opinión mayoritaria de los investigadores del IIJUNAM especializados en el estudio del
poder político y de su regulación constitucional.
Desde el inicio de los trabajos el IIJUNAM se fijó el objetivo de presentar un proyecto artic-
ulado de propuestas al Senado de la República, orientado por dos ideas rectoras: de un lado,
4 promover condiciones institucionales de gobernabilidad democrática al país en el marco de
un sistema de partidos múltiple; y de otro, lograr construir un sistema de gobierno sujeto a
responsabilidades políticas plenas ante la institución de la representación nacional y directa-
mente frente a los ciudadanos de la República. Dicha tarea de construcción se acometió con-
siderando las importantes lecciones de nuestro pasado constitucional —algunas de las cuales
fueron rescatadas—, y respetando las líneas de evolución de nuestro sistema constitucional
y del esquema de separación de poderes del sistema presidencial. Para su mejoramiento se
consideró también la aportación del derecho comparado, notablemente de los sistemas presi-
denciales de nuestro continente.
En beneficio de la estabilidad de la Constitución de 1917 y de la sedimentación del sen-
timiento popular a la misma, que el paso del tiempo ha hecho crecer, se ha optado delib-
eradamente por reducir los cambios a la Constitución a mínimos, y dejar que sea a través de
modificaciones a las leyes, a las normas internas del Congreso y a las prácticas políticas, que
se lleven a efecto los cambios sugeridos. Sin embargo, el proyecto del renovado arquetipo de
gobierno elaborado por el IIJUNAM es de tal magnitud, que se llegó a la conclusión que no
podría ser acometido en una sola Legislatura sino que demandará un trabajo de construcción
institucional de las legislaturas LXI, LXII, LXIII del Congreso de la Unión. Bajo este entendido,
se sugieren reformas progresivas para reformar el Estado, pero guiadas por el plano de un
arquetipo que ha sido concebido en su integridad para asegurar su coherencia interna. Por
consiguiente, la modificación de alguna de sus partes no debe emprenderse sin estimar las
interacciones previstas.
El IIJUNAM advierte que el presente esfuerzo de ingeniería institucional no estará comple-
to si no se realiza la misma reflexión en los estados, y se fija un curso estratégico de acompa-
ñamiento para lograr el cambio político progresivamente en los dos órdenes de gobierno, e
igualmente en el ámbito de los municipios —que también requiere de una profunda reflexión
sobre su forma de gobierno—.
Finalmente, el IIJUNAM desea dejar constancia de su convicción de que la democracia,
ya sea presidencial o parlamentaria, no es compatible con un cuadro de aguda desigualdad so-
cial que polariza la sociedad entre una gran masa de pobres y un minúsculo grupo de ricos. La
desigualdad social reduce en dirección inversa y proporcional las posibilidades de entendimiento
y colaboración entre poderes, que operan con partidos políticos separados por intensas divisiones
ideológicas, y dificulta u obstruye el surgimiento de la oposición responsable. La aludida relación
entre democracia estable y equidad social no es nueva. Desde el siglo V a.c., los pensadores del
poder han tenido a la equidad social como axioma de la democracia, y así lo fue también en
la aurora constitucional del México independiente; tal axioma tuvo expresión como un sen-
timiento de nuestra nación: atemperar la opulencia y la indigencia como política de Estado.
Esta casa de estudios refrenda la actualidad del principio de equidad social a casi doscientos
años de haber sido pronunciado, como una asignatura ineludible de la reforma del Estado.

II. PROPUESTAS

A. FORTALECIMIENTO DE LA PARTICIPACIÓN DEL CONGRESO
EN ELPROCESO DE GOBIERNO Y DE SU CONTROL

1. EL CONTROL POLÍTICO DE LOS NOMBRAMIENTOS DE LOS FUNCIONARIOS DEL ESTADO,
DEL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN POR LAS CÁMARAS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN
Con el propósito de facilitar el ejercicio responsable de la integración de los altos cargos
públicos en una democracia que opera mediante partidos políticos, a la vez que subrayar el
diferente canon constitucional con el que los ciudadanos y sus representantes deben caliﬁcar
el ejercicio del poder público que se les delega a las más altas autoridades del país, el IIJUNAM
propone distinguir con mayor claridad, tanto conceptualmente como en el derecho positivo,
entre nombramientos de funcionarios del Estado mexicano de un parte y nombramientos de
funcionarios del gobierno o la administración del presidente en turno de la otra.
En todas las democracias representativas existen cargos que legítimamente pueden y de-
ben ser objeto de negociación política entre partidos para construir, por cuotas de partido, un
proyecto compartido de gobierno, sobre todo en escenarios de gobierno dividido; estos son
los funcionarios del gobierno o la administración. Estudios recientes han probado empírica-
mente que la práctica de formar coaliciones de gobierno es una nota característica no sólo
de sistemas parlamentarios pluripartidistas, lo que ya era sabido, sino también de los sistemas
presidenciales que operan con este mismo tipo de sistemas de partidos. En esta corriente se
inscribe México, pero todavía con cierta vacilación de sus actores políticos.
Es deseable que en el futuro se consolide la práctica de formar coaliciones de gobierno
en nuestro país. El presente trabajo asume esta postura, y en consecuencia con ella establece
diferentes puntos de inducción para que los partidos políticos puedan llegar a acuerdos para
gobernar. El procedimiento para la integración del gabinete presidencial con participación
de las cámaras es uno de ellos, aunque también dicho procedimiento se ﬁja otros objetivos,
como promover una mayor responsabilidad en el ejercicio del amplio poder de nombramien-
to que la Constitución le otorga actualmente al presidente y consecuentemente la idoneidad
profesional de quienes ocupan los más altos cargos públicos del Poder Ejecutivo federal.
En este orden de ideas, el IIJUNAM propone que los funcionarios de gobierno que el
presidente desea integrar a su gabinete sean aprobados por mayoría simple de las cámaras del
Congreso de la Unión. He aquí un cambio importante en las relaciones entre poderes, que
sigue el ejemplo de sistemas presidenciales de nuestro continente. Se propone que el efecto


jurídico de la participación de las cámaras del Congreso de la Unión en el proceso de nom-
bramiento de los funcionarios de gobierno sea vinculante para el presidente, como ya lo es
por disposición constitucional para el caso de los funcionarios del Estado.
Para acompañar gradualmente el cambio de la norma constitucional con el de las conduc-
tas de los operadores políticos, se sugiere que en el 2012 sólo sean objeto de aprobación vin-
culante para el presidente los nombramientos de un primer grupo de miembros del Gabinete
6 encargados de la dirección política interior y exterior de la República, así como de aquellos
que tienen la responsabilidad de la seguridad nacional y ciudadana. Esta responsabilidad sería
compartida entre las dos cámaras del Congreso de la Unión. La propuesta del IIJUNAM en
realidad está sustentada en lo que ya dice la Constitución en su artículo 89, fracción IV; sólo
implicaría añadir a la lista existente de funcionarios que requieren ser aprobados por el Sena-
do de la República, al secretario de Gobernación y al secretario de Economía. De éstos, sólo
el primero debe ser elevado a rango constitucional en el elenco de funcionarios señalados en
el artículo señalado, dejando como una cuestión de rango de ley el tratamiento del nombra-
miento del secretario de Economía y los demás funcionarios del Poder Ejecutivo federal que
integran el gabinete.
El IIJUNAM propone que el Senado apruebe por mayoría simple, en sesión de Pleno, y pre-
vio dictamen de la comisión competente, el nombramiento de los secretarios de las siguientes
carteras:
• Gobernación
• Relaciones Exteriores
• Seguridad Pública
• Defensa
• Marina
• Hacienda y Crédito Público y
• Economía

Complementariamente se propone que los nombramientos de los titulares de áreas de política
interior, con mayor exposición a ciclos electorales más cortos, sean nombrados por mayoría
simple de la Cámara de Diputados. Ello contribuiría, además, a mantener el equilibrio de po-
deres al interior del Poder Legislativo.
Las carteras que podrían ser aprobadas por la Cámara baja a partir de 2012, por mayoría
simple, en sesión de Pleno, previo dictamen de las comisiones competentes, serían:

• Desarrollo Social
• Educación Pública
• Salud y
• Trabajo y Previsión Social


Para 2012, a la lista apuntada de nombramientos de secretarios de Despacho, deberá añadirse
los nombramientos del titular del CISEN —que deberá ser objeto de aprobación por la Comisión
Bicamaral de Seguridad Nacional y no en el Pleno—, del titular de la Comisión Nacional del
Agua, cuyo nombramiento deberá ser aprobado en la comisión competente del Senado de la
República y sometido a la consideración del Pleno; y de los titulares de Petróleos Mexicanos
y Comisión Federal de Electricidad, siguiendo este último procedimiento.
Es opinión del IIJUNAM que el asentamiento de la práctica de nombramientos presiden-
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ciales, sujetos a la aprobación del Poder Legislativo, vaya indicando los tiempos de nuevas
inclusiones al elenco de funcionarios del Poder Ejecutivo que deberán ser aprobados por las
cámaras durante la gestión de la LXII, LXIII y LXIV legislaturas. Como meta ﬁnal, el IIJUNAM
propone que todos los altos funcionarios del gobierno nombrados por el jefe del Ejecutivo
—secretarios de despacho, directores de órganos desconcentrados y titulares de órganos de-
scentralizados— sean analizados previamente a su designación por las comisiones de las
cámaras del Congreso para constatar la solvencia profesional de los prospectos, los requisitos
jurídicos de elegibilidad, así como para atar coaliciones de gobierno estables.
Sobre el procedimiento de nombramiento de los funcionarios del gobierno, es de destacar
que el IIJUNAM recomienda deliberadamente una decisiva participación de las comisiones.
Ello tenderá a acrecer el poder de éstas en el Congreso de la Unión, tanto para racionalizar el
trabajo del Poder Legislativo, como para concebir el proceso gubernamental como un asunto
que en una democracia presidencial requiere la colaboración responsable entre poderes.
La propuesta que en este apartado presenta el IIJUNAM asume que el nombramiento de
los altos funcionarios del Poder Ejecutivo será tenido por el presidente como un importante
instrumento para negociar y formar coaliciones de gobierno con otras fuerzas políticas con
representación en las cámaras. Tal instrumento debe entenderse como un solo paquete con-
juntamente con la aprobación de un programa compartido de gobierno que compromete a
los partidos políticos coaligados a apoyar las acciones de gobierno en el seno del Congreso.
Matemáticamente la mayoría simple puede ser alcanzada por un solo partido político con
representación en las cámaras para aprobar los nombramientos y el programa de gobierno.
Pero más a menudo, como ya indica con claridad la experiencia desde el año de 1997, ello
requerirá del concurso de más de una fuerza política con representación en las cámaras del
Congreso de la Unión.
En claro contraste con los funcionarios de gobierno existe otro tipo de altos funcionarios
públicos: los funcionarios de Estado, cuyos nombramientos no deben ser alcanzados por cuo-
tas de partido. Es precisamente la práctica de cuotas de partido la que se debe tratar de evitar
con una variación al modelo existente en el procedimiento vigente de nombramientos de los
funcionarios de Estado. Los funcionarios de Estado deben estar sometidos únicamente a la
Constitución y a las leyes, sin dependencia a los órganos eminentemente políticos del Gobi-
erno nacional —Congreso y presidente—.
Los funcionarios de Estado tienen la encomienda de hacer cumplir un principio o valor
constitucional en forma independiente de las posiciones de los partidos políticos, y de las
valoraciones de corto plazo de estos últimos, circunscritas comprensiblemente a periodos
concretos de gobierno y ciclos electorales establecidos en la Constitución. El sistema consti-
tucional mexicano demanda un esfuerzo mayor de los liderazgos políticos para separar de la
lucha por el poder, los nombramientos de los titulares de las instituciones que, precisamente


para cumplir su función constitucional, requieren mantener la imparcialidad entre los actores
políticos que contienden en la arena electoral.
Con respecto a estos funcionarios de Estado, el IIJUNAM propone que la facultad para
formar las listas de candidatos sobre las cuales el presidente y los partidos políticos con rep-
resentación en las Cámaras elegirán a los titulares de los órganos de Estado, sea atribuida por
mandato de ley a las instituciones académicas de mayor prestigio del país y a organizaciones
8 de la sociedad civil, como los colegios de profesionales entre otros. De este procedimiento de
nombramiento quedarían expresamente excluidos los concernientes con las fuerzas armadas,
el Poder Judicial y el Consejo de Estado.
Serían considerados funcionarios del Estado mexicano, los siguientes:
• Los miembros del Consejo de Estado (véase más adelante).
• El fiscal general del Estado y el Consejo de la Fiscalía General (véase más adelante).
• Los titulares de la Auditoría Superior de la Federación (véase más adelante).
• El director y los miembros de la Junta de Gobierno del Banco de México.
• El presidente y los consejeros del Instituto Federal Electoral.
• El presidente y los consejeros de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.
• El Presidente y los consejeros del Instituto Nacional de Estadística Geografía e
Informática.
• El presidente y los consejeros del Instituto Federal de Acceso a la Información
Pública.
• Los nombramientos de los altos oficiales del Ejército, Marina y Fuerza Aérea
serían considerados como funcionarios del Estado.
Los nombramientos de los secretarios de la Defensa Nacional y de la Marina
serían considerados como nombramientos de “gobierno”.

• Los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los magistrados del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

El IIJUNAM sugiere que los nombramientos de los funcionarios del Estado deban ser aproba-
dos por amplias mayorías de las cámaras en sesiones de Pleno, previo dictamen de las comisiones
competentes que conduzcan el proceso público de análisis de las candidaturas. En consecuen-
cia se pronuncia por la modificación de la forma actual de nombramientos del Instituto Fed-
eral de Acceso a la Información Pública, mediante el procedimiento de no objeción.
Órganos descentralizados autónomos. Atención aparte se debe otorgar a órganos depen-
dientes en mayor o menor grado con el Poder Ejecutivo, que tienen atribuidos importantes
poderes de regulación jurídica sobre áreas neurálgicas de la economía, o conexas con ella
en forma determinante; uno de dichos órganos está, además, íntimamente vinculado con el
proceso político. Entre tales órganos se pueden citar la Comisión Federal de Competencia
(CFC), la Comisión Reguladora de Energía (CRE), la Comisión Nacional Bancaria y de Valores


(CNBV), la Comisión Nacional de Hidrocarburos, y la Comisión Federal de Telecomunica-
ciones (Cofetel), entre otros.
Los órganos aludidos tienen como función promover la libre competencia del mercado en
general o de un sector específico del mismo, y/o la operación de una actividad de claro interés
público. Para desempeñar su función requieren de un margen amplio de libertad frente a los
poderes públicos y los poderes fácticos, pero también de un control que garantice imparciali-
dad en sus actividades. A tal propósito, el IIJUNAM recomienda regular dichos órganos como
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“órganos descentralizados autónomos”. Para ello se sugiere sea modificado el artículo 90 de
la Constitución para sustituir la voz “paraestatal” por “descentralizado”, y para añadir una
categoría especial de órganos descentralizados al final del segundo párrafo, a los que se les
denominaría “órganos descentralizados autónomos”. Estos órganos mantendrían un vínculo
con el jefe del Poder Ejecutivo, pero con un margen más amplio de libertad que el que gozan
los órganos descentralizados.
Para evitar que en los nombramientos de los miembros de las juntas de gobierno de los
“órganos descentralizados autónomos” se privilegie la simpatía partidista antes que la aptitud
profesional, así como para aislar tales nombramientos de los poderes fácticos que serán objeto
de regulación por los órganos aludidos, sus titulares serían nombrados a propuesta del Poder
Ejecutivo con la aprobación por mayoría simple de las cámaras del Congreso de la Unión.
La operación de los “órganos descentralizados autónomos” sería supervisada tanto por el jefe del
Poder Ejecutivo como por las comisiones competentes de las cámaras del Congreso de la Unión.

Conflictos de intereses de los funcionarios
del Estado y del gobierno
Para inhibir los conflictos de intereses tanto de los funcionarios de Estado, como de los fun-
cionarios de gobierno —categoría esta última que incluye a diputados y senadores—, el II-
JUNAM propone adicionar el artículo 134 de la Constitución para obligar a todos los altos
funcionarios del Estado y del gobierno a emitir una declaración pública de sus intereses por
actividades privadas, así como de sus bienes, y mantenerla actualizada durante el ejercicio de
la función pública y por un número adicional de años que serán determinados por la ley. El
rango constitucional atribuido a la “declaración de intereses” obligará al legislador ordinario
a preveer en las leyes los conflictos de intereses de los altos funcionarios de los tres poderes y
de los órganos constitucionales autónomos, al efecto de evitar que dañen la honrada conduc-
ción de los asuntos públicos.

Comisión de Reforma de las Instituciones Públicas
de las Cámaras del Congreso de la Unión
Como garantía del mandamiento del artículo 73, fracción XI de la Constitución y para evitar
la posible arbitrariedad en las decisiones que repercuten en la expansión de la administración
pública federal, y en el nombramiento de los servidores que en ella prestan sus servicios, el


IIJUNAM propone la creación de una “Comisión de Reforma de las Instituciones Públicas”,
como comisión ordinaria de control en ambas cámaras del Congreso de la Unión. Estas ten-
drían competencia para analizar y pronunciarse sobre los cambios en la organización y pro-
cedimientos del Poder Ejecutivo, y demás órganos públicos del Estado, así como para valorar
la modificación de sus plantas burocráticas. Al opinar sobre estas materias, su trabajo sería
complementado con la opinión de las comisiones sustantivas competentes, y la comisión de
10 presupuesto de cada cámara. De ser aprobada en las comisiones competentes del Congreso
la modificación de la planta burocrática del Ejecutivo, y una vez emitida por la comisión de
presupuesto el compromiso de proveer para la creación de dichos nuevos cargos públicos,
sería todavía obligatorio que los nombramientos de los funcionarios del Poder Ejecutivo fed-
eral deberán provenir del servicio civil de carrera (véase más adelante).
El IIJUNAM subraya que dentro de sus encomiendas la “Comisión de Reforma de las Insti-
tuciones Públicas” de cada cámara tendría —además de vigilar las modificaciones a la planta
burocrática— la obligación de emitir una opinión al jefe del Poder Ejecutivo sobre los regla-
mentos y reglas de operación, y en general, de los protocolos de ejecución para aplicar las
leyes aprobadas por el Congreso, bajo la denominación que adquieran las normas internas del
Poder Ejecutivo, tanto de la administración pública centralizada como descentralizada. Dicha
opinión consultiva sería emitida con anterioridad a la entrada en vigor de las normas admin-
istrativas, para lo cual el Poder Ejecutivo deberá remitirlas con oportunidad a ambas cámaras
del Congreso de la Unión y las comisiones congresuales pronunciar su opinión en un plazo
breve. En el ejercicio de esta potestad, la “Comisión de Reforma de las Instituciones Públicas”
deberá requerir el apoyo de las comisiones sustantivas competentes de cada cámara.
Al efecto de contribuir decididamente al gasto eficiente y sujeto a la ley de los programas
de gobierno, el presidente de la República deberá remitir también dichos proyectos de normas
administrativas de operación a la Auditoría Superior de la Federación, pero los dictámenes de
esta institución si tendrían efectos vinculantes para el presidente.
Entre otros propósitos esta recomendación busca solución al problema de la contami-
nación de intereses de partido en la gestión de las políticas públicas. El IIJUNAM la ha con-
struido con el apoyo del derecho comparado, concretamente con la experiencia del sistema
presidencial estadounidense vertida en la Congressional Review Act que impone la obli-
gación a las unidades administrativas del Ejecutivo de la remisión de sus proyectos de normas
de ejecución tanto a las cámaras del Congreso como al Comptroller General; también se ha
tomado en cuenta la experiencia de la República de Chile donde se exige que dichas normas
administrativas sean remitidas al Tribunal de Cuentas.

Servicio civil de carrera
Para profesionalizar la gestión pública en México el IIJUNAM propone la creación de un ser-
vicio civil de carrera de la administración pública federal. La propuesta del IIJUNAM exige
como condición necesaria proscribir la arbitrariedad en el ingreso a la función pública, que
persiste hasta el día de hoy en la gran mayoría de las instituciones públicas de todo el país,
pero que por su número y efectos es particularmente señalada en el Poder Ejecutivo federal.
En este orden de ideas, y para que la medida tenga efectos en todas las instituciones del ám-


bito federal, estatal o municipal que todavía no cuentan con un servicio civil de carrera, el
IIJUNAM propone reconocer con rango constitucional el “derecho de acceso a la función
pública” como derecho fundamental de los mexicanos.
El criterio del mérito se proyectaría no sólo al ingreso de los servidores públicos de la
administración pública federal centralizada y descentralizada, sino también a sus ascensos y
demás estímulos de aptitud y productividad, y en general, hacia los aspectos de la adminis-
tración de las condiciones de trabajo de los servidores públicos —incluido el régimen disci-
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plinario—. En consecuencia con ello, el IIJUNAM propone que la administración del servicio
civil de carrera de la administración pública federal sea atribuida a un órgano especializado,
no sectorizado en el Poder Ejecutivo. Este sería creado por el Congreso de la Unión como “ór-
gano descentralizado autónomo”, mediante “Ley de Desarrollo Constitucional”. Cabe advertir
que el nuevo “derecho de acceso a la función pública” gozaría además de garantía judicial,
pues se establecería en la Constitución, pudiendo incorporarse en su artículo 35, fracción II.

2. APROBACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO POR LAS CÁMARAS DEL CONGRESO
DE LA UNIÓN Y SU CONTROL CONTINUO EN COMISIONES

En consecuencia con los fines del Plan Nacional de Desarrollo, que no puede acometer sus
objetivos con cierta eficacia sino cuando el Plan elaborado por el Poder Ejecutivo cuenta con
el apoyo de mayorías suficientes en las cámaras para aprobar las leyes y presupuestos que
requiera, la propuesta del IIJUNAM va en el sentido de que el presidente deberá elaborar un
Plan Nacional de Desarrollo, que será sometido al iniciar su periodo a la consideración de
las cámaras del Congreso de la Unión. El Plan Nacional de Desarrollo podrá tener ajustes a
los tres años, a más tardar un mes después de celebradas elecciones intermedias, o antes si
se presentan circunstancias excepcionales provenientes del entorno económico o político
internacional o nacional; dichos ajustes serán igualmente sometidos por el presidente a la
consideración de ambas cámaras del Congreso.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo 26 de la Constitución y la Ley de Planeación que lo
desarrolla, el Plan Nacional de Desarrollo tiene varias vertientes. De éstas tan sólo una es vin-
culante para la administración pública federal. Para efectos de claridad, convencionalmente
llamaremos a tal segmento del Plan el “programa de gobierno”. En la propuesta del IIJUNAM
sólo éste deberá ser aprobado por mayoría simple de cada cámara del Congreso de la Unión.
Es decir, mientras que el Plan Nacional de Desarrollo deberá ser sometido por el presidente
a la consideración de las cámaras, sólo una de sus partes podrá ser objeto de aprobación o
rechazo por mayoría simple.
El programa de gobierno se debe descomponer, como viene sucediendo, en Programas
Operativos Anuales (POA´s). Pero en consecuencia con lo señalado en el párrafo anterior, el
IIJUNAM recomienda que éstos sean sometidos igualmente a la consideración de las comi-
siones competentes de las cámaras del Congreso de la Unión. En línea de continuidad con la
idea de la integralidad del proceso de gobierno, el IIJUNAM propone que las comisiones de
ambas cámaras del Congreso de la Unión estén obligadas a elaborar y ejecutar —por man-
damiento de la Ley de Planeación y de sus respectivos reglamentos— un “Programa Anual de
Control del Gobierno”, sobre el sector de su competencia. Las comisiones citarían periódi-


camente a los altos funcionarios del gobierno para que informen del progreso del programa
operativo anual y respondan a las preguntas orales y escritas que les dirijan los miembros de
la Comisión.
Las comisiones deberán supervisar la operación de las dependencias y entidades del Poder
Ejecutivo en forma continua durante todo el año; deberán citar al titular de la unidad adminis-
trativa controlada para responder preguntas orales, al menos con una periodicidad bimestral.
12 Como natural complemento de la labor continua de control del gobierno, los resultados que
arroje la gestión de una política pública de una dependencia del Poder Ejecutivo, después
de un periodo razonable —si son negativos—, pueden llevar a la comisión competente del
Congreso a proponer al Pleno dirigir una “recomendación de rectificación” al jefe del Poder
Ejecutivo para que remueva al titular de la secretaría o director del órgano descentralizado. La
exhortación del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo para que rectifique y remueva al funcio-
nario de más alto nivel de la unidad administrativa, se puede producir (1) porque la política
pública que el gobierno concibió y ha venido gestionando —a la vista de los resultados alca-
nzados— es equivocada; (2) por negligencia en la ejecución de la política pública, o (3) por
falta de probidad de los altos funcionarios del Poder Ejecutivo en la ejecución o gestión de la
política pública.
La “recomendación de rectificación” se podrá dirigir al presidente de la República una vez
que se haya celebrado formalmente en la comisión correspondiente una sesión de interpel-
ación, y la “recomendación de rectificación” haya sido votada por mayoría simple en el Pleno.
Los efectos de las “recomendaciones” no serían jurídicamente vinculantes, su efecto sería
político —como lo son por ejemplo las recomendaciones que emite la Comisión Nacional de
Derechos Humanos—.
La figura de la interpelación ya está contemplada en el artículo 93 de la Constitución, por
lo que su regulación tendría que atenderse en la Ley Orgánica del Congreso y en los regla-
mentos de las cámaras. La propuesta del IIJUNAM sobre la aprobación de un segmento del
Plan Nacional de Desarrollo y su control continuo por parte del Poder Legislativo, no requiere
en principio reforma constitucional, sólo adecuación de la Ley de Planeación. Sin embargo,
el IIJUNAM estima conveniente ampliar los periodos ordinarios de sesiones establecidos en
los artículos 65 y 66 de la Constitución, hasta acumular dos periodos ordinarios que sumados
arrojen once meses de trabajo parlamentario. Ello por las siguientes consideraciones: si bien
el seguimiento o control continuo de las comisiones de las cámaras del Congreso de la Unión
a las unidades administrativas del Poder Ejecutivo no requiere necesariamente la ampliación
de los periodos ordinarios del Congreso, sería conveniente ampliar dichos periodos, pues así
se reducen las excesivas potestades conferidas a la Comisión Permanente durante los recesos
parlamentarios, y porque ello hace posible que el Pleno pueda votar una “recomendación de
rectificación”, o se pueda intentar prácticamente en cualquier momento desde las cámaras
una acción de inconstitucionalidad que requiere como requisito de procedibilidad, por dis-
posición del artículo 105, fracción II, un 33% tanto de la Cámara de Diputados como de la
Cámara de Senadores para impugnar leyes inconstitucionales. También sería necesario que el
Senado estuviese en sesión ordinaria para estar en posibilidad de impugnar la constituciona-
lidad de un tratado internacional —que es un instrumento de derecho procesal constitucional
que el IIJUNAM propone se añada al elenco de instrumentos procesales del artículo 105 (vé-
ase más adelante)—.


Por último, se propone un elemento que contribuye a imprimir coherencia a todo el pro-
ceso de gobierno en nuestro sistema presidencial, y que no es más que la actualización de la
técnica constitucional del siglo XIX de asunción de responsabilidad política que los colabora-
dores del presidente adquieren por vía del refrendo. En opinión del IIJUNAM, los secretarios
de Despacho y directores de entidades descentralizadas que integran el gabinete, deberían
refrendar el Plan Nacional de Desarrollo y el programa de gobierno, así como las iniciativas
de ley, que hacen posible lograr los objetivos propuestos en el Plan y en el programa. El argu- 13
mento que soporta esta proposición es muy simple: El Plan Nacional de Desarrollo es elabo-
rado por los consejeros del presidente y gestionado por éstos. Lo es también el paquete legis-
lativo y de presupuestos para llevar a cabo el Plan. De todo ello cada secretario de Despacho,
o titular de órgano desconcentrado y entidad descentralizada deberá rendir cuentas en forma
continua al Congreso. En congruencia, se establece como facultad del gabinete —además
de la que ya le confiere el artículo 29 constitucional— la elaboración del Plan Nacional de
Desarrollo y de su programa de gobierno, así como la elaboración de la iniciativa de Ley de
Presupuestos (compuesta de ingresos y egresos). Estos actos públicos del gobierno deberán ser
refrendados por los miembros del gabinete, como una técnica que facilitará la exigencia de
responsabilidad política por las decisiones más importantes que se toman en el seno del Poder
Ejecutivo. Por lo tanto, dichas facultades del gabinete, se deben incorporar en la parte final del
artículo 90 de la Constitución.

3. APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO DE LA FEDERACIÓN POR AMBAS CÁMARAS DEL CONGRESO
DE LA UNIÓN

El IIJUNAM recomienda que se reintegre al Senado de la República la potestad constitucional
de participar en el proceso de definición de los egresos de la federación. Para ello propone
elevar a estatus de ley la naturaleza jurídica del presupuesto. Entre otros efectos positivos que
generaría la definición de la naturaleza jurídica del presupuesto como ley, se pueden identi-
ficar los siguientes:
(1) La participación del Senado de la República en la asignación del gasto público ga-
rantizaría de mejor manera el equilibrio interterritorial en la proyección del presupuesto de
egresos (véase más adelante).
(2) La participación del Senado de la República en la asignación del gasto público forta-
lecería el control de los gastos públicos del Poder Ejecutivo por parte del Poder Legislativo. Al
adquirir el presupuesto el estatus de ley, el Poder Ejecutivo obligatoriamente deberá solicitar
la autorización de ambas cámaras para modificar el presupuesto. Ello a través de la comisión
sustantiva competente y de la de presupuestos de cada cámara. A tal fin será imperativo per-
suadir a los integrantes de las mismas sobre la necesidad de la modificación del presupuesto
aprobado originalmente por el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo.
Ahora bien, para permitir un margen de flexibilidad que se considera absolutamente nec-
esario en la modificación del presupuesto del Poder Ejecutivo durante el ejercicio fiscal, pero
también de que dicha enmienda sea oportuna, la propuesta del IIJUNAM es que sean las
comisiones y no el Pleno las que tengan la potestad de autorizar las modificaciones al presu-
puesto; esta propuesta entiende que en todo caso se reservaría al Pleno la potestad de atraer


dicha autorización de modificación presupuestal. En congruencia con todo lo dicho en líneas
precedentes sobre la participación del Senado en la definición de la ley del presupuesto de
egresos, se sugiere la reorganización de la Comisión de Hacienda y Crédito Público del Sena-
do de la República para ampliar su ámbito de competencias.
(3) La transformación del presupuesto en ley formal fortalecería la posición de negociación
del presidente en escenarios de gobiernos divididos. La propuesta de elevar a estatus de ley el
14 presupuesto tiene como efecto aclarar la procedencia del veto presidencial en esta materia y
darle una seguridad mayor a la que se puede adquirir por vía de interpretación de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación. Con ello el presidente tendría garantizada una posición de
negociación importante, pues le convierte en un legislador presupuestal negativo, cuyo voto
vale por 2/3 partes de cada cámara como un dato fijo, con independencia de los resultados
que cada tres años arrojen las elecciones. Tal poder constituye un insoslayable incentivo que
puede mostrar su valor ante escenarios de gobierno dividido, para que fuerzas de oposición
con representación importante en las cámaras negocien con el presidente la aprobación del
presupuesto.
No obstante lo anterior, la posibilidad que en escenarios de gobiernos divididos el presi-
dente pueda no llegar oportunamente a acuerdos con el Congreso no puede ser descartada del
todo. Por ello, y como mecanismo de seguridad del sistema económico del país, el IIJUNAM
propone reconocer la institución de la reconducción del presupuesto —que es la aprobación
en automático de rubros concretos de egresos previamente determinados del presupuesto del
año anterior—. Entre ellos se considerarían los gastos corrientes para cubrir el presupuesto
del Poder Judicial de la Federación, los gastos para el pago de nómina de los funcionarios
del servicio civil de carrera de la administración pública federal y órganos constitucionales
autónomos, o los que requieran las inversiones multianuales en infraestructura, o los servicios
de deuda pública y de la responsabilidad patrimonial del Estado.
La propuesta del IIJUNAM sobre el estatus de ley del presupuesto exige la derogación del
artículo 74, fracción IV, y la correspondiente adecuación en el artículo 73 de la Constitución.

4. INFORME PRESIDENCIAL
En la propuesta del IIJUNAM el presidente deberá informar continuamente a las cámaras del
Congreso de la Unión del progreso de los objetivos y metas alcanzadas en el Plan Nacional
de Desarrollo, y su programa de gobierno. Ello a través de los secretarios de despacho y direc-
tores de órganos desconcentrados, así como de los titulares de las entidades descentralizadas.
A tal fin se propone, como ya se dijo, que cada comisión de las cámaras obligatoriamente
elabore su “Programa Anual de Control del Gobierno”, a partir de los programas operativos
anuales que elaboren las unidades del Poder Ejecutivo. En dichos programas de control los
legisladores establecerán la previsión que se deba citar al menos con una periodicidad bi-
mestral al jefe de la unidad administrativa controlada para que conteste preguntas orales y, de
ser el caso, desahogue una sesión de interpelación. Al final del año las comisiones de ambas
cámaras del Congreso de la Unión elaborarán también como obligación impuesta a ellas en
la Ley de Planeación y en los respectivos reglamentos de las cámaras, un “Informe Anual de
Control del Gobierno” o “Informe Anual de Control del Programa de Gobierno”.


Bajo el entendido de que los secretarios de Despacho y titulares de órganos desconcentra-
dos y de las entidades descentralizadas informarán continuamente al Congreso del progreso
de sus Programas Operativos Anuales, el presidente rendirá cada año un informe de su gestión
ante el Congreso, en los siguientes términos:
Del procedimiento del informe anual del presidente. Cada año el presidente de la Repúbli-
ca debe entregar al Congreso de la Unión, por escrito, un informe anual de su gobierno en
el Palacio Legislativo de San Lázaro, sea personalmente o por conducto de su secretario de
15
Gobernación. En ocasión de la entrega de su informe por escrito, el presidente podrá exponer
ante el Pleno, en forma sucinta, su informe, así como emitir un mensaje a la nación y a sus
representantes. Si el presidente decide acudir personalmente al Palacio Legislativo, después
de leído el informe presidencial anual ante el Pleno del Congreso, el presidente abandonará
el recinto legislativo.
Con el propósito de mantener la dignidad de las instituciones representativas del pueblo
de México y la solemnidad de la sesión a la que acude el jefe del Estado mexicano, en este
acto no se admitirían preguntas por parte de los congresistas al presidente. Pero el secretario
de Gobernación deberá responder puntualmente por delegación los cuestionamientos que en
la sesión de apertura de la glosa del informe presidencial le presenten los presidentes de las
cámaras y los jefes de grupos parlamentarios al jefe del Poder Ejecutivo.
La apertura de la glosa del informe presidencial se abre formalmente al momento en que
el presidente de la República abandona el recinto legislativo o, alternativamente —ante la
inasistencia física de éste— al momento en que el secretario de Gobernación entrega person-
almente el informe por escrito que el presidente de la República le hace llegar al presidente
del Congreso de la Unión. La primera sesión de la glosa del informe, se celebrará en sesión de
Pleno para conocimiento de la nación, mientras que todas las demás se realizarán en comi-
siones.
En el entendido, ya señalado, que ha habido un seguimiento continuo durante todo el año
de las actividades del Ejecutivo en las comisiones de las cámaras del Congreso de la Unión
—que concluyen en un “Informe Anual de Control del Programa de Gobierno” por cada
comisión—, la propuesta que presenta el IIJUNAM consiste en que la sesión inicial de la glosa
ante el Pleno del Congreso, considere los siguientes aspectos ineludibles del control del Poder
Legislativo sobre el Poder Ejecutivo:
El presidente de cada una de las cámaras leerá al secretario de Gobernación del
Poder Ejecutivo federal —en su calidad de jefe o coordinador del gabinete—,
y ante la presencia de los demás altos funcionarios del Poder Ejecutivo federal,
el resumen del informe anual de control del gobierno de las comisiones ordi-
narias, así como de las comisiones de investigación que en su caso se hayan
formado durante el año que se informa.
Después de escuchados y recibidos por escrito los informes integrados de con-
trol de cada una de las cámaras del Congreso de la Unión, el secretario de
Gobernación escuchará enseguida por voz de los mismos funcionarios par-
lamentarios arriba citados, la relatoría sobre los resultados de las sesiones de
interpelación que se hayan enderezado durante el año contra alguno de los
secretarios de despacho, o directores de órganos desconcentrados o entidades


descentralizadas, donde se haya expresado una “recomendación de rectifi-
cación” al presidente para destituir al funcionario por negligencia, incapacidad,
deshonestidad, o alternativamente porque la política pública institucional que
sostiene e impulsa el funcionario interpelado sea incorrecta y no haya brindado
los resultados esperados.1
El secretario de Gobernación hará a continuación el uso de la palabra, para
16 explicar y justificar, en su caso, las acciones del Ejecutivo que hayan sido cues-
tionadas en los informes anuales de control de las comisiones, así como para
fijar la posición del jefe del Ejecutivo en relación a las “recomendaciones de
rectificación” que se le hubiesen dirigido.
Acto seguido, el secretario de Gobernación ocupará nuevamente su lugar para
escuchar las posiciones de los partidos políticos con representación en las cá-
maras por voz de sus coordinadores parlamentarios o de quien éstos designen,
y las recibirá también por escrito.
Después de la intervención oral de cada jefe de grupo parlamentario, el secre-
tario de Gobernación contestará sucesivamente a cada uno de los posiciona-
mientos de los partidos políticos.
Concluida esta primera sesión de la glosa, se abre el análisis del informe anual
del gobierno en comisiones con la presencia de los secretarios de despacho y di-
rectores de órganos desconcentrados y entidades paraestatales que encabezará
en representación del jefe del Poder Ejecutivo, el secretario de Gobernación
como jefe del Gabinete. En esta sesión se admitirán preguntas orales y en gen-
eral se regulará un amplio debate sujeto a una reglamentación detallada. Cabe
señalar que el IIJUNAM propone que en línea de continuidad con la lógica del
proceso integral de rendición de cuentas, al final las sesiones de la glosa pueden
convertirse formal y expresamente en sesiones de interpelación para el titular
de una unidad administrativa, con base en los resultados expresados por los
informes anuales de las comisiones del Congreso y de la insatisfacción con la
información, explicación y justificación presentada por el funcionario respons-
able del Poder Ejecutivo. Ello bajo el entendido que la sesión de interpelación
puede presentarse en cualquier momento anterior durante el transcurso de todo
el año.
Para la plenitud del proceso de rendición de cuentas a la nación, el IIJUNAM sugiere que el
informe presidencial sea precedido por el informe anual del Órgano Superior de Fiscalización
de la Federación, que será presentado a las cámaras del Congreso de la Unión, al menos con
cuatro semanas de anticipación al del jefe del Poder Ejecutivo.

1
La notificación oficial de la reprobación de un secretario de despacho o director de órgano desconcentrado o entidad paraestatal se hará llegar
por escrito al presidente, inmediatamente después de concluido el proceso congresual de interpelación. Pero ello no excluye que se le haga
saber al presidente, nuevamente en forma verbal por conducto del secretario de Gobernación, los resultados de las interpelaciones que hayan
concluido en una “recomendación de rectificación” sobre la debida ejecución de la política pública o la inteligencia de la misma.


Interpelación y recomendación
de rectificación
El IIJUNAM propone definir con precisión en las normas internas del Congreso y de sus
cámaras, el significado de las sesiones de interpelación establecidas en el artículo 93 de
la Constitución y los efectos de las resoluciones congresuales que se puedan emitir con
motivo de las mismas, en particular la “recomendación de rectificación”. Las sesiones de 17
interpelación se entenderán como sesiones especiales de las comisiones del Congreso que
se celebran en presencia del funcionario interpelado y con la intervención garantizada
de éste para defender su posición, y cuyo objeto es presentar cuestionamientos al Poder
Ejecutivo desde el Poder Legislativo por negligencia, incapacidad o deshonestidad en la
ejecución o gestión administrativa encomendada por la ley; o alternativamente para cues-
tionar desde el Poder Legislativo la inteligencia de la política pública institucional que
sostiene e impulsa por delegación del presidente el funcionario interpelado, por no haber
brindado los resultados esperados una vez pasado un tiempo razonable para ello. Una vez
celebrada la sesión de interpelación, la comisión competente de alguna de las cámaras
puede decidir plantear al Pleno que se vote la “recomendación de rectificación”; ésta re-
quiere del voto de una mayoría simple.
La rectificación del presidente puede tomar forma mediante el cese del funcionario re-
sponsable o la aceptación de su dimisión. Sin embargo, las recomendaciones de rectificación
por mala administración no serían jurídicamente vinculantes para el presidente; reposarían en
el peso político y en la autoritas de quien las emite y en el juicio de la nación. No obstante
que la recomendación carece de efectos vinculantes, el IIJUNAM advierte que, al igual que las
recomendaciones que emite la CNDH, ésta es una técnica absolutamente indispensable para
lograr construir un régimen de gobierno con responsabilidades políticas plenas, como uno de
los objetivos primaros que se ha fijado la reforma del Estado.

5. PODER EJECUTIVO
Derecho de voz del Ejecutivo
en las cámaras del Congreso de la Unión
En el ánimo de que el proceso de gobierno sea más fluido, lo que exige una comunicación
interorgánica constante y personalizada entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, el
IIJUNAM propone el reconocimiento al jefe del Poder Ejecutivo y de los miembros de su
gabinete del derecho de voz en las cámaras del Congreso de la Unión para promover los
asuntos de interés del gobierno. Tal derecho a voz deberá incorporarse en el artículo 65 de la
Constitución y en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,
y además, ser materia de detallada regulación en los respectivos reglamentos de debate de
las cámaras, así como en los reglamentos de las comisiones tanto de la Cámara baja como
de la Cámara alta.
En este contexto de un sistema presidencial que se caracterizaría por una forma cada vez
más intensa y cotidiana de relaciones entre poderes, el IIJUNAM propone que el secretario
de Gobernación se concentre en las labores eminentemente políticas de apoyo al presidente,


lo que implica sobre todo la interlocución con el Poder Legislativo. Por delegación del jefe
del Poder Ejecutivo, la labor del secretario de Gobernación consistiría en coordinar el gabi-
nete en su relación cotidiana con el Poder Legislativo. Es por tanto propuesta del IIJUNAM
que sea creada la Secretaría del Interior para absorber las obligaciones que hoy recaen en el
secretario de Gobernación, pero que poco o nada tienen que ver con la conducción de las
relaciones del Poder Ejecutivo con el Poder Legislativo. Entre dichas actividades se encuentran
18 las concernientes con migración, servicio nacional de identiﬁcación personal, Diario Oﬁcial
de la Federación, Archivo General de la Nación, o juegos y sorteos, entre otras. La Secretaría
de Gobernación conservaría además de la facultad de conducir las relaciones entre poderes,
la conducción de las relaciones con los gobiernos de los estados, con las dirigencias de los
partidos políticos y con las iglesias. El secretario de Gobernación conservaría la competencia
de apoyar al presidente en las actividades de procuración de la seguridad nacional, por lo que
el Centro de Inteligencia y Seguridad Nacional (CISEN) se mantendría igualmente dentro de la
estructura orgánica de la Secretaría de Gobernación.
La creación de la Secretaría del Interior resuelve un problema añadido, cual es la nueva
adscripción orgánica de la Policía Ministerial. A la Secretaría del Interior le sería encomen-
dada la Policía Ministerial, que actualmente depende orgánicamente de la PGR, pero trans-
formada en “Policía Nacional de Investigación”. Tal adscripción se produciría al momento
en que la PGR se escinda en dos órganos: de una parte en “Fiscalía del Estado” como órgano
constitucional autónomo encargado del ejercicio de la acción penal, y de la otra, en un
“Ministerio Público” —que se mantendría dentro de la esfera de competencias del Poder
Ejecutivo— únicamente como órgano de representación social en procesos judiciales feder-
ales (véase más adelante).

Iniciativa legislativa
preferente
En adición a dicha medida, el IIJUNAM propone que en el artículo 65, segundo párrafo de la
Constitución se le otorgue preferencia al análisis discusión, dictamen y votación de las inicia-
tivas de ley que presente el presidente de la República, y que éste expresamente solicite sean
discutidas en forma expedita. Al efecto puede presentar su iniciativa de ley en ambas cámaras
simultáneamente. La iniciativa legislativa preferente del jefe del Poder Ejecutivo estaría limi-
tada a un número determinado por periodo de sesiones. Expresamente se excluirían de este
procedimiento legislativo expedito ciertas materias, entre ellas la de reformas y adiciones a la
Constitución.
La iniciativa legislativa preferente que propone el IIJUNAM tendría dos modalidades: abi-
erta y cerrada. La primera es aquella que permite que la iniciativa del presidente pueda ser
enmendada en el Congreso durante el procedimiento legislativo. La iniciativa legislativa cer-
rada, por contraste, no permite enmiendas del Poder Legislativo a la iniciativa propuesta por
el presidente, con el propósito de garantizar la congruencia del texto. De ahí que en los cor-
respondientes reglamentos se deberá establecer que este tipo de iniciativa legislativa cerrada
se votará en cada cámara en favor o en contra en su totalidad.
Esta propuesta del IIJUNAM requiere adición a la Constitución en su artículo 72.


Sustitución del presidente
La sustitución del presidente de la República por ausencia absoluta no ha sido todavía resuelta
por el Constituyente mexicano en forma satisfactoria. Ésta resulta ser por tanto una asignatura
ineludible de la actual reforma del Estado. En este sentido, el IIJUNAM propone que en la
19
correspondiente “Ley de Desarrollo Constitucional” se establezca una lista de funcionarios
del gabinete del Poder Ejecutivo que, en el orden preestablecido en la Ley —y con exclusión
expresa de los secretarios de Despacho con mando militar o de fuerzas de seguridad del
Estado— sustituirán en forma automática al jefe del Ejecutivo en caso de actualización del
supuesto de hecho, como “encargado del Despacho de la Presidencia de la República”.
En un trance de tal magnitud sería prioridad conservar la estabilidad política y económica
del país. Bajo este entendido, el orden básico de sustitución del presidente sugerido por el
IIJUNAM comenzaría con los siguientes funcionarios:

• Secretario de Gobernación,
• Secretario de Relaciones Exteriores,
• Secretario de Hacienda y Crédito Público,
• Secretario de Economía.
El “encargado del Despacho de la Presidencia de la República”, investido de esa autoridad
en forma automática por la muerte del presidente de la República, protestará sin embargo
el cumplimiento de la Constitución ante el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, dentro de las seis horas siguientes a aquella que se produzca la falta absoluta del
presidente.
El funcionario investido por disposición de ley como “encargado del Despacho de la Presi-
dencia de la República” conservará al mismo tiempo la cartera que desempeñaba al pro-
ducirse la defunción del presidente. La ley dispondrá, además, que éste no podrá relevar de
sus funciones a ninguno de los secretarios de despacho o directores de órganos desconcentra-
dos o entidades descentralizadas. Concluida su encomienda, dicho funcionario entregará un
informe pormenorizado de sus actividades al Congreso de la Unión y a la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, así como al presidente electo por el Congreso de la Unión.
El “encargado del Despacho de la Presidencia” servirá igualmente a la República en las
ausencias prolongadas del presidente al extranjero por motivo de visitas oficiales, o cuando el
presidente sea sometido a una intervención quirúrgica mayor, o por cualquier otro supuesto
que la Ley contemple.
De presentarse el caso de defunción del presidente, y una vez tomada la protesta del “en-
cargado del Despacho de la Presidencia de la República”, el presidente de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación notificará, dentro de la hora siguiente de recibir la noticia, al Congreso
de la Unión, por conducto del presidente del Senado, para que elija presidente provisional,
interino o sustituto, según corresponda. Asimismo, y de ser el caso, el presidente del más alto
tribunal de la nación notificará, dentro de las dos horas siguientes, al Consejo General del IFE,


por conducto del consejero presidente, para que inicie la organización de un proceso elec-
toral extraordinario para sustituir al presidente interino. El COFIPE y la Ley de Presupuestos
deberán contemplar dicho escenario; también deberán de preveer dicho supuesto las normas
internas de los partidos políticos para elegir candidato a presidente de la República bajo tales
circunstancias.
Por lo que respecta a la elección del presidente provisional, interino o sustituto, la “Ley
20 de Desarrollo Constitucional” contemplará un proceso expedito de elección por eliminación
sucesiva de candidatos con menos votos, que garantice necesariamente la elección de un solo
individuo sin posibilidad de que uno o más partidos políticos con representación en las cá-
maras puedan obstruir la elección del Colegio Electoral para mantener en el poder por tiempo
indeﬁnido al “encargado del Despacho de la Presidencia”. La misma regla se aplicará en el
caso de la elección del presidente sustituto. La Ley establecerá un plazo máximo después de
sobrevenida la muerte del presidente, dentro del cual deba celebrarse la sesión de Congreso
para elegir al presidente de la República provisional, interino o sustituto.
La elección del presidente interino, provisional o sustituto se realizará en sesión del
Pleno del Congreso de la Unión. El quórum exigible será computado sobre la base de los
miembros presentes del Congreso, para evitar que por estrategia facciosa un partido políti-
co se sustraiga y pretenda fracturar el quórum requerido para la designación del presidente
de la República.

Segunda vuelta electoral
en elecciones presidenciales
El IIJUNAM opina que no es conveniente establecer el sistema de segunda vuelta electoral
para elegir al presidente de la República, por las siguientes razones: en primer lugar, porque
puede promover el hiperpresidencialismo, que precisamente se trata de superar con el pro-
ceso de reforma del Estado. La segunda vuelta electoral promueve además el oportunismo
electoral de los partidos políticos al introducir incentivos para la formación de coaliciones
electorales sin un mínimo de coherencia ideológica. Es además un sistema electoral más caro
para los contribuyentes por el hecho de tener que sufragar una segunda elección. Por último,
la segunda vuelta electoral no construye mayorías de gobierno sino a lo más efímeras coali-
ciones electorales, sobre todo porque no podría estar sincronizada la elección del presidente
en segunda vuelta con la elección de los integrantes del Congreso de la Unión.

Responsabilidad política
del presidente de la República y de los altos
mandos del Poder Ejecutivo federal
La propuesta del IIJUNAM para avanzar decididamente aunque en forma progresiva hacia un
sistema de gobierno con responsabilidades políticas plenas, va en el sentido de restablecer
la responsabilidad política del presidente en los términos ya señalados en la Constitución
de 1857 por violación grave a la Constitución. Esta deberá reintegrarse expresamente en el


artículo 108 y contemplarse en los demás preceptos del título IV del texto constitucional,
como supuesto de hecho para que las cámaras del Congreso de la Unión sujeten al presidente
a un juicio político que puede conducir a su remoción.
El IIJUNAM propone, además, depurar el título IV de la Constitución denominado “De las
responsabilidades de los servidores públicos y patrimonial del Estado”. Entre los aspectos que
se deben considerar en dicha tarea se encuentra lo concerniente con el fuero constitucional de
los altos funcionarios del Poder Ejecutivo para establecer que sólo los secretarios de despacho
21
gozarán del mismo como prerrogativa para el ejercicio de sus funciones. Ello bajo el enten-
dido de su progresiva reforma en años subsiguientes hasta alcanzar la total supresión de esta
prerrogativa de todos los funcionarios del Poder Ejecutivo, con la salvedad del presidente y
de quienes por la naturaleza de sus funciones deben conservar dicha prerrogativa —como el
secretario de Gobernación—.
El IIJUNAM opina que en el mediano plazo, una vez consolidada la total autonomía de
la “Fiscalía del Estado”, cesará la posibilidad del uso arbitrario e impune del ejercicio de la
acción penal por motivos de política de partido. Ello a su vez propiciará la racionalización
e imparcialidad de los procedimientos penales intentados contra los altos funcionarios del
Poder Ejecutivo, por lo que la protección constitucional de la que actualmente se les provee,
no tendría razón de ser.
Por otra parte, y ante la frustración de las oposiciones por no poder exigir responsabili-
dad política a los funcionarios del Ejecutivo, se recurre como alternativa a intentar la vía
penal. Al respecto cabe señalar que el IIJUNAM ha propuesto instrumentos congresuales
de exigencia de responsabilidad política por mala administración que, si son adoptados y
administrados debidamente, permitirá el restablecimiento de la distinción entre respons-
abilidad política y responsabilidad penal de los altos funcionarios del gobierno reconocida
en la Constitución.

B. FORTALECIMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO
Las propuestas de reforma del sistema presidencial presentadas en líneas anteriores por el II-
JUNAM han tenido como uno de sus objetivos principales mejorar las relaciones horizontales
entre los poderes eminentemente políticos del gobierno nacional —Congreso y presidente—.
Ello considerando el sistema de partidos políticos múltiple como nuevo entorno en el que
debe operar el sistema presidencial mexicano; a tal ﬁn, entre otras cosas, se propuso la reorga-
nización del Poder Ejecutivo. Pero también el IIJUNAM propone la reorganización del Poder
Legislativo para fortalecerlo, no sólo en cuanto a sus funciones, y mediante el mejoramiento
de sus procedimientos y la clariﬁcación de las fuentes del derecho parlamentario, sino tam-
bién a través del refuerzo de la fuente primaria de su legitimidad, esto es, la forma por medio
de la cual se eligen los integrantes del Congreso de la Unión.

1. EL SISTEMA ELECTORAL DE LA REPRESENTACIÓN DE LA NACIÓN Y DE LOS ESTADOS
El Poder Legislativo federal requiere mejoras en su sistema de elección para que cumpla a
plenitud su función de representar a la nación y a los estados al aprobar el Plan Nacional


de Desarrollo, al aprobar el programa de gobierno, y al aprobar y mandar ejecutar las leyes
ordinarias y de presupuestos que permiten el logro de los objetivos planteados en dicho Plan.
Además, la forma de elección de los integrantes del Congreso de la Unión puede garantizar
una mayor sensibilidad de éstos para con los intereses de los estados al momento de aprobar
reformas constitucionales, e igualmente al promover el ejercicio ﬁrme, pero mesurado de la
intervención reconstructiva sobre los poderes de un estado, llegado el caso del colapso del
22 sistema del gobierno constitucional de uno de ellos, contemplado en los artículos 76 y 119
de la Constitución.
En este orden de ideas ha resultado insoslayable para el IIJUNAM presentar un conjunto
de propuestas, relacionadas —como ya se apuntó— con la forma de integración de las cá-
maras que atienden al objeto de incrementar la representación de la nación de la Cámara de
Diputados así como la representatividad territorial del Senado de la República. A tres décadas
de concebida e implementada la exitosa reforma política de 1977, que estableció el sistema
electoral mixto, la propuesta del IIJUNAM ﬁja nuevas metas al sistema electoral, pero vincu-
ladas con el sistema federal y con las funciones a desempeñar por ambas cámaras del Poder
Legislativo. En dicho ejercicio el IIJUNAM ha cuidado proseguir la línea de continuidad evo-
lutiva sentada en la planeación política de 1977 y sus sucesivas reformas.
Al respecto cabe advertir como punto de partida, que en los trabajos de la reforma del
Estado que concluyeron con las últimas reformas a la Constitución, el análisis del tema de
la vinculación del sistema electoral con el federalismo fue soslayado. Por esta razón se torna
necesario para el IIJUNAM dejar sentado ciertas notas teóricas sobre la necesaria conexión del
sistema electoral al federalismo, para que sea comprensible el diagnóstico del problema y el
punto de apoyo de las propuestas que en esta materia presenta el IIJUNAM.
En primer lugar, es de destacar el hecho que todos los Estados federales maduros tienen
desde su origen y hasta nuestros días una liga íntima con el sistema electoral. Conjuntamente
con (1) el sistema de distribución de competencias de los poderes federales enunciadas en una
lista de competencias, y (2) el procedimiento de reforma constitucional con rigidez atada a la
anuencia de los estados, (3) el sistema electoral del federalismo fue concebido para impedir el
crecimiento de las competencias del gobierno federal a costa de los poderes reservados de los
estados. Dicho en otras palabras, el sistema electoral es uno de los mecanismos de defensa de
la soberanía de las entidades federativas en los Estados federales. El sistema electoral puede
provocar la vitalidad de un sistema federal o su languidecimiento.
Los siglos XX y XXI han sido testigos de la emergencia en todo el mundo de un federalismo
de tipo cooperativo. Este se ha caracterizado por el crecimiento de las competencias concur-
rentes. Dichas competencias, a su vez, se distinguen por cubrir materias de la realidad social
que requieren de tratamiento público, pero que no contienen un elemento que permita de-
terminar con absoluta precisión qué tramo o parte de su tratamiento público corresponde al
gobierno federal y qué a los gobiernos de la periferia. Ante un federalismo cooperativo surgen
inevitablemente las preguntas ¿qué tanto debe ser de los poderes federales y qué tanto de los
estados en las competencias concurrentes sobre educación o salud? ¿qué tanto de los ingresos
totales del Estado deben ser dirigidos a las arcas federales y qué tanto a los estados? En las
leyes generales que bajo diferentes nombres existen en todos los federalismos ¿qué tramo
debe cubrir el Poder Legislativo federal y cuál el Poder Legislativo de cada estado? ¿acaso es la
Corte la que a través de una controversia constitucional o incluso de una acción de inconstitu-


cionalidad debe decidir qué tanta área de una materia, como el medio ambiente, debe cubrir
el poder federal y qué tanto los estados?
Empecemos por responder esta última pregunta: la respuesta es no. La Corte no tiene el-
ementos para determinar el punto de equilibrio en materias concurrentes entre el centro y la
periferia. El hecho es que no existe una forma científica para determinar la división de respon-
sabilidades concurrentes: una materia que requiere de tratamiento público por disposición de
la Constitución se puede representar como una línea marcada con una escala del 1 al 10. En
23
un extremo está el poder federal y en el contrario los poderes de los estados. Enfrentada ante
el problema de determinar el punto exacto de concurrencia en ese continuo, la Corte única-
mente puede y debe decir que tal materia no puede ser cubierta en su totalidad por el poder
federal o en su totalidad por los poderes estatales, porque es una materia concurrente. Pero
esto deja abierta la posibilidad de fijar el punto de confluencia entre el 2 y el 9. ¿Quién debe
fijar el punto de confluencia? Nuestra Constitución, al igual que sus pares federales de otras
partes del mundo, lo dice con rotundidad: el Congreso de la Unión mediante leyes generales.
Pero esta determinación se ha establecido porque se ha construido un sistema electoral que
permite el equilibrio entre los intereses generales y los intereses de los estados, un sistema
electoral que modula el llamado principio de subsidiariedad.
El sistema electoral de las repúblicas federales es el instrumento para calibrar el fiel de
la balanza al efecto de determinar para cada materia el punto del tramo que habrá de cu-
brir el poder federal y a partir del cual lo demás queda para el tratamiento de los estados. El
tratamiento público de cada materia es diferente y requiere de dosis diferentes de central-
ización o descentralización. Por añadidura el tratamiento público de una materia específica
varía en el tiempo, de tal manera que el punto de equilibrio se desplaza hacia el centro o hacia
la periferia con el transcurso del tiempo; tal cuestión no la puede realizar una jurisprudencia
de la Corte pensada para perdurar en el tiempo. En realidad la Constitución confía que las
cámaras del Congreso realizarán esta ponderación, y que lo harán con sensibilidad para la
nación y para los estados, porque la reelección de los legisladores y el anclaje de la geografía
electoral en los estados por las cuales éstos son electos despierta en los legisladores y man-
tiene viva la sensibilidad territorial. Por ello el IIJUNAM subraya que no debe ser pasado por
alto, al impulsar la siguiente generación de reformas al sistema electoral, que la preservación
del equilibrio entre las competencias del gobierno federal de una parte, y las competencias
reservadas de los gobiernos de los estados de la otra, reposa en el sistema electoral.
Tal entendimiento sobre la vinculación del federalismo y el sistema electoral se debe a los
Estados Unidos, pero dicho principio de representación de los intereses de la periferia y su
necesario equilibrio con los del centro o nación ha sido emulado en prácticamente todos los
Estados federales maduros. Todos ellos tienen como común denominador el uso de los estados
como base de su geografía electoral.
En los debates del Congreso constituyente de Filadelfia, los ingenieros de la República
federal establecieron un sistema electoral basado en los estados. En dicha concepción an-
idaba la idea de que sólo mediante la participación de los estados en la elección de los
integrantes del gobierno federal, se podía garantizar el respeto a la soberanía de los estados,
pues los integrantes del gobierno federal mantendrían una fuerte sensibilidad territorial tanto
al obtener el voto de sus conciudadanos como para refrendarlo en sucesivas reelecciones. La
distribución del dinero de los contribuyentes al gobierno federal ocupó un lugar preeminente


en sus deliberaciones, bajo el lema “no imposición sin representación”. Bajo este entendido,
los norteamericanos diseñaron un sistema en el cual los senadores se eligen por estados, los
diputados federales se eligen por distritos electorales en cada estado, y el presidente se elige
por colegios electorales de los estados. El denominador común de la elección de todos ellos,
es, como ya se ha dicho, que el Estado es la demarcación básica e insustituible de la geografía
electoral del federalismo estadounidense. Otros federalismos, como el alemán, han seguido
24 la lógica de anclar el sistema electoral a consideraciones de representatividad territorial del
federalismo —y no únicamente, como solemos asumir en México, por lo que se refiere a la
Cámara de Senadores—.
Tributaria del trabajo de las brillantes mentes que construyeron la Constitución de 1857,
la Constitución de 1917, en su versión original, asumió también que el sistema electoral, an-
clado fuertemente a una base territorial, calibraría el fiel de la balanza en lo referente a las
tareas compartidas de la República federal. Pero este entendimiento se ha perdido a lo largo
del siglo XX. A contracorriente de lo que sucede en los federalismos maduros, el sistema elec-
toral del federalismo mexicano se fue diluyendo progresivamente en el siglo XX, sobre todo
en su último cuarto, para transformarse en un sistema electoral más cercano al de un Estado
centralizado. El primer elemento centralizador introducido al sistema electoral mexicano en
este siglo, fue el establecimiento en 1917 de una sola circunscripción electoral para elegir al
presidente de la República, sin tener que recurrir a los estados. Si bien en ello superamos al
modelo americano que permite que un candidato presidencial con menos votos populares su-
pere a otro y gane la presidencia, también abrimos la puerta para que un candidato presiden-
cial sea electo en nuestro país por los grandes conglomerados urbanos sin necesidad de recor-
rer todo el país —extremo impensable en el sistema estadounidense donde los candidatos
tienen que cortejar igualmente a los votantes de zonas con menor densidad de población del
país—. El segundo elemento centralizador de nuestro sistema electoral fue el establecimiento
de la prohibición de la reelección de los legisladores en 1933. Al no poder reelegirse los con-
gresistas, buscaron proseguir su carrera en la administración pública federal —en la ciudad
de México principalmente—, para lo cual eventualmente se subordinaron al presidente en
lugar de buscar el favor de sus electores; actualmente, la no reelección de los legisladores
introduce un fuerte incentivo de lealtad personal de éstos para con las dirigencias nacionales
de los partidos y no con los ciudadanos. El tercer elemento centralizador de nuestro sistema
electoral fue la aparición en 1977 de los diputados de representación proporcional; antes
también los llamados diputados de partido habían diluido su anclaje en los estados. El cuarto
elemento centralizador del sistema electoral fue el establecimiento de un umbral del 2% en
una sola circunscripción nacional para ser considerado formalmente como partido político
“nacional”, lo que permite que dicho porcentaje se obtenga en un solo punto territorial de la
República y por tanto no se tenga en la realidad un auténtico implante “nacional”. El quinto
elemento centralizador es la regla que establece que un partido político tiene derecho a ob-
tener diputados de representación proporcional por el solo hecho de inscribir a candidatos
de mayoría en doscientos distritos electorales —con independencia de que éstos obtengan o
no un número significativo de votos en la jornada electoral—. Este elemento centralizador se
perfecciona porque son los dirigentes de los partidos políticos nacionales quienes registran la
lista de candidatos de representación proporcional a los cargos federales de elección popular.
Finalmente, el sexto elemento centralizador del sistema electoral fue el establecimiento de
los senadores de Representación Proporcional electos en una sola circunscripción electoral
nacional.


Nadie puede negar la justificación de la modificación transitoria del sistema electoral del
federalismo mexicano introducida a partir de 1977, para dar cabida en el Congreso de la
Unión a fuerzas políticas que buscaban voz por vías no institucionales. Ello se logró intro-
duciendo el principio de representación proporcional sumado al establecimiento de umbrales
bajos para obtener registro como partido político, así como para obtener representación en
las cámaras sobre la base de grandes circunscripciones electorales trazadas no por contem-
placiones de federalismo, sino de estabilidad política; el efecto combinado de umbral bajo 25
y circunscripción extensa permitió la llegada de fuerzas políticas dispersas, no competitivas
bajo un esquema de elección por el principio de mayoría. La reforma política de 1977 fue
todo un éxito, pues dio cauce institucional a las fuerzas políticas que no lo tenían por efecto
del principio de elección de mayoría, y porque impulsó la creación de un sistema de partidos
políticos múltiple hoy plenamente consolidado para bien de la República. Sin embargo, a
más de tres décadas de aquellas condiciones que justificaron plenamente reformar el sistema
electoral mexicano sin apenas contemplación al sistema federal, el IIJUNAM opina que ha
llegado el momento de detener este proceso centralizador y prestar atención nuevamente al
principio federativo al impulsar la siguiente generación de reformas al sistema electoral. El
sistema electoral ciertamente debe de mirar por la representatividad en la integración de las
cámaras, como lo ha hecho en las últimas tres décadas, pero sin dejar de lado el federalismo.
Resulta imperativo incrementar sustancialmente la representatividad territorial de los partidos
políticos nacionales en aras del fortalecimiento del federalismo. Por ello, el IIJUNAM propone
las siguientes reformas en cuanto a la integración de las cámaras del Congreso de la Unión.

Requisitos para mantener el registro
de partido político nacional y para tener derecho
a la asignación de diputados de representación proporcional
El IIJUNAM sostiene la idea que un partido político nacional conserve su registro como tal si
se mantiene en niveles de votación superiores al umbral del 2% de la votación emitida que
actualmente tiene. Pero se propone al mismo tiempo que se exija una mejor distribución ter-
ritorial para la superación del citado umbral, con el objeto de introducir un incentivo para que
los partidos políticos nacionales efectivamente mantengan su presencia en la mayor parte del
territorio nacional. En este orden de ideas, el IIJUNAM propone que al efecto de conservar su
registro, cada partido político nacional deba obtener el 2% de los votos emitidos en al menos
2/3 partes de las entidades federativas. Al mantener el registro de partido político nacional,
dichas instituciones tendrán el derecho de competir en las sucesivas contiendas electorales
federales, estatales y municipales, así como acceder a las prerrogativas económicas que con
ese objeto les otorgan los contribuyentes.
En complemento al dispositivo apuntado para incrementar la representatividad territo-
rial de los partidos políticos nacionales con representación en la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión, el IIJUNAM propone que para poder participar en la asignación de
diputados por el principio de representación proporcional, cada partido político nacional
que conserve su registro deberá alcanzar el 2% de la votación en por lo menos 200 distritos
uninominales en los que compitan sus candidatos de mayoría. En opinión del IIJUNAM esta
debe ser la evolución lógica del actual artículo 54, fracción I de la Constitución, para asegurar


el anclaje territorial de quienes desde la Cámara de Diputados toman decisiones que afectan
a los ciudadanos de los diferentes estados.
Las anteriores modiﬁcaciones afectarían sobre todo el artículo 54 constitucional, y los corre-
spondientes del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Este Código even-
tualmente deberá ser aprobado como “Ley de Desarrollo Constitucional” (véase más adelante).
26

Reelección de legisladores
El IIJUNAM propone el restablecimiento de la reelección de los legisladores de ambas cá-
maras del Congreso de la Unión, pero con límites en cuanto al número posible de reelec-
ciones inmediatas. Los diputados federales tendrían la posibilidad de reelegirse hasta en tres
ocasiones, y los senadores una ocasión, a efecto de poder acumular en ambos casos un total
de 12 años en el desempeño del cargo.

La reelección de los legisladores tendría los efectos que a continuación se enuncian para
la evolución de nuestra democracia representativa federal:
a) Fortalecería el federalismo, pues el legítimo deseo de los legisladores de ser reelegidos
crearía un fuerte incentivo para proyectar la lealtad territorial de los representantes populares
y de los senadores electos por el principio de mayoría, al aprobar tratados internacionales,
programas de gobierno, y leyes y presupuestos que directamente impactan en la vida local.
b) Produciría un saludable margen de independencia de los diputados y senadores frente
a las dirigencias centrales de los partidos políticos nacionales; e inversamente, fortalecería el
poder de los ciudadanos de los estados frente a quienes los representan, pues se les reconoc-
ería a éstos últimos el medio emblemático para premiar o castigar la defensa de los intereses
de sus respectivos estados en el seno del Congreso de la Unión y su justo equilibrio con los
intereses de toda la nación.
Como es sabido, la reelección estaba prevista en el texto original de la Constitución de 1917,
pero con un sistema electoral enteramente basado en el principio de mayoría, mas ahora
tenemos un sistema electoral mixto. Ello obliga a plantearse el tema de cómo habrá de op-
erar la reelección en el caso de los diputados de representación proporcional. Al respecto,
la propuesta del IIJUNAM va en el sentido de reforzar el vínculo entre los ciudadanos y sus
representantes populares, y como efecto colateral despertar una mayor sensibilidad territorial
de los legisladores del Congreso de la Unión. En este entendido propone que las listas de los
partidos políticos para diputados electos por el principio de representación proporcional, se
formen no mediante la designación libre de las dirigencias de los partidos como establece
legislación electoral vigente, sino estableciendo por mandato de ley un orden de preferencia
basado en el número de votos obtenido por los candidatos que compitieron en distritos de
mayoría. Esta fórmula ya ha sido adoptada y goza de una exitosa experiencia en varios esta-
dos de la República.
Finalmente cabe decir en cuanto al tema del restablecimiento de la reelección de los
legisladores y la participación en la designación de candidatos por las dirigencias de los
partidos políticos, que el caso de los senadores de representación proporcional no presenta
mayor problema porque de acuerdo al modelo presentado por el IIJUNAM éstos eventual-


mente serían sustituidos por los “senadores de los gobiernos estatales”, o alternativamente
suprimidos enteramente.

Número de miembros recomendable
del Poder Legislativo federal 27
El IIJUNAM ha venido construyendo una propuesta articulada y sistemática para actualizar
nuestra forma presidencial de gobierno, ejercicio que necesariamente pasa por el fortalec-
imiento del Poder Legislativo federal. En la propuesta del IIJUNAM al Poder Legislativo se le
ha asignado la tarea del control continuo del progreso del Plan Nacional de Desarrollo y
del programa de gobierno, mediante la obligación de elaborar y ejecutar en comisiones sus
respectivos “planes de control del gobierno”, que deberán concluir en un “informe anual de
control del programa de gobierno” por cada comisión. Sobre esa lógica se ha construido tam-
bién la propuesta del nuevo formato del informe anual del presidente de la República.
El IIJUNAM ha abogado también, a lo largo de este trabajo, por un proceso gradual de
reforma del Estado, que deberá materializarse en reformas y adiciones a la Constitución, así
como en la aprobación de un número importante de “leyes de desarrollo constitucional” y
leyes ordinarias. Todo ello requiere de un importante trabajo de las legislaturas LXI, LXII y LXIII
del Congreso de la Unión.
En congruencia con ambas propuestas, el IIJUNAM sugiere que para 2012 sea modificado
el sistema electoral en la línea evolutiva federalista antes indicada, para exigir la distribución
territorial en 2/3 partes de los estados de la República del 2% para conservar el registro de
partido político nacional, y de obtener 2% de votación mínima en cada uno de los doscientos
distritos electorales de mayoría en disputa, como condición de cada partido político nacional
para obtener curules por la vía de la representación proporcional. Sin embargo, el IIJUNAM
propone que para 2012 no se modifique la conformación actual de las cámaras en cuanto a
su número de integrantes, sin antes evaluar si las nuevas atribuciones de control continuo que
se le asignarían a las comisiones del Congreso justifican un Poder Legislativo federal con 628
miembros o, por el contrario, un número menor de miembros en cada una de las cámaras del
En su propuesta, el IIJUNAM no pasa por alto los bajos niveles de aceptación de diputa-
dos y senadores que han registrado los sondeos oficiales de opinión de la Segob, lo que ha
elevado la popularidad de la proposición de reducir el número de integrantes de las cámaras
del Congreso federal. Pero la propuesta del IIJUNAM parte del entendido que el contribuyente
puede verse incluso beneficiado manteniendo la planta actual de 628 legisladores si los legis-
ladores son capaces de ejercer eficazmente un control continuo en la aplicación eficiente del
presupuesto por parte del Poder Ejecutivo federal. Además, el Poder Legislativo federal puede
incrementar notablemente su legitimidad de cara al contribuyente para legitimar la decisión
de mantener el número actual de legisladores, mediante la aprobación de una “Ley de Trans-
parencia y Rendición de Cuentas del Congreso de la Unión”, en adición a otras propuestas
que en este mismo sentido propone líneas adelante el IIJUNAM.
Hacia 2015, una vez medidos empíricamente los resultados del control interorgánico que
sean capaces de realizar 628 legisladores, el IIJUNAM propone analizar y debatir nuevamente


la cuestión del número de integrantes de las cámaras para cumplir con sus funciones, y en su
caso, su posible reducción.
Sin atadura al análisis y debate indicado arriba, pero necesariamente condicionado a la
previa celebración de un efectivo proceso de reforma del Estado en cada una de las 32 enti-
dades federativas, antes de proceder a la reforma que a continuación propone el IIJUNAM, se
subraya la necesidad de un importante cambio en la conformación del Senado de la Repúbli-
28 ca para fortalecer el federalismo cooperativo mexicano del siglo XXI. El propósito es abrir una
vía institucional por la cual nuestro federalismo opere en su fase ascendente de representación
de los intereses locales en el centro de decisión política nacional y global; y en su fase de-
scendente en cuanto a la proyección para la implementación de políticas públicas globales y
nacionales en el ámbito territorial de los estados.
En este sentido, la propuesta del IIJUNAM es que se sustituya a los actuales senadores de
representación proporcional, por senadores nombrados por cada una de las legislaturas de los
estados, a propuesta de los respectivos gobernadores. Dichos senadores requerirían la aproba-
ción por mayoría simple de los congresos estatales. De acuerdo a la propuesta del IIJUNAM,
¼ de los miembros del Senado serían nombrados por las legislaturas de los estados, quienes
serían amovibles en cualquier momento por el mismo procedimiento y mayoría por el que se
propone para su designación.
La ﬂexibilidad para la designación y remoción de los senadores de los gobiernos de los
estados viene atado a la función que de dichos funcionarios se espera que desempeñen: ga-
rantizar la vía institucional para canalizar la fase ascendente y descendente de los intereses
de los ciudadanos de los estados y de sus gobiernos, que deben operar en el contexto de la
globalización que a continuación se describe.
El derecho internacional de los negocios tiene hoy día un enorme poder de innovación
normativa. La economía mundial y la de México se han transformado en las últimas décadas y
también el marco normativo de dicha economía internacional. Se ha transitado de modelos de
desarrollo sustentados en la protección nacional de la economía, al libre intercambio interna-
cional de bienes, servicios y capitales apoyados en tratados de comercio que afectan signiﬁca-
tivamente el orden jurídico interno de los Estados nacionales, tanto en el ámbito federal como
en el estatal, y su orden social. Empero es en este último ámbito u orden de gobierno —en el
de los estados— que se tiene que lidiar con los efectos sociales de las medidas económicas
internacionales, y por tanto es necesario que dichos intereses locales tengan voz y voto por vía
institucional para ascender en el entramado político donde se toman o controlan las grandes
decisiones de la política exterior del Estado mexicano, el Senado de la República, la Cámara
de representación de los intereses de los estados.
Ahora bien, en adición a la evolución del modelo económico de los últimos años, ha
crecido también en nuestra aldea global la conciencia de que ciertos problemas planetarios
—como el calentamiento global o la pobreza—2 sólo pueden resolverse en esa escala, la
planetaria. Ello ha requerido de los Estados nacionales la adquisición de responsabilidades
compartidas, que en el orden interno de cada uno de ellos se deben traducir en normas ju-
rídicas y presupuestos aprobados por los poderes legislativos y en su efectiva implementación
por los poderes ejecutivos. Esta es la fase descendente del federalismo moderno. En el caso

2
Cfr. Declaración del Milenio de la ONU, A/RES/55/2, del 13 de septiembre de 2000.


de México, que es una República organizada bajo el principio federal, los compromisos
y obligaciones internacionales implican necesariamente la articulación concertada de las
competencias de los dos órdenes de gobierno: el federal y el estatal, e incluso el munici-
pal.
De la necesidad de canalizar hacia arriba la voz de los ciudadanos y gobiernos de los
estados que les representan, y hacia abajo los compromisos de los habitantes políticamente
organizados de la aldea global, surge la propuesta del IIJUNAM para que ¼ de los senadores
29
de la República respondan directamente a los intereses de los pueblos y gobiernos de los esta-
dos. La propuesta del IIJUNAM para la designación de los senadores de los gobiernos estatales
sigue el procedimiento de designación de senadores establecido en el artículo 25 de la Con-
stitución federal mexicana de 1824. Dicho procedimiento es el mismo que ha adoptado con
gran beneficio la moderna Constitución federal de Alemania de 1948, fórmula que se ha con-
vertido en referente obligado en los Estados políticamente descentralizados de todo el mundo,
siendo España uno de los países que han emulado dicho procedimiento de designación de su
cámara territorial.
Finalmente, es de señalar que de no llevarse a cabo la profunda reforma política en los es-
tados que necesariamente debe acompañar el proceso de reforma del Estado en el ámbito fed-
eral —que el IIJUNAM ha presentado como condición previa a la sustitución de los senadores
de RP por los senadores de los gobiernos estatales—, es opinión de nuestro Instituto de Investi-
gaciones Jurídicas que la figura de los senadores de RP sea suprimida del todo. Ello porque no
aporta nada a la representación política del país, que no se haga ya en el seno de la Cámara de
Diputados, y porque además trastornaría la función ascendente y descendente del federalismo
que en el siglo XXI ineludiblemente deberá desempeñar el Senado de la República —así fuese
en forma imperfecta— o con un senador de mayoría o con el senador de la primera minoría
según el partido político que gobierne en cada estado.

2. SENADO Y RELACIONES EXTERIORES
El proceso integral de la aprobación de normas internacionales y presupuestos
por ambas cámaras del Congreso de la Unión.
El derecho internacional tiene hoy día un enorme poder de innovación que explicablemente
no estaba previsto en la cláusula constitucional de nuestra carta magna, el artículo 133, con-
feccionada en el siglo XIX para el tratamiento de las circunstancias propias del siglo XIX: la
guerra, la paz y los arreglos territoriales.
En el siglo XX la traumática experiencia sufrida por la humanidad durante la Segunda
Guerra Mundial propició, a su conclusión, el nacimiento del derecho internacional de los
derechos humanos, tanto a nivel mundial como en el ámbito regional americano. De enton-
ces a la fecha la densidad normativa del derecho internacional de los derechos humanos se
ha reforzado progresivamente. Por otra parte y en forma paralela, la economía mundial y la
de México se han transformado en las últimas décadas y también el marco normativo de la
economía internacional. Este marco se crea mediante tratados internacionales que modifican
el orden jurídico interno de los Estados signatarios.


Con estas consideraciones en mente, la propuesta del IIJUNAM es que la Cámara de
Diputados comparta la responsabilidad con el Senado de la República de la ratificación de
los tratados internacionales, pues dichos instrumentos tiene un innegable impacto en las leyes
que aprueban ambas cámaras del Congreso de la Unión. El mismo razonamiento se sigue en
cuanto a la aprobación del presupuesto, pues son los egresos los que permiten que las leyes
aprobadas por ambas cámaras se apliquen, razón por la cual en la propuesta del IIJUNAM se
30 reintroduce la participación del Senado en la aprobación del mismo. La propuesta del IIJU-
NAM pretende establecer un proceso racionalizado de aprobación de tratados —que tienen
fuerza para innovar el orden jurídico interno— y de aprobación de los presupuestos como
prerrequisito obligado para traducir a la realidad los contenidos de los tratados.

Precisión de la jerarquía normativa
de los tratados internacionales
Para que el Senado cumpla de mejor manera y con más facilidad su tarea de velar por los
intereses de la nación en el ámbito internacional, y controlar los efectos que puedan llegar a
tener en el orden jurídico federal y en áreas de competencia de los estados las obligaciones
y compromisos adquiridos por el presidente en las relaciones de México con el exterior, así
como para garantizar la eficacia de dichos acuerdos internacionales en el orden interno de los
estados —particularmente en materia de derechos humanos—, el IIJUNAM propone precisar
la jerarquía de los tratados internacionales. Tal medida puede llevarse a cabo en el artículo 1o.
de la Constitución, en el cual se señalaría que las normas contenidas en los tratados interna-
cionales de derechos humanos posean rango constitucional, en aquello que complementen al
catalogo de derechos que ofrece la Constitución federal.
Lo anterior permitiría, además, hacer una distinción en la jerarquía de los tratados de
derechos humanos, respecto de cualquier otro tipo de instrumentos internacionales en otras
materias. Estos últimos quedarían invariablemente en un rango infla constitucional.
De conformidad con la propuesta del IIJUNAM las normas de derecho internacional de
los derechos humanos incorporadas al ordenamiento mexicano tendrán prevalencia sobre el
resto de las disposiciones infra constitucionales en la medida que confieran una mayor protec-
ción a las personas en el goce y ejercicio de sus derechos. Las normas de derechos humanos
serían consideradas de aplicación y exigencia directa e inmediata, e interpretadas conforme
a los instrumentos internacionales de derechos humanos, y a las decisiones y resoluciones
adoptadas por los organismos encargados de su aplicación.

El control previo de constitucionalidad
de los tratados internacionales
Para garantizar el estricto apego de la conducción de la política exterior a la Constitución
por parte del presidente de la República, entre otras cosas, para evitar lesiones a la nación, o
para inhibir el repliegue desproporcionado de competencias reservadas de los estados sin su
consulta previa, o establecer obligaciones internacionales a los estados que comprometen sus


presupuestos sin solicitar su anuencia; así como para evitar que los Estados Unidos Mexicanos
sean objeto de responsabilidad internacional por adquirir compromisos mediante tratados
incompatibles con la Constitución —que no eximen al Estado nacional de sus obligaciones
internacionales—, el IIJUNAM propone la incorporación del control previo de constituciona-
lidad de los tratados internacionales en el elenco de instrumentos de derecho procesal con-
stitucional establecidos en el artículo 105 de la Constitución. Este instrumento facultaría a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación a proveer una opinión sobre la constitucionalidad de 31
un tratado internacional —ya negociado en forma provisional por el presidente—, pero que
aún no ha sido formalmente ratificado por el Senado de la República.
La propuesta del IIJUNAM es que el Senado de la República, la Cámara de Diputados, la
Comisión Nacional de Derechos Humanos, la Fiscalía del Estado, el Banco de México y uno
o más poderes legislativos de los estados sean los sujetos legitimados para impugnar la posible
inconstitucionalidad de un tratado internacional negociado por el presidente de los Estados
Unidos Mexicanos. Como resultado de una opinión contraria de la Corte sobre la constitucio-
nalidad de un tratado internacional sujeto a la ratificación de las cámaras del Congreso de la
Unión, se abre la vía o de reformar el tratado o de reformar la Constitución.
El IIJUNAM propone un plazo perentorio breve, de tan solo quince días, para que la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación exprese su opinión sobre la constitucionalidad de un
tratado internacional antes de su ratificación por el Senado de la República.

3. LAS FUENTES DEL DERECHO PARLAMENTARIO, ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS
CÁMARAS DEL CONGRESO DE LA UNIÓN
Sistematización de las fuentes del derecho parlamentario
Con el objetivo de ajustar el equilibrio entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, el IIJUNAM
propone un conjunto de reformas a emprenderse en aproximaciones sucesivas que se consol-
iden a mediano y largo plazo, que tienen como propósito final fortalecer el Poder Legislativo.
Entre ellas las más relevantes son la sistematización de las fuentes del derecho parlamentario,
y mediante las leyes y reglamentos correspondientes, la reorganización de las cámaras y sus
procedimientos.
Las actuales normas que regulan el funcionamiento del Poder Legislativo requieren de un
ajuste de amplio calado que permita clarificar el sistema de fuentes del derecho parlamentario
mexicano y con ello se contribuya a la legalidad y certeza de los actos jurídicos y políticos
del Congreso de la Unión. A la confusión del sistema de fuentes del derecho parlamentario
contribuyen los siguientes preceptos constitucionales y normas internas del Congreso:
El artículo 70 constitucional señala que se regula por ley: a) la estructura y funcionamiento
internos del Congreso, y b) las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados,
según su afiliación de partido. Dicho artículo no hace referencia a la cualidad de la ley como:
“orgánica” ya que este adjetivo lo prevé el artículo 65, último párrafo al establecer que: “en los
periodos de sesiones ordinarias el Congreso se ocupará de manera preferente de los asuntos
que señale su Ley Orgánica”. Frente a este escenario surge la cuestión de si ambos artículos se
refieren a la misma norma, es decir, si la ley a la que se refiere el artículo 70 es la misma “ley


orgánica” prevista en el 65. En este contexto es necesario hacer una precisión en el artículo 70
para agregar la palabra “orgánica” y hacerlo coincidente con el 65. Dicha Ley Orgánica debe
entonces regular la estructura y funcionamiento interno del Congreso. No existe en nuestro
ordenamiento una norma cuyo objeto sea el antes enunciado; sólo existe una Ley Orgánica
que regula la estructura de las cámaras.
Por otro lado, los artículos 71 y 72 remiten expresamente a un Reglamento de Debates, el
32 objeto de este ordenamiento es el de regular los trámites a los que habrán de sujetarse las ini-
ciativas que presenten los diputados o senadores (artículo 71) así como la forma, los intervalos
y el modo de proceder en las discusiones y votaciones (artículo 72). Esto quiere decir que la
Constitución está reservando a una norma específica el desarrollo del contenido de ambos
artículos. No existe en nuestro ordenamiento una norma cuyo objeto sea el antes enunciado.
En tercer lugar, siguen vigentes las facultades del Senado derivadas del artículo 76 para
declarar la desaparición de poderes y la de resolver las cuestiones políticas que surjan entre
los poderes de un estado; según dicho precepto, la ley reglamentará el ejercicio de estas fac-
ultades. En este caso no queda claro si el precepto se refiere a la misma ley a que se refiere
el artículo 70 —y por tanto está excluida de la sanción del Ejecutivo— o a una distinta. Ac-
tualmente convendría revisar detenidamente las leyes reglamentarias de estas facultades de la
cámara alta.
El artículo 77, por su parte, establece la facultad de las cámaras de expedir resoluciones
económicas relativas a su régimen interno (fracción I) y los reglamentos de sus secretarías (frac-
ción III). Las resoluciones económicas han sido la vía preferida de las cámaras para innovar
su ordenamiento; sobre todo a partir de la LVII Legislatura cuya pluralidad así lo exigió, con
el enorme riesgo que implica y la alta dosis de inseguridad jurídica que acarrea tal situación.
Un tema aparte es el de los reglamentos de las secretarías que actualmente no existen y que
su estructura se regula tímidamente en la “Ley Orgánica” y otras atribuciones en los estatutos
de los servicios civiles de carrera de ambas cámaras.
Considerando la confusión del orden normativo que brevemente se ha reseñado, se pre-
sentan las propuestas siguientes:
1. Reformar la Ley Orgánica el Congreso General de los Estados Unidos Mexi-
canos no sólo para modificar aspectos orgánicos, sino para ampliar su ob-
jeto de regulación al funcionamiento de las cámaras, de conformidad con el
artículo 70 constitucional.
2. Derogar expresamente el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos no sólo por su antigua data, sino
porque además carece de fundamento constitucional, derogado desde 1977.
3. Expedir un Reglamento de Debates de conformidad con lo que ordenan los
artículos 71 y 72 constitucionales.
4. Revisar las normas que regulan las facultades exclusivas de la Cámara de
Senadores relativas a la desaparición de poderes y al surgimiento de conflic-
tos entre órganos de un mismo estado.
5. Establecer constitucionalmente el sistema de fuentes en el ámbito parlamen-
tario, en el entendido de que la Ley Orgánica no es superior al Reglamento
de Debates (como operaría en la lógica administrativista), sino que opera en-
tre ellos una división horizontal; esto es, el Reglamento de Debates, además


de encontrar causa en la Constitución, desarrolla previsiones constituciona-
les relativas al procedimiento legislativo. De modo que lo que hay entre la
Ley Orgánica y el Reglamento de Debates es una exclusión material. Dado
que el objeto de la Ley es más amplio, cabe suponer que ésta deberá regular
todo lo que no se encuentre reservado al Reglamento.
A partir de las anteriores definiciones y del establecimiento del sistema de fuente deberán
regularse en cada uno de los cuerpos normativos (Ley orgánica y funcional, Reglamento de
33
debates, resoluciones económicas relativas a su régimen interno y los reglamentos de sus sec-
retarías) las materias necesarias para fortalecer y poner al día la estructura y funcionamiento
del Congreso mexicano.

Facultades y procedimientos
del Poder Legislativo
Actualmente el Congreso mexicano, en virtud de su compleja estructura y de sus anticuados
procesos, no es un órgano que pueda asumir decisiones de manera rápida. Tal situación lo
condena a no cumplir adecuadamente sus responsabilidades y a mantenerse a la zaga del
Poder Ejecutivo, al que debe acompañar en el proceso de gobierno. Por lo anterior es necesa-
rio llevar a cabo una amplia reforma en su estructura y procedimientos que le permitan ser un
actor determinante en la solución de los retos que enfrenta el país.
Por lo que concierne a la estructura orgánica de las cámaras, los aspectos que deberán ser
objeto de reformas y adiciones son:
1. La regulación y los alcances de los órganos de dirección; dar a la Presidencia
el valor institucional del que carece todavía; eliminar la reciente reforma
de que cada grupo parlamentario pueda nombrar un secretario (2006) en el
caso de la Cámara de Diputados.
2. Dar a la Mesa Directiva el papel rector que tiene en todas las asambleas del
mundo y a la Presidencia la importancia de representación de un órgano del
Estado, lo que implica evitar la alternancia por cuota de partido.
3. Legislar en materia de grupos parlamentarios, nombramiento y sustitución del
coordinador, financiamientos, rendición de cuentas, presentación de sus pro-
puestas para la integración del Programa Legislativo, entre otras cuestiones.
4. Crear en la Ley Orgánica y de Funcionamiento del Congreso un apartado
dedicado a lo que en la doctrina se conoce como: “Estatuto de los parlamen-
tarios” en el que se definan puntualmente los deberes y prohibiciones a que
están sujetos los legisladores, así como los alcances de sus prerrogativas y
derechos.
5. Reforzar el régimen de incompatibilidades que mínimamente tendría que am-
pliarse a las actividades privadas y sociales; en las primeras cabría mencionar
actividades como abogado, representante, apoderado por sí o por interpósita
persona, contratista, fiador, servicios de asesoramiento; por lo que hace a
las actividades sociales, dirigencias sindicales, organizaciones patronales o
empresariales, entre otras.


6. Se debe hacer hincapié en la dedicación exclusiva al cargo de legislador lo
cual se debe reforzar con la atribución a la Comisión de Régimen, Reglamen-
to y Prácticas Parlamentarias (o bien, a través de la creación de un Comisión
Permanente de Disciplina Parlamentaria), para que sea ésta la encargada de
investigar, desahogar los procedimientos y presentar los dictámenes sobre
este particular al Pleno de la Cámara, esto es, la facultada para sustanciar
34 todo el procedimiento en donde, desde luego, deberán respetarse las ga-
rantías del debido proceso legal; la consecuencia de una incompatibilidad
acreditada acarrearía la pérdida del cargo del legislador.
6. Diseñar a la Junta de Coordinación Política como órgano de concertación y con-
ciliación de intereses (este órgano en el Senado no se corresponde con la vo-
cación del mismo ya que existe sobrerrepresentación de la mayoría), y no como
órgano decisorio que impone su voluntad por encima de la de los legisladores.
7. La regulación de los grupos parlamentarios y los legisladores en lo individual
debe concebirse como equilibrada, esto es, que no se privilegie a los gru-
pos sobre los legisladores; que la eficacia en la funciones parlamentarias
no dependan de los coordinadores parlamentarios, sino que los legisladores
cuentan con facultades propias que les permitan ofrecer resultados a sus
representados.
8. Concebir y regular en la Ley Orgánica y de Funcionamiento del Congreso
a las comisiones parlamentarias como los órganos idóneos para el trabajo
legislativo. El reto es diseñar un sistema de comisiones fuerte y eficiente que
permita el desahogo del trabajo parlamentario y que el presupuesto de las
Cámaras se ejerza preponderantemente por estos órganos, y no por los gru-
pos parlamentarios, bajo un sistema de reglas claras para la rendición de
cuentas. Lo anterior exigirá que a las sesiones de Pleno se les establezcan dos
tipos de quórum: de discusión y debate, y de votación. De tal manera que
esto privilegie el trabajo en comisión.
9. Las reglas generales que regulen a las comisiones ordinarias deben ser claras
en la Ley Orgánica y de Funcionamiento del Congreso para que eviten que
los acuerdos parlamentarios rebasen a la Ley e, incluso, a la Constitución.
10. La integración y sustitución de sus miembros, la forma de trabajo (subcomi-
siones), financiamiento, evaluación y rendición de cuentas, además del
tipo de apoyo técnico de las comisiones deberá formar parte del diseño del
sistema de comisiones.
11. Las comisiones ordinarias deben corresponderse con las dependencias de
la administración pública federal y en ambas cámaras deben llevar la mis-
ma denominación y tener la misma competencia para favorecer el trabajo
en conferencia. Con la finalidad de privilegiar el control evaluatorio de las
políticas públicas gubernamentales.
12. En torno a la figura de las comisiones, como los órganos más importantes
del trabajo parlamentario, deberá regularse la participación de ciudadanos,
empresas, o quienes se sientan con interés de participar en la discusión de
alguna iniciativa de ley; por tanto, es necesario regular el cabildeo.
13. Otro aspecto relevante para el trabajo de estos órganos parlamentarios es la
infraestructura física en la que deben desarrollar sus labores. Las comisiones


deben contar con salones idóneamente diseñados (de confrontación, con-
senso, diálogo y comunicación) para el desarrollo de las labores que desem-
peñarán en todas y cada una de sus sesiones de trabajo.
14. En la Cámara de Diputados deberá ajustarse la relación de las comisiones y
de la Conferencia para la Dirección y Programación de los Trabajos Legis-
lativos con la finalidad de concretar por la vía del trabajo de las comisiones
parlamentarias el Programa Legislativo y, sobre todo, la manera de informar 35
a dicha Conferencia.
15. En el caso del Senado de la República es necesario concebir una forma de
trabajo igual a la de la Conferencia, o bien, definir las funciones de la Mesa
Directiva y la Junta de Coordinación Política, especialmente en los temas
ya referidos de concreción del Programa Legislativo y de la elaboración y
rendición de informes de la comisiones; en otras palabras, es necesario un
órgano que pueda impulsar y evaluar sus trabajos.
16. Las anteriores propuestas de impulso y evaluación de los trabajos de las
comisiones ordinarias, tiene su sentido en tanto que sus labores se consti-
tuirán en el principal insumo que el presidente de la Mesa Directiva de cada
una de las cámaras utilizará para evaluar el trabajo del Ejecutivo Federal el
día que se presente el informe de gobierno.
17. Ley Orgánica y de Funcionamiento debe establecer la participación de la
oposición parlamentaria en la conformación orgánica y funcionamiento de
las asambleas (estatuto de la oposición), integración en determinadas comi-
siones, presidencias de comisiones especiales, acceso a información, etcé-
tera.
18. Adicionalmente, la Ley Orgánica y de Funcionamiento deberá regular de
manera especial y con precisión los diversos tipos de comisiones como: es-
peciales, temporales, e incluir la categoría de comisiones con delegación
plena (estableciendo las materias en las que éstas podrán actuar).
19.Otorgar la potestad a cada una de las cámaras de separar a alguno de sus
miembros por violaciones graves y sistemáticas a su derecho interno.
Por lo que toca a las funciones y procedimientos de las cámaras, las reformas deben dirigirse
a los siguientes aspectos:

1. En la Ley Orgánica y de Funcionamiento del Congreso hay que diversificar
la función legislativa del Congreso a través de procedimientos de creación
de normas con rango de ley más rápidos y expeditos como: procedimientos
especiales, sumarios, abreviados o de urgencia, que no superen al proced-
imiento ordinario si no que sumados a éste fortalezcan esta función del Con-
greso de la Unión.
2. Debe regularse la figura de la iniciativa legislativa ciudadana para que cum-
pliéndose ciertos requisitos exista la obligación de dictaminar y votar tales
propuestas legislativas.
3. Debe regularse la caducidad de las iniciativas por Legislatura.
4. En congruencia con las propuestas del IIJUNAM señaladas más arriba, el
Presupuesto de Egresos de la Federación, el Plan Nacional de Desarrollo y
los tratados internacionales deberán contar con sus propios procedimientos


legislativos que deberán regularse en la Ley Orgánica y de Funcionamiento
del Congreso.
5. La función de control parlamentario es la que más debe privilegiarse en nue-
stro derecho parlamentario, para que sea bien comprendida y, sobre todo,
ejercida. En este ámbito, como ya se mencionó líneas arriba, se deberán
regular: a) nombramientos de órganos del Estado y de gobierno; b) com-
36 parencias con motivo de la glosa del informe presidencial (artículos 69 y 93
constitucionales); c) preguntas e interpelaciones, y d) requerimientos para
que determinados servidores públicos comparezcan en comisiones.
6. En relación con el mandato del artículo 93 en el sentido de que se informe
“bajo protesta de decir verdad”, debe regularse que pasará si las respuestas
son evasivas, negativas o contrarias a la pregunta en el sentido de equiparar
dicha conducta como un ataque a las instituciones democráticas y en con-
secuencia deberá enviarse una recomendación de rectificación al presidente
de la República para que reconvenga al servidor público.
7. Otro instrumento de control parlamentario que deberá regularse con pre-
cisión son las comisiones de investigación (artículo 93 constitucional) a
efecto de que dicha regulación precise, como mínimo: a) la obligación de
las dependencias para entregarles la información y/o documentación que
soliciten; b) los derechos fundamentales que asisten a los servidores públicos
y particulares que comparezcan ante ellas, y c) la publicidad de los informes
y la delimitación de responsabilidades.

Reforma a los servicios
de apoyo parlamentarios
A la fecha es posible sugerir que la gran mayoría de los asesores eventuales o personales de
los legisladores mexicanos carecen de la calidad profesional para el apoyo de la función par-
lamentaria; ello si se les compara con los modernos y sofisticados cuerpos de asesores con
que cuentan hoy la mayor parte de los parlamentos contemporáneos. Cada vez son más los
ámbitos en los que intervienen el Poder Legislativo, y los problemas que tiene que enfrentar
también son más complejos, específicos y técnicos, pero resulta impráctico pretender que
cada uno de los legisladores, o todos en su conjunto, sean especialistas en los diferentes ám-
bitos del quehacer técnico y científico.
Para hacer frente a la anterior situación es necesario llevar a cabo las siguientes reformas a
los servicios parlamentarios de apoyo:
1. Es necesario que el Congreso mexicano unifique sus bibliotecas y en torno a
ella se conciba el diseño de los servicios parlamentario de apoyo que deben
estar vinculados a las funciones de las cámaras, evitando con ello la prolifer-
ación y dispersión de centros de investigación cuyos trabajos no son afines a
las labores del Congreso.
2. Los servicios parlamentario de apoyo deben tener un órgano rector experto
no partidista que conduzca, impulse y evalúe los trabajos del servicio de tal
manera que dicho órgano rector sea el garante de los principios de impar-


cialidad, objetividad, rapidez, eﬁcacia y permanencia de los funcionarios del
3. Los miembros de los órganos técnicos y administrativos deben formar parte
del servicio parlamentario de apoyo, y los nombramientos de los cargos más
altos del escalafón deberán cubrirse con los servidores con mayor cono-
cimiento y antigüedad. Un buen ejemplo de ello es el Cuerpo de Letrados
del Parlamento Español. 37
4. Los servicios de apoyo deben desarrollarse en diversas fases o etapas, es decir,
una parte de los cuerpos de apoyo técnico contribuyen a la solución de las
problemáticas diarias, constantes, comunes, de todos los días. Otras áreas o
secciones se adelantan a los problemas que puedan presentarse en los órga-
nos internos (de gobierno: Mesa Directiva, Junta de Coordinación, etc., o de
trabajo: comisiones); y otras áreas desarrollan sus labores e investigaciones
para solucionar problemas de larga tramitación en los que el Congreso está
interesado en aportar soluciones.
5. Los apoyos técnicos tienen que ser, por tanto, inmediatos, mediatos y a largo
plazo. Los primeros reforzarán los trabajos diarios de las comisiones tales
como: dictámenes, opiniones, actas, acuerdos, proyectos, etcétera, (secre-
tarios técnicos, asesores, etcétera); los mediatos contribuyen con las faculta-
des más relevantes del Congreso (legislativa, de control evaluatorio, de con-
trol parlamentario, de investigación, etcétera); los de largo plazo realizan,
fundamentalmente, investigación que presente alternativas a los problemas
crónicos, de impacto normativo o de mayor envergadura que debe enfrentar
el Congreso.
6. Premisa fundamental de todo servicio de esta naturaleza es la estabilidad
legal y funcional. Ningún servicio de apoyo puede consolidarse si la norma-
tividad que lo rige es excesivamente cambiante. La estabilidad en el empleo
y la certeza jurídica de que los méritos académicos y laborales, así como la
capacitación, serán los únicos parámetros valorativos para buscar los ascen-
sos, son indispensables. Sólo tales parámetros pueden desterrar de una vez y
para siempre el amiguismo y el compadrazgo.
7. Un servicio parlamentario equilibrado debe permitir a los legisladores la con-
tratación libre de sus asesores o colaboradores más cercanos, pero la ley
debe prever las modalidades bajo las cuales dichas contrataciones deberán
hacerse, así como el número determinado de las mismas.

C. REORDENACIÓN ENTRE FUNCIONES DE ESTADO Y DE GOBIERNO.
LA FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO Y LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA
FEDERACIÓN COMO ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS

1. FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO
El expolio de recursos públicos en nuestro país es una verdad que no requiere de comproba-
ción; tampoco la impunidad que le acompaña y que la alimenta. Ello sugiere que los resul-
tados del órgano encargado de investigar los delitos de corrupción gubernativa y electorales


y de ejercer la correspondiente acción penal, no está bien diseñado para el logro de este fin. Por
otro lado, la inseguridad sobre la vida, la libertad y la propiedad de los ciudadanos —su derecho a
no tener miedo a realizar sus actividades cotidianas— suficientemente medida por cifras oficiales,
también sugiere que es inadecuado el diseño para medir los resultados del desempeño, tanto del
titular de dicha institución, como de cada uno de los agentes que investigan y ejercen la acción
penal por delitos que afectan los derechos más básicos de los ciudadanos.
38 Por cuanto al primer problema, ha sido identificado que la dependencia orgánica al Poder
Ejecutivo de la institución encargada de la persecución de los delitos de corrupción guberna-
tiva y electorales, y la subordinación jerárquica de su titular al jefe del Ejecutivo, promueven el
uso faccioso y por tanto arbitrario de tan importante poder punitivo del Estado. Ello se facilita
también por el hecho del procedimiento de selección y régimen disciplinario intraorgánico al
que están sometidos los funcionarios públicos que prestan sus servicios en dicha institución.
Por cuanto al segundo problema —la falta de resultados de la institución y la inconsecuencia
de ello— se debe a que en el diseño institucional vigente su titular rinde cuentas a su superior
jerárquico, el presidente de la República, que es quien unilateralmente decide si el desem-
peño del jefe de la Procuraduría General de la República ha sido satisfactorio o no.
Por la falta de resultados satisfactorios de la Procuraduría General de la República en la
investigación y persecución de ambos tipos de delitos, y la imposibilidad de exigir respons-
abilidad política por ello a su titular, el IIJUNAM propone la modificación de su diseño, para
que la acción penal sea ejercida por un órgano no dependiente de un poder movido por mo-
tivaciones de partido; que la autonomía del órgano competente sea la más amplia que otorga
la Constitución, esto es, que la PGR se transforme y se convierta en un órgano constitucional
autónomo bajo el nombre de “Fiscalía General del Estado” —órgano que sin embargo debe
rendir cuentas de la forma en que ejerce sus atribuciones y de los resultados concretos de
desempeño institucional a un órgano no dependiente de sí mismo—.
La autonomía es un atributo que la Constitución o las leyes confieren a un ente público
para el adecuado desempeño de una función del Estado o de gobierno. La autonomía re-
querida para desempeñar una función de Estado, es aquella que se caracteriza por no estar
sujeta a instrucciones de parte de alguno de los poderes de la Unión, sino únicamente a los
mandamientos de la Constitución y de las leyes. Por contraste, la autonomía para desempeñar
funciones de gobierno implica cierto margen de libertad del ente autónomo, pero nunca la
independencia del órgano con respecto a uno de los poderes federales.
En este orden de ideas, es opinión del IIJUNAM señalar que la función que realiza como órga-
no de persecución de los delitos debe ser considerada como función de Estado, sujeta únicamente
a los mandatos de la Constitución y de las leyes. La propuesta no es novedosa. La Constitución de
1857 concebía dicha función —que materialmente era y es jurisdiccional— a los mandamientos
de la Constitución y de las leyes, pero no a dependencia alguna del titular de un poder.
El IIJUNAM propone distinguir la función “persecutoria de los delitos” de la función de
“representación social” que actualmente confluyen, de conformidad con el artículo 102, apar-
tado A de la Constitución, en el Ministerio Público de la Federación. La primera función
sería considerada función de Estado, encomendada a un órgano constitucional autónomo, la
“Fiscalía General del Estado”. La segunda función en cambio, permanecería como atribución
del Ministerio Público dependiente del Poder Ejecutivo federal. La titularidad del Ministerio
Público de la Federación estaría a cargo de un procurador general de la República. La titu-


laridad de la Fiscalía General del Estado se depositaría en un “fiscal general”, en cuya desig-
nación participarían el presidente y el Senado de la República, pero bajo un procedimiento
que garantice su independencia, imparcialidad, objetividad y profesionalismo.
En el nuevo modelo concebido por el IIJUNAM se propone que la Fiscalía no tenga la
conducción y mando de la policía ministerial para la investigación de los delitos. La “Policía
Nacional de Investigación”, en esta nueva organización, deberá estar a cargo de la “Secretaría
del Interior”, que el IIJUNAM propone crear en este mismo documento. Dicha Policía Na-
39
cional de Investigación, compuesta por elementos profesionales de carrera, deberá prestar el
auxilio necesario para que la “Fiscalía General” pueda cumplir adecuadamente con su labor.
En adición a lo señalado, el IIJUNAM recomienda la creación de un “Consejo de la Fiscalía
General”, cuyas bases fundamentales se establezcan en la Constitución, y su concreción pos-
terior se deje en la “Ley de Desarrollo Constitucional” de la propia Fiscalía. Su función prin-
cipal será encargarse de la administración de la Fiscalía. Ello tiene el objeto de evitar que no
sea una sola persona quien decida sobre el destino del presupuesto y los recursos del órgano,
así como para garantizar el servicio civil de carrera de los fiscales, procurando que su desig-
nación, promoción, adscripción y responsabilidad se lleve a cabo bajo un sistema objetivo
de méritos que fortalezca la independencia de su actividad. El fiscal general no deberá for-
mar parte de dicho Consejo para que su posición no influya indebidamente en las decisiones
que se tomen. Además, será necesario garantizar la independencia de los fiscales de carrera
—otorgándoles las mismas prerrogativas que gozan los jueces del Poder Judicial—, a efecto
de que realicen su labor con independencia e imparcialidad ya que realizan una función ma-
terialmente jurisdiccional.
En su calidad de órgano constitucional autónomo, la Fiscalía General deberá rendir cuen-
tas de su presupuesto directamente ante la Auditoría Superior de la Federación, y a las respec-
tivas comisiones de justicia de las cámaras del Congreso de la Unión de sus resultados.
La transformación de la PGR, y la separación de sus funciones requerirá reformas y adi-
ciones a distintos ordenamientos para llevarla a efecto, entre ellos a la Constitución en su
artículo 102 apartado A, a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, al Código Penal Federal, al Código de
Procedimientos Penales, entre otros.

2. AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN
Como se dijo en el apartado anterior, el expolio de recursos públicos en nuestro país es una
verdad que no requiere de comprobación; tampoco la impunidad que le acompaña y que la
alimenta, que se debe al diseño institucional de la PGR que facilita el ejercicio faccioso, arbi-
trario y negligente del poder punitivo del Estado. Pero la ecuación sobre la vigilancia y reac-
ción de la sociedad ante el desvío de los recursos públicos no está completa si no se considera
a la Auditoría Superior de la Federación como un elemento más a considerar. A la fecha, el
órgano de vigilancia de la aplicación de los recursos públicos del país no está rindiendo en
su totalidad los resultados esperados largamente por la sociedad como un producto natural de
la operación ordinaria de una democracia representativa con controles sobre el ejercicio del
poder público.


Ciertamente la Auditoría Superior de la Federación se ha constituido como una pieza fun-
damental del proceso de rendición de cuentas. El cumplimiento de su responsabilidad en los
últimos años ha propiciado que la sociedad pueda tener márgenes más amplios de certidumbre
que los recursos públicos federales que ejercen los poderes públicos se utilizan actualmente, con
mayor responsabilidad, honestidad, transparencia y eficacia. Pero existe una exigencia ciudadana
de mejorar el sistema de rendición de cuentas y control de la aplicación de los recursos públicos
40 para inhibir la corrupción y exigir eficazmente responsabilidad penal a quienes la practican —lo
que se complementa con la existencia y puesta en operación de instrumentos eficaces de exi-
gencia de responsabilidad política por el ejercicio negligente del poder o mal gobierno, que ha
ocupado buena parte del presente estudio del IIJUNAM, y que este Instituto recomienda como
nueva responsabilidad de las comisiones del Congreso de la Unión—.
En opinión del IIJUNAM la Auditoría Superior de la Federación puede jugar un papel aún
más decisivo en el combate a la corrupción y al desperdicio negligente de recursos públicos
si se le otorga mayor independencia para ello. Concretamente en virtud que la fiscalización
y auditoría realizada por esta institución, abarca a todos los poderes de la Unión, incluido al
Poder Legislativo, es deseable su total independencia de este último ya que con ello se garan-
tizará un mayor grado de imparcialidad, objetividad y confiabilidad en su actividad. La apli-
cación de los recursos del Poder Ejecutivo —que es el que eroga la mayor parte de recursos
de todo el complejo institucional del Estado mexicano— la realizan funcionarios de gobierno
con intereses de partido; se ha dicho en este trabajo que la jefatura de gobierno es una insti-
tución impregnada necesariamente y por disposición constitucional de intereses de partido
—del partido del presidente y de la coalición de partidos que le apoyen en las cámaras—.
Consecuentemente no pueden ser sus socios en el Congreso o sus adversarios, los que ten-
gan poder de definir constitucional o metaconstitucionalmente la dirección y resultados de
la vigilancia de la aplicación de los recursos públicos. Por ello, el IIJUNAM propone que la
Auditoría Superior de la Federación se convierta en un órgano constitucional autónomo, con
las características comunes de estos órganos y con las especiales que la función específica de
auditoría requiere.
El estatus de órgano constitucional autónomo le permitiría a la Auditoría Superior de la Feder-
ación vigilar la aplicación de recursos del Poder Ejecutivo sin que se le limite por interpretaciones
judiciales decimonónicas del añejo modelo de separación de poderes; también le permitiría vigi-
lar la aplicación de recursos de los otros dos poderes, así como de los órganos constitucionales
autónomos, sin que se vea empañada dicha actividad como una acción deliberada para subordi-
nar a un poder desde otro poder, o a un órgano constitucional autónomo —como el IFE— por el
órgano regulado, los partidos políticos nacionales a través de sus miembros en las cámaras.
En opinión del IIJUNAM, al ser tenida la Auditoría Superior de la Federación como un
órgano constitucional autónomo, se fortalecería la neutralidad que dicha institución necesita
para cumplir eficazmente con sus funciones, porque los organismos constitucionales autóno-
mos son instituciones ajenas al ámbito de la política, al ámbito de los intereses partidistas, y
el Congreso de la Unión es por definición la sede de los intereses de partido. Por ello se debe
separar orgánica y funcionalmente de este último poder.
Bajo la naturaleza propuesta de órgano constitucional autónomo, la Auditoría Superior
de la Federación asumiría funciones administrativas de auditoría y fiscalización de los recur-
sos públicos, pero también funciones jurisdiccionales de determinación de responsabilidades


contables. La reforma por tanto, hará necesario revisar paralelamente las atribuciones del
Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Para el logro del propósito de la vigilancia eficaz de los recursos públicos, la Auditoría
Superior de la Federación ya no deberá estar sujeta al principio de posterioridad establecido
en el artículo 79 —precepto que exigirá ser reformado en su totalidad—. La derogación del
principio de posterioridad es imprescindible para asegurar la coherencia e integración de esta
propuesta, con otra propuesta importante del IIJUNAM en el sentido de que las comisiones
41
de las cámaras del Congreso de la Unión deberán mantener un control continuo de las activi-
dades del Poder Ejecutivo, del progreso de las metas señaladas en el programa de gobierno. En
el ejercicio de su función de control del programa de gobierno es natural esperar que las comi-
siones detecten irregularidades que deben ser sujetas a un escrutinio mayor, especializado y
políticamente imparcial, pero en el momento mismo en que son detectadas por el Congreso y
cuando el daño a la nación aún tiene remedio.
Se debe buscar remedio a la mala administración en el momento en que se produce. Por
ello, y como se ha dicho antes en este trabajo, el IIJUNAM propone la mejora de nuestro control
de legalidad de las normas que emite el Poder Ejecutivo federal. En este contexto, las unidades
administrativas del Poder Ejecutivo deberán enviar a la Auditoría Superior de la Federación
—con anterior a su entrada en vigor— los proyectos de las normas administrativas de eje-
cución como las reglas de operación, u otras con el nombre que adquieran, siempre que éstas
se dirijan a la aplicación de recursos públicos. Se torna necesario por tanto el reconocimiento
a la Auditoría Superior de la Federación de legitimación procesal para interponer acciones y
controversias constitucionales en el ámbito de su competencia, y en general, todas las acciones
judiciales que sean necesarias para el debido cumplimiento de sus responsabilidades.
Al trasformarse la actual Auditoría en órgano constitucional autónomo, el IIJUNAM sugiere
que tenga una integración colegiada, con cinco miembros, que pueden denominarse “audi-
tores mayores o superiores”. Los requisitos de elegibilidad de los auditores mayores serían los
que ya menciona el artículo 79 y otros más que se consideran necesarios para garantizar el
perfil adecuado de los integrantes de dicho cuerpo colegiado.
Para el desempeño libre e imparcial de la función de auditor mayor las garantías de los
auditores deberán ser iguales a las que ostentan los ministros de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación. En cuanto al nombramiento de dichos funcionarios de Estado el IIJUNAM sug-
iere que la correspondiente Ley de Desarrollo Constitucional contemple la participación en la
formación de las candidaturas para auditores, a organizaciones académicas y de profesionales
según el modelo del que se ha hablado anteriormente para la designación de los funcionarios
de Estado. Asimismo y para profundizar en el ejercicio técnico y profesional de sus funciones,
se propone reconocer expresamente en la Ley de Desarrollo Constitucional la independencia
de los auditores de carrera con prerrogativas similares a las garantías judiciales de los jueces
del Poder Judicial de la Federación. El ingreso de los auditores al servicio civil de carrera de
la función de auditoría se hará con base en criterios de mérito, así como sus ascensos y en
general la administración de sus condiciones de trabajo.
La Ley deberá garantizar la autonomía presupuestal de la Auditoría Superior de la Fed-
eración para que pueda contar con recursos suficientes para hacer frente a sus responsabili-
dades, y reconocer su potestad reglamentaria, para que, en el marco de la Constitución y las
leyes, pueda configurar sus procesos internos por sí misma, sin injerencias externas.


En virtud de que en este documento se propone la participación del Senado de la Repúbli-
ca en la aprobación de la Ley de Presupuesto de la Federación, es necesario incorporar a la
cámara alta a la revisión y aprobación de la Cuenta Pública. Ello implica, igualmente, darle
participación en la evaluación del desempeño de la Auditoría Superior de la Federación, todo
lo cual, en el esquema de fortalecimiento de las comisiones legislativas propuesto por el IIJU-
NAM, se cumpliría puntualmente con la instauración de una comisión bicameral, que actúe
42 únicamente en conferencia, para reconocer así la especificidad que supone fiscalizar al ente
fiscalizador.
Los cambios propuestos a la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación serían
progresivos, pudiendo alcanzarse en el corto y mediano plazo. Se requerirán reformas y adi-
ciones a distintos ordenamientos, entre ellos a la Constitución en sus artículos 74 fracciones
II y VI; 76; 79, in toto. Asimismo la aprobación de la correspondiente Ley de Desarrollo Con-
stitucional de la Auditoría Superior de la Federación, y la abrogación de las normas que la
contradigan.

D. FORTALECIMIENTO DEL CONTROL DE LOS CIUDADANOS SOBRE
SUS GOBERNANTES
Reelección de los representantes
de la nación y de los estados
El IIJUNAM propone el restablecimiento de la reelección de los legisladores de ambas cá-
maras del Congreso de la Unión de conformidad con lo previsto por el texto original de la
Constitución de 1917. Tal medida tendría el efecto de reconstruir la necesidad de rendir de
cuentas a sus electores por parte de los legisladores, además de los que antes se han señalado.
Esta propuesta del IIJUNAM requiere la reforma al artículo 59 de la Constitución. En congru-
encia con ella, también la reforma de los artículos 116 y 115 sobre legislaturas de los estados
y ayuntamientos de los municipios para permitir la reelección de los miembros de dichos
cuerpos de gobierno.

Leyes de desarrollo constitucional
Para preservar la majestad de la Constitución de los mexicanos y reforzar el sentimiento con-
stitucional de la generación actual y las subsiguientes a la Constitución de 1917, el IIJUNAM
propone el reconocimiento de las “leyes de desarrollo constitucional” como un tipo diferen-
ciado de ley del Congreso de la Unión que se distingue de las demás por el propósito que se
fija —lo que a su vez condiciona el tipo de mayoría que se requiere para su aprobación—.
El propósito de las leyes de desarrollo constitucional es el de promover entre nuestros leg-
isladores la estabilidad del texto constitucional, al mismo tiempo que se mantiene abierto el
proceso para la evolución equilibrada y progresiva de la Constitución como estatuto jurídico
del poder político o conjunto de reglas del juego democrático. Las leyes de desarrollo consti-
tucional son leyes intermedias entre la Constitución y las leyes ordinarias, que requieren para
su aprobación 2/3 partes de cada una de las cámaras. Entre las materias que requerirían ser
aprobadas por este procedimiento legislativo agravado, se tendrían, entre otras, el COFIPE y


las leyes que organizan y establecen las competencias de los órganos constitucionales autóno-
mos, además de aquellas que directamente desarrollan derechos fundamentales.
Las leyes de desarrollo constitucional no serían objeto de observaciones por parte del
presidente de la República. Esta recomendación del IIJUNAM se podría encajar como una
adición al artículo 72 de la Constitución, y necesariamente deberá preverse en los reglamen-
tos de las cámaras.
43

Referéndum constitucional
obligatorio y potestativo
El IIJUNAM propone reconocer el referéndum para que el pueblo participe directamente en
las decisiones fundamentales que le afectan y que por ello deben estar incorporadas en la ley
suprema de la nación. El IIJUNAM propone regular el procedimiento de reforma constitucio-
nal para establecer que el referéndum sea obligatorio o potestativo, según la materia. Sería
obligatorio en cuestiones concernientes con la modificación de “la forma de su gobierno”
concepto que comprende también el de los derechos humanos como orientadores de los
fines del poder público y de los límites a su ejercicio . El referéndum potestativo podrá ser
requerido para otros temas constitucionales (1) por un 5% de ciudadanos que apoyen una pro-
moción de reforma constitucional específica en cada uno de más de la mitad de los estados
de la República, con base en la votación emitida en la última elección presidencial; (2) por
dos terceras partes de las cámaras del Congreso de la Unión; (3) por la mayoría de las legisla-
turas de los estados. En ningún caso se reconocerá la potestad al presidente de convocar a un
referéndum constitucional.
En caso de que exista duda sobre si una cuestión concreta debe ser objeto de referéndum
obligatorio, el IIJUNAM propone que la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelva. Tal
potestad sería establecida en el artículo 97 de la Constitución, sustituyendo en su totalidad
el precepto vigente al objeto de abrogar la potestad de investigación que hoy ostenta la Su-
prema Corte de Justicia de la Nación, y que repite atribuciones de la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos, del Instituto Federal Electoral, del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación y del Congreso de la Unión.
La propuesta IIJUNAM requiere reforma a la Constitución en su artículo 97. El proced-
imiento de referéndum y en general sobre la reforma de la Constitución se debe establecer en
una “Ley de Desarrollo Constitucional”.

Reformas a la Constitución
y el Consejo de Estado
El trabajo legislativo para la reforma del Estado de la LXI, LXII y LXIII legislaturas, será mayús-
culo, sobre todo teniendo en cuenta que el IIJUNAM propone la elaboración de muy impor-
tantes “leyes de desarrollo constitucional” absolutamente nuevas en nuestro ordenamiento
jurídico, así como la reforma y aprobación de leyes ordinarias vigentes bajo las formalidades
establecidas para las “leyes de desarrollo constitucional”.


Bajo el entendido señalado en el párrafo anterior, el IIJUNAM, considerando de una parte
su propia propuesta sobre la necesaria gradualidad de los trabajos legislativos para la reforma
del Estado, y de otra la experiencia reciente con las reformas a la Constitución en materia elec-
toral y penal, ha estimado imperativo reﬂexionar sobre la posibilidad de la omisión del legis-
lador federal y de los estados para cumplir con tiempos y contenidos para la actualización del
marco constitucional ordenado por la propia norma suprema, y proponer para estos supuestos
44 un mecanismo de seguridad para garantizar la regularidad constitucional de la República. En
primer lugar fue considerada para superar este escenario, la acción de inconstitucionalidad
por omisión legislativa, pero se llegó a la conclusión que ésta no es la mejor alternativa. Una
resolución de la Corte en este sentido puede nuevamente ser desoída por quienes ya han sido
omisos en sus deberes, además de que introduciría a los ministros del más alto tribunal de
México en la arena política al convertirlos en legisladores —lo que acarrearía un grave de-
sprestigio para el tribunal constitucional de México—.
En las sesiones de reﬂexión celebradas en el IIJUNAM se planteó posteriormente un se-
gundo mecanismo de seguridad que obtuvo la opinión mayoritaria del grupo de trabajo. Ante
el riesgo actual o potencial a la regularidad del orden constitucional por omisión legislativa,
el IIJUNAM propone la creación de un “Consejo de Estado” orgánicamente vinculado al presi-
dente de la República en su calidad de jefe de los Estados Unidos Mexicanos, con compe-
tencia para suplir transitoriamente la omisión del legislador. Dicho órgano, que en su labor
ordinaria serviría como un consejo consultivo de criterio independiente y de alto nivel sobre
cuestiones constitucionales y legales para el jefe del Estado, servirá en situaciones extraordi-
narias como un órgano con imperio y competencia constitucional para emitir “decretos ley”
para suplir transitoriamente las omisiones del legislador en materia constitucional. Subyace
a esta propuesta la idea de que los actores políticos competentes tendrán un fuerte incentivo
para cumplir con su deber de legislar, pues de lo contrario delegarían por omisión a otra in-
stancia tan importante poder.
El presidente deberá solicitar al Consejo de Estado su intervención ante el riesgo de que los
legisladores no concluyan su trabajo para desarrollar una nueva disposición constitucional,
y se afecte de esta manera la regularidad del orden constitucional. De manera ordinaria el
presidente también someterá a la opinión del Consejo de Estado las iniciativas de reformas y
adiciones a la Constitución que él elabore y pretenda someter a la consideración del Congreso
de la Unión.
En consecuencia de las ideas anteriores, el IIJUNAM propone que la integración del Con-
sejo de Estado y sus competencias se establezcan en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, y su funcionamiento en Pleno y en Salas y en general su regulación detal-
lada se proyecte en una “Ley de Desarrollo Constitucional”. Como requisitos de elegibilidad
para todos sus integrantes, la Ley deberá establecer necesariamente la experiencia en altos
cargos de la función pública federal.
Se recomienda que la Ley de Desarrollo Constitucional reconozca entre miembros or-
dinarios, miembros naturales y miembros ad honorem del Consejo de Estado; de éstos sólo
los primeros serán objeto de nombramiento a propuesta del presidente y con aprobación del
Senado. Serían miembros elegibles con carácter de “miembros ordinarios” del Consejo de
Estado aquellas personas que hayan ocupado el cargo de presidente de la Mesa Directiva de
alguna de las cámaras del Congreso de la Unión una vez pasados seis años del ejercicio de


tal actividad, y siempre y cuando no desempeñen algún otro cargo público o tengan respons-
abilidades de partido; también lo serán quienes hayan ocupado el cargo de gobernador de un
estado o jefe de gobierno del Distrito Federal, con los mismos impedimentos señalados para
los presidentes de las cámaras del Congreso, y otros más que la ley establezca para unos y
otros. Podrán ser elegibles para el Consejo de Estado los demás funcionarios con experiencia
pública mayor que la Ley determine.
Serán considerados en la Ley como “miembros naturales” del Consejo de Estado los min-
45
istros en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y quienes se hayan desempeñado
como jueces de la Corte Interamericana de Derechos Humanos a propuesta del Estado mexi-
cano; los ex directores del Banco de México; y los ex rectores de la Universidad Nacional
Autónoma de México.
Finalmente, y a partir de 2018, los ex presidentes de la República podrán formar parte
del Consejo de Estado como “miembros honorarios”, con voz pero sin voto. Para que los ex-
presidentes formen parte del Consejo de Estado, se requerirá que haya pasado al menos un
periodo de gobierno después de concluido el propio. Los miembros ad honorem no recibirán
retribución alguna por sus consejos de Estado.
El Consejo de Estado funcionaría en Pleno y en Salas. Tendría un aparato burocrático
pequeño de apoyo. El IIJUNAM estima que, por la naturaleza de sus funciones, el impacto de
su funcionamiento en la ley del presupuesto de egresos sería menor. Idealmente su sede de-
berá establecerse en algún ediﬁcio de interés histórico del centro de la capital de la República,
que proyecte el carácter augusto de la institución de Estado, además de memorar el hecho de
que tal institución tiene añosas raíces en la historia política de México, pues bajo el nombre
de “Consejo de Gobierno” fue reconocido por la Constitución federal de 1824.
En la propuesta integral del IIJUNAM el presidente contaría, a partir de septiembre de
2010, con el Consejo de Estado para apoyar su función de jefe de Estado, y con el gabinete
para aconsejarle y gestionar las cuestiones de gobierno a partir de 2012.
El establecimiento del Consejo de Estado, su integración y competencias en la Consti-
tución, se proyectarían en el actual artículo 135 de la Constitución. El texto vigente del 135
pasaría a formar parte del artículo 136 como su primer párrafo.

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