Tesis429

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ
ESCUELA DE POSGRADO
“LAS ESTRATEGIAS MUNICIPALES DE MITIGACIÓN DEL PROBLEMA PÚBLICO DE LA
INSEGURIDAD CIUDADANA: UN ANÁLISIS DE LA GERENCIA DE SEGURIDAD
CIUDADANA DE LA MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA ENTRE EL 2010 Y EL
2014”
Tesis para optar el grado de Magíster en Ciencia Política y Gobierno, con
mención en Gestión Pública y Políticas Públicas
AUTOR
Segundo Leoncio Mejía Montenegro
ASESOR
Frank Casas Sulca
LIMA – PERÚ
2015
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ÍNDICE
INTRODUCCIÓN 3
CAPÍTULO I: MARCO TEÓRICO Y ESTADO DE LA CUESTIÓN
1. La seguridad como problema público
2. La provisión de seguridad por parte del Estado a través de
políticas públicas
3. La seguridad como objeto de la política pública
4. Las investigaciones sobre el rol de los municipios en la provisión de
seguridad
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CAPÍTULO II: LA SITUACIÓN DEL CRIMEN Y SU MEDICIÓN EN EL
PERÚ: UNA MIRADA DESDE LIMA METROPOLITANA 16
CAPÍTULO III: EL FUNCIONAMIENTO DE LA MUNICIPALIDAD
METROPOLITANA DE LIMA EN LA GENERACIÓN DE
INFORMACIÓN EN MATERIA DE SEGURIDAD CIUDADANA
1. El diseño institucional para la generación de información: el
marco institucional nacional y las competencias de la
Municipalidad Metropolitana de Lima
2. Los recursos de la Municipalidad Metropolitana para la
generación de información en materia de seguridad ciudadana
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28
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CAPÍTULO IV: EL USO DE RECURSOS TECNOLOGICOS Y SU
IMPACTO EN LA REDUCCIÓN DEL CRIMEN: LA SITUACIÓN DE
LIMA METROPOLITANA
1. El uso de los medios tecnológicos en el campo de la prevención
e investigación para reducir la delincuencia
2. La situación en Lima Metropolitana
47
47
52
CONCLUSIONES 62
BIBLIOGRAFÍA 67
2

INTRODUCCIÓN
En los últimos años, el problema de la inseguridad ciudadana ha alcanzado
uno de los lugares prioritarios en la agenda gubernamental. El Estado peruano
ha optado por abordar este problema desarrollando una serie de estrategias
que van desde la creación de sistemas de medición de la seguridad pública de
naturaleza intersectorial, hasta el reforzamiento de espacios destinados a
promover la seguridad y convivencia ciudadana al interior de sus diversos
niveles de gobierno. Sobre esto último, un caso emblemático es la Gerencia de
Seguridad Ciudadana de la Municipalidad Metropolitana de Lima (GSGC).
La GSGC contribuye con el objetivo del Estado de mitigar el problema
de la inseguridad ciudadana a través de acciones directas como la planificación
y ejecución de operaciones de patrullaje general y selectivo, en apoyo de la
Policía Nacional del Perú, prestando auxilio y protección al vecindario para la
protección de su vida e integridad física, y la prestación de auxilio, protección,
orden, seguridad y una convivencia pacífica de la comunidad. Asimismo, esta
Gerencia cuenta con una plataforma tecnológica de generación de datos sobre
crimen y seguridad que, posteriormente, serán empleados para el desarrollo de
estrategias con miras a solucionar este problema público. Sin embargo, en los
últimos cuatro años, dentro del ámbito de Lima Metropolitana, tanto la
percepción de inseguridad, las tasas de victimización y la cantidad de
denuncias por delito no han mostrado una evolución favorable; sino que, por el
contrario, se ha visto una constante tendencia al alza. En ese sentido, la
3

pregunta que dirige esta investigación es ¿cuál es el impacto de la información
generada a partir de las plataformas de recopilación de datos sobre crimen y
seguridad en el diseño de las estrategias de la Gerencia de Seguridad
Ciudadana de la Municipalidad Metropolitana de Lima entre el 2010 y el 2014?
La hipótesis propuesta en esta investigación sostiene que, a pesar de
que la Municipalidad Metropolitana de Lima cuenta con una plataforma para la
generación de información en materia de crimen y seguridad, los recursos que
esta posee no solo son subempleados, sino que los criterios metodológicos
que han guiado la construcción de sus indicadores cuentan con severos
problemas de método y rigurosidad. Sumado a esto, la cadena de flujo de esta
información presenta una serie de deficiencias que impiden que esta llegue de
manera oportuna a los principales actores intervinientes. Por último, existen
problemas en la sistematización de los datos generados por estas plataformas,
lo cual impide que esta información sea un insumo contundente para la
creación de estrategias de acción por parte de la Municipalidad Metropolitana
de Lima, generando, en consecuencia, deficiencias en la orientación y
efectividad de las mismas.
Esta investigación es relevante pues Constituye un aporte académico
para el tratamiento de la Seguridad Ciudadana que, según el Acuerdo
Nacional, una Política de Estado y cuyo fortalecimiento es promovido en los
tres niveles de gobierno: nacional, regional y distrital. Asimismo, constituye un
aporte a la literatura escrita sobre el tema a nivel nacional, pues no hay
precedentes de estudios similares que busquen entender cómo las plataformas
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de generación de información tienen un impacto en la forma en cómo se
diseñan estrategias municipales con miras a mitigar el problema de la
inseguridad ciudadana dentro de espacios de gestión municipal. Además de
ello, puede servir de materia prima para impulsar una reestructuración crítica
de los sistemas de generación de información sobre crimen y seguridad al
interior de la Municipalidad de Lima y de la forma en cómo estos alimentan los
procesos de diseño de estrategias locales contra la criminalidad. Por último,
constituye un precedente para realizar estudios similares en otras instancias
homónimas a la Gerencia de Seguridad Ciudadana de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, no solo a nivel de gobiernos locales, sino también
regionales, tomando en cuenta las disposiciones del vigente Plan Nacional de
Seguridad Ciudadana 2013-2018.
Para determinar el impacto de la estructura de generación de
información, a partir de las plataformas de recopilación de datos sobre crimen y
seguridad, en el accionar de la Gerencia de Seguridad Ciudadana de la
Municipalidad Metropolitana de Lima entre el 2010 y el 2014 –el cual es el
objetivo central de este estudio- se ha optado por dividir esta en cuatro grandes
secciones. La primera de ella, discute los conceptos que empleamos en la
misma y presenta una sucinta revisión de la literatura escrita sobre el tema. En
una segunda sección, Describir el sistema de generación de información
estadística sobre crimen y seguridad de la Gerencia de Seguridad Ciudadana
de la Municipalidad Metropolitana de Lima para luego, en la tercera sección,
Describir los procesos de construcción y el diseño de las estrategias de
mitigación de la inseguridad ciudadana propuestas por esta. Finalmente,
5

trataremos de identificar las consecuencias de estas estrategias en los
indicadores de seguridad ciudadana en Lima Metropolitana, de modo que
podamos determinar si hubo una reducción efectiva de la inseguridad en Lima
Metropolitana. Esta investigación cierra con una sección de conclusiones.
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CAPÍTULO I:
MARCO TEÓRICO Y ESTADO DE LA CUESTIÓN
1. La seguridad como problema público
Según Subirats la noción de problema público, se relaciona con un
ámbito de preocupación social. Los indicativos de un problema social son los
que habitualmente constituyen el punto de partida de la «toma de conciencia» y
de debate sobre la necesidad de una política pública (por ejemplo, la
delincuencia causada por la drogodependencia) (2012: 35). Para ello existen
condiciones para considerar a un problema como público, las cuales, según
Becker (1995), serían la presencia de carencias objetivas en la sociedad, y la
identificación, por parte de los actores principales, de una situación que afecta
su vida y desempeño cotidiano.
Esto se complementa con la visión del problema público, donde se
necesita su agendación como parte indiscutible de su solución y debate. Se
entiende la agendación, como el proceso mediante el cual los problemas y
soluciones alternan, ganan o pierden atención por parte de las élites, o las
actividades de un número de grupos e individuos que causan que ciertos
asuntos ganen atención o por el contrario que se prevenga que algunos temas
reciban atención (Birkland, 2005: 108).
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Arnold Wolfers sostiene que el concepto de seguridad mide,
objetivamente, la ausencia de amenazas a valores adquiridos, y,
subjetivamente, la ausencia de miedos que estos valores se pudieran atacar.
(1962: 149). El énfasis que Wolfers que da a la seguridad nacional refleja
claramente las corrientes dominantes en la literatura empírica, tal como lo
recoge Ranelleti donde incluye el término de seguridad y orden. Así, la
seguridad suele asociarse con el orden público y se identificaría con un estado
general de tranquilidad de la sociedad en el sentido de la garantía que supone
el hecho de que toda agresión o amenaza de agresión se encuentre tipificada
como delito o trasgresión de la propia ley (1998: 56).
Por otro lado, dentro del concepto de seguridad, existen algunas variantes. Una
de las que viene siendo usada con mayor frecuencia por la literatura
académica es a seguridad humana. Esta concepción subraya “el derecho de
las personas a vivir en libertad y con dignidad, libres de la pobreza y la
desesperación […], a disponer de iguales oportunidades para disfrutar de todos
sus derechos y a desarrollar plenamente su potencial humano (PNUD, 2005).
Este enfoque de la seguridad humana se centra en la importancia de la
adopción de medidas preventivas que atiendan a las causas básicas de la
violencia y la delincuencia y aprovecha las contribuciones positivas de los
miembros de las comunidades en riesgo, por lo que es el más adecuado para
la presente investigación.
Salazar, en una investigación, haciendo el esfuerzo de establecer un
vínculo entre ambos conceptos, sostiene que las políticas públicas en el
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ámbito de la seguridad son el conjunto de sucesivas respuestas del Estado
frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas, como es el
caso de la inseguridad (1995:30). Para entender la falta de seguridad como un
problema agudo de la sociedad es necesario comprender que ella no solo
involucra la inseguridad existente sino la forma de abordarla en su solución.
Así, por ejemplo, la desconfianza en las agencias del Estado encargadas de la
seguridad pública, ha orientado a sectores de la ciudadanía a apoyar
respuestas basadas en enfoques policiales y represivos conocidos como
“mano dura” (Prillaman, 2003: 11). Además de ello, es necesario tener en
cuenta, como menciona Salas Peña, que:
“[…] La seguridad es un asunto público, pues forma parte de la
convivencia cotidiana de los ciudadanos en un marco de
integridad y salvaguarda de los derechos de las personas, es por
ello que es de vital importancia tomar en cuenta el significado de
espacio público. La seguridad también es un bien común o
público; es indivisible y debe de proveerse de manera imparcial,
y al ser una condición de interés social su observancia debe ser
general para todo el territorio nacional”. (Salas Peña, 2011: 6).
Esta forma de entender la seguridad implica la necesidad de resolver
estratégicamente las deficiencias en la provisión de esta, por lo que el
concepto a tomarse en consideración en el presente trabajo es el de Salazar,
teniendo en consideración el uso de información en las políticas de seguridad
tiene un rol primordial para su solución.
La provisión de seguridad es una responsabilidad dada
constitucionalmente al Estado. Según Roth, las políticas públicas de seguridad
son un conjunto conformado por uno o varios objetivos considerados
necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo
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menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con el
fin de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para
modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática 2002: 27).
Esto implica asumir una cultura de seguridad preventiva, tomando las acciones
necesarias para su autoprotección de acuerdo a sus posibilidades. En la misma
línea, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo “[…]” considera a la
seguridad como un bien público y, por lo tanto, insiste en la responsabilidad
irrenunciable del estado para proveerla. (PNUD, 2013: 9).
2. La provisión de seguridad por parte del Estado a través de políticas
públicas
Diversos autores ofrecen definiciones sobre lo que es una política
pública. Un grupo de conceptos se acentúa en la finalidad de la decisión,
respecto de si ésta se orienta a alterar o no estado de cosas vigentes. Kraft y
Furlong señalan, por ejemplo, que una política pública es un curso de acción (o
inacción) que el Estado toma en respuesta a problemas sociales (2004: 16).
Según estos autores las políticas públicas reflejan no solo los valores más
importantes en la sociedad, sino que también muestran el conflicto entre los
valores y cuáles de dichos valores reciben las mayores prioridades en una
determinada decisión.
Tomando una perspectiva similar en cuanto su conceptualización,
Thomas Dye (2002) señala que una política pública es cualquier cosa que el
Estado elige hacer o no hacer. Los Estados regulan conflictos en la sociedad y
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la organizan para enfrentar conflictos con otras sociedades, distribuyen una
gran variedad de recompensas simbólicas y servicios materiales a los
miembros de la sociedad, para lo cual obtienen recursos de ella, normalmente
bajo la forma de impuestos. Así, las políticas públicas pueden regular la
conducta, organizar burocracias, recaudar impuestos y distribuir beneficios,
todo a la vez.
Las políticas públicas como categoría analítica son altamente complejas.
Toda política pública que se plantee como instrumento de solución
corresponde a una situación particular socialmente problematizada. Esto quiere
decir que los problemas públicos existen, ya que la sociedad los padece y los
actores significativos, como las organizaciones sociales y organismos políticos,
manifiestan su existencia. Pero la percepción de cada uno de estos actores
varia en torno a las causas y naturaleza de los problemas públicos, así como a
la forma que deberán tomar las soluciones planteadas. Así, la decisión final
acerca de la solución “correcta” en el espacio público se reconoce como
derivado de un conjunto de procesos, negociaciones e intervenciones de
diversos agentes de la sociedad (Caldera Ortega, 2005).
El objetivo central de una política pública es alcanzar objetivos de bien
común, y los objetivos específicos de una política tendrán que ver con cuatro
alternativas que no son excluyentes: a) lograr transformaciones estructurales,
b) resolver resolución de problemas sectoriales o temáticos, c) lograr la
asignación debida de recursos, y d) optimizar las situaciones de debilidades
(Rosas, 2004: 18).
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En ese mismo ámbito, la política pública en el campo teórico debe
expresar una visión de sociedad (totalidad e integralidad), así como un
planteamiento del rol del Estado respecto a la sociedad. De este modo, la
noción de política pública incorpora el conjunto de actividades normativas y
administrativas que tratan de mejorar o solventar problemas reales (Subirats,
2012: 39), siendo su principal objetivo la solución de problemas públicos (Dunn,
2004).
Por su operatividad se considera la definición de Kraft y Furlong (2004)
para el presente estudio, teniendo en consideración que el uso de la
información y datos concretos de información en las políticas públicas de
seguridad es una decisión del gobierno local. Asimismo, El que más se adecua
al presente estudio es la definición de Rosas, teniendo en consideración que el
uso de la información y datos concretos de información en las políticas públicas
de seguridad en la presente investigación es una decisión del gobierno local,
alcanzar objetivos de bien común.
3. La seguridad como objeto de la política pública
La seguridad es considerada como objeto de la política pública porque
de ella depende no sólo la protección de la población menos favorecida, sino el
desarrollo económico y las posibilidades de empleo. Dentro del enfoque de
desarrollo humano –que consiste en la ampliación de las capacidades
entendidas como las libertades de las personas para elegir lo que
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efectivamente puedan disfrutar- la seguridad constituye un elemento clave. En
esta línea, las libertades incluyen tanto las oportunidades que tienen de vivir de
las maneras que consideran valiosas, como de su papel como agentes
capaces de escoger libremente entre tales oportunidades y de influir en su
sociedad para hacerla más plenamente humana, igualitaria y sostenible
(PNUD, 2010: 21).
Una Política Pública de Seguridad Ciudadana busca satisfacer las
expectativas y demandas de las personas y permitir que estos se desarrollen
en armonía dentro del marco de la ley, valores y respeto que debe existir en la
comunidad (Gómez Rojas, 2006: 2). Para lograr ello, uno de los insumos más
valiosos son los datos sobre eventos que afectan la seguridad y que, tras pasar
por un proceso de gestión, se transforma en información que alimenta el
diseño, el monitoreo, la evaluación e, incluso, el redireccionamiento de la
política. Sin embargo, esta información necesita, para ser útil, cumplir con
ciertos criterios señalados por (Arredondo, 2011), las cuales son: exactitud,
objetividad, validez, continuidad, ser oportuna y comparable.
La información representa un papel muy importante en el desarrollo de
las sociedades, y ha venido evolucionando significativamente, presentándose
de distintas maneras pero manteniendo el mismo objetivo, la comunicación
entre las personas. Idalberto Chiavenato afirma que: “la información consiste
en un conjunto de datos que poseen un significado, de modo tal que reducen la
incertidumbre y aumentan el conocimiento de quien se acerca a contemplarlos.
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Estos datos se encuentran disponibles para su uso inmediato y sirven para
clarificar incertidumbres sobre determinados temas” (2004:143).
La mayor parte del análisis de la problemática de la Seguridad a nivel
nacional ocurren con la generación de una data poco confiable y en un
ambiente altamente complejo, propio de las sociedades funcionalmente
diferenciadas, que expresan modalidades de operación recursivas, tanto en el
nivel societal como en cada uno de sus sistemas parciales.
Ello implica que dentro de su provisión de la data, ella esté construyendo
redes sociales y sistemas de coordinación, con otras entidades lo cual significa
que la prevención social del delito y el incremento de la Seguridad derivan
necesariamente de la capacidad de los diversos sistemas - en conformidad a
su propia codificación e intereses - de enfrentar los posibles peligros mediante
su singular cálculo de riesgos para desarrollar diversas formas de prevención.
4. Las investigaciones sobre el rol de los municipios en la provisión
de seguridad
En el Perú, aún no existe suficiente literatura especializada que analice,
desde un enfoque de Ciencias Sociales, el rol de los municipios en la provisión
de seguridad. Si bien es cierto, existe una cantidad importante de informes
elaborados por entidades del Estado, estos son de corte normativo y enuncian
las responsabilidades de los municipios en el marco de Planes, Programas,
entre otros.
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Dentro de la literatura sobre este tema en el Perú, destacamos tres
estudios que han sido pieza clave de nuestra investigación. El primero de ellos
es el López (2015), en el cual el autor hace una evaluación del funcionamiento
de la red de cámaras de videovigilancia en la Zona 1 de Lima Cercado con
respecto a tres objetivos: i) disminuir la cantidad y recurrencia de dos delitos
patrimoniales (robo y hurto), y ii) reducir la percepción de inseguridad de los
ciudadanos de dicha jurisdicción. El segundo y tercer estudio son de autoría de
Costa (2013 y 2014). El primero de ellos lleva por título “Los serenazgos en el
Perú. La municipalización de facto de la seguridad ciudadana, ¿modelo
viable?” y el segundo, “El rol de las municipalidades en seguridad ciudadana.
¿Cómo ha evolucionado su tratamiento normativo? Ambos estudios analizan
cómo los municipios operan en favor de la seguridad ciudadana analizando
algunas de sus estrategias, tales como la presencia de serenazgos y también a
través de su marco normativo, pues es claro que las responsabilidades y
competencias de estas se han ido ampliando con la introducción del enfoque
“La Seguridad Ciudadana es tarea de todos” con la que viene trabajando el
Ministerio de Interior. Más adelante y conforme vayamos presentando los
argumentos de esta investigación, traeremos a colación los hallazgos de los
autores mencionados.
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CAPÍTULO II:
LA SITUACIÓN DEL CRIMEN Y SU MEDICIÓN EN EL PERÚ: UNA MIRADA
DESDE LIMA METROPOLITANA
En la actualidad y debido a la exposición mediática que ha recibido la
inseguridad ciudadana como fenómeno, existe suficiente evidencia para afirmar
que esta se ha convertido en un problema público. Siguiendo a Becker (1995),
las condiciones para que algo se considere un problema público son: 1) la
muestra de carencias objetivas de la sociedad, y 2) los actores con poder
califican a esta situación como problema público. Siguiendo a Becker, se
muestra una carencia objetiva de seguridad ciudadana en nuestro medio, pero
también las autoridades públicas y la población han calificado a la inseguridad
ciudadana como un problema público. Así, no solo tenemos cifras de
criminalidad elevadas, las cuales, comparativamente con el resto de países
sudamericanos son bastante altas. Además de ello, tenemos que la población
peruana, según datos del Latinobarómetro de las Américas (2013) considera a
la delincuencia y a la seguridad pública como el problema más importante a ser
atendido, desplazando a otros como la corrupción, la pobreza y el desempleo.
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Gráfico 1.- Población de 15 y más años de edad con percepción de
inseguridad según ámbito de estudio (2010-2013) (%)
En esta línea, según cifras oficiales, entre el 2012 y el 2013, la variación
porcentual con respecto a la población peruana mayor de quince años que vive
en zonas urbanas ha sido de un 2.7% aumentando de 84.9% a 87.6%.
Asimismo, en el caso de la región Lima, la percepción de inseguridad oscila
entre 86.6% y el 89.3% dependiendo de las regiones en el año 2013 (89.2 para
Lima Norte, 89.3% para Lima Sur y Este, y 86.6% para Lima Centro). Por
último, en Lima Metropolitana, entre el 2010 y el 2013, la percepción de
inseguridad ha variado entre 81.1% y 88.4% como se muestra en los siguientes
gráficos (INEI, 2014).
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Gráfico 2.- Población de 15 y más años de edad con percepción de
inseguridad según ámbito geográfico de Lima Metropolitana (2010-2013)
(%)
Este problema de inseguridad afecta a la ciudadanía, con consecuencias
directas negativas sobre su bienestar y desarrollo. Como afirma Muñoz (2006),
un problema público es una situación que afecta en forma negativa el bienestar
social, el medio ambiente, la armonía social e inclusive la existencia de la
misma comunidad. Así, por ejemplo, se sabe que la inseguridad no solo afecta
a la paz social, sino que también tiene repercusiones económicas (se tiene que
gastar más en seguridad, se desincentiva fundar negocios, por los riesgos,
etc.).
La criminalidad, asociada directamente al problema de la inseguridad
ciudadana, afecta también al Estado, porque las redes criminales para operar
pueden llegar a extender sus lazos en espacios públicos. Así, pueden infiltrarse
en los organismos del Estado, afectando a la institucionalidad interna,
introduciendo focos de corrupción, etc.
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Siendo pues la inseguridad ciudadana un problema público, es
necesario conocer la dimensión de este problema, no solo a través de cómo lo
percibe uno de los actores más importantes (la ciudadanía), sino también en su
dimensión real.
Tabla 1.- Victimización en el Perú (2014 – Comparativo por semestre)
Comparación con semestre móvil anterior
Mar-Ago 2014 Abr-Set 2014
Población de 15 y más años de edad víctima de algún hecho delictivo, por ámbito de
estudio
Nacional urbano 31,0 30,8
Ciudades de 20 mil a más habitantes 1/ 33,8 33,7
Centros poblados urbanos entre 2 mil y
menos de 20 mil habitantes
23,5 23,0
Población de 15 más años de edad del área urbana, víctima, por hecho delictivo
Robo de dinero, cartera, celular 16,8 16,6
Intento de robo de dinero, cartera, celular 6,3 6,0
Estafa 7,1 7,5
Robo de vehículo 2,4 2,3
Intento de robo de vehículo 1,6 1,4
Amenazas e intimidaciones 2,5 2,5
Maltrato y ofensa sexual 1,5 1,5
Robo de negocio 0,8 0,8
Secuestro y extorsión 0,2 0,3
Otro 0,4 0,3
1. Comprende las 28 ciudades priorizadas para el estudio de Presupuesto por Resultados.
2. Incluye: Capitales de distritos y por excepción ciudades no priorizadas de 20 mil a más habitantes.
3. Comprende: Auto, camioneta, autopartes de vehículo automotor, motocicleta, mototaxi y bicicleta.
4. Incluye: Maltrato físico y/o psicológico de algún miembro del hogar, acoso, abuso, violación, entre
otros.
5. Comprende: Robo de mascota, maltrato físico de otra persona no miembro del hogar.
a/ Los resultados son considerados referenciales porque el número de casos en la muestra para este nivel
es insuficiente y presentan un coeficiente de variación mayor al 15%.
Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática – Encuesta Nacional de Programas
Estratégicos 2013 – 2014 (información preliminar).
La tabla 1 presenta los datos de victimización en el Perú de la población
mayor de quince años residentes en áreas urbanas de dos semestres móviles
del año 2014. Según la información del INEI, tenemos que el aproximadamente
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el 16% de la población objetivo del estudio ha sido víctima del robo de artículos
personales como dinero, carteras, teléfonos celulares, que el 2% ha sido
víctima de un robo de vehículo y el que el 6% ha sido víctima de un intento de
robo. Además de ello se tiene que en general, a nivel urbano, cerca del 30% de
la población ha sido víctima de algún hecho delictivo.
El llevar un adecuado registro de los hechos delictivos –es decir, la
generación de estadísticas en esta materia- se constituye un hito de suma
relevancia, pues los datos se transforman en información relevante para el
diseño de políticas que busquen mitigar este fenómeno. En esta línea, el
Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014 señala que:
Para ejecutar políticas integrales de carácter intersectorial que
complementen el control del delito con programas preventivos, se
requiere información de calidad. La orientación de los programas
debería basarse en información sobre hechos de violencia en el
territorio, la vulnerabilidad de quienes los sufren o la existencia de
factores de riesgo que sugieren la posibilidad de que los delitos se
incrementen en el futuro. (PNUD, 2013:12)
Una forma de determinar la magnitud de la delincuencia y la lucha contra
la criminalidad en nuestro país es a través de la medición estadística y
epidemiológica del fenómeno. Sin embargo, ocurre que no hay solo una
institución que lleve la medición de este problema. Así, tenemos los datos que
proveen la PNP, el Ministerio Público, Ministerio de Justicia, INEI, además de
las ONGs y otras entidades particulares. En cuanto a la Municipalidad de Lima,
esta usa los datos provenientes de otras entidades, pero también produce su
propia información, a través de la Gerencia de Seguridad Ciudadana.
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La información sobre actos delictivos que afectan a la ciudadanía que,
en su mayoría emplea la Gerencia de Seguridad Ciudadana de la
Municipalidad Metropolitana de Lima es la proveniente del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana (en adelante SINASEC) administrado por el Consejo
Nacional de Seguridad Ciudadana (en adelante CONASEC). Dentro de este
sistema, una de las instituciones con mayor protagonismo es el Ministerio de
Interior (MININTER). Dentro de esta institución se encuentra alojada, por una
lado, Dirección General de Seguridad Ciudadana (cuyas funciones son
coordinar, supervisar y evaluar el funcionamiento del Sistema Nacional de
Información para la Seguridad Ciudadana, el Observatorio de la Seguridad
Ciudadana y el Mapa del Delito estandarizado e integrado en coordinación con
todos los integrantes del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, bajo los
lineamientos del Instituto Nacional de estadística e informática), y por el otro, la
Dirección de Informática y Estadística (que es la encargada de proponer
lineamientos, asesorar, coordinar, implementar y supervisar los sistemas de
informática, los diseña, implementa, despliega y supervisa aplicando nuevas
tecnologías en el desarrollo de sistemas de información, y recopila, procesa y
difunde la información estadística sectorial, en el marco de las normas del
Sistema Nacional de Estadística) (PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD
CIUDADANA, 2013).
Para generar información situacional sobre la criminalidad, en los últimos
años se han venido empleando distintos instrumentos de medición, los cuales
varían dependiendo de la institución que genera la información que ingresa al
SINASEC. Así, por ejemplo, tenemos que el Instituto Nacional Penitenciario
(INPE), el Poder Judicial, la Policía Nacional del Perú y el Instituto Nacional de
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Estadística e Informática generan información según los instrumentos de
medición que se muestran en el siguiente gráfico.
Gráfico 3.- Instrumentos de Medición según institución - 2012
Fuente: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (2012).
Sin embargo, a raíz de la elaboración del Plan Nacional de Seguridad
Ciudadana, la creación del SINASEC y del CONASEC en el año 2013, se han
mostrado avances importantes en lo que respecta al registro y medición de los
delitos y el rango de medición de estos se ha complejizado. No obstante esto,
el grueso de la información se concentra en denuncias. Ante la ausencia de
datos de victimización, las instituciones (de control de delito y de metas
institucionales) se mide y compara el delito en función de las denuncias. Según
el Plan Nacional frente a los delitos patrimoniales del CONASEC, la
importancia de la denunciabilidad como instrumento “radica en la posibilidad de
medir “tendencias” de delitos, así como categorizarlos por “zonas geográficas”
y “fenómenos” poco frecuentes que son detectados por esta fuente, así como
22

dimensionar la carga o necesidad de personal policial para determinada
cantidad de ciudadanos por el nivel de “denunciabilidad”.
Este criterio genera dos grandes problemas. En primer lugar, que la
capacidad operativa de las instituciones se mida y compare sobre denuncias; y,
en segundo lugar, que las metas del estado no se produzcan efectivamente en
torno a reducir la victimización, sino a la reducción de denuncias o al aumento
de la capacidad operativa de instituciones. Además de ello, este instrumento no
puede medir el crecimiento o variación de la delincuencia, entre otras, por las
siguientes razones: no todos los delitos son denunciados; se investiga su
comisión en la proporción de instrumentos y personal que se cuenta; el
volumen de las intervenciones no es representativo a la delincuencia de un
territorio determinado. Por ello, se dice que la estadística policial, al ser de
carácter institucional, solo puede proporcionar indicadores relacionados con la
propia gestión y no con la extensión real de la delincuencia. (MURRIÁ &
GONZALES, s. f.: 5)”. En esta línea, es importante también considerar lo
mencionado por Costa (2011) quien sostiene que la variación de la tasa de
denuncias (denunciabilidad) no siempre encuentra relación con las variaciones
o crecimiento de la delincuencia, sino a otros factores como la confianza del
ciudadano hacia la institución, accesibilidad en la zona del hecho delictivo,
entre otras.
“Las cifras de victimización sugieren un incremento de la delincuencia,
contra lo que se deduce de las estadísticas policiales presentadas.
Esta es una discrepancia que podría ser reconciliada por una
interpretación que sostuviera que si bien se ha producido un
incremento de las tasas delictivas, ha bajado el nivel de denuncias
debido a percepciones negativas de la ciudadanía sobre la actuación
del aparato policial – judicial.” (COSTA, 2011)
23

De este modo, al no conocer victimización efectiva, la estructura de
metas, indicadores y objetivos se muestran como aumento de capacidad
operativa sin saber si esto responde a un aumento del delito o a una mejor
disposición táctica de las fuerzas operativas. Por el contrario, un ejercicio
importante que necesita hacerse es empezar a pensar en no solo en las
utilidades, sino también en las limitaciones de los instrumentos de medida que
actualmente emplea el Estado para generar la información que orienta el
diseño de las políticas públicas en esta materia. A continuación, presentamos
un cuadro comparativo de estos instrumentos.
Tabla 2.- Instrumentos de medida del delito: utilidades y limitaciones
Fuentes Definición
Instrumentos
de medida
Utilidad de
registro
Limitaciones Indicadores
Víctimas
Todas las
relaciones
delictivas de
las que son
conscientes
víctimas y
agresores.
Encuestas de
victimización
Encuestas de
autoinculpación
Registra
mediante
encuesta o
formulario
estandarizado
- Problemas de registro
con la victimización de
menores de edad.
- Limitaciones para
registrar hechos
violentos.
- Dificultades para
recoger la delincuencia
de cuello blanco.
- Índice de
victimización
- Índice de
denuncias
Denunciabilidad
Delincuencia
conocida por
la policía o
fiscalía
Estadística
policial o fiscal
Registra a
partir de la
escena del
crimen o por
denuncia
- Capacitación del
personal para clasificar
hechos con criterios
claros y uniformes.
- Poca información
complementaria sobre
los autores, móviles,
causas y sobre los
resultados de la
intervención judicial.
-Puede contar como
delitos hechos que no los
eran (por ejemplo,
muertes naturales o
accidentales).
- Delitos
conocidos
- Delitos
esclarecidos -
Intervencione
s policiales
- Demanda
(llamadas) a
la policía
SistemaJudicial-
Penal
Delincuencia
conocida por
los juzgados.
Estadística
judicial
Registra a
partir de
investigación o
sumarios
abiertos
- Sólo tiene en cuenta
hechos que originan
apertura de sumario. - Su
unidad de análisis son
los procesos y no los
delitos. Un mismo
proceso puede involucrar
dos o más delitos.
- Causas
(causas
abiertas)
-
Resoluciones
(sentencias)
24

Sistemapenitenciario
Delincuencia
Sentenciada
(condenada).
Estadística
judicial-penal
Registra
número de
personas
privadas de
libertad
- Su unidad de análisis
son personas privadas de
la libertad y no delitos.
Un mismo detenido
puede ser inculpado más
de un delito.
- Subregistro: no todos
los hechos delictivos son
denunciados, aún menos
son juzgados y pocos
delitos son condenados.
- Población
encarcelada
- Población
bajo medidas
penales
alternativas
Fuente: MURRIÁ & GONZALES (S.F.)
Por otro lado, el que el Estado dedique mayores esfuerzos a conocer la
situación del crimen a través de encuetas de victimización sería de suma
importancia, pues estas pueden fungir como un indicador social que mida la
magnitud del problema de la delincuencia y su impacto en la sociedad. Los
datos pueden informar las políticas y la legislación para abordar asuntos
relacionados con la sociedad con la delincuencia. Además de ello, pueden ser
utilizados para la investigación relacionada con el delito y con las leyes penales
y también pueden ser utilizados para planificar, administrar y evaluar
programas y políticas. Sin embargo, es importante que se tenga presente que
la utilidad de estas no está solo en función a las preguntas, sino también a
otros factores, incluyendo la calidad de los datos y la metodología con la que
estos son recogidos (UNODC, 2010:191).
El uso de información obtenida a través de encuestas de victimización,
además, constituye un elemento importante para salvaguardar la distancia
entre las cifras “oficiales” y las cifras “ocultas”. Uno de los problemas
principales con las estadísticas oficiales de la criminalidad tiene que ver con la
cuestión de la “cifra negra” de la criminalidad, lo cual establece la diferencia
25

entre criminalidad real y criminalidad aparente. La “cifra negra de la
criminalidad” representa “el conjunto de conductas realizadas efectivamente en
la vida social que presuntamente se asocian a las tipificaciones contenidas en
la ley penal, que no han sido registradas y oficializadas por las agencias
estatales competentes, instituciones policiales e instituciones judiciales”
(Sozzo, 2008). A partir de aquí se puede establecer la mencionada distinción
entre criminalidad aparente y real. La criminalidad aparente está constituida por
conjunto de delitos que llegan al conocimiento de la autoridad (policía, alcaldes,
jueces), en virtud de denuncias formuladas, por conocimiento de funcionarios,
confidenciales o cualquier otro medio de comunicación. Mientras que la
criminalidad real es la totalidad de los delitos que efectivamente se realizan,
independientemente si fueron investigados o simplemente conocidos por la
autoridad o particulares (Quintero 2009).
Sin embargo, hay que tener presente que la diferencia cuantitativa entre
las dimensiones de la criminalidad real y la aparente no es uniforme, sino que
varía según los delitos de que se trate. Delitos como el homicidio o asesinato
tienen muy poco nivel de cifra negra, ya que la gravedad del delito y la
existencia del “cuerpo del delito” hace que sean muy pocos los casos de
homicidios cometidos que no llegan a ser conocidos por las autoridades. Por la
misma razón de la gravedad del delito y su “notoriedad”, robos a bancos o
secuestros son casi siempre conocidos por las autoridades, y por lo tanto la
diferencia entre criminalidad real y aparente no es mucha. En cambio, por
ejemplo, delitos sexuales (violación de la libertad sexual, acoso sexual, etc.)
por su naturaleza (que puede implicar vergüenza o una experiencia muy
26

chocante para la víctima, además de lo difícil que resulta ser el proceso
posterior a la denuncia para ella) son poco denunciados, y por ello, en esos
casos la cifra negra es alta, y la diferencia entre criminalidad real y aparente
también es alta (Lea y Young, 1993).
Como hemos visto, el Estado peruano emplea una serie de instrumentos
de medición para estimar el volumen de delitos que acontecen dentro de su
jurisdicción. Estos mecanismos son empleados atendiendo a las
particularidades naturaleza de las instituciones públicas que tienen a su cargo
su recolección. Así, existe actualmente información que proviene desde las
denuncias que realizan las víctimas directas o indirectas de un hecho delictivo,
hasta la data que generan las entidades como el Poder Judicial o el INPE.
Todas estas organizaciones se encentran articuladas bajo el Sistema Nacional
de Seguridad Ciudadana cuyo brazo operativo es el Consejo Nacional de
Seguridad Ciudadana, el cual viene orientando las acciones de esta institución
a través del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013 – 2018. Dentro de
este esquema, existen dos elementos de suma importancia. En primer lugar la
calidad de la información que se genera, pues esta se va a constituir en el
insumo principal al momento de elaborar políticas que busquen combatir el
problema de la inseguridad ciudadana; y, en segundo lugar, la articulación y el
nivel de involucramiento de los gobiernos regionales y locales en la
consecución de las metas que se han planteado en el Plan Nacional de
Seguridad Ciudadana 2013 – 2018. Sobre estos dos puntos, la situación de la
Municipalidad Metropolitana de Lima, se erige como un caso sumamente
ilustrativo.
27

CAPÍTULO III:
EL FUNCIONAMIENTO DE LA MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE
LIMA EN LA GENERACIÓN DE INFORMACIÓN EN MATERIA DE
SEGURIDAD CIUDADANA
3. El diseño institucional para la generación de información: el marco
institucional nacional y las competencias de la Municipalidad
Metropolitana de Lima
En la última década, dentro de la literatura académica sobre la seguridad
ciudadana, se ha venido desarrollando un enfoque sobre la importancia del
elemento de localidad en las políticas públicas de seguridad ciudadana. De
acuerdo con Costa (2011), el enfoque local se constituye como una
herramienta importante para el diseño de las estrategias del Estado para tratar
este fenómeno, debido a tres razones. Primero, la situación de la seguridad
varía de acuerdo al entorno, motivo por el cual es necesario desarrollar un
diagnostico propio, tanto situacional como institucional. Segundo, una política
que es diseñada localmente puede optimizar el uso de los recursos existentes,
no solo dentro de los municipios, sino también aprovechando los recursos de
las organizaciones sociales, no gubernamentales y vecinales. Tercero, porque
solo desde lo local puede involucrarse activamente a los vecinos.
Asimismo, Costa sostiene que con mandato constitucional o legal, el alcalde
–como máxima autoridad local, tiene que velar por la seguridad de los
ciudadanos que habitan dentro de su jurisdicción. Este autor sostiene que esta
función puede ser asumida de cuatro maneras. En primer lugar, en lo
preventivo, pues eso posible diseñar políticas de prevención social para
28

jóvenes, políticas de prevención de violencia familia, sistemas de solución
pacífica de conflictos, se puede promover una cultura ciudadana y trabajar
activamente en la recuperación de espacios públicos (prevención situacional) y
generar sistemas de seguridad a partir de la organización vecinal (prevención
comunitaria).
En segundo lugar, las municipalidades pueden asumir esta función a través
de la rehabilitación y reinserción social empleando sistemas de penas
alternativas a la privación de la libertad, programas de reinserción a través de
la educación y el trabajo, entre otros. En tercer lugar, los municipios pueden
asumir esta función en el control, fortaleciendo las instituciones de la seguridad
y la justicia, mejorando el equipamiento y la capacitación de sus recursos
humanos; generando información sobre delitos a nivel local; y potencializando
la coordinación interinstitucional (Costa, 2011).
Finalmente, Costa (2011) sostiene que los municipios pueden asumir esta
función en lo político, pues se instauran como los entes responsables de
asegurar el carácter integral de la estrategia, de coordinar y supervisar los
esfuerzos de prevención y control, lo cual se traduce en: i) hacer un diagnóstico
y un plan de seguridad ciudadana; ii) conducir su implementación; y iii)
evaluarlo. Además de ello, mientras más información se tenga sobre la
situación de la seguridad, mejor será el desempeño del municipio en el
tratamiento de este problema.
29

El Plan Nacional de Seguridad Ciudadana (2013-2018), sostiene que los
gobiernos regionales, el Alcalde de Lima y los gobiernos locales tienen un rol
preponderante en la provisión de seguridad ciudadana y que estos se
encuentran en la obligación de articular sus esfuerzos y estrategias con el resto
de instituciones que componen el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
(SINASEC) y que poseen representantes en el Consejo Nacional de Seguridad
Ciudadana (CONASEC), el cual es el brazo operativo de este sistema. Así, el
gráfico 4 muestra cómo los actores estatales con un rol preponderante en la
provisión de seguridad ciudadana se articulan bajo el marco del SINASEC.
Gráfico 4.- Estructura del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana
(Después de la reforma del SINASEC)
Fuente: Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013 – 2018 (2013).
Asimismo, como podemos ver en la siguiente tabla, se ha definido
institucionalmente en qué facetas los municipio tienen la obligación de
30

intervenir. Por ejemplo, tenemos que los municipios o municipalidades deben
intervenir en la formulación de la política pública en materia de seguridad
ciudadana, atendiendo a la forma en cómo estructura su participación el
Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana. Asimismo, las municipalidades
tienen un rol importante en la prevención de la violencia y el delito, de la
rehabilitación y reinserción social de los infractores, y de la atención a las
víctimas.
Tabla 3.- Arquitectura institucional de la seguridad ciudadana en el Perú
Formulación de la
política publica
Prevención de
la violencia y el
delito
Control y sanción
Rehabilitación y
reinserción social de
infractores
Atención a
las victimas
Evaluación y
supervisión de la
política publica
Sistema Nacional de
Seguridad
Ciudadana,
Secretaria Técnica-
CONASEC y los
comités regionales,
provinciales y
distritales
Municipalidades
(incluye los
Serenazgo)
Policía Nacional
(Sistema de
Investigación Criminal
–que incluye las
secciones de
investigación criminal
de las comisarias, las
divisiones de
investigación criminal
desconcentradas y
descentralizadas, y la
Dirección de
Investigación Criminal–
y otras unidades
especializadas de
investigación)
Instituto Nacional
Penitenciario
Ministerio
Público
(Programa
Nacional de
Asistencia a
Victimas y
Testigos)
Sistema Nacional
de Seguridad
Ciudadana,
Secretaria
Técnica-
CONASEC y los
comités
regionales,
provinciales y
distritales
Consejo Nacional de
Política Criminal
(cuya secretaría
técnica es la
Dirección General
de Política Criminal
y Penitenciaria del
Ministerio de
Justicia y Derechos
Humanos)
Policía Nacional
(especialmente
la Dirección de
Familia,
Participación y
Seguridad
Ciudadana, y las
comisarías)
Ministerio Público
(fiscalías con
competencia penal y,
para el caso de los
adolescentes
infractores, las fiscalías
de familia con dicha
competencia)
Municipalidades
(como unidades
receptoras para las
penas limitativas de
derechos, como la
prestación de
servicios a la
comunidad)
Municipalida
des
(especialmen
te las
Defensorías
Municipales
de los Niños
y
Adolescentes
, DEMUNA)
Consejo Nacional
de Política
Criminal (cuya
secretaría técnica
es la Dirección
General de
Política Criminal y
Penitenciaria del
Ministerio de
Justicia y
Derechos
Humanos)
Fuente: Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013 – 2018 (2013: 62).
La articulación entre estos actores está guiada por el principio de
interoperabilidad. Según en el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, la
31

interoperabilidad se define como la capacidad de los sistemas de compartir
información, compartir bases de datos e integrar procesos, no siendo la
diversidad de las características tecnológicas un impedimento para lograr este
objetivo. Asimismo, permite la utilización reutilización de los sistemas
electrónicos estatales, y la integración de los mismos y con terceros, de modo
que los procedimientos administrativos de las diversas instituciones se integren
y generen una simplificación oportuna (PNSC, 2013: 56).
Dentro del marco de articulación y la utilización del concepto de
interoperabilidad como premisa para dicha articulación, la DGTIC del Ministerio
del Interior ha desarrollado un Plan de Tecnologías para la Interoperabilidad del
Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, el cual cuenta con cuatro grandes
etapas (sistemas de soporte a decisiones, servicios, infraestructura y
aplicaciones) y que se resume en el siguiente gráfico.
32

Gráfico 5.- Desarrollo del Plan de Tecnologías para la
Interoperabilidad del SINASEC
Fuente: DGTIC, Ministerio del Interior (2013).
En el caso particular de Lima Metropolitana, la Gerencia de Seguridad
Ciudadana de la Municipalidad Metropolitana de Lima (en adelante GSC) es el
ente rector en esta materia en Lima Metropolitana y el vínculo principal de
articulación de Municipalidad, con el resto del Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana. Dentro de sus principales funciones, está el promover una eficaz
articulación entre las diversas instituciones vinculadas a la seguridad y
convivencia ciudadana. La GSC tiene como visión, asegurar estándares
elevados en seguridad y convivencia ciudadana a fin de contribuir a crear un
modelo de convivencia democrática igualitaria, solidaria, justa y libre de la
33

violencia practicada por actores estatales o no estatales, mediante la
protección y garantía de los derechos humanos en su relación con la seguridad
y convivencia ciudadana a partir del esbozo e implementación de políticas
públicas, que desplieguen, en forma simultánea, acciones concretas y planes
estratégicos en el nivel operativo, normativo y preventivo (Municipalidad
Metropolitana de Lima, 2015).
El marco normativo que sustenta el accionar de la Municipalidad de Lima
en materia de seguridad ciudadana incluye a la Ley del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana (Ley 27933); el Reglamento del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana aprobado por el Decreto Supremo Nº 012-2003-IN; la
Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (específicamente en los
artículos 10º, 30º y 61º); la Ley 27972 Ley Orgánica de Municipalidades
(específicamente en los artículos 22º, 26º, 53º, 73º, 85º, 106º, 107º, 145º, 157º,
161º); la Ley Nº 29611 que modifica la Ley Nº 29010 Ley que faculta a los
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales a disponer de recursos a favor de
la Policía Nacional del Perú; la Ley Nº 27933, Ley del Sistema Nacional de
Seguridad Ciudadana (SINASEC); la Ordenanza Nº 148, Ordenanza Marco del
Servicio Público Local del Serenazgo en la Provincia de Lima; la Ordenanza Nº
638, Serenazgo Metropolitano de Lima – SEMEL; la Directiva Nº 008-2008-
IN/0101.01 que detalla los procedimientos para la formulación, aprobación y
evaluación de los Planes de seguridad ciudadana y las responsabilidades de
los miembros que conforman los Comités de Seguridad Ciudadana; y, por
último, la Directiva Nº 01 -2009-DIRGEN-PNP/EMG, la cual ofrece los
34

lineamientos para la efectividad en la ejecución del Patrullaje Local Integrado,
entre La Policía Nacional Del Perú y Los Gobiernos Locales.
Según la información que figura actualmente en el espacio web de la
Municipalidad Metropolitana de Lima, las responsabilidades de la Gerencia de
Seguridad ciudadana se resumen en siete funciones recogidas en el cuadro 3.
Cuadro 3.- Funciones de la Gerencia de Seguridad Ciudadana de la
Municipalidad Metropolitana de Lima
FuncionesdelaGerenciadeSeguridadCiudadanadela
MML
Prestar auxilio, protección, orden, seguridad y una convivencia pacífica de la comunidad.
Planifican y ejecutan operaciones de patrullaje general y selectivo, en apoyo de la Policía
Nacional del Perú, prestando auxilio y protección al vecindario para la protección de su
vida e integridad física.
Supervisa el cumplimiento de las normas de seguridad en las salas de espectáculos, ferias,
estadios, coliseos y otros recintos abiertos al público incluyendo los establecimientos
hoteleros y otros de carácter comercial, social, cultural y religioso.
Controla el cumplimiento de las normas de seguridad contra incendios, inundaciones y
otras catástrofes.
Vigila la preservación de la calidad de vida, limpieza y ornato público.
Colabora y presta apoyo a los órganos de su respectivo Gobierno Local cuando lo solicitan
para la ejecución de acciones de su competencia.
Apoya y controla el cumplimiento de las disposiciones municipales en materia de
transporte y tránsito de competencia de la Dirección Municipal de Transporte Urbano, así
como el cumplimiento de las disposiciones municipales sobre Parques Zonales.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Municipalidad Metropolitana de Lima (2015).
La Gerencia de Seguridad Ciudadana, organizacionalmente, está
conformada por un equipo de administración; un equipo de asesoría legal; un
equipo de planeamiento, prensa y CECOP; una Subgerencia de Defensa Civil
(integrada de un equipo de evaluaciones técnicas de control, un equipo de
inspecciones y de seguridad, y un equipo de prevención y capacitación); y una
35

Subgerencia de Operaciones de Seguridad (integrada por un equipo de
prevención y patrullaje, y un equipo de operaciones especiales).
Gráfico 6.- Organigrama de la gerencia de Seguridad Ciudadana de la
MML
El concepto de seguridad ciudadana es amplio y tiene diversas formas
de implementación. No obstante esto, uno de los más predominantes es la
lucha contra la criminalidad. Si bien es cierto, las municipalidades están
obligadas a implementar programas de prevención, no solo orientados a la
detección del crimen, sino también de la violencia (interpersonal y doméstica) y
además tienen un rol activo en la reinserción y socialización de quienes
Fuente: Municipalidad Metropolitana de Lima
36

cometen delitos, en esta investigación nos concentraremos solo en el aspecto
de prevención y detección de prácticas criminales.
En este línea, si se atiende solamente a los datos empíricos acerca de la
criminalidad en Lima Metropolitana, se puede llegar a la conclusión de que el
combate contra la criminalidad hasta el momento no ha sido del todo eficiente.
En efecto, si se comparan las cifras de los delitos de hurto, robo y violación de
la libertad sexual, en el periodo de 2003 a 2011, se registra un incremento en
todos los ítems, siendo el caso de violación sexual el más alarmante, ya que el
incremento registrado resulta mucho mayor porcentualmente (el incremento es
de más del 300% según fuentes de Ministerio Público). Hay que tener en cuenta,
además, que por la naturaleza del delito, es razonable asumir que la cifra es aún mayor,
ya que muchos de los casos no son denunciados (el delito de violación tiene una tasa de
no denuncia mayor que los otros delitos).
Actualmente, el sistema metropolitano de seguridad ciudadana se
organiza en el CORESEC, o Comité Regional de Seguridad Ciudadana, el cual
es parte del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. Está presidido por el
Presidente Regional, que en el caso de Lima el alcalde Luis Castañeda Lossio.
Además de ellos, el CORESEC está integrado por la Policía Nacional del Perú,
el Ministerio de Educación, el Ministerio de Salud, el Poder Judicial, el
Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo, los alcaldes distritales y las juntas
vecinales. Dentro de sus funciones destacan: i) analizar y estudiar la
problemática de seguridad ciudadana a nivel metropolitano; ii) realizar el
seguimiento supervisión, control y evaluación de la política, planes programas y
proyectos que se vienen ejecutando en los 43 Comités Distritales de Seguridad
Ciudadana de Lima Metropolitana; iii) promover, dirigir y ejecutar a nivel
37

metropolitano las actividades de capacitación en temas de prevención de los
factores de la inseguridad ciudadana; y iv) organizar las sesiones ordinarias y
extraordinarias del CORESEC de Lima elaborando las actas correspondientes
e informando al CONASEC.
Si algunas conclusiones se pueden sacar de la labor del CORESEC es
que ha obtenido algunos logros a nivel organizativo. Sin embargo, estos aún no
se han materializado en un actuar conjunto y efectivo que se refleje en una
disminución de la criminalidad. Se pueden destacar como estos logros los
siguientes: Se ha logrado que la totalidad de los Comités Distritales de
Seguridad Ciudadana (43, uno por cada distrito) formulen y entreguen sus
Planes Distritales De Seguridad Ciudadana en forma oportuna. Asimismo, se
ha logrado la formulación y presentación del Plan Regional de Seguridad
Ciudadana 2013 de Lima Metropolitana. Por último, Se ha logrado la
articulación de los planes y programas de los 43 Comités Distritales de
Seguridad Ciudadana de Lima Metropolitana en el marco del Plan Nacional de
Seguridad Ciudadana 2013-2018 (CORESEC, 2014).
Como se puede observar, estos constituyen un avance en lo que
respecta a lo organizativo (sobre todo en relación con la gestión anterior a la de
la alcaldesa Susana Villarán, que no logró articular estos Planes), sin embargo,
aún no se puede decir que se hayan traducido en medidas concretas y
efectivas contra la delincuencia.
38

2. Los recursos de la Municipalidad Metropolitana para la generación
de información en materia de seguridad ciudadana
a. Herramientas Tecnológicas
Una de las herramientas tecnológicas que han sido implementadas con
mayor ahínco en el último lustro ha sido la videovigilancia. Según la
información de nuestros informantes, la videovigilancia implementada por la
Municipalidad Metropolitana de Lima tiene como principal destinatario el
servicio de serenazgo de Lima. Los hechos registrados por las cámaras de
seguridad son reportados a los agentes de serenazgo que se encuentren más
cercanos al lugar donde el ilícito o la emergencia se han producido. En este
esquema, los operadores de los servicios de videovigilancia son precisamente
agentes de serenazgo capacitados para esta labor
Durante la gestión de la ex-alcaldesa Susana Villarán, se logró una
coordinación con la Policía Nacional a través de la central de emergencia 105.
La limitación se encuentra en el hecho de la escaza capacidad de
comunicación entre la Policía y el Serenazgo. No se ha establecido, a la fecha
un sistema, de comunicación por radios con los serenazgos. En ese sentido, se
podría replicar propuestas ya implementadas por municipalidades distritales
como la de Miraflores, Santiago de Surco San Isidro, San Borja, Jesús María y
Pueblo Libre que contratan agentes de la policía para que sirvan de enlace no
solo con la central 105, sino también con comisarías y otras unidades
especializadas de la policía (El Comercio, 2010: A14).
Dentro del sistema que emplea la Municipalidad Metropolitana de Lima,
el uso de las herramientas tecnológicas para el monitoreo del crimen se da a
39

partir del Centro de Control y Operaciones (CECOP), que depende de la
Gerencia de Seguridad Ciudadana de la municipalidad. Según la información
que nos brindaron nuestros entrevistados, durante la gestión de Susana
Villarán, el CECOP era la entidad encargada de administrar 41 cámaras de
vídeo vigilancia, las cuales están ubicadas en puntos estratégicos del centro
histórico de Lima. Los encargados del monitoreo son agentes del Serenazgo
de Lima Metropolitana, capacitados por la misma entidad para llevar a cabo la
labor de monitoreo y seguimiento del delio.
La labor de vigilancia es a tiempo completo (24 horas al día). Por otro
lado, las tareas implican una coordinación interinstitucional, ya que las
emergencias y las intervenciones para hacer frente a un ilícito o acudir en
auxilio de un afectado se hacen desde el centro de control de la CECOP con la
central de emergencias de la Policía Nacional (el 105), además del cuerpo de
bomberos, Defensa Civil y el Escuadrón Verde de la Policía, a los que se suma,
obviamente la labor de los serenos.
Adicionalmente a las 41 cámaras que funcionan en el Centro Histórico,
se ha planeado la adquisición de 140 cámaras adicionales para el ámbito de
Lima Cercado. Lo interesante es que esta adquisición se ha resuelto mediante
el presupuesto participativo, lo cual significa que los vecinos han dado prioridad
en el gasto del presupuesto a la compra de las cámaras para combatir la
delincuencia.
Los funcionarios de la Municipalidad de Lima que entrevistamos durante
la gestión de la ex-alcaldesa Susana Villarán consideran que el uso de las
cámaras de seguridad ciudadana mostraban efectividad en la detección del
40

delito, pues permitían intervenir rápidamente ante ilícitos como robos al paso,
pero también eran útiles para atender emergencias como incendios y otras
incidencias como el caso de niños y ancianos en una situación de riesgo.
Las cámaras de seguridad también sirven como registro de pruebas
para concretar una importante intervención, desde su fase inicial de
seguimiento hasta el operativo para lograr la captura de las personas
intervenidas por algún hecho delictivo. En este esquema, las cámaras
descubren el incidente sobre el que se debe intervenir e inmediatamente este
es reportado a los serenos, a los policías o a los bomberos, según sea el caso,
para acudir de manera inmediata a la emergencia. Desde otro punto de la
central, los supervisores guían a las unidades operativas cuales las vías más
rápidas para llegar al lugar de la emergencia.
Cuadro 4.- Características de las cámaras de videovigilancia durante la
gestión de Susana Villarán
Características
Tipo Domo PTZ
Funcionalidad
Capacidad de girar 360 grados sobre su propio eje
Acercamiento óptico y digital
Alcance visual de 350 metros
Fuente: Elaboración propia con información de los funcionarios de la MML (2014).
A continuación, presentaremos dos gráficos. El primero de ellos muestra
la ubicación georreferenciada de las cámaras de seguridad que estaban
operativas durante la gestión de Susana Villarán. La segunda de ellas muestra
la ubicación de videovigilancia durante el mismo espacio temporal.
41

Gráfico 7.- Ubicación de las cámaras de seguridad durante la gestión de
Susana Villarán
Fuente: Gerencia de Seguridad Ciudadana (2014).
Gráfico 7.- Ubicación de las cámaras de videovigilancia durante la gestión
de Susana Villarán
42

Como se observa en el gráfico 7, la distribución de las cámaras era aún
muy precaria durante la gestión de Susana Villarán, pues solo abarcaban 4
zonas de Lima Metropolitana (las zonas 3, 7, 8 y 9). Sin embargo, durante su
gestión se proyectó la adquisición de 140 cámaras de videovigilancia
adicionales, de modo que todas las zonas contempladas en la división de Lima
Metropolitana cuenten con estas herramientas de monitoreo. La
implementación de cámaras de videovigilancia adicionales, casi cuadruplicando
el número inicial de cámaras de videovigilancia implicaría también una
rezonificación del área metropolitana de la ciudad de Lima, reduciendo la
cantidad de zonas a 6, como se observa en el gráfico 8.
Además de las cámaras de videovigilancia, la MML se ha valido de otros
instrumentos (no tecnológicos) para mejorar la provisión de seguridad
ciudadana dentro de su jurisdicción.
b. Otros servicios para la provisión de seguridad de la Municipalidad
Metropolitana de Lima
• Serenazgo.-
El servicio de serenazgo surgió como una respuesta a la insuficiencia
del servicio policial, ante el cual se dio un incremento de la seguridad privada.
Los serenos se puede decir que cumplen una labor “intermedia” entre lo que es
la vigilancia y la seguridad privada y la labor policial. No tienen las facultades
de los efectivos policiales, tampoco se les permite el uso del armamento que
estos últimos sí pueden tener (a pesar de que en mayo del 2015 se inició un
43

debate en torno a si los serenos deberían o no portar armas no letales, donde
se han visto posiciones contrapuestas: una favorable respaldada por el actual
gerente de la Gerencia de Seguridad Ciudadana de la MML y una en contra a
respaldada por el ex-gerente de la Gerencia de Seguridad Ciudadana de la
MML, Gabriel Prado, quien se desempeñó en el cargo durante la gestión de
Susana Villarán). No obstante, es patente que actualmente el servicio de
serenazgo se ha ampliado notablemente, y puede brindar un servicio
complementario en la prevención del delito, siendo de ayuda a la labor policial.
La Municipalidad Metropolitana de Lima, durante la gestión de Susana
Villarán, ha buscado mejorar el servicio de serenazgo introduciendo algunos
apoyos tecnológicos. Tal vez el más importante haya sido el uso de dispositivos
de localización satelital GPS en las unidades de serenazgo (MML, 2014: 155).
El trabajo de serenazgo se lleva a cabo a pie, mediante vehículos motorizados
(automóviles del serenazgo, motocicletas) y bicicletas. La Municipalidad de
Lima ha visto adecuado proveer de dispositivos GPS a en los automóviles del
serenazgo con el fin de hacer más efectiva y eficiente su labor. El GPS
(Sistema de Posicionamiento Global) permite determinar la posición de una
persona, vehículo u objeto en cualquier parte del mundo con una precisión de
unos pocos metros (en algunos casos de centímetros). La idea es que los
serenos usen los dispositivos GPS para su ubicación propia, o puedan conocer
la ubicación exacta de otros serenos que usando el GPS puedan transmitirle
esa información exacta del lugar en que se encuentran. De esta forma se
puede lograr una intervención mucho más eficaz. Así, ante una emergencia de
cualquier tipo, se puede saber qué sereno puede intervenir más prontamente
44

en la medida que se encuentra más cercano al hecho, o se encuentra en una
ruta que resulta de fácil acceso al lugar de la emergencia.
La labor de los serenos también se ha buscado mejorar a través del uso
de la tecnología mediante de las centrales telefónicas, las cuales se ha
intentado que sean lo más fáciles de acceder para el público. Según la
Municipalidad de Lima, “la valiosa información que manejan estos centros a
partir de las llamadas del público, la vigilancia y las intervenciones de los
serenos, sumada a los datos que proporcionan las cámaras de video vigilancia,
está generando el desarrollo de modernos observatorios de la violencia y el
delito” (MML, 2014: 155).
• Puestos de Auxilio Rápido Metropolitano (PARMET).-
Los Puestos de Auxilio Rápido Metropolitano son puestos de vigilancia
para el uso de los miembros del serenazgo de Lima. Su ubicación es
descentralizada, pues no se ubican solo en el espacio de Lima Cercado, sino
que se encuentran en distintos distritos. Según la información que nos
brindaron los funcionarios de la Municipalidad Metropolitana de Lima, “su
finalidad es fomentar el trabajo coordinado entre el Serenazgo, la Policía
Nacional y los vecinos organizados en el ámbito de su jurisdicción”, y tienen
como objetivo general “acercar el servicio de seguridad ciudadana a la
comunidad”. Por otro lado, entre los objetivos específicos que se le reconoce a
la implementación de los PARMET está “ampliar la capacidad de respuesta del
Serenazgo al mejorar el servicio de Seguridad Ciudadana en los distritos de
Lima Metropolitana”.
45

Para que estos objetivos se cumplan, la Municipalidad de Lima ha
buscado que estos puestos de auxilio se equipen con tecnología que ayude en
su labor. Cada uno de los módulos de los PARMET cuenta con monitores de
videovigilancia, así como computadoras y una central telefónica. Los módulos
pueden interconectarse con otros módulos o con la central de monitoreo de la
Municipalidad de Lima.
Consideramos importante mencionar que el grueso de la información
que recogimos en esta investigación a partir de las entrevistas en profundidad
semi-estructuradas fueron de informantes de la Municipalidad Metropolitana de
Lima durante la gestión de la ex-alcaldesa Susana Villarán. La apertura de los
funcionarios y su disposición para brindarnos información sobre cómo la MML
estaba tratando el tema de la seguridad ciudadana en esa jurisdicción reflejaba
la existencia de líneas de acción bien definidas y el compromiso de los
funcionarios y de la ex-alcaldesa por mitigar el problema de la inseguridad
ciudadana. Esta situación es diferente a la que presenciamos cuando acudimos
a los funcionarios de la MML durante la gestión del actual alcalde de Lima, Luis
Castañeda Lossio. Además de no contar con información relevante para los
ciudadanos sobre cómo su gestión va a tratar este problema (más allá de la
información sobre cómo se organiza funcional y estructuralmente la Gerencia
de Seguridad Ciudadana), los funcionarios se negaron a concedernos
entrevistas en más de dos ocasiones.
46

CAPÍTULO IV:
EL USO DE RECURSOS TECNOLOGICOS Y SU IMPACTO EN LA
REDUCCIÓN DEL CRIMEN: LA SITUACIÓN DE LIMA METROPOLITANA
1. El uso de los medios tecnológicos en el campo de la prevención
e investigación para reducir la delincuencia
El avance de la tecnología actualmente es acelerado. Lo más
interesante es que las aplicaciones que tiene la tecnología no se limitan a los
ámbitos productivos, sino que se han hecho presente en casi todos los campos
de la vida. No es de sorprender, entonces, que sea la tecnología una gran
aliada a la hora de combatir el crimen. El uso de la tecnología puede tener
efectos decisivos tanto a nivel de la prevención como a la hora de la
investigación de los delitos. Algunas aplicaciones que se han venido dando son
las siguientes:
• El uso de video vigilancia.-
Tal vez la más conocida y más generalizada actualmente (e incluso
implementada por la MML como lo vimos en la sección anterior) es el uso de
cámaras de seguridad para el control del delito. El uso de cámaras de
videovigilancia es un método que está presente tanto en el sector público como
en el privado, aunque cada uno de ellos apunta a objetivos distintos dentro de
la lucha contra la delincuencia. Lo que busca el privado con la implementación
de cámaras es principalmente asegurar su propiedad; el Estado, por otro lado,
lo que pretende es más bien detectar el delito. Según la literatura especializada
47

en el tema, el uso de estos dispositivos se ha justificado por una doble utilidad:
disuasión y reconocimiento del crimen.
En primer lugar, se argumenta que este recurso tecnológico sirve como
medio disuasivo del delito, debido a que la implementación de cámaras de
seguridad lleva a que los delincuentes sepan que están “siendo vistos” y que la
detección de sus rasgos morfológicos a través del video puede llevar a que su
detención sea más rápida, disuadiendo así la comisión de los delitos en
aquellos lugares donde estas herramientas tecnológicas están presentes. Sin
embargo, es importante mencionar que, a su vez, la videovigilancia trae
consigo un fenómeno conocido como “desplazamiento” o “efecto globo”; esto
quiere decir que el crimen tiende a desplazarse hacia las zonas circundantes
que no están vigiladas por las cámaras de seguridad. Por ejemplo, una
investigación realizada por la Universidad de California en Berkeley y la Ciudad
de San Francisco descubrió que mientras los delitos violentos disminuyeron a
250 metros de las cámaras de seguridad que se ubicaban en una zona
residencial de San Francisco, se observó también un paulatino desplazamiento
de dichos delitos hacia zonas adyacentes que carecían de estos medios
tecnológicos. Este fenómeno es muy usual, sobretodo en contextos donde se
ha dado una implementación de cámaras de videovigilancia paulatina y
marcada por zonas.
Como sostiene Ernesto Schargrodsky (2014), de la Universidad
Torcuato di Tela, las cámaras no resuelven el problema, sino que el delito se
mueve de un lugar geográfico a otro. No obstante, las cámaras sí son efectivas
48

para áreas particulares, como estadios de fútbol. De igual forma, las cámaras
han resultado efectivas para disminuir la comisión de delitos como robo de
autos en estacionamientos.
En segundo lugar, si bien es cierto, la puesta en operación de cámaras
de seguridad no soluciona el problema de la criminalidad por completo, si tiene
un efecto importante en el reconocimiento del crimen. Debido a esto, las
cámaras de video vigilancia no solo pueden contribuir a detectar patrones en
los actos delictivos, de modo que esa información se emplee en reforzar el
aspecto preventivo de las políticas de seguridad ciudadana, sino que esta
también contribuya a la detección y, finalmente, a la represión penal del mismo,
mediante el reconocimiento de los infractores.
Schargrodsky (2014) resalta que las cámaras de seguridad son útiles
porque “permiten tener una medida visual, física y concreta sobre la
inseguridad, en lugares puntuales”. En esa línea se puede decir que la ventaja
más clara del uso de las cámaras de vigilancia en la lucha contra el crimen se
da en el campo del reconocimiento e investigación del delito. Las cámaras en
ese sentido logran un doble objetivo: En primer lugar, y lo más inmediato, es
que registran a los responsables del delito, así como la forma en que este fue
llevado a cabo. Así pues, ayudan en la investigación tanto para la captura del
delincuente, como también, para el establecimiento de las circunstancias del
delito (pudiendo ayudar a determinar circunstancias puntuales, agravantes,
etc.). Pero, en segundo lugar, también pueden servir para medir la comisión de
49

los delitos en zonas geográficas puntuales, lo cual puede ayudar para el
establecimiento de estadísticas de delincuencia.
La Municipalidad de Lima actualmente ha implementado un plan de uso
de cámaras de vigilancia a nivel metropolitano a través del llamado Centro de
Control y Operaciones (CECOP). Este Centro cuenta con 41 cámaras de
seguridad ciudadana ubicadas estratégicamente en el Centro Histórico de Lima
Metropolitana, con cobertura permanente (24 horas del día). La coordinación
de las emergencias e intervenciones se hacen desde el centro de control con la
central de emergencia 105 de la Policía, el Cuerpo de Bomberos, Defensa Civil
y el Escuadrón Verde de la PNP.
• Bases de datos e interconexión.-
El uso de la videovigilancia puede ser considerado como el uso “externo”
de la tecnología en el combate contra la delincuencia. Pero la tecnología
también puede ser usada al interior de las entidades que se encargan de la
seguridad. Dos son básicamente sus formas de uso. La primera de ellas puede
darse a través de la elaboración de bases de datos y, la segunda, mediante la
interconexión de entre entidades encargadas de intervenir en la seguridad.
La primera forma de uso implica ver datos sobre la criminalidad y vigilar
las tendencias criminales mientras se desarrollan, reconociendo los vínculos
entre las tendencias en el proceso. Más información ayuda a los agentes
encargados de la seguridad a distribuir eficientemente sus recursos. En cuanto
50

a lo segundo, supone el uso de los medios tecnológicos para una mejor
coordinación y ayuda para la intervención en el delito (a través de uso de
intercomunicadores, internet, circuitos cerrados, etc.). Con relación a esto, la
Municipalidad de Lima, a través del Centro de Control y Operaciones (CECOP),
busca coordinar no solo con la Policía Nacional, sino también con bomberos,
defensa civil, y entre los mismos agentes del serenazgo.
• Otras tecnologías: Uso de aplicaciones móviles.-
Un uso novedoso de la tecnología contra el crimen es el desarrollo de
“Apps” (aplicaciones) para celulares (smartphones). Mediante estas
herramientas los vecinos pueden dar cuenta de diversos ilícitos que se están
cometiendo (de los que han sido testigos, ven que se realizan o han conocido
de ellos), como robos, asaltos, o también informar acerca de accidentes o
requerir auxilio a los policías, serenos o bomberos, según sea el caso. Estas
herramientas ya son usadas en nuestro medio, así, tal como lo indica una nota
del diario “El Comercio” del 5 de marzo de 20141
. Dicha nota asevera que,
desde el 2013, los distritos de Miraflores, Pueblo Libre, Surco, Jesús María y
San Borja han implementado aplicaciones gratuitas para celulares, que pueden
ser descargadas desde las páginas web de esos Municipios o a través de
tiendas virtuales (Google Play, App Store, etc.). Las denuncias –refiere el
mismo diario- llegan directamente a las centrales de seguridad de cada distrito
para poner en acción a los agentes de serenazgo. La Municipalidad
1
Cabe resaltar que se ha venido informando a la ciudadanía sobre estas innovaciones
tecnológicas en los municipios de Lima a través de la prensa y hemos empleado una parte de
esa información en esta investigación, pues la literatura académica sobre el tema es incipiente
en el Perú.
51

Metropolitana de Lima, por el momento, no ha implementado esta herramienta,
que si bien pueden ser de bastante utilidad, podría también ser usada para
despistar a las autoridades, proveyendo datos falsos sobre el lugar y hora de la
comisión de un delito.
A pesar de esto, es importante mencionar que algunos municipios en
Estado Unidos vienen produciendo bases de datos a partir de puntos
georreferenciados que indican la latitud y longitud de los lugares donde se
cometieron delitos. Asimismo, a partir de las denuncias, se ha podido registrar
información sobre la fecha, la hora y el tipo de delito que se cometió. Con ello,
las autoridades han sido capaces de, mediante el uso de softwares de
goerreferenciación como GeoData, empezar a detectar patrones en la comisión
de delitos, así como detectar “hot-spots” según variables como día de la
semana, hora, tipo de delito, entre otros.
2. La situación en Lima Metropolitana
Como mencionamos con anterioridad, la Municipalidad Metropolitana de
Lima aún no implementa otras herramientas tecnológicas además de las
cámaras de videovigilancia. En el año 2012, ingresó al Sistema Nacional de
Inversión Pública el proyecto Nº 230140, el cual tenía como objetivo “conseguir
la suficiente capacidad de monitoreo, supervisión y control de la seguridad del
ciudadano mediante el sistema de cámaras de videovigilancia desde la Zona 1
hasta la Zona 6 de Lima Cercado, distrito de Lima”. Este proyecto consistió en
la ampliación de uno previamente implementado en Lima Metropolitana. No
52

obstante, coincidimos con el cuestionamiento que hizo López (2015) a este
proyecto, pues los resultados de primera fase del mismo no habían sido aún
evaluados.
Esta segunda fase del proyecto de instalación de cámaras de
videovigilancia (su ampliación) presentaba dos alternativas. La primera de ellas
sugería la “instalación de un sistema de 160 cámaras de video vigilancia a
través de un sistema mixto, (inalámbrico mediante torres y a través de fibra
óptica existente de la municipalidad los que converjan al Centro de Control),
acondicionamiento de infraestructura y asistencia técnica”. Por otro lado, la
segunda alternativa sugería la “instalación de un sistema de 160 cámaras de
video vigilancia a través de un sistema de fibra óptica el que converja al Centro
de Control, acondicionamiento de infraestructura y asistencia técnica”. Se
puede observar que no hay otras diferencias en las dos alternativas además de
la forma en cómo se instalaría la tecnología en esta fase de ampliación. Como
señala López, por ejemplo, “no se menciona si las cámaras permitirán rotación
temporal, si se instalarán de manera encubierta, o si tendrán características en
el reconocimiento de imágenes diferenciada (2015: 152).
La investigación “El impacto del sistema de videovigilancia en los niveles
de crimen violento en la Zona 1 de Lima Cercado 2011-2014” tras desarrollar
un fino trabajo de análisis de las diferentes variables que pueden afectar la
presencia de un sistema de cámaras de videovigilancia en la reducción tanto
de la percepción de inseguridad, como en la incidencia de delitos violentos
(como el robo) en la Zona 1 de Lima Cercado, demuestra que: i) “el número de
cámaras de videovigilancia no aporta de manera relevante en la reducción de
53

la victimización directa por robo”; ii) que la presencia de estas herramientas
tecnológicas no tuvo un impacto en la reducción del hurto”; iii) que la reducción
del miedo al crimen no guarda relación con la presencia de cámaras de
videovigilancia, sino que está más asociada al uso y porte de dispositivos de
seguridad personal (por ejemplo armas de fuego); y, finalmente, iv) esta
investigación concluye categóricamente que “el sistema de videovigilancia no
ha reducido de manera significativa el crimen violento en la Zona 1 de Lima
Cercado” (López, 2015: 148-151).
Tenemos suficientes razones para creer que estos resultados podrían
extrapolarse al resto de las zonas de Lima Metropolitana si el número de
cámaras se amplía de 41 a 140 cámaras como se había pensado durante la
gestión de Susana Villarán. Hacemos esta afirmación, pues consideramos que
el recurso tecnológico existente actualmente está siendo desaprovechado.
Resulta paradójico que la cuantiosa inversión que se ha realizado hasta ahora
solo sirva para estimular el componente de detección y de represión penal de
la lucha contra la criminalidad dentro del gran marco de provisión de seguridad
ciudadana.
En Lima Metropolitana, las cámaras son usadas para una respuesta más
pronta a hechos delictivos o incidentes que pongan en riesgo la seguridad de
los ciudadanos de su jurisdicción. No existe aún una sistematización seria de la
data que aportan las horas de grabación que día a día se registran que pueda
convertirse en información que sirva como insumo para desarrollar estrategias
de prevención de actos delictivos que tengan en consideración elementos
teóricos que contrarresten los efectos perniciosos de la implementación de un
sistema de videovigilancia para el control del delito como, por ejemplo, el
54

desplazamiento del crimen mencionado en líneas arriba.
Asimismo, consideramos que una de las mayores limitaciones
institucionales y funcionales a nivel metropolitano en la lucha contra la
delincuencia, es la ausencia de una entidad centralizadora de la data criminal
que opere eficientemente y que estandarice las cifras del delito en Lima. Si
bien es cierto, existe el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, este aún
no tiene una metodología para integrar y estandarizar la data que las
instituciones que lo componen registran. Asimismo, existen serias limitaciones
en la forma en cómo estas instituciones recogen los datos sobre delitos y que
ya han sido señaladas en trabajos como los del Instituto de Defensa Legal
(2012, 2013, 2014) y en algunos documentos oficiales, principalmente el
elaborado por el Comité Nacional de Política Criminal (CONAPOC, 2014).
Además de las limitaciones en el uso de la tecnología, existen otros
problemas graves que abarcan un espectro más amplio que abarca desde la
forma en cómo se está midiendo el fenómeno delictivo, no solo en Lima
Metropolitana, sino a nivel nacional. Sobre esto, en lo que respecta al
Programa Presupuestal de Seguridad Ciudadana (2012), el Ministerio de
Economía y Finanzas señaló que:
El resultado específico fue Reducir los niveles de victimización de las
zonas urbanas del país, lo cual obedeció a la importancia de focalizar
el programa en zonas con mayor densidad poblacional y con altos
índices delincuenciales. Este resultado se mide con el indicador de
victimización (indicador objetivo), en vez del indicador vinculado a la
población que cree que será víctima de un delito (indicador de
percepción). Los indicadores de resultado específico presentan
resultados mixtos. Hay una mejora en el indicador de Tasa de
Victimización por personas de 47,5% en el 2010 a 39,4% en el 2012.
Sin embargo, la información disponible de la Tasa de denuncias
55

de delitos y faltas por cada 100 mil habitantes muestra un
incremento entre de 617,3 a 693,4 entre los años 2010 y 2011.
(MEF, 2013: 7)(Énfasis mío)
Asimismo, el MEF señala que existen problemas en el proceso de
implementación de las estrategias del Estado en esta materia. Así, en el
informe “Evaluación de Diseño y Ejecución Presupuestal – EDEP” se señala
que existen errores en la planificación, sumados a sistemas de información y
mecanismos de seguimiento deficientes, no permiten que la programación de
los productos corresponda con la ejecución de actividades. En este informe,
además se mapean los principales problemas que pueden estar afectando la
efectividad de los sistemas de provisión de seguridad ciudadana, no solo en
Lima, sino a nivel nacional y que hacen poco eficiente la inversión en
herramientas tecnológicas de monitoreo del crimen. Estos problemas están
resumidos en el siguiente cuadro.
Cuadro 5.- Problemas del Programa Presupuestal de Seguridad
Ciudadana
No todos los productos contemplados en el Programa Presupuesta de Seguridad
Ciudadana (PPSC) se ejecutan. Se diseñaron varios productos durante los tres
años evaluados pero el presupuesto se concentró en tres de ellos: patrullaje,
operativos y comunidad organizada en juntas vecinales y comités de seguridad
ciudadana.
Sus metas y proyecciones están descoordinadas. No hay coordinación entre
las áreas de planificación y operaciones para proyectar los valores de
producción. Las fuentes de información estadística son deficientes y la
información es poco confiable. Esto genera que las metas propuestas no
respondan a la realidad de las operaciones policiales en la comunidad.
No se considera la naturaleza reactiva de la función policial. Las fuerzas
policiales deben reaccionar ante eventos que afectan el orden interno, orden
público y seguridad ciudadana. El PP solo responde a este último tipo de
eventos. Eventos como los conflictos sociales requieren la movilización de
personal y recursos. Sin embargo, estos gastos suelen afectar el presupuesto del
PP en Seguridad Ciudadana, es decir, se gasta en otras funciones que no
corresponden al PP.
56

La capacidad operativa de las fuerzas policiales es desconocida. Aunque se sabe
el número de vehículos de la PNP, el área de planeamiento no conoce cuánto
rinden o cuál es su estado, ni sus necesidades de mantenimiento. Si no se
conoce la capacidad instalada, no es posible definir la capacidad de producción
operativa de las fuerzas policiales y por consiguiente, tampoco las metas.
No se considera el trabajo coordinado. Los gobiernos locales y regionales, junto
con la PNP, pueden desarrollar prácticas eficientes de coordinación en las que
sean los primeros quienes aporten recursos para el trabajo policial y las juntas
vecinales. Al no haber esta coordinación, se duplican funciones.
Fuente: Elaboración propia en base a información del Ministerio de Economía y
Finanzas (MEF, 2013).
Por otro lado, la información que nos brinda el Ministerio del Interior se
constituye también como un insumo importante para pensar la limitada
efectividad de las estrategias del Estado en la provisión de seguridad
ciudadana. Así, un informe de esta institución señala que existen problemas en
el uso de los datos para la construcción de la política pública de seguridad,
pues los datos mostrarían que en el periodo analizado la población que fue
víctima ha disminuido pero también han disminuido las denuncias a la PNP, lo
que podría ser interpretado por una presencia de hechos menores o por un
aumento de la desconfianza a la institución. De forma totalmente contraintuitiva
los datos de la PNP muestran un incremento de las denuncias, lo que estaría
confirmando los serios problemas de registro definidos previamente. Si a este
gris panorama estadístico se suma el hecho que los datos de la Policía
Nacional del Perú no conversan con los del Ministerio Público se ingresa en un
espacio aún menos evidente. Solo por mencionar un ejemplo, la diferencia de
más de 1,500 homicidios en el año 2011 a nivel nacional entre el MP que
registró 1,297 mientras que la PNP registró 2,850 no pudo ser explicada por
ningún especialista consultado (MININTER, 2013: 8-9).
57

Además de ello, es posible afirmar que la tecnología empleada no
necesariamente registra información. El informe anteriormente citado sostiene
que “en la información usada principalmente por el área operativa hay
problemas en su pertinencia (no se considera la situación de los recursos de
las comisarías) y su oportunidad (no se genera a tiempo). Esto último se debe
a deficiencias de tecnología (se carece de un software para seguimiento) y
deficiente equipamiento (pocas computadoras en las comisarías y acceso
limitado a internet). Asimismo, la alta rotación del personal en comisarías,
aunado a la falta de un sistema consolidado de información, causa duplicidad
de al tener que producirse nuevas bases de datos, sin considerar las
generadas en gestiones anteriores, que no se mantienen. Del mismo modo, el
personal no está especializado en generar o manejar la información de manera
oportuna, e incluso no considera la generación de información como parte de
sus labores” (MINITER, 2013: 11).
Sobre este último punto, se desconocen los criterios metodológicos para
registrar información. El Ministerio del Interior (2013: 36) sostiene que “existen
dos fuentes importantes de información, la ENAPRES del INEI y los registros
administrativos de la PNP. Sin embargo, hay baja confianza en los datos
recolectados por el sistema de información de la PNP. Los datos e indicadores
que genera el sistema no concuerdan con otras bases de datos que evalúan la
criminalidad y la percepción de inseguridad. El caso más representativo es la
base de datos del MP (Observatorio de la Criminalidad), la cual se maneja de
manera electrónica a diferencia del manejo manual del sistema estadístico de
la PNP. Dicha base de datos muestra una mayor tasa de delitos por región;
58

además, se evidencia una brecha amplia en el indicador de homicidios por
cada 10,000 habitantes. Por ejemplo, para el 2011, el MP registra 1,297
homicidios mientras que el MININTER registra 2,850 homicidios. Si bien hay
problemas en los sistemas de registro de la PNP, una brecha de 1,500
homicidios es preocupante. Además, según el MP, la ocurrencia delictiva tiene
una tendencia creciente a través de los años, lo cual difiere con las
estimaciones el MININTER”.
La información antes provista sugiere que son necesarias un conjunto de
fuentes de información que aseguren información de alta calidad producida de
manera sistemática, de modo que permita evaluar la gestión interna del
programa y analizar el impacto que genera en la población; en este caso, la
reducción de la ocurrencia de crímenes y la percepción de inseguridad de la
población.
59

Cuadro 6.- Fuentes de información que aseguren información de alta
calidad
Mayor calidad Menor calidad De Necesidad
ENAPRES (se elabora
anualmente e incluye una
sección con respecto a la
ocurrencia y percepción de
la población acerca de la
inseguridad y criminalidad)
Encuestas de Opinión sobre
Seguridad Ciudadana
Registros administrativos de
la PNP (analizar la
capacidad de gestión así
como cuantificar las
actividades y productos
entregados a la población.)
Reportes de operativos y de
investigaciones -
Comisarías PNP
Actas e informes de los
Comités de Seguridad -
registros de participantes e
informes de monitoreo y
evaluación
Registros de juntas
vecinales y redes de
cooperantes
Mapa del delito (reporte de
ocurrencias)
Sistema de costos (permita
determinar razonablemente los
recursos para la operación
policial en cada tipo de
intervención. Este sistema
implica la determinación de
precios de transferencia para
poder imputar apropiadamente
los costos de las actividades y
productos de orden interno y
orden público.)
Registros de participantes en
programas de sensibilización y
reinserción
Fuente: Elaboración propia en base a información del Ministerio del Interior (MINITER,
2013).
Como se ha podido observar en esta investigación, a pesar de que las
competencias y responsabilidades de los municipios en la provisión de a partir
de la puesta en ejecución del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana (2013-
2018), continúan existiendo grandes problemas en lo que respecta a los
recursos con los que cuentan estos para hacer frente a la criminalidad. En el
caso concreto de la MML, hemos podido mostrar que están vigentes problemas
en la gestión de las herramientas tecnológicas que este emplea para el
monitoreo de delitos dentro de su jurisdicción. Asimismo, resaltamos el hecho
de que las grandes inversiones, por ejemplo, en un sistema de videovigilancia,
están siendo subutilizadas. Además de ello, los hallazgos de esta investigación
han permitido cuestionarnos sobre incluso los indicadores que se emplean a
60

nivel nacional para medir el delito. En ese sentido, no importaría cuantos
recursos se destinen a la provisión de seguridad, si esta está siendo mal
medida. Cuando no se tiene información certera, veraz y confiable, no es
posible diseñar estrategias que, de facto, contribuyan a reducir la cantidad y
frecuencia de delitos que se cometen en Lima.
Finalmente, podemos sostener que los hallazgos de esta investigación
nos han permitido hacer referencia a cuestiones de fondo que necesitan ser
urgentemente atendidas por las autoridades, las cuales van desde la
articulación intersectorial de las instituciones que tienen un rol determinante en
la provisión de seguridad en el Perú, hasta la inversión y equipamiento de las
unidades especializadas en la generación de data que, posteriormente,
transformada en información, pasarían a ser el principal insumo para potenciar
los componentes de prevención y detección del crimen, no solo en Lima
Metropolitana, sino también en el Perú.
61

CONCLUSIONES
1. La seguridad es un problema público, en la medida que es una
necesidad de la comunidad el que se le provea de seguridad. La
seguridad es necesaria para que se puedan efectivizar una serie de
derechos de las personas. No solo tienen estos que ver con la vida o
integridad física de los ciudadanos, sino también con el respeto a su
propiedad. La provisión de seguridad es también necesaria para
desarrollar adecuadamente las actividades económicas. Por todo esto,
aparece como relevante garantizar la seguridad de la ciudadanía. Para
hacer esto, se deben poner en prácticas políticas públicas en materia de
seguridad que sean adecuadas. El fin de las políticas públicas es
solucionar los problemas públicos que se presenten en la sociedad.
2. Para que algo se considere un problema público debe: 1) Mostrar
carencias objetivas de la sociedad, o 2) Los actores con poder deben
calificar a esta situación como problema público. De aquí que se pueda
afirmar que existe un problema público a nivel nacional, y
específicamente en Lima, en lo que respecta a la seguridad, pues, se
muestra una carencia objetiva de seguridad ciudadana en nuestro
medio; pero, también las autoridades han calificado a la inseguridad
ciudadana como un problema público, lo cual no son más que un reflejo
de la opinión pública, para la cual la delincuencia es el principal
problema, por encima de la corrupción, desempleo y lo económico.
62

3. La inseguridad en Lima no solo afecta a la paz social, sino que también
tiene repercusiones económicas, y afecta al Estado, porque las redes
criminales para operar pueden llegar a extender sus lazos en espacios
públicos.
4. Una de las herramientas importantes para combatir el delito es la
información acerca de la seguridad, lo que supone conocer las cifras de
delitos cometidos, la frecuencia de estos, los lugares en donde ocurren,
etc. A partir de esta información, es posible elaborar planes de acción
contra la delincuencia, que pueden incluir tanto acciones de represión
como de previsión, construcción de “mapas de la delincuencia”, que
indique cuáles son los lugares de mayor riesgo, etc.
5. En la actualidad, lamentablemente, no se cuentan con datos
completamente fidedignos acerca de la cifras de la delincuencia. Esto
porque no se tiene en cuenta diferencia entre criminalidad real (la
totalidad de delitos y faltas que se realizan en un tiempo determinado,
sin importar que se hayan investigado o no) y criminalidad aparente (los
delitos y faltas que llegan al conocimiento de la policía, los fiscales, los
jueces, etc., es decir, por los agentes del orden o autoridades del
sistema de justicia, ya sea mediante denuncias conocimiento directo de
los hechos, informaciones confidenciales o cualquier otro medio), siendo
esta segunda con la que trabajan los organismos del Estado.
63

6. Se desprende que los datos oficiales proporcionados por las
Instituciones del Estado, si bien nos pueden dar una guía acerca de la
incidencia de la criminalidad en nuestra sociedad, no nos indican de
manera completa el volumen de la delincuencia.
7. La falta de datos precisos ha limitado que se tomen medidas adecuadas
para combatir el delito. Esto se refleja en el aumento de los delitos de
homicidio, asalto y robo en los últimos años en los distritos de Lima.
8. Las estadísticas oficiales que se tienen de delitos como hurto, robo,
violación sexual, indican que estos ilícitos se han ido incrementando de
manera constante en los últimos años; pero, estos datos oficiales no dan
cuenta de la criminalidad real, que puede ser bastante mayor, por no
denunciarse la totalidad de los delitos que se cometen. Esto ha
repercutido en la elaboración de políticas de seguridad, por ejemplo, no
pudiendo darse el énfasis necesario en los lugares que se necesita, o
priorizando la acción contra ciertos delitos frente a otros.
9. En cuanto a las medidas que se han implementado para combatir el
crimen destacan los sistemas de video vigilancia, el establecimiento de
bases de datos e interconexión y aplicaciones para móviles.
10.La videovigilancia busca el doble objetivo de disuadir y reconocer el
delito, pero tiene sus limitaciones. Si bien es efectivo en lo segundo, en
lo primero más bien propicia que el delito se “mueva” a otros sectores
64

(no videovigilados). En ese sentido, la propuesta de la municipalidad de
comprar 41 cámaras de vigilancia es limitada como respuesta a la
delincuencia.
11.Por otra parte, institucionalmente se ha planeado la implementación de
un Observatorio de la criminalidad (aunque que no llegó a estar en
funciones a la salida de la Alcaldesa), un Centro de Control y
Operaciones (CECOP) para la vigilancia ciudadana y se ha promovido
el uso de la tecnología tanto a nivel de serenazgo (uso de GPSs,
interconexión) como en puesto de auxilio rápido, pero todo ello resulta
muy exiguo para el universo del problema de la seguridad en Lima
metropolitana
12.Todo lo antes dicho lleva a concluir de que, a pesar de que la
Municipalidad Metropolitana de Lima cuenta con una plataforma para la
generación de información en materia de crimen y seguridad, los
recursos que esta posee no solo son subempleados, sino que los
criterios metodológicos que han guiado la construcción de sus
indicadores cuentan con severos problemas de método y rigurosidad.
13.Adicionalmente, la cadena de flujo de esta información presenta una
serie de deficiencias que impiden que esta llegue de manera oportuna a
los principales actores intervinientes.
65

14.Finalmente, también se ha reconocido de que existen problemas en la
sistematización de los datos generados por estas plataformas, lo cual
impide que esta información sea un insumo contundente para la
creación de estrategias de acción por parte de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, generando, en consecuencia, deficiencias en la
orientación y efectividad de las mismas.
66

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