Mf iseps

Прямые выборы губернаторов и система
сбора муниципальных подписей в 2012 г.:
влияние на развитие политической системы
и направления совершенствования

Аналитический доклад Фонда
«Институт социально-экономических и политических исследований»

Москва, ноябрь 2012 г.

2. Жалобы в Конституционный Суд РФ ............................................................................... 47
3. Рост внутрипартийной конфликтности ......................................................................... 49
4. «Кандидаты-спойлеры» ......................................................................................................... 50

Coдержание 5. Давление региональных элит на муниципальных депутатов .............................. 51
6. Риски коррумпирования муниципальных депутатов ............................................. 52
7. Решающее влияние администраций региона на распределение подписей ....... 53
8. Юридические технологии для отсечения неблагонадежных
Методологическое резюме ........................................................................................................... 4
представительных органов МСУ от процесса сбора подписей ........................... 54
9. Влияние одновременных выборов в представительные органы МСУ
Раздел I.  Ожидания основных политических субъектов в связи и губернатора на сбор муниципальных подписей ................................................... 55
с новым порядком выборов глав субъектов РФ .............................................................. 6
10. Перенос юридических претензий к оформлению подписей
1. Дополнительная легитимность региональной власти ............................................... 7 с подписей избирателей на муниципальные подписи ........................................... 56
2. Обеспечение свободного участия кандидатов в выборах ......................................... 8 11. Проблема определения права первенства кандидатов
3. Необходимость выдвижения новых лидеров ................................................................. 9 на муниципальную подпись ............................................................................................... 57

4. Управляемость избирательного процесса ..................................................................... 10
5. Обеспечение развития системы МСУ .............................................................................. 11 Раздел IV. Актуальные направления совершенствования порядка
выборов высших должностных лиц субъектов РФ ..................................................... 66
6. Партизация представительных органов МСУ ............................................................. 12
1. Сохранение политической стабильности в регионах в период проведения
прямых выборов губернаторов ......................................................................................... 67
Раздел II. Практика первых избирательных кампаний 2012 г.
2. Сохранение социально-политической стабильности в национальных
в разрезе ожиданий основных политических субъектов ....................................... 20
республиках и многонациональных субъектах РФ .................................................. 69
1. Объективные потребности развития политической системы:
3. Повышение легитимности региональной власти,
проверка практикой ............................................................................................................... 20
сформированной по результатам прямых выборов ................................................ 72
2. Публичные аргументы в пользу «муниципального фильтра»:
4. Повышение конкурентности и открытости избирательного процесса,
проверка практикой ............................................................................................................... 23
защита прав кандидатов и МСУ ........................................................................................ 73
3. Ожидания и интересы федеральной власти: проверка практикой ................... 25
5. Совершенствование требований к деятельности избирательных штабов,
4. Ожидания и интересы региональной власти: проверка практикой ................. 27 избирательным фондам и юридическому сопровождению выборов ............. 78
5. Ожидания и интересы партий: проверка практикой .............................................. 29 6. Повышение политической культуры участников выборов ................................... 80

Раздел III. Ключевые политические и технологические проблемы
применения «муниципального фильтра» в 2012 г. .................................................... 46
1. Преувеличение значимости «президентского фильтра» ....................................... 46

2 3

Исследование основывается на следующих базовых предпосылках:
1) эффективность новой модели выборов губернаторов должна оцениваться во
взаимосвязи с совокупными потребностями политической системы РФ и инте-
ресами макро-субъектов политического процесса;
Методологическое 2) эффективность применения новой модели выборов губернаторов определяет-
резюме ся не только состоянием законодательства и действиями федерального уровня
власти, но и состоянием законодательства, действиями и уровнем политической
культуры региональных властей и субъектов избирательного процесса в регио-
нах;

Прошедшие в 2012 году 5 избирательных кампаний по выборам высших долж- 3) из-за малого числа состоявшихся избирательных кампаний и сжатых сроков ре-
ностных лиц субъектов РФ стали первым опытом практического применения но- формы 2012 год следует оценивать как период «обкатки» новой модели, которая
вой модели прямых губернаторов, законодательно утвержденной на федеральном не завершена;
уровне весной. После 14 октября вопрос об эффективности этой модели, включая 4) изменение политической культуры вслед за появлением законодательных сти-
заложенный в нее механизм «муниципальных подписей», перешел из области тео- мулов является длительным процессом, а его скорость может различаться в раз-
ретических дискуссий в плоскость предметного анализа, подкрепленного практи- личных субъектах РФ;
кой кампаний в «пилотных» регионах.
5) в связи с этим ожидания коренной реформы модели выборов губернаторов на
Целью исследования ИСЭПИ являлся анализ эффективности введенной основании кампаний 2012 года, вплоть до отмены «муниципального фильтра»,
в 2012 году модели прямых выборов губернаторов и определение направлений ее являются необоснованными и преждевременными. Система сбора муниципаль-
совершенствования (в случае выявления значимых проблем, влияющих на эффек- ных подписей на губернаторских выборах имеет потенциал усовершенствова-
тивность). ния и большое значение для дальнейшего развития национальной политиче-
Для достижения цели были решены следующие задачи исследования: ской системы.

1) анализ объективных потребностей и интересов политической системы РФ и ос-
новных макро-субъектов политического процесса применительно к возвраще- ИСЭПИ выражает благодарность Институту приоритетных региональных проек-
нию прямых выборов губернаторов; тов (генеральный директор Н. Миронов) за помощь во взаимодействии с экспер-
2) анализ потенциальных рисков и проблемных точек утвержденной модели, вклю- тами в субъектах РФ. Кроме того, тестирование отдельных выводов исследования
чая негативные ожидания экспертов и основных макро-субъектов политическо- проводилось в процессе формирования собственной региональной экспертной па-
го процесса; нели ИСЭПИ.

3) анализ практики применения новой модели в ходе избирательных кампаний
2012 года на предмет ее соотнесения с выявленными объективными потребно-
стями и интересами, потенциальными рисками и проблемными точками;
4) формулирование базовых рекомендаций по совершенствованию модели пря-
мых выборов губернаторов по тем проблемным точкам, которые обозначились
в ходе первых 5 избирательных кампаний.

4 5

влияющим на восприятие проведенной реформы избирательного законодатель-
ства.
Соответствующий анализ проводится по следующим позициям (см. также та-
блицу 1).
Раздел I. 
Ожидания основных политических 1. Дополнительная легитимность региональной власти
субъектов в связи с новым порядком Необходимость повышения легитимности региональных руководителей и фор-
выборов глав субъектов РФ мирования у населения представления об их полной ответственности за ситуацию
в регионе — объективная потребность развития политической системы РФ.
Ожидания федеральной власти, регионов и партий по данной позиции со-
впадают.
В период с декабря 2011 г. по апрель 2012 г., в процессе внесения изменений Возврат прямых выборов позволит Центру снять с себя часть ответствен-
в избирательное законодательство в части возвращения прямых выборов губерна- ности за ситуацию в конкретном регионе (социально-экономические проблемы
торов, у различных политических макроигроков существовал комплекс ожиданий и непопулярные преобразования), поскольку руководить регионами будут лица,
и интересов относительно проводимой реформы. поддержанные и населением, и местными элитами. Прежняя система «назначе-
К таким макроигрокам можно отнести Администрацию Президента РФ и феде- ния» губернаторов, завязанная на президента и федеральное руководство партии,
ральную власть в целом, региональные власти (и шире — региональные эли- обладающей большинством в региональном парламенте, формировала представ-
ты), политические партии. Ожидания федеральной власти были в значительной ление о подотчётности региональной власти лишь федеральному Центру.
степени отражены в итоговом тексте ФЗ № 40 от 2 мая 2012 г.. В период принятия В свою очередь, главы субъектов РФ с помощью прямых выборов надеются
поправок в законодательство в информационном поле была сформулирована пу- усилить свой политический вес во взаимоотношениях как с федеральной вла-
бличная позиция и позитивные ожидания сторонников губернаторских выборов стью, так и с населением и элитами региона. В обмен на принятие на себя персо-
по модели «муниципального фильтра» (авторы законопроекта и депутаты законо- нальной ответственности за ситуацию в регионе перед федеральной властью, они
дательных органов власти разного уровня, представители губернаторского корпуса получают больше свободы в действиях, избравшись на прямых выборах и получив
и федеральной власти, эксперты). поддержку муниципальных депутатов.
Экспертным путем можно выделить и ключевые объективные потребности Кроме того, губернаторы с невысоким рейтингом могут укрепить свои позиции
развития политической системы России, которые обозначились в конце 2011– и приобрести дополнительную легитимность («перезагрузить свой имидж»), прой-
2012 гг. и на удовлетворение которых было направлено возвращение губернатор- дя перевыборы по новым правилам и сдерживая сильных конкурентов на стадии
ских выборов. «муниципального фильтра». Такая тактика отчасти удалась губернатору Брянской
Таким образом, предложенная модель губернаторских выборов, включая и ее области Н. Денину (В. Рудников не сумел собрать подписи) и губернатору Новго-
ядро — «муниципальный фильтр», может быть оценена в контексте ожиданий раз- родской области С. Митину (договоренности о неучастии сильного конкурента из
личных субъектов политического процесса и объективных потребностей развития региональной элиты были достигнуты до начала кампании). Ее же пытался реали-
политической системы РФ. зовать губернатор Рязанской области О. Ковалев (борьба и последующие догово-
ренности с И. Морозовым).
Противоречия между интересами и ожиданиями разных макроигроков на губер-
наторских выборах, этими ожиданиями и объективными потребностями разви- Партии, прежде всего, «Единая Россия» в статусе «партии власти», получают воз-
тия политической системы, публичными аргументами в пользу «муниципального можность улучшить свои позиции в регионе в случае победы на губернаторских
фильтра» и практикой проведения выборов могут становиться фактором, серьезно выборах своего кандидата.

6 7

Вывод: действующая модель губернаторских выборов в целом соответствует ин- блокировать выдвижение нежелательных кандидатов — оппонентов от регио-
тересам всех субъектов политического процесса и объективным потребностям по- нальных элит, ставленников бизнес-групп федерального уровня, других «кандида-
литической системы, так как обеспечивает дополнительную легитимность регио- тов от Центра».
нальной власти. Партии в целом не заинтересованы в участии в выборах самовыдвижен-
цев, в обход партийной бюрократии.
2. Обеспечение свободного участия кандидатов в выборах Тактически «муниципальный фильтр» не в полной мере отвечает ожида-
Из потребности в повышении легитимности региональной власти посредством ниям политических партий. Крупные партии, представленные в Госдуме или
прямых губернаторских выборов вытекает другая объективная потребность раз- ЗС региона, рассчитывают на облегчение процедур выдвижения своих кандида-
вития политической системы России — возможность свободного выдвижения тов и отмену муниципального фильтра, стремясь сохранить свои преобладающие
на выборы всех кандидатов, способных представить программу развития региона позиции в нарождающейся конкуренции с новыми партиями. Для новых партий
и пользующихся значимой популярностью у населения (либо способных получить муниципальный фильтр является препятствием, так как повышает цену входа на
такую поддержку в ходе выборов). Свободная конкуренция должна повышать леги- губернаторские выборы. Оппозиционные партии заинтересованы избавиться от
тимность победителя выборов. При этом для обеспечения стабильности политиче- «опеки» со стороны региональных властей на выборах в регионе, чему также ме-
ской системы важно, чтобы от избирательной кампании могли отсекаться деструк- шает муниципальный фильтр.
тивные кандидаты, играющие на ослабление системы. Но стратегически, для партий, заинтересованных в долгосрочном развитии,
Так как первые губернаторские выборы проходили одновременно с процессами муниципальный фильтр позволяет ускорить набор политического веса в регионе, так
создания новых партий, активно начавшимися после либерализации партийного как подталкивает партии к выстраиванию отношений с муниципальными элитами.
законодательства, объективно было востребовано сохранение для кандидатов Вывод: предложенная на федеральном уровне модель позволяла настроить регио-
возможностей самовыдвижения, минуя «партийный фильтр». Потребность в ме- нальные избирательные системы таким образом, чтобы они соответствовали объ-
ханизме самовыдвижения естественным образом отпадет после того, как будет ективным потребностям развития политической системы. Однако возможность
сформировано полноценное партийное пространство, новые партии будут зареги- самовыдвижения не отвечает интересам ни региональных элит, ни политических
стрированы в достаточном количестве и на партийном рынке появится широкое партий, и на выборах-2012 (и в остальных регионах, кроме Москвы и Ярославской об-
предложение брендов, привлекательных в глазах избирателей. ласти) не предусмотрена региональным законодательством.
Единые ожидания у ключевых субъектов политического процесса по данному Вывод: «муниципальный фильтр» не препятствует удовлетворению объективной
пункту отсутствуют. Имеется схожесть позиций федеральных властей и регио- потребности развития политической системы, которая состоит в том, чтобы по-
нальных элит в том, чтобы разумно регулировать выдвижение кандидатов на зволить потенциально сильным кандидатам участвовать в выборах. Однако фильтр
выборы, но с разной мотивацией. выгоден федеральной и региональной власти как механизм отсечения нежелательных
С учетом значимости губернаторских выборов, в отличие от выборов глав муни- кандидатов, что может влиять на практику его применения.
ципальных образований или депутатов представительных органов разных уров-
ней, федеральная власть заинтересована в работоспособном фильтрующем 3. Необходимость выдвижения новых лидеров
механизме, который мог бы обеспечить преемственность отношений региональ-
Объективной потребностью политической системы России на нынешнем этапе
ной власти с Центром и дать страховку от прихода к руководству регионом неком-
является формирование дополнительных каналов выдвижения «новых ли-
петентного или неконструктивного кандидата (ставленник «олигархата» или «кри-
деров» с регионального и местного уровня. Возвращение прямой выборности гу-
минала», популисты, кандидаты без должного управленческого опыта).
бернаторов с «муниципальным фильтром», равно как и предстоящее расширение
Действующая региональная власть рассчитывала, что с возвращением прямых перечня выборных должностей на муниципальном уровне (в рамках исполнения
губернаторских выборов и в обмен на принятие на себя новых социально-поли- соответствующего предвыборного обещания президента), является таким каналом.
тических рисков (см. п. 1) региональные руководители получат возможность

8 9

По данному параметру отмечается единство ожиданий и интересов феде- кандидатов, в крайних случаях отсекая выдвижение деструктивных кандидатов.
ральной власти и политических партий. Прямой порядок избрания высших должностных лиц субъектов РФ формально
Столкнувшись в последние годы с падением авторитета губернаторского корпу- не предусматривает участия органов федеральной власти, кроме форс-мажорных
са и проблемами при формировании кадрового резерва на должности глав регио- случаев. В связи с этим в законодательство был введен рамочный механизм
нов, федеральная власть заинтересована в появлении новых лидеров «снизу», «президентских консультаций», который не реализован на практике и являет-
способных взять на себя ответственность за управление регионами и обеспечить ся страховочным.
эффективное региональное развитие. Запрос федеральной власти на новых ли- В перспективе для федеральной власти может быть важно иметь инстру-
деров местного и регионального уровня проявляется и в проекте создания ОНФ. менты давления на наиболее независимых губернаторов, в том числе при
Однако при этом федеральная власть заинтересована в том, чтобы новые лидеры помощи участия в выборах сильных оппонентов действующему губернатору, ко-
оказались системными политическими игроками, способными найти общий язык торые введут в кампанию проблемную повестку и снизят результат губернатора
с местными элитами. (пример — модель соперничества М. Рахимова и С. Веремеенко на выборах в Баш-
Новые партии, создаваемые после либерализации партийного законодатель- кирии в 2003 г.).
ства, объективно заинтересованы в привлечении новых лидеров и механиз- Региональные элиты, группирующиеся вокруг действующих глав, рассчи-
мах их выдвижения в муниципальную и региональную политику. тывают на ослабление возможностей Центра и различных федеральных групп
Действующие региональные руководители, напротив, опасаются некон- интересов вмешиваться в ход избирательной кампании и сохранение за собой ос-
тролируемого появления «новых лидеров» в регионе в связи с возвращением новных рычагов управления кампанией. «Муниципальный фильтр» при необходи-
выборности губернаторов. Однако стратегически, на случай ухода губернатора- мости позволяет региональным элитам отсекать «федеральных» кандидатов, пре-
«долгожителя», у региональных элит существует заинтересованность в выдвиже- пятствовать Центру в регистрации оппонентов губернатору и пытаться выдвинуть
нии новых лидеров для региона из своей среды, «снизу» (вместо насаждения в ре- авторитетного регионального политика без согласования с Центром. В то же время
гион «варягов» «сверху»). оппозиционно настроенная часть региональных элит может иметь потребность
в обращении за поддержкой к федеральной власти.
Вывод: необходимость прохождения «муниципального фильтра» сама по себе не
препятствует удовлетворению объективной потребности политической системы Вывод: и федеральная власть, и региональные элиты заинтересованы в сохранении
в появлении новых системных политических лидеров. Однако региональные власти инструментов управления избирательным процессом в регионе, и с этим связано по-
могут использовать «муниципальный фильтр» для сдерживания этого процесса. явление в федеральном законе «президентского» и «муниципального» фильтров.
Вывод: «муниципальный фильтр» является инструментом, который позволяет
4. Управляемость избирательного процесса региональным элитам управлять избирательной кампанией. В перспективе его при-
менение ограничивает воздействие федерального Центра на ход выборов.
Объективная потребность развития демократической избирательной системы
состоит в проведении максимально конкурентных и свободных выборов. При
5. Обеспечение развития системы МСУ
этом стратегически для политической системы и общества важно, чтобы выборы
не приводили к резкому ослаблению стабильности региональной политиче- Одним из объективных императивов развития политической системы России
ской системы, в том числе в части взаимодействия с федеральным уровнем вла- является запрос на усиление авторитета муниципальной власти, как наибо-
сти по вопросу развития региона. лее приближенной к гражданам. При комплексном подходе, развитие МСУ долж-
В вопросе о степени управляемости избирательного процесса интересы Центра но осуществляться сразу по нескольким направлениям: расширение полномочий,
и региональных элит прямо противоположны друг другу. расширение налоговой базы муниципалитетов и увеличение их собственных до-
ходов, повышение роли местной власти в региональном политическом процессе,
Федеральная власть заинтересована в обеспечении преемственности региональ-
обеспечение выборности лиц, занимающих муниципальные должности, и их регу-
ной власти и сохранении возможности для Центра влиять на процесс выдвижения
лярной подотчетности населению. Одним из аргументов в пользу введения меха-

10 11

низма муниципальных подписей как раз и было то, что необходимость кандидатов Региональные элиты не заинтересованы в обеспечении полноценной
на губернаторский пост обращаться за поддержкой к муниципальным депутатам «партизации» представительных органов МСУ, так как это способно размывать
повысит роль МСУ в регионах. административный контроль за муниципальным уровнем власти.
Стремление региональных элит полнее контролировать ситуацию на сво- Крупные партии получают повод рекрутировать новых активистов из чис-
их территориях входит в противоречие с этим запросом, так как губернаторы ла муниципальных депутатов (в процессе сбора муниципальных подписей).
будут стремиться использовать муниципальный фильтр не столько для усиления Вывод: при существующей политике федерального Центра в отношении партиза-
МСУ, сколько для отсечения нежелательных кандидатов. ции МСУ, а также руководствуясь возможностями административного давления на
Кроме того, развитие системы МСУ и повышение авторитета муниципальной многих местных депутатов в силу их рода деятельности, региональные элиты будут
власти в условиях возвращения выборности губернаторов может провоцировать стремиться пресекать попытки сильных оппозиционных партий установить долго-
новые волны конфликтов между популярными мэрами крупных городов срочные контакты с муниципальными депутатами.
и губернаторами, которые рассматривают в мэрах своих потенциальных сопер-
ников на выборах.
Вывод: если «муниципальный фильтр» используется губернаторами для отсечения
от участия в выборах нежелательных кандидатов и выставления «правильных» кан-
дидатов, это может приводить к усилению зависимости муниципальных депутатов
и глав муниципальных образований от региональной власти.
Вывод: в случае сокращения финансовой зависимости МСУ от регионального уров-
ня бюджетной системы, что в перспективе предусмотрено Бюджетной стратегией,
возможности губернаторов контролировать «муниципальный фильтр» будут осла-
блены и это является стратегически важной и позитивной тенденцией..

6. Партизация представительных органов МСУ

Развитие системы партийного представительства на муниципальном уровне
в целом соответствует объективному запросу политической и управленче-
ской системы на усиление муниципального уровня власти.
В ходе публичных дискуссий вокруг губернаторского законопроекта неодно-
кратно подчеркивалось, что необходимость сбора муниципальных подписей под-
толкнёт партии к началу более активной работы на муниципальном уровне и будет
способствовать развитию партийной системы, в чем заинтересован Центр.
Однако на федеральном уровне присутствует и обратное понимание того,
что избыточная «партизация» МСУ сегодня преждевременна. В соответствии
с решением Конституционного Суда РФ осенью 2012 г. приняты поправки в зако-
нодательство, исключающие выборы по партийным спискам (пропорциональная
или смешанная система) в ряде муниципальных образований первого уровня —
малонаселенных поселениях числом жителей менее 3 тыс., а также в поселениях,
представительные органы которых насчитывают менее 15 депутатов.

12 13

Таблица 1: Соотношение объективных потребностей и ожиданий политических субъектов в связи с введением
«муниципального фильтра» на губернаторских выборах (экспертная оценка)

Публичное обоснование
Позиции Потребности развития Ожидания и интересы Ожидания и интересы
необходимости Ожидания и интересы партий
сравнения политической системы федеральной власти региональной власти
«муниципального фильтра»
Дополнительнаяле- Возврат прямых выборов глав ре- В процессе сбора муниципальных Обретение избранным губерна- Обретение главами регионов Возможность для партии об-
гитимность избран- гионов населением для повышения подписей (поездок по муниципали- тором большей легитимности дополнительной легитимности рести дополнительную леги-
ного главы региона легитимности региональной власти тетам региона) кандидат получает для усиления готовности само- в глазах населения и снижения тимность от населения после
в глазах населения и её ответственности перед населе- возможность непосредственно по- му принимать необходимые зависимости от Центра после победы кандидата от партии
нием общаться с муниципальными депута- непопулярные решения и нести избрания (актуально при пере- на выборах (актуально, прежде
тами — представителями населения полноту ответственности (в гла- выборах действующего руково- всего, для «ЕР»)
Формирование механизма отзыва (помимо встреч с самими избирате- зах избирателей) за социаль- дителя региона)
высшего должностного лица субъек- лями в ходе агитационной кампании) но-экономические проблемы
та РФ населением, как минимум — в регионе У избранного губернатора по-
механизма подотчётности ВДЛ на- «Муниципальный фильтр» позволит является дополнительная
селению кандидатам лучше вникнуть в реаль- Население будет возлагать от- легитимность для попыток
ные проблемы территорий ветственность за проблемы контролировать политический
в регионе на всенародно из- процесс в регионе (в обмен на
бранного главу региона, а не принятие на себя политической
на федеральную власть, пред- ответственности перед Цен-
ложившую кандидатуру губер- тром)
натора
Обеспечение сво- Предоставление возможности само- «Муниципальный фильтр» отсекает Появление эффективного меха- Появление эффективного меха- Предотвращение участия в вы-
бодного участия выдвиженцам участвовать в выборах от участия в выборах кандидатов, низма-фильтра, позволяющего, низма-фильтра, позволяющего, борах самовыдвиженцев, так
кандидатов в выбо- не имеющих чёткой программы и не в случае необходимости, не до- в случае необходимости, не как это будет угрожать «партий-
рах губернаторов Обеспечение допуска на выборы нацеленных на поступательное раз- пустить к выборам нежелатель- допустить к выборам нежела- ной монополии»
действительно популярных партий витие региона (кандидаты, преследу- ных кандидатов (экстремисты, тельных кандидатов (криминал,
и кандидатов в данном регионе для ющие свои бизнес-интересы, члены криминал, олигархат, неси- олигархат, оппоненты от регио-Опасения оппозиционных
обеспечения легитимности выборов преступного мира, случаи выдвиже- стемные и пр.), в т. . в качестве
ч нальных элит и пр.), в т. . в ка-
ч партий относительно допол-
и избранного губернатора (в т. .
ч ния в целях самопиара и т. .), или
д самовыдвиженцев честве самовыдвиженцев нительных расходов на сбор
через симулирование участия в вы- «технических» кандидатов муниципальных подписей и ра-
борах партий, представленных в за- Появление эффективного меха- боту с местными активистами,
конодательном собрании региона низма-фильтра, затрудняющего а также попыток региональных
и пользующихся поддержкой изби- конкурентам ведение контркам- властей отсекать их от выдви-
рателей региона) пании против действующего гу- жения кандидатов
бернатора (фаворита) — «двой-
ников» и проч. Использование факта вы-
движения своего кандидата
для целей раскрутки «новой»
партии в регионе (либо под-
держания интереса к одной из
«старых»)
Необходимость вы- Необходимость возвращения меха- Необходимость кооптации в си- Действующие губернаторы В связи с либерализацией
движения новых по- низмов выборности руководителей стемную политику «новых ли- «старого призыва» опасаются партийного законодательства
литических лидеров различного уровня для формирова- деров», приходящих в политику появления «новых лидеров» «новые» партии заинтересова-
ния канала выдвижения «новых ли- с регионального и местного в регионе в связи с возвраще- ны в механизмах выдвижения
деров» с регионального и местного уровня. Прохождение «муници- нием выборности своих «новых лидеров» в му-
уровня (помимо возвращения вы- пального фильтра» и необхо- ниципальную и региональную
боров губернаторов, также инициа- димость находить общий язык У региональных элит есть заин- политику
тива расширить перечень выборных с местными элитами обеспечи- тересованность в выдвижении
должностей МСУ) вает такую системность новых лидеров для региона из
своей среды (вместо «варягов»)

14 15

Публичное обоснование
Позиции Потребности развития Ожидания и интересы Ожидания и интересы
необходимости Ожидания и интересы партий
сравнения политической системы федеральной власти региональной власти
Управляемость из- Для обеспечения стабильности по- Введение «муниципального филь- Сохранение неформального Снижение политической Опасения оппозиционных
бирательного про- литической системы важна управ- тра» публично не мотивировалось контроля Центра над процессом и электоральной зависимости партий относительно попыток
цесса ляемость избирательного процесса необходимостью обеспечить управля- выдвижения кандидатов и обе- губернаторов от АП РФ, пол- региональных властей отсекать
в конструктивном смысле этого тер- емость избирательного процесса. На спечение избрания кандидатов, предств, партии, обладающей их от выдвижения кандидатов
мина — сохранение региона в русле управляемость был направлен «пре- готовых к конструктивной со- большинством в ЗС региона
политики федерального Центра даже зидентский фильтр», который остал- вместной работе с федеральной
в случае избрания нового губерна- ся «спящей нормой» закона властью Расширение для региональных
тора, обеспечение преемственности элит возможностей ограничи-
курса на развитие региона, сохране- В то же время на практике наличие Обеспечение плавной, а не вать вмешательство федераль-
ние дееспособности системы управ- «муниципального фильтра» повы- единовременной «чистки» ных групп интересов в изби-
ления регионом в период и после шает управляемость избирательного губернаторского корпуса; рательный процесс в регионе
выборов процесса, поскольку страхует от при- предоставление действующим (выдвижение собственных
менения ряда «грязных технологий» губернаторам возможности пе- кандидатов без согласования
(см. раздел III) реизбраться (кроме откровенно с Центром, блокирование «фе-
непопулярных или неэффектив- деральных» кандидатов)
ных глав)

Нивелирование роли регио-
нальных ЗС в процессе выдви-
жения кандидатов на высший
пост в регионе (в связи с опа-
сениями утраты «ЕР» большин-
ства в региональных парламен-
тах, существовавшими после
выборов декабря-2011)
Обеспечение разви- Необходимость усиления роли мест- Необходимость собирать подписи му- Постепенное повышение ле- Усиление политического кон-
тия системы МСУ ной власти в региональном поли- ниципальных депутатов усилит роль гитимности органов МСУ для троля со стороны исполнитель-
тическом процессе, развития и по- органов МСУ в региональном полити- населения, формирование ной власти региона за пред-
вышения самостоятельности МСУ ческом процессе у населения понимания ответ- ставительными и избранными
(расширение полномочий, сопрово- ственности органов МСУ за ре- органами МСУ (в целях обе-
ждаемое увеличением собственных В процессе сбора муниципальных шение локальных проблем (а не спечения прохождения через
доходов муниципалитетов) подписей кандидат знакомится и на- перенос этой ответственности фильтр «нужных» кандидатов)
ходит общий язык с депутатским кор- на губернатора и федеральную
пусом на местном уровне власть)

Предотвращение возобнов-
ления публичных конфликтов
между популярными мэрами
крупных городов и губернато-
рами — через необходимость
для сторон договариваться
в процессе прохождения «му-
ниципального фильтра»
«Партизация» МСУ Необходимость развития партийной «Муниципальный фильтр» подтол- Постепенное формирование Возможность обеспечить в ходе
системы и повышения авторитета кнёт оппозиционные партии более системы партийного предста- сбора подписей муниципаль-
партий у населения активно бороться за места в органах вительства на муниципальном ных депутатов приток в партию
МСУ и начать системную работу на уровне популярных местных лидеров
муниципальном уровне и представителей гражданского
общества, а также рекрутирова-
ние новых членов

16 17

Таблица 11: Соотношение объективных потребностей и ожиданий
политических субъектов в связи с введением «муниципального
фильтра» на губернаторских выборах (оценочная матрица)

Публичное
Потребности обоснование Ожидания Ожидания
Ожидания
Позиции развития по- необходимо- и интересы и интересы
и интересы
сравнения литической сти «муни- федеральной региональ-
партий
системы ципального власти ной власти
фильтра»
Дополнительная
легитимность
избранного
+ + + + +
главы региона
в глазах
населения
Обеспечение
свободного
участия + – – – +/–
кандидатов
в выборах
Необходимость
выдвижения
новых + Не выражено + +/– +
политических
лидеров

Центром Центром
Управляемость
+ –
избирательного + Не выражено –
Регионами Регионами
процесса
– +

Обеспечение
развития + + + / — – Не выражено
системы МСУ

«Партизация»
+ + + Не выражено +
МСУ

Обозначения:
«+» — позиция соответствует ожиданиям и интересам субъектов или публичным аргументам;
«–» — позиция не соответствует ожиданиям и интересам субъектов или публичным аргументам;
«+ / –» — имеются противоречивые ожидания и интересы субъекта (расхождение тактических
и стратегических интересов, разнонаправленные ожидания разных групп интересов в рамках макро-
игрока);
«Не выражено» — данная позиция не присутствовала в числе публичных аргументов / какой-либо зна-
чимый интерес субъекта по данной позиции отсутствует.

18 19

действующие главы имели низкий уровень поддержки, а новые губернаторы еще
не были готовы к участию в реальных выборах или были не знакомы региональ-
ным элитам.
Среди регионов, первоначально стоявших в графике на 2013 г., к числу потен-
Раздел II. циально «проблемных» относились Ярославская, Самарская, Смоленская область.
Практика первых избирательных В Ленинградской области существовала явная угроза раскола элит на прямых вы-
борах (готовность и прежнего губернатора В. Сердюкова, и спикера областного
кампаний 2012 г. в разрезе ожиданий парламента А. Худилайнена, и нынешнего главы региона А. Дрозденко участвовать
основных политических субъектов в выборах).
Однако в результате основная волна плановых прямых выборов теперь при-
дется лишь на 2015–2017 гг. (см. таблицу 3). При этом пока федеральным центром
не предложено сценариев проведения массовых досрочных выборов в 2013 или
Соответствие первого цикла прямых выборов губернаторов потребностям 2014 гг.
и ожиданиям политической системы и ключевых субъектов политического про- Вывод: вплоть до 2017 г. вопрос о степени легитимности региональной власти пе-
цесса в полном объеме проанализировано в таблице 4. Далее в тексте указываются риодически может подниматься оппозицией и населением в большом числе субъектов
лишь ключевые проблемные точки реформы по шкале «ожидания (потребности) — РФ в случае обострения социального протеста и конфликтов на местах.
практика», по оценке экспертов ИСЭПИ.
До 2015 года включительно в самом губернаторском корпусе будет сохраняться
и может нарастать восприятие политических отличий в реальном политическом
1. Объективные потребности развития политической системы: статусе «уже избранных» и «еще назначенных» глав регионов.
проверка практикой

Первый избирательный цикл в целом отвечал большинству объективных по-
1.2. Первый избирательный цикл показал, что прямые выборы глав регио-
требностей развития политической системы РФ, обозначившихся на рубеже 2011–
нов пока недостаточно привлекают избирателей, что несколько сдерживает
2012 гг. и связанных с темой выборности губернаторов. Однако ряд ограничений,
рост легитимности избранных губернаторов.
сопровождающих возвращение прямых выборов глав регионов, пока не позволяют
14 октября явка в 5 «губернаторских» регионах оказалась не только ниже явки
говорить о достижении полного соответствия между практикой ведения кампаний
на последних федеральных выборах (что ожидаемо и объясняется меньшей ста-
и объективными задачами развития политической системы.
тусностью выборов), но и в 4 из 5 регионов формально не дотянула до уровня ак-
тивности избирателей на последних выборах губернаторов в этих регионах до их
Ключевые проблемные моменты: отмены (2001–2004 гг.). Исключение составила лишь Новгородская область, однако
1. Задача повышения легитимности региональной власти и расширения её здесь высокая явка — как фактор дополнительной легитимации региональной вла-
ответственности перед населением в целом реализована, но с рядом оговорок. сти — нивелируется низкой конкурентностью выборов (см. далее). Сравнительные
показатели явки на выборах разных уровней приведены в таблице 2.
1.1. Процесс релегитимизации губернаторского корпуса через прямые вы-
боры значительно растянут во времени. Весной 2012 года, уже после запуска Сравнительно низкая явка в Амурской области компенсируется высоким стар-
политической реформы, но еще до вступления в силу норм нового Федерально- товым рейтингом и конечным результатом губернатора, а также участием в вы-
го Закона, имела место серия досрочных отставок и «назначений» в соответствии борах всех основных политических сил. Кампания в Белгородской области носила
с прежним порядком наделения полномочиями. Она была воспринята эксперта- низкоконкурентный характер, но это было связано с объективной популярностью
ми как стремление минимизировать число выборов в «проблемных» регионах, где губернатора и фактическим добровольным отказом оппозиции от соперничества.

20 21

Вывод: в случае роста протестных настроений в регионе вопросы о легитимности Возможность для действующих губернаторов баллотироваться на пост главы ре-
региональной власти могут в будущем в первую очередь возникать в Новгородской обла- гиона после окончания срока своих полномочий, с точки зрения потребности си-
сти. В меньшей степени этот риск выражен в Рязанской области (фактором, сдержи- стемы управления в новом качестве власти, сыграла двойственную роль. С одной
вающим рост легитимности, является все равно сохраняющийся потенциал внутри- стороны, предложенная модель губернаторских выборов позволила сохранить по-
элитной борьбы) и Брянской области (легитимность Н. Денина ситуативно высока, пулярных и эффективных губернаторов, несмотря на длительное пребывание их
однако достигнута через краткосрочную мобилизацию и требует закрепления). у власти, что ранее считалось негласным основанием для отказа в переназначении
(Белгородская область).

2. Возможности свободного выдвижения кандидатов на первом цикле вы- С другой стороны, при помощи «муниципального фильтра» и в отсутствие се-
боров оказались ограничены по сравнению с объективными потребностями рьезных конкурентов из-за короткого переходного периода смогли переизбрать-
развития политической системы. ся действующие губернаторы с неустойчивыми позициями — Н. Денин в Брянской
области (муниципальные подписи не смог собрать ключевой внутрирегиональ-
В условиях, когда новые партии на момент объявления первых выборов губернаторов
ный конкурент В. Рудников, благодаря чему Н. Денин смог мобилизовать электо-
только начали получать регистрацию, объективно востребованная норма о возможно-
рат против кандидата-«варяга» В. Потомского), С. Митин в Новгородской области
сти самовыдвижения, предложенная федеральным законодателем, не была предусмо-
и О. Ковалев в Рязанской области (в обоих случаях с оппонентами были достигнуты
трена ни в одном из 5 регионов. Как показано выше, эта норма в целом не отвечает инте-
договоренности еще до дня голосования, что вряд ли бы стало возможным, имей
ресам основных субъектов политического процесса и из всех субъектов РФ возможность
оппоненты дополнительные 6–12 месяцев на подготовку).
самовыдвижения предусмотрели лишь в двух регионах (Москва, Ярославская область).
Вывод: «муниципальный фильтр» не препятствовал повышению качества власти
При этом на момент проведения политической реформы, в начале 2012 г., социо-
через обновление элит, однако пока и не стал мощным толчком к повышению каче-
логи отмечали низкий авторитет политических партий у населения, несмотря на за-
ства власти. В регионах с эффективными губернаторами-долгожителями остается
вершившуюся кампанию по выборам в Госдуму. Это также делало востребованным,
открытым стратегический вопрос о подготовке «эффективного преемника». В ре-
по крайней мере, на первом этапе, введение возможности самовыдвижения, хотя
гионах с недостаточно популярными главами (Н. Денин, О. Ковалев) сам ход избира-
и замедлило бы развитие партийной системы.
тельной кампании обозначил ресурсы для повышения качества власти — расширение
Также свободное выдвижение кандидатов было ограничено политтехнологиче- сотрудничества с муниципальными элитами и обновление управленческой команды,
ски, на местах, через практику применения «муниципального фильтра» (см. раздел которыми теперь необходимо грамотно распорядиться. Внешних стимулов для по-
III). На федеральном уровне какие-либо ограничения не действовали, «президент- вышения эффективности власти в ходе кампании не наблюдалось в Новгородской об-
ский фильтр» остался «спящим». ласти.
Вывод: на первом цикле губернаторских выборов наличие возможности самовыдви- Вывод: вопрос о повышении авторитета муниципального уровня власти пока
жения могло укрепить политическую систему. Однако уже на выборах в 2013 г. этот остается в теоретической плоскости как применительно к выборам губернаторов,
вопрос практически утратит значимость, и будет актуален лишь для регионов, в ко- так и применительно к другим инициативам федеральной власти, призванным уси-
торых сохранится высокий уровень недоверия политическим партиям. лить МСУ.

3. Потребность политической системы в повышении роли МСУ и качества 2. Публичные аргументы в пользу «муниципального фильтра»:
проверка практикой
власти в целом через сменяемость региональных элит и выдвижение «новых ли-
деров» на местном и региональном уровнях пока удовлетворена лишь отчасти. Практика проведения первых прямых выборов глав регионов пока не в полной
Выдвижения «новых лидеров» в региональную политику, серьезно повышающих мере подтвердила различные публичные аргументы, высказывавшиеся в поль-
эффективность власти, по итогам прошедших выборов зафиксировано с некоторыми зу механизма «муниципальных подписей» в период разработки данной законода-
оговорками лишь в отношении Брянской и Рязанской областей (см. таблицу 4, п. 1.6). тельной инициативы.

22 23

Ключевые проблемные моменты: 2. Значительный аргументационный массив в поддержку «муниципального
1. Одним из главных публичных аргументов в поддержку идеи «муниципального фильтра» был связан с утверждением, что фильтр позволит отсекать от участия
фильтра» стали соображения о необходимости для кандидатов осуществлять по- в выборах кандидатов с изначально неконструктивной позицией — как чи-
ездки по районам и городам региона в процессе сбора подписей. Предполагалось, сто «технических» кандидатов, так и ставленников криминальных структур или
что эти поездки (своего рода «праймериз») позволят претендентам на губерна- бизнес-групп, популистов.
торский пост познакомиться с реальными проблемами территорий, найти общий Действительно, в выборах в явном виде не участвовали представители крими-
язык с местными депутатами и при желании сторон — позволят провести встречи нала или политики, готовые давать безответственные обещания. Однако, повы-
с избирателями на местах. шая управляемость избирательного процесса в целом, фильтр, тем не менее,
За некоторыми исключениями, эти ожидания в массе своей не оправдались. не дал (и не мог дать) полной гарантии от участия в выборах кандидатов-
Личные поездки по районам непосредственно в целях сбора подписей со- «спойлеров». Из уст представителей парламентской оппозиции звучали обвине-
вершали ограниченное число кандидатов. Имели место случаи, когда работа ния в «спойлерстве» в пользу власти в адрес кандидатов от ЛДПР и малых партий
кандидата с местными депутатами «в поле» использовалась в основном для пиар- («Патриоты России», «Правое дело», «Яблоко», новые «малые» партии). При этом
сопровождения избирательной кампании или в расчете на федеральный резонанс. самой оппозиции «фильтр» затруднил выдвижение «спойлеров» в своих интересах
Так, О. Ефимова (КПРФ) в Новгородской области использовала поездки отдельным или кандидатов, призванных вести «грязную кампанию» против губернатора.
районам в основном для косвенной дискредитации губернатора С. Митина. Целью, Вывод: «фильтр» будет оставаться для губернаторов инструментом для реги-
очевидно, являлось информационное сопровождение претензий О. Ефимовой по страции «технических» соперников (для страховки от отмены выборов из-за снятия
«муниципальному фильтру», которые она затем попыталась переадресовать Кон- всех кандидатов) и для ограничения возможностей оппозиции формировать на вы-
ституционному Суду РФ и главе государства. борах пулы антигубернаторских кандидатов (основой оппозиционный кандидат плюс
Из числа избранных губернаторов непосредственно и систематически в сбо- другие кандидаты, необходимые для политтехнологических задач размывания элек-
ре подписей, по наблюдениям местных экспертов, участвовали лишь Е. Савченко тората и снижения результата действующего главы региона).
и отчасти С. Митин. В остальных случаях взаимодействием с муниципальны-
ми депутатами занимались преимущественно штабы губернаторов, причем 3. Ожидания и интересы федеральной власти: проверка практикой
чаще всего через глав муниципальных образований.
Ожидания федеральной власти от реформы порядка наделения глав регионов
Вывод: по итогам первых избирательных кампаний представление о «муниципаль- полномочиями в значительной мере оправдались. Проблемными являются
ном фильтре» как инструменте эффективной коммуникации депутатов террито- в основном вопросы общественного восприятия реформы, включая представ-
рий с будущим главой региона еще не сформировано. ления о легитимности региональной и местной власти.
Однако для кандидатов от «Единой России» и действующих глав регионов этот
недостаток в некоторой степени сглаживается тем, что взаимодействие с муни-
Ключевые проблемные моменты:
ципальными депутатами имело место в ходе «праймериз» «Единой России» и общих
встреч губернатора с избирателями. 1. Ожидания повышения легитимности как региональной власти, так
и местного самоуправления, пока оправдались частично.
В ходе избирательного цикла 2013 года процесс непосредственного взаимодействия
кандидатов с муниципальными депутатами в процессе сбора подписей приобретет Хотя показатели поддержки действующих губернаторов на выборах крайне вы-
более широкий характер — основные партии приобрели в ходе выборов текущего года соки, в ряде случаев эта поддержка может иметь неустойчивый характер и обуслов-
определенный опыт ведения избирательных кампаний нового типа и в следующем году лена в большей степени контекстом избирательной кампании, нежели чем долго-
будут иметь также больше времени на подготовку к избирательному процессу. срочной популярностью губернаторов у населения.
Непубличный характер сбора подписей большинством кандидатов, их недо-
статочное внимание к фактору личных встреч с депутатами сдерживают прогресс

24 25

в восприятии гражданами и региональными элитами роли и ответственности пред- Вывод: из-за текущих «настроек» механизма «муниципального фильтра» Центр
ставительных органов МСУ. будет зачастую ограничен в возможностях предлагать или даже навязывать регио-
Вывод: рост легитимности региональной и местной власти должен происходить нальным властям иной сценарий кампании (в случае такой необходимости для феде-
по мере увеличения числа регионов, губернаторы которых будут переизбраны на пря- ральной власти).
мых выборах, и развития культуры взаимодействия кандидатов с муниципальными
элитами в процессе сбора подписей. 4. Ожидания и интересы региональной власти: проверка практикой

При том что выборы проходили в максимально комфортных для губернаторов
2. Федеральный Центр сохраняет определенный контроль над процессом условиях и при явной политической и технической неготовности к ним оппозиции,
выдвижения кандидатов в губернаторы, но этот контроль имеет свои объек- результаты применения «муниципального фильтра» в проблемных для власти ре-
тивные пределы и ограничители. гионах должны снизить планку ожиданий действующих региональных вла-
стей в отношении силы воздействия этого фильтра.
Выдвижение действующих глав субъектов РФ происходило от лица «Единой
России» и ОНФ и было согласовано Центром. Ситуация противостояния двух кан-
дидатов от региональных элит в Рязанской области, угрожавшая расколом элит Ключевые проблемные моменты:
и вторым туром выборов, также была успешно урегулирована в пользу нынешнего
1. Неоднозначной оказалась результативность участия действующих глав
губернатора О. Ковалёва при участии федерального руководства «Единой России»,
субъектов в первых прямых выборах по новому закону, с точки зрения обре-
ОНФ и «Патриотов России».
тения ими дополнительной легитимности в глазах населения и элит.
Тем не менее, успешное прохождение И. Морозовым и В. Потомским «муни-
Уровень поддержки губернаторов в 2012 г. оказался существенно выше, чем
ципального фильтра» свидетельствует об объективных границах применимости
в ходе первого тура последних губернаторских выборов 8–10-ти летней давности
данного механизма для отсечения кандидатов, нежелательных для федеральных
(за основу взят показатель «доля голосов от общего числа избирателей», менее уяз-
или региональных элит. Оба смогли заручиться поддержкой местных депутатов:
вимый при сравнении к разбросу по уровню электоральной активности). Исключе-
В. Потомский — за счёт серьёзного представительства КПРФ на местном уровне
нием является Новгород, где разница результатов С. Митина в 2012 г. и М. Прусака
и финансового ресурса, И. Морозов — за счёт личных связей в родном регионе.
в 2003 г., невелика (чуть более 3 % от общего числа избирателей). (см. таблицу 2).
В дальнейшем В. Потомскому удалось заручиться поддержкой местного судейского
корпуса, добившись беспрецедентного снятия с выборов действующего губерна- Доля голосов, полученных губернаторами, практически во всех регионах превы-
тора по формальным основаниям — якобы из-за нарушения порядка заполнения шает долю голосов, отданных за федеральный список «Единой России» на выборах
подписных листов. в Госдуму-2011 (кроме Брянской области, где разница составила менее 1 %).

При этом кампания в Новгородской области, где губернатору удалось добить- Результаты кампании в Белгородской области лишь подтвердили объективно
ся выдвижения только «технических» кандидатов, высветила иную проблему для высокую популярность Е. Савченко и управляемость политической ситуации в ре-
Центра. Несмотря на объективную заинтересованность Центра в повышении кон- гионе, связанную и с длительным пребыванием команды губернатора во власти.
курентности и репрезентативности выборов в регионе, «муниципальный фильтр» Высокие же результаты С. Митина и Н. Денина, до начала кампании включавших-
позволил штабу губернатора провести выборы по собственному неконкурентному ся экспертами в число «середняков», скорее, объясняются ситуативными факторами.
сценарию.
Победа С. Митина в Новгородской области во многом стала следствием неконку-
Вывод: хотя федеральная власть сохраняет нити управления губернаторскими рентного характера кампании и успешной мобилизации явки избирателей. Этого
избирательными кампаниями, «муниципальный фильтр» не препятствует регистра- удалось добиться вследствие превентивной работы администрации региона с оп-
ции сильных оппонентов, даже если они не поддерживаются Центром (сильные мэры, понентами внутри региона в целях обеспечения их неучастия в выборах, а также
кандидаты от части региональной элиты, бизнесмены-члены крупнейших партий, низкого интереса к региону у оппозиции и внешних групп интересов.
федеральные управленцы).

26 27

Победа Н. Денина в Брянской области во многом достигнута за счёт мобилиза- 3. Выборы сразу в 2 из 5 регионов продемонстрировали региональным ад-
ции элит и электората в последние дни перед выборами, после принятия облсудом министрациям конечные пределы возможностей «муниципального филь-
решения о снятии губернатора по иску кандидата от КПРФ. Обращают на себя вни- тра» для управления кампанией.
мание серьезные внутрирегиональные различия между территориями по уровню В Брянской и Рязанской областях, несмотря на сильное противодействие штабов
поддержки действующих глав регионов. В самом Брянске результаты Н. Денина губернаторов и активную работу администраций региона с местными депутата-
и В. Потомского в разных районах города почти сровнялись. Аналогичным образом ми, «муниципальный фильтр» смогли преодолеть оппоненты, имевшие и ресур-
В. Федоткину (КПРФ) в некоторых районах Рязани удалось аккумулировать до 1/3 сы, и электоральную поддержку для того, чтобы реально претендовать на перевод
голосов избирателей, пришедших на участки. кампании во второй тур.. При этом в Рязанской области в условиях борьбы между
Вывод: несмотря на крайне благоприятные статистические показатели всех из- О. Ковалевым и И. Морозовым во второй тур гипотетически мог выйти не только
бранных губернаторов, о безоговорочном росте легитимности для населения по ито- И. Морозов, но и кандидат от КПРФ В. Федоткин.
гам первых прямых выборов можно говорить лишь в случае с Е. Савченко и О. Кожемяко. Вывод: к выборам-2013 оппозиция начнет готовиться заблаговременно, при этом
Вывод: для О. Ковалева, Н. Денина и, в меньшей степени, С. Митина даже после из- на поле губернаторских выборов появятся дополнительные федеральные игроки (пар-
брания на прямых выборах сохраняется проблема легитимности в глазах населения тия «Гражданская платформа» М. Прохорова, обновленная КПРФ, набирающие силу
(особенно в областных центрах) и части элит. Она может сыграть негативную роль «Патриоты России», другие партии). Действующим губернаторам-«середнячкам»,
для популярности региональной власти в случае ухудшения социально-экономической опасающимся второго тура, целесообразно не рассчитывать на отсекающую роль
ситуации в регионе. «муниципального фильтра», а заблаговременно выстраивать внутриэлитную конфи-
гурацию в регионе и выходить на политические альянсы с другими сильными регио-
нальными политиками.
2. Региональным элитам удалось несколько снизить политическую и элек-
торальную зависимость от федерального Центра. Однако в ходе кампании
стало очевидным, что ряд губернаторов все еще сами нуждаются в поддерж-
5. Ожидания и интересы партий: проверка практикой
ке и содействии Центра. Основные ожидания политических партий от введения прямых выборов губер-
Наиболее зависимым от федеральной поддержки оказался губернатор Рязанской наторов получают практическое воплощение.
области О. Ковалев, изначально считавшийся самым «слабым» из глав, вышедших
на прямые выборы.
Ключевые проблемные моменты:
Не сумев заблокировать регистрацию И. Морозова, О. Ковалеву пришлось искать
1. Результаты октябрьских выборов заранее рассматривались экспертами и оп-
поддержки на федеральном уровне для достижения договоренностей с И. Морозо-
позицией как тест на жизнеспособность для «Единой России» после сравнительно
вым и стоявшими за ним региональными элитными группами.
неудачного выступления в декабре 2011 г. Победа действующих глав 5 регионов,
В Брянской области Н. Денину в критический для себя момент удалось резко выдвинутых «Единой Россией» на губернаторские выборы 14 октября, могла
нарастить уровень своей поддержки в финальной фазе кампании только благода- бы стать дополнительным источником легитимности для партии.
ря положительному решению Верховного суда и включению в мобилизационную
В целом результаты победителей во всех 5 областях выше уровней поддержки
кампанию федеральных лидеров ОНФ, «Единой России» и ЛДПР.
«партии власти» образца декабря 2011 г. (см. таблицу 2). Только в Брянской области
Вывод: «муниципальный фильтр» позволяет действующим губернаторам снизить результаты Н. Денина и «Единой России» оказались почти идентичными (в пере-
влияние Центра на процесс выдвижения и регистрации кандидатов. Однако в случае счете на долю от общего числа избирателей).
развития кампании по проблемному для себя сценарию губернаторы с неустойчивым
Однако имиджевые выгоды для «Единой России», связанные с переизбранием
рейтингом по-прежнему зависимы от политической и агитационной поддержки на
поддержанных партией губернаторов, не должны скрывать того обстоятельства,
федеральном уровне.
что поддержка населения, оказанная губернаторам, автоматически не может быть

28 29

распространена на саму партию. Действующие главы регионов старались вести Это, в частности, КПРФ в Амурской области, ЛДПР в Белгородской области и «Па-
надпартийную кампанию. В той же Брянской области на завершающем этапе кам- триотов» в Новгородской области.
пании мобилизация за Н. Денина велась не только под флагом «Единой России», но Вывод: из-за того, что участие многих партий в выборах носило «технический»
и под брендом ОНФ и при поддержке ЛДПР, а решающим фактором стало противо- характер, прохождение «муниципального фильтра» стало кадровым ресурсом для
поставление «своего» кандидата «варягу». В целом в Брянской, Рязанской, Белго- партий лишь в единичных случаях. По мере перехода новых партий к реальной поли-
родской областях победители сформировали вокруг себя межпартийную коалицию. тической работе на местах, «муниципальный фильтр» и в целом возможность за-
В ходе губернаторских кампаний в некоторых регионах смогли заявить о себе светить своего кандидата на выборах главы региона будут более активно влиять на
«Патриоты России», имевшие негласную поддержку администраций регионов на кадровую ситуацию в региональных отделениях партий.
стадии сбора подписей (2-е место в Новгородской области, 3-е место в Белгород-
ской области).
3. В ряде регионов обозначился сценарий возможных расколов внутри ре-
Вывод: губернаторские выборы не являются определяющими в повышении автори- гиональных отделений крупных партий или конфликтов между федераль-
тета «Единой России» в регионе. «Патриоты России» в силу своего членства в ОНФ ным и региональным руководством партий.
начинают рассматриваться региональными элитами как потенциальная «малая
Конфликты внутри региональных отделений имели место в «Единой России»
партия власти», что подтверждается и выступлением «Патриотов» на ряде выбо-
(Рязанская область, исключение ряда депутатов) и КПРФ (Новгородская область,
ров в ЗС.
кандидат О. Ефимова не получила полной поддержки внутри регионального отде-
ления, часть коммунистов склонилась к поддержке губернатора).
2. Кадровые ожидания партий от губернаторских выборов и «муниципаль- Определенные разногласия между федеральным и региональным руководством
ного фильтра» реализованы, но не в полном объеме. партий существуют в «Справедливой России» (поддержка кандидатом от «СР»
Если оценивать прошедшие 5 кампаний по числу новых лидеров, привлечен- В. Крымским выдвиженца от «Патриотов» И. Морозова и передача ему собранных
ных партиями, то наибольшего эффекта достигли «Патриоты России». В Рязан- «СР» подписей; поддержка «эсерами» Е. Савченко в Белгородской области), КПРФ
ской области партия смогла привлечь к себе внимание, выставив узнаваемого в ре- (из-за конфликта в новгородском отделении, в результате чего партия не зареги-
гионе И. Морозова. В Новгородской области от партии был выдвинут и занял 2-е стрировала своего кандидата) и «Яблоке» (федеральное руководство партии исклю-
место с 10,6 % голосов бывший мэр одного из городов региона Н. Захаров. Однако чило А. Пономарева и распустило региональное отделение за снятие своей канди-
тот же И. Морозов стремился позиционировать себя не столько кандидатом от «Па- датуры в Брянской области).
триотов», сколько кандидатом от ОНФ, а после заключения политического союза В Амурской области возник публичный конфликт между «Правым делом»
с О. Ковалевым и снятия с выборов остается открытым вопрос о дальнейших пер- и «РПР-Парнас», что связано с переходом одного из лидеров «Правого дела» в реги-
спективах И. Морозова как неформального лидера «Патриотов» в регионе. оне в «РПР-Парнас».
С точки зрения влияния «муниципального фильтра» на вербовку партиями Вывод: увеличение числа избирательных кампаний после возвращения выборов гу-
муниципальных депутатов, результаты кампании оказались достаточно скром- бернаторов прогнозируемо повышает риски внутрипартийных конфликтов и раско-
ным. По сообщениям из регионов, определенную работу в этом плане провели лов в оппозиционных партиях по вопросу о приемлемости сотрудничества с действу-
лишь «Патриоты России», добившиеся притока в партию до двух десятков «неза- ющей региональной властью.
висимых» муниципальных депутатов в Новгородской области. Возможен переход
к «Патриотам» ряда депутатов «Единой России», которые летом 2012 г. были ис-
ключены из партии за свою поддержку И. Морозова. 4. Созданы предпосылки для того, чтобы часть малых и оппозиционных
партий получили возможность ввести своих кандидатов в систему управле-
Кроме того, партии задействовали первые губернаторские выборы для засветки
ния регионом или крупными муниципальными образованиями. Ближайшие
в региональном информационно-политическом пространстве своих новых
месяцы покажут обоснованность этих ожиданий.
(молодых) лидеров под будущие кампании по выборам в ЗС и городские думы.

30 31

Этому способствует тактика предвыборных альянсов, которую продемонстри- В то же время КПРФ не составило труда преодолеть «муниципальный фильтр»
ровали ряд губернаторов, стремясь сохранить репрезентативный круг участников в Брянской области (здесь партия объективно имела большое число депутатов, око-
выборов (Амурская и Новгородская область) либо, наоборот, договориться с серьез- ло 5 %, а кандидат-«варяг» от КПРФ рассматривался региональными властями как
ными оппонентами об их неучастии в выборах (Брянская и Рязанская область). менее опасный, чем лидер «СР» В. Рудников). Все крупные партии успешно собрали
В Новгородской области обсуждалась договоренность о назначении кандидата от подписи в Амурской области, благодаря установке губернатора на максимальную
«СР» А. Афанасьева в правительство региона (не прошел муниципальный фильтр). открытость и конкурентность выборов.
В Брянской области кандидат от ЛДПР М. Марченко рассматривается как будущий Вывод: для крупных партий, претендующих на федеральном уровне на статус на-
член Совета Федерации от региона, а кандидат от «Яблока» может войти в состав стоящей оппозиции, «муниципальный фильтр» невыгоден тем, что в ближайшие годы
регионального правительства. В Рязанской области также принято решение деле- (до увеличения ими уровня своего представительства в органах МСУ) будет в ряде
гировать И. Морозова в Совет Федерации. случаев подталкивать к сотрудничеству с администрациями регионов и «Единой Рос-
Вывод: уже первые губернаторские выборы обозначили дополнительное простран- сией», чтобы иметь возможность выдвинуть своих кандидатов на выборах. Для малых
ство возможностей для партий вести переговоры с администрациями регионов о при- и новых партий (кроме «РПР-Парнас» и «Гражданской платформы») этот фактор
влечении их лидеров к работе в структурах региональной или федеральной власти. На не является сдерживающим. Альтернативой определенным договоренностям с реги-
новых выборах этот инструмент будет активно задействован, включая переговоры ональными властями может быть коалиция оппозиционных партий между собой для
о включении кандидатов от партий в тройку возможных сенаторов от губернатора обмена подписями.
(новый порядок формирования Совета Федерации с 2013 г.).

5. Главные опасения для крупных оппозиционных партий (КПРФ, «СР»,
«Яблоко») перед выборами 14 октября были связаны с прохождением «муни-
ципального фильтра».
Объектом критики партий была величина «муниципального фильтра», устанав-
ливаемого регионом (пороговые значения фильтра для регионов, где 14 октября
выбирали губернаторов,— в таблице 5). Повышенный порог фильтра (7–10 %) был
установлен в тех регионах, где рейтинг губернаторов был относительно невысок —
Брянская, Новгородская, Рязанская области.
Дефицит партийцев-муниципалов, делающий невозможным прохождение филь-
тра собственными силами и необходимость идти на сотрудничество с другими по-
литическими силами спровоцировал оппозицию на использование этого аргумен-
та в федеральных дискуссиях о судьбе механизма «муниципальных подписей». Так,
на федеральном уровне отказ КПРФ и «СР» участвовать в выборах в Белгородчине
преподносится как демонстративный протест против «муниципального фильтра».
Хотя на самом деле региональные отделения изначально не собирались участвовать
в выборах в Белгородской области в силу бесперспективности для своих кандида-
тов. На федеральном уровне КПРФ намерена использовать трудности О. Ефимовой
в Новгородской области для оспаривания «муниципального фильтра» в КС РФ, хотя
в действительности провал О. Ефимовой на стадии сбора подписей в значительной
степени был обусловлен внутренними разногласиями в обкоме КПРФ.

32 33

Таблица 2: Сравнительные данные по явке и результатам губернаторских выборов 14 октября

Результаты
Явка
(от явки — данные ЦИК / от общего числа избирателей в регионе)

Регионы Явка на Явка на
Явка на Результат лидера
последних последних Результат Результат Результат второго
предыдущих Результат «ЕР» 1-го тура на
Явка 14 октября федеральных федеральных победителя В. Путина претендента
выборах ВДЛ в декабре 2011 предыдущих
выборах выборах 14 октября в марте 2012 14 октября
(1 тур) выборах ВДЛ
(дек. 2011) (март 2012)

Р. Кобызов
О. Кожемяко — 38,90 % / 17,12 %
Амурская обл. 36,78 % 44,02 % (2001) 49,12 % 60,35 % 43,54 % / 23,51 % 62,84 % / 37,92 % (КПРФ) —
77,28 % / 28,42 % (А. Белоногов)
9,99 % / 3,67 %

И. Горькова
Е. Савченко — 61,15 % / 40,69 %
Белгородская обл. 59,48 % 66,54 % (2003) 66,71 % 74,34 % 51,16 % / 38,59 % 59,30 % / 44,09 % (ЛДПР) —
77,64 % / 46,18 % (Е. Савченко)
12,43 % / 7,39 %

В. Потомский
Н. Денин — 44,75 % / 22,66 %
Брянская обл. 47,02 % 50,72 % (2004) 52,09 % 66,96 % 50,12 % / 29,98 % 64,02 % / 42,87 % (КПРФ) —
65,22 % / 30,61 % (Н. Денин)
30,83 % / 14,47 %

Н. Захаров
С. Митин — 78,73 % / 29,22 % («Патриоты
Новгородская обл. 42,81 % 37,11 % (2003) 49,06 % 58,64 % 34,58 % / 19,53 % 57,91 % / 33,96 %
75,95 % / 32,50 % (М. Прусак) России») —
10,63 % / 4,55 %

В. Федоткин
О. Ковалёв — 28,94 % / 17,76 %
Рязанская обл. 43,67 % 61,43 % (2004) 48,15 % 64,15 % 39,79 % / 20,95 % 59,74 % / 38,32 % (КПРФ) —
64,43 % / 28,03 % (И. Морозов)
21,92 % / 9,54 %

34 35

Таблица 3: Плановый график проведения выборов глав регионов РФ Таблица 4: Возвращение выборов губернаторов:
ожидания политических субъектов и практика (сводная таблица)

Год Регионы
Ожидания от принятия закона Реальная практика работы закона

5 регионов 1. Объективные потребности развития политической системы
(Амурская, Белгородская, Брянская, Новгородская, Рязанская области)
1.1. Возврат прямых выборов Реализовано с оговорками.
2012 глав регионов населением для
Значительное количество глав регионов назначено в соответ-
повышения легитимности регио-
ствии с прежним порядком наделения ВДЛ полномочиями —
нальной власти и её ответствен-
в конце 2011 г. и в первой половине 2012 г., после объявления
ности перед населением
о начале политической реформы (22 декабря) и до вступления
8 регионов
в силу закона о выборах губернаторов (1 июня). В результате
(Ингушетия, Хакасия, Забайкальский, Хабаровский края, Владимирская, в рамках ближайших 3-х избирательных циклов (после вступле-
Магаданская, Московская области, Чукотский АО) ния закона в силу), в 2012, 2013 и 2014 гг., будет избрано всего
2013
23 губернатора (из 83; см. таблицу 3). Таким образом, процесс
религитимизации региональной власти населением растянется
до сентября 2017 г. До этого момента может стоять на повестке
дня вопрос полноты ответственности глав субъектов Федера-
11 регионов
ции перед населением этих субъектов (а не перед федеральным
(Алтай, Коми, Удмуртия, Алтайский край, Астраханская, Воронежская, Центром).
Кировская, Курганская, Орловская, Псковская области, Ненецкий АО)
2014 В Иркутской области региональным отделением КПРФ была
выдвинута инициатива проведения референдума о необходи-
мости прямых выборов губернатора после того, как новый глава
региона С. Ерощенко был утверждён заксобранием за 3 дня до
28 регионов вступления в силу губернаторского закона (29 мая). Предполага-
лось, что «назначенный» губернатор С. Ерощенко должен будет
(Башкортостан, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Марий Эл,
подтвердить свои полномочия на прямых выборах. ЗС области
Северная Осетия, Татарстан, Чувашия, Якутия, Красноярский край, Ива-
идею не поддержало.
новская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Курская, Липецкая,
2015 Нижегородская, Новосибирская, Оренбургская, Пензенская, Ростовская, 1.2. Предоставление возможно- Не реализовано на практике.
Тамбовская, Тюменская, Челябинская области, Москва, Еврейская АО, сти самовыдвиженцам участво-
Предоставление возможности самовыдвиженцам участвовать
Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО) вать в выборах
в выборах стало прерогативой региональных законодателей.
В результате самовыдвижение разрешено только в 2 регио-
нах — Москве и Ярославской области.
1.3. Обеспечение допуска на вы- Не реализовано.
9 регионов боры действительно популярных
Право выдвижения кандидатов закреплено за всеми партиями,
(Карачаево-Черкесия, Чечня, Камчатский край, Вологодская, Сахалин- партий и кандидатов в данном
при этом все кандидаты обязаны собирать муниципальные под-
ская, Тверская, Тульская, Ульяновская области, Санкт-Петербург) регионе для обеспечения леги-
2016 писи в свою поддержку
тимности выборов и избранного
губернатора (в т. ., например,
ч
через отказ от процедуры сбора
подписей населения для канди-
22 региона датов от партий, представлен-
(Бурятия, Карелия, Мордовия, Тыва, Краснодарский, Пермский, При- ных в Госдуме и законодатель-
морский, Ставропольский края, Архангельская, Иркутская, Костромская, ном собрании региона).
Ленинградская, Мурманская, Омская, Самарская, Саратовская, Сверд- 1.4. Ограничение числа сроков Реализовано с оговорками.
2017 ловская, Смоленская, Томская, Ярославская области) пребывания на посту главы ре-
Глава региона избирается на срок 5 лет и не может занимать
гиона, обеспечение сменяемо-
эту должность более 2-х сроков подряд. Действующие главы
сти элит
регионов имеют право баллотироваться на высший пост в ре-
гионе вновь после завершения своего срока полномочий (при
этом 8 губернаторов из 83 занимают свои посты ещё с 1990-х гг.;
Е. Савченко, переизбранный в Белгородской области, является
губернатором с 1993 г.)

36 37

Ожидания от принятия закона Реальная практика работы закона Ожидания от принятия закона Реальная практика работы закона

1.5. Формирование механизма Реализовано. 1.9. Сохранение региона в русле Реализовано.
отзыва высшего должностного политики федерального Центра
ФЗ предусматривает механизм отзыва. ЦИК РФ разработан Избранными главами регионов во всех 5 случаях стали действу-
лица региона населением или, даже в случае избрания нового
модельный законопроект об отзыве губернатора для регионов. ющие губернаторы. Основные конкуренты глав регионов в Ря-
как минимум, механизма подот- губернатора, обеспечение пре-
В некоторых регионах соответствующие законы уже приняты занской и Брянской областях тоже относятся к числу системных
чётности ВДЛ населению емственности курса на развитие
(Санкт-Петербург, Саратовская область и т. .)
д политиков и представителей части элит.
региона, сохранение дееспособ-
ности системы управления реги-
оном в период и после выборов
1.6. Возвращение механизмов Пока не реализовано на практике, но может получить
выборности руководителей раз- частичное воплощение по итогам прошедших выборов.
ного уровня для формирования 2. Публичное обоснование необходимости «муниципального фильтра»
Лидеру брянского отделения ЛДПР М. Марченко, снявшему
канала выдвижения «новых ли-
свою кандидатуру в пользу губернатора Н. Денина, обещано ме-
деров» с регионального и мест- 2.1. «Муниципальный фильтр» Ожидания пока оправдались в недостаточной степени.
сто представителя области в Совете Федерации. Обсуждается
ного уровня позволит кандидатам познако-
возможность выдвижения кандидата от «Яблока» А. Пономарё- Некоторые кандидаты лично осуществляли поездки по районам
миться с реальными проблема-
ва, также отказавшегося от участия в выборах в пользу Н. Дени- с целью сбора подписей, однако преимущественно это были
ми территорий
на, на значимую должность регионального уровня. кандидаты от оппозиции.
В Рязанской области И. Морозов, поддержавший в итоге губер- В Амурской области — В. Черемисин («Правое дело»), Р. Ко-
натора О. Ковалёва, должен стать представителем региона в СФ. бызов (КПРФ), в меньшей степени — Д. Жаровский («СР»)
И. Морозов, однако, не является «новым лидером»: благодаря и И. Абрамов (ЛДПР).
возвращению прямых губернаторских выборов, по сути, про-
2.2. В процессе сбора муни- В Белгородской области — губернатор В. Савченко, в меньшей
изошло его возвращение в региональный политический про-
ципальных подписей (поездок степени — И. Горькова (ЛДПР).
цесс (был популярным политиком в регионе в начале 2000-х гг.
и с переменным успехом участвовал в выборах главы области по муниципалитетам региона) В Брянской области — В. Потомский (КПРФ), В. Рудников («СР»).
в 2004 г.). кандидат получает возможность
непосредственно пообщаться В Новгородской области — О. Ефимова (КПРФ), Н. Захаров («Па-
Законопроект о расширении перечня выборных должностей с населением триоты России»). В период сбора подписей с серией рабочих по-
МСУ находится на рассмотрении в Госдуме. ездок по районам проехал и губернатор С. Митин.
В Рязанской области — И. Морозов («Патриоты России») вместе
1.7. Усиление роли местной Пока не реализовано. с В. Крымским (кандидат «СР», снялся в пользу И. Морозова)
2.3. В процессе сбора муници- и С. Сальниковым (зампред отделения «ЕР», поддержал И. Мо-
власти в региональном поли-
Обвинения по фактам давления на муниципалов как со стороны пальных подписей кандидат на- розова).
тическом процессе, развитие
региональной власти, так и со стороны оппозиционных кандида- ходит общий язык с депутатским
(расширение полномочий, со- Значительное количество кандидатов, в т. . действующие гу-
ч
тов звучали в Брянской, Новгородской и Рязанской областях. корпусом на местном уровне
провождаемое увеличением бернаторы (за исключением В. Савченко и отчасти С. Митина),
собственных доходов) и повы- Расширение полномочий и увеличение собственных доходов в поездках по муниципальных образованиям практически не
шение самостоятельности МСУ МСУ остается перспективной задачей. участвовали. Подписи собирали члены избирательных штабов,
однако недостаток встреч кандидатов с депутатами и населе-
1.8. Развитие системы партий- Реализуется. нием частично компенсировали процедуры праймериз «Единой
ного представительства на му- России».
Губернаторские выборы в 5 регионах привлекли внимание но-
ниципальном уровне, в целом
вых партий, созданных после либерализации партийного зако-
развитие партийной системы
нодательства (см. раздел 5 настоящей таблицы). 2.4. «Муниципальный фильтр» Ожидания оправдались лишь частично.
и повышение авторитета партий
На муниципальных выборах 14 октября отмечалась высокая отсекает от участия в выборах
В выборах не участвовали ставленники бизнес-групп, «полит-
активность партий. Так, на выборах представительных органов кандидатов, не имеющих чёткой
технологические» кандидаты («двойники»). Однако действен-
муниципальных образований — административных центров программы и не нацеленных на
ность этого аргумента была поставлена под сомнение на по-
субъектов РФ свои списки выдвигали 19 партий (в зависимости поступательное развитие реги-
следней неделе кампании в Брянской области (обвинения ряда
от даты назначения конкретных выборов, этим правом в разных она (кандидаты, преследующие
СМИ в адрес В. Потомского).
регионах обладали 27–28 партий), всего выдвинуто 85 списков. свои бизнес-интересы, ставлен-
ники преступного мира, выдви- При этом значительное число кандидатов позиционируются
Было зарегистрировано 57 списков в количестве 1592 депу-
жение в целях самопиара и т. .),
д СМИ, экспертами и оппозицией как «технические».
татов. По мажоритарным избирательным округам 18 партий
выдвинули 559 кандидатов, из которых зарегистрированы 458 или «технических» кандидатов
человек.
2.5. Необходимость собирать См. п. 1.7
На выборах главы Калининграда своих кандидатов предложили
подписи муниципальных депу-
избирателям 9 партий.
татов усилит роль МСУ в регио-
нальном политпроцессе

38 39


2.6. Идея «муниципального См. п. 1.8 3.6. Предотвращение возобнов- Ожидания оправдались.
фильтра» подтолкнёт партии ления публичных конфликтов
Значимых конфликтов между региональным руководством
более активно бороться за места между популярными мэрами
и главами крупных муниципальных образований в ходе избира-
в органах МСУ крупных городов и губернатора-
тельной кампании не наблюдалось (кроме отдельных районов
ми — через необходимость для
Рязанской области в период сбора подписей за И. Морозова).
сторон непублично договари-
3. Ожидания федеральной власти ваться в процессе прохождения
3.1. Формирование позитивного Включение в закон о выборах губернаторов положений о «муни-
восприятия действий федераль- ципальном» и «президентском» фильтрах спровоцировали ак-
ного Центра по углублению по- тивную критику закона со стороны оппозиции. В окончательном 3.7. Постепенное формирование См. п. 1.8
литической реформы чтении закон был принят лишь голосами фракции «ЕР». системы партийного предста-
Критическое восприятие нового порядка наделения полномо- вительства на муниципальном
чиями высших должностных лиц субъектов РФ было усилено уровне
в связи с принятием в большинстве регионе жёстких регио-
нальных законов о выборах — с высоким значением «муници-
пального фильтра», без возможности самовыдвижения. Консти- 4. Ожидания региональной власти
туционность федерального и региональных законов оспорена
оппозицией в Конституционном Суде. 4.1. Обретение главами регионов Реализованы лишь в отношении сильных губернаторов, тог-
дополнительной легитимности да как вопрос о дополнительной легитимности «проблем-
от населения после избрания ных» губернаторов пока остается открытым.
3.2. Обретение избранным губер- Следует предполагать, что федеральной властью были постав- (актуально при перевыборах
натором большей легитимности лены аналогичные цели. Действующие губернаторы выдвинулись во всех 5 регионах.
действующего руководителя ре-
для полноты ответственности за В 4 областях полномочия глав регионов истекали в 2012 г. За
Цели достигнуты лишь частично. См. п. 1.1 гиона)
возможные социально-эконо- несколько дней до дедлайна, 11 июля, губернатор Рязанской об-
мические проблемы в регионе ласти О. Ковалёв объявил о своей отставке с той целью, чтобы
и способности самому прини- область также провела выборы высшего должностного лица
мать необходимые непопуляр- в октябре 2012 г. (полномочия истекали в 2013 г.)
ные решения Данные о явке и итоговые результаты выборов см. в таблице 2

3.3. Обеспечение плавной, а не Ожидания оправдались.
4.2. Снижение политической Ожидания снижения политической зависимости от феде-
единовременной «чистки» губер-
Действующим главам регионов предоставлено право вновь и электоральной зависимости от ральной власти в основном не оправдались. В то же время
наторского корпуса; предостав-
баллотироваться на высший пост в регионе после завершения АП, полпредств, регионального всем губернаторам удалось нарастить свой вес в отношени-
ление действующим губернато-
своего срока полномочий (см. п. 1.4). Процесс перевыборов гу- ЗС в целом и партии, обладаю- ях с ЗС и региональной «Единой Россией».
рам возможности переизбраться
бернаторов растянут до 2017 г. (см. таблицу 3) щей большинством в ЗС
(кроме откровенно непопулярных
или неэффективных глав)
4.3. Расширение возможностей Ожидания частично оправдались.
по ограничению вмешатель-
В ряде регионов Центр не смог (или не стремился) навязать гу-
3.4. Необходимость кооптации Ожидания пока практически не оправдались. См. п. 1.6 ства АП и федеральных групп
бернаторам свой сценарий избирательной кампании. Конфлик-
в системную политику «новых интересов в избирательный
В то же время исход кампании в Рязанской области влечет по- тов кандидатов «от федеральной власти» и «от региональных
лидеров», приходящих в поли- процесс в регионе (выдвижение
явление «нового лица» в Совете Федерации, вопреки ранее элит» не наблюдалось из-за отсутствия несогласованных «феде-
тику с регионального и местного собственных не согласованных
планировавшемуся сценарию. ральных» кандидатов.
уровня кандидатов и блокирование
«федеральных» кандидатов);
формальное право для губерна-
3.5. Постепенное повышение На данном этапе ожидания оправдались лишь в незначи-
тора контролировать политиче-
легитимности органов МСУ для тельной степени.
ский процесс в регионе (в обмен
населения, формирование у на-
Непубличный характер сбора подписей в большинстве регио- на принятие на себя ответствен-
селения понимания ответствен-
нов, прежде всего — в поддержку действующих губернаторов, ности перед Центром)
ности органов МСУ за решение
не способствовал росту легитимности органов МСУ в глазах на-
локальных проблем (а не перенос
селения. Исключение могут составлять Белгородская и отчасти
этой ответственности на губерна-
Новгородская области, где сбор подписей в поддержку губерна-
тора и федеральную власть)
торов проходил открыто.

40 41


4.4. Опасения нынешних глав Ожидания частично оправдались. 5.2. Использование факта вы- Следует предполагать, что в реальности партиями пресле-
регионов относительно появле- движения кандидата для целей довались именно эти цели.
К числу «новых лидеров», которые смогли составить реальную
ния «новых лидеров» в регионе «раскрутки» новой партии (либо
конкуренцию губернаторам, следует отнести коммуниста В. По- В выборах активное участие приняли представители «малых»
в связи с возвращением выбор- поддержания интереса к одной
томского («новый лидер» именно для Брянской области, так как партий, зарегистрированных еще до 2012 г. «Патриоты» выдви-
ности. из «старых» партий)
ранее кандидат не был связан с регионом), «патриота» И. Мо- нули кандидатов в 3 регионах (все зарегистрированы, впослед-
Заинтересованность региональ- розова («старый лидер», вернувшийся в рязанскую политику ствии И. Морозов в Рязанской области снял свою кандидатуру),
ных элит в выдвижении новых в связи с восстановлением губернаторских выборов). «Правое дело» — в 4 регионах (в 2 зарегистрированы), «Ябло-
лидеров для региона из своей ко» — в 2 (в 1 зарегистрирован, впоследствии снялся).
В Рязанской области договорённость И. Морозова и О. Ковалёва
среды (вместо «варягов» от Цен-
устранила риск противоборства губернатора и «нового лидера». 5.3. Возможность для «новых» Достаточно активно проявили себя новые партии — РПР-
тра).
В Брянской области успехи «варяга» В. Потомского послужили партий выдвинуть своих «но- «Парнас», «Молодая Россия», «Коммунисты России», Партия
фактором консолидации региональной элиты вокруг губернато- вых лидеров» в муниципальную пенсионеров, «Новая Россия» (по 1 кандидату, кандидаты от
ра Н. Денина. и региональную политику Партии пенсионеров и «Новой России» зарегистрированы в Ря-
занской области, впоследствии снялись с выборов).

4.5. Появление эффективного Ожидания частично оправдались (в разных регионах проти- Об участии партий в муниципальных выборах 14 октября см.
механизма-фильтра, позволяю- воположная ситуация). п. 1.8
щего, в случае необходимости,
По утверждениям оппозиции, в Брянской, Новгородской и Ря-
не допустить к выборам нежела-
занской областях на муниципальных депутатов осуществлялось
тельных кандидатов (криминал,
давление со стороны региональной администрации (см. таблицу
олигархат, оппоненты от регио-
6). В Рязанской области И. Морозов, заявлявший о фактах при-
нальных элит и пр.), в т. . в ка-
ч
нуждения местных депутатов со стороны областных чиновников
честве самовыдвиженцев 5.4. Возможность обеспечить Ожидания частично оправдались.
не ставить подписи в его поддержку, в итоге всё же смог со-
приток в партию популярных
брать достаточное количество подписей и был зарегистрирован. С. Пузиков вышел из состава РО «Правое дело» в Амурской об-
местных лидеров, активистов
4.6. Усиление контроля со сто- В Брянской области собрал необходимое количество подписей ласти и стал кандидатом в губернаторы от «РПР-Парнас».
гражданского общества, желаю-
роны исполнительной власти за коммунист В. Потомский, который смог добиться от облсуда ре-
щих принять участие в выборах, В Рязанской области кандидатом от «Патриотов» стал популяр-
органами МСУ шения о снятии действующего губернатора Н. Денина.
а также рекрутирование новых ный в регионе И. Морозов, ранее не имевший контактов с этой
членов (в т. . в ходе работы
ч партией (в свое время баллотировался от «Родины»).
с муниципальными депутатами)
После решения кандидата от «Яблока» А. Пономарёва в Брян-
ской области отказаться от участия в выборах на уровне фе-
5. Ожидания партий дерального руководства партии поставлен вопрос о снятии
А. Пономарёва с поста главы регионального отделения и о его
5.1. Возможность обрести допол- Ожидания оправдались частично. исключении.
нительную легитимность и попу-
На выборах в 2011 г. в 3 из 5 регионов «ЕР» получила меньше Ситуация с исключением из партии («ЕР») имела место и в Ря-
лярность среди населения после
среднероссийского показателя (49,31 %), в 2 других доля «ЕР» занской области (см. таблицу 6)
победы кандидата от партии на
превысила среднероссийский уровень незначительно (см. та-
выборах (актуально, прежде все-
блицу 2). Во всех регионах губернаторы существенно превысили
го, для «ЕР»)
результат ЕР-2011.
Участие в выборах губернатора Рязанской области И. Морозова
в качестве кандидата от «Патриотов России» могло способство-
5.5. Опасения оппозиционных Ожидания частично оправдались.
вать повышению популярности партии в целом (уровень под-
партий относительно допол-
держки по итогам выборов в ГД по стране в целом — 1 %, в Ря- На технологические трудности, возникающие в процессе сбора
нительных расходов на сбор
занской области — 1,2 %). Результаты кандидата от «Патриотов» подписей, жаловались кандидаты в Белгородской (ЛДПР) и Нов-
подписей и работу с местными
Н. Захарова в Новгородской области (10,6 %) и А. Запрягайло городской (КПРФ) областях
активистами
в Белгородской (4,1 %) существенно превысил уровень поддерж-
ки «Патриотов» на выборах в Госдуму.
Данные о явке и итоговые результаты выборов см. в таблице 2.

42 43

Таблица 5: Порог «муниципального фильтра» на выборах 14 октября
Ожидания от принятия закона Реальная практика работы закона

5.6. Опасения оппозиционных Ожидания оправдались. Диапазон предоставляемых
партий относительно того, что Регион Муниципальный фильтр (%)
Всего в 5 регионах было зарегистрировано 22 кандидата (5 впо- в избирком подписей (min-max)
региональные власти будут от-
следствии сняли свои кандидатуры). Отказано в регистрации 9
секать их от выдвижения канди-
кандидатам (2 в Амурской, 1 в Брянской, 4 в Новгородской и 2 Амурская обл. 7 % 224–235
датов
в Рязанской областях), 1 кандидат добровольно сошёл с дис-
танции ещё на этапе сбора подписей (кандидат от «СР» в Рязан-
ской области В. Крымский поддержал «патриота» И. Морозова) Белгородская обл. 5 % 148–155
Причины отказов — недостаточное количество подписей, предо-
ставленных для регистрации (5 случаев), или признание значи- Брянская обл. 7 % 241–253
тельного количества подписей недействительными (1 случай,
В. Рудников в Брянской области), в 3 случаях кандидаты вообще Новгородская обл. 10 % 173–181
не сдали подписи.
В Белгородской области КПРФ и «СР» ещё на этапе выдвиже- Рязанская обл. 7 % 230–241
ния заявили, что не будут принимать участия в выборах, т. . не
к
имеют возможностей преодолеть «муниципальный фильтр».
В целом партии жаловались на чрезмерно завышенный порог
«муниципального фильтра» в регионах (см. таблицу 5), посколь-
ку они не имеют достаточного числа местных депутатов, чтобы
преодолеть его.

5.7. Предотвращение участия См. п. 1.2
в выборах самовыдвиженцев,
так как это будет угрожать «пар-
тийной монополии»

44 45

день не прослеживается. С ростом числа зарегистрированных партий и количе-
ства участников выборов консультации со всеми кандидатами до начала сбора ими
подписей окажутся затруднительными на практике. Проведение же консультаций
с кандидатами, уже собравшими муниципальные подписи, политически неоправ-
Раздел III. данно, так как даст основания говорить о недоверии главы государства мнению му-
ниципальных элит.
Ключевые политические
Прогноз: норма о президентском фильтре в целом останется «спящей». Однако
и технологические проблемы может быть активирована в случае разработки и принятия особых режимов выборов
применения «муниципального в национальных республиках и (или) других сложных регионах (подробнее см. раздел IV).
фильтра» в 2012 г. 2. По результатам тестовой кампании в Рязанской области, интерес губернато-
ров с неустойчивым рейтингом к досрочному переизбранию в комфортных усло-
виях сохранится. Возникнут ожидания, что Центр будет создавать им режим благо-
приятствования на досрочных выборах.
1. Преувеличение значимости «президентского фильтра» Прогноз: в 2013 году возможны попытки ряда губернаторов согласовать в АП РФ
инициативу выхода на досрочные выборы.
Возможная проблема:
3. Процесс досрочного переизбрания действующих глав не станет массовым
Ожидания недопуска кандидатов на выборы губернаторов вследствие примене-
и в основном не будет поддерживаться Центром. Большое число слабых губернато-
ния «президентского фильтра».
ров заменены весной 2012 г. После первых выборов улетучился эффект новизны от
Анализ ситуации в ходе первой волны выборов: возвращения прямых выборов, и во многих регионах возможные оппоненты уже
Проблема была гипертрофирована на стадии обсуждения законопроекта в Госдуме начали подготовку к будущим избирательным кампаниям.
и не получила практического воплощения. Запрос на досрочные выборы будет существовать в тех регионах, где существу-
Норма федерального закона, в соответствии с которой глава государства может ет развитое и политизированное гражданское общество и достаточно популярный
проводить предварительные консультации с кандидатами от партий, осталась губернатор заинтересован подтвердить свою легитимность на прямых выборах
«спящей» и не применялась. Отсутствуют подзаконные акты, регламентирующие (Москва, Санкт-Петербург, Свердловская обл. и другие), либо в случае роста соци-
порядок проведения таких консультаций. Проблемные ситуации между кандидата- альной конфликтности в регионе (для смены непопулярного губернатора). Кроме
ми от партий, поддерживающими президента (Рязанская область — кандидаты «Еди- того, досрочные выборы могут пройти там, где плановые выборы губернатора и ЗС
ной России» и «Патриотов России»), были урегулированы посредством консультаций совпадают по времени (необходимость развести сроки выборов для повышения
на нижестоящих уровнях, не потребовав вмешательства главы государства. стабильности политической системы региона).
«Президентский допуск» по отношению к действующим губернаторам, иниции- Прогноз: в 2013 г. федеральный центр не пойдет на массовые досрочные перевы-
ровавшим досрочные прямые выборы (возможность выставить свою кандидатуру боры в интересах действующих глав, кроме 1–2 регионов.
только с санкции главы государства), был апробирован в Рязанской области, но
не стал запретительным. Действующий губернатор О. Ковалев получил санкцию 2. Жалобы в Конституционный Суд РФ
на участие в досрочных выборах.
Перспективы развития ситуации:
Попытки оппозиции оспорить ФЗ о выборах губернаторов и механизм «муници-
1. Необходимость для Центра активно задействовать механизм президентских
пальных подписей» на предмет несоответствия положениям Конституции РФ.
консультаций с кандидатами от партий в качестве «фильтра» на сегодняшний

46 47

Анализ ситуации в ходе первой волны выборов: Прогноз: оппозиция на практике не рассчитывает на удовлетворение своих исков
Проблемная ситуация имеет место. в КС РФ и использует их как политтехнологический элемент в своей политической
стратегии позицинирования.
Конституционность нового порядка выборов глав регионов подвергнута со-
мнению как на федеральном (фракция КПРФ в Госдуме, при поддержке депу-
татов «Справедливой России»), так и на региональном (незарегистрированный
3. Рост внутрипартийной конфликтности
кандидат от КПРФ в Новгородской области О. Ефимова) уровнях. Соответствен- Возможная проблема:
но, оспариваются нормы федерального (жалоба КПРФ в Конституционный суд РФ
Угроза публичных конфликтов в политических партиях, в том числе вокруг «Еди-
с требованием признать неконституционными нормы закона о «муниципальном»
ной России» и ОНФ, в связи с возвращением прямых выборов губернаторов и сбо-
и «президентском» фильтрах на губернаторских выборах) и регионального (О. Ефи-
ром муниципальных подписей.
мова обратилась в КС РФ с требованием признать неконституционным региональ-
ный закон) законодательства. Анализ ситуации в ходе первой волны выборов:

Заявлены намерения обратиться в КС (незарегистрированный кандидат от Проблемная ситуация имела место в высоко конкурентном регионе.
«РПР-Парнас» С. Пузиков, Амурская область), но пока жалоба не подана. Вероятно, В Рязанской области внутриэлитное соперничество повлекло имиджевые по-
будет оспариваться региональный закон. Однако отказ кандидату в регистрации тери для «Единой России» — формировалось представление о расколе региональ-
связан с неурегулированностью его выхода из партии «Правое дело», в связи с чем ного отделения, и ОНФ — формировалось представление о конфликте с «ЕР» (под-
дело не имеет серьезных перспектив. робнее см. таблицу 6).
Кроме того, имели место попытки развернуть кампанию по направлению «от- Снятие кандидата от «Яблока» в Брянской области повлекло чистку и роспуск
крытых писем» в адрес руководства страны с предложением отменить «муници- регионального отделения «Яблока».
пальный фильтр» (О. Ефимова и др. кандидаты).
1. В случае развития культуры заключения политических союзов на губернатор-
1. Претензии оппозиции к конституционности закона о выборах губер- ских выборах возможен рост конфликтности в отношениях между федераль-
наторов в большей степени связаны с избранной тактикой политической ным руководством оппозиционных партий и главами их региональных от-
борьбы, а не с содержательными претензиями к закону. После успешных для себя делений. При этом в условиях появления большого числа новых партий сильные
декабрьских выборов в Госдуму КПРФ получила новые институциональные ры- региональные фигуры, вошедшие в конфликт со своим центральным руководством,
чаги в парламенте: имея фракцию численностью 92 депутата, коммунисты могут могут быстро перехватываться другими перспективными партиями.
подавать обращения в КС РФ (требуется 90 подписей депутатов). Эта тактика уже
Прогноз: до начала активной фазы подготовки партий к выборам в Госдуму-2016
неоднократно опробована КПРФ в альянсе со «Справедливой Россией» на поли-
авторитетные региональные политики могут ослабить свою партийную идентич-
тизированных вопросах — новый закон о митингах и публичных мероприятиях,
ность и зависимость от партийных брендов. В связи с этим в 2013–2014 гг. возможны
ратификация соглашения о ВТО, лишение мандата Г. Гудкова по решению нижней
новые громкие конфликты в партиях вокруг коалиционной политики на губернатор-
палаты парламента. Обращение в КС РФ по закону о выборах губернаторов — одно
ских выборах.
из проявлений тактики КПРФ на позиционирование себя в качестве «настоящей
оппозиции», борющейся за демократические права и свободы. 2. В условиях перезапуска ОНФ и его предстоящей регистрации как движения,
а также в случае выдвижения на выборы от «ЕР» губернаторов с недостаточным
Жалобы в КС РФ от кандидатов, не допущенных к выборам, также были заранее
рейтингом будут существовать ожидания выдвижения более популярных кан-
запрограммированы. И КПРФ (в Новгородской области), и «РПР-Парнас» (в Амур-
дидатов, негласно поддерживаемых ОНФ и снижающих зависимость Центра
ской области) изначально выставляли в этих регионах слабых кандидатов, не спо-
от действующей региональной элиты.
собных преодолеть «муниципальный фильтр», чтобы получить отказ и основание
оспорить его в КС РФ.

48 49

Прогноз: в 2013 г. кандидаты от ряда партий («Патриоты России», «Родина», 2. Будет расширяться практика заключения предвыборных соглашений
Партия пенсионеров) могут пытаться позиционировать себя как неформальные кан- между кандидатами в пользу кандидата-лидера, что может свидетельствовать
дидаты от ОНФ — в противовес губернатору от «ЕР». Основные спекуляции будут о росте политической культуры участников выборов. Цель губернаторских выборов
возникать в период подготовки к выдвижению кандидатов для ведения «политическо- для ряда неизбираемых кандидатов — добиться реализации собственной програм-
го торга» (весна 2013 г.). мы развития региона или вхождения во властную команду на региональном или
муниципальном уровне (на условиях поддержки кандидата-лидера).
4. «Кандидаты-спойлеры» Прогноз: «муниципальный фильтр» будет способствовать повышению политиче-
ской культуры участников выборов, стимулируя заключение политических коалиций
и минимизируя применение на губернаторских выборах «грязной технологии» вы-
Выдвижение большого числа априори непроходных кандидатов, ведущих кам- ставления кандидатов-«двойников».
панию в интересах действующего губернатора.
Анализ ситуации в ходе первой волны выборов: 5. Давление региональных элит на муниципальных депутатов
В восприятии оппозиции и экспертов проблемная ситуация имеет место и прояв-
ляется в следующем. Кандидаты от малых партий, включая и те, что были созданы
уже по новому ФЗ о партиях, воспринимались как «технические», призванные Административное давление на муниципальных депутатов и избираемых глав
легитимировать выборы. муниципальных образований в целях оказания либо не оказания поддержки кан-
дидату или отзыва подписей, применение санкций к таким депутатам.
В отличие от остальных выборов (мэры, одномандатники) на выборах губерна-
торов не были зафиксированы случаи выдвижения кандидатов-«двойников», Анализ ситуации в ходе первой волны выборов:
призванных отнимать голос у лидеров кампании со схожей фамилией. В 2012 г. проблема имела место в регионах, где действующий губернатор не нахо-
Перспективы развития ситуации: дил однозначной поддержки в региональных и местных элитах, а также у населения.

1. В регионах, где губернатор обладает устойчивым высоким рейтингом (Белго- Такими регионами стали Брянская, Новгородская и Рязанская области. С од-
родская, Амурская область), обвинения в адрес слабых соперников в «спойлерстве» ной стороны, о фактах давления на депутатов сообщали кандидаты от оппозиции
некорректны. Выборы изначально обладали низкой конкурентностью, протека- (во всех трёх регионах). С другой стороны, впоследствии обвинения в давлении
ли по модели референдума о доверии действующему губернатору и должны были звучали со стороны муниципальных депутатов в адрес самих оппозиционных кан-
лишь легитимировать его популярность. дидатов (в Брянске и Новгороде).

В регионах, где у губернаторов были неустойчивые позиции, «спойлерский» ха- Пока отсутствуют случаи активного давления на депутатов и санкций по партий-
рактер участия ряда кандидатов связан с объективной неготовностью оппозиции ной линии (кроме «ЕР» в Рязанской области, где имели место попытки исключе-
выставить сильных конкурентов или договориться о едином кандидате для пре- ния депутатов от «ЕР» из числа членов регионального отделения за поддержку ими
одоления «муниципального фильтра». Это было частично обусловлено и тем, что кандидата от «Патриотов России» И. Морозова).
внедрение прямых выборов губернаторов проходило в сжатые сроки (от принятия Перспективы развития ситуации:
закона до объявления первых выборов прошло около 3 месяцев). В будущем по- 1. Персональный состав муниципального депутатского корпуса (как правило, это
пытки выдвижения слабых кандидатов продолжат иметь место, но многие работники и руководители бюджетной сферы, руководители малых предприятий)
из них будут отсекаться «муниципальным фильтром». позволяет региональным и муниципальным властям оказывать на них давление
Прогноз: по мере развития новых партий и выхода на выборы подготовленных оппо- в процессе сбора подписей. Однако в случае раскола элит и появления силь-
нентов действующим губернаторам проблема «спойлерства» утратит значимость. ных конкурентов для действующего губернатора давление на муниципаль-
Однако у каждого губернатора на выборах будут по 1–2 «страховочных» оппонента, ных депутатов может оказываться в разных направлениях. С одной стороны,
для предотвращения срыва выборов путем самоотвода остальных участников.

50 51

чтобы затруднить сильным оппонентам выход на выборы (интересы региональной по заключению долгосрочных договоренностей с муниципальными депута-
власти). С другой стороны, чтобы инициировать политический торг с региональ- тами в ряде регионов о праве «распоряжения» их подписями. Эти договоренности
ными элитами (интересы оппонирующей части элит или стороннего бизнеса). будут активированы на выборах 2013–2014 гг. Возникнет неофициальный «ры-
Заявления о давлении на муниципальных депутатов также являются аги- нок муниципальных подписей», которые будут предлагаться кандидатам как
тационно-пропагандистской технологией и будут использоваться кандидатами для их личного выдвижения, так и для блокирования выдвижения оппонентов.
от оппозиции для привлечения внимания федеральных СМИ, федерального руко- Прогноз: в преддверии новой волны выборов в 2013 г. может возрасти число сиг-
водства партий или АП РФ к ходу кампании в регионе. налов о попытках политтехнологов, партий или бизнес-структур наладить «нефор-
Прогноз: действительные или мнимые сигналы о случаях давления на местных де- мальные связи» с муниципальными депутатами в регионах.
путатов в 2013 г. будут поступать из тех регионов, где произойдет раскол элит или
у действующего губернатора появятся серьезные оппоненты. 7. Решающее влияние администраций региона
на распределение подписей
2. Ожидается принятие проекта ФЗ, расширяющего круг выборных должностей
муниципального уровня, включая прямые выборы глав муниципальных образова- Возможная проблема:
ний. В связи с этим уже с 2013 г. в регионах увеличится число выборных кампаний
Сбор губернаторами избыточного (максимального) числа подписей, в том числе
муниципального уровня, включая выборы мэров крупных городов. В 2013 г. в ходе
в органах МСУ второго уровня, с целью полностью управлять выдвижением оппо-
принятия новой редакции ФЗ «О выборах депутатов Госдумы» не исключено воз-
нентов, имея в своем активе недостающие у них подписи.
вращение к смешанной системе выборов, с избранием части депутатского корпуса
по одномандатным округам. Анализ ситуации в ходе первой волны выборов:

В регионах обострится актуальная для 1990-х и начала 2000-гг. проблема Проблемные ситуации имели место в регионах, где, по данным предварительных
конкуренции губернаторов и популярных мэров крупных городов. опросов, губернаторы не обладали достаточным рейтингом. Соответствующие сиг-
налы поступали от местных экспертов и оппозиции в Брянской, Рязанской и Нов-
Прогноз: популярные мэры, заинтересованные в продолжении карьеры на более высо-
городской областях.
ком политическом уровне, могут идти на открытый конфликт с менее популярным гу-
бернатором и отторгать попытки «грубого» административного давления в процессе Принципиальным моментом при использовании данной технологии является
сбора подписей, тем самым наращивая свой политический капитал у населения региона. возможность ее «тонкой настройки» в зависимости от хода сбора подписей штаба-
ми оппонентов. Одним из каналов информирования региональных администра-
ций о ходе сбора подписей оппозицией выступали местные нотариусы (через об-
6. Риски коррумпирования муниципальных депутатов
ластные нотариальные палаты).
Возможная проблема: Перспективы развития ситуации:
Распространение коррупционных отношений и неформальных лоббистских 1. Нормы федерального законодательства не содержат прямого запрета на сбор
практик в процессе сбора муниципальных подписей (в т. . на долгосрочный пери-
ч максимального числа подписей одним кандидатом (вплоть до 100 % от имеющих-
од, для «торговли» подписями) ся). Имеются лишь ограничению по количеству подписей, которые возможно сдать
Анализ ситуации в ходе первой волны выборов: в избирком. У губернаторов, особенно с неустойчивым рейтингом, будет со-
храняться интерес к сбору максимального числа подписей, включая 100 %
Проблема существует на уровне обсуждения в СМИ и экспертами. Подтвержден-
в ряде контролируемых органов МСУ второго уровня, для управления процессом
ные официально, по результатам расследования, случаи не выявлены.
регистрации других кандидатов.
Прогноз: без внесения изменений в федеральное законодательство или реакции
1. По некоторым данным, «Гражданская платформа», партии, связанные с А. Бог- Центра на эту проблему иным образом штабы губернаторов будут продолжать
дановым (ДПР и др.), «Комитет гражданских инициатив» и другие начали работу использовать технологию, успешно апробированную в Новгородской и Брянской об-

52 53

ласти. В случае участия в кампании сильных конкурентов такая технология может могут встречаться единичные попытки отсрочить первое заседание местной думы,
провоцировать скандалы с выходом на федеральный уровень, способствующие росту аналогичные касимовскому сценарию. Они не повлияют на процесс сбора подписей за
узнаваемости оппозиционного кандидата на федеральном уровне и в регионе. кандидатов.
2. История со скандальным «тайным» самороспуском представительных органов
8. Юридические технологии для отсечения неблагонадежных МО «Красненькая речка» и «Петровский» в Санкт-Петербурге в 2011 г. в будущем
представительных органов МСУ от процесса сбора подписей может воспроизводиться в отдельных регионах, чтобы снизить непредсказуемость
процесса сбора подписей в муниципальных советах, контролируемых оппозицией.
При необходимости самороспуск местной думы может быть инициирован сложе-
Применение региональной властью юридических технологий в целях воспре- нием мандатов депутатов, лояльных власти (влечет отсутствие кворума и роспуск
пятствования депутатам органов МСУ районного уровня в праве оставлять подпи- совета). Действующее законодательство не содержит страховочных механиз-
си за других кандидатов. мов от такого сценария.
Анализ ситуации в ходе первой волны выборов: Инициирование досрочного сложения мандата депутатом МСУ «задним числом»
Гипотетически региональными элитами могут быть применены следующие для администраций нецелесообразно в силу своей резонансности. Любой депутат
юридические ходы для отсечения «неконтролируемых» городских и районных по закону может и так отозвать свою подпись.
дум — инициирование роспуска оппозиционного органа МСУ незадолго до на- Прогноз: в 2013 г. в регионах нельзя исключать единичных попыток организовать
значения выборов (или принятие решения о роспуске «задним числом»), оспари- «добровольный» роспуск местных советов на старте кампании по сбору подписей. Та-
вание законности мандатов подписавшихся депутатов (сложение мандата «задним кие действия администраций будут привлекать особое внимание СМИ.
числом») и пр. Массового применения таких технологий не отмечено, однако наблю-
дались единичные случаи их использования.
9. Влияние одновременных выборов в представительные органы МСУ
В Рязанской области под вопросом оказалась правомочность депутатов ор- и губернатора на сбор муниципальных подписей
ганов МСУ, избранных незадолго до начала губернаторской кампании, остав-
лять свои подписи в поддержку кандидатов (такие полномочия возникают после Возможная проблема:
проведения 1-го заседания местного совета). По мнению ряда наблюдателей, с этой Оспаривание легитимности муниципальных подписей, отдаваемых «уходящи-
целью якобы намеренно затягивалось проведение 1-го заседания Касимовской го- ми» депутатами, в случае одновременных выборов губернатора и представитель-
родской думы. ных органов МСУ.
В Брянской области среди подписей за В. Рудникова («СР») была обнаружена Анализ ситуации в ходе первой волны выборов:
подпись человека, уже не являвшегося депутатом на момент подписания. Однако Выборы в представительные органы МСУ одновременно с губернаторскими вы-
этот случай не был проблематизирован самим кандидатом, и, вероятно, имела ме- борами проходили в Амурской, Белгородской и Рязанской областях. В этих регионах
сто объективная ошибка штаба Рудникова. вопрос о том, насколько легитимно «уходящим» депутатам подписываться за канди-
Перспективы развития ситуации: датов в будущие губернаторы, не поднимался.
1. Технология роспуска органов МСУ гипотетически может быть востребована Перспективы развития ситуации:
только в отношении представительных органов муниципальных районов и город- 1. В случае одновременного проведения муниципальных выборов и выборов
ских округов (второго уровня МСУ), а не поселений. Однако она является крайне губернатора депутаты МСУ, не баллотирующиеся на новый срок, могут лишиться
сложной, резонансной и малоэффективна в регионах с большим числом муни- своей зависимости от выдвинувшей их партии или администрации региона.
ципальных районов / городских округов.
Прогноз: «уходящие» депутаты МСУ с большей вероятностью могут быть вовлече-
Прогноз: в случае проведения досрочных выборов органа МСУ, начало работы ко- ны в неформальные лоббистские практики в процессе сбора подписей за кандидатов.
торого приходится на период сбора подписей кандидатами в губернаторы, в регионах

54 55

10. Перенос юридических претензий к оформлению подписей июня — июле, кандидаты будут сталкиваться с проблемой нехватки нотариусов
с подписей избирателей на муниципальные подписи в период летних отпусков.

Возможная проблема: Прогноз: оппозиционные кандидаты будут заблаговременно договариваться (фи-
нансировать) с нотариусами из своего и соседних регионов, что серьезно увеличивает
Проблемы нотариального заверения подписей (нехватка нотариусов в регионах,
бюджет кампании. Фактически «свой» нотариус станет еще одной базовой единицей
формальные претензии к заверенным документам и проч.).
штаба кандидата.
Анализ ситуации в ходе первой волны выборов:
2. Требования ФЗ к нотариальному заверению подписей муниципальных де-
Проблемная ситуация имела место и стала значимым фактором протекания ряда путатов и к заверению подписей избирателей для самовыдвиженцев на выборах
кампаний. любого уровня существенно различаются. Порядок оформления подписных ли-
Практически повсеместно кандидаты отмечали, что необходимость но- стов за кандидатов в губернаторы более либерален.
тариального заверения подписей значительно усложняет процесс их сбора Прогноз: оппозиция может выйти с законодательными инициативами, либерали-
(нехватка нотариусов в период отпусков, неготовность работать по тем требова- зующими порядок заполнения подписных листов для сбора подписей избирателей на
ниям, которые предъявляются к подписным листам и т. .). В то же время, имели
д выборах другого уровня (приведение его в соответствие с порядком, установленным
место случаи, когда кандидату удавалось заранее договориться «о сотрудничестве» для сбора подписей муниципальных депутатов).
с группой нотариусов, в результате чего процесс заверения подписей не вызывал
трудностей. 11. Проблема определения права первенства кандидатов
Формальной причиной снятия с выборов Брянским областным судом губер- на муниципальную подпись
натора Н. Денина стали технические погрешности в процессе нотариального заве-
рения. Недействительными были признаны не сами подписи, а подписные листы
целиком. Технология признания недействительными всего подписного листа из-за Дублирование подписей одних и тех же депутатов у разных кандидатов и про-
неправильного оформления его сборщиком подписей — одна из наиболее распро- блема определения «первой подписи».
страненных на выборах других уровней, где требуется сбор подписей избирателей. Анализ ситуации в ходе первой волны выборов:
Перспективы развития ситуации: Проблемная ситуация оказалась значимым фактором кампании только в регионе
1. Нотариальные конторы в регионах могут использоваться штабами губер- с высокой конкуренцией.
наторов для оперативного мониторинга хода сбора подписей за кандидатов. Одинаковые подписи в подписных листах разных кандидатов были обнаружены
Давление на нотариусов возможно через имущественный рычаг (угроза расторже- в трех регионах, однако только в Брянской области этот факт оказал существенное
ния договоров аренды помещений) и воспрепятствование работе нотариусов в ре- влияние на предвыборную кампанию В. Рудникова) Дополнительный резонанс си-
гионе. туации придало решение областного суда об аннулировании регистрации дей-
Необходимость нотариального заверения подписей может стать фактором ствующего губернатора Н. Денина по иску В. Потомского «о подписях». В этих
удорожания и усложнения администрирования избирательных кампаний условиях В. Рудников заявлял о праве восстановления своей кандидатуры, в случае
для штабов кандидатов после принятия новой редакции Гражданского кодекса недействительности подписей за Н. Денина.
РФ. Ожидается, что после введения обязательного нотариального заверения всех Перспективы развития ситуации:
сделок физлиц с недвижимостью нотариусы повысят стоимость своих услуг, а в ре-
1. Проблема «двойных подписей» будет возникать на выборах в высоко
гионах может возникать нехватка нотариусов.
конкурентных регионах вследствие нечеткости формулировок законодатель-
Учитывая то, что единый день голосования в РФ окончательно закреплен за вто- ства, регламентирующего порядок признания очередности подписи одного и того
рым воскресеньем сентября, а значит, сбор подписей будет проводиться в конце же депутата, и попыток губернаторов собрать максимальное число подписей «про

56 57

запас». В последнем случае возможно установление необходимой даты сбора под-
писи «задним числом» (чтобы она предшествовала дате подписи того же депутата Таблица 6: Политические и технологические риски
в ходе губернаторских выборов в 2012 г.: ожидания и практика
за соперника).
Прогноз: в 2013 г. в регионах следует ожидать новых скандальных ситуаций вокруг Риски Описание проблемных Масштаб
Прогноз
и проблемы ситуаций в 2012 г. проблемы
«двойных подписей», если не будут скорректированы нормы законодательства. 1. Ожидания Проблема была гипертрофирована на 1. Норма о президент-
недопуска стадии обсуждения законопроекта ском фильтре останет-
0 регио-
кандидатов на в Госдуме и не имела места на практике. ся «спящей».
нов из 5
выборы вслед-
Норма, в соответствии с которой глава 2. В мае 2013 г. воз-
ствие «пре-
государства может проводить предва- можны попытки ряда
зидентского»
рительные консультации с кандидатами губернаторов выйти на
фильтра
от партий, осталась «спящей» и не при- досрочные выборы.
менялась.
3. В 2013 г. возможно
«Президентский допуск» по отношению проведение 1–2 до-
к действующим губернаторам, иниции- срочных кампаний
ровавшим досрочные прямые выборы, в интересах действую-
был апробирован в Рязанской области, щих глав или обновле-
но не стал запретительным: О. Ковалев ния власти в регионе.
получил санкцию на участие в досроч-
ных выборах.
2. Попытки оппо- Проблемная ситуация имеет место. 1. Оппозиция на прак-
зиции исполь- тике не рассчитывает
Летом 2012 г. фракция КПРФ в Госдуме 1 регион
зовать первые на удовлетворение ис-
(при поддержке «СР») направила жало- из 5
выборы губер- ков в КС РФ и исполь-
бу в Конституционный суд РФ с требо-
наторов для Еще в 1 зует их как политтех-
ванием признать неконституционными
обсуждения регионе нологический элемент
нормы закона о «муниципальном»
возможных проблема в своей политической
и «президентском» фильтрах на губер-
противоречий неявно стратегии позициниро-
наторских выборах.
ФЗ о выборах выражена вания.
губернаторов Незарегистрированный кандидат от
положениям КПРФ на выборах в Новгороде О. Ефи-
Конституции мова обратилась в КС РФ с требовани-
ем признать неконституционным регио-
нальный закон о выборах губернатора.
О намерении обратиться в КС заявил
и незарегистрированный кандидат от
«РПР-Парнас» С. Пузиков (Амурская
область), но пока жалоба не подана.
Кроме того, имели место попытки
развернуть кампанию по подаче «от-
крытых писем» в адрес руководства
страны с предложением отменить «му-
ниципальный фильтр».
3. Угроза публич- Проблемная ситуация имела место 1. До наступления ак-
ных расколов в высоко конкурентном регионе. тивной фазы подготов-
1 из 5
в политиче- ки партий к выборам
В Рязанской области внутриэлитное
ских партиях Еще в 1 в Госдуму-2016 регио-
соперничество повлекло имиджевые
в связи со регионе нальные политические
потери для «Единой России» (пред-
сбором му- проблема лидеры могут ослабить
ставление о расколе регионального от-
ниципальных неявно свою партийную иден-
деления) и ОНФ (представление о кон-
подписей выражена тичность и зависимость
фликте с «ЕР»).
от партийных брендов.

58 59

Риски Описание проблемных Масштаб Риски Описание проблемных Масштаб
Прогноз Прогноз
и проблемы ситуаций в 2012 г. проблемы и проблемы ситуаций в 2012 г. проблемы
После выдвижения в качестве кан- В связи с этим в 2013– 5. Давление на Имело место в регионах, где действую- 1. Действительные или
дидата от «Патриотов России» И. Мо- 2014 гг. возможны но- муниципаль- щий губернатор не находил однозначной мнимые сигналы о слу-
3 из 5
розова его поддержали некоторые вые громкие конфлик- ных депутатов поддержки в региональных и местных чаях давления на мест-
члены регионального отделения «ЕР» ты в партиях вокруг в целях ока- элитах, а также у населения. ных депутатов будут
(во главе с С. Сальниковым, зампред коалиционной полити- зания либо не поступать из тех реги-
В Брянской области о фактах давления
регионального отделения партии). ки на губернаторских оказания под- онов, где произойдет
на депутатов сообщали кандидаты от
В поддержку И. Морозова свои под- выборах. держки канди- раскол элит или у дей-
«СР» (В. Рудников), ЛДПР (М. Марчен-
писи отдали муниципальные депутаты дату или отзы- ствующего губернатора
2. В 2013 г. канди- ко) и КПРФ (В. Потомский). В. Рудников
от «ЕР» (130 человек). Летом начался ва подписей, появятся серьезные
даты от ряда партий провел 2 акции протеста в Брянске
процесс исключения ряда депутатов из применение оппоненты.
(«Патриоты России», и Москве. Впоследствии 18 депутатов
партии (для остановки процесса потре- санкций
«Родина», Партия обвинили самого В. Рудникова в ока-
бовалось вмешательство федерального
пенсионеров) могут зании на них давления и отозвали от-
руководства партии). Сам И. Морозов 2. Популярные мэры,
пытаться позициони- данные ему подписи — в связи с якобы
необоснованно позиционировал себя заинтересованные
ровать себя как нефор- имевшим место подкупом (12 случаев),
как кандидата от ОНФ в противовес в продолжении карье-
мальные кандидаты от принуждением (4 случая), подкупом
губернатору от «ЕР», что потребовало ры на более высоком
ОНФ — в противовес и принуждением одновременно (2
вмешательства федеральных лидеров политическом уровне,
губернатору от «ЕР». случая). В. Рудников не набрал доста-
ОНФ для опровержения. В середине могут идти на откры-
Основные спекуляции точного числа подписей, в отличие от
сентября И. Морозов снял свою канди- тый конфликт с менее
будут возникать в пе- М. Марченко и В. Потомского.
датуру с выборов в пользу О. Ковалева популярным губер-
риод подготовки к вы-
в обмен на назначение членом СФ. В Новгородской области региональные натором и отторгать
движению кандидатов,
власти в давлении на местных депута- попытки «грубого»
Снятие кандидата от «Яблока» в Брян- для ведения «полити-
тов обвиняла кандидат от КПРФ О. Ефи- административного
ской области повлекло чистку и роспуск ческого торга» (весна
мова (среди депутатов, отказавшихся давления в процессе
регионального отделения «Яблока». 2013 г.).
подписываться в поддержку О. Ефимо- сбора подписей, тем
вой, оказались и коммунисты). В свою самым наращивая по-
очередь, главы районов обвиняли саму литический капитал
О. Ефимову в попытке оказать давление у населения региона.
на местных депутатов. Соответствую-
щие заявления обеих сторон послужили
поводами для обращений в областную
и Генеральную прокуратуру, свой мони-
4. Технология В восприятии оппозиции и экспертов 1. По мере развития торинг по жалобам районных депутатов
выдвижения проблемная ситуация имеет место. новых партий и уча- провела Общественная палата.
5 из 5
«кандидатов- стия в выборах силь-
В Белгородской области к «техниче- В Рязанской области о давлении на
спойлеров» ных оппонентов про-
ским» кандидатам относили А. Запря- депутатов, поддержавших его, заявлял
или «техниче- блема «спойлерства»
гайло («Патриоты России»), А. Кушна- кандидат от «Патриотов России» И. Мо-
ских» канди- утратит значимость.
рева («Правое дело»). В Новгородской розов (вплоть до попыток исключения
датов Однако у каждого гу-
области — Н. Захарова («Патриоты депутатов от «ЕР» из числа членов ре-
бернатора будут по
России»). В Рязанской области — О. На- гионального отделения партии).
1–2 «страховочных»
гибина («Новая Россия»), С. Косареву
оппонента, для предот-
(Партия пенсионеров), А. Перехватову 6. Распростра- Проблема существует на уровне обсуж- 1. В преддверии вы-
вращения срыва выбо-
(«Правое дело»). нение кор- дения в СМИ и экспертном сообществе. боров 2013 г. может
ров путем самоотвода 1 из 5
«Спойлерский» характер участия в вы- остальных участников. рупционных Реальные случаи не расследовались или не возрасти число сиг-
борах приписывали также ряду канди- отношений выявлены. налов о попытках по-
2. «Муниципальный и неформаль- литтехнологов, партий
датов от крупных партий — ЛДПР, «СР» В Брянской области 14 депутатов ото-
фильтр» минимизи- ных лоббист- или бизнеса наладить
и КПРФ (Амурская область), «Яблока» звали свои подписи за В. Рудникова
рует применение на ских практик неформальные связи
(Брянская область). («СР») на том основании, что с его сто-
губернаторских вы- в процессе с муниципальными де-
борах «грязной техно- роны имел место подкуп (по их утверж-
сбора подпи- путатами в регионах.
логии» кандидатов- дениям). После решения Брянского
сей (в т. . на
ч
«двойников». облсуда о снятии губернатора Н. Де-
долгосрочный
нина с выборов по иску В. Потомского
период, для
последнего обвиняли в «коррумпирова-
«торговли»
нии» суда и местных депутатов.
подписями)

60 61

Риски Описание проблемных Масштаб Риски Описание проблемных Масштаб
Прогноз Прогноз
и проблемы ситуаций в 2012 г. проблемы и проблемы ситуаций в 2012 г. проблемы
7. Сбор губерна- Проблемные ситуации имели место 1. Без внесения из- 8. Юридические Массового применения таких технологий 1. В случае проведения
торами избы- в регионах, где губернаторы не обладали менений в федераль- технологии не отмечено, однако отмечены единич- досрочных выборов
3 из 5 1 из 5
точного (мак- устойчивым рейтингом. ное законодательство воспрепят- ные случаи. органа МСУ, начало ра-
симального) или иных способов ствования- боты которого прихо-
По утверждениям оппозиции и местных В Рязанской области под вопросом
числа подпи- реакции Центра на депутатам дится на период сбора
экспертов, в Брянской, Новгородской и оказалась правомочность органов МСУ,
сей, в том чис- эту проблему штабы органов МСУ подписей кандидатами
Рязанской областях применялись тех- избранных незадолго до начала губер-
ле в органах губернаторов будут районного в губернаторы, в реги-
нологии максимизации сбора подписей наторской кампании — такие полномо-
МСУ второго продолжать исполь- уровня в праве онах могут встречаться
в интересах губернаторов. Секретарь чия возникают после проведения 1-го
уровня, с це- зовать технологию, оставлять под- единичные попытки
ЦК КПРФ С. Обухов в конце августа со- заседания местного совета. Намеренно
лью полностью успешно апробирован- писи за других отсрочить первое за-
общал в СМИ, что в Новгородской обла- затягивалось, по мнению наблюдате-
управлять вы- ную в Новгородской кандидатов седание местной думы
сти в поддержку С. Митина было собра- лей, проведение 1-го заседания Каси-
движением и Брянской области. (по касимовскому
но до 90% подписей (более 1400 от 1588 мовской гордумы (избрана 22 июля, со-
оппонентов, В случае участия сценарию). Они не
при минимуме в 173)1 . бралась на заседание 22 августа, срок
имея в своем в кампании сильных повлияют на процесс
сдачи подписей в избирком истекал
активе недо- В Рязанской области О. Ковалев собрал конкурентов это может сбора подписей за кан-
29 августа).
стающие у них не менее 1530 подписей, или свыше провоцировать сканда- дидатов.
подписи 45% (из 3282 при минимуме в 230). Об лы с выходом на феде- В Брянской области среди подписей за
2. В 2013 г. в регио-
этом еще 9 августа официально заявили ральный уровень. В. Рудникова («СР») была обнаружена
нах нельзя исключать
представители штаба губернатора2 . подпись человека, уже не являвшегося
ситуаций с «добро-
депутатом на момент подписания.
Также в Рязанской области, по данным вольным» роспуском
местных экспертов, обсуждалась техно- муниципальных дум на
логия получить 100% подписей депутатов самом старте кампании
районного уровня в 9 районах. Это бло- по сбору подписей.
кировало бы выдвижение несогласован-
ных кандидатов из-за нормы о сборе под-
9. Возможное Вопрос о том, насколько легитимно 1. «Уходящие» депута-
писей в 75% муниципальных районов /
оспаривание «уходящим» депутатам подписываться ты МСУ с большей ве-
городских округов (в области 29 районов 0
легитимности за кандидатов в будущие губернаторы, роятностью могут быть
и городских округов, хотя бы 1 подпись
муниципаль- не поднимался. вовлечены в нефор-
надо было получить в 22 районах).
ных подписей мальные лоббистские
В Амурской области кандидату от в случае одно- практики в процессе
«Правого дела» В. Черемисину отка- временных сбора подписей за кан-
зано в регистрации на том основании, выборов дидатов.
что он причислил к подписям депутатов губернатора
районного уровня несколько подписей и представи-
депутатов поселковых советов. тельных орга-
нов МСУ

10. Проблемы Проблемная ситуация имела место 1. Оппозиционные
нотариально- и стала значимым фактором протека- кандидаты будут за-
В 1 реги-
го заверения ния ряда кампаний. благовременно до-
оне из 5
подписей говариваться («брать
Практически повсеместно кандидаты проблема
(нехватка на финансирование»)
отмечали, что необходимость нотари- была кри-
нотариусов, нотариусов из своего
ального заверения подписей значи- тической
формальные и соседних регионов,
тельно усложняет процесс их сбора. для хода
претензии что удорожает кампа-
Кандидаты в Белгородской (ЛДПР) кампании
к заверенным нию.
и Новгородской (КПРФ) областях жа-
документам)
ловались на нехватку нотариусов в ус-
ловиях жесткого цейтнота в период Еще в 2
отпусков. В Брянской области (КПРФ) регионах
говорилось о неготовности местных но- проблема
тариусов работать по тем формальным неявно
1
http://center.ria.ru/politics/20120827/82715015.html требованиям, которые предъявляются выражена
к подписным листам.
2
http://mediaryazan.ru/news/detail/142246.html или
http://ryazan.er.ru/news/2012/8/10/oleg-kovalev-sobral-v-svoyu-podderzhku-uzhe-1530-podpisej-iz-3282-vozmozhnyh/

62 63

Риски Описание проблемных Масштаб
Прогноз
и проблемы ситуаций в 2012 г. проблемы
В то же время кандидату на пост рязан- 2. Оппозиция может
ского губернатора И. Морозову удалось выйти с законодатель-
заранее договориться «о сотрудни- ными инициативами,
честве» с нотариусами в 4 соседних либерализующими
с Рязанской областях, в результате чего порядок заверения
процесс заверения подписей не вызвал подписей избирателей
трудностей. (для самовыдвижен-
цев).
Формальной причиной снятия с выбо-
ров Брянским областным судом губер-
натора Н. Денина стали технические
погрешности в процессе нотариаль-
ного заверения (не проставлен год, не
указан номер реестра нотариального
действия, главы муниципалитетов
участвовали в заполнении подписных
листов, а не только заверяли их и т. .).
д
Недействительными были признаны
не сами подписи, а подписные листы
целиком. При этом депутаты, лично
присутствовавшие на судебном заседа-
нии, подтверждали подлинность своих
подписей.

11. «Двойные Проблемная ситуация имела место 1. В 2013 г. в регионах
подписи» только в регионе с высоко конкурент- следует ожидать новых
В 1 реги-
у разных ной кампанией. скандальных ситуаций
оне из 5
кандидатов вокруг «двойных под-
В Брянской области были обнаружены проблема
и проблема писей», если не будут
одинаковые подписи у В. Рудникова была кри-
определения скорректированы нор-
(«СР»), с одной стороны, и Н. Денина тической
«первой под- мы законодательства.
(12 подписей) и кандидата «Яблока» для хода
писи»
А. Пономарева (2 подписи), с другой. кампании
В обоих случаях подписи признаны
за соперниками В. Рудникова. В. По-
томский (КПРФ) подал иск о снятии Еще в 2
Н. Денина, оспорив признание дей- регионах
ствительными тех подписей в под- проблема
держку губернатора, которые были неявно
также обнаружены в подписных листах выражена
у В. Рудникова. 5 октября Брянский
облсуд постановил снять Н. Денина.
В. Рудников пытался восстановить свою
регистрацию «в связи с вновь открыв-
шимися обстоятельствами» (обращения
в облсуд и президиум Верховного суда).
Одинаковые подписи были обнаруже-
ны в Амурской и Рязанской областях
(по 1 подписи, не привело к снятию кан-
дидатов)

64 65

стемы под свои ситуативные нужды. Региональные законодатели по ряду позиций
не смогли эффективно использовать возможности, предоставленные федеральным
законодательством, для более полного учета специфики субъекта РФ и долгосроч-
ных потребностей развития политической системы в регионе.
В связи с этим перед выборами 2013 г. представляется востребованной тон-
Раздел IV. кая настройка системы выборов глав регионов. Она может осуществляться по
Актуальные направления следующим направлениям:

совершенствования порядка • внесение корректив или уточнений в федеральное законодательство, не меня-
ющих концептуальные основы системы выборов губернаторов, но позволяю-
выборов высших должностных лиц щих учесть проблемные зоны и потенциальные политические риски;
субъектов РФ • принятие недостающих подзаконных актов федерального уровня;
• корректировка законов субъектов РФ в рамках «вилок», предусмотренных фе-
деральным законодательством;
• повышение культуры политического участия субъектов избирательного про-
Учитывая, что в 2012 г. выборы прошли лишь в 5 субъектах РФ из 83, этап те-
цесса, тиражирование «лучших практик» и формирование устойчивого оттор-
стирования модели «муниципального фильтра» нельзя считать полностью
жения «критических практик».
завершенным. 5 регионов, где появились избранные губернаторы, относились
к категории регионов достаточно «простых», с точки зрения конфигурации ре-
гиональных элит, и «малопривлекательных» для федеральных групп интересов. 1. Сохранение политической стабильности в регионах
Выборы обошли стороной национальные республики и субъекты РФ с сильными в период проведения прямых выборов губернаторов
внутрирегиональными различиями по уровню экономического развития. В связи 1.1. Для повышения легитимности региональной власти целесообразно по-
с этим дискуссии о необходимости резкого изменения правил игры на губер- этапно завершить процесс (пере) избрания глав субъектов РФ на прямых
наторских выборах представляются преждевременными, по крайней мере, до выборах не позднее осени 2015 г. Для этого потребуется проведение досрочных
тех пор, пока выборы не затронут большую часть субъектов РФ. выборов губернаторов в 31 субъекте РФ, полномочия глав которых истекают в 2016
При этом уже по итогам первого этапа можно сделать вывод, что «муниципаль- или 2017 гг. (см. таблицу 3).
ный фильтр» и действующая модель губернаторских выборов в целом показыва- Данный ход укрепит легитимность региональной власти перед выборами в Гос-
ет свою работоспособность, по многим позициям соответствуя потребностям думу в декабре 2016 г. В случае возвращения смешанной системы выборов в Госдуму
развития политической системы и ожиданиям субъектов политического процесса. схема «выборы губернатора предшествуют выборам по одномандатным округам»
В некоторых субъектах РФ, где прошли прямые выборы глав администраций, сфор- снижает риск внутрирегиональных конфликтов между действующими губернато-
мированы предпосылки для повышения политической культуры региональных ром и одномандатником, которые возможны при схеме «выборы губернатора идут
элит и формирования коалиций различных политических сил для более эффектив- следом за выборами по одномандатным округам». В последнем случае ряд депута-
ного управления территорией. тов-одномандатников могут иметь губернаторские амбиции и рассматривать для
Вместе с тем, выявлен комплекс частных или политтехнологических про- себя участие в выборах в Госдуму-2016 по округам лишь как первый этап собствен-
блем, связанных не столько с изъянами модели «муниципального фильтра», ной губернаторской кампании.
сколько с утратой политическими субъектами культуры политической кон- Будут снижены риски дестабилизации политической ситуации в регионах нака-
куренции. В качестве потенциальной проблемы для федеральной власти обозна- нуне президентских выборов в марте 2018 г. В 2017 г. истекают полномочия сразу
чилась политика региональных администраций по настройке избирательной си- у 22 губернаторов, в результате чего четверть субъектов РФ ждет фактически трех-

66 67

летний федеральный избирательный цикл — «выборы в Госдуму-2016 — выборы Возможный критерий, при котором одновременные выборы губернатора
губернатора-2017 — выборы Президента-2018». Столь длительный федеральный и выборы депутатов МСУ признаются нежелательными,— розыгрыш в единый
цикл выборов, первый в российской истории, чреват ослаблением политической день голосования более 50 % муниципальных мандатов.
стабильности в этих субъектах РФ и нарастанием усталости избирателей к ключе- Реализация этого сценария может обеспечиваться двумя способами:
вым, президентским выборам (после 2-х лет непрерывных избирательных кампа-
• инициирование досрочных, на год раньше, выборов высшего должного лица
ний приоритетного уровня).
субъекта РФ (более простой для реализации способ);
С учетом введения единственного дня голосования в году еще одной причи-
• инициирование досрочных, на год раньше, выборов части представительных
ной для проведения внеплановых выборов глав субъектов РФ является необ-
органов МСУ региона (организационно сложный для реализации способ, так
ходимость развести по годам выборы губернаторов и выборы депутатов ЗС
как потребует досрочного роспуска значительного числа местных советов).
региона. Одновременные выборы исполнительной и законодательной ветви вла-
сти в субъекте РФ могут негативно влиять на уровень политической стабильности
в регионе и степень преемственность региональной власти. Участие партий в кам- 2. Сохранение социально-политической стабильности в национальных
паниях по выборам в ЗС будет затруднять формирование политических коалиций республиках и многонациональных субъектах РФ
между кандидатами в губернаторы, так как большинству партий будет выгодно со-
2.1. Первый этап губернаторских выборов не затронул национальные республики
хранить своего кандидата до конца кампании для ведения дополнительной агита-
и регионы со сложным этническим составом населения и муниципальных элит. Пер-
ции за партийный список на параллельных выборах в ЗС.
вые выборы глав национальных республик пройдут осенью 2013 г.— в Хакасии и Ингу-
Проведение досрочных (пере) выборов всех глав регионов в 2013–2015 гг. шетии. В связи с этим оценить на практике работоспособность «муниципального
не требует внесения корректив в законодательство и может быть инициирова- фильтра» в многонациональных регионах пока не представляется возможным.
но в рамках уже имеющихся механизмов.
Однако выявленные проблемы применения «муниципального фильтра» в пер-
вых 5 регионах, особенно в тех из них, где обозначилась угроза размежевания муни-
1.2. С учетом введения единственного дня голосования в году целесообраз- ципальных элит (Рязанская и Брянская области), требуют заблаговременного учета
но рекомендовать регионам разводить во времени кампании по выборам при планировании избирательных кампаний по выборам высших должностных
губернаторов и кампании по выборам большей части представительных ор- лиц субъектов РФ в национальных республиках. В тех из них, где имеется четкое
ганов МСУ в регионе. Это позволит предотвратить риски «безответственного» от- географическое разделение муниципальных образований по доминирующей на-
ношения к распоряжению своей подписью со стороны муниципальных депутатов, циональности или действуют неформальные клановые принципы формирования
не планирующих продолжать работу в органе МСУ нового созыва. В этом случае районов власти, будет существовать риск возникновения «патовой ситуации»,
также будут ограничены возможности администраций регионов оказывать давле- когда ни один из кандидатов не сможет преодолеть муниципальный фильтр
ние на местных депутатов, угрожая им трудностями в переизбрании в том случае, в «чужих» муниципальных районах или городских округах. Это связано с до-
если депутат отдаст подпись за «неправильного» кандидата. Кроме того, при еди- статочно жесткой нормой, согласно которой подписи местных депутатов должны
новременном проведении выборов губернаторов и депутатов МСУ получит широ- быть собраны в не менее чем 75 % муниципальных образований второго уровня.
кое распространение политтехнологический прием составления «списков канди- Так, на сегодняшний день нельзя исключать риска возникновения такой патовой
датов в местные депутаты» под того или иного кандидата в губернаторы, что будет ситуации на выборах главы Северной Осетии (2015 г.).
усиливать зависимость муниципальной власти от исполнительной власти региона Нельзя полностью исключать и случаи, когда местные элиты будут запре-
и против чего изначально был направлен «муниципальный фильтр». щать своим муниципальным депутатам первого уровня отдавать подписи
В целом при разведении губернаторских и массовых муниципальных выборов кандидатам другой национальности. Все это гипотетически способно привне-
по разным годам повысится стабильность региональных политических систем, так сти в кампании по выборам глав многонациональных субъектов РФ нежелательные
как будут отсутствовать риски полномасштабной смены власти в регионе. элементы конфликтности по национальному (или религиозному) признаку.

68 69

Возможные механизмы управления рисками проведения выборов в наци- • зафиксировать сроки проведения такого референдума — не позднее, чем за
ональных республиках и многонациональных субъектах РФ: 9 месяцев до ЕДГ в год истечения полномочий главы субъекта РФ (и в целом
А) Предоставление национальным республикам в составе РФ права уста- в течение 2013–2014 гг.).
новить особый порядок формирования высшего органа исполнительной вла- Б) Смягчение требований к «муниципальному фильтру» второго уровня
сти, который бы учитывал особенности национального состава населения региона (подписи депутатов муниципальных районов и городских округов) в части мини-
и специфику политической культуры и традиции (в ряде национальных республик мально допустимого охвата территории региона — с 75 % до 50 % муниципальных
существует неформальное правило распределения ключевых должностей между образований второго уровня, в которых кандидат должен получить хотя бы одну
представителями разных народностей). подпись местного депутата. Реализуется через поправки в федеральный закон.
Помимо прямых выборов населением, это могут быть: Этот механизм также сузит поле возможностей региональных администраций
• непрямые выборы главы региона депутатами республиканского ЗС из числа вмешиваться в процесс сбора подписей (см. п. 4.4, «а»).
представителей депутатского корпуса; В) Проведение разъяснительной работы с кандидатами в главы многонациональ-
• прямые выборы населением, но только из списка кандидатов, которые ных субъектов РФ о возможностях новой модели формирования Совета Федерации
предложены партиями, представленными в республиканском ЗС; эти кандида- для предотвращения межнациональных противоречий на выборах губернаторов. Це-
ты предварительно должны пройти «президентский фильтр» (консультации лесообразно, чтобы кандидаты в губернаторы одной национальности включа-
с президентом)3; ли в тройки кандидатов в сенаторы авторитетных в регионе представителей
других национальностей, обеспечивая таким образом баланс этнических интересов
• непрямые выборы депутатами республиканского ЗС из списка кандидатов,
в системе региональной власти. Этот механизм не требует корректировки законода-
которые предложены партиями (любыми) и прошли «президентский фильтр»4;
тельства, а реализуется в рамках повышения политической культуры кандидатов.
• утверждение региональным парламентом внесенной Президентом
Г) Расширение перечня выборных должностей в системе высших исполнитель-
России кандидатуры на должность главы региона из списка 3 кандида-
ных органов государственной власти субъекта РФ, если речь идет о национальных
тов, представленного Президенту партией, победившей на выборах в ЗС; при
республиках. Возможная модель для республик — введение одновременной
этом список из 3 кандидатов объявляется партией заранее, в момент реги-
выборности губернатора и главы правительства субъекта РФ (голосование
страции на выборы в ЗС (первая тройка предвыборного списка партии на вы-
по парам кандидатов), при которой пары кандидатов могут формироваться сба-
борах в региональный парламент), и не может быть скорректирован5.
лансированно по национальному признаку. Впрочем, данная модель может ока-
Предложение о замене прямых выборов, предусмотренных уже принятыми ре- заться малоэффективной для таких регионов, как Дагестан и Башкирия.
гиональными законами, особым порядком наделения полномочий должно выно-
ситься на специальный референдум регионального уровня.
2.2. Для выборов глав многонациональных субъектов РФ может быть ак-
Юридически для реализации такой схемы требуются поправки в ФЗ «Об общих
тивирован «спящий» механизм «президентского фильтра» — президентских
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
консультаций с кандидатами, выдвинутыми политическими партиями. Такие кон-
органов государственной власти субъектов РФ». Такие поправки должны:
сультации целесообразно проводить до начала сбора «муниципальных подписей».
• ввести рамочную норму о возможности субъекта РФ установить особый поря- Данный механизм не требует внесения изменений в федеральное законодатель-
док наделения полномочиями по результатам референдума; ство и вводится президентским Указом, устанавливающим порядок проведения
таких консультаций.

3
Такая модель отсекает от попыток выдвижения несистемных кандидатов малыми партиями. На выборы выходят только системные канди-

4
даты от партий, пользующихся поддержкой в регионе.
В подавляющем большинстве случае будет избираться кандидат от «парламентского большинства».
2.3. «Президентский фильтр» может применяться и на выборах глав субъ-
5
Элемент выборности главы республики населением здесь сохраняется в силу того, что избиратели голосуют за список партии и одновре- ектов РФ, которые получают наибольшие дотации на выравнивание бюд-
менно за список ее кандидатов в губернаторы. Однако в случае низкой явки или низкого результата партии-победителя легитимность вы-
бранного таким образом губернатора может оспариваться оппозицией.

70 71

жетной обеспеченности на душу населения. В этих регионах прямые выборы на прямую коммуникацию с муниципальными депутатами в процессе сбора подпи-
губернаторов несут риск появления кандидатов с популистской и заведомо невы- сей, что не соответствует изначальным целям введения «муниципального фильтра».
полнимой социально-экономической программой. В 2013 г. предстоят выборы глав Целесообразно рассмотреть возможность продления рамок избирательной
регионов в двух таких субъектах РФ — Магаданской области и Чукотском АО. кампании по выборам глав субъектов РФ для предоставления кандидатам
дополнительного времени на работу с муниципальными депутатами. Для
3. Повышение легитимности региональной власти, этого установленный федеральным законом временной интервал для назначения
сформированной по результатам прямых выборов выборов губернаторов (100–90 дней до ЕДГ) желательно расширить до 120–110
дней до ЕДГ, отведя дополнительные 20 дней на сбор «муниципальных подписей».
3.1. В соответствии с недавними изменениями в закон о едином дне голосова-
ния, начиная с 2013 г., выборы губернаторов будут проводиться в более ранние сро- Продление рамок кампании необходимо и в случае реализации предложений
ки, во второе воскресенье сентября. Ряд экспертов высказывают опасения, что по повышению открытости и конкурентности избирательного процесса (см. п. 4.3,
перенос ЕДГ на этот период повлечет снижение активности избирателей на особенно п. 4.3 «г» и инициативу «календаря праймериз»).
выборах 2013. Важно, что де-факто на выборах 14 октября уже произошло смещение рамок
Избрание губернаторов при недостаточно высокой активности избирателей кампании и повысилась значимость доагитационного этапа для ведения канди-
препятствует достижению одной из целей возвращения губернаторских выборов — датами публичной работы с избирателями. Многие кандидаты проводили предва-
повышению легитимности региональной власти в глазах населения на долгосроч- рительные переговоры с муниципальными депутатами и оценивали свои ресурсы
ный период. еще до официального выдвижения.

В будущем по мере расширения конкуренции на выборах губернаторов участ-
ники выборов могут начать применять стратегии минимизации явки, пользуясь 4. Повышение конкурентности и открытости избирательного процесса,
переносом агитационных этапов кампании на «мертвый» сезон отпусков. Страте- защита прав кандидатов и МСУ
гиями минимизации явки могут начать злоупотреблять штабы тех губернаторов, 4.1. Новгородская область показала негативный пример установления «запре-
которые не имеют устойчивого рейтинга и опасаются прихода на участки протест- тительного» значения муниципального фильтра — 10 %, в результате чего к выбо-
ного электората. рам были допущены лишь 3 кандидата. Принимая региональные законы о выборах
В связи с этим в рамках новых этапов политической реформы целесообразно губернаторов, субъекты РФ не имели четких рекомендаций по оптимальному раз-
вернуть в федеральное законодательство порог минимальной явки на выбо- меру фильтра и действовали на собственное усмотрение. Обозначилась тенденция,
ры глав регионов, по достижении которого выборы признаются состоявшимися. при которой в регионах с достаточно «слабым» губернатором, шансы которого на
Такой порог может быть установлен на уровне 35 %. переизбрание в случае реальной конкуренции неочевидны, устанавливались филь-
тры на уровне 9–10 %.

3.2. Учитывая введение ЕДГ, в 2013 и последующие годы возникнет проблема В целях повышения конкуренции на выборах и легитимизации губернаторов,
совпадения активной фазы губернаторских кампаний с разгаром отпускно- избранных в условиях высокой конкуренции, федеральной власти необходимо
го сезона (или периодом уборки урожая — для аграриев и сельских муниципаль- провести разъяснительную работу с субъектами РФ для снижения значения
ных образований). муниципального фильтра до уровня 5–7 %. Смягчение фильтра достигается пу-
тем внесения поправок в региональные законы, так как федеральный закон со-
С учетом времени, требующегося партиям для проведения конференций по вы-
держит достаточно широкую вилку допустимых значений фильтра.
движению своих кандидатов, сбор «муниципальных подписей» будет приходиться на
период с конца июня по конец июля, в то время как представительные органы МСУ По общему правилу, более низкое значение муниципального фильтра целесоо-
уже завершат свою работу. Агитационный этап кампании — на август и начало сен- бразно устанавливать в регионах со следующими характеристиками (если имеются
тября. В связи с этим у некоторых кандидатов могут возникать трудности с выходом все или несколько характеристик):

72 73

• значительная площадь территории субъекта РФ, объективно затрудняющая Для этой проблемы требуется законодательное решение федерального уровня.
личную работу кандидатов с депутатами во всех муниципальных образова- При этом норма закона не дает полной гарантии от осуществления администра-
ниях в сжатые сроки сбора подписей; циями регионов неформального давления на муниципальных депутатов и поиска
• губернаторские выборы проводятся в 2013–2014 гг., еще до проведения мас- штабами кандидатов схем обхода закона. Однако само инициирование Центром
совых кампаний в регионе по выборам депутатов представительных органов подобных норм даст региональным элитам и политтехнологам недвусмыс-
МСУ региона. Из-за того, что процесс регистрации новых политических пар- ленный политический сигнал, что в будущем попытки кандидатов «зарезерви-
тий и переориентации всех партий на муниципальные выборы начался толь- ровать» за собой избыточное число подписей не будут поддерживаться Центром
ко в 2012 г., в этих регионах на момент объявления выборов губернаторов и могут служить основанием для санкций к кандидатам.
будет существовать проблема недостаточной представленности партий в ор- Возможные механизмы сдерживания избирательных штабов кандидатов от по-
ганах МСУ, что может ограничивать политическую конкуренцию на выборах пыток сбора максимального числа подписей:
губернаторов; А) Установление в федеральном законе прямого запрета одному из кандида-
• высокая неоднородность территориального рассредоточения различных эт- тов собирать подписи в объеме, более чем 150–200 % от верхней планки «му-
носов по территории региона, при которой высокий муниципальный фильтр ниципального фильтра» в регионе. Например, для Новгородской области это
будет препятствовать участию в выборах кандидатов от национальных мень- значение составляло бы не более 362 подписей (верхняя планка фильтра с учетом
шинств (участие в выборах является одним из способов ввести в политиче- «запаса» на отбраковку подписей — 181 подпись; см. таблицу 5).
скую повестку ту или иную проблему, значимую для отдельных социальных Б) Установление прямого запрета одному из кандидатов собирать более
групп); 30–50 % подписей депутатов одного представительного органа МСУ (см. также
• сложносоставные субъекты РФ, образованные в результате объединения ре- пункт 4.4, «б»). Однако этот механизм сложнее в администрировании.
гионов в 2000-е гг. В этих случаях высокий муниципальный фильтр сделает
невозможным участие в выборах кандидатов-выходцев из национальных
4.3. В обоих случаях, предложенных в п. 4.2, необходимо обеспечить большую
и культурных автономий, стремящихся обозначить в кампании их собствен-
информационную прозрачность процесса сбора муниципальных подписей
ную повестку;
в динамике для избиркома и кандидатов, создав основу для общественного
• большое число муниципальных депутатов и избранных глав муниципальных об- контроля за процессом сбора подписей.
разований в регионе.
Возможные механизмы:
А) Штабы кандидатов обязаны регулярно (еженедельно) сдавать в избир-
4.2. Сразу в 3 из 5 регионов — Новгородская, Брянская и Рязанская области — ком данные о количестве собранных подписей за неделю, с указанием коли-
были зафиксированы стратегии штабов действующих губернаторов собрать чества подписей, собранных в каждом отдельно взятом представительном органе
(«зарезервировать» за собой) как можно большее число муниципальных МСУ (либо с указанием ФИО депутатов, чьи подписи получены за неделю).
подписей, выходящее за рамки необходимого «минимума» и «максимума»
Избирком обнародует эти еженедельные отчеты на сайте, обеспечивая от-
для представления в избирком.
крытый доступ к ним для штабов всех кандидатов, общественных организаций,
Есть опасения, что эта технология будет широко применяться и в других субъек- занимающихся наблюдением на выборах, и СМИ, аккредитовавшихся на выборы
тах РФ, так как в 2012 г. она показала свою частичную эффективность. для публикации официальных агитационных материалов.
Кроме того, в некоторых регионах пытаться собрать избыточное число подписей Б) Либо штабы кандидатов обязаны еженедельно сдавать в избирком все
могут и сильные оппоненты губернаторов из числа региональной элиты, напри- подписные листы, собранные за неделю, чтобы избирком сам контролиро-
мер — в целях регистрации кандидатов-«спойлеров» для ведения через них гряз- вал темпы сбора подписей и соблюдение установленных пропорций.
ной PR-кампании против губернаторов.

74 75

В) После достижения предельной планки по числу собранных подписей в одном Чтобы упредить возможные попытки отдельных кандидатов обойти это прави-
местном совете (пункт 4.2, «б») кандидат должен прекращать работу в этом муни- ло, избиркомы должны собирать и публиковать данные о том, как распорядился
ципальном образовании. своей подписью каждый депутат МСУ. Данный механизм не дает полной гарантии
После достижения предельной планки по общему числу собранных подпи- от попыток кандидатов зарезервировать себе все подписи, но являлся бы важным
сей (пункт 4.2, «а») кандидат обязан прекратить сбор подписей, и ему отводится политическим сигналом из Центра о том, что такие технологии рассматриваются
5–7 дней на сдачу окончательного пакета документов на регистрацию в избирком. федеральной властью как нежелательные.

Г) Еще один вариант — формирование избиркомами календарного графика
«праймериз» в муниципальных образованиях, единого для всех кандидатов. 4.5. Имеет место проблема «сгорания» муниципальных подписей и «по-
В этом случае на сбор подписей в группе из нескольких соседних муниципальных терянного голоса» местного депутата в тех случаях, когда поддержанные ими
образований всем кандидатам одновременно отводится 3 дня. По завершении каж- кандидаты по ряду причин не получают регистрацию. Большое число «потерян-
дого этапа «праймериз» кандидаты обязаны сдавать собранные подписи в избир- ных подписей» может снижать уровень легитимности выборов. На выборах других
ком, который самостоятельно проверяет соблюдение пропорций, предложенных уровней, где кандидаты-самовыдвиженцы собирают подписи избирателей, данная
в пунктах 4.2 «а» и 4.2 «б». проблема не является значимой, так как избиратели могут поддержать неогра-
Данный вариант стимулирует кандидатов на личное участие в процессе сбора ниченное количество кандидатов. На губернаторских выборах действует прави-
подписей и личные встречи с муниципальными депутатами, что соответствует из- ло «один депутат — одна подпись», число муниципальных депутатов ограничено,
начальным целям введения «муниципального фильтра». Фактически в кампанию и цена «ошибки» при выборе кандидата оказывается существенной и может ущем-
вводится этап легальной предварительной агитации — встречи с муниципальными лять пассивные избирательные права популярных в регионе кандидатов.
депутатами. С этой проблемой тесно связана иная проблема — легитимность «передачи»
собранных подписей в поддержку одного кандидата другому, если первый
участник выборов не смог или не стал регистрироваться. Так, в Рязанской области
4.4. Опыт выборов текущего года (Рязанская область) указывает на возможные
«эсер» В. Крымский, по его заявлениям, «передал» часть подписей в свою поддерж-
технологические проблемы применения фильтра в регионах с малым числом му-
ку кандидату от «Патриотов» И. Морозову.
ниципалитетов второго уровня. Чем меньше муниципальных районов и город-
ских округов в регионе, тем проще штабам сильных кандидатов собрать все Возможный способ преодоления этой проблемы — введение «правила двух
100 % подписей в свыше 25 % муниципалитетов второго уровня, обеспечив последовательных подписей», что требует поправок в федеральное законода-
полный контроль над процессом регистрации кандидатов. тельство. Муниципальный депутат, оставляя подпись в поддержку первого,
«предпочитаемого» кандидата, может указать кандидата «второго выбора»,
Для предотвращения данной проблемы возможно ввести в законодательство
на случай если «предпочитаемый» кандидат решит не участвовать в выборах или
следующие коррективы:
не сможет зарегистрироваться.
А) Снижение на федеральном уровне значения муниципального фильтра
Данный механизм позволяет смягчить негативные последствия правила «один
второго уровня с 75 % до 50 % (доля муниципальных районов и городских окру-
депутат — одна подпись» и бороться с попытками штабов отдельных кандидатов
гов, в которых кандидат должен получить подпись хотя бы 1 депутата или избран-
зарезервировать себе подавляющее большинство муниципальных подписей. При
ного главы муниципального образования). Эта поправка отвечает и задачам про-
этом снижаются коррупциогенные риски, каковые существовали бы в случае на-
ведения выборов глав национальных республик (см. выше, пункт 2.1, «б»).
личия у депутатов права отдавать свой голос неограниченному числу кандидатов.
Б) Введение, опять же на уровне федерального закона, более общего запрета Однако механизм существенно усложнит порядок учета муниципальных подписей
на сбор одним кандидатом более 30–50 % подписей депутатов одного представи- для избиркомов субъектов РФ.
тельного органа МСУ (см. выше, пункт 4.2, «б»).

76 77

4.6. Возможность отзыва своей подписи депутатом МСУ вплоть до стадии с самозанятых в рамках пенсионной реформы, ожидается повышение стоимости
их проверки избиркомом открывает штабам конкурентов пространство воз- услуг нотариального оформления за счет расширения спроса на них — из-за
можностей для применения юридических технологий для лишения регистрации расширения перечня сделок и юридических действий, подлежащих обязательному
(или предотвращения регистрации) «неугодного» кандидата. Штабы кандидатов нотариальному заверению. В связи с этим услуги нотариусов в дальнейшем будут
могут оказывать давление на муниципальных депутатов или коррумпировать их, составлять еще одну строку в бюджете избирательных кампаний.
чтобы принудить их отозвать свою подпись за «неугодного» кандидата. В свою оче-
редь, недобросовестные депутаты МСУ могут угрожать своему кандидату отзывом
5.2. Ситуация со снятием Н. Денина с выборов Брянским областным судом за
подписи в корыстных целях.
якобы выявленные нарушения порядка заполнения подписных листов выявила
Для повышения защищенности депутатов МСУ и кандидатов от применения недостаточную урегулированность в нормативно-правовой и методической
подобных технологий следует ввести норму о запрете депутату МСУ отзывать базе вопросов по порядке заверения «муниципальных подписей», заполне-
свою подпись за ранее выбранного кандидата. Эту норму целесообразно вво- ния подписных листов, соотношения прав нотариусов и глав муниципальных об-
дить вместе с «правилом двух последовательных подписей» (см. пункт 4.5. выше). разований в части заверения подписей и проч.
Если «правило двух последовательных подписей» не вводится, то отзыв подпи- Со стороны ЦИК РФ и Минюста необходим выпуск соответствующих подза-
си и выбор нового кандидата возможен лишь в том случае, если кандидат конных актов (Минюст) и методических документов и инструкций (ЦИК РФ)
не был зарегистрирован или самостоятельно отказался от сдачи документов для предотвращения юридических коллизий на будущих губернаторских выборах.
в избирком.
В связи с возложением на нотариальные конторы несвойственных им прежде
функций по заверению «муниципальных подписей» и заполнению форм подпис-
4.7. На примере ситуации вокруг Касимовской городской думы на перспекти- ных листов в регионах весной 2013 г. необходимо провести методические се-
ву целесообразно законодательно уточнить статус депутата органа МСУ для минары для нотариусов, с участием представителей ЦИК РФ, избиркомов
целей сбора «муниципальных подписей», если представительный орган уже субъектов РФ, управлений Минюста, представителей судов субъектов РФ.
избран, но по ряду причин не может начать свою работу. По общему правилу, В целом судам и избиркомам субъектов РФ необходимо пресекать попытки
муниципальный депутат должен иметь право поддерживать кандидатов в губерна- признания недействительными подписных листов в целом, концентрируясь на
торы после официального признания результатов выборов в орган МСУ. рассмотрении вопроса по существу, о действительной каждой отдельной подписи.

5. Совершенствование требований к деятельности
избирательных штабов, избирательным фондам и юридическому 5.3. На примере ситуации в Брянской области, когда возникла коллизия вокруг
сопровождению выборов «двойных подписей», собранных В. Рудниковым и рядом других кандидатов, воз-
никает необходимость уточнить на уровне подзаконных актов Минюста и ме-
5.1. В случае стимулирования кандидатов на адресную работу с муниципальны- тодических документов ЦИК РФ порядок признания очередности «двойных
ми депутатами, а также продления сроков избирательных кампаний, целесообраз- подписей» за тем или иным кандидатом.
но пересмотреть в сторону повышения предельный размер избирательных
Число коллизии подобного рода можно существенно минимизировать, если вве-
фондов кандидатов в губернаторы. Это обеспечивается через внесение коррек-
сти «правило двух последовательных подписей» (см. пункт 4.5) или повысить
тив в законодательство субъекта РФ.
прозрачность данных о динамике сбора подписей каждым кандидатом (см.
Увеличение избирательных фондов кандидатов потребуется в связи с возрос- пункт 4.3).
шей ролью нотариусов в ходе губернаторских кампаний (необходимость нотари-
ального заверения подписей). В связи с планируемым принятием новой редакции
Гражданского кодекса и ФЗ «О нотариате», а также повышением страховых взносов

78 79

6. Повышение политической культуры участников выборов на этапе сбора «муниципальных подписей» позиционировал себя как кандидата от
ОНФ, апеллируя к членству «Патриотов России» в ОНФ.
6.1. Избирательные кампании губернаторов в Рязанской, Брянской и Новгород-
На выборах в 2013 г. круг партий, сотрудничающих с ОНФ, может расшириться.
ской областях сопровождались достижением коалиционных соглашений меж-
По оценкам экспертов ИСЭПИ, на сотрудничество с ОНФ могут рассчитывать (учи-
ду фаворитами кампании и другими кандидатами. Такие соглашения заклю-
тывать в своей партийной стратегии), помимо «Единой России» и «Патриотов Рос-
чались уже в активной фазе кампаний, по завершении регистрации кандидатов,
сии», возрождаемая партия «Родина», «Зеленые» А. Панфилова, «Партия пенсионе-
и предусматривали снятие добровольный выход отдельных кандидатов из пред-
ров» И. Зотова, недавно зарегистрированная Российская партия автомобилистов
выборной гонки в обмен на приглашение войти в состав органов исполнительной
(РОСПА), партия «Союз труда» (связанная с ФНПР). Кандидаты от региональных
власти региона после выборов или занять кресло представителя региона в Совете
элит, оппонирующие действующим губернаторам, будут стремиться договаривать-
Федерации.
ся с региональными отделениями этих партий о выдвижении под их брендами.
Подобные альянсы, если после выборов 14 октября стороны реализуют на прак-
Руководству ОНФ необходимо заблаговременно выработать вместе с пар-
тике достигнутые договоренности, будут стимулировать процесс повышения
тиями-партнерами модель сотрудничества на выборах губернаторов, кото-
политической культуры участников избирательных кампаний в России.
рая исключала бы спекуляции на тему противостояния кандидатов от ОНФ
У кандидатов, политических партий, СМИ и избирателей должно формироваться
и кандидатов «Единой России».
понимание того, что влияние на политику, реализуемую органами исполнитель-
ной власти после выборов, может обеспечиваться не только посредством ведения
избирательной кампании «на взаимное уничтожение», но и в рамках формирова-
ния политических коалиций перед или в ходе выборов.
В то же время потенциальным кандидатам в губернаторы следует учесть,
что с 2013 г. возможности заключения таких соглашений уже в ходе выборов
будут сужены. Новый порядок формирования Совета Федерации, который вступит
в силу с 1 января 2013 г., предполагает, что кандидат в губернаторы заранее, уже
в период регистрации, указывает тройку потенциальных сенаторов в случае
его победы на выборах. Таким образом, мандат члена СФ от исполнительной вла-
сти уже не будет являться предметом переговоров между кандидатами, если тако-
вые будут происходить уже на финальном этапе кампании.
В связи с этим на выборах 2013 г. кандидатам и политическим партиям целесо-
образно заранее выстраивать политические коалиции на губернаторских выборах.
Перспективная форма сотрудничества — включение кандидатов от других партий
в тройку потенциальных сенаторов от кандидатов-фаворитов. Оптимальный пе-
риод для достижения таких договоренностей — конец весны - начало лета 2013 г.

6.2. На встрече В. Путина с представителями ОНФ 18 октября было заявлено
о планах регистрации ОНФ в качестве движения к концу весны 2013 г. Таким об-
разом, в ходе следующих губернаторских выборов бренд ОНФ будет еще бо-
лее востребован кандидатами в губернаторы. Могут иметь место конфликт-
ные ситуации, подобные ситуации с И. Морозовым в Рязанской области, который

80 81

Таблица 7: Сравнительное описание моделей формирования ВДЛ субъекта РФ в национальных республиках

Выбор президентом и
Этап кампании по избранию Действующая модель в Непрямые выборы Непрямые выборы
Прямые выборы населением региональными парламентами
высшего должностного лица многонациональных субъектах (депутатами) из числа (депутатами) по ограниченному
по ограниченному списку из «партийных троек»
(ВДЛ) РФ депутатов списку
одобренных избирателями
Определение модели С 1 июля 2012 г. утверждено ре- 1) введение специальных норм в ФЗ «Об общих принципах…» о праве национальных республик в
формирования ВДЛ гиональным законом в соответ- составе РФ самостоятельно определить порядок формирования ВДЛ на основе предложенных в ФЗ
ствии с действующей редакци- моделей (прямые выборы или дополнительные модели)
ей ФЗ «Об общих принципах…» 2) проведение референдумов субъекта РФ по порядку формирования ВДЛ - в течение 1 года с мо-
мента вступления в силу поправок в ФЗ «Об общих принципах…»

Выдвижение кандидатов Любые зарегистрированные Фракции в ЗС субъекта РФ и Любые партии, имеющие за- Партии, представленные в ЗС Партия, победившая на вы-
партии любой депутат ЗС в порядке са- регистрированные отделения в субъекта РФ борах в ЗС субъекта РФ. Строго
мовыдвижения регионе из первой тройки партийного
списка

«Президентский фильтр» Консультации с президентом Применение не обязательно Консультации с президентом Консультации с президентом Президент вносит кандидатуру
(на практике не применяется) желательны желательны из первой тройки партийного
списка на выборах в ЗС

«Муниципальный фильтр» Сбор муниципальных подписей Не применяется Не применяется Не применяется Не применяется
(регистрация кандидатов) (от 5 до 10%), в т.ч. подписей
второго уровня в не менее 75%
МСУ второго уровня

Голосование по кандидатурам Прямые выборы населением Выборы депутатами ЗС (рейтин- Выборы депутатами ЗС (рей- Прямые выборы населением Выборы депутатами ЗС (рей-
на должность ВДЛ говое голосование, не менее 50% тинговое голосование, не менее тинговое голосование, не ме-
от общей численности депутат- 50% от общей численности де- нее 50% от общей численности
ского корпуса) путатского корпуса) депутатского корпуса)

Особые условия по срокам Совмещение выборов ВДЛ и Избрание ВДЛ оптимально про- Избрание ВДЛ проводятся Выборы ВДЛ целесообразно Избрание ВДЛ проводится
формирования ВДЛ и выборов в ЗС усиливает риски водить в течение 1 года после в любое время, более коррек- проводить через 1 год после в течение одного месяца после
проведения выборов в ЗС политической конфликтности в формирования нового состава тно – после формирования но- избрания нового состава ЗС после формирования нового
субъекта РФ регионе и дестабилизации си- ЗС вого состава ЗС Единовременные выборы ВДЛ состава ЗС
стемы управления Для непрямых выборов не Для непрямых выборов не и ЗС нежелательны, т.к. вы-
требуется применять правило требуется применять правило двинувшая кандидата партия
«единого дня голосования» «единого дня голосования» может не пройти в новый со-
став ЗС

Ограничения модели Риск сбора муниципальных Отсутствует прямая выборность Отсутствует прямая выборность Будет способствовать укрупне- В случае низкого результата
подписей по «национальному / ВДЛ населением (выбираются ВДЛ населением (выбираются нию партийного пространства в партии-победителя будут воз-
клановому признаку» только депутаты) только депутаты) регионе никать вопросы о легитимности
Кандидат не должен вести Кандидат не должен вести Кандидат не должен вести главы региона
работу с муниципальными эли- работу с муниципальными эли- работу с муниципальными эли- Необходимо дополнительно
тами тами тами предусмотреть ситуацию, при
которой в республиканском ЗС
формируется коалиционное
большинство (коалиция двух-
трех партий)
Кандидат не должен вести
работу с муниципальными эли-
тами

82 83

Mf iseps

More Related Content

What's hot (17)

Similar to Mf iseps (9)

More from Dasha Alexandrova (7)

Mf iseps