Documento di approfondimento del Progetto Etpl Italia trasparente
- 1. Documentazione di progetto della soluzione: PROGETTO ETPL ITALIA TRASPARENTE 1. PROGETTO Il Progetto Italia Trasparente è un progetto nazionale intrapreso dall’Associazione Finanzieri Cittadini e Solidarietà (www.ficiesse.it/associazione/cos_e-ficiesse.htm) basato sull’applicazione delle cosidette “Metodologie Etpl”, strumenti di indirizzo e sorveglianza strategica delle gestioni pubbliche che integrano tra loro quattro prospettive: quelle dell’efficienza e della trasparenza delle organizzazioni fornitrici di servizi finanziati da imposte, tasse e contributi, quella della partecipazione attiva sui singoli territori da parte di cittadini, lavoratori e imprese e quella della legalità diffusa. I sistemi Etpl partono da due osservazioni fondamentali. La prima è quella tipica di tutte le gestioni per obiettivi/risultati, per la quale le organizzazioni che producono servizi pubblici tendono, alla stregua di quelle orientate al mercato, a concentrarsi sugli obiettivi espressi in numeri “finiti” da raggiungere entro termini temporali “certi”, rappresentati normalmente dall’anno. La seconda è che nella determinazione degli obiettivi numerici annuali da raggiungere è necessario prendere a riferimento le prestazioni migliori (benckmark) raggiunte a livello nazionale evitando il più possibile di ricorrere a medie, standard e spending review lineari. Quanto alla prima osservazione, nella logica Etpl gli obiettivi numerici annuali vanno individuati sugli andamenti delle tre cosidette “dimensioni minime essenziali”, presenti in tutte le organizzazioni pubbliche, rappresentate da grandezze fisiche misurabili in numeri esatti e non stimati e rappresentate: 1) dall’andamento quantitativo degli “impieghi”, costituiti dalle quantità di risorse umane assorbite dalle unità organizzative interne nell’esecuzione dei processi di lavoro; 2) dall’andamento quantitativo prodotti finali versati ai clienti esterni (output); 3) dall’andamento qualitativo dei fenomeni socioeconomici di competenza istituzionale dell’organizzazione considerata (outcome).
- 2. Con il termine benchmarking ci si riferisce, invece, come noto, a tecniche di miglioramento utilizzate da decenni nel settore privato consistenti: a) nell’individuare tra gruppi di pubbliche amministrazioni i risultati migliori (benchmark) conseguiti in termini di quantità di risorse umane impiegate, di quantità di prodotti finali realizzati e di andamento migliorativo dei fenomeni socioeconomici di competenza; b) nell’analizzare le modalità di organizzazione e di lavorazione che le prestazioni benchmark hanno reso possibili; c) nello stabilire per tutte le altre organizzazioni del gruppo considerato obiettivi numerici annuali di avvicinamento alle prestazioni eccellenti. Fino a tutto il 2016, le metodologie Etpl potevano essere attuate soltanto su decisione dei livelli di vertice delle pubbliche amministrazioni attraverso l’avvio dei cosidetti “percorsi dall’alto”, come certamente avvenuto tra il 1996 e il 2004 - sebbene con riferimento alla sola prospettiva dell’efficienza - in una istituzione di grandi dimensioni (la Guardia di Finanza) e in una di piccole (l’Autorità Garante per la protezione dei dati personali). Ma dal 23 dicembre 2016 è entrato in vigore un nuovo diritto che permette di intraprendere anche “percorsi dal basso” su iniziativa di organizzazioni civiche, sindacali e di categoria attive sui territori. Stiamo parlando dell’accesso civico generalizzato, la versione italiana del FOIA, il Freedom of information act, in vigore negli Stati Uniti dal 1966 e in Svezia addirittura dal ‘700, istituto che oggi permette, a “chiunque”, di ottenere qualunque dato, documento e informazione detenuto da qualunque pubblica amministrazione senza dover neppure specificare i motivi della richiesta, e, in caso di rigetto dell’istanza o se la risposta non perviene entro trenta giorni, di rivolgersi al giudice amministrativo. A seguito di tale novità, l’Associazione Ficiesse ha unito le esperienze Etpl avviate nella Guardia di Finanza e nel Garante privacy con quelle di “negoziazione sociale territoriale” condotte negli anni scorsi dal Sindacato Pensionati Italiani Spi-Cgil in numerosi comuni, province e regioni d’Italia avviando, così, il “Progetto Italia trasparente”.
- 3. Il progetto prevede l’effettuazione di una serie di accessi civici generalizzati da parte di specifici “gruppi di lavoro” in settori di rilievo quali la sicurezza, la fiscalità, la spending review selettiva, i servizi alle imprese, la sanità, la giustizia. Percorsi volti ad ottenere miglioramenti numerici, graduali ma immediati, di performance di efficienza, produttività e qualità esattamente individuate e che possono essere replicati ovunque e da chiunque sui territori. Per diffondere tali logiche, nel sito “italiatrasparente.it” un apposito Manuale, strutturato su versioni successive, e sono pubblicati tutti gli atti e i documenti delle iniziative dei gruppi di lavoro già avviati (istanze di accesso civico generalizzato presentate, dati pervenuti dalle pubbliche amministrazioni, provvedimenti di diniego opposti, istanze di riesame inviate ai responsabili della trasparenza, corrispondenza intermedia, report valutativi redatti dai gruppi di lavoro, atti di dialogo cooperativo, atti di partecipazione degli stakeholder territoriali alle fasi di determinazione degli obiettivi e di valutazione dei risultati effettivamente raggiunti, ricorsi ai TAR e a al Consiglio di Stato, relative sentenze) con piena libertà, per chiunque lo voglia, di trarne spunto. Alla data del presente documento (aprile 2018), sono stati presentati quattro accessi civici generalizzati, riferiti: - agli impieghi dell’Autorità Nazionale Anticorruzione; - agli impieghi della Guardia di Finanza; - alle comunicazioni di notizia di reato inviate da uffici e comandi di Polizia e Carabinieri per “truffe agli anziani” distinti per singole province; - al numero e agli esiti delle segnalazioni, distinte per singoli Comuni, di partecipazione all’accertamento tributario inviate all’Agenzia delle Entrate. Tutte le istituzioni hanno fatto pervenire i dati numerici richiesti, ad eccezione della Guardia di Finanza, verso il cui diniego è stato presentato ricorso al T.A.R. del Lazio (www.italiatrasparente.it/2018/03/14/). Nei prossimi mesi è previsto l’avvio di altri quattro gruppi di lavoro: - sulla durata delle cause di lavoro; - sull’efficienza allocativa di Autorità amministrative indipendenti; sui tempi di rimborso dei crediti iva; - sull’efficienza allocativa dei quindici Municipi del Comune di Roma.
- 4. Da sottolineare che il Progetto Italia trasparente, come spiegato nella Parte III dell’omonimo manuale (www.italiatrasparente.it/wp-content/uploads/2018/03/MANUALE-ETPL-DEL-PROGETTO-ITALIA- TRASPARENTE-DEL-9-MARZO-2018.pdf), prevede l’attivazione non soltanto di “percorsi dal basso” ma anche di “percorsi dall’alto”, su iniziativa cioè dei livelli politico-istituzionali di vertice delle pubbliche amministrazioni. Se è vero, infatti, che la reportistica su impieghi, output e outcome non è attualmente prevista dalle leggi di contabilità economica pubblica è anche vero che tali rilevazioni possono essere introdotte in autonomia da ciascuna amministrazione in modo assolutamente semplice e senza costi, trattandosi di dati numerici già disponibili oggetto di elaborazione dei sistemi informativi. D’altra parte, un’evoluzione Etpl del sistema unico di contabilità economica pubblica rappresenterebbe il completamento della riforma avviata dal d.lgs. 279 del 1997 e, in ragione della scientificità del metodo, è presumibile possa avere un’evoluzione in ambito europeo. 2. TEAM, RISORSE E COMPETENZE I team sono rappresentati da dirigenti nazionali e territoriali dell’Associazione Ficiesse e delle associazioni promotrici aderenti a ciascun singolo “gruppo di lavoro”. Attualmente, hanno aderito: - il Sindacato Pensionati Italiani Spi-Cgil con riferimento ai Gruppi di lavoro (già avviati) “Truffe agli anziani” e “Partecipazione dei Comuni all’accertamento tributario”; - il Partito Radicale, con riferimento agli ai Gruppi di lavoro (di prossimo avvio) “Efficienza allocativa di Autorità amministrative indipendenti” e “Cause di lavoro”. Quanto alle risorse, gli impegni attuali si riferiscono al mero rimborso, da parte delle organizzazioni promotrici, delle spese vive di partecipazione ai gruppi di lavoro e delle spese legali per le eventuali attività di fronte a T.A.R. e Consiglio di Stato.
- 5. Per i “percorsi dall’alto” dovranno prevedersi risorse per la predisposizione dei progetti di impianto dei sistemi Etpl, per l’effettuazione di corsi di formazione e per l’avvio a regime. 3. BISOGNI CHE SI INTENDE SODDISFARE Il Progetto intende soddisfare due principali tipologie di bisogni. La prima tipologia riguarda i percorsi dall’alto per il miglioramento, misurato sulle prestazioni benchmark, della cosidetta “efficienza allocativa”. Percorsi che consistono in azioni: a) di individuazione degli obiettivi numerici annuali (quindi, non meramente descrittivi) assegnati; b) di individuazione di livelli e unità organizzative ridondanti o del tutto inutili; c) di riallocazione del personale eccedente in unità di produzione diretta; d) di verifica delle quantità e della qualità dei prodotti finali (output) versati annualmente a clienti esterni; e) di misurazione delle variazioni dei principali outcome istituzionali. La seconda tipologia riguarda i percorsi dal basso per il miglioramento, sempre misurato sulle prestazioni benchmark, di singoli e specifici servizi pubblici sui territori consentendo alle organizzazioni stakeholder di essere coinvolte nella determinazione degli obiettivi di miglioramento per l’anno successivo e di poter, ad anno concluso, esprimere valutazioni sui risultati effettivamente conseguiti. Esempi (tra i tanti possibili) di specifici servizi pubblici territoriali sono: l’andamento numerico annuale dei reati a maggiore impatto territoriale; i tempi medi di attesa per esami e visite sanitarie specialistiche; i tempi medi di durata delle cause penali, civili e di lavoro; i tempi medi di rimborso dei crediti iva; i tempi medi di rilascio di permessi e autorizzazioni amministrative; i tempi medi di pagamento da parte di pubbliche amministrazioni; i tempi medi di smaltimento dei rifiuti solidi urbani; i tempi medi di attesa di mezzi di trasporto pubblici. 4. VALORI ECONOMICI IN GIOCO
- 6. Il Progetto mira a rendere le pubbliche amministrazioni agili, coese e rivolte al “merito sostanziale” (e non meramente formale come oggi inevitabilmente avviene) misurato sui miglioramenti numerici, effettivi e certi, delle dimensioni fisiche degli impieghi, degli output e degli outcome. L’auspicata evoluzione dell’attuale Sistema unico di contabilità economica pubblica nella logica Etpl comporterebbe risparmi al momento non quantificabili ma comunque di notevolissimo rilievo in termini di spending review selettiva e in termini di diminuzione dei comportamenti opportunistici (come il semplice far nulla) e dei comportamenti illeciti (come le false timbrature e la corruzione) che dalle statistiche e dalle inchieste giornalistiche sembrano molto diffusi. Altro valore in gioco è la creazione di ricchezza e di posti di lavoro sui territori conseguenti alla diffusione, a fronte di servizi pubblici di sempre maggiore qualità e sempre minor costo, della legalità dei comportamenti di cittadini e imprese, a cominciare dalla compliance fiscale. 5. TECNOLOGIA ADOTTATA Le metodologie Etpl si configurano come una originale disciplina ragionieristica per il controllo e l’indirizzo delle contabilità economiche pubbliche e, come tale, può essere diretta e implementata con qualunque tecnologia già in uso alle pubbliche amministrazioni o alle organizzazioni promotrici dei gruppi di lavoro. 6. TEMPI DI PROGETTO Tempi possono essere previsti ed indicati con riferimento ai singoli gruppi di lavoro e non al progetto generale.