Sentencia t 602-03

Sentencia T-602/03
Bogotá, 23 de julio de 2003

Referencia: expediente T-698846

Peticionaria: Ana Zárate de Bernal

Procedencia: Juzgado 51 Penal del Circuito
de Bogotá

Temas:
− Atención diferencial a la población en
situación de desplazamiento
− Derecho al restablecimiento
− Interpretación de los derechos sociales con
fundamento en los principios rectores del
desplazamiento
− Política pública para la estabilización
socioeconómica de la población desplazada e
intervención de la Corte Constitucional
− Política pública de atención a desplazados.
Prohibición de regresividad.

Magistrado ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil tres (2003).

La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados JAIME ARAÚJO RENTERÍA, ALFREDO BELTRÁN SIERRA y MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

en el proceso de revisión del fallo adoptado por el Juzgado 51 Penal del Circuito de
Bogotá dentro del trámite de la acción de tutela promovida por Ana Zárate de
Bernal contra la Red de Solidaridad Social y el Instituto Nacional de Vivienda de
Interés Social y Reforma Urbana (INURBE).

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I. ANTECEDENTES.

Hechos.

1. La demandante interpuso acción de tutela contra la Red de Solidaridad Social y
el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social (INURBE) el 21 de octubre de
2002, porque considera que le han sido vulnerados sus derechos al trabajo, a la
igualdad y a la vivienda digna. Explica que es una mujer de la tercera edad que (i)
se encuentra en situación de desplazamiento, (ii) está inscrita en el Sistema Único
de Registro (SUR) y (iii) ha solicitado el acceso al programa de proyectos
productivos. Dice que le es imposible participar en la capacitación requerida para
que se le de aprobación al proyecto productivo indispensable para su auto
sostenimiento, razón por la cual ha manifestado el deseo de que su hija Andrea
Martínez Zárate reciba la instrucción del caso. Afirma que, no obstante todo lo
anterior, la Red de Solidaridad Social le ha respondido en forma elusiva su
petición. Estima que la actitud de dicha entidad no se compadece con su dramática
situación, la cual se ve reforzada por la falta de obtención de un subsidio de
vivienda, pese a que (iv) ha solicitado al Estado una solución de vivienda.

Adicionalmente sostiene que ha tenido que hacerse cargo de unos nietos que
“fueron dejados por sus padres a la edad de 8 meses y mediante acta de bienestar
familiar me otorgaron la custodia” y que por ello ha planteado que la referida hija
participe en el proceso de presentación, evaluación y aprobación del proyecto
productivo.

2. Con base en las anteriores consideraciones, solicita que se ordene tanto a la
Red de Solidaridad Social como al INURBE resolver en el menor tiempo posible
todo lo relativo a su acceso a un proyecto productivo y a la asignación en su favor
de un subsidio de vivienda.

Pruebas allegadas al expediente.

3. A continuación, se relacionan las pruebas relevantes allegadas al expediente.
Con el propósito de tener una mayor ilustración de la problemática particular de la
actora y su familia se hará una reseña de las mismas:

− Copia del Oficio UTB 8892 dirigido por la Unidad Territorial para Bogotá de la
Red de Solidaridad Social a las Instituciones Prestadoras de Servicio de Salud en

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Bogotá el 28 de junio de 2002, por medio del cual se presenta a la señora Ana
Zárate de Bernal y a su grupo familiar como inscritos en el SUR (Folio 7).

− Copia de la petición dirigida por la peticionaria a la Unidad Territorial para
Bogotá (UTB) el 22 de julio de 2002, a fin de que se la vinculara a los programas
de ayuda humanitaria de emergencia, proyectos productivos y solución
habitacional (Folio 10).

− Copia de la respuesta de la Unidad Territorial para Bogotá a la petición reseñada
(Oficio UTB -5515), en la cual se le señala a la demandante qué entidades, bajo
qué criterios y en qué condiciones deben prestar los servicios requeridos (Folio
12).

− Copia de la carta de 20 de agosto de 2002 dirigida por la demandante a la
Coordinadora de la Unidad Territorial para Bogotá “con el fin de AUTORIZAR” a su
hija para que recibiera la capacitación y la asesoría necesarios para el acceso a un
proyecto productivo (Folio 11).

− Copia de la petición dirigida por la demandante el 30 de agosto de 2002 a la
Unidad Territorial para Bogotá en el sentido de solicitar su inclusión al programa de
proyectos productivos y la coordinación con el INURBE de la asignación de un
subsidio de vivienda familiar en su favor (Folio 13).

− Copia de la respuesta de la Unidad Territorial para Bogotá a la petición elevada
por la peticionaria el 30 de agosto de 2002 (Oficio UTB -7227), en la cual se le
indica que una vez sea definida por el Gobierno Nacional la forma en que se
desarrollará la política de atención integral a la población desplazada y se cuente
con recursos le será señalado a los interesados el procedimiento para acceder a los
proyectos productivos. También se le informa que el competente para definir la
asignación del subsidio de vivienda es el INURBE, motivo por el cual la Unidad
remitió la solicitud a esa entidad (Folio 14).

− Copia de la petición elevada por Andrea Martínez Zárate, hija de la demandante,
al Presidente de la República, Álvaro Uribe Vélez, el 10 de septiembre de 2002. La
señora Martínez Zárate solicita que se la incluya en los programas de acceso a
proyectos productivos y de vivienda, y que le sean asignados recursos para
continuar sus estudios universitarios (Folios 16 a 18).

− Copia del Oficio UTB -7772, por medio del cual la Unidad Territorial para Bogotá
responde la petición dirigida por Andrea Martínez Zárate al Presidente de la
República, indicándole los criterios exigidos en relación con (i) la prestación de

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ayuda humanitaria de emergencia, (ii) la asignación de subsidios de vivienda para
población desplazada, (iii) la ejecución de proyectos productivos y, por último, (iv)
la imposibilidad jurídica para prestarle apoyo para su educación superior (Folios 19
a 20). En relación con los proyectos productivos se le indicó que la ejecución
depende de la formulación de una política general por parte del Gobierno Nacional.

Pruebas decretadas por el juez de instancia.

4. El Juzgado 51 Penal del Circuito de Bogotá, a quien correspondió resolver la
presente acción, admitió la solicitud de tutela y ordenó que se oficiara a las
demandadas a fin de que (1) la Red de Solidaridad aclarara (a) si la demandante
se encuentra en el SUR, (b) en caso afirmativo, qué requisitos debe cumplir para
acceder a los servicios para población desplazada, (c) si la peticionaria está
vinculada al proceso de estabilización de la población desplazada y, si no lo está,
cuáles son los procedimientos y la normatividad vigente, y (d) cuáles gestiones se
han adelantado en relación con el acceso de la demandante a un proyecto
productivo; y (2) el INURBE informara si la peticionaria ha solicitado un subsidio de
vivienda y, si se ha resuelto negativamente tal petición, indicara el motivo y la
normatividad aplicada, aclarando, en todo caso, los requisitos necesarios para
acceder al mencionado subsidio.

Contestación e informe de la Red de Solidaridad Social.

5. La Red de Solidaridad Social respondió las cuestiones planteadas por el juzgado
y solicitó que se denegara la tutela pretendida. Tras una presentación de los
aspectos generales de la política de atención integral a la población desplazada
−las situaciones que generan el desplazamiento y la responsabilidad del Estado, las
situaciones que excluyen la responsabilidad del Estado y las entidades que
conforman el Sistema Nacional para la Atención Integral de la Población
Desplazada y sus competencias y obligaciones (SNAIPD)− la demandada explicó
que conforme a la normatividad vigente su función es la de coordinar las entidades
públicas, privadas y comunitarias que integran el SNAIPD.

Afirmó que si bien es cierto que la demandante y casi toda su familia están
inscritos en el Registro Único de Población Desplazada desde el 27 de mayo de
2002, no es cierto que se le estén vulnerando sus derechos fundamentales.
Primero, porque la prestación de ayuda humanitaria de emergencia está
condicionada a la disponibilidad presupuestal y a que se haga conforme al orden
de las solicitudes de los desplazados, y porque, de cualquier modo, a la
demandante se la ha remitido a la Cruz Roja Colombiana a efectos de que reciba
asistencia humanitaria según le corresponde. Segundo, porque la petición de la

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actora en el sentido de que su hija, Andrea Martínez Zárate, reciba la capacitación
requerida para el acceso al programa de proyectos productivos no es de recibo, en
tanto que los derechos de los desplazados son intransferibles y como quiera que
bien puede vincularse al Programa de Adultos Mayor, para lo cual sólo tiene que
anexar la documentación pertinente a la solicitud que debe dirigir a la Unidad
Territorial para Bogotá. Tercero, por cuanto los interesados deben remitirse a las
entidades que conforman el SNAIPD para que, según sus competencias, le brinden
la asistencia del caso; de manera que la actora debe adelantar ante el INURBE los
trámites tendientes a la consecución de un subsidio de vivienda, pues a esa
entidad es a la que corresponde desarrollar programas especiales de vivienda para
la población desplazada. Y cuarto, porque a la demandante se le han respondido
todas y cada una de las peticiones, precisándole y aclarándole los trámites
necesarios para acceder a los servicios y los requisitos que debe cumplir según el
servicio requerido.

6. Al escrito de contestación la demandada adjuntó copia de varios oficios de la
Coordinadora de la Unidad Territorial para Bogotá en los que se hacen importantes
precisiones. En el Oficio UTB -5789 de julio 29 de 2002 (Folio 42), la Coordinadora
de la UTB le señala a la actora la imposibilidad de que fuese sustituida por su hija,
Andrea Martínez Zárate, en el proceso de capacitación para el acceso al programa
de proyectos productivos, en especial porque ésta no fue relacionada en la
declaración como una víctima más de los hechos que motivaron el desplazamiento
y porque los “beneficios” establecidos en la Ley 387 de 1997 han sido
exclusivamente previstos para las víctimas del desplazamiento forzado. Entre
tanto, en el Oficio UTB -6608 del 20 de agosto de 2002 (Folios 43 a 44), la citada
coordinadora le indica a la demandante las condiciones que deben cumplirse para
la prórroga de la atención humanitaria de emergencia, entre otras cuando la
jefatura del hogar, masculina o femenina, sea ejercida por una persona mayor de
65 años y dicha situación haya sido reportada en la declaración, y se le subraya
que “[e]n su caso particular, no anexa documento alguno que justifique su
petición”.

Finalmente, en el Oficio UTB -1245 del 30 de octubre de 2002 (Folios 38 a 41), la
referida coordinadora le expone a la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Red
de Solidaridad Social (i) que la demandante se encuentra inscrita, junto con su
grupo familiar, en el Registro Único de Población Desplazada; (ii) que la UTB les
autorizó a ella y a su familia la asistencia humanitaria de emergencia,
remitiéndolos al efecto a la Cruz Roja Colombiana; (iii) que ella y su grupo familiar
han recibido bonos alimentarios de parte del Departamento Administrativo de
Bienestar Social −DABS−; (iv) que la demandante puede dirigirse al Centro Zonal
del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) más cercano a su lugar de

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residencia, a efectos de que los menores que integran su grupo familiar obtengan
los beneficios del caso; (v) que bien puede la actora vincularse al Programa de
Adulto Mayor, anexando la documentación que al respecto se le señala; (vi) que la
solicitud elevada por la actora en el sentido de que sea vinculada a un proyecto
productivo a través de su hija no es procedente, por cuanto los “beneficios”
establecidos en la normatividad vigente deben ser otorgados directamente a los
inscritos en el Registro Único de Población Desplazada, calidad que no tiene la hija
de la actora; y (vii) que la Red de Solidaridad Social no tiene la competencia legal
ni cuenta con los medios para otorgar subsidios de vivienda y que, en ese sentido,
la señora Zárate de Bernal debe dirigirse al INURBE a fin de tramitar el formulario
de postulación e informarse de las diferentes modalidades de vivienda a las que
puede aplicar el subsidio.

Contestación e informe del INURBE.

7. El INURBE señaló el procedimiento para acceder al subsidio familiar de vivienda
y especificó las correspondientes etapas. Asimismo, indicó que, de conformidad
con el artículo 21 del Decreto 951 de 2001, la financiación de la política de
vivienda para la población desplazada se atenderá con cargo a los recursos que se
asignen por el Gobierno Nacional. Igualmente, advirtió esa entidad:

El estado a través de las autoridades y de los mecanismos establecidos
en la ley puede aliviar dentro de las capacidades económicas de que
dispone, la situación de los desplazados, pero resolverles el problema de
vivienda a casi 3.000.000 de desplazados no es labor fácil ya que para
que en un sistema capitalista una persona se haga a una vivienda digna
se requiere fundamentalmente que con su esfuerzo y su trabajo logre
también tal objetivo, en virtud de que ni la Constitución ni en la Ley
(sic) alguna se establece la obligación de regalar o entregar sin costo
alguno vivienda a todos los colombianos.

La jurisprudencia y los fallos de la Corte Constitucional, en ningún
momento reconocen que el Estado esté obligado a dar vivienda digna
sin costo alguno; los interesados en una vivienda, sobre todo en interés
social deben cumplir los requisitos que la ley establece para la obtención
de la misma.

Es importante recalcar igualmente que la población que no ostenta la
calidad de desplazado ha sido desprotegida en virtud a (sic) que todos
los recursos para la asignación de subsidios ha sido canalizada para esta
población vulnerada, dejando por fuera de la protección del estado a la

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población que por años ha venido haciendo enormes esfuerzos para
adquirir su vivienda.

Reiteró empero la importancia de las etapas para acceder al subsidio y de las
variables estipuladas en el Decreto 951 de 2001 para asignar los subsidios en
forma consecutiva según las solicitudes, puesto que, en su sentir, con unas y otras
se obtiene una total transparencia.

Por último, explicó que a la demandante no se le había asignado un subsidio de
vivienda porque no se encontraba postulada, es decir, porque no había adelantado
los trámites directamente ante esa entidad.

Declaración de la señora Andrea Martínez Zárate.

8. No obstante haberse citado a la actora para que ampliara lo dicho en la
demanda, replicara lo expuesto por las demandadas y presentara, si las tenía,
pruebas de su gestión ante el INURBE, compareció ante la juez de instancia su
hija, Andrea Martínez Zárate, aduciendo que la señora Zárate se encontraba
enferma. La señora Andrea Martínez Zárate expuso que, si bien no ha sido inscrita
en el Registro Único de Población Desplazada, se encuentra desempleada a sus 36
años de edad. Explicó que antes de la petición de tutela ni ella ni su señora madre
habían obtenido respuesta formal de parte del INURBE, pese a las visitas
efectuadas a la sede de esa entidad en Bogotá y a las consultas realizadas vía
telefónica.

Respecto a la vinculación de la peticionaria al Programa de Adulto Mayor, informó
que la misma ha dado inicio a los trámites correspondientes, pero que aún así no
ha obtenido una solución de fondo, la cual, según han escuchado, consiste en
“recibir un bono de por vida para las personas de la tercera edad por valor creo
que de setenta mil pesos mensuales”. En cuanto a la prórroga de la asistencia
humanitaria, manifestó que no han obtenido respuesta de fondo porque la Red de
Solidaridad Social se ha limitado a advertir que es necesario que la interesada
demuestre que tiene más de sesenta y cinco (65) años de edad o que padece
graves afecciones a su salud para entrar a estudiar el caso en concreto; aun
cuando está plenamente demostrado que su señora madre tiene setenta y tres
(73) años de edad.

Por otra parte, en relación con la atención en salud, señaló que los servicios le
vienen siendo prestados a la demandante por el Centro de Servicios de Salud Amor
por Colombia, el cual no contrata con la Red. Empero, consideró indispensable que
se le brindara atención a la peticionaria y a los niños que integran su familia, en

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especial porque aquella “tiene problemas cardíacos, tales como insuficiencia
cardiaca Epoc, hiperlipidemia, hipertensión arterial, gastritis crónica entre otros”.

Sobre la asistencia humanitaria brindada por la Cruz Roja Colombiana, dijo que la
peticionaria la ha venido recibiendo y que el día siguiente a aquel en el que estaba
rindiendo declaración la demandante recibiría “un cheque de cien mil pesos para el
arriendo” y otro para el mercado, es decir, los últimos de una etapa de tres meses,
razón por la cual solicitó la prórroga de la asistencia.

En lo concerniente con la atención de los niños a cargo de la peticionaria,
reconoció que el ICBF ha prestado toda la colaboración requerida. Entre tanto, en
lo relativo al acceso al programa de proyectos productivos, explicó que por propia
iniciativa ha participado en los talleres que ofrece la Cruz Roja y que, en ese
contexto, está “a la espera para iniciar un curso de belleza, que es un requisito
para participar en el proyecto productivo”.

Finalmente, la señora Martínez Zárate expresó que la Red de Solidaridad Social no
ha guiado a la peticionaria en lo referente al ejercicio de sus derechos de persona
en situación de desplazamiento y que, por ello, han tenido que recurrir a otras
personas, muchas de ellas también desplazadas, a fin de obtener la información
pertinente.

Sentencia que se revisa.

8. Mediante sentencia del 8 de noviembre de 2002, la Juez 51 Penal del Circuito
de Bogotá negó la tutela. Aun cuando reconoce el drama por el que atraviesan
numerosas familias colombianas en situación de desplazamiento y comparte la
jurisprudencia protectora que ha elaborado la Corte Constitucional sobre el tema,
el juzgado entendió que la atención integral que resulta obligatorio brindar a la
población desplazada debe ceñirse, en todo caso, a los lineamientos establecidos
en la normatividad vigente que rige la prestación de los servicios a la población
desplazada. Adujo que si se omitiera el trámite regular se ocasionaría, ahí sí, una
discriminación. En el presente caso, se pide que la capacitación para el acceso al
programa de proyectos productivos le sea ofrecida a la hija de una mujer que
figura en el Sistema Único de Registro pero, según la juez, de aceptarse tal
petición se iría en contra del principio de legalidad, pues la normatividad exige que
la capacitación la reciba la persona en situación de desplazamiento y sólo ella. Por
ello, para la juez, la demandada bien puede vincularse al programa para adultos
mayores, el cual se encuentra a su disposición.

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Por otra parte, sostuvo que tampoco resulta pertinente el reclamo que dirige la
peticionaria al INURBE, toda vez que no ha impulsado los trámites que exige la ley
para el acceso a los subsidios de vivienda. De dársele prioridad a la demandante
no sólo se vulneraría el principio de legalidad sino que, además, se daría lugar a
una discriminación respecto de quienes siguen los procedimientos ya establecidos.

9. Con todo, el juzgado estimó pertinente hacer dos aclaraciones. Por un lado,
insistió en la necesidad de que las autoridades estatales procuren atención especial
a las personas de la tercera edad y, en tal sentido, solicitó a las demandadas que
explicaran por escrito a la peticionaria los pasos que debe seguir para que pueda
acceder a los servicios prestados por ellas. Y, por el otro, puntualizó que la
demandante puede promover acción de tutela siempre que siga los procedimientos
y, no obstante ello, las instituciones públicas no cumplan con sus obligaciones
constitucionales y legales.

Insistencia para la selección del proceso.

10. Como inicialmente la acción de tutela no fue seleccionada para su revisión, la
Magistrada Clara Inés Vargas Hernández insistió en la selección del proceso de la
referencia porque, en su concepto, el juez de instancia equivocadamente consideró
que la peticionaria solicita la inaplicación de la normatividad vigente, cuando en
realidad lo que está en discusión es que, por ser una persona de la tercera edad,
la demandante merece un trato especial por parte del Estado y la sociedad. Es
claro, según la Magistrada, que por su edad, la peticionaria no puede participar en
la capacitación requerida para el acceso al programa de proyectos productivos, de
modo que la justicia constitucional debe tener en cuenta tal circunstancia.

Memorial remitido al magistrado sustanciador por la señora Ana Zárate
de Bernal.

11. Durante el trámite del proceso ante la Corte Constitucional, la actora, remitió
memorial a la Corporación en el que da cuenta de los trámites adelantados por ella
después de que fue proferido el fallo de instancia, así como de los resultados de
los mismos (Folios 84 a 88). La señora Zárate de Bernal expuso los inconvenientes
relativos a la asignación de un subsidio de vivienda, a su favor o en el de su hija
Melba Idali Martínez Zárate, quien se encuentra inscrita en el SUR. Al efecto,
sostuvo que los funcionarios del INURBE les respondieron sus solicitudes
manifestándoles, unas veces en forma verbal y otras por escrito, (i) que no
estaban postulando a nadie; (ii) que el INURBE estaba en proceso de liquidación;
(iii) que los subsidios sólo son asignados si media fallo de tutela; (iv) que las

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postulaciones se están haciendo a través de las Cajas de Compensación Familiar;
y, finalmente, (v) que el tema de vivienda para desplazados le corresponde, en
últimas, a la Red de Solidaridad Social. En este sentido, se preguntó sobre cómo
no ha podido postularse si la normatividad vigente establece que los hogares
desplazados con jefatura femenina tendrán acceso prioritario a los programas de
vivienda. Asimismo, sostuvo que le es imposible postularse a través de las Cajas de
Compensación Familiar, por cuanto, debe tener ahorro programado y solicitar
financiamiento a las entidades financieras, y sabido es que, por encontrarse ella y
su grupo familiar en situación de desplazamiento, no cuenta con capacidad de
ahorro y endeudamiento. Expresó, además, que su preocupación por la ineficacia
del actual esquema de acceso a soluciones de vivienda para la población
desplazada se ve agravada no sólo porque no existe un formulario específico para
las personas de la tercera edad sino porque, adicionalmente, su retorno a la
vereda el Hato, en el municipio de la Palma −Cundinamarca−, de donde huyó, es
prácticamente imposible en la actualidad, por la violencia allí reinante.

De otra parte, señaló que el 4 de marzo de 2003 formuló un proyecto productivo o
de generación de ingresos a la Unidad Territorial para Bogotá de la Red de
Solidaridad Social. Afirmó no entender cómo, después de los múltiples trámites
que debió sortear, la Red le informa que debe buscar financiación ante las
entidades financieras, si ella no cuenta con capacidad de endeudamiento, pues
“[e]n los bancos no prestan a las personas de la tercera edad”. Respecto a la
reparación que, en su opinión, debe hacerle el Estado por la pérdida de sus bienes
muebles e inmuebles, manifestó que sólo hasta el 19 de abril de 2003 conoció, por
intermedio de la Defensoría del Pueblo, el procedimiento para que le sean
reconocidos los valores correspondientes, e insistió en que, de todos modos, no se
la ha prestado la ayuda del caso.

En relación con la atención en salud, explicó que su grupo familiar no la ha
obtenido en forma integral, toda vez que algunos medicamentos no le son
entregados “porque el sisben (sic) no los cubre”. Sobre sus necesidades en salud,
sostuvo la actora:

Junto con mi compañero debemos utilizar oxigeno domiciliario
permanente y tenemos problemas para adquirirlo, aunque lo solicitamos
por ventanilla a la SECRETARIA DE SALUD DE LA GOBERNACION DE
CUNDINAMARCA, nos fue negado con el argumento de que no tienen
contratos, los medicamentos también fueron negados, en ventanilla de
la SECRETARIA DE SALUD DE LA GOBERNACION DE CUNDINAMARCA,
nos dicen que debemos ir al pueblo de donde somos desplazados a que
nos suministren los medicamentos y el oxigeno. Lo mas grave es que no

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tengo un ingreso que me permita asumir el costo de los mismos. Por
otro lado las condiciones de nuestro regreso no son las mejores, de ser
así, nos veríamos favorecidos ya que el clima nos beneficia para mejorar
nuestras enfermedades de base y alargar nuestra vida (anexo ordenes
de oxigeno). La ARS a la que estamos afiliados desde nuestro lugar de
origen es CONVIDA en el nivel (1) uno.

Cabe anotar que la demandante adjuntó abundante documentación con base en la
cual pretendió justificar sus asertos (Folios 89 a 130). Los documentos serán
estudiados, en lo pertinente, en el curso de la presente sentencia.

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE.

Competencia.

1. De conformidad con los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y el
Decreto Ley 2591 de 1991, y por la escogencia del caso por la Sala de Selección
Número Tres, mediante auto de 5 de marzo de 2003, la Sala es competente para
revisar la sentencia de la referencia.

El problema jurídico.

2. En el presente caso, la demandante reclama la tutela de sus derechos a la
igualdad, al trabajo y a la vivienda digna. Al presentar la demanda, explicó que se
encuentra inscrita en el Registro Único de Población Desplazada, y sostuvo que la
vulneración de los derechos señalados deriva de la falta de un acceso real tanto al
programa de proyectos productivos como a una solución de vivienda; al primero
de ellos, en especial, porque la Red de Solidaridad Social se ha negado a aceptar
que la capacitación para la formulación del proyecto sea recibida por una hija suya
que no se encuentra inscrita en el Registro. Por todo ello, solicitó que se ordenara
a la Red de Solidaridad Social y al Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social
y Reforma Urbana (INURBE) resolver, en el menor tiempo posible, todo lo relativo
a su acceso a un proyecto productivo y a la asignación en su favor de un subsidio
de vivienda.

Por su parte, la juez de instancia negó el amparo pretendido. En su concepto, de
dar las órdenes que se desprenden de la solicitud de la actora, estaría lesionando
el derecho a la igualdad de quienes sí se someten a los procedimientos legalmente
establecidos, pues aquella pretende, por un lado, que el proyecto productivo le sea

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aprobado a través de una hija que no está en situación de desplazamiento, y del
otro, que el INURBE le asigne un subsidio de vivienda aún cuando no haya
adelantado los tramites pertinentes ante esa entidad.

Ahora bien, para resolver el presente caso resulta necesario apreciar varias
circunstancias. En primer lugar, quien busca la protección tutelar es una mujer de
la tercera edad. Esta circunstancia fue tenida en cuenta por la juez de instancia, ya
que si bien no concedió la tutela, ordenó a las entidades demandadas que
informaran por escrito a la actora los pasos para obtener la asistencia estatal en
materia de generación de ingresos y vivienda. Y, en segundo término, de las
pruebas allegadas al expediente se concluye que la demandante ha hecho
numerosos esfuerzos tendientes a que se le brinde la ayuda indispensable para su
estabilización socioeconómica pero, asimismo, resulta claro que tales esfuerzos
han resultado infructuosos, puesto que en la práctica la actora no ha podido
acceder ni a un proyecto productivo ni a una solución de vivienda, como se
desprende de lo dicho por ella en el memorial remitido a la Corte Constitucional en
el trámite de revisión de la sentencia de instancia, esto es, que efectivamente
formuló un proyecto ante la Red según los criterios preestablecidos, y que solicitó
al INURBE la asignación del subsidio de vivienda, pero que ni el proyecto
presentado fue aprobado ni el subsidio asignado, este último ante la falta de
postulación; a todo lo cual se suma la precaria atención en salud que reciben ella y
su familia.

De manera que la Corte Constitucional se enfrenta fundamentalmente a un
problema de igualdad y de reparación de derechos, puesto que la actora, víctima
de un desplazamiento involuntario, es una mujer de la tercera edad, con lo cual se
evidencia situación de debilidad. Más compleja, en cambio, es la solución a ese
problema. Así, la juez de instancia, quien reconoció esa especial situación, ordenó
que a la demandante se le informara acerca de las formas y mecanismos de
acceso a la ayuda estatal, pero tal solución parece haber resultado insatisfactoria,
ya que la estabilización socioeconómica aún no se hace efectiva. Por otra parte, las
entidades demandadas insisten en que la atención a la población desplazada, entre
la cual se cuenta la actora, debe ceñirse únicamente a los parámetros legales y
reglamentarios. Ésta, igualmente, parece ser una respuesta poco adecuada, toda
vez que se muestra insensible a la prenotada situación de debilidad manifiesta de
la demandante, tanto es así que, a pesar de que la misma siguió los pasos que le
fueran indicados por las demandadas, el restablecimiento de sus derechos,
vulnerados como consecuencia del desarraigo, no se vislumbra.

3. En consecuencia, corresponde a la Corte Constitucional dar solución al
problema de igualdad y de reparación de derechos planteado, para lo cual tendrá

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que determinar la solución que mejor se adecue a la normatividad constitucional y
legal, por un lado, y a las prácticas institucionales, por el otro. Para ello, la
Corporación reconstruirá el marco normativo en el que la acción afirmativa para la
población en situación de desplazamiento se muestra como necesaria, a fin de
dilucidar, con posterioridad, los alcances del derecho al restablecimiento que
tienen las personas en situación de desplazamiento, entre ellos, la exigibilidad de
los niveles esenciales de los derechos sociales, económicos y culturales.

Con todo, es indispensable que la Corte analice las políticas públicas realmente
existentes en materia de desplazamiento forzado, pues no puede obviarse que el
desarrollo de los derechos de contenido prestacional es básicamente progresivo y,
en principio, está atribuido al legislador, así como, por vía reglamentaria, al
ejecutivo.

4. Con base en todo ello, la Corte determinará (i) si el derecho al restablecimiento
tiene rango constitucional; (ii) si están siendo vulnerados los derechos de la actora
a la igualdad, al restablecimiento, al mínimo vital y a la vivienda digna; y (iii)
cuáles son las decisiones pertinentes para hacer cesar la vulneración de dichos
derechos.

Desplazamiento forzado interno, vulnerabilidad y acción afirmativa.

5. Las características del desplazamiento forzado interno han sido precisadas en la
Guía para la aplicación de los principios rectores de los desplazamientos internos1,
elaborada en 1999 por comisión del Proyecto sobre Desplazamiento Interno del
Instituto Brookings, y acogida por la Oficina de Coordinación de los Asuntos
Humanitarios de la ONU (OCHA, por su sigla en inglés):

La característica distintiva del desplazamiento interno es el movimiento
bajo coerción o involuntario que tiene lugar dentro de las fronteras
nacionales. Las razones para huir pueden variar e incluyen conflicto
armado, situaciones de violencia generalizada, violaciones de derechos
humanos y desastres naturales o desencadenados por el ser humano.
[…] aquellas [personas] que son forzadas a dejar sus hogares o que
tienen que huir debido al conflicto, las violaciones de los derechos
humanos y otros desastres naturales o provocados por el ser humanos,

1
Edición castellana a cargo del Grupo de Apoyo a Organizaciones de Desplazados, Bogotá, julio de 2002.
Según la descripción registrada en texto, el desplazamiento se desagrega en tres etapas, la que antecede a los
eventos de desplazamiento, el desplazamiento en cuanto tal y el retorno o la reubicación. En cuanto a si el
retorno o la reubicación definitiva representan la terminación del desplazamiento, ver, infra, el Fundamento
No. 21 de esta sentencia.

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sí se ajustan a la descripción del desplazamiento interno. En algunos
casos, el desplazamiento interno puede ser causado por una
combinación de factores coercitivos y económicos.

6. En armonía con lo anterior, el artículo 1° de la Ley 387 de 1997 establece:

Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del
territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades
económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su
seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran
amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones:
Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia
generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias
emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren
drásticamente el orden público.

La Corte Constitucional, al interpretar ese artículo y el artículo 2° del Decreto 2569
de 20002, en concordancia con lo dispuesto en la Constitución y con los Principios
Rectores del Desplazamiento Forzado Interno (en adelante, Principios Rectores),
ha considerado que el desplazamiento forzado interno es un hecho y que, por tal
motivo, la declaración rendida por la víctima y la posterior inclusión de la misma en
el Registro Único de Población Desplazada tienen como único propósito facilitar la
asistencia proveniente del Estado o de la cooperación internacional, mas no el de

2
Dispone el artículo 2° del Decreto 2569 de 2000:

"Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio
nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas
habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertades personales
han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas[…]

El Gobierno Nacional a través de la Dirección General para los Derechos Humanos
del Ministerio del Interior o la entidad que esta delegue, declarará que se encuentra en
condición de desplazamiento aquella persona desplazada que solicite tal
reconocimiento mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo
32 de la ley 387 de 1997, a saber:

1. Declarar esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del
Pueblo, las personerías municipales o distritales o cualquier despacho judicial, y
2. Solicitar que se remita para su inscripción a la Dirección General para los Derechos
humanos del Ministerio del Interior o a la oficina que este designe a nivel
departamental distrital o municipal copia de la declaración de los hechos de que trata
el numeral anterior."

14

conferir el status o la condición de persona desplazada.3 Además, la Corporación
ha señalado que una interpretación constitucional basada en la prevalencia del
derecho sustancial sobre las formas permite concluir, sin lugar a dudas, que en
dichas disposiciones legales y reglamentarias se acepta que tanto los
desplazamientos intraurbanos como los desplazamientos intramunicipales son
desplazamientos forzados internos, pues en ninguna de ellas, ni en los Principios
Rectores, se exige que quienes se desplazan lo hagan de un municipio a otro o de
un departamento a otro, ya que se limitan a determinar qué personas y cuáles
hogares tienen derecho a la protección y a la ayuda por el hecho de haber sido
forzados a huir.4

7. Asimismo, esta Corte ha advertido que el desplazamiento forzado interno
comporta una masiva, compleja, sistemática y continuada violación de derechos
fundamentales. Consecuentemente, ha entendido que el desplazamiento forzado
interno testimonia la ocurrencia de una verdadera crisis humanitaria. Por donde, la
Corte ha previsto que sea el Gobierno Nacional el que tome las medidas
conducentes tanto a la prevención de los desplazamientos como a la estabilización
socioeconómica de la población desplazada, mediante el retorno o el
reasentamiento voluntarios en condiciones que aseguren la dignidad de las
víctimas del desarraigo y el despojo violentos.5

8. La mayor parte de analistas e instituciones coinciden sobre los efectos nocivos
del desplazamiento en las víctimas del delito de desplazamiento forzado que se
encuentra tipificado en el artículo 180 de la Ley 599 de 2000 y que está dentro de
la categoría de los delitos de lesa humanidad6. Por ejemplo, el Banco Mundial
aceptó que el desplazamiento se traducía en

3
Ver, la Sentencia T-327/01 MP Marco Gerardo Monroy Cabra. El criterio fue reiterado en las sentencias T-
1346 de 2001 MP Rodrigo Escobar Gil y T-268/03 MP Marco Gerardo Monroy Cabra.
4
Ver, la Sentencia T-268 de 2003.
5
Ver, la Sentencia SU-1150 de 2000 MP Eduardo Cifuentes Muñoz.
6
Ver, la Sentencia C-232 de 2002 MP Clara Inés Vargas Hernández. A juicio de la Corte el delito había sido
tipificado “en consonancia con los preceptos superiores que garantizan un orden social justo fundado en la
dignidad y la solidaridad humanas, en el respeto y la primacía de los derechos inalienables de la persona y
de la familia como institución básica de la sociedad, pues nadie puede ser sometido a desaparición forzada,
torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (CP Preámbulo y artículos 1, 5, 12 y 42) […]
Entendimiento que guarda consonancia con los distintos instrumentos internacionales, entre los cuales se
pueden citar la Convención Americana de Derechos Humanos, cuyo artículo 12 consagra el derecho de
circulación y residencia; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo12); el Protocolo II
de Ginebra (artículo 17), aprobado por medio de la Ley 171 de 1994 y el Estatuto de la Corte Penal
Internacional que en su artículo 7° d) considera crimen de lesa humanidad la deportación o traslado forzoso
de población.”. Los magistrados Jaime Araújo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra salvaron su voto por
considerar que la omisión en que incurrió el legislador de no mencionar la duración de la pena −el artículo
demandado decía que el que desplazare a otro incurriría “en prisión de seis (6) a doce (12)”− era

15

el despojo de bienes materiales, tierra y vivienda; la pérdida de
ingresos, de empleo y de oportunidades económicas; las restricciones
de acceso a bienes comunales, la inseguridad alimentaria, el incremento
de morbilidad y mortalidad; la ruptura de redes sociales y la
desarticulación comunitaria; cambios irreversibles en los modos de vida,
cambios culturales, desarraigo y ruptura de las estrategias de
adaptación de las comunidades a su entorno habitual; trastornos
psicosociales y afectación de las relaciones intrafamiliares y de la salud
pública. Todos estos efectos podrían ser resumidos como riesgo de
empobrecimiento y marginalidad social, económica y política.7

Y, por su parte, esta Corte expresó en la Sentencia SU-1150 de 2000:

Los connacionales obligados a abandonar sus hogares por medio de la
violencia son en su mayor parte campesinos pobres, con un bajo nivel
de instrucción escolar. Además, la mayoría de las personas desplazadas
son menores de edad y mujeres. Ellos se trasladan principalmente a las
ciudades, en las cuales tienen pocas posibilidades de acceder a una
vivienda digna y a un trabajo estable. Frecuentemente, el resultado de
la migración forzosa a la que se ven sometidos es el agravamiento de
las ya de por sí precarias condiciones de vida que tenían en el campo.

Adicionalmente, cabe resaltar que las consecuencias de los reasentamientos
originados en el desplazamiento con ocasión del conflicto armado interno o de
violaciones masivas a los derechos humanos son en general nocivas, a diferencia
de las consecuencias de los reasentamientos originados en proyectos de
desarrollo, como quiera que en relación con estos últimos el desplazamiento
puede ser conocido con anticipación, evaluado, compensado y mitigado. Además,
el desplazamiento con origen en proyectos de desarrollo ocasiona pérdidas
materiales, pero no pérdidas humanas, a menos que los intereses en tales
proyectos se confundan con los intereses de los actores armados en conflicto. Con
todo, el capital social y humano no es destruido y, por ende, puede ser
reconstruido y servir de base para la reorganización comunitaria, aun si la
intervención es tardía o si la misma se articula en planes o programas de

insubsanable por la Corte Constitucional, aunque resaltaron la importancia de que se tipifique un delito
equiparable al genocidio.
7
María Clara Mejía Botero “Introducción. La experiencia colombiana en reasentamiento” a William Partridge
(editor), Reasentamiento en Colombia, Bogotá, Banco Mundial, 2000.

16

desarrollo generales8. Entretanto, los reasentamientos provocados por el conflicto
armado interno o las violaciones masivas de derechos humanos se caracterizan
porque generalmente están ausentes los procesos de concertación y porque el
capital social y humano queda muy afectado. En los reasentamientos provocados
por el conflicto armado interno la prioridad es la supervivencia en medios hostiles
y, por tanto, la reconstrucción del tejido social roto y la estabilización
socioeconómica quedan aplazadas o, lo que no es infrecuente, nunca se
completan.9

9. Las consecuencias del reasentamiento son, pues, regularmente perversas. Por
ello, a fin de comprenderlas y paliarlas, científicos sociales, organismos de
cooperación, entidades gubernamentales y jueces, han acogido el concepto de
vulnerabilidad, con el cual se quiere significar que la población en situación de
desplazamiento sufre un dramático proceso de empobrecimiento, pérdida de
libertades, lesión de derechos sociales y carencia de participación política. Así, se
ha estimado de suma importancia contar con índices con los cuales medir los
grados de vulnerabilidad, ya que el conocimiento de éstos aporta en la
identificación de las medidas legislativas y administrativas más aptas para la
reconstrucción del tejido social y la estabilización socioeconómica, así como en la
proyección de la ejecución o, si resulta necesario, en un nueva planeación. El
concepto de vulnerabilidad y la detección en terreno de los riesgos de
empobrecimiento facilitan, pues, la búsqueda de soluciones adecuadas al contexto
de la situación post −emergencia, bien sea en el marco de la política pública
sectorial en materia de desplazamiento o bien sea en el marco del desarrollo de
cada uno de los distintos componentes del restablecimiento, esto es, vivienda,
generación de ingresos, salud, educación y tierras (artículo 26 del Decreto 2569 de
2000).

8
Ver, en general, los aportes a Reasentamiento en Colombia, op. cit. Por su puesto, muchas experiencias de
reasentamiento por proyectos de desarrollo han resultado negativas, pues la falta de planeación, la falta de
información sobre la población afectada, la escasa participación de los afectados en la toma de decisiones o la
insensibilidad ante las necesidades de grupos étnicos han dado al traste con ellas o han mostrado su
inviabilidad en términos de impacto social. En algunos casos, el reasentamiento ha requerido la intervención
de los jueces; así, por ejemplo, la Corte Constitucional colombiana estableció los parámetros del
reasentamiento con ocasión de la construcción de la hidroeléctrica de Urrá en el departamento de Córdoba,
entre ellos el de concertación de los proyectos de desarrollo en beneficio de las comunidades indígenas
afectadas, con el objeto de proteger los derechos de tales comunidades. Ver, la Sentencia T- 652/98 MP
Carlos Gaviria Díaz.
9
Ver, el estudio de caso de Jorge Rojas y Diana Sánchez, “El caso de los campesinos de la Hacienda
Bellacruz: la tragedia del estigma y la improvisación” en Reasentamiento en Colombia, op. cit. El texto
constituye un testimonio acerca de las dificultades asociadas a la reparación de derechos, al mostrar la
distancia que hay entre la reubicación de los desplazados y el restablecimiento de sus derechos.

17

En relación con los factores de empobrecimiento, Michael M. Cernea, científico
social del Banco Mundial10, destaca (i) la pérdida de la tierra y de la vivienda, (ii) el
desempleo, (iii) la pérdida del hogar, (iv) la marginación, (v) el incremento de la
enfermedad y de la mortalidad, (vi) la inseguridad alimentaria, (vii) la pérdida del
acceso a la propiedad entre comuneros, y (viii) la desarticulación social. A ellos
agrega Robert Muggah, científico social del Institute of Development Studies de
Londres11, que el desplazamiento forzoso se traduce en (ix) la pérdida del acceso a
la educación, principalmente en el caso de los niños desplazados, y en (x) la
carencia de participación política.12

Los factores prenotados y la pérdida de autoestima que el fenómeno le impone a
cada víctima, permiten visualizar las consecuencias nefastas del reasentamiento
involuntario cuando se hace sin la asistencia estatal o cuando ésta se distingue por
su ineficiencia o su ineficacia, bien por la escasez de recursos destinados para la
atención, ora por la presencia de corto circuitos en el manejo de la información o,
la mayoría de las veces, por la existencia de nudos problemáticos en la ruta crítica
de acceso a los componentes específicos de la ayuda, como, por ejemplo, de
acceso a soluciones de vivienda o de acceso real a proyectos productivos que
garanticen la autosostenibilidad de los desplazados.

10. Ahora bien, ciertas instituciones y algunos investigadores sociales han
considerado que las acciones tendientes a paliar la difícil situación por la que
atraviesan millones de desplazados no pueden basarse en la elaboración e
implementación de políticas públicas diferenciales, puesto que éstas comportan la

10
Ver, su texto “El modelo de riesgos y reconstrucción para el reasentamiento de poblaciones desplazadas”,
en World Development, volumen 25, número 10, octubre de 1997, pp. 1569 a 1588.
11
Ver, su estudio auspiciado por el Departamento Nacional de Planeación “Capacidades institucionales en
medio del conflicto. Una evaluación de la respuesta en la reubicación de la población desplazada en
Colombia”, Bogotá, mimeo, enero de 2000.
12
El empobrecimiento y la vulnerabilidad son entonces el producto de múltiples factores que, cabe anotar
pueden ser independientes unos de otros y, en se sentido, presentarse sólo algunos de entre ellos. Dichos
factores merecen ser destacados, pues la expropiación de la tierra socava los sistemas productivos, los cuales,
en muchos casos, son de tipo tradicional. Igualmente, la pérdida del empleo para los trabajadores no agrícolas
implica un verdadero empobrecimiento, toda vez que la reinserción en el ámbito laboral supone la adquisición
de nuevas capacidades, con lo que ello significa en términos de pérdida de capital humano ya consolidado y
de costos por la reconversión laboral. De otra parte, la pérdida de la familia, sumada a la inclusión forzada en
medios urbanos hostiles, comporta que los desplazados queden sin entorno íntimo. A su turno, la inseguridad
alimentaria es consecuencia de la ingestión de calorías en niveles inferiores a los necesarios para el
crecimiento o para el trabajo; así, la inseguridad alimentaria se relaciona con la pérdida de la tierra o del
empleo. El reasentamiento también trae consigo el aumento de las enfermedades, tanto las físicas como las
asociadas a la depresión, y los segmentos poblacionales más débiles, como los niños y los ancianos terminan
siendo los más afectados. Todos estos factores confluyen entonces en la marginalización o traspaso de la línea
de pobreza en áreas urbanas, en la desarticulación social o ruptura de las organizaciones sociales y de las
comunidades, y en la escasa incidencia de los desplazados en la toma de las decisiones que les son atinentes.

18

discriminación de otros grupos igualmente necesitados que son “pobres
históricos”13. Empero, esta Sala considera que si bien el legislador y las entidades
gubernamentales deben tratar de igual modo a todas las personas, pues así lo
estipula el artículo 13 de la Constitución, las víctimas del fenómeno del
desplazamiento forzado interno sí merecen atención diferencial, ya que “la
consagración constitucional del Estado colombiano como un Estado social de
derecho le exige prestar una atención especial a esta calamidad nacional, con el fin
de aliviar la suerte de los colombianos afectados por esta tragedia política y
social”, tal y como lo manifestó la Corporación en la Sentencia SU-1150 de 2000.
Así, el Estado no sólo debe prevenir la ocurrencia de eventos de desplazamiento,
sino que, además, debe proteger los derechos de los desplazados y proveer lo que
esté a su alcance para el restablecimiento de los derechos de éstos que son
conculcados. Esta suerte de acción afirmativa que se le exige al Estado colombiano
halla su fundamento normativo en las exigencias de los incisos 2 y 3 del artículo 13
de la Carta, relativas al trato favorable a los más débiles y a la erradicación de las
injusticias presentes. Sobre el contenido normativo de ese artículo, la Corte la se
pronunció en la Sentencia T-426 de 1992, la primera en la que se mencionó la
existencia del derecho al mínimo vital:

El Estado social de derecho exige esforzarse en la construcción de las
condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes del país
una vida digna dentro de las posibilidades económicas que estén a su
13
Algunos analistas han señalado que la atención diferencial a favor de los desplazados conlleva una
distribución inequitativa de recursos y provoca conflictos entre las comunidades previamente asentadas y las
reasentadas. Esta discusión es registrada en R. Cohen y J. Cuenod “Improving institutional arrangements for
the internally displaced”, Washington, Proyecto sobre Desplazamiento Interno del Instituto Brookings, 1995,
y recogida por Robert Muggah en “Capacidades institucionales en medio del conflicto”, op. cit. La pregunta
sobre la justificación de la distribución inequitativa que se desprendería de la atención preferencial a los
desplazados adquiere ribetes complejos en Colombia, pues la exclusión social es avasalladora en este país. Un
estudio auspiciado por la Contraloría general de la República y coordinado por Luis Jorge Garay muestra que
en Colombia “(i) El grado de concentración del ingreso es uno de los mayores de América Latina, quizás el
segundo en una región de por sí caracterizada por la desigualdad […] (ii) El nivel de pobreza no se h
logrado disminuir de manera perdurable y sostenida. Hoy el 59,8% de la población se encuentra bajo la
línea de pobreza, rebasando ligeramente el promedio observado desde los setenta […] (iii) La gravedad del
problema de la indigencia no h podido ser superada, dada su persistencia en niveles por encima del 20% de
la población en las últimas dos décadas y media […] (v) La informalidad continúa siendo el sistema de
trabajo predominante de la mayoría de la fuerza laboral, abarcando a más del 54% de la misma en la década
del ochenta hasta más de un 61% en la actualidad […] (vi)… a pesar de las leyes aprobadas sobre reforma
agraria en el país, la tierra se ha seguido concentrando en pocas manos -con una importante injerencia de
capitales de procedencia ilícita- en la medida en que el 1,08% de los propietarios posee más del 53% del
área, cuando hace apenas 10 años el 1,4% poseía el 46% y en que el 62,3% de los propietarios son
microfundistas –que engrosan, en su gran mayoría, la población más pobre del país.” Luis Jorge Garay
(coord.) Colombia entre la exclusión y el desarrollo: Propuestas para la transición del Estado Social de
Derecho, Bogotá, Contraloría General de la República, 2002, Introducción “Estrategias, dilemas y desafíos a
la transición al Estado Social de Derecho en Colombia”, pp. 24 y 25.

19

alcance. El fin de potenciar las capacidades de la persona requiere de
las autoridades actuar efectivamente para mantener o mejorar el nivel
de vida, el cual incluye la alimentación, la vivienda, la seguridad social y
los escasos medios dinerarios para desenvolverse en sociedad. […]

Igualdad de oportunidades y trato favorable a los débiles

6. El derecho al mínimo vital no sólo incluye la facultad de neutralizar
las situaciones violatorias de la dignidad humana, o la de exigir
asistencia y protección por parte de personas o grupos discriminados,
marginados o en circunstancias de debilidad manifiesta (CP art. 13),
sino que, sobre todo, busca garantizar la igualdad de oportunidades y la
nivelación social en una sociedad históricamente injusta y desigual, con
factores culturales y económicos de grave incidencia en el "déficit
social".

El derecho a un mínimo vital, no otorga un derecho subjetivo a toda
persona para exigir, de manera directa y sin atender a las especiales
circunstancias del caso, una prestación económica del Estado. Aunque
de los deberes sociales del Estado (CP art. 2) se desprende la
realización futura de esta garantía, mientras históricamente ello no sea
posible, el Estado está obligado a promover la igualdad real y efectiva
frente a la distribución inequitativa de recursos económicos y a la
escasez de oportunidades. […]

Derecho Internacional

11. El derecho internacional defiende la importancia central de los
derechos de la seguridad social. Diversos instrumentos otorgan status
de derechos fundamentales a la satisfacción de las necesidades básicas
de la persona. La Declaración Universal de los Derechos Humanos –el
más importante documento del derecho internacional humanitario–
estatuye en su artículo 25: “Toda persona tiene derecho a un nivel de
vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el
bienestar, y en especial, la alimentación, el vestido, la vivienda, la
asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene, así mismo,
derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez,
viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia
por circunstancias independientes de su voluntad.”

20

11. En consecuencia, para contrarrestar los efectos nocivos del reasentamiento
involuntario producto del desplazamiento, y siempre que no sea posible el retorno
al lugar de origen de los desplazados en condiciones de dignidad, voluntariedad y
seguridad, la respuesta estatal debe articularse en torno a acciones afirmativas14
que garanticen (i) el acceso a bienes y servicios básicos en condiciones de no
discriminación, (ii) la promoción de la igualdad, y (iii) la atención a minorías étnicas
y a grupos tradicionalmente marginados, ya que no puede obviarse que Colombia
es un país pluriétnico y multicultural y que buena parte de la población desplazada
pertenece a los distintos grupos étnicos, así como tampoco puede olvidarse que
dentro de la población afectada un gran porcentaje son mujeres y, bien sabido es
que éstas padecen todavía una fuerte discriminación en las áreas rurales y en las
zonas urbanas marginales. Para expresarlo en otros términos, la atención a la
población desplazada debe basarse en acciones afirmativas y en enfoques
diferenciales sensibles al género, la generación, la etnia, la discapacidad y la
opción sexual. Las medidas positivas, entonces, deben estar orientadas a la
satisfacción de las necesidades de los grupos más vulnerables, tales como los
niños, los adultos mayores o las personas discapacitadas. En relación con este
punto, el Principio Rector No. 4 establece:

2. Ciertos desplazados internos, como los niños, especialmente los
menores no acompañados, las mujeres embarazadas, las madres con
hijos pequeños, las mujeres cabeza de familia, las personas con
discapacidades y las personas de edad, tendrán derecho a la protección
y asistencia requerida por su condición y a un tratamiento que tenga en
cuenta sus necesidades especiales.

12. Las acciones positivas a favor de la población desplazada están pues
justificadas en virtud de la necesidad de asegurar un justo trato a uno de los
sectores más desaventajados de la sociedad colombiana, en la urgencia de evitar
14
Las acciones afirmativas son acciones positivas del Estado de tipo normativo, cuyo propósito es el de
promover a grupos específicos, a fin de que éstos logren la igualdad material real. La acción positiva y la
discriminación inversa se diferencian en que la primera es el género mientras que la segunda es una variante
de las acciones positivas. Las discriminaciones inversas son actuaciones normativas temporales o transitorias
a favor de grupos tradicionalmente discriminados y, por tanto, destinadas a remover los obstáculos que
impiden la presencia y la participación de dichos grupos en distintos ámbitos sociales o en la obtención de
beneficios materiales dispuestos en principio para todos. La importancia de las acciones afirmativas en favor
de los desplazados fue resaltada en el manual “Derechos económicos, sociales y culturales de la población en
situación de desplazamiento. Conceptos, criterios e indicadores básicos de la realización de los derechos a la
educación, salud vivienda y tierras”, Bogotá, Defensoría del Pueblo / Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados (ACNUR) / Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento
(CODHES), agosto de 2002. Por su parte, esta Corte destacó en la Sentencia SU-1150/00 la existencia de un
derecho de los desplazados a un trato especial, denominado “derecho al urgente trato preferente” en la
Sentencia T-098/02 MP Marco Gerardo Monroy Cabra.

21

que la nación colombiana se siga fragmentando y en la perentoria protección
frente a graves afecciones al mínimo vital de las víctimas del desplazamiento. En
relación con la justificación del trato especial a las personas en situación de
desplazamiento, la Corte se pronunció en la Sentencia T- 958 de 2001, así:

El mandato constitucional de brindar especial protección a las personas
en situación de debilidad manifiesta tiene por objeto que el actuar
estatal se oriente a la remoción de las causas de la debilidad o a paliar
la situación de debilidad (con miras a su superación). En estas
condiciones, la erradicación de situaciones injustas15 en las cuales se
hace más patente la debilidad, impone al juez considerar las
consecuencias de su decisión16.

Las personas víctimas de situaciones sociales extremas17 o de los
embates de la naturaleza18, constituyen, entre el espectro de personas
en situación de debilidad manifiesta, aquellas que los sufren en mayor
medida, por razón del desarraigo, destrucción de la base material que
sustenta su proyecto de vida, así como por la grave afectación del tejido
social al cual pertenecen. De ahí que deban ser destinatarios de
excepcionales mecanismos de protección, pues la capacidad real para
realizar su proyecto de vida se ha visto sometida a una reducción
incompatible con un Estado social de derecho. Ello no quiere decir que
sus intereses se impongan sobre los intereses de grupos humanos que
igualmente están en condiciones de debilidad, como ocurre con quienes
padecen la pobreza estructural, los ancianos desatendidos, los niños, los
enfermos o la población privada de la libertad. Sin embargo, estos
deben ser los destinatarios de programas y proyectos permanentes, en
el sentido de que deben permanecer como tales mientras existan
condiciones materiales de desigualdad, en tanto que los primeros, han
de ser los beneficiarios de mecanismos de atención de situaciones
excepcionales (así la excepcionalidad se torne estructural, como ocurre
con los desplazados, pues la miseria humana nunca podrá asumirse
como algo admisible en el Estado social), por hallarse comprometido su
mínimo vital. (Subraya la Sala).

13. La Constitución prescribe la protección de los desplazados frente a conductas
discriminatorias, propende por la erradicación de los patrones de discriminación y
15
Sentencia SU-225 de 1998.
16
Sentencia C-021 de 1993.
17
Como ocurre con los desplazados T-227 de 1997 y SU-1150 de 2000.
18
Estas situaciones no deben entenderse taxativas.

22

obliga a la acción positiva a favor de las personas en situación de desplazamiento
forzado interno. En el caso de la acción afirmativa, ésta se justifica en que resulta
indispensable todo un conjunto de actos de política pública con el objeto de lograr
la igualdad material de los desplazados. Así, la extrema vulnerabilidad y la
consecuente pérdida de derechos y libertades que se traducen en la
estigmatización de la población desplazada sólo pueden ser contrarrestadas
mediante acciones positivas respecto de bienes escasos −falta de puestos de
trabajo o vivienda−, lo que hace que el beneficio a los desplazados se traduzca en
el perjuicio para otros grupos poblacionales, sin que ello comporte una
transgresión del principio de no discriminación, contenido normativamente en el
artículo 13 superior.19

Con todo, es necesario señalar que las acciones positivas a favor de los
desplazados, que resultan razonables y legítimas en el marco constitucional
vigente20, deben ser entendidas como mecanismos destinados a desaparecer con
el tiempo, es decir, cuando los derechos y las libertades básicas de los desplazados
sean restablecidos, y a ser lo suficientemente flexibles como para adaptarse a las
consecuencias del conflicto armado interno sin derivar en la concesión de
privilegios con base en análisis individuo por individuo. Y todos estos criterios
servirán de parámetros de interpretación del artículo 18 de la Ley 387 de 1997,
según el cual “[l]a condición de desplazado forzado por la violencia cesa cuando se
logra la consolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en su lugar de
origen o en las zonas de reasentamiento”.

19
Conforme a la interpretación autorizada del corpus normativo del derecho internacional de los derechos
humanos, la discriminación consiste en la distinción injustificada que implica la exclusión o la restricción,
basadas en criterios de raza, color, género, linaje, origen nacional o filiación política, en el ejercicio de
derechos y libertades. La discriminación, entonces, redunda en el menoscabo en el reconocimiento, en el goce
o en el ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos y de las libertades. Ver, en particular, la
Observación General No. 3 del Comité de Derechos Humanos de la ONU con arreglo al Pacto de Derechos
Civiles y Políticos.
20
Sobre este punto, cabe resaltar que la acción positiva a favor de los desplazados constituye un medio idóneo
para alcanzar fines constitucionales válidos, es necesaria para paliar los efectos de una grave crisis
humanitaria y no sacrifica valores o principios constitucionales de mayor relevancia que los logrados con ella.
En todo caso, es necesario resaltar que la normatividad concreta en materia de desplazamiento sólo podrá
restringir derechos de otros grupos desaventajados cuando estas restricciones se puedan justificar con
consideraciones razonables y se compaginen con el principio de proporcionalidad, puesto que las limitaciones
tendrán que ser adecuadas a la obtención del objetivo público perseguido y los medios tendrán que resultar
necesarios, o sea, que el resultado que persiguen no se pueda alcanzar por otro medio igualmente eficaz, que
afecte en medida sensiblemente menor derechos fundamentales. En todo caso, sobre los problemas
metodológicos de la aplicación del “test de razonabilidad”, ver la aclaración de voto del Magistrado Jaime
Araújo Rentería a la sentencia C-888/02 MP Manuel José Cepeda Espinosa.

23

14. Pero el ordenamiento jurídico no sólo admite medidas especiales a favor del
grupo desaventajado constituido por las personas en situación de desplazamiento,
destinadas a la satisfacción de necesidades básicas, a promover la participación en
la toma de decisiones y a asegurar la inclusión social de este grupo, sino que,
además, contiene un principio, el de no discriminación, que debe inspirar y filtrar la
planificación y ejecución de la política de atención a la población internamente
desplazada, en especial en lo relacionado con el acceso de los desplazados al
trabajo, a la seguridad social y a la educación, así como influir en la protección
integral de las familias y de la niñez, y en la canalización de la participación política
de dicha población.

15. En síntesis, las medidas especiales a favor de los desplazados facilitan que
éstos se tornen menos vulnerables, agencian la reparación de las injusticias
derivadas del desplazamiento involuntario y se orientan a la realización efectiva de
ciertos derechos de bienestar mínimo que constituyen la base para la autonomía y
el autosostenimiento de los sujetos de desplazamiento. Por ello, esta Corte
estableció en la SU-1150/00 que “el gasto en el cuidado a los desplazados debe
ser considerado, inclusive, como más perentorio que el gasto público social, al cual
el artículo 350 de la Carta Política le asignó prioridad sobre los demás”.

Concepto de restablecimiento y derecho de los desplazados al
restablecimiento.

16. El marco legislativo vigente −con vórtice en la Ley 387 de 1997− advierte que
el desplazamiento se desagrega en tres etapas, una primera que antecede a los
eventos de desplazamiento, otra consistente en la fase de desplazamiento como
tal, y una última en la que se producen el retorno o la reubicación. Por ello, para
atender los requerimientos derivados de tan compleja crisis humanitaria, se ha
considerado indispensable (i) contar con un sistema de información21, que permita
estimar el número de desplazados y cuantificar los sujetos pertenecientes a los
distintos segmentos poblacionales, (ii) prevenir los desplazamientos con base en el
esfuerzo mancomunado de varias instituciones22, (iii) prestar asistencia
humanitaria −de urgencia, de emergencia y de transición, en asentamientos
temporales23− y, por último, (iv) desarrollar componentes de retorno o de
reasentamiento −relocalización en el sitio de recepción o reubicación en lugar
diferente a éste y al de origen−24.

21
Ley 387 de 1997: sección 2 del capítulo II.
22
23
24
Ley 387 de 1997: secciones 5 y 6 del capítulo II.

24

Para articular esfuerzos y atribuir responsabilidades concretas ha sido diseñado el
Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia
(SNAIPD). En los artículos 4° y 5° de la Ley 387 de 1997 se establecen los
objetivos del sistema y se precisan las agencias que lo constituyen:

1º. Atender de manera integral a la población desplazada por la
violencia para que, en el marco del retorno voluntario o el
reasentamiento, logre su reincorporación a la sociedad colombiana.

2º. Neutralizar y mitigar los efectos de los procesos y dinámicas de
violencia que provocan el desplazamiento, mediante el fortalecimiento
del desarrollo integral y sostenible de las zonas expulsoras y receptoras,
y la promoción y protección de los Derechos Humanos y el Derecho
Internacional Humanitario.

3º. Integrar los esfuerzos públicos y privados para la adecuada
prevención y atención de las situaciones de desplazamiento forzado por
la violencia.

4º. Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos
humanos, técnicos, administrativos y económicos que sean
indispensables para la prevención y atención de las situaciones que se
presenten por causa del desplazamiento forzado por la violencia.

Parágrafo. Para el logro de los anteriores objetivos, el Sistema Nacional
de Atención Integral a la población desplazada por la violencia contará
con el Plan Nacional para la Atención Integral a la población desplazada
por la violencia.

Artículo 5º. De la constitución. El sistema estará constituido por el
conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias que realizan
planes, programas, proyectos y acciones específicas, tendientes a la
atención integral de la población desplazada.

17. La necesidad de aunar esfuerzos mediante la activación del SNAIPD, empero,
no se desprende únicamente de los requerimientos de la crisis y de la urgencia de
afrontarla técnicamente, sino que tiene su origen en la naturaleza misma del
fenómeno del desplazamiento forzado interno y en los mandatos constitucionales
de brindar asistencia preferencial a los más vulnerables y de erradicar las
injusticias presentes.

25

Es por ello que el Estado tiene la doble obligación de planificar incentivos para el
retorno voluntario, por una parte, y de garantizar la reubicación en condiciones
que contribuyan a aumentar la calidad de vida de la población desplazada, por la
otra. En cumplimiento de esas obligaciones varias entidades gubernamentales han
venido definiendo, diseñando e implementando procedimientos para la
identificación de los derechos −v.g. de mejoras− y de los títulos de las propiedades
abandonadas, estableciendo esquemas de compensación para cuando sea
necesaria la adquisición de nuevos predios −en virtud del Decreto 2007 de 2001− ,
y fortaleciendo estrategias ya existentes, como las zonas de reserva campesina, a
fin de ofrecer incentivos para el retorno. Entre tanto, otras entidades
gubernamentales promueven el desarrollo de proyectos de saneamiento básico y
acceso a servicios públicos, así como de generación de alternativas sostenibles de
empleo, a fin de garantizar que la reubicación sea adecuada.

Y la doble dinámica señalada es fuente de responsabilidad para la Red de
Solidaridad Social, en tanto que entidad coordinadora del SNAIPD, ya que la
promoción y facilitación del retorno, por una parte, y la garantía de la
relocalización o la reubicación en condiciones dignas, por la otra, dependen, en
buena medida, de la centralización de la coordinación del sistema, del control de
las acciones en el nivel local y, por ende, de la asignación de responsabilidad sobre
el funcionamiento del sistema. Las funciones de los distintos elementos del sistema
orientados a la atención integral y al restablecimiento de la población desplazada,
quedan garantizados entonces por la asignación de responsabilidades y por el
equilibrio entre la autonomía y las capacidades locales, de un lado, y la
coordinación centralizada, por el otro.

18. La atención a los desplazados debe ser integral, esto es, debe consistir en un
conjunto de actos de política pública mediante los cuales se repare moral y
materialmente las personas en situación de desplazamiento y, más allá, se
produzca el restablecimiento de las mismas, en consonancia con el ordenamiento
constitucional y los Principios Rectores. En efecto, de conformidad con el segundo
párrafo del Principio Rector No. 29 las autoridades tienen la obligación de hacer lo
necesario “para la recuperación, en la medida de lo posible, de las propiedades o
posesiones que [los desplazados] abandonaron o de las que fueron desposeídos”.
Esta disposición consagra entonces el derecho a la reparación. Con todo, no podría
argüirse que el marco normativo de protección a los desplazados se agota allí,
pues el primer párrafo del prenotado principio consagra un derecho al
restablecimiento, cuando estipula:

26

Los desplazados internos que regresen a su hogar o a su lugar de
residencia habitual o que se hayan reasentado en otra parte del país no
serán objeto de discriminación alguna basada en su desplazamiento.
Tendrán derecho a participar de manera plena e igualitaria en los
asuntos públicos a todos los niveles y a disponer de acceso en
condiciones de igualdad a los servicios públicos

Cabe advertir que los Principios Rectores, aunque no están consagrados en un
tratado, según lo anota Francis Deng en el prefacio a la Guía para la aplicación de
los principios rectores de los desplazamientos internos por parte de la OCHA,
“están basados en, y son consistentes con, el derecho internacional de los
derechos humanos, el derecho humanitario y, por analogía, el derecho de
refugiados.”. En relación con dicha fuerza vinculante, el señor Deng, quien es el
Representante del Secretario de las Naciones Unidas sobre Personas Internamente
Desplazadas, subrayó:

Su reconocimiento en resoluciones de la Comisión de derechos
Humanos y el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas
(ECOSOC), subraya la autoridad moral que los Principios han
comenzado a infundir. […] Las organizaciones regionales en África, las
Américas y Europa también han tomado nota de ellos y están
divulgándolos entre su personal. Es alentador que en un periodo de
tiempo relativamente corto, organizaciones internacionales, organismos
regionales y ONG hayan comenzado a difundir los Principios y a usarlos
en el terreno como una herramienta de defensa de las víctimas.

Esta Corte ha reconocido la fuerza vinculante de los Principios Rectores, pues los
ha considerado como parte del bloque de constitucionalidad para resolver casos
concretos.25 Adicionalmente, en criterio de la Corte los Principios Rectores “deben
ser tenidos como parámetros para la creación normativa y la interpretación en el
campo de la regulación del desplazamiento forzado […] sin perjuicio de que todos
sus preceptos que reiteran normas ya incluidas en tratados internacionales de
derechos humanos y de derecho internacional humanitario aprobados por
Colombia gocen de rango constitucional, como lo señala el artículo 93 de la
Constitución”.26

Los Principios Rectores, pueden, entonces (i) ser normas relevantes para resolver
casos específicos, y (ii) tener verdadero rango constitucional, si son preceptos que
25
Ver, las sentencias T-327 de 2001 MP Marco Gerardo Monroy Cabra, T-268 de 2003 MP Marco Gerardo
Monroy Cabra y T-419 de 2003 MP Alfredo Beltrán Sierra.
26
Sentencia SU-1150/00.

27

reiteran normas incluidas en tratados de derechos humanos o de derecho
humanitario. El uso (i) denota que ciertos principios o algunos de sus párrafos
hacen parte de lo que la Corte ha denominado bloque de constitucionalidad en
sentido lato, mientras que el uso (ii) denota que algunos de entre ellos forman
parte del bloque de constitucionalidad en estricto sentido, ya que tienen jerarquía
constitucional e, incluso, sirven de parámetro para evaluar la constitucionalidad de
las leyes. De manera que los derechos consagrados en la constitución colombiana
deberán ser interpretados de conformidad con los tratados ratificados por
Colombia cuyas disposiciones son recogidas o reiteradas en los principios, en
particular según la interpretación que de ellos han hecho los órganos autorizados
para interpretarlos; y, adicionalmente, el intérprete deberá preferir la
interpretación de principios y normas constitucionales, fundidas en un sólo corpus
normativo, que sea más favorable al goce de los derechos de los desplazados.27

19. Así las cosas, el restablecimiento consiste en el mejoramiento de la calidad de
vida de la población desplazada y, para lograrlo, las acciones del Estado, de la
cooperación internacional y del sector privado, en desarrollo de alianzas
estratégicas con el Estado, deben orientarse a contrarrestar los riesgos de
empobrecimiento y exclusión social. Tales acciones, entonces, deben propender
por (i) el acceso a la tierra, (ii) el empleo en condiciones dignas, (iii) el acceso a
soluciones de vivienda, (iv) la integración social, (v) la atención médico asistencial
integral, (vi) la nutrición adecuada, (vii) la restauración de los activos comunitarios,
(viii) la reconstitución de las comunidades, (ix) el acceso a la educación, (x) la
participación política efectiva, y (xi) la protección de los desplazados frente a las
actividades que desgarran el tejido social, principalmente las asociadas al conflicto
armado interno. De manera que, por ejemplo, el desarrollo del componente de
generación de ingresos para población desplazada debe ir articulado con el
desarrollo de los componentes de vivienda y de alimentación.

20. Además, en perspectiva constitucional y desde un enfoque de derechos28, el
restablecimiento es una cuestión de justicia social y, por lo mismo, una vía para
alcanzar la inclusión social y potenciar el desarrollo humano. En este sentido,

27
Lo que hace parte del bloque de constitucional en sentido estricto con fundamento en el inciso segundo del
artículo 93 de la Constitución, fue precisado en la Sentencia T-1319 de 2001 MP Rodrigo Uprimny Yepes.
28
La importancia de que la política de atención a desplazados y las acciones concretas de política pública sean
consecuentes con un enfoque de derechos fue destacada por varios de los intervinientes en el II Seminario
Internacional “Desplazamiento: Implicaciones y retos para la gobernabilidad, la democracia y los derechos
humanos”, Bogotá, septiembre de 2002. Las memorias del seminario, en el que participaron representantes
del Sistema de las Naciones Unidas, cooperantes internacionales, organizaciones no gubernamentales y
representantes de entidades nacionales, quedaron recogidas en Destierros y desarraigos, Bogotá, COHDES /
OIM, 2003; ver, en particular, de Andrés Celis –ACNUR– “La política pública de atención a la población
desplazada y la necesidad de incorporar un enfoque de derechos en su formulación y en su ejecución”.

28

restablecer equivale a garantizar y proteger el goce de derechos y libertades. Por
lo mismo, el sistema de atención integral debe propender por el restablecimiento
de la población desplazada, independientemente de la composición institucional del
SNAIPD en un momento histórico específico. Cabe advertir que de esta obligación
de atención integral no podrá sustraerse el Presidente de la República. Así mismo,
observa la Corte que ni el Presidente de la República ni el Congreso podrían
expedir válidamente normas que impliquen regresiones en la política pública de
atención a desplazados, en lo relativo a la realización de los derechos económicos,
sociales y culturales consagrados en la Carta Política; pues ello iría en contravía de
la principal obligación de resultado que se deriva del párrafo 1 del artículo 2° del
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)29.

21. Por último, la claridad en torno al concepto de restablecimiento, vinculado a un
enfoque de atención verdaderamente integral y, por ende, no asistencialista30,
permite identificar cuándo cesa la situación de desplazamiento. En efecto, el
acceso efectivo de los desplazados a bienes y servicios básicos, así como la
garantía de sus derechos y libertades fundamentales se traducen en el
restablecimiento y, por tanto, en la cesación de la situación de desplazamiento
forzado interno. Por lo mismo, resulta evidente que el retorno o la reubicación no
equivalen, por sí mismos, al restablecimiento de la población desplazada.

29
Dice el párrafo 1º del artículo 2º del PIDESC:

“1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por
separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y
técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los
medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los
derechos aquí reconocidos”.
30
Algunos analistas anotan que el funcionamiento práctico del actual modelo de atención a
desplazados está signado por el asistencialismo. En un estudio reciente se señala que “la ayuda
material y su distribución para la subsistencia termina siendo más importante que cualquier cosa”,
de manera que el trabajo de la Red de Solidaridad Social se define en el “hacer” y en el “hacer en
la urgencia”. Martha Nubia Bello, “Sistematización de la experiencia ‘Proyecto apoyo de las
universidades a la Red de Solidaridad Social en la atención a las familias desplazadas por la
violencia política 1999 -2002’”, en Varios Autores, El desplazamiento forzado en Colombia:
Compromisos desde la universidad, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, 2002, p. 321. Así,
una de las principales críticas es que si la persona recibe a satisfacción los elementos y el apoyo
convenido para la etapa de emergencia, y esta culmina, inicia un periodo de transición que hasta el
momento no se encuentra determinado en sus temporalidades ni en las acciones específicas que
lo constituyen. De modo que, en la práctica, que la persona desplazada, sea incorporada a un
proyecto productivo y/o de seguridad alimentaria, está supeditado a la organización y las redes
sociales que logre establecer el desplazado para determinarse como interlocutor válido de las
instituciones que conforman el SNAIPD, con el agravante de que esas nuevas redes sólo pueden
ser tejidas, y esa capacidad organizativa sólo puede ser obtenida, gracias al estímulo del SNAIPD.

29

Política pública de restablecimiento de la población desplazada e
intervención de la Corte Constitucional en la fijación de lineamientos y
criterios de desarrollo de la política pública. Acceso a soluciones de
vivienda y a proyectos productivos para la autosostenibilidad de los
desplazados. Análisis del caso concreto.

22. En el presente caso, claro es:

a) Que la actora, Ana Zárate de Bernal, está inscrita en el Registro Único de
Población Desplazada;
b) Que la demandante es una persona de edad, pues tiene más de setenta años
de edad;
c) Que la actora se desplazó, junto con su grupo familiar, de un área rural del
municipio de La Palma, en el departamento de Cundinamarca, a Bogotá D.C.;
d) Que la actora solicitó su acceso al programa de proyectos productivos ante la
Red de Solidaridad Social, a fin de lograr su estabilización socioeconómica;
e) Que la demandante solicitó ante la Red de Solidaridad Social una solución de
vivienda, a fin de obtener el restablecimiento;
f) Que ante la posibilidad de participar por sí misma en el proceso de capacitación
necesario para la gestión y aprobación del proyecto productivo, manifestó su
deseo de que su hija, Andrea Martínez Zárate participara en dicho proceso en su
nombre;
g) Que dos infantes hacen parte del núcleo familiar de la actora;
h) Que a la demandante y a su grupo familiar le fue prestada la ayuda
humanitaria de emergencia por el tiempo que manda el artículo 15 de la Ley
387 de 1997 a través de la Cruz Roja Colombiana, aun cuando para
prorrogársela se le pidió que acreditara ser mayor de 65 años, cuando ya estaba
plenamente probado que la actora cuenta con más de setenta años;
i) Que la actora y su grupo familiar han recibido bonos alimentarios de parte del
Departamento Administrativo de Bienestar Social –DABS–;
j) Que las entidades demandantes respondieron en forma permanente todas las
inquietudes de la demandante, informándole acerca de la legislación vigente, de
los beneficios que se desprenden de ella y la forma de acceder a los bienes y
servicios destinados a la población desplazada;
k) Que en cumplimiento de lo anterior, la Red de Solidaridad Social precisó a la
actora que su hija Andrea Martínez Zárate no podía recibir la capacitación para
el acceso a un proyecto productivo, en virtud de la normatividad vigente, sobre
todo, por cuanto los “beneficios” destinados a paliar los perjuicios sufridos por la

30

población desplazada no pueden ser transferidos a personas que no hayan sido
víctimas del desplazamiento;
l) Que según la Red de Solidaridad Social el Estado asume que la demandante es
una persona de la tercera edad permitiéndole vincularse al Programa de Adulto
Mayor;
m) Que en criterio de la Red de Solidaridad Social los trámites tendientes a
obtener servicios de las entidades pertenecientes al SNAIPD deben ser
adelantados directamente ante cada una de dichas entidades, según los
requerimientos del caso; y
n) Que en opinión del INURBE la atención diferencial en favor de los desplazados,
incluyendo la provisión subsidiada de soluciones de vivienda, lesiona el derecho
a la igualdad de las personas que no se han visto forzadas a desplazarse;

Ahora bien, en vista de que las entidades demandadas no habían aprobado un
proyecto productivo a la actora, por considerar la Red de Solidaridad Social que la
capacitación la debía recibir ella misma, ni le habían asignado un subsidio de
vivienda a la misma, por considerar la Red de Solidaridad Social y el INURBE que la
demandante no se encontraba debidamente postulada, la juez de instancia
consideró pertinente ordenar a las demandadas brindar la información a la
demandante para que ésta adelantara los trámites del caso y obtuviera la ayuda
sin que se produjera al mismo tiempo una discriminación respecto de otras
personas. No obstante, la juez negó la tutela, por considerar que no sólo no se
estaba frente a una violación de los derechos fundamentales de la actora, sino
que, además, de darle preferencia a ésta se estarían promoviendo acciones
estatales violatorias del derecho a la igualdad de otras personas. Con posterioridad
a la expedición de dicho fallo se tiene:

o) Que la demandante formuló un proyecto productivo ante la Red de Solidaridad
Social, el cual no ha sido aprobado porque ella no cuenta con financiación de
parte de las entidades financieras;
p) Que la actora no ha podido postularse para la obtención de un subsidio de
vivienda pese a los trámites adelantados ante el INURBE; y
q) Que la atención en salud a la actora y a su grupo familiar no es adecuada.

23. La Corte, como ya se indicó, está frente a un problema de igualdad,
íntimamente ligado al goce de los derechos económicos, sociales y culturales de la
actora. Con miras a resolver dicho problema la Corte observa que la actora no ha
podido acceder realmente a los servicios de que trata la primera parte del Principio
Rector No. 29 relativo al derecho de los desplazados al restablecimiento. De
manera que este principio, que forma parte del bloque de constitucionalidad en

31

sentido estricto, por recoger y reiterar varios tratados de derechos humanos
relativos a los derechos económicos, sociales y culturales, no está siendo atendido
en el caso concreto. La consecuencia de ello no es otra que la vulneración de los
derechos a la vivienda digna y al mínimo vital de la actora por parte de las
entidades demandadas, las cuales se han limitado a entregar información a la
demandante sin acompañarla en el proceso de restablecimiento, es decir, sin
asesorarla para que logre acceder efectivamente a los servicios que prestan las
distintas entidades que constituyen el SNAIPD. La Corte llega a esa conclusión
luego de confrontar el diseño de política pública y las acciones concretas de
política pública en relación con la demandante, por una parte, y lo que mandan los
Principios Rectores y la Constitución, de la otra, siendo necesario precisar que la
Corte no encuentra probada vulneración alguna al derecho a la salud de la actora.
Veamos.

24. La política de vivienda para población desplazada por la violencia, como
reglamentación, surge de la Ley 387 de 1997, pero, al mismo tiempo está
sustentada en el marco de política social general. En efecto, en el artículo 17 de la
mencionada ley, incluido en la sección 6 sobre “consolidación y estabilización
socioeconómica”, se establecen las acciones y medidas que debe promover el
Gobierno Nacional para generar condiciones de sostenibilidad económica y social
para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el
reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas. Allí se indica igualmente que
tales medidas deben estar orientadas al acceso directo de los desplazados a
distintos bienes y servicios, entre los que enuncia la atención social en vivienda
urbana y rural. Ahora bien, varias disposiciones y directivas han sido emitidas con
el propósito de desarrollar los parámetros de la ley en cita. Así, el documento
Conpes 3157 de 1999 alude a la responsabilidad que recae en la Red de
Solidaridad Social, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo y la Dirección Nacional
de Planeación de elaborar un diseño, operativo y flexible, para el acceso de los
desplazados a vivienda, contemplando para ello la aceptación de los bienes
inmuebles perdidos, la construcción o reparación de vivienda a través de
programas como empleo de emergencia o alimentos por trabajo, y la definición de
mecanismos especiales para el acceso a créditos.

Por su parte, el Decreto 2569 de diciembre de 2000, reglamentario de la Ley 387,
en su artículo 26, reafirma a la vivienda como componente de los programas de
estabilización socioeconómica, e impone al Banco Agrario, al INURBE y al Instituto
Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) la responsabilidad de desarrollar los
sistemas para su suministro. Adicionalmente, en el mes de mayo de 2001 el
Ministerio de Desarrollo Económico expidió el Decreto 951 a través del cual fueron
reglamentadas parcialmente las leyes 3ª de 1991 y 387 de 1997 en materia de la

32

vivienda y el subsidio de vivienda para la población desplazada. Este decreto aclara
que el subsidio familiar de vivienda es un aporte estatal en dinero o especie
otorgado por una sola vez a los hogares. Por ello, precisa:

Los otorgantes del subsidio –el INURBE en las áreas urbanas y el Banco
Agrario en las áreas rurales–.
Las condiciones para ser hogar postulante del subsidio.
El registro en el RUPD como requisito para acceder a los programas.
Los componentes de los programas de retorno y reubicación.
La aplicación del subsidio en retornos a través de:
a) Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para hogares
propietarios;
b) Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares no propietarios; y
c) Adquisición de vivienda nueva o usada –urbana o rural– para hogares no
propietarios.
O en reubicación a través de:
a) Arrendamiento de vivienda urbana o rural para hogares propietarios y no
propietarios;
b) Mejoramiento de vivienda o construcción en sitio propio para hogares
propietarios; y
c) Adquisición de vivienda nueva o usada rural –urbana o rural– para hogares
propietarios.
El valor a cubrir de las soluciones habitacionales en las áreas urbanas y
rurales.
Las estipulaciones para otorgar: (i) subsidio a la vivienda usada; (ii) subsidio
al mejoramiento de vivienda; (iii) subsidio al arrendamiento; (iv) subsidio
para adquisición de materiales de construcción.
El valor del subsidio.
Las modalidades de postulación al subsidio.

El Decreto 951 de 2001 presupone, entonces, tanto la proyección de un esquema
de subsidio a la demanda de vivienda rural y urbana como la estipulación de
incentivos que involucren a la población desplazada en proyectos de ampliación de
cobertura, alcantarillado y saneamiento básico, que beneficien a toda la población
y sean apoyados a través de fondos especiales.

Ahora bien, dadas las dificultades presentadas en torno al acceso rápido y efectivo
de la población desplazada a los diferentes bienes y servicios agrupados en la
oferta institucional, entre los que se cuenta la vivienda, fue expedido el documento
Conpes 3115 de 2001. A partir de él, en efecto es prioritario eliminar la dispersión
y superar la insuficiencia de recursos.

33

Por otra parte, en diciembre de 2001 fue emitido el Acuerdo 13 del INURBE,
mediante el cual son reglamentados los procedimientos y requisitos para la
aplicación del subsidio en vivienda usada y arrendamiento, para la postulación,
para la asignación y para la entrega del Subsidio Familiar de Vivienda, así como
para la presentación, condiciones y declaratoria de elegibilidad de los planes o
proyectos de Vivienda de Interés Social (VIS) destinados a la atención de
población desplazada por la violencia en los términos establecidos en el Decreto
951 de 2001. Este Acuerdo ha sido complementado en el 2002 mediante el
Acuerdo 05 referido a los procedimientos y condiciones para el acceso y la
aplicación del subsidio familiar de vivienda urbana.

Finalmente, el Decreto 1042 del 28 de abril de 2003 constituye el marco de
realización del programa de vivienda de interés social en el nivel rural31, ya que
tiene como objetivo reducir los índices de hacinamiento crítico y el déficit
habitacional de las zonas rurales y, para ello, pone en marcha programas de
mejoramiento de vivienda y saneamiento básico, así como de compra de vivienda
nueva o construcción. A través de él, la población campesina de escasos recursos y
las personas desplazadas pueden acceder a subsidios para la compra, construcción
o para mejorar su vivienda. Así, el artículo 13 contempla que “[l]os hogares
beneficiarios del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social Rural aportarán un
mínimo de 10% del costo total de la solución habitacional. Tales aportes podrán
ser en dinero, especie o trabajo. Los aportes de los beneficiarios serán valorados a
costos de mercado. Se podrá establecer el ahorro programado de acuerdo con los
planes sectoriales del Ministerio de Agricultura”. Además, conforme al decreto, los
proyectos de construcción de soluciones básicas serán articulados a proyectos
productivos que impliquen el reasentamiento de las comunidades o en procesos
de retorno de población desplazada.

Ahora bien, los recursos de los subsidios de que trata el citado decreto serán
canalizados a través del Banco Agrario y las Cajas de Compensación Familiar que
tengan afiliados en el sector rural, como entidades otorgantes y el subsidio, en
todo caso y para cualquiera de las tres modalidades de proyecto, no podrá superar
el 70 por ciento del valor total del proyecto. De otro lado, la postulación de los
hogares al proceso de adjudicación del Subsidio Familiar de Vivienda de Interés

31
De acuerdo con el artículo 3° de este cuerpo normativo “[s]e entiende por vivienda de interés
social rural aislada, la vivienda ubicada en un terreno de uso agropecuario, forestal o pesquero de
tamaño menor o igual a una Unidad Agrícola Familiar –UAF-, definida según la Ley 505 de 1999.
Cuando se trate de vivienda agrupada o aislada independiente de unidad productiva alguna, la
vivienda de interés social rural corresponderá a la perteneciente a los estratos uno y dos. Para las
comunidades indígenas, la autoridad indígena determinará las viviendas de interés social rural”.

34

Social Rural debe ser colectiva, siendo claro que para cada una de las modalidades
mencionadas existen requisitos y procedimientos diferenciados. Por último, el
decreto también prevé la línea de crédito para vivienda otorgado por FINAGRO al
que pueden acceder personas naturales o jurídicas que adelanten programas de
vivienda de interés social rural o personas naturales que busquen una solución
particular y que surtan los requisitos financieros y legales.

25. Entre tanto, el componente de generación de ingresos forma parte del
conjunto de programas y acciones dirigidas al proceso de estabilización
socioeconómica de la población desplazada32. De acuerdo con la Guía de atención
a la población desplazada por la violencia33 por parte de la Red de Solidaridad
Social34, este componente “tiene como objetivo crear condiciones para que los
hogares afectados por el desplazamiento, incluidos en el Registro único de
población desplazada, recobren su capacidad productiva y recuperen las
condiciones para abastecerse de bienes y servicios básicos, mediante la generación
de sus propios ingresos”.

La normatividad da cuenta de dos modalidades de vinculación a la actividad
productiva ofrecidas por la Red de Solidaridad Social: empleo y trabajo por cuenta
propia. En virtud de esta última modalidad, los proyectos productivos pueden ser
canalizados a través de microempresas, famiempresas, empresas asociativas e,
igualmente, conforme a ella se “exige la prestación de servicios de apoyo tanto
financieros como no financieros”35.

Ahora bien, la normatividad y directrices desarrolladas hasta el año 2002 ofrecen
dos esquemas de financiación: capital semilla y crédito. El capital semilla es un
recurso no reembolsable que se entrega por una sola vez para la capitalización
inicial o de “despegue”, consistente en sumas según definición anual realizada por
el Consejo Directivo de la Red de Solidaridad Social36; los rubros y el estudio para
la opción de crédito son aportados por entidades diferentes a la Red de Solidaridad
Social. De otra parte, el documento Conpes 3115 de 2001 propuso una alternativa
de distribución presupuestal sectorial, y recomendó el ajuste de los mecanismos y
procedimientos que facilitaran el acceso de la población desplazada a los

32
Ver, los artículos 17 de Ley 387 de 1997 y 26 del Decreto 2569 de 2000.
33
Presidencia de la República, Red de Solidaridad Social, Guía de atención integral a la población
desplazada por la violencia, Bogotá, Red de Solidaridad Social, 2001.
34
Ver, en especial, el “Protocolo para la gestión de programas de restablecimiento”, p. 25 y
siguientes.
35
Los apoyos no financieros se encuentran representados en, por ejemplo, identificación de los
renglones productivos, formulación de los proyectos, capacitación, asistencia técnica,
acompañamiento y seguimiento a la fase de ejecución.
36
“Protocolo para la gestión de programas de restablecimiento”, op. cit. p. 26.

35

programas de las instituciones que hacen parte del Sistema de Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada. Fue así como, considerando estas
recomendaciones, el Fondo DRI, el INCORA, el Banco Agrario y el Ministerio de
Desarrollo a través del Fondo Colombiano para la Modernización y el Desarrollo
Tecnológico de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (FOMIPYME)
extendieron sus apoyos, cada una con énfasis diferenciados en la financiación de
Proyectos. Así, el Fondo DRI, el INCORA y el Banco Agrario –que posee una línea
especial de crédito– apoyan iniciativas en el ámbito rural37, mientras que el
Ministerio de Desarrollo puede apoyar proyectos productivos urbanos priorizando
aquellos articulados a programas de vivienda.

En cuanto a los tipos de proyectos, la Guía de atención estipula tres: (i) proyectos
de seguridad alimentaria, (ii) proyectos productivos a pequeña escala y (iii)
proyectos productivos integrales. Los proyectos del tipo (i) se orientan a la
producción para el autoconsumo; en ellos se debe prever la comercialización de los
excedentes generados, con el objeto de reproducir una parte del capital de trabajo
para que el sostenimiento alimentario tenga continuidad. Por su parte, los
proyectos del tipo (ii) se desarrollan en un municipio o en una micro región están
dirigidos a “crear o fortalecer procesos de producción, servicios, transformación y-
/o comercialización a pequeña escala alrededor de actividades o renglones
productivos viables”, de manera que los hogares desplazados adquieran
independencia productiva, ocupación, ingresos estables y un refuerzo en su
capacidad organizacional y asociativa; este tipo de proyectos se clasifica de
acuerdo con el beneficiario directo de los montos y los servicios, es decir, puede
ser unipersonal, unifamiliar o asociativo. Finalmente, se encuentran los proyectos
del tipo (iii), cuyo diseño y ejecución exige la concreción de requisitos y
condiciones especiales de la región o micro –región en el que se desarrollen, de la
dinámica comercial, productiva y de demanda, de la presencia y acciones de
actores idóneos para desempeñar las funciones de operador.38

El proceso que deben surtir los proyectos cubiertos por estos recursos se inicia en
la concertación que sobre su naturaleza y apuesta se haga en la región, desde

37
El DRI ofrece recursos para apoyar proyectos de irrigación, acuícolas y de comercialización y
construcción de infraestructura para proyectos productivos, el INCORA dispone de recursos para
titulación de baldíos, montaje de predios de paso y subsidios para conformar empresas básicas
agropecuarias. Ver, el “Protocolo para la gestión de programas de restablecimiento”, op. cit. p. 26
38
Con el Fondo de Inversiones para la Paz (FIP), la RSS estableció dos tipos de convenios para
financiar proyectos productivos urbanos y rurales para generación de ingresos y seguridad
alimentaria, con el componente de capital semilla. Uno de los convenios es administrado por el
Programa Mundial de Alimentos e incluye en su desarrollo el componente de alimentos por
trabajo o alimentos por capacitación. El otro convenio es administrado por la OEI; para su puesta
en marcha no es necesaria la inclusión de los componentes mencionados.

36

luego, a través de la instancia que allí opere –Comité Departamental, Municipal o
Distrital de atención a la población desplazada, o Mesa Permanente de Trabajo39–.
Su viabilidad y factibilidad debe ser discutida y gestionada con instituciones
competentes en el ámbito local, y el componente de alimentos por trabajo o por
capacitación, si lo incluye, debe ser avalado por el Consejo Regional del Programa
Mundial de Alimentos (PMA) de la zona. Aunque estos proyectos pueden ser
propuestos y ejecutados por organizaciones no gubernamentales y entidades
territoriales, las primeras tienen un status preferencial. Si es necesaria la
cofinanciación para poner en marcha el proyecto, esta debe ser gestionada por el
Comité de Atención Integral a la Población Desplazada. Si el proyecto es avalado y
aceptado como técnicamente viable, es remitido al nivel central de la Red de
Solidaridad Social, donde son verificados los documentos de soporte.
Posteriormente se presenta al Comité Operativo del Convenio RSS/ Fondo de
Inversiones para la Paz (FIP) donde se decide la asignación de recursos para la
contratación respectiva. Y, cuando se trata de recursos del convenio administrado
por la Organización de los Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y
la Cultura (OEI), la asignación final de presupuesto y financiación es llevada a cabo
por el Comité Nacional de Proyectos de la Red de Solidaridad Social.

La alternativa de crédito es sustancial y operativamente diferente. La línea de
crédito del Banco Agrario para proyectos productivos del sector rural funciona con
recursos del sistema de redescuento de Fondo para el Financiamiento del Sector
Agropecuario (FINAGRO). Ésta, es una línea de cobertura nacional que se financia
hasta el 80 por ciento del valor del proyecto productivo, aunque el costo del
arriendo de la tierra es un rubro no financiado. De manera que el Fondo
Agropecuario de Garantías expide un certificado que respalda el crédito frente al
banco, mientras la persona cabeza de familia o jefe de hogar debe pagar al fondo
el valor de este aval con una comisión única calculada de acuerdo con el tipo de
productor. Para entrar en este último proceso, es necesario que FINAGRO califique
al proyecto y al hogar como beneficiarios de la garantía. Ya una vez efectuada la
selección el interesado debe cancelar un seguro de vida cuyo costo se incluye
seccionado en cada cuota. La vinculación a estas líneas de créditos se da
igualmente en las modalidades individual y asociativa, esta última objeto de más
requisitos.

Para que un hogar desplazado acceda a una línea de este tipo de créditos es
necesario que el aspirante jefe o jefa de hogar, “sea sujeto de crédito y que tenga
definida su residencia o el lugar donde ejercerá la actividad productiva”. Una vez

39
La creación, convocatoria y funcionamiento de los Comités están regulados en el Título VIII del Decreto
2569 de 2000.

37

escogido, el hogar debe pagar al banco la consulta en la Central de Riesgos del
Sector Financiero. Luego, el pago del crédito se realiza a través de los
desembolsos acordados.40

La implementación de la política pública respecto del componente de generación
de ingresos ha sufrido empero cambios importantes en la práctica, pues está
siendo sustentada básicamente en el crédito.41 Así, con un gran énfasis en las
acciones previstas desde el esfuerzo local, en las alianzas estratégicas
institucionales de orden nacional e internacional con la empresa privada, y en la
postulación colectiva o asociativa, se tiene que los proyectos productivos para
población desplazada, en el ámbito rural, deben ser puestos en marcha a partir de
(i) una identificación plena del proyecto, (ii) rigurosos estudios de factibilidad,
sostenibilidad y rendimiento, y (iii) respaldo de intermediarios financieros –bancos,
corporaciones y demás entidades crediticias– e integradores –organizaciones no
gubernamentales, asociaciones y agremiaciones de productores, cooperativas no
financieras que desarrollen proyectos agropecuarios con población vulnerable–, a
través de los cuales se asegure su comercialización. Además, el programa ofrece
capacitación para los grupos poblacionales que estén interesados en participar del
mecanismo y que por razones técnicas o formales no han podido identificar su
proyecto ni definir su línea de trabajo y acción.42

Entre tanto, el programa de capital semilla ha sido abolido43. Ahora, la labor de la
Red de Solidaridad Social se centra en el aliento al programa Red de Seguridad
Alimentaria44 –RESA–, el cual se articula al desarrollo de proyectos productivos
integrales asociativos financiados por FINAGRO. Este programa consiste en la
provisión de bienes y servicios entregados por una sola vez, para que los hogares
desplazados asociadas dispongan de raciones de alimento diario –pan coger–,
hasta tanto el proyecto productivo integral macro ofrezca sus resultados. Entre
tanto, en el ámbito urbano la estrategia se traza a través del establecimiento de
alianzas con el Ministerio de Desarrollo, entidades internacionales, organizaciones
no gubernamentales, la empresa privada y entidades financieras como el Instituto
de Fomento Industrial (IFI) y Bancoldex. Estas iniciativas deben surgir del resorte

40
En la tarea de determinación de los hogares que han de recibir atención prioritaria, las unidades
territoriales de la RSS y los Comités de Atención Integral tienen como función verificar la inclusión
en registro de los preseleccionados y gestionar los servicios de planificación del crédito, la
formulación del proyecto, verificación de la inversión, acompañamiento y gestión para la
comercialización.
41
Ver, entre otras, la Circular 007 de 2003 de FINAGRO.
42
Ver, la Circular 007 de 2003 de FINAGRO.
43
Ver, El Tiempo, 26 de mayo de 2003, y el Acuerdo 003 de 2003 de la Red de Solidaridad Social.
44
Se entiende por seguridad alimentaria el acceso físico, social y económico del hogar inscrito, a
alimentos o provisión alimentaria, en buenas condiciones nutricionales para el autoconsumo.

38

institucional local –municipio y departamento–, de las organizaciones no
gubernamentales y de las organizaciones de población desplazada.

Con todo, sigue siendo plenamente vigente lo establecido en la Guía de atención
sobre “capacitación laboral para Jóvenes Desplazados” y “Trabajo a su alcance”. El
primero de ellos está orientado a rehabilitar social y laboralmente a personas
desplazadas entre los 17 y los 30 años de edad, que tengan como grado escolar
mínimo 8º grado. Este programa, de acuerdo con lo consignado en la citada guía,
está diseñado para que los productos se ajusten a la demanda de la empresa
pública y privada. El segundo programa persigue estos mismo fines, pero
capacitando a población desplazada de mínimo 17 años de edad y con cualquier
grado de escolaridad, aunque está dirigido preferentemente a las personas jefas
de hogar que deseen emplearse en empresas públicas o privadas. Cada de uno de
dichos programas contempla una fase técnica de aprendizaje y una fase práctica o
pasantía.

26. Esta revisión de los componentes de la política pública de atención a
desplazados relativos a vivienda y a proyectos productivos, muestra que la
violación de los derechos fundamentales de la actora deriva de una aplicación
rígida de los parámetros normativos de la estabilización socioeconómica de la
población desplazada en general. Y es que, ante las dificultades asociadas a la
realización del diseño de la política en la práctica –acceso a financiamiento y a
créditos previo al acceso a proyectos productivos y a postulaciones para subsidio
de vivienda– y dada las particulares circunstancias de la demandante, la Red de
Solidaridad Social se limitó, por una parte, a proponer que la actora ingresara en el
Programa de Adulto Mayor y por la otra, a insistir en que la postulación para el
subsidio de vivienda debía hacerlo la actora directamente ante el INURBE.

27. La Corte no estima negativo ni irrelevante el Programa de Adulto Mayor, ya
que la atención básica prestada y los subsidios que son entregados en virtud de él
a las personas de la tercera edad contribuyen a que el mínimo vital de las mismas
no se vea aún más afectado45. La Corte considera, empero, que la vinculación de
las personas de edad a ese programa no tiene la virtualidad de contrarrestar los
riesgos de empobrecimiento –v.g. no está orientado a garantizar el acceso a la
tierra– y, por ende, de restablecer a los adultos mayores desplazados.

28. La Corte tampoco desestima el modelo de atención en vivienda basado en la
capacidad de ahorro programado de la persona en situación de desplazamiento,

45
Ver, el “ABC del programa de atención al adulto mayor. ¿Cómo protege el Gobierno a los abuelos
indigentes?”, en www.presidencia.gov.co/abc/2003/abril/abuelo.htm [consultada en julio de 2003].

39

pero considera que ese programa no tiene la virtualidad de contrarrestar los
riesgos de empobrecimiento y de promover el restablecimiento, como quiera que
las acciones de política pública que lo desarrollan, por sí solas, no dan cuenta del
enfoque poblacional ni finalmente, de los criterios de realización del derecho a la
vivienda. En relación con estos últimos, la Corte estima relevante lo precisado por
el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU en su
Observación General No. 4 sobre el contenido normativo del párrafo 1 del artículo
11 del PIDESC. Según el Comité, el derecho a la vivienda digna, aunque de
realización progresiva, no puede ser interpretado de manera restrictiva, ya que
implica (i) que se garantice la seguridad jurídica en la tenencia de la vivienda, (ii)
que ésta cuente con servicios indispensables para la salud, la seguridad y la
nutrición de sus ocupantes, (iii) que los gastos que genere sean soportables, es
decir, que no impidan la satisfacción de otras necesidades básicas, (iv) que se
adecue a las necesidades culturales, y (v) que permita el acceso a otros servicios,
como la atención en salud.46

29. Teniendo en cuenta todo lo anterior, esta Corte considera que todas las
autoridades que diseñan y operan la política pública de atención al
desplazamiento, en los diferentes tipos de intervención, tales como la provisión de
subsidios de vivienda o la facilitación de condiciones de autosostenimiento, en el
plano local y en el nivel de los nuevos diseños de la política, deben tener muy en

46
Sobre el derecho a la vivienda digna, la Corte señaló en la Sentencia T-958/01:

“[La] dificultad para definir la naturaleza jurídica del derecho a la vivienda digna, responde al hecho de que
su configuración positiva es compleja, pues contempla diversas hipótesis que, por lo mismo, exigen
tratamientos jurídicos distintos. En primera medida, el artículo 51 establece que se reconoce el derecho a la
vivienda digna a todos los colombianos. En este aparte, la textura normativa no se diferencia en absoluto de
derechos de innegable carácter fundamental, como el derecho al libre desarrollo de la personalidad. De ahí
que pueda afirmarse que todo colombiano tiene derecho a que el Estado respete el ejercicio de su derecho y
que le proteja contra todo aquel que pretenda desconocerlo. […]

Caso distinto es lo concerniente al resto de la norma constitucional. En ella se establecen obligaciones que
claramente aluden a aspectos de desarrollo progresivo del derecho: fijar condiciones para hacer realidad el
derecho; promoción de planes para atender a la población más pobre; diseño de sistemas de financiación
adecuados; promoción de ciertas formas de ejecución de los planes de vivienda. En suma, puede sostenerse
que la Constitución fija las bases para una política de vivienda que, naturalmente, deben conducir a que
todos los colombianos puedan disfrutar del derecho en cuestión.
El derecho a la vivienda digna, debe observarse, no se reduce a un derecho a ser propietario de la vivienda
en la que se habita. Ello constituye una de las opciones, claramente vinculado a los planes de financiación a
largo plazo. Por el contrario, la vivienda digna se proyecta sobre la necesidad humana de disponer de un
sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que reviste las características para poder realizar de manera digna el
proyecto de vida”.

40

cuenta los enfoques participativo y poblacional, así como el enfoque de derechos47.
Siendo necesario precisar que el enfoque poblacional es mutuamente
complementario respecto del enfoque participativo, toda vez que aquel exige una
especificidad en el ejercicio participativo que de cuenta de las diferencias
sustanciales connaturales a cada uno de los miembros del grupo poblacional
atendido –niños y niñas, mujeres, personas de la tercera edad, grupos étnicos–.

30. Las anteriores consideraciones de la Corte son consecuentes con la
interpretación que ha hecho el Comité del PIDESC, según la cual, incluso en
tiempos de conflicto armado no internacional existe la “obligación fundamental
mínima de garantizar la satisfacción de, por lo menos, niveles esenciales
mínimos”48 de los derechos sociales, económicos y culturales. Asimismo, son
consecuentes con el Principio Rector 18, el cual establece:

1. Los desplazados internos tienen derecho a un nivel de vida adecuado.

2. Cualesquiera que sean las circunstancias, las autoridades
competentes proporcionarán a los desplazados internos, como
mínimo, los siguientes suministros o se asegurarán de que disfrutan
de libre acceso a los mismos:
a) Alimentos esenciales y agua potable;
b) Alojamiento y vivienda básicos;
c) Vestido adecuado; y
d) Servicios médicos y de saneamiento esenciales49

31. Además, en el contexto de la solución de la crisis humanitaria derivada del
desplazamiento forzado interno no es de recibo el cuestionamiento según el cual a
la Corte Constitucional le está prohibida toda intervención en materia de políticas
públicas, puesto que si están en juego los derechos de un grupo desaventajado,
es, por el contrario, deber de la Corporación fijar lineamientos y criterios para la

47
Sobre este punto son pertinentes las recomendaciones de la Defensoría del Pueblo en su “Evaluación de la
política pública en procesos de restablecimiento de la población desplazada desde un enfoque de derechos
humanos”, Bogotá, junio de 2003.
48
Ver, la Observación General No. 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU.
49
Los antecedentes del Principio Rector No. 18 a partir de la normatividad internacional de derechos
humanos –derechos económicos, sociales y culturales establecidos en el PIDESC–, derecho humanitario y
derecho de los refugiados están registrados en el Informe del Representante del Secretario General, Sr.
Francis M. Deng, presentado de conformidad con la Resolución 1995/57 de la Comisión de Derechos
Humanos, ahora en Compilación sobre desplazamiento forzado. Normas, doctrina y jurisprudencia nacional
e internacional, Bogotá, Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos (OACNUDH)/ Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)
/ Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), 2001, pp. 16 a 279.

41

creación normativa y la ejecución de los actos de política pública. Estos
lineamientos y criterios, según lo precisó la Corte en la Sentencia SU-1150 de
2000, “constituyen imperativos de orden constitucional, de manera que su
incumplimiento puede ser demandado ante los jueces constitucionales”. Y tales
lineamientos y criterios continúan siendo imperativos constitucionales aún si están
en función del diseño y la implementación de la política pública de desarrollo de los
derechos económicos, sociales y culturales de la población desplazada, por cuanto,
“conforme la interpretación oficial internacional de los derechos económicos,
sociales y culturales, obligatoria en virtud de lo dispuesto en el artículo 93 de la
Constitución, tales derechos contienen elementos que son de inmediata
exigibilidad, como ocurre respecto de las obligaciones estatales de respeto y
protección que se derivan de los derechos en cuestión50”, tal y como lo señaló la
Corporación en la Sentencia T-958/01.

La solución al problema planteado.

32. Para la Corte, entonces, es clara la vulneración de los derechos al mínimo vital
y a la vivienda digna de la actora, como consecuencia de la violación de su
derecho a la igualdad, como quiera que en ejecución de la política pública de
atención a desplazados, específicamente de los programas de restablecimiento, no
fue tenida en cuenta su condición de persona de tercera edad, así como tampoco
fueron satisfechos los niveles esenciales mínimos de dichos derechos sociales –
Fundamentos 26 a 28 de esta sentencia–. Por ello, la Corporación concederá la
tutela pretendida por la actora, cuyos efectos cobijarán a los integrantes de su
grupo familiar inscritos en el Registro Único de Población Desplazada.

33. Con todo, en este punto resulta necesario determinar las órdenes a dar.
Advierte la Corte que la actora no debe entrar a competir por una solución de
vivienda, puesto que ya poseía una, junto con su compañero. Asimismo, determina
la Corte que la actora podrá escoger de manera libre e informada entre
permanecer con su grupo familiar, en el lugar de recepción - Bogotá D.C.-, o
reubicarse con él en área rural. Conforme a lo anterior, la Sala ordenará a la Red
de Solidaridad Social gestionar ante el INCORA, o ante el organismo que haga sus
veces, lo necesario para que los bienes abandonados forzosamente por la
demandante y su grupo familiar sean recibidos y aplicados a la adjudicación de
una Unidad Agrícola Familiar51 en los términos del decreto 2007 de septiembre 24
50
Sobre este punto, ver observación general CESCR 14/12/90.
51
De acuerdo con el parágrafo 1° del artículo 3º del Decreto 1042 de 2003 “[s]e entiende por
Unidad Agrícola Familiar un fundo de explotación agrícola, pecuaria, forestal o acuícola que
dependa directa y principalmente de vinculación de trabajo familiar, sin perjuicio del empleo
ocasional de mano de obra contratada. La extensión debe ser suficiente para suministrar cada año

42

de 200152, o a una vivienda urbana adecuada. Ello no obsta para que la actora
solicite los documentos que certifican los derechos sobre el inmueble
(mencionados a folios 96 a 108), ni para que exija al Municipio o al INCORA el
inventario de tierras que debió haberse levantado máximo 8 días después de la
declaratoria de riesgo de desplazamiento. En todo caso, la Red de Solidaridad
Social deberá incluir a la demandante y su grupo familiar en un proyecto
productivo integral y viable, articulado a un programa de seguridad alimentaria,
garantizando al mismo tiempo su financiación.

Además, la Red de Solidaridad deberá garantizar la cobertura permanente de los
servicios de salud y educación que demanden la actora y su grupo familiar.

Toda vez que estas acciones requieren de procesos de acompañamiento y
seguimiento, la Corte vinculará a la Defensoría del Pueblo, dado que ésta es la
llamada a velar por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos de la
población desplazada y, por cuanto, la misma hace parte del Consejo Nacional
para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia.

III. DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

a la familia que la explote, en condiciones de eficiencia productiva promedio, ingresos equivalentes
a 1.080 salarios mínimos legales diarios.”
52
El artículo 6º del Decreto 2007 de 2001 establece:

“Cuando los desplazados opten por la reubicación rural, el Incora recibirá los inmuebles abandonados por
causa de la violencia, aplicando su valor al pago total o parcial de la Unidad Agrícola Familiar, UAF,
(artículo 38 Ley 160 de 1994) que se le adjudique en las siguientes condiciones:
1. Cuando el predio abandonado constituya una Unidad Agrícola Familiar, el Incora lo recibirá y le
entregará otra Unidad Agrícola Familiar en zona que ofrezca condiciones para l reubicación del
desplazado.
2. Si el desplazado posee más de una Unidad Agrícola Familiar, el Incora entregará una UAF a título
de permuta y sobre el excedente podrá adelantar o no el proceso de adquisición de tierras, con base
en los procedimientos y criterios establecidos en la Ley 160 de 1994 y su normatividad.
3. Si el desplazado posee menos de una Unidad Agrícola Familiar el Incora le recibirá el terreno y a
cambio le adjudicará una Unidad Agrícola Familiar. L valor del terreno que transfiera el
desplazado de conformidad con el numeral anterior, se abonará al pago de la UAF que se le
adjudica y si fuese inferior al 70% de su precio, se le otorgará el subsidio para la compra de tierras,
en porcentaje equivalente al que le faltare para completar este monto, en las condiciones previstas
en la Ley 160 de 1994. La parte del precio de adjudicación de la UAF que no sea cubierto con el
valor del terreno recibido por el Incora y el subsidio de tierras que se otorga, lo cancelará el
adjudicatario en la forma prevista en el artículo 8 del Decreto 182 de 1998”.

43

RESUELVE

Primero.- REVOCAR la sentencia proferida el 8 de Noviembre de 2002 por el
Juzgado 51 Penal del Circuito de Bogotá, por medio de la cual se denegó el
amparo a la demandante. En su lugar, CONCEDER la tutela de los derechos a la
igualdad, al mínimo vital y a la vivienda digna de la señora Ana Zárate de Bernal.

Segundo.- ORDENAR al Director Nacional de la Red de Solidaridad Social que,
dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de esta sentencia,
gestione ante el INCORA, o ante el organismo que haga sus veces, lo necesario
para que, en un plazo de seis meses, los bienes abandonados forzosamente por la
demandante y su grupo familiar sean recibidos y aplicados a la adjudicación de
una Unidad Agrícola Familiar en los términos del decreto 2007 de septiembre 24 de
2001, si la actora opta por la reubicación rural, o a una solución de vivienda
urbana adecuada, si la misma escoge reasentarse en Bogotá D.C.

Tercero.- ORDENAR al Director Nacional de la Red de Solidaridad Social que,
dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de esta
providencia, gestione lo necesario para incluir, en un plazo de seis meses, a la
demandante y a su grupo familiar en un proyecto productivo integral y viable,
articulado a un programa de seguridad alimentaria, garantizando al mismo tiempo
su financiación.

Cuarto.- ORDENAR al Director Nacional de la Red de Solidaridad que, dentro de
las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de esta providencia, adelante
las gestiones tendientes a garantizar la cobertura permanente de los servicios de
salud y educación que demanden la actora y su grupo familiar.

Quinto.- VINCULAR a la Defensoría del Pueblo, para que en ejercicio de las
funciones que le asigna el artículo 282 de la Constitución Política asesore y
acompañe a la demandante en el proceso de restablecimiento; asesoría y
acompañamiento que se prestará a partir de la notificación de esta providencia.
Ofíciese.

Sexto.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, cópiese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.

44

JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado Ponente

ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General

45

Sentencia t 602-03

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