Auto 233 07

Auto 233/07

Referencia: sentencia T-025 de 2004, y Autos
184 de 2004, 178 de 2005, 218, 266, 337 de
2006, 027, 082, y 109 de 2007

Pronunciamiento sobre los indicadores de
resultado de goce efectivo de derechos de la
población desplazada presentados por el
gobierno el día 22 de junio de 2002, de
conformidad con lo ordenado en la sentencia
T-025 de 2004 y en los autos de seguimiento,
en particular el Auto 109 de 2007

Magistrado Ponente:

Dr. Manuel José Cepeda Espinosa

Bogotá, D.C., siete (07) de septiembre de dos mil siete (2007)

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Manuel
José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil

CONSIDERANDO

ANTECEDENTES

1. Que de conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, “el juez establecerá los
demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté
completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.”1 En desarrollo
de esta norma, la Corte Constitucional ha proferido, además de la sentencia T-025 de 2004,
numerosos autos de cumplimiento de lo ordenado en dicha sentencia. A continuación se resalta
exclusivamente lo específicamente pertinente para contextualizar las decisiones que se habrán
de adoptar en lo atinente a los indicadores de goce efectivo de los derechos por parte de la
población desplazada. Los demás aspectos de la sentencia T-025 de 2004 y de los autos de
cumplimiento serán objeto de otros autos que proferirá esta Sala de Revisión.

2. Que en la sentencia T-025 de 2004, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional
encontró que “las políticas públicas de atención a la población desplazada no han logrado
contrarrestar el grave deterioro de las condiciones de vulnerabilidad de los desplazados, no
han asegurado el goce efectivo de sus derechos constitucionales ni han favorecido la
superación de las condiciones que ocasionan la violación de tales derechos”2 y, en
consecuencia, declaró un estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento
forzado.

1

3. Que a fin de asegurar la transparencia, seriedad, coherencia y eficacia de la política pública
de atención a la población desplazada, de tal manera que ésta garantizara el goce efectivo de sus
derechos, el gobierno debía adoptar los correctivos necesarios para superar la discordancia
“entre la gravedad de la afectación de los derechos reconocidos constitucionalmente y
desarrollados por la ley, de un lado, y el volumen de recursos efectivamente destinado a
asegurar el goce efectivo de tales derechos y la capacidad institucional para implementar los
correspondientes mandatos constitucionales y legales.” 3

4. Que en el punto 6.3.1. de la sentencia T-025 de 2004, la Corte se refirió a la ausencia de
indicadores y mecanismos de seguimiento y evaluación como uno de los problemas más
protuberantes de la política de atención a la población desplazada, que impedía dar
cumplimiento y continuidad a la política, así como “detectar los errores y obstáculos de su
diseño e implementación, y (…) una corrección adecuada y oportuna de dichas fallas del
cumplimiento de los objetivos fijados para cada componente de la atención a la población
desplazada,”4 lo cual afectaba el goce efectivo de los derechos de la población desplazada en
cada una de las fases del desplazamiento y en relación con todos los componentes y etapas de
atención de la política pública.

5. Que en el auto 185 de 2004, se señaló que “de conformidad con lo que establece el ordinal
quinto de la parte resolutiva de la sentencia T-025 de 2004, el Consejo Nacional de Atención
Integral a la Población Desplazada debía acreditar (i) haber concluido (ii) las acciones (iii)
encaminadas a que todos los desplazados gocen efectivamente del mínimo de protección de sus
derechos.” Sin embargo, debido a la insuficiencia de la información presentada por las distintas
entidades que hacen parte del SNAIPD para acreditar la conclusión de dichas acciones, la Sala
solicitó información complementaria relativa a cifras e indicadores de los distintos componentes
de la política que le permitieran contar con elementos de juicio para determinar si se había dado
cumplimiento a lo ordenado en la sentencia T-025 de 2004.

6. Que en el Auto 178 de 2005, la Corte reiteró como una de las causas que habían impedido
avanzar adecuadamente en la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de
desplazamiento forzado interno “(iii) la falta de indicadores de resultado que tengan en cuenta
el goce efectivo de los derechos de la población desplazada y que permitan determinar la
dimensión de la demanda específica atendida, así como el avance, retroceso o estancamiento de
cada programa y componente de atención.”

7. Que en el Auto 218 de 2006, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional de
nuevo señaló “la ausencia general de indicadores de resultado significativos basados en el
criterio del “goce efectivo de los derechos” de la población desplazada en todos los
componentes de la política,” como una de las áreas de la política de atención a la población
desplazada en las que se presentan los problemas más graves y los rezagos mas significativos, y
en consecuencia ordenó a las distintas entidades que integran el SNAIPD, enviar un informe
común, avalado por el Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada
(CNAIPD), que incluyera, entre otras cosas, “las tres (3) series de indicadores de resultado
cuya adopción fue ordenada en el Auto 178 de 2005, a saber: (i) una serie de indicadores de
resultado relativa a la coordinación nacional de todos los componentes de la política pública
de atención a la población desplazada, (ii) una serie de indicadores referente a la coordinación
de las actividades de las entidades territoriales en desarrollo de todos los componentes de la
política de atención a la población desplazada, y (iii) una serie de indicadores específica para
cada uno de los componentes de la política pública a cargo de las entidades que conforman el
SNAIPD dentro de su área de competencia -Vg. garantía de la subsistencia mínima, apoyo para
el autosostenimiento, vivienda, retornos, tierras, salud, educación, prevención específica, etc.-
.”

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8. Que mediante Auto 266 de 2006, la Corte solicitó al gobierno clarificar varios aspectos
relativos a los indicadores de resultado solicitados, tales como la fijación “de plazos claros para
el cumplimiento de las actuaciones anunciadas por las entidades del SNAIPD en el informe
común de cumplimiento,” la explicación de las divergencias de periodización de los indicadores
presentados por el gobierno y la ausencia de una línea de base común.

9. Que en respuesta al requerimiento realizado por la Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional en el Auto 266 de 2006, el gobierno envió el 5 de octubre de 2006 un informe
complementario, en el que se señalaron los plazos dentro de los cuales cumpliría las acciones
propuestas en el informe presentado el 13 de septiembre de 2006, señalando que el diseño de los
indicadores de resultado solicitados por la Corte se iniciaría a más tardar el 30 de marzo de 2007
y culminaría en diciembre de 2007.

10. Que el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República y la Comisión
de Seguimiento señalaron que los indicadores presentados por el gobierno el 5 de octubre de
2006 eran aún insuficientes para medir el avance, retroceso o estancamiento del goce efectivo
de los derechos de la población desplazada, lo que llevó a la Corte Constitucional a concluir que
“en la actualidad no se cuenta con una batería de indicadores de resultado adecuada para
medir el avance, estancamiento o retroceso en la superación del estado de cosas
inconstitucional y en la garantía del goce efectivo de los derechos de la población
desplazada.”

11. Que por lo anterior la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, mediante Auto
337 de 2006, adoptó una metodología de trabajo e intercambio de documentos técnicos sobre el
diseño y la aplicación de los indicadores empleados o diseñados por distintas entidades, y como
de resultado de ese intercambio surgieron más de 500 indicadores que partían de diferentes
enfoques y apuntaban a diversos objetivos y de los cuales el gobierno presentó el 12 de
diciembre de 2006, 107 indicadores, y posteriormente, el 24 de enero de 2007, el Departamento
Nacional de Planeación propuso 9 indicadores de resultado “con enfoque de derecho”, relativos
a la estabilización socioeconómica de la población desplazada, adicionales a los inicialmente
presentados por el gobierno.

12. Que en el Auto 027 de 2007, la Sala Segunda de Revisión concluyó que (i) tan solo 9 de los
107 indicadores presentados por Acción Social se referían a resultados atinentes al goce efectivo
de derechos de la población desplazada; (ii) los indicadores presentados por Acción Social eran
“manifiestamente insuficientes para que la Corte Constitucional pueda verificar si se ha
superado el estado de cosas inconstitucional o si se está avanzando de manera acelerada en el
aseguramiento del goce efectivo de los derechos de los desplazados;” (iii) tales indicadores eran
“inadecuados para demostrar el cumplimiento de lo ordenado por la Corte”; y (iv) “el plazo
solicitado por Acción Social para culminar el proceso de diseño y aplicación de tales
indicadores - diciembre de 2007 - es excesivamente largo.”

13. Que con el fin de definir los indicadores solicitados con el mayor rigor técnico, la Sala
Segunda de Revisión convocó a una sesión pública de información técnica a fin de clarificar las
divergencias de orden conceptual y técnico existentes entre las distintas baterías de indicadores
presentadas, así como considerar la adopción de una batería de indicadores de resultado para
medir el goce efectivo de los derechos de la población desplazada.

14. Que en la sesión pública de información técnica celebrada el 1º de marzo de 2007, el
gobierno presentó una batería común de 12 indicadores de goce efectivo de derechos, así como
11 indicadores complementarios y 23 sectoriales asociados, diseñados por el gobierno para los
derechos a la vivienda, a la salud a la educación, a la alimentación, a la generación de ingresos,
a la identidad, a derechos a la vida, integridad personal, libertad y seguridad personales, a la
participación e integración local.

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15. Que al concluir la sesión técnica, surgieron varios interrogantes sobre el contenido y
pertinencia de los indicadores de goce efectivo de derechos presentados por el gobierno, por lo
que la Sala Segunda de Revisión formuló varios interrogantes a los voceros del Gobierno, los
cuales fueron recordados en el numeral 7 del Auto de 1 de marzo de 2007, y respondidos por el
gobierno el 14 de marzo de 2007.

16. Que mediante Auto 109 de 2007, la Sala Segunda de Revisión sintetizó los criterios que
serían tenidos en cuenta para la adopción de los indicadores de goce efectivo de derechos y
señaló que éstos debían “ser pertinentes, adecuados y suficientes a la luz de los parámetros que
ha fijado esta Corte al respecto.”5

17. Que en el considerando 20 del Auto 109 de 2007, la Sala Segunda de Revisión trascribió un
aparte del Informe de ACNUR, en el que se recogían de manera sintética y adecuada las pautas
fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004 y en los autos de seguimiento,
sobre las características que debían cumplir los indicadores de goce efectivo de derechos de la
población desplazada para poder ser considerados como pertinentes, adecuados y suficientes.

18. Que de conformidad con las pautas fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia T-025
de 2004 y en los autos de seguimiento, los indicadores de resultado solicitados, deben permitir
medir (i) el grado de avance, estancamiento o retroceso en la superación del estado de cosas
inconstitucional;6 (ii) los errores y obstáculos en el diseño e implementación de los distintos
componentes de la política de atención y permitir su corrección adecuada y oportuna;7 (iii) el
cumplimiento de los fines de la política, en particular, el goce efectivo de los derechos de la
población desplazada, en cada fase del desplazamiento y cada componente de atención de la
política;8 (iv) el goce efectivo de los derechos de sujetos constitucionalmente protegidos que
forman parte de la población desplazada.9 Y, desde un punto de vista técnico, deben, además,
(v) responder a criterios homogéneos en su diseño, aplicación y validación;10 y (vi) ser
significativos, confiables y aplicables.

19. Que de la batería de indicadores de resultado para medir el goce efectivo de los derechos de
la población desplazada, presentada por el gobierno, la Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional identificó tres grupos de indicadores: (1) los que debían ser rechazados por no
cumplir con los requisitos de pertinencia, suficiencia y adecuación señalados en el Auto 109 de
2007; (2) los que a pesar de cumplir con algunos de estos criterios aún tenían vacíos
significativos; y (3) los que podían ser adoptados porque cumplían con los requisitos señalados,
así debieran ser en el futuro perfeccionados durante el proceso de su aplicación.

20. Que en el considerando 81.1. del Auto 109 de 2007, teniendo en cuenta los criterios de
pertinencia, adecuación y suficiencia, la Sala Segunda de Revisión rechazó los indicadores de
resultado propuestos por el gobierno -indicadores principales, complementarios y sectoriales
asociados - para medir el goce efectivo de los derechos a la vida, a la integridad personal, a la
libertad, a la seguridad; a la reparación, a la participación, y a la reunificación familiar, y definió
un procedimiento breve para superar el vacío generado por el rechazo de tales indicadores.

21. Que en relación con el derecho a la vida, la Corte señaló en el considerando 84.1. del Auto
109 de 2007, que dado el deber estatal de garantizar la vida de todos los desplazados y no solo
de aquellos que solicitaran la protección especial del Estado, el indicador de resultado para
medir el goce efectivo del derecho a la vida debía, como mínimo, tener en cuenta el elemento
básico del núcleo esencial del derecho a la vida: “conservar la vida física” y mencionó posibles
alternativas para medir el derecho a preservar la vida de la población desplazada en general, así
como el de los líderes de organizaciones de población desplazada. La Corte no impuso la
adopción de los indicadores sugeridos, sino que dejó al gobierno en libertad de aceptarlos, o
proponer “un indicador de goce efectivo del derecho a la vida que atienda la necesidad de
saber si la vida de los desplazados y de sus líderes ha sido preservada,” así como la definición

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técnica del universo relevante para medir el goce efectivo del derecho a la vida de la población
desplazada. No obstante, advirtió que serían considerados como inadmisibles “indicadores para
demostrar el goce efectivo del derecho a la vida que se basen exclusivamente en medios para
protegerla o que partan de la demanda por medidas de protección, sin perjuicio de que estos
aspectos sean relevantes respecto al derecho a la seguridad personal.” Los indicadores
sugeridos por la Corte fueron los siguientes:

Criterio Indicador Fórmula
Preservación de la vida de Todos los desplazados # de personas desplazadas fallecidas
la población desplazada preservan su vida física en un período específico / total
población registrada.
Preservación de la vida de Todos los líderes de las # de líderes de organizaciones de
los líderes de organizaciones de población desplazados fallecidos / # total de
organizaciones de desplazada preservan su vida organizaciones de población
población desplazada física desplazada (o de líderes de población
desplazada)

22. Que en el considerando 81.2. del Auto 109 de 2007, teniendo en cuenta los criterios de
pertinencia, adecuación y suficiencia, la Sala Segunda de Revisión, identificó de los indicadores
de resultado propuestos por el gobierno -indicadores principales, complementarios y sectoriales
asociados - aquellos que a pesar de cumplir con algunos de estos criterios y podían ser
adoptados en el Auto 109 de 2007, pero tenían aún fallas significativas que debían ser llenados
y destacó dos falencias principales: (i) Respecto de todos los derechos, la falta de indicadores de
resultado con enfoque diferencial que midieran de manera sistemática el goce efectivo de
derechos de los sujetos de especial protección constitucional, tales como las mujeres, los niños,
los ancianos, las personas con discapacidad, los indígenas y los afrocolombianos; y (ii) en
relación con los indicadores sobre el derecho al retorno, el que el gobierno sólo hubiera cobijado
los aspectos de estabilización socioeconómica y dejado por fuera aspectos esenciales del
derecho al retorno, y definió un procedimiento breve para superar las falencias identificadas.

23. Que también en el Auto 109 de 2007, la Sala Segunda de Revisión señaló que persistían
ámbitos trascendentales para los desplazados respecto de los cuales no se presentaron
indicadores que permitieran medir el goce efectivo de derechos de los desplazados en los
momentos críticos para evitar el desplazamiento de personas y mitigar los efectos negativos
inmediatos del mismo, como ocurría con los indicadores de resultado para medir el goce
efectivo de los derechos de la población desplazada en las etapas de prevención del
desplazamiento, de asistencia inmediata, y de ayuda humanitaria de emergencia, y definió un
procedimiento breve para superar el vacío.

24. Que en el considerando 81.3 del Auto 109 de 2007, la Sala Segunda de Revisión, encontró
que los indicadores de resultado principales, complementarios y sectoriales asociados
propuestos por el gobierno en materia de estabilización socioeconómica y del derecho a la
identidad podían ser adoptados por cumplir con los criterios de pertinencia, adecuación y
suficiencia, aun cuando en un futuro, durante su proceso de aplicación, pudieran ser
perfeccionados y sin que dicha posibilidad de perfeccionamiento eximiera a las entidades
gubernamentales del deber de empezarlos a aplicar de manera inmediata. En consecuencia, en el
ordinal primero del Auto 109 de 2007, la Corte adoptó un total de 43 indicadores, distribuidos
así: (i) Nueve (9) indicadores de goce efectivo para los derechos a la vivienda (1 indicador
GED), a la salud (3 indicadores GED), a la educación (1 indicador GED), a la alimentación (2
indicadores GED), y a la identidad (1 indicador GED); (ii) Nueve (9) indicadores
complementarios para los derechos a la vivienda (1 indicador complementario), a la salud (3
indicadores complementarios), a la educación (1 indicador complementario), a la alimentación

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(2 indicadores complementarios), a la generación de ingresos (1 indicador complementario) y a
la identidad (1 indicador complementario) (iii) Veinticuatro (24) indicadores sectoriales
asociados para los derechos a la vivienda (4 indicadores sectoriales asociados), a la salud (2
indicadores sectoriales asociados), a la educación (1 indicador sectorial asociado), a la
alimentación (9 indicadores sectoriales asociados), a la generación de ingresos (4 indicadores
sectoriales asociados) y a la identidad (4 indicadores sectoriales asociados); y, adicionalmente,
(iv) un (1) indicador global de estabilización económica. La Corte sugirió el siguiente
indicador, sometido al análisis técnico del gobierno:

Criterio Indicador
Ocupación remunerada adecuada o acceso a Al menos un miembro del hogar en edad de
fuente de ingresos autónoma y adecuada trabajar tiene una ocupación remunerada o fuente
de ingresos autónoma de un nivel adecuado

25. Que en relación con el indicador sobre generación de ingresos presentado por el gobierno
nacional, en la sección 84.2 del Auto 109 de 2007 la Corte señaló que si bien la adopción de
dicho indicador constituía “un avance importante, aún no mide adecuadamente el goce efectivo
del derecho, como quiera que no es posible determinar si el ingreso al que hace referencia el
indicador tiene el nivel necesario para sustentar las necesidades más básicas del hogar
desplazado.” Por ello, señaló que el gobierno debía definir “cuál es el nivel de ingresos
adecuado que deberá tenerse en cuenta para determinar el goce efectivo del derecho y la
manera técnica de medirlo.”

26. Que en el Auto 109 de 2007, la Sala Segunda de Revisión se pronunció sobre los plazos
propuestos por el gobierno para la aplicación de los indicadores presentados teniendo en cuenta
el número de familias que ingresen a los Programas Familias en Acción y Juntos, y consideró
que algunos de ellos eran inaceptables, por lo cual señaló que “la aplicación de los indicadores
adoptados para la primera línea de base propuesta por el gobierno * los 300.000 hogares que
ingresen al Programa de Familias en Acción * deberá para el 1 de diciembre de 2007, fecha en
la cual el gobierno deberá remitir un informe a la Corte Constitucional con la aplicación de los
indicadores, sus resultados y sus consecuencias. Para esa fecha también deberá informarse
como fueron estos indicadores perfeccionados, y en el evento de que algunas de las sugerencias
y observaciones de quienes participaron en la sesión de información técnica del 1 de Marzo de
2007 no sean acogidas, se deberá suministrar a la Corte las razones específicas y puntuales por
las cuales cada sugerencia u observación aunque fue valorada no fue acogida. En relación con
la segunda línea de base -para quienes ingresen al Programa Juntos -, la aplicación deberá
hacerse antes del 30 de junio de de 2008, fecha para la cual deberá presentar un nuevo informe
sobre la aplicación de los indicadores adoptados respecto de toda la población desplazada. No
obstante, si el avance en la recolección de la información y en la construcción de las líneas de
base se alcanza antes de esas fechas, el cronograma de aplicación podrá ser adelantado por el
propio gobierno. ” Por lo tanto, en la parte resolutiva ordenó:

Sexto.- NO ACEPTAR los plazos propuestos por el gobierno en el documento de respuesta a
los interrogantes planteados por la Corte en el Auto 082 de 2007. En consecuencia, la aplicación
de los indicadores ajustados y corregidos deberá hacerse para el 1 de diciembre de 2007 en
relación con la primera línea de base según lo señalado en el párrafo 85 de este Auto, y para el
junio 30 de 2008 en relación con la segunda línea de base mencionada en el mismo párrafo. No
obstante, si el avance en la recolección de la información y en la construcción de las líneas de
base se alcanza antes de esa fecha, el cronograma de aplicación podrá ser adelantado por el
propio gobierno. En los informes que presente el gobierno sobre la aplicación de los indicadores
adoptados, deberá manifestar expresamente los ajustes y modificaciones que introduzca para
perfeccionarlos, así como las razones específicas y puntuales por las cuales no acogió alguna de
las sugerencias u observaciones presentadas por quienes participaron en la sesión de

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información técnica del 1 de Marzo de 2007. Para esas fechas en los informes se deberá incluir
lo relativo a la coordinación administrativa en los ámbitos nacional y territorial.

27. Que en el Auto 109 de 2007, la Sala Segunda de Revisión también se pronunció sobre el
sistema de medición de los indicadores de goce efectivo de derechos que serían adoptados en
dicho Auto, para los cuales el gobierno proponía que fueran indicadores binarios, y concluyó lo
siguiente: “(a) tales indicadores sólo podrán dar una respuesta positiva cuando todos los
desplazados hayan satisfecho su derecho. En ese sentido, se entiende que el indicador binario
busca proteger los derechos de la totalidad de la población desplazada y por lo mismo lleva
implícita esa meta. (b) No obstante, mientras se logra proteger a la totalidad de los
desplazados, el gobierno informará sobre el porcentaje de la población desplazada que fue
efectivamente protegida en el correspondiente derecho y qué porcentaje no lo fue, a la luz del
indicador correspondiente. (c) Para el efecto, el gobierno incluirá la fórmula correspondiente
que permita la valoración porcentual en los informes de aplicación de los indicadores que
remita a la Corte, de tal manera que sea posible ver los avances, retrocesos o estancamientos
en el goce efectivo de los derechos.” Así lo ordenó en el numeral cuarto de la parte resolutiva:

Cuarto.- ORDENAR al Director de Acción Social y a la Directora del Departamento Nacional
de Planeación, que a más tardar el 22 de junio de 2007, remitan un informe común con las
fórmulas para los indicadores adoptados en el presente Auto, que de conformidad con lo
señalado en el párrafo 86, permitan la valoración porcentual sobre el avance, retroceso o
estancamiento en el goce efectivo de los derechos a (i) la vivienda, (ii) la salud, (iii) la
educación, (iv) la alimentación, (v) la generación de ingresos, (vi) a la estabilización económica
y (vii) a la identidad, así como sobre los demás derechos respecto de los cuales es necesario
adoptar indicadores para llenar los vacíos y corregir las falencias advertidas en el presente auto.

28. Que ante los vacíos generados por (i) el rechazo de los indicadores de resultado propuestos
por el gobierno para medir el goce efectivo de los derechos a la vida, a la integridad personal, a
la libertad, a la seguridad; a la reparación, a la participación, y a la reunificación familiar; (ii) la
necesidad de que el indicador de resultado para medir el goce efectivo del derecho a la vida
tuviera en cuenta, como mínimo, el elemento básico del núcleo esencial del derecho a la vida:
“conservar la vida física”; (iii) la omisión del gobierno de presentar indicadores de resultado
con enfoque diferencial; y (iv) el hecho de que el gobierno enfatizara los aspectos de
estabilización económica al diseñar los indicadores de resultado, con lo cual dejó por fuera
aspectos esenciales para medir el goce efectivo de los derechos de la población desplazada en
las etapas de prevención del desplazamiento, de asistencia inmediata, de ayuda humanitaria de
emergencia, y de retorno, el gobierno presentó el 22 de junio de 2007, una propuesta de ajuste
de los indicadores de resultado para medir el goce efectivo de los derechos de la población
desplazada y superar los vacíos identificados por la Corte Constitucional.

29. Que con el fin de determinar si los nuevos indicadores de resultado propuestos por el
gobierno, superan las falencias y vacíos señalados en el numeral anterior, la Sala Segunda de
Revisión, tendrá en cuenta los criterios de adecuación, pertinencia y suficiencia señalados en el
Auto 109 de 2007, y recogidos en los considerandos 17 y 18 del presente Auto, así como las
observaciones y conclusiones presentadas el 19 de julio de 2007 por la Procuraduría General de
la Nación, la Contraloría General de la República y la Comisión de Seguimiento.

30. Que si como resultado del presente proceso de evaluación, la Sala Segunda de Revisión
concluye que persisten vacíos que harán imposible el comprobar si el gobierno ha dado
cumplimiento a la sentencia T-025 de 2004 y a sus autos de seguimiento, para que la Corte
Constitucional cuente con elementos de juicio suficientes sobre el avance, estancamiento o
retroceso en la superación del estado de cosas inconstitucional y en la garantía del goce efectivo
de los derechos de la población desplazada, dará aplicación a lo señalado en el literal (e) del
párrafo 3.4. del Auto 218 de 2006, en el sentido de “adoptar indicadores provenientes de

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fuentes externas al Gobierno, para evaluar el cumplimiento de las órdenes impartidas en la
sentencia T-025/04 y en los Autos 176, 177 y 178 de 2005”.

LOS NUEVOS INDICADORES PROPUESTOS POR EL GOBIERNO Y LAS
OBSERVACIONES DE LOS ORGANISMOS DE CONTROL Y DE LA COMISION DE
SEGUIMIENTO

31. Que con el fin de hacer una lectura integral de la propuesta del gobierno para corregir las
falencias identificadas en el Auto 109 de 2007, y de las observaciones de los organismos de
control y de la Comisión de Seguimiento, a continuación se presentará un resumen de la
propuesta gubernamental y se resaltarán, en cada punto de la propuesta, sin ánimo exhaustivo,
algunas de las principales conclusiones presentadas por la Procuraduría General de la Nación, la
Contraloría General de la República y la Comisión de Seguimiento.

32. Que haciendo alusión a cada uno de los ordinales de la parte resolutiva del Auto 109 de
2007, la Directora del Departamento Nacional de Planeación y el Director de Acción Social,
señalan lo siguiente:

32.1. En relación con el ordinal primero del Auto 109 de 2007, mediante el cual se adoptaron
indicadores de resultado para medir el goce efectivo de algunos de los derechos de la población
desplazada, el gobierno acoge integralmente la lista de 43 indicadores señalados por la Corte en
dicho ordinal. Sobre este punto, la Comisión de Seguimiento indicó lo siguiente:

En relación con los indicadores del derecho a la vivienda, indicó que tal indicador debía
tener en cuenta los elementos constitutivos que debe reunir una vivienda adecuada de
conformidad con lo que establece el derecho internacional en la materia.11
Adicionalmente ratifica las observaciones presentadas sobre el empleo del término
“legal,” y la referencia a la “autogestión del hogar”, como calidades incluidas por el
gobierno en la definición de tal indicador.

i. En relación con los derechos a la salud, insiste en que el empleo de términos
que restringen la medición del indicador de goce efectivo a las solicitudes que
haga la población desplazada deben ser modificados para tener en cuenta la
demanda real de servicios. En cuanto al derecho a la alimentación, insiste que
se incluyan términos que tengan en cuenta el marco internacional en la materia.

ii. En cuanto al derecho a la educación, la Comisión resalta la importancia de que
tales indicadores contemplen coberturas y resultados en los menores ubicados
en la fase de primera infancia.

32.2. En relación con el ordinal segundo del Auto 109 de 2007, mediante el cual se rechazaron
los indicadores presentados por el gobierno para medir el goce efectivo de los derechos a la
vida, la integridad, la libertad y la seguridad personales, a la reparación, a la participación, y a la
reunificación familiar, el gobierno propuso nuevos indicadores principales, complementarios y
sectoriales asociados, de la siguiente manera:

Indicadores de resultado para medir el goce efectivo del derecho a la vida

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32.2.1. Como indicador principal de goce efectivo del derecho a la vida el gobierno decidió
“adoptar el indicador propuesto por la Corte en el párrafo 84.1 del Auto 109 de 2007”,
reformulado de la siguiente manera: “Los miembros del hogar en situación de desplazamiento
preservan la vida”, entendiendo que tal indicador sólo mide la “muerte por causa violentas
asociadas a su situación de desplazamiento. Es decir, que este indicador no mide muerte por
enfermedad, accidentes, riñas o causas naturales.Acogiendo lo expresado por la Corte, el
Gobierno entiende que el Estado en su conjunto debe garantizar la vida de todos los
desplazados, y no sólo la de aquellos que así lo soliciten. En este sentido, el indicador de goce
efectivo propuesto sigue dicha concepción, sin perjuicio de que sea posible hacer mediciones
específicas sobre grupos especiales, como es el caso de los líderes de población desplazada.”
Adicionalmente, propuso un indicador complementario y tres indicadores sectoriales asociados,
los cuales se presentan en la siguiente tabla resumen:

Ind. GED Ind. Complementarios Ind. Sectoriales asociados
- Los miembros Personas desplazadas - Personas inscritas en el RUPD que presentan
del hogar en víctimas de homicidio por riesgo extraordinario o extremo, beneficiadas
situación de causas directamente con medidas de protección / Personas inscritas
desplazamiento relacionadas con su situación en el RUPD que presentan riesgo
preservan la vida.12 de desplazamiento / Personas extraordinario o extremo
incluidas en el RUPD
- Dirigentes de PD beneficiados con medidas
de protección / Dirigentes de PD

- Personas desplazadas asesinadas debido a su
participación en procesos judiciales por delitos
que dieron origen al desplazamiento

En relación con estos indicadores, la Procuraduría General de la Nación señala en su XI Informe
que el indicador propuesto por el gobierno “no corresponde al sugerido por la Corte, ni en su
forma, ni en la totalidad de su contenido, por cuanto: (i) el indicador propuesto por el
Gobierno se refiere a los miembros del hogar y no a la totalidad de las personas desplazadas,
lo cual podría indicar que la fórmula de medición no sería la misma propuesta por la Corte;
(ii) el Gobierno reduce el indicador a la medición de las causas de muerte violentas, dejando de
lado otros factores como la enfermedad, accidentes o causas naturales, aun cuando esos
eventos puedan tener su origen en la situación misma de desplazamiento; (iii) el Gobierno no
presenta ninguna fórmula de medición del indicador de goce efectivo, ni señala explícitamente
la adopción de la fórmula sugerida por la Corte.” Adicionalmente, señala algunas
inconsistencias del documento en cuanto a los indicadores descritos en el documento del
gobierno y los que aparecen en el cuadro anexo a dicho informe, así como el hecho de que el
universo de protección al que se refiere el indicador registrado en la tabla anexa a las solicitudes
de protección.13

Señala igualmente que “considera indispensable que Acción Social como coordinadora del
SNAIPD y el Ministerio del Interior como responsable de brindar seguridad a la población
desplazada, den a conocer su política en relación con los casos de personas que detentaron la
calidad de desplazados y estuvieron incluidos en el RUPD pero luego fueron excluidos de él y
que actúan como líderes de organizaciones de la población desplazada. Puesto que no existe
claridad sobre el universo de población a proteger, la Procuraduría no puede pronunciarse
sobre la pertinencia y adecuación del indicador.”14

(…)

9

En conclusión, la Procuraduría considera que el Gobierno adoptó un indicador de goce
efectivo de derechos diferente al sugerido por la Corte y que aún presenta dificultades para su
implementación, por cuanto no es suficiente ni adecuado para medir la satisfacción del derecho
a la vida. En primer lugar, no permitiría medir el grado de avance real en la superación del
estado de cosas inconstitucional y, de otra parte, probablemente no sea posible su aplicación.
Así mismo, la Procuraduría observa que el indicador complementario (que es el llamado según
lo dicho por el Gobierno a medir porcentualmente el grado de avance en la satisfacción del
derecho) no se corresponde con el indicador de goce efectivo de derecho formulado, por lo cual
la Procuraduría concluye que el indicador propuesto no cuenta con una fórmula que permita
medir el avance en la superación del estado de cosas inconstitucional.15

Indicadores de resultado para medir el goce efectivo del derecho a la integridad

32.2.2. Para medir el goce efectivo del derecho a la integridad el gobierno propone como
indicador “Los miembros del hogar no han sido víctimas de acciones contra su integridad
personal después del desplazamiento (no incluye muerte)”16 y, adicionalmente, propuso un
indicador complementario y un indicador sectorial asociado, los cuales se presentan en la
siguiente tabla resumen:

- Los miembros del Personas desplazadas víctimas de Dirigentes de PD que han sido
hogar no han sido acciones contra la integridad / víctimas de acciones contra su
víctimas de acciones Personas incluidas en el RUPD integridad personal (casos
contra su integridad denunciados) / Dirigentes de PD en
personal después del situación de riesgo extraordinario o
desplazamiento (no extremo y solicitan protección
incluye muerte)

En su XI Informe, la Procuraduría expresa que considera pertinentes, suficientes y adecuados
los indicadores de goce efectivo y complementario del derecho a la integridad propuestos por el
gobierno. En cuanto a la fórmula empleada para el indicador sectorial asociado, señala que ésta
“restringe el universo de protección a los dirigentes que se encuentren en riesgo extraordinario
o extremo y que hayan solicitado protección, lo cual va en contravía de las observaciones
hechas por las diversas entidades que participaron en la audiencia de información técnica y de
las hechas por la Corte Constitucional, ya que limita la protección a las solicitudes de la
misma. Por ello, consideramos que no es un indicador suficiente para medir el avance en la
satisfacción del derecho a la integridad de los dirigentes de población desplazada.”17

Indicadores de resultado para medir el goce efectivo del derecho a la libertad

32.2.3. Para medir el goce efectivo del derecho a la libertad, el gobierno propone un indicador
de goce efectivo de derecho formulado como “ningún miembro del hogar ha sido privado de la
libertad de forma arbitraria” y además propone un indicador complementario y un indicador
sectorial asociado, los cuales se presentan en la siguiente tabla resumen:

Ningún miembro del hogar Personas desplazadas víctimas Secuestros extorsivos denunciados

10

ha sido privado de la de acciones que atentan contra por personas en situación de
libertad de forma arbitraria su libertad personal / Personas desplazamiento
incluidas

Para la Procuraduría, el indicador de goce efectivo propuesto por el gobierno para el derecho a
la libertad “es pertinente, suficiente y adecuado.” En cuanto al indicador complementario
considera que “aunque es pertinente, no es suficiente para determinar las causas que originan
la violación del derecho a la libertad.

Respecto del indicador sectorial asociado, la Procuraduría considera que no es pertinente ni
suficiente, “por cuanto sólo toma en cuenta una de las formas de violación del derecho a la
libertad, lo que restringe el universo de las posibles violaciones y, por ende, de las mediciones
que debería hacer el Gobierno.”18

Indicadores de resultado para medir el goce efectivo del derecho a la seguridad

32.2.4. Para medir el goce efectivo del derecho a la seguridad, el gobierno propone un indicador
de goce efectivo de derecho formulado como ““El hogar habita en una comunidad que tiene
identificado su nivel de riesgo de desplazamiento” y además propone un indicador
complementario y dos indicadores sectoriales asociados, los cuales se presentan en la siguiente
tabla resumen:

El hogar habita en una Hogares que habitan en una Municipios con presencia de la
comunidad que tiene comunidad que tiene Fuerza Pública
identificado su nivel de identificado su nivel de riesgo
riesgo de desplazamiento de desplazamiento / Hogares Personas desplazadas que habitan en
incluidos en el RUPD comunidades declaradas en riesgo

En su XI Informe, la Procuraduría General de la Nación señala que ninguno de los indicadores
propuestos por el gobierno es pertinente ni suficiente, porque (i) “no se está midiendo la
satisfacción del derecho a la seguridad de la población desplazada, sino el grado de
cumplimiento de las instituciones encargadas de identificar el nivel de riesgo en una zona”; (ii)
“los estudios del nivel de riesgo de una determinada zona deben practicarse para garantizar la
seguridad en los procesos de retorno y reubicación, pero dichos estudios no contemplan el caso
de las comunidades en riesgo y otras etapas como la de ayuda inmediata y atención
humanitaria de emergencia, en las que la población desplazada presenta un alto grado de
vulnerabilidad;” y (iii) “porque mediante ellos no se puede medir el avance en la superación
del estado de cosas inconstitucional.”19

Indicadores de resultado para medir el goce efectivo del derecho a la reparación

32.2.5. Para medir el goce efectivo del derecho a la reparación, el gobierno propone (i) dos
indicadores de goce efectivo formulados como “Las personas del hogar acceden a mecanismos
de justicia por el delito de desplazamiento”, y “La familia cumple gradualmente con los 9

11

criterios de estabilización”; (ii) dos indicadores complementarios y (iii) cinco indicadores
sectoriales asociados, expresados como se observa en el siguiente cuadro resumen:

- Las personas del -Personas desplazadas -Hogares en situación de desplazamiento que
hogar acceden a que acceden a disponen de asistencia jurídica / Hogares en
mecanismos de mecanismos de justicia situación de desplazamiento que solicitan
justicia por el por delitos que dieron asistencia jurídica
delito de origen al desplazamiento /
desplazamiento Personas incluidas en el -Personas en situación de desplazamiento
RUPD que solicitan acompañadas en retornos que recuperan sus tierras
- La familia acceso a mecanismos de abandonadas o usurpadas / Personas en situación
cumple justicia por delitos que de desplazamiento acompañadas en retornos
gradualmente con dieron origen al
los 9 criterios de desplazamiento -Bienes con medidas de protección registrados en
estabilización20 el Registro Único de Predios / Bienes con medidas
- Hogares en situación de de protección
desplazamiento que
cumplen gradualmente -Familias desplazadas afectadas en actos terroristas
con los criterios de por muerte o incapacidad permanente, beneficiadas
estabilización / Hogares con apoyo / Familias desplazadas afectadas en
incluidos en el RUPD actos terroristas por muerte o incapacidad
permanente

-Familias desplazadas afectadas en actos terroristas
que reciben Atención Humanitaria de Emergencia
(pérdida de bienes, heridas sin incapacidad
permanente, secuestro, amenazas) / Familias
desplazadas afectadas en actos terroristas (pérdida
de bienes, heridas sin incapacidad permanente,
secuestro, amenazas)

Adicionalmente, el gobierno incluye como indicador sectorial asociado del derecho a la
reparación, un indicador para medir el goce efectivo del derecho a la reunificación familiar y
otro para medir el goce efectivo de los derechos de la población desplazada en la etapa de
retorno. A estos dos indicadores se hará referencia más adelante.

En su XI Informe la Procuraduría señala que “los indicadores diseñados por el Gobierno para
medir el goce efectivo del derecho a la reparación, si bien sufrieron algunas modificaciones
positivas, no en todos los casos son pertinentes, suficientes ni adecuados, porque no
contemplan todos los elementos del proceso de reparación y porque, en muchos casos, los
indicadores propuestos no son claros ni aplicables.”21

En cuanto a las características de los indicadores complementarios y sectoriales asociados
propuestos por el gobierno señala, entre otras cosas, lo siguiente:

i. Respecto del indicador sobre mecanismos de justicia, “reitera (…) la
importancia de diferenciar el tipo de justicia a que se refiere el indicador,
puesto que el tratamiento es distinto si se trata de justicia transicional o de
justicia ordinaria. Adicionalmente, aunque el acceso a la justicia hace parte
del proceso de reparación, sería importante que el indicador diferenciara entre

12

acceso a mecanismos de justicia y acceso a mecanismos de reparación, dado
que lo primero no conlleva necesariamente a lo segundo.

ii. Sobre los indicadores relacionados con los nueve criterios de estabilización,
resalta que “están orientados a estabilizar social y económicamente a las
víctimas del desplazamiento, pero no agotan el proceso de reparación, por lo
cual, no resulta suficiente. Adicionalmente, para la Procuraduría no está claro
cual sería la fórmula para aplicar este indicador, porque es multidimensional y
heterogéneo.”

iii. En relación con el primer indicador complementario, señala que el único ajuste
que hizo el Gobierno fue restringir los mecanismos de justicia a aquellos delitos
que causaron el desplazamiento, por lo que considera que tampoco es
pertinente.

iv. Respecto de los indicadores sectoriales asociados sobre asistencia jurídica,
considera que no es claro “en qué consiste la misma, qué entidad debería
prestarla y, por ende, a qué entidad se le aplicaría el indicador” y, además,
estima que es “insuficiente porque “la fórmula de medición restringe esas
acciones a las solicitudes de asistencia elevadas.”

v. Sobre el indicador relacionado con recuperación de tierras abandonadas en los
procesos de retorno, para Procuraduría no es “claro cuál es el indicador
propuesto, en tanto que en la respuesta a la orden segunda se formula un
indicador diferente al planteado en la matriz anexa. En el primer caso, se
refiere a las personas que recuperan tierras usurpadas o abandonadas en
relación con las personas acompañadas en retornos, mientras que en la matriz
anexa, se formula el indicador de las personas que recuperan tierras usurpadas
o abandonadas sobre aquellas que, siendo acompañadas en retornos,
declararon el abandono o usurpación de sus tierras. Adicionalmente, los
indicadores se restringen a medir la recuperación de tierras en procesos de
retorno, pero no se refieren - ni estos indicadores, ni otro posterior - a otros
procesos de estabilización, como la reubicación o el reasentamiento, ni a otras
formas de reparación por las pérdidas de los bienes, como la permuta o la
adjudicación de tierras.”

vi. En relación con el indicador sobre bienes registrados en el RUP, para la
Procuraduría tampoco es claro “cuál es el indicador propuesto, dado que en la
respuesta a la orden segunda el indicador se refiere a bienes con medidas de
protección registrados en el RUP, en relación con bienes con medidas de
protección, mientras que en la matriz anexa el indicador se formula sobre los
bienes con solicitud de medidas de protección.”

13

vii. Sobre los dos indicadores relacionados con el apoyo a las familias desplazadas
afectadas en actos terroristas, la Procuraduría señala que son indicadores que
atienden a la condición de víctimas de algunos desplazados por actos
terroristas y no por el hecho mismo del desplazamiento, por lo cual debe
entenderse que los apoyos a los que se refieren los indicadores tienden a
reparar los daños ocasionados por los actos de terrorismo, pero no por los
eventos del desplazamiento.

La Contraloría General de la República indicó en su informe que sería importante que “además
de medir el acceso de las víctimas de desplazamiento forzado a los mecanismos judiciales de
protección, se establezca un indicador que permita evaluar la efectividad del sistema judicial
para resolver estos procesos y, de manera complementaria, se logre determinar el nivel de
impunidad asociado a este delito.” Agrega que la concepción de este indicador debe por lo
menos reflejar “los niveles de reparación alcanzados y pérdidas o daños materiales acaecidos
por el desplazamiento y si las medidas de restitución contribuyen al proceso de reconstrucción
y estabilización de los hogares.”22

Por su parte la Comisión de Seguimiento expresa en su informe del 19 de julio de 2007 que “los
indicadores propuestos por el gobierno en materia de reparación se refieren casi de modo
exclusivo al tema de acceso a la justicia. Por tal motivo son insuficientes para medir el avance
en el cumplimiento del gobierno en relación con el tema de verdad y reparación integral. Ni
siquiera dan cuenta los indicadores propuestos, de una visión integral del derecho a la justicia,
pues restringe de manera inadecuada el espectro de atención a los delitos que dieron origen al
desplazamiento, desconociendo que en algunas ocasiones el desplazamiento no se origina
necesariamente en delitos sino en amenazas u otro tipo de vulneraciones y al mismo tiempo
restringe la actuación del gobierno al delito de desplazamiento, situación preocupante si se
tiene en cuenta que la judicialización de dicho delito ha sido precaria debido al temor de la
misma población desplazada, y de otro, a la inacción de la Fiscalía para encontrar mecanismos
de judicialización de oficio.”23

Adicionalmente, critica que el gobierno incluya como elemento de reparación una fórmula
similar a la empleada en el artículo 47 de la Ley 975 de 2005, porque no debe entenderse como
únicos componentes de la reparación, las prestaciones sociales entregadas por el estado en
desarrollo de la política de atención a la población desplazada. “Si bien las víctimas de crímenes
atroces pueden y deben recibir atención humanitaria de parte del Estado, de ninguna manera
puede considerarse que ésta cumple con los objetivos propios de la reparación integral. En
efecto, la tención humanitaria busca simplemente estabilizar temporalmente la situación de las
víctimas, sin garantizar que éstas sean restituidas en sus derechos. Por ello, si bien es cierto
que en algunos casos (…) la atención humanitaria de víctimas de crímenes atroces se torna más
permanente que temporal e incluye medidas más complejas que la atención inmediata o de
urgencia -como la estabilización socioeconómica y el retorno -, es fundamental mantener la
distinción entre ésta y la reparación integral, en la medida en que la fuente o título de una y
otra son distintos, y los objetivos de la reparación integral no pueden ser cumplidos a través de
medidas meramente encaminadas a estabilizar o menguar los efectos de la situación de crisis
derivada de la violación de derechos.”24

Por lo anterior, la Comisión solicita a la Corte exigir al Gobierno “la construcción de
indicadores de verdad, justicia y reparación, de tal manera que tomen en cuenta todos los
componentes de dichos derechos y los estándares internacionales en la materia, a fin de que la
intención del gobierno no se reeduca a manifestar que la ayuda humanitaria de por sí configura
ya la reparación.”25

14

Indicadores de resultado para medir el goce efectivo del derecho a la participación

32.2.6. Para medir el goce efectivo del derecho a la participación, el gobierno propone (i) un
indicador de goce efectivo formulado como “El hogar en situación de desplazamiento conoce
sus derechos y los mecanismos de participación”; (ii) un indicador complementario y (iii) seis
indicadores sectoriales asociados, expresados como se observa en el siguiente cuadro resumen:

Ind. GED Ind. Ind. Sectoriales asociados
Complementarios
El hogar en Hogares en situación - Decisiones e iniciativas sobre el diseño de la política o
situación de de desplazamiento reformas a la misma que han contado con la participación
desplazamiento que conocen sus de las OPD / Decisiones e iniciativas estudiadas
conoce sus derechos y los
derechos y los mecanismos para su - Informes de la Mesa Nacional y Departamental de
mecanismos de participación / fortalecimiento a OPD difundidos entre las OPD
participación26 Hogares incluidos en
el RUP - Comités departamentales o municipales de atención a
PD con participación de representantes de población
indígena / Comités departamentales o municipales de
atención a PD donde se requiere representación de
población indígena

- Comités departamentales o municipales de atención a
PD con participación de representantes de población afro
descendiente / Comités departamentales o municipales de
atención a PD donde se requiere representación de
población afro descendiente

- Comités departamentales o municipales de atención a
PD con participación de representantes de mujeres de PD
/ Comités departamentales o municipales de atención a
PD donde se requiere representación de mujeres de PD

- Mesas de fortalecimiento a OPD (nacional y
departamental) apoyadas por el Gobierno para el
desarrollo de su gestión / Mesas de fortalecimiento a
OPD conformadas

En cuanto a los indicadores propuestos por el gobierno, la Procuraduría General de la Nación
señala en su XI Informe que “el indicador de goce efectivo no es pertinente ni adecuado, dado
que el núcleo esencial del derecho a la participación es la participación misma, no el
conocimiento que las personas desplazadas tengan sobre los mecanismos para acceder a ella.
En relación con el indicador complementario, aunque trae la fórmula ausente en el de goce
efectivo, no supera las falencias señaladas para ese, por lo cual se reiteran las observaciones.”
En relación con los indicadores sectoriales asociados propuestos por el gobierno, la
Procuraduría señala que “persisten las fallas encontradas en los indicadores inicialmente
propuestos, ya que no se puede, con los elementos que brinda, determinar la calidad de la
participación de las organizaciones de población desplazada.”27

15

Indicadores de resultado para medir el goce efectivo del derecho a la reunificación
familiar

32.2.7. Sobre este derecho el gobierno no propone ningún indicador de goce efectivo ni
complementario del derecho a la reunificación familiar. Para superar este vacío propone incluir
este derecho como un componente del derecho a la reparación28 y como tal plantea que éste sea
medido con un indicador sectorial asociado formulado como “Núcleos familiares desintegrados
beneficiados con asistencia para la reunificación / Núcleos familiares desintegrados que
solicitan asistencia.”

Para la Procuraduría, dada la importancia y la magnitud de la violación de este derecho en el
caso de la población desplazada, es importante que este derecho reciba un tratamiento
diferenciado del derecho a la reparación. Señala que el indicador propuesto no es pertinente,
adecuado ni suficiente para medir el goce efectivo del derecho porque “adolece de dos
problemas: (i) no especifica en qué consiste la asistencia para la reunificación y (ii) el universo
de atención se restringe a las solicitudes de asistencia y no a los hogares desintegrados,”29 por
o cual no permitirá medir el grado de avance en la superación del estado de cosas
inconstitucional.

32.3. En relación con el ordinal tercero de la parte resolutiva del Auto 109 de 2007, en donde se
ordena considerar el elemento básico del núcleo esencial del derecho a la vida: “conservar la
vida física”, como componente mínimo del indicador de goce efectivo del derecho a la vida, el
gobierno remite a los indicadores propuestos para medir el goce efectivo del derecho a la vida,
en donde se incluyó tal criterio.

32.4. En cuanto al indicador de goce efectivo del derecho a la generación de ingresos al que
hace referencia el ordinal tercero del Auto 109 de 2007, la Corte ordenó al gobierno definir el
nivel de ingresos que debe alcanzar un hogar desplazado para que se considere que puede
subsistir de manera digna y autónoma. En respuesta a dicha orden, el gobierno acoge la
recomendación hecha por la Corte y reformula el indicador inicialmente propuesto, lo enuncia
como “El nivel de ingreso per cápita del hogar es adecuado,” y define que considera
“adecuado un nivel de ingresos que se ubique por encima de la línea de pobreza extrema
(incluidos subsidios).”

Luego de citar el Documento CONPES No. 102 del 25 de septiembre de 2006, en donde se
define cuál es el nivel de ingresos de quienes se encuentran en la línea de pobreza extrema,30 la
Procuraduría señala que dicho nivel de ingresos “no es suficiente ni se compadece con la
situación de vulnerabilidad y de víctima de la población desplazada.” Y agrega,

“no es consecuente con las órdenes proferidas por la Corte Constitucional el que el derrotero
sea ubicar a la población desplazada por encima de la línea de pobreza extrema (o de
indigencia). Aceptar el concepto de ingreso adecuado propuesto por el Gobierno significaría
admitir que el ingreso de la población desplazada (por lo menos por el tiempo que se apliquen
los indicadores) ha de oscilar entre un poco más de la canasta normativa de alimentos
($90.710 por persona por mes) y probablemente menos de la canasta básica de consumo
($224.307 por persona por mes).

Aunado a ello, no queda claro para este Organismo de Control a qué proximidad en los dos
extremos de esas posibilidades se pretende ubicar el ingreso de la población desplazada. Eso
significa que la superación de la línea de pobreza extrema propuesta por el Gobierno puede
consistir en que una persona desplazada tenga ingresos levemente superiores a la canasta
normativa de alimentos ($91.000 por ejemplo), con lo cual se superaría la línea de pobreza

16

extrema dispuesta por el Gobierno, pero no el alto grado de vulnerabilidad a que está expuesta
una población que requiere una consideración especial dado su carácter de víctima de un
delito que se cometió por falta del Estado a su deber de garantía.

(…)

En conclusión, la Procuraduría considera que - bajo el concepto de ingreso adecuado
propuesto - el indicador no es pertinente, suficiente ni adecuado, por cuanto limita al mínimo
las obligaciones que el Estado tiene con la población desplazada y, por ende, restringe la
satisfacción de todos los derechos de la misma que se relacionan directamente con el ingreso,
extendiendo como consecuencia los plazos para la superación del estado de cosas
inconstitucional de forma indefinida.31

Por su parte la Contraloría General de la República señala que es “fundamental que se analice y
revise la definición de “ingreso adecuado” propuesta por el Gobierno, toda vez que ésta debe
ser concordante con los principios rectores del Plan Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia, en particular con el enfoque restitutivo, el cual
pretende que las acciones encaminadas a la estabilización socioeconómica, tengan como
objetivo que las personas y los hogares puedan volver a disfrutar de la situación en que se
encontraban antes del desplazamiento.”32

32.5. En relación con el ordinal cuarto de la parte resolutiva del Auto 109 de 2007, en donde la
Corte Constitucional ordenó remitir un informe común con las fórmulas para los indicadores
adoptados que permitieran la valoración porcentual sobre el avance, retroceso o estancamiento
en el goce efectivo de los derechos a (i) la vivienda, (ii) la salud, (iii) la educación, (iv) la
alimentación, (v) la generación de ingresos, (vi) a la estabilización económica y (vii) a la
identidad, así como sobre los demás derechos respecto de los cuales es necesario adoptar
indicadores para llenar los vacíos y corregir las falencias advertidas en dicho, el gobierno
señaló:

El porcentaje de la población desplazada que fue efectivamente protegida en el correspondiente
derecho se medirá con los indicadores complementarios los cuales permiten medir el estado de
avance general, retroceso o estancamiento del goce efectivo de derecho con respecto al
universo de atención.

El gobierno, en cada uno de los informes de aplicación de los indicadores que remita a la
Corte, presentará las mediciones de los indicadores complementarios que incluirá la siguiente
fórmula:

Numerador: Personas u hogares en situación de desplazamiento que gozan del derecho.

Denominador: El universo de atención identificado para cada derecho

En relación con la orden contenida en el ordinal cuarto de la parte resolutiva del Auto 109 de
2007, la Procuraduría General de la Nación señala que “la fórmula general es idónea33, sin
embargo, observa que para una correcta aplicación, el indicador o indicadores
complementarios deberían ajustarse plenamente al indicador de goce efectivo, de tal forma que
refleje el avance en la satisfacción del derecho que se pretende proteger.” Señala
adicionalmente que “en algunos de los indicadores adoptados por el Gobierno, los indicadores
complementarios no corresponden plenamente al indicador de goce efectivo,” y a continuación
identifica las falencias de los indicadores de resultado para medir el goce efectivo de los
derechos a la vivienda, a la educación, a la alimentación, a la generación de ingresos, a la
identidad, así como el indicador general de estabilización socioeconómica.34

17

32.6. En cuanto al cumplimiento del ordinal quinto de la parte resolutiva del Auto 109 de 2007,
en donde se ordena presentar indicadores de resultado que permitan medir el goce efectivo de
los derechos de la población desplazada en las etapas de prevención del desplazamiento, de
asistencia inmediata y ayuda humanitaria de emergencia y retorno, el gobierno precisa que “los
indicadores de GED propuestos por el Gobierno son transversales a cada una de las etapas del
desplazamiento forzado. En esa medida, no se considera necesario diseñar nuevos indicadores
de resultado para las etapas de Prevención y Protección y Atención Humanitaria de
Emergencia. * Para estas etapas se cuenta con indicadores sectoriales (gestión y producto)(…)
los cuales permiten identificar de qué manera la oferta del Gobierno, apunta a la
materialización de los derechos. * Sin embargo, tal y como puede identificarse en la matriz,
para las fases de Prevención y Protección y Atención Humanitaria de Emergencia se
incluyeron indicadores que responden a las necesidades específicas de la PD en cada momento
de la ruta de atención.” A continuación, el gobierno propone dos nuevos indicadores
sectoriales asociados para la fase de atención inmediata, formulados como “Desplazamientos
masivos atendidos dentro de las 72 horas siguientes a la emergencia / Total desplazamientos
masivos” y “Hogares beneficiados con atención inmediata / Hogares con manifestación de
urgencia extrema remitidos por el ministerio público.”

No obstante esta afirmación, en la matriz anexa al informe, el gobierno incluyó nuevos
indicadores sectoriales asociados en relación con algunos de los derechos de la población
desplazada para dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional. A continuación, se
presentan los indicadores adicionales propuestos por el gobierno, para complementar los
indicadores adoptados por la Corte Constitucional y para reemplazar los rechazados en el Auto
109 de 2007, se muestran en la siguiente tabla resumen para cada derecho y por fases de
atención:

Derecho Nuevos Indicador sectoriales asociados propuestos por el gobierno
Fase Prevención y Fase AHE Fase Estabilización
protección (retorno - reubicación)
Vivienda Bienes protegidos en Personas en situación de Hogares con subsidio de
zonas de riesgo desplazamiento vivienda de interés social
inminente / Solicitudes beneficiadas con rural en el marco del retorno
de protección avaladas alojamiento transitorio o / Solicitudes de subsidio en
apoyo monetario para el marco del retorno
Titulación de terrenos arrendamiento
baldíos ocupados en
zonas de riesgo
inminente / Solicitudes
de titulación elevadas
Salud -Personas remitidas para Hogares apoyados en la
la atención de urgencia en reorientación de su plan de
salud vida / Hogares incluidos en
el RUPD a partir de 2006
-Personas en situación de
desplazamiento atendidas Cobertura de vacunación
por unidades móviles. con pentavalente (dpt-hib-
Intervención en crisis. hb) en niños menores de un
año
-Hogares apoyados en la
reorientación de su plan
de vida / Hogares
incluidos en el RUPD a

18

partir de 2006

-Cobertura de vacunación
con pentavalente (dpt-hib-
hb) en niños menores de
un año
Educación
Alimentación Planes Integrales -Desplazamientos -Hogares atendidos con
Únicos formulados / masivos atendidos dentro prórroga de la atención /
Zonas de riesgo de de las 72 horas siguientes Hogares que presentaron
desplazamiento a la emergencia / Total solicitud de ampliación de
desplazamientos masivos la atención
Planes Integrales
Únicos con perspectiva -Hogares atendidos con -Hogares incorporados en
étnica / Planes apoyo de alojamiento programas de generación de
Integrales Únicos temporal / Total de ingresos después de haber
formulados hogares incluidos en el sido atendidos con AHE /
RUPD Hogares atendidos con AHE
Total familias
vulnerables en riesgo de -Hogares atendidos con -Hogares reubicados o
desplazamiento apoyo no alimentario / acompañados en retorno con
vinculadas a proyectos Total de hogares incluidos proyectos de seguridad
de seguridad alimentaria en el RUPD alimentaria / Hogares
(Resa) - contratos acompañados en retorno
firmados incluidos en el RUPD

Generación de Personas beneficiarias de
Ingresos alimentos por trabajo o
capacitación / Personas
vinculadas a proyectos de
trabajo o capacitación

Identidad
Vida
Integridad Casos de violencia sexual
reportados en albergues
temporales

Casos de violencia
intrafamiliar reportados en
albergues temporales
Libertad
Seguridad
Participación e
integración
local
Reparación Hogares que han formado Bienes con medidas de
su plan de vida con protección registrados en el

19

orientación hacia la Registro Único de Predios /
reunificación familiar / Bienes con solicitud de
Hogares incluidos en el medidas de protección
RUPD
Estab. Socio-
económica

Sobre este punto, la Procuraduría General de la Nación resalta que el gobierno no propone
ningún indicador para la fase de ayuda inmediata, y a continuación hace observaciones sobre
aquellos indicadores adicionales incluidos por el gobierno en el documento de junio 22 de 2007,
sobre los que no hubiera ya algún pronunciamiento específico por parte de ese organismo de
control.

Frente a los dos indicadores propuestos por el gobierno para el derecho a la alimentación en la
etapa de atención humanitaria de emergencia, los cuales fueron propuestos como indicadores
sectoriales asociados, la Procuraduría General de la Nación concluye que son insuficientes e
inadecuados porque este componente de atención “contiene otros elementos que deben ser
satisfechos, como la educación, la personalidad jurídica, el alojamiento temporal, el vestuario
y la atención en urgencias, entre otros.” Igualmente señala que estos indicadores no miden
“oportunidad de la entrega de las ayudas, que debe hacerse inmediatamente después de la
declaración, dado el altísimo grado de vulnerabilidad en que se encuentra esta población en
ese momento en que acaba de ser obligado a abandonar su vida habitual para verse expulsado
a un lugar en el que no dispone de medios de subsistencia.”35

Adicionalmente, se refiere a las falencias de los nuevos indicadores propuestos por el gobierno
para los derechos a la vivienda, a la salud, a la educación, a la alimentación, a la generación de
ingresos, a la identidad, a la vida, a la integridad, a la libertad personal, a la seguridad personal,
a la participación, a la reparación en las etapas de prevención, atención humanitaria de
emergencia y de estabilización, dentro de las cuales destaca (i) la ausencia de fórmulas;36 (ii) el
hecho de que no cobijen componentes esenciales del derecho en las etapas críticas;37 (iii) porque
no se ajustan a las exigencias constitucionales,38 (iv) porque en su contenido no son claros;39 (v)
porque no son aplicados en todas las fases del desplazamiento en las que son relevantes; o (vi)
porque carecen de un universo relevante para su aplicación.40

Por su parte, la Contraloría General de la República señala que en relación con la etapa de
prevención y protección del desplazamiento “ninguno de los indicadores señalados contempla
las Alertas Tempranas como mecanismo para determinar la vulnerabilidad y riesgo de las
poblaciones en donde se generan éstas. (…) Por lo tanto, sería relevante establecer algún
indicador que relacione las alertas que se emitan en relación con posibles desplazamientos,
como las acciones efectivas que se desarrollen en respuesta a ellas, así como los resultados
concretos en materia de prevención de los hechos alertados.”41

32.7. En cuanto al indicador de resultado para la etapa de retorno, el gobierno no propone un
indicador de goce efectivo de derechos, sino que lo presenta como uno de los indicadores
sectoriales asociados del derecho a la reparación, formulado como “Hogares acompañados en
retorno o reubicación que no registran nuevos eventos de desplazamiento/Hogares
acompañados en retorno o reubicación.”

En relación con este indicador, la Procuraduría considera que no es pertinente, “en la medida en
que no logra abarcar el universo total de población retornada a la cual tiene la obligación de
garantizar sus derechos (…) porque sólo contempla aquella población retornada que ha sido
acompañada por el Estado y deja por fuera aquellas personas que retornan sin el apoyo
estatal, ya sea porque no reportaron su voluntad de retorno, porque la reportaron y no

20

obtuvieron respuesta del Estado o, porque asumieron la responsabilidad de retornar sin
acompañamiento.” 42

32.8. En cuanto a la orden sexta del Auto 109 de 2007, en la que se rechazaron los plazos
propuestos para la aplicación de los indicadores adoptados, el gobierno señala lo siguiente:

El Gobierno Nacional describe en su respuesta a este punto los obstáculos que deberá enfrentar
para culminar el levantamiento de la línea de base para la aplicación de los indicadores de goce
efectivo de derechos de la población desplazada, así como las medidas adoptadas para lograr
que los informes a la Corte se hagan en las fechas previstas por ésta. A continuación se
trascriben los apartes más relevantes de esa respuesta:

“(…), el diseño de la estrategia tiene contemplada la implementación en 33 municipios en el año
2007 y una expansión en dos etapas en el año 2008. En este sentido, la primera fase del año
2008 incorporará los primeros 530 municipios entre marzo y mayo de 2008; y, en la segunda
fase del año 2008, incorporará los 535 restantes entre agosto y octubre del mismo año. Por lo
anterior, la totalidad de la línea base de Goce Efectivo de Derechos para la población en
condición de desplazamiento, a través de la estrategia JUNTOS, quedará terminada
completamente, en el escenario más flexible, una vez ingrese el último municipio en octubre de
2008; a lo anterior hay que agregar nueve meses adicionales que toma la recolección de la línea
base para las cuatro cohortes, es decir julio de 2009.

(…)

Para efectos de los requerimientos de la Corte Constitucional, el plazo máximo aquí estipulado
no significa que no se puedan presentar avances y entregar informes parciales. Como se
presentó, la recolección de información es permanente en el tiempo y algunos municipios
estarán terminados al 100% mucho antes de esa fecha, (p.e. los municipios de la prueba piloto,
tendrán la línea base recolectada hacia finales de abril de 2008).

De acuerdo con lo anterior, puede anticiparse que, para junio de 2008 y a través de la RED
Juntos no podrá obtenerse información de hogares incluidos en el RUPD ubicados en
municipios donde no haya ingresado la RED o que no se hayan vinculado a Familias en Acción.
En consecuencia, el Gobierno Nacional comenzará, a partir de julio de 2007, una acción masiva
para localizar a estos hogares y aplicar la encuesta de levantamiento de línea de base sectorial
que permita la identificación de necesidades desde la oferta.

(…)

De esta forma, a mediados del mes de diciembre de 2007 y en junio de 2008 se presentará a la
Corte Constitucional un informe que refleje los resultados alcanzados hasta el momento por el
Gobierno en materia de levantamiento de línea de base sectorial y de línea de base de Goce
Efectivo de Derechos.43

Sobre este punto, para la Procuraduría General de la Nación las explicaciones dadas por el
gobierno sobre la necesidad de prolongar algunos de los plazos fijados por la Corte, “está
orientada a reiterar los plazos propuestos inicialmente y no a superar los obstáculos
encontrados por la Corte Constitucional para su aplicación (ver párrafo 85 del auto 109 de
2007).”(…) Es altamente preocupante para la Procuraduría que el Gobierno anticipe que para
el plazo ordenado por la Corte Constitucional - junio de 2008 - no se tendrá sino un informe
parcial y los subsiguientes seguirán siendo parciales hasta, por lo menos, julio de 2009. Es
claro para este Órgano de Control que si no se cuenta con una línea de base homogénea en la
aplicación de los indicadores, difícilmente se podrá establecer el avance en la superación del

21

estado de cosas inconstitucional y del goce efectivo de derechos en relación con cada persona,
hogar y la totalidad de la población desplazada.”44

32.9. En relación con el ordinal decimoprimero de la parte resolutiva del Auto 109 de 2007, en
donde se ordena que el gobierno se pronuncie sobre la propuesta de adopción de nuevos
indicadores presentados por la Corporación Casa de la Mujer y la Organización Plan
Internacional, con el fin de que le presente un cronograma para la incorporación de indicadores
diferenciales, el gobierno reitera que para la adopción de indicadores, éstos deberán (i) “cumplir
con características técnicas, a fin de garantizar su utilidad como instrumentos de medición;”
(ii) “[ser] precisos y no [dar] pie a interpretaciones ambiguas;” (iii) “estar disponibles en un
tiempo razonable;” (iv) “estar disponibles a un costo razonable para el Estado y ser
susceptibles de validación independiente, de manera que no se desvíen recursos financieros y
humanos en el desarrollo del seguimiento; y (v) su número debe ser el mínimo posible.”

Concluye que los indicadores propuestos por la Corporación Casa de la Mujer y la Organización
Plan Internacional “están orientados, más que a medir resultados, a monitorear los procesos,
acciones y operaciones adelantados para la implementación de la política de atención a la
población desplazada. Si bien esto es útil no está a acorde con los criterios técnicos
mencionados anteriormente.” Señala además, que algunos de los criterios contenidos en los
indicadores propuestos, ya habían sido contemplados por el Gobierno Nacional en la batería de
indicadores presentada a la Corte.

Sobre este punto, la Procuraduría considera que el Gobierno no acató la orden proferida por la
Corte Constitucional porque (i) “Sin hacer mayores consideraciones sobre cada uno de los
indicadores presentados por las organizaciones, concluyó que éstos no eran idóneos para
medir resultados y que no se ajustaban a los criterios mencionados anteriormente;” y (ii) “El
Gobierno no presentó un cronograma para la incorporación de indicadores diferenciales y, en
cambio, respondió refiriéndose a los que ya ha presentado a la Corte Constitucional. Así
mismo, el Gobierno no explicó los motivos que lo llevaron a no presentar dicho cronograma.
(…) Por lo anterior, (…) considera que no se acató la orden proferida por la Corte
Constitucional y que, con ello, el Gobierno cierra la posibilidad de adoptar nuevos indicadores
que tiendan a la atención diferenciada de población especialmente vulnerable, como lo son las
mujeres, las niñas, los niños y los jóvenes.”45

32.10. Tanto la Procuraduría General de la Nación como la Comisión de Seguimiento
incluyeron en sus informes consideraciones adicionales sobre aspectos no relacionados con los
indicadores de resultado, los cuales no serán considerandos en el presente auto, sino que serán
objeto de valoración por la Corte Constitucional en otros autos de seguimiento.

CONCLUSIONES Y DECISIONES

33. Que del recuento anterior de las propuestas del gobierno en respuesta al Auto 109 de 2007 y
de las observaciones a los indicadores propuestos por el gobierno en su documento del 22 de
junio de 2007, presentadas por la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de
la República y la Comisión de Seguimiento, la Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional concluye lo siguiente.

33.1 Que a pesar de los esfuerzos gubernamentales para corregir los vacíos y falencias de la
batería de indicadores de resultado adoptada mediante Auto 109 de 2007 para medir el avance
en la superación del estado de cosas inconstitucional y el goce efectivo de los derechos de la
población desplazada, éstos no han fueron totalmente superados. Del análisis realizado, se

22

identifican dos tipos de situaciones que deben ser examinadas por la Sala Segunda de Revisión:

(1) Persistencia de vacíos: (i) Porque en relación con ciertos derechos, aún no se cuenta con los
indicadores de resultado solicitados, debido a que el gobierno no presentó una propuesta
específica, o porque la Corte Constitucional rechaza los indicadores propuestos por no cumplir
con los requisitos de pertinencia, adecuación y suficiencia señalados en el Auto 109 de 2007 y
en los considerandos 17 y 18 del presente Auto; (ii) porque en relación con ciertos elementos
esenciales solicitados por la Corte, el gobierno no presentó ninguna propuesta que los
incorporara, o (iii) porque aunque el gobierno presentó una propuesta específica, el indicador
formulado no es pertinente, adecuado ni suficiente para medir el goce efectivo de los derechos
de la población desplazada.

En este evento, dada la carga probatoria que tiene el gobierno de demostrar que ha dado
cumplimiento a la sentencia T-025 de 2004 y sus autos de seguimiento, considera la Sala
Segunda de Revisión de la Corte Constitucional que la persistencia de vacíos en los indicadores
de resultado le impedirá al gobierno demostrar el avance, estancamiento o retroceso en la
superación del estado de cosas inconstitucional y en la garantía del goce efectivo de los
derechos de la población desplazada. No obstante, para que se cuente con información técnica
que le permita verificar si en la práctica los desplazados están gozando de manera efectiva de
sus derechos, tal como se advirtió en el Auto 218 de 2006, la Corte Constitucional adoptará las
decisiones a que haya lugar con base en la información que presenten los organismos de control
y la Comisión de Seguimiento, al igual que ACNUR, quienes podrán incluir en sus informes lo
que estimen apropiado para aportar elementos de juicio suficientes, adecuados y significativos
sobre la garantía del goce efectivo de sus derechos, aplicando sus propios sistemas de
indicadores.

Por lo tanto, tal como se advirtió en el Auto 218 de 2006, la Corte Constitucional adoptará las
decisiones a que haya lugar con base en la información que presenten los organismos de control
y la Comisión de Seguimiento, quienes podrán incluir en sus informes lo que estimen apropiado
para aportar elementos de juicio suficientes, adecuados y significativos sobre la superación del
estado de cosas inconstitucional o la garantía del goce efectivo de sus derechos, aplicando sus
propios sistemas de indicadores.

(2) Fallas en los indicadores: Porque tanto en los indicadores ya adoptados en el Auto 109 de
2007, como en algunos de los indicadores propuestos por el gobierno para medir el goce
efectivo de ciertos derechos, o respecto de un aspecto particular solicitado por la Corte
Constitucional, no fueron incorporadas las sugerencias y correcciones señaladas por los
organismos de control, la Comisión de Seguimiento o el ACNUR, y no expresó las razones por
las cuales no fueron incorporadas dichas sugerencias y correcciones.

Cuando las fallas se refieran a los indicadores ya adoptados y a falencias resaltadas
anteriormente, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional avalará los comentarios
críticos de la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la Nación y la
Comisión de Seguimiento y, por lo tanto, comunicará integralmente tales informes para que el
gobierno incorpore las sugerencias y efectúe las correcciones y, en todo caso, si no lo hace,
motive puntual y expresamente las razones por las que no acoge tales sugerencias y justifique
por qué los indicadores criticados cumplen con los requisitos de pertinencia, suficiencia y
adecuación exigidos. En todo caso, en los dos informes que presente el gobierno sobre la
aplicación de los indicadores de goce efectivo de derechos en cumplimiento de lo ordenado en
el Auto 109 de 2007, deberá manifestar expresamente los ajustes y modificaciones que
introduzca para perfeccionarlos, así como las razones específicas y puntuales por las cuales no
acogió alguna de las sugerencias u observaciones presentadas, junto con las estadísticas
obtenidas.

23

Cuando se trate de fallas identificadas en los nuevos indicadores propuestos que sean adoptados
por la Corte Constitucional en el presente Auto, se procederá de manera similar, a fin de que el
gobierno incorpore las observaciones presentadas por los organismos de control y la Comisión
de Seguimiento, ajuste las fórmulas propuestas y aplique de manera inmediata los indicadores
adoptados.

Lo anterior no obsta para que la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la
República, el ACNUR o la Comisión de Seguimiento consideren, al aplicar sus propios
indicadores, incluir lo que estimen apropiado para obtener información suficiente, adecuada y
significativa sobre la garantía del goce efectivo de los derechos de la población desplazada, lo
cual será valorado por la Corte Constitucional al adoptar las decisiones a que haya lugar.

33.2. En cuanto a la primera situación descrita - persistencia de vacíos - la Sala Segunda de
Revisión de la Corte Constitucional, identifica dos grupos de indicadores y falencias esenciales
no superadas. Dentro del primer grupo - indicadores que serán rechazados - se encuentran los
indicadores principales, así como los indicadores complementarios y sectoriales asociados,
respecto de los siguientes derechos:

• El indicador propuesto por el gobierno para el derecho a la reunificación familiar,
como quiera que no resulta pertinente ni suficiente incluir este derecho como un
componente más del derecho a la reparación, pues se trata de derechos que tienen un
contenido distinto y que requiere para su protección y garantía medidas específicas
separables. Tampoco resulta adecuado para proveer a la Corte Constitucional
información relevante para decidir si se está avanzando, retrocediendo o si hay
estancamiento en el goce efectivo de este derecho o en la superación del estado de cosas
inconstitucional.

• Los indicadores principales, complementarios y sectoriales asociados propuestos para el
derecho a la seguridad personal, como quiera que no resulta pertinente medir el goce
efectivo de este derecho a partir de la identificación del riesgo por parte de una
comunidad, de la oferta estatal de servicios de seguridad o de la presencia de la fuerza
pública en las distintas zonas del país. Los indicadores propuestos tampoco resultan
suficientes para medir el derecho a la seguridad personal en las distintas fases del
desplazamiento, ni adecuados para determinar el goce efectivo de este derecho desde el
punto de vista del individuo.

• Los indicadores principales, complementarios y sectoriales asociados propuestos para el
derecho a la participación, como quiera que no resulta pertinente medir el goce del
derecho a la participación teniendo en cuenta el conocimiento que tenga el hogar
desplazado de sus derechos y de los mecanismos de participación. Los indicadores
propuestos tampoco son adecuados para medir la calidad de la participación de las
organizaciones de desplazados, ni suficientes para medir el goce efectivo de este
derecho como quiera que sólo se refieren a aspectos operativos de los comités
territoriales, o a la presencia física de representantes de la población desplazada y no a
la forma como es ejercida esa participación, de conformidad con los criterios señalados
por la Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004.

24

• Los indicadores principales, complementarios y sectoriales asociados propuestos por el
gobierno para el derecho a la reparación, como quiera que no resultan adecuados,
pertinentes ni suficientes para medir el derecho a la reparación integral que tiene la
población desplazada como víctimas de un delito, pues se refieren sólo al acceso a la
justicia por los delitos que dieron origen al desplazamiento y no por el desplazamiento
mismo, porque no incluyen el derecho a la verdad como elemento esencial de este
mismo, porque reduce la reparación a la provisión de atención por parte del estado y no
tiene en cuenta elementos esenciales de la reparación integral tales como la restitución
al estado anterior, o la indemnización cuando no es posible volver al estado anterior o la
garantía de no repetición.

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional considera que en relación con estos
derechos, la persistencia de vacíos en los indicadores de resultado solicitados le impedirá al
gobierno demostrar el avance, estancamiento o retroceso en la superación del estado de cosas
inconstitucional y en la garantía del goce efectivo de los derechos de la población desplazada.
No obstante, para que se cuente con información técnica que le permita verificar si en la
práctica los desplazados están gozando de manera efectiva de sus derechos, tal como se advirtió
en el Auto 218 de 2006, la Corte Constitucional adoptará las decisiones a que haya lugar con
base en la información que presenten los organismos de control y la Comisión de Seguimiento,
al igual que ACNUR, quienes podrán incluir en sus informes lo que estimen apropiado para
aportar elementos de juicio suficientes, adecuados y significativos sobre la garantía del goce
efectivo de sus derechos, aplicando sus propios sistemas de indicadores.

33.3. Dentro del segundo grupo - falencias esenciales que no fueron superadas y que perpetúan
los vacíos detectados -, se encuentra lo siguiente respecto de todos los indicadores propuestos y
adoptados: (i) los indicadores presentados fueron concebidos, diseñados y expresados desde una
perspectiva general de goce efectivo de derechos que no tiene en cuenta el enfoque diferencial
solicitado. Aun cuando el gobierno incluye algunos indicadores sectoriales asociados que hacen
referencia a los sujetos de especial protección para los derechos a la alimentación, a la salud, o a
la educación (madres gestantes, menores de 5 años, personas de la tercera edad), esta inclusión
no refleja una consideración sistemática para todos los derechos de la población desplazada ni
en relación con todos los componentes de atención que demuestre una instrumentalización
adecuada del elemento diferencial. Aun cuando algunos de los indicadores propuestos
potencialmente podrían reflejar ese enfoque diferencial, la ausencia de una fórmula clara impide
examinar su pertinencia, adecuación y suficiencia; (ii) los indicadores presentados fueron
diseñados teniendo en cuenta la etapa de estabilización socioeconómica, sin consideración a las
necesidades particulares y los grados de mayor vulnerabilidad de la población desplazada en las
etapas de prevención, asistencia inmediata, ayuda humanitaria de emergencia y retorno. Aun
cuando el gobierno señala que los indicadores propuestos son transversales a todas las etapas
del desplazamiento, e incluye algunos indicadores sectoriales asociados en las etapas de
prevención y ayuda humanitaria de emergencia, este ejercicio46 no refleja una consideración
adecuada, suficiente ni pertinente del goce efectivo de los derechos de la población desplazada
en cada etapa como quiera que se refieren principalmente a la oferta de servicios o al número de
solicitudes de la población desplazada para acceder a un determinado auxilio; (iii) El gobierno
no ha presentado hasta ahora ningún indicador para medir la coordinación entre las entidades
del nivel nacional ni la coordinación de esfuerzos entre el nivel central y el territorial.

La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional considera que en relación con estos
derechos, la persistencia de vacíos en los indicadores de resultado solicitados le impedirá al
gobierno demostrar el avance, estancamiento o retroceso en la superación del estado de cosas
inconstitucional y en la garantía del goce efectivo de los derechos de la población desplazada.
No obstante, para que la Corte cuente con información técnica que le permita verificar si en la

25

práctica los desplazados están gozando de manera efectiva de sus derechos, tal como se advirtió
en el Auto 218 de 2006, la Corte Constitucional adoptará las decisiones a que haya lugar con
base en la información que presenten los organismos de control y la Comisión de Seguimiento,
al igual que ACNUR, quienes podrán incluir en sus informes lo que estimen apropiado para
aportar elementos de juicio suficientes, adecuados y significativos sobre la garantía del goce
efectivo de sus derechos, aplicando sus propios sistemas de indicadores.

33.4. En cuanto a la segunda situación descrita en el considerando 33.1. (2) - fallas en los en los
indicadores ya adoptados y en los nuevos indicadores propuestos que serán adoptados en el
presente Auto, dado que se refieren, entre otras cosas, a la necesidad de (i) clarificar algunas de
las fórmulas; (ii) incluir ciertos componentes del derecho; (iii) precisar el universo relevante
para su aplicación, (iv) aplicar el indicador en todas las fases del desplazamiento en las que es
relevante; (vi) corregir discrepancias entre las fórmulas empleadas en la propuesta y en la tabla
anexa, o (vii) modificar el empleo de ciertos términos para ampliar el contenido que debe ser
medido, la Corte no hará un listado detallado de indicadores que deben ser ajustados, sino que
comunicará integralmente los informes presentados por la Procuraduría General de la Nación, la
Contraloría General de la República y la Comisión de Seguimiento para que el gobierno
incorpore las sugerencias y efectúe las correcciones y en todo caso, si no lo hace, motive
puntualmente su decisión y exprese las razones por las que no acoge tales sugerencias y
justifique por qué los indicadores criticados cumplen con los requisitos de pertinencia,
suficiencia y adecuación exigidos. En todo caso, en los dos informes que presente el gobierno
sobre la aplicación de los indicadores de goce efectivo de derechos en cumplimiento de lo
ordenado en el Auto 109 de 2007, deberá manifestar expresamente los ajustes y modificaciones
que introduzca para perfeccionarlos, así como las razones específicas y puntuales por las cuales
no acogió alguna de las sugerencias u observaciones presentadas, junto con las estadísticas
obtenidas.

Como quiera que dentro de esta categoría se encuentran los nuevos indicadores propuestos por
el gobierno que pueden ser adoptados, aun cuando deban ser ajustados de conformidad con las
observaciones presentadas por la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de
la República y la Comisión de Seguimiento, la Sala Segunda de Revisión precisará cuáles son
los indicadores serán adoptados mediante este Auto:

- Los indicadores principales, complementarios y sectoriales asociados del derecho a la vida,
pues aunque la fórmula propuesta por el gobierno difiere de la sugerida por la Corte
Constitucional en el Auto 109 de 2007, tales indicadores resultan adecuados, suficientes y
pertinentes para medir el núcleo esencial del derecho a la vida de la población desplazada.

La Corte Constitucional difiere en este punto de lo señalado por la Procuraduría General de la
Nación, puesto que el gobierno no estaba obligado a adoptar la fórmula sugerida en el Auto 109
de 2007, sino a incluir el elemento “preservación de la vida,” tal como lo hizo el gobierno.
Adicionalmente, la Sala Segunda de Revisión considera, contrario a lo que afirma la
Procuraduría, que el uso de la expresión “miembros del hogar en situación de desplazamiento”
permite medir la preservación de la vida de toda la población desplazada en general. También
considera la Corte que la referencia a los “dirigentes de la población desplazada” y a las
“personas inscritas en el RUPD que presentan riesgo extraordinario” empleada en los dos
indicadores asociados propuestos, permitirán medir el goce efectivo de este derecho tanto de
líderes como de otras personas víctimas del desplazamiento cuya vida esté amenazada. En
cuanto al indicador complementario que mide el número de “personas desplazadas víctimas de
homicidio”, y establece un indicador negativo del goce del derecho a la vida, resulta adecuado,
pertinente y suficiente para medir la efectividad de las medidas adoptadas por el gobierno para
garantizar el goce efectivo de este derecho. En cuanto al empleo de la expresión “causas
directamente relacionadas con su situación de desplazamiento”, la Sala Segunda de Revisión
coincide con la Procuraduría en que resulta ambigua y podría ser interpretada para excluir

26

homicidios acaecidos con posterioridad al desplazamiento en razón a la condición de desplazado
cuando tengan un origen distinto (un actor armado distinto, un motivo distinto, etc.) al de la
situación que generó el desplazamiento, o para excluir a priori, homicidios respecto de los
cuales no haya certeza de su origen, así existan indicios de que estaban relacionados con la
condición de desplazado de la víctima, y en esa medida, los indicadores propuestos deberán ser
ajustados para medir las muertes violentas, independientemente de su origen y de que puedan
hacerse mediciones especiales sobre las posibles causas de la muerte violenta.

Sobre este punto, tal como se señaló en el ordinal 33.1. (2), el gobierno deberá incluir en los
informe que presente en cumplimiento de lo ordenado en el Auto 109 de 2007, una referencia
expresa a la forma como fueron incorporadas las correcciones o expresar los motivos para no
incorporarlas y presentará junto con las estadísticas solicitadas, junto con las estadísticas
obtenidas..

- Los indicadores principales, complementarios y asociados de los derechos a la integridad y a
la libertad, por ser pertinentes y adecuados para medir el goce efectivo de estos derechos, aun
cuando deban ser ajustados para asegurar su suficiencia y medir su goce efectivo en relación
con causas distintas a las consideradas por el gobierno en su propuesta.

Sobre este punto, tal como se señaló en el ordinal 33.1. (2), el gobierno deberá incluir en los
informes que presente el 1 diciembre de 2007 y el 30 de junio de 2008, una referencia expresa a
la forma como fueron incorporadas las correcciones o expresar los motivos para no
incorporarlas, junto con las estadísticas obtenidas.

34. En relación con el indicador sobre el nivel de adecuado para que un hogar desplazado
subsista de manera digna y autónoma, y fijado por el gobierno como “por encima de la línea de
pobreza extrema (incluidos subsidios)”, considera la Corte Constitucional que a pesar de que en
él se emplea la expresión “por encima”, (i) no establece cuál es el valor superior que debe
alcanzar ese ingreso mínimo para adquirir bienes y servicios básicos, e (ii) incluye la
consideración “subsidios” como parte de ese nivel de ingresos mínimo, el criterio escogido por
el gobierno resulta excesivamente bajo. La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional
considera que un nivel de ingresos que perpetúe a la población desplazada en la línea de
indigencia no garantiza el goce efectivo de sus derechos ni su subsistencia de manera digna y
autónoma. Por lo tanto, instará al gobierno a que establezca otro criterio técnico para determinar
el nivel de ingresos “adecuado”. Lo anterior, sin perjuicio de que se proceda a la aplicación de
un indicador sobre nivel de ingresos para efectos de presentar los dos informes en las fechas
fijadas.

35. En relación con los plazos para construir la línea de base rechazados en el Auto 109 de
2007, el gobierno presenta una explicación sobre los ajustes de la metodología y del cronograma
para construir la línea de base para la aplicación de los indicadores de resultado adoptados y
expresa las razones por las cuales no podrá contar en las fechas fijadas por la Corte
Constitucional con una línea de base que tenga en cuenta al 100% de la población desplazada, y
plantea la adopción de correctivos para que esa línea de base tenga en cuenta el porcentaje de
población desplazada más alto posible, así como la fecha probable en la que espera poder incluir
a la totalidad de la población desplazada. Para la Procuraduría el gobierno está insistiendo en los
plazos inicialmente planteados. La Sala Segunda de Revisión de la Corte no comparte esta
conclusión y entiende que el gobierno entregará los informes solicitados en el ordinal sexto de
la parte resolutiva del Auto 109 de 2007 en las fechas previstas, es decir, el 1 de diciembre de
2007 y el junio 30 de 2008, y que adoptará todos los correctivos que sean necesarios para que la
construcción de la línea de base común para la aplicación de los indicadores adoptados sea lo
más cercana posible al 100% de la población desplazada. En los dos informes que presente el
gobierno sobre la aplicación de los indicadores de goce efectivo de derechos, deberá manifestar
expresamente los ajustes y modificaciones que introduzca para perfeccionarlos, así como las

27

razones específicas y puntuales por las cuales no acogió alguna de las sugerencias u
observaciones presentadas, junto con las estadísticas obtenidas.

Relación de los indicadores que serán adoptados y los que serán rechazados en el presente
Auto

36. De conformidad con las anteriores consideraciones, la Sala Segunda de Revisión de la Corte
Constitucional:

(i). Adoptará los siguientes indicadores de goce efectivo, complementarios y sectoriales
asociados para los derechos a la vida, a la integridad personal, y a la libertad:

Derecho a la vida

Indicador de GED:

• Los miembros del hogar en situación de desplazamiento preservan la vida.

Indicador complementario:

• Personas desplazadas víctimas de homicidio por causas directamente relacionadas con
su situación de desplazamiento / Personas incluidas en el RUPD

Indicadores sectoriales asociados:

• Personas inscritas en el RUPD que presentan riesgo extraordinario o extremo,
beneficiadas con medidas de protección / Personas inscritas en el RUPD que presentan
riesgo extraordinario o extremo
• Dirigentes de PD beneficiados con medidas de protección / Dirigentes de PD
• Personas desplazadas asesinadas debido a su participación en procesos judiciales por
delitos que dieron origen al desplazamiento

Derecho a la integridad

Indicador de GED:

• - Los miembros del hogar no han sido víctimas de acciones contra su integridad
personal después del desplazamiento (no incluye muerte)


• Personas desplazadas víctimas de acciones contra la integridad / Personas incluidas en
el RUPD

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Indicador sectorial asociado:

• Dirigentes de PD que han sido víctimas de acciones contra su integridad personal (casos
denunciados) / Dirigentes de PD en situación de riesgo extraordinario o extremo y
solicitan protección

Derecho a la libertad

Indicador de GED:

• Ningún miembro del hogar ha sido privado de la libertad de forma arbitraria


• Personas desplazadas víctimas de acciones que atentan contra su libertad personal /
Personas incluidas

Indicador sectorial asociado:

• Secuestros extorsivos denunciados por personas en situación de desplazamiento

Los indicadores adoptados deberán ser aplicados de manera inmediata, así tengan que ser
perfeccionados por el gobierno con posterioridad a su adopción, de conformidad con lo señalado
en los considerandos del presente Auto.

(ii) Rechazará los indicadores de goce efectivo, complementarios y sectoriales asociados
propuestos por el gobierno para los derechos a la reunificación familiar, a la seguridad personal,
a la participación, y a la reparación, por cuanto dichos indicadores no cumplieron con los
requisitos de pertinencia, adecuación y suficiencia. Por lo tanto, para medir el goce efectivo de
estos derechos aún subsiste el vacío en los indicadores propuestos por el gobierno.

(iii) Rechazará los nuevos indicadores sectoriales asociados presentados por el gobierno para
medir el goce efectivo de los derechos a la vivienda, a la salud, a la alimentación, a la
generación de ingresos, a la integridad, a la alimentación, a la participación e integración local y
a la reparación de la población desplazada en las fases de prevención, ayuda humanitaria de
emergencia y retorno, los cuales fueron resumidos en la tabla incluida en el considerando 32.6.
de este Auto puesto que, tal como fueron formulados, no es posible evaluar su pertinencia,
adecuación y suficiencia. Igualmente rechazará los nuevos indicadores sectoriales asociados
propuestos por el gobierno que supuestamente tienen en cuenta el enfoque diferencial solicitado
por la Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004, así como en sus autos de
seguimiento.

Por lo tanto, aún subsisten los vacíos en los indicadores propuestos por el gobierno para medir
el goce de los derechos de la población desplazada en las etapas de prevención del
desplazamiento, de asistencia inmediata y ayuda humanitaria de emergencia y retorno, así como

29

para incorporar el enfoque diferencial de la atención específica que deben recibir los sujetos de
especial protección constitucional que sean víctimas del desplazamiento forzado, tales como las
mujeres cabeza de familia, los niños, las personas de la tercera edad, los indígenas y los
afrocolombianos.

(iv) Dada persistencia de estos vacíos para medir el goce efectivo de los derechos de la
población desplazada, se considera que el gobierno no estará en capacidad de demostrar el
avance, estancamiento o retroceso en la superación del estado de cosas inconstitucional y en la
garantía del goce efectivo de los derechos de la población desplazada. Por ello, de conformidad
con lo señalado en el Auto 218 de 2006, para que la Corte Constitucional cuente con
información técnica que le permita verificar si en la práctica los desplazados están gozando de
manera efectiva de sus derechos, adoptará las decisiones a que haya lugar con base en la
información que presenten los organismos de control, ACNUR, la Comisión de Seguimiento y
otras entidades u organizaciones, siempre que se refieran a la efectividad de los derechos de la
población desplazada.

37. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,

RESUELVE

Primero.- RECHAZAR los indicadores propuestos por el gobierno para los derechos a la
reunificación familiar, a la seguridad personal, a la participación, y a la reparación.
Igualmente, rechazar los indicadores sectoriales asociados presentados por el gobierno para
introducir, en relación con algunos aspectos de la política, el enfoque diferencial o la
consideración de las distintas etapas del desplazamiento, recogidos en la tabla resumen incluida
en el numeral 32.6. del presente Auto. En consecuencia, la Sala Segunda de Revisión de la
Corte Constitucional considera que en relación con estos derechos, la persistencia de vacíos en
los indicadores de resultado propuestos le impedirá al gobierno demostrar el avance,
estancamiento o retroceso en la superación del estado de cosas inconstitucional y en la garantía
del goce efectivo de los derechos de la población desplazada. No obstante, para que la Corte
cuente con información técnica que le permita verificar si en la práctica los desplazados están
gozando de manera efectiva de sus derechos, tal como se advirtió en el Auto 218 de 2006, la
Corte Constitucional adoptará las decisiones a que haya lugar con base en la información que
presenten los organismos de control y la Comisión de Seguimiento, al igual que ACNUR,
quienes podrán incluir en sus informes lo que estimen apropiado para aportar elementos de
juicio suficientes, adecuados y significativos sobre la garantía del goce efectivo de sus derechos,
aplicando sus propios sistemas de indicadores.

Segundo.- DECLARAR que no fueron superados los vacíos detectados en el Auto 109 de
2007, porque los ajustes propuestos no permiten medir el goce efectivo de los derechos de la
población desplazada en las etapas de prevención del desplazamiento, de asistencia inmediata y
ayuda humanitaria de emergencia y retorno ni incorporan el enfoque diferencial de la atención
específica que deben recibir los sujetos de especial protección constitucional, tales como los
niños, los ancianos, los discapacitados, las mujeres cabeza de familia, los indígenas y los
afrodescendientes. En consecuencia, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional
considera que en relación con estos aspectos, la persistencia de vacíos en los indicadore

30

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