Capitulo i ii

UNIVERSIDAD NACIONAL
DEL CENTRO DEL PERÚ
FACULTAD DE ECONOMÍA
UNIDAD DE POST GRADO
MAESTRÍA:GESTIÓN PÚBLICA
WALTER REY NAVARRO
Huancayo-2013

Acerca del expositor
Walter Rey Navarro, economista peruano obtuvo una Maestría en Gestión Pública.
Concluyó estudios de Maestría en Economía, del Programa de Postgrado de
Capacitación e Investigación en Políticas Públicas, área Economía del Sector Público,
en el instituto “Torcuato Di Tella” – Buenos Aires - Argentina, maestría auspiciada por
el Banco Interamericano de Desarrollo – BID. Aprobó el curso Profundización en Teoría
y Técnicas de Evaluación Económica y Social de Proyectos en la Universidad “Los
Andes”, Bogotá, Colombia, auspiciado por el Banco Interamericano de Desarrollo y la
Corporación Andina de Fomento. Trabajó durante 15 años en diversas dependencias
públicas del Perú y fue miembro del Directorio y Gerente General de la Entidad de
Desarrollo para la Pequeña y Micro empresa – Edpyme Confianza S.A. Actualmente es
docente de pre y postgrado y Presidente del Instituto de Gestión Pública. Su libro Los
Milagros no existen – para salir de la pobreza, fue publicado por su calidad por la
Asamblea Nacional de Rectores – ANR. En diciembre del 2012 ha publicado
Crecimiento no es desarrollo - Cómo lograr una sociedad con mayor bienestar y menor
desigualdad, cuya segunda edición se ha publicado en abril.

“La Fuente de la Eterna Juventud y el Dorado eran fantasías,
como también lo son las fórmulas mágicas para acelerar el
crecimiento y erradicar la pobreza. Ciertas ideas sencillas puede
ayudar a movilizar la sociedad, pero rara vez son suficientes par
entender los procesos del cambio fundamental. Lamentablemente
no hay atajos para llegar a la Tierra Prometida del desarrollo
sostenible y la prosperidad para todos.”
(BID, 2006)

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

REFLEXIONES INICIALES
REFORMA DEL ESTADO
¿Qué sociedad queremos?
¿Cómo lo logramos?
¿Qué rol debe tener el Estado y las políticas
públicas para lograr la sociedad que
queremos?

1. EL ENFOQUE SISTÉMICO
(…) es importante tener en cuenta que si bien el crecimiento
económico es muy importante, no debe dejarse en un segundo
plano al desarrollo humano, lamentablemente esto no sucede en
varios países de la región en los que los esfuerzos están dirigidos
fundamentalmente a lograr más crecimiento económico,
prestando mucho menor importancia al desarrollo, craso error
que no se debe seguir cometiendo, pues incluso como está
demostrado, un mayor desarrollo permitirá un mayor
crecimiento económico, además de implicar la mejora del
bienestar de la mayoría de la población.
FUENTE: Rey, W. (2012).Crecimiento no es desarrollo – Como lograr una sociedad con mayor bienestar y menor
desigualdad. Perú: Ríos, p. 27

No es que el crecimiento económico no sea
importante, lo es y bastante, tal como lo
confirma la realidad, lo que también ha sido
demostrado en diversas investigaciones; pero si
bien el crecimiento económico es una condición
necesaria para el desarrollo,no es suficiente.

Lo bien que le va a la economía
peruana en cuanto a crecimiento
económico y lo mal que le va a mucha
población en términos de bienestar,
tiene una explicación: una cosa es
crecimiento económico y otra el
desarrollo.

(…) las sociedades no deben considerar
como objetivos alternativos el crecimiento
económico y el desarrollo, los dos son
prioridades de las políticas públicas, más
aún cuando el crecimiento económico es
importante para lograr el desarrollo y
viceversa.

Sin embargo como señala Amartya Sen, no
hay que confundir el medio con el fin; para
él, el crecimiento económico es un
medio y el fin es el desarrollo, con lo
cual estamos de acuerdo.

(…) uno de los errores que se ha
cometido al abordar el desarrollo es el
énfasis que se ha dado sólo al rol del
mercado y al Estado y sus concebidas fallas,
las que se explicarán en el Capítulo III (Ver
libro).

Así las corrientes de pensamiento
económico se han movido
mayormente desde posiciones que
consideraban más mercado y
menos Estado y contrariamente,
más Estado y menos mercado.

La mayoría de los países de la región
optaron por una u otra posición,
dependiendo de la corriente de
pensamiento económico vigente y
obtuvieron los resultados que
conocemos:subdesarrollo.

A pesar de los evidentes logros obtenidos en la
región queda mucho por hacer en cuanto al
desarrollo, el mismo que será menos factible en
la medida que no se entienda a la sociedad
como sistema y se siga cometiendo el error de
abordar parcialmente el desarrollo, tal como lo
ha hecho el enfoque tradicional de: “más Estado
y menos mercado o viceversa”, dejando de lado
el rol trascendental de la sociedad civil en su
doble rol:instrumento y fin del desarrollo.

Uno de los aportes fundamentales sobre el
desarrollo, desde el enfoque sistémico, ha sido
realizado por Amartya Sen, Premio Nobel de
Economía 1998, cuyas investigaciones fueron
importantes para entender la naturaleza del
desarrollo, habiéndose convertido en un aporte
vital para la elaboración de los Informes de
Desarrollo Humano que publica anualmente el
Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD).

En su libro Desarrollo y libertad,
Amartya Sen contribuye de manera
importante para comprender la
naturaleza sistémica del desarrollo,(…)

Concibe el desarrollo como un proceso de expansión
de las libertades reales de los individuos, por lo que el
desarrollo exige eliminar las principales fuentes de
privación de la libertad:la pobreza y la tiranía,la escasez
de oportunidades económicas y las privaciones sociales,
el abandono de los servicios públicos y la intolerancia o
el exceso de intervención de los Estados represivos;
resaltando que el desarrollo depende totalmente de la
libre agencia de los individuos y que para resolver los
problemas a los que nos enfrentamos hay necesidad de
considerar la libertad individual como un compromiso
social.

Señala que su interpretación de la
economía y del proceso de desarrollo,
basada en la libertad, se sustenta en gran
medida en el concepto de agente,
manifestando que con suficientes
oportunidades sociales, las personas
pueden configurar su propio destino y
ayudarse mutuamente.

Para el PNUD “El desarrollo humano es la
expansión de las libertades de las personas para
llevar una vida prolongada, saludable y creativa;
conseguir las metas que consideran valiosas y
participar activamente en darle forma al
desarrollo de manera equitativa y sostenible en
un planeta compartido.Las personas son a la vez
beneficiarias y agentes motivadores del
desarrollo humano, como individuos y
colectivamente” (PNUD,2010,p.24).

Afirma que una mayor libertad mejora la
capacidad de los individuos para ayudarse a sí
mismos, así como para influir en el mundo, por
lo que es trascendental el rol de agente del
individuo, aquel que está referido a la persona
que actúa y provoca cambios y cuyos logros
pueden juzgarse en función de sus propios
valores y objetivos,(…)

El PNUD, en su Informe Regional sobre el
Desarrollo Humano para América Latina y
el Caribe 2010, al referirse a la agencia,
señala textualmente: “La agencia, definida
como “aquello que una persona es libre de
hacer y conseguir para lograr los objetivos
y valores que considere importantes” (Sen,
1985), es un concepto central para el
análisis de la pobreza y la desigualdad.

Los niveles relativamente bajos de agencia,
generalmente observados en las personas que
viven en situación de pobreza, no hacen sino
sumar al conjunto limitado de capacidades de
estas personas otro elemento que inhibe su
aptitud para participar, negociar, incidir
políticamente y demandar rendición de cuentas
a las instituciones que afectan sus vidas
(Narayan,2002).

El ensayo propugna que se comprenda
cabalmente que si la sociedad es un
sistema, la misma no se puede
entender sólo considerando el Estado
y el mercado, pues éste sería un
enfoque parcial de la realidad y del
desarrollo.

De esta manera se resalta el rol de
la sociedad civil en éste,poniéndola
a la par del Estado y el mercado,en
el intento de que se entienda que
mercado y Estado son necesarios
pero no suficientes para abordar el
desarrollo.

Los tres agentes; Estado, mercado y
sociedad civil, son integrantes de un
todo único e indisoluble: la sociedad,
cuyo desarrollo o subdesarrollo es
producto de la actuación conjunta e
interdependiente de dichos agentes.
(…)

(…) En el caso del Perú, dados los
indicadores de desarrollo que se presentan,
se puede afirmar que la mayoría de la
población tiene poca capacidad de agencia,
lo que determina la baja calidad del Estado
y el poco desarrollo del mercado, tal como
se explica en la presente publicación.

Si la libertad de los individuos es mayor
entonces su capacidad de agencia será mayor y
la capacidad de agencia de la sociedad civil como
un todo también será mayor, lo que hará posible
que el Estado y el mercado funcionen mejor,
haciendo posible a la vez que ello permita,
mediante la retroalimentación, mejorar la
capacidad de agencia de la sociedad civil,
generando consecuentemente un círculo
virtuoso de desarrollo humano.(…)

Considero que las consabidas fallas del Estado están
vinculadas a la poca capacidad de agencia de la
sociedad civil; éstas son: rumbo incierto, incipiente
institucionalidad, corrupción, clientelismo, captura
del Estado,ineficiencia,inequidad e ineficacia,las que
se explican en el Capítulo III (Ver libro).

La sociedad es entonces un sistema
conformado
elementos:
por
Estado,
subsistemas
mercado
o
y
sociedad civil.

Estos subsistemas interactúan mediante la
agencia de los individuos que conforman la
sociedad civil, cuya capacidad de agencia es
menor o mayor, dependiendo de su menor o
mayor libertad respectivamente, la que está
compuesta fundamentalmente por libertades:
económicas,sociales y políticas,las mismas que a
la vez son interdependientes, de tal manera que,
como sostiene Sen, un tipo de libertad fomenta
otros tipos de libertad (lo que denomina eficacia
instrumental), permitiendo la libertad del
hombre en general.

Consecuentemente, el desarrollo de una
determinada sociedad estará determinado por la
interacción de los tres subsistemas o elementos,
a través de la capacidad de agencia de los
individuos, de la sociedad civil, la que a su vez
está determinada por variables: económicas,
sociales,políticas y culturales,las que interactúan
sobre el medio ambiente, variable muy
importante que es transversal a todas las otras
variables.(…)

Cuando las actividades productivas del
mercado demandan mano de obra más
calificada, el mercado, mediante los centros
educativos y universidades privadas pueden
atender esta demanda. Sin embargo como
ya ha quedado demostrado, la actividad
privada, guiada por su obvio afán de
rentabilidad, no necesariamente garantiza
una buena calidad educativa.(…)

En los últimos años el Estado ha
intervenido en la educación, por ejemplo,
mediante la evaluación a profesores de
instituciones educativas estatales para ser
incorporados de esta manera a la Carrera
Pública Magisterial, con el objetivo de
mejorar la calidad educativa.

Sin embargo queda mucho por hacer, por
ejemplo se han creado universidades privadas,
algunas de las cuales timan a los estudiantes y
padres de familia pues la formación que
imparten es de pésima calidad, requiriéndose
otra vez la decidida intervención del Estado.

Sin embargo, si la educación es mala, como
sucede en el Perú, esto no será superado
por la sola actuación del Estado. No
olvidemos que el Estado por ser un
monopolio en la prestación de algunos
servicios públicos “gratuitos” a la
población, tales como la educación y la
salud,es por naturaleza ineficiente.

Entonces tal cual el Estado interviene para
regular el funcionamiento del mercado, la
sociedad civil deberá intervenir mediante
su capacidad de agencia para lograr
mejores resultados en cuanto a la calidad
de la educación pública y privada y el
incremento de la cobertura educativa
pública,así como la mejora de su equidad.

Esta intervención de la sociedad civil, para que sea
eficaz, es decir, para lograr resultados concretos en
cuanto a cobertura, calidad y equidad de la educación,
necesita que la misma tenga una mayor capacidad de
agencia, es decir, que posea niveles adecuados de
información y conocimientos sobre el tema educativo;
así como se señaló, mayores aspiraciones, para exigir al
Estado el diseño, la implementación y la evaluación de
políticas públicas que permitan la mejora del sistema
educativo.

Sucede, sin embargo, que gran parte de la
población tiene poca capacidad de agencia pues
no cuenta con un nivel mínimo de
conocimientos ni información sobre el tema
educativo, por ejemplo sobre su pésima calidad;
sobre la importancia trascendental de la
educación para el bienestar personal y social,
pues también sus aspiraciones son limitadas.

Si esto es así la sociedad civil será complaciente
y no exigirá la mejora de la calidad educativa,
incluso puede apoyar medidas tales como paros
o huelgas cuando éstas son injustificadas y en el
extremo rechazar las medidas adoptadas para
mejorar la calidad educativa.

La sociedad civil deberá exigir que el
Estado asigne más presupuesto a la
educación, pero a la vez que se sea más
eficiente, equitativo y eficaz, es decir debe
exigir un Estado de calidad.(…)

(…) si se mejora la calidad educativa, el
Estado facilitará el desarrollo de las
actividades realizadas por el mercado, por
ejemplo incrementando la productividad de
los trabajadores, de lo contrario lo limitará.
(…)

Lo expuesto muestra la
interdependencia del Estado, el
mercado y la sociedad civil a través
de una variable social:la educación.

Si la actuación de los tres agentes del
desarrollo mejora, se tendrá como
resultado una mejor educación, generando
una serie de efectos positivos, lo que hará
posible mayor crecimiento económico y
desarrollo.

Las oportunidades sociales (educación en
este caso), como señala Sen, permite una
mayor libertad social, pero a la vez ésta,
por su rol instrumental, permite lograr
mayor libertad política y económica, las
que en conjunto hacen posible lograr una
mayor libertad del hombre en general y,
consecuentemente,lograr más desarrollo.

(…) Si hace siglos un logro de las sociedades fue
la abolición de la esclavitud, ahora el reto
fundamental de los países pobres,
subdesarrollados, es la abolición de otro tipo de
esclavitud: la ignorancia de los pueblos; reto
que tiene entre sus enemigos a los que
siempre aprovecharon esto para hacer de
las suyas, en desmedro de las grandes
mayorías, que en la demagogia y el
cinismo de sus discursos dicen defender.

2. AMÉRICA LATINA, EL CARIBE Y
EL PERÚ: LA REALIDAD EN CIFRAS
La información estadística detallada que se
presenta, desde el enfoque holístico y sistémico,
permitirá comprender las enormes restricciones
económicas, sociales y políticas que tenemos los
peruanos, evidenciando la importancia del
Estado, el mercado y la sociedad civil para el
desarrollo de la sociedad, entendiendo entonces,
que el crecimiento económico no basta y que a
despecho de los demagogos salir del
subdesarrollo le tomará varias décadas al Perú.

Intentamos que la comprensión adecuada
de la realidad coadyuve para que los
peruanos no nos dejemos engañar por la
demagogia de los ofrecimientos políticos y
que éstos más bien estén referidos al logro
concreto de mejores indicadores
económicos y sociales (no sólo como
promedios),los cuales se deben exigir.(…)

(…) si se desea disminuir la pobreza y la
desigualdad, hay que ampliar las libertades
políticas, económicas y sociales de los que
se encuentran en condición de pobreza y
enfrentando diversos tipos de desigualdad.
(…)

Fuente: Adaptado de CEPAL (2012). Panorama social de América Latina 2011. Santiago de Chile: Autor, p. 16
Gráfico 1.1
AMÉRICA LATINA:EVOLUCIÓN DE LA POBREZAY DE LA
INDIGENCIA,1980-2011

FUENTE: INEI(2011). Evolución de la pobreza al 2010. Lima: Autor, p.38
Elaboración propia
Gráfico 1.4

Gráfico 1.5

Fuente:
INEI (2002).La pobreza en el Perú en 2001.Una visión departamental.Lima:Autor,p.14.
INEI (2010).Mapa de Pobreza Provincial y Distrital 2009.El enfoque de la pobreza monetaria.Lima:Autor,p.59.
Elaboración propia
Gráfico 1.6

Nota:
1/ El porcentajede desnutricióna nivel nacional(19,5)correspondeal año 2011 y no del 2010-2011 como indica el título,se consideró de tal manera para
la mejor comprensióndel lector.
Fuente:
INEI (2009). Informe de la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar - ENDES Continua 2007-2008. Lima:Autor, p. 231.
INEI (2012). Perú: EncuestaDemográficay de Salud Familiar - ENDES 2011. Lima: Autor, p. 267.
Elaboraciónpropia.
Gráfico 1.14

3. LA INEQUIDAD: MÚLTIPLES
CAUSAS, VARIOS ROSTROS
“Tres rasgos caracterizan la desigualdad en América
Latina y el Caribe (ALC): es alta, es persistente y se
reproduce en un contexto de baja movilida
socioeconómica”.(PNUD,2010)

En la última década, América Latina ha
tenido un importante crecimiento
económico, el mismo que no se
experimentaba desde hace mucho
tiempo, permitiendo disminuir la
pobreza y pobreza extrema, tal como
se ha mostrado.

Sin embargo, la piedra en el zapato que no
permite dar pasos más grandes y más
rápidos en el crecimiento económico y en
el desarrollo es la persistencia de la
inequidad en sus diversas manifestaciones,
las mismas que devienen desde hace
muchas décadas y que es sin duda
prioridad en la agenda del desarrollo.

La inequidad debe ser tema central de la agenda
de las políticas públicas, no sólo por cuanto las
diversas investigaciones han demostrado que
una menor inequidad permite mayor
crecimiento económico y desarrollo, sino
porque es un tema ético, pues las sociedades no
deben seguir permitiendo que muchas personas
sigan siendo excluidas del crecimiento
económico y del desarrollo.

Consideramos que la inequidad debe ser vista de una
manera holística y sistémica, por lo tanto, no sólo se
debe abordar la desigualdad de ingresos, medida por el
Índice de Gini y la relación de los ingresos entre el
quintil más rico y más pobre (o entre el decil más rico
y más pobre respectivamente), los que muestran la
desigualdad en los resultados, sino que también debe
considerarse, la desigualdad de oportunidades, la que es
medida mediante el Índice de Oportunidades Humanas
(IOH); así también debe considerarse la desigualdad de
capacidades, la que se puede medir mediante el Índice
de Densidad del Estado (IDE) y el Índice de Desarrollo
Humano (IDH).

En ésta última década, el crecimiento
económico experimentado en América
Latina y el Caribe han conllevado a que se
reduzca la pobreza y pobreza extrema en
los diversos países. Si bien esta reducción
es bienvenida,los avances en la disminución
de la desigualdad en sus diversas
manifestaciones no ha sido significativa.

En este estado de cosas es bueno que
en la literatura y en la agenda de las
políticas, la desigualdad en general
cobre mayor importancia, no sólo por
las implicancias económicas, políticas y
sociales; sino también por un
elemental aspecto ético.

Sin embargo, cuando se aborda la
desigualdad, como se ha señalado, hay
que precisar a cuál de ellas nos
referimos, por lo tanto cabe la
pregunta ¿desigualdad de qué?

3.1. LA DESIGUALDAD DE INGRESOS
Gráfico 1.19

3.2 DESIGUALDAD DE OPORTUNIDADES
“[…] a pesar de que el discurso político ha sostenido
sostiene que el país promueve la igualdad de oportunidades,
en la práctica la mayoría de los patrones de inversión
pública han sido inconsistentes con este objetivo o no h
avanzado a la velocidad suficiente”. (Escobal y otro
2012)

La igualdad de oportunidades, en el
objetivo de lograr igualdad de capacidades
debe ser un elemento importante de la
agenda de las políticas públicas de los
países de América Latina y el Caribe, para
disminuir varias de las desigualdades
vigentes.

El Banco Mundial, precisamente ha
realizado diversas investigaciones referidas
a la igualdad de oportunidades, cuyos
resultados, expresados en el Índice de
Oportunidades Humanas, conocido como
IOH, muestran las grandes diferencias de
oportunidades que existen entre los países,
así como las diferencias al interior de ellos.

El Banco Mundial señala que este
índice mide la desigualdad de
oportunidades en los servicios
básicos para los niños.

Está inspirada en la función de bienestar
social de Amartya Sen y propugna que una
sociedad requiere garantizar que la mayor
cantidad posible de niños accedan a
oportunidades básicas, tratando de lograr
la universalidad de las mismas, así como la
distribución cada vez mayor de dichas
oportunidades entre los grupos más
desfavorecidos.

El Índice de Oportunidades Humanas es un
indicador compuesto por dos elementos:
i) cuántas oportunidades están disponibles, es
decir, la tasa de cobertura de un servicio
básico
ii) qué tan equitativamente están distribuidas
estas oportunidades, es decir, si la
distribución de dicha cobertura está
relacionada con circunstancias exógenas.

Así, un crecimiento de la cobertura de un
servicio básico a nivel nacional siempre mejorará
el índice. Sin embargo, si ese aumento de la
cobertura está orientado hacia un grupo con
menos ventajas (por ejemplo, niños en una
región pobre o cuyos padres son de menores
ingresos), se reducirá aún más la desigualdad de
oportunidades, y mejorará más que
proporcionalmente el índice (Paes, Ferreira,
Molinas,& Saavedra,2008,p.17).

América Latina y el Caribe está caracterizada por ser
una región con mucha desigualdad de oportunidades,
situación que no podrá ser revertida en el corto plazo,
requiriéndose del diseño de políticas públicas
sustentadas en una adecuada comprensión de los
factores que determinan dicha desigualdad. Así se
sabe que la educación de los padres es el factor
más determinante de la desigualdad de
oportunidades educativas en América Latina y
el Caribe (Paes y otros,2008,p.27).

En el libro Midiendo la desigualdad de oportunidades en Améric
Latina y El Caribe se consideran cinco oportunidades básicas:“[...]
la conclusión del sexto grado a tiempo por niños de 13 años de
edad, la asistencia escolar de niños entre 10 y 14 años de edad,y
el acceso a los servicios de electricidad, agua y saneamiento para
los niños entre 0 y 16 años de edad. Estas cinco oportunidades
básicas están agregadas en un índice-resumen para educación
(los dos primeros) y un índice-resumen para vivienda (los
últimos tres). El promedio de estos dos índices constituye un
Índice de Oportunidades Humanas general que sintetiza en un
único número el nivel de la igualdad de oportunidades en un país.
Las circunstancias predeterminadas incluyeron: género, área de
residencia (urbano/ rural), años de escolaridad del jefe del hogar,
la composición de la familia (padre soltero o madre soltera y
número de niños en la casa), y el ingreso per cápita” (Paes y
otros,2008,p.113).

El Informe de Oportunida
Humana 2010 del Banco
Mundial sintetiza los
resultados del IOH en el
siguiente gráfico.

De acuerdo a lo consignado en Perú
en el umbral de una nueva era del
Banco Mundial, la posición del Perú
respecto a garantizar las mismas
oportunidades para todos no es buena,
pues está en el tercio inferior según el
IOH, contrastando con un indicador
como el de Haciendo Negocios.

La situación del Perú respecto al IOH está
explicada en gran parte por su heterogeneidad
regional. Así se tiene que, realizados los cálculos
del IOH a nivel subnacional para 165 regiones
subnacionales de un total de 15 países
latinoamericanos, el Perú es el único país
caracterizado por la existencia de dos extremos:
regiones entre las 50 mejores (Lima
metropolitana) y entre las 50 peores (costa
rural,sierra rural y selva rural).

3.3. DESIGUALDADES DE CAPACIDADES
El PNUD en su Informe sobre Desarrollo Humano Perú 2009 –
Por una densidad del Estado al servicio de la gente, señala que el
IDH mide los logros promedio en tres dimensiones
fundamentales del desarrollo humano:
 “Una vida longeva y sana, la que se mide por la esperanza de
vida al nacer;
 El conocimiento, en cuya medición se considera la tasa de
analfabetismo adulto (con ponderación de dos tercios) y la
tasa de matrícula total combinada de primaria, secundaria y
terciaria (con ponderación de un tercio).
 Un nivel de vida decente, el que se mide por el Producto
Interior Bruto per cápita” (2009).

La representación gráfica de los
componentes del Índice de
Desarrollo Humano, se presenta
a continuación.

1. LECCIONES QUE NO DEBEMOS
OLVIDAR
La preocupación permanente de
todas las sociedades ha sido y es,
sin duda, cómo lograr crecimiento
económico y desarrollo.

La historia muestra que las economías del
mundo han abordado estos temas de
diversa manera, influidas en su mayoría por
las corrientes de pensamiento económico
que han predominado en distintas épocas,
siendo la clásica y la keynesiana las dos
corrientes de pensamiento más influyentes,
dejando a la monetarista en tercer lugar.

Como se sabe, el postulado clásico,
con su pionero Adam Smith, sostenía
que la sola actuación del mercado era
suficiente para que se autorregule y no
se produzcan fluctuaciones
económicas.

Pero es en la década del treinta del Siglo
XX, cuando el sistema capitalista sufre una
gran crisis con la Gran Depresión de la
economía norteamericana, crisis que pone
en evidencia que sólo el funcionamiento
del mercado no era suficiente para evitar
las fluctuaciones económicas, en este caso
la depresión económica, con todas las
consecuencias que ella originó.

Es entonces que uno de los economistas
más importantes de la historia económica:
John Maynard Keynes propugna que era
necesaria una mayor intervención del
Estado en la economía para hacer frente a
las oscilaciones de ésta. De esta manera se
origina la corriente de pensamiento
keynesiano, que apostaba por una mayor
intervención del Estado en la economía.

Las posiciones respecto a la mayor o menor
intervención del Estado y del mercado en la
economía tienen su génesis también en la
concebida clasificación de las economías como
capitalista y socialista, la primera sustentada en
el libre funcionamiento del mercado como
asignador de recursos, y la segunda basada en el
dirigismo económico, en la planificación
centralizada, donde el Estado es el encargado de
asignar los recursos.

La crisis del treinta en Estados Unidos
repercutió negativamente en las
diferentes economías del mundo, por
lo que los gobiernos se vieron
obligados a adoptar medidas.

El derrumbe de los mercados internacionales de
exportación de productos primarios provocado
por la depresión del treinta afectó severamente
a los gobiernos de América Latina, quienes no
podían seguir importando bienes de capital y
manufacturados por la escasez de divisas, lo que
provocó que en la región se intentara producir
localmente lo que antes se importaba,
instaurándose de esta manera el Estado grande,
planificador e interventor.(…)

Este modelo de desarrollo,aplicado
en América Latina, después de la
Segunda Guerra Mundial,hizo crisis
a finales de los setenta y principios
de los ochenta.(…)

América Latina se había sobreendeudado, en la
década del setenta, con facilidad, como producto
de que los países exportadores de petróleo
tenían mucha liquidez debido a que el
establecimiento de la Organización de Países
Exportadores de Petróleo (OPEP) les permitió
subir los precios del petróleo, obteniendo
ganancias extraordinarias, las que se conocieron
como“petrodólares” (…)

(…) Al no poder pagar sus deudas, los
países de América Latina entraron en crisis
en la década del ochenta, lo que obligó a
que apliquen las concebidas políticas de
ajuste, las mismas que impactaron en la
población generando más pobreza.

Es precisamente a la década del
ochenta a la que se ha denominado
como la “década perdida” en América
Latina debido a que los indicadores
económicos y sociales se deterioraron
afectando severamente el bienestar de
la población.

Las denominadas fallas del Estado que se habían
experimentado, hicieron propicio entonces que
a finales de los ochenta se vuelva a apostar por
el mercado como la alternativa para lograr
mayor crecimiento económico y la reducción de
la pobreza, minimizando el rol del Estado, tal
como lo estableció el Consenso deWashington.

Este término fue acuñado por el
economista inglés John Williamson en 1989
para referirse a las políticas de
liberalización económica fomentadas por
las instituciones financieras internacionales,
tales como el Fondo Monetario
Internacional y el Banco Mundial,pasando a
utilizarse como sinónimo de
“neoliberalismo”.

El Consenso de Washington implementado desde 1990,apostaba
fundamentalmente por una mayor participación del mercado,
relegando la intervención del Estado en la economía. En el
mundo, el Consenso de Washington es considerado como aquel
referido a las estrategias de desarrollo centradas en las
privatizaciones, en la liberalización y en la macroestabilidad
(principalmente estabilidad de precios), un conjunto de políticas
sustentadas en los mercados libres de restricciones y orientadas
a minimizar el rol del Estado, contrastando con las estrategias
exitosas implementadas en el este de Asia, en donde el Estado
desarrollista tuvo un rol importante (Stiglitz, 2005, p. 1). “Las
reformas liberales redujeron el tamaño y la presencia del Estado
en muchos países, aunque hubo brillantes excepciones” (BM y
BID,2011,p.10).

La lección para los países pobres, dentro de los
cuales están los de América Latina,es que si bien
no existe una receta única, universal, para lograr
el crecimiento y el desarrollo,es que el mercado
juega un rol importante,pero no se debe asignar
un rol mínimo al Estado, y la sociedad civil debe
participar activamente para que el mercado y el
Estado logren mejores resultados en el
crecimiento económico y el desarrollo.

Consecuentemente, la apuesta de libre
mercado o el dirigismo del Estado no
ha sido, ni es la solución a los
problemas de pobreza y desigualdad.

El Estado debe cumplir un rol importante
en el logro de crecimiento económico y
desarrollo, para lo cual (como se sustenta
en el ensayo) es imprescindible mejorar su
calidad.

Un Estado de calidad es aquel que está
caracterizado por su eficiencia, equidad, eficacia
y transparencia, entonces más que preocuparse
por el mero tamaño del Estado, lo trascendente
es su calidad. Así, un Estado más pequeño puede
ser de mayor calidad y obtener más logros en
crecimiento económico y desarrollo; mientras
que otro Estado más grande puede obtener
menores logros, lo que evidencia su falta de
calidad.

2. CRECIMIENTO ECONÓMICO
EN EL PERÚ
“Es bueno recordar que, a menudo la economía est
inevitablemente vinculada a la política. En algun
situaciones los grupos de poder desean que alguien diga lo
que quieren oír con lo que tienen incentivos para buscar y
alentar a aquellos economistas que profesen sus mismos
puntos de vista, dando más peso a las opiniones de ésto
que a los demás.”(Krugman,Walls y Olney)

A modo de conclusión, se puede afirmar que el
crecimiento económico del Perú experimentado
en la última década ha sido relativamente alto en
relación a los países de América Latina y el
Caribe (no el más alto), pero inferior a países
tales como la China,India y Corea.

Todavía no puede considerarse que el crecimiento
económico es sostenible pues sólo se tiene un poco
más de una década de crecimiento ininterrumpido. A
futuro, la sostenibilidad de su crecimiento enfrentará
severas restricciones por cuanto es una economía
pequeña, altamente dependiente del contexto
internacional, de la exportación de productos
tradicionales y sobre todo de la de minerales. Su falta
de sostenibilidad se debe, asimismo, a la baja
productividad, principalmente de su capital humano,
(…)

DEFICIENTE EDUCACIÓN SUPERIOR REZAGA AL
PERÚ EN EL ÍNDICE DE CAPITAL HUAMANO
FUENTE: Álvaro Gatañaduí Ramírez (2013).Deficiente educación superior rezaga al Perú en índice de
capital humano. El Comercio, economía. B4

3. POBREZA, POLÍTICAS SOCIALES Y
DESARROLLO HUMANO
En la última década América Latina y el
Caribe ha experimentado niveles
importantes de crecimiento económico, lo
que ha permitido financiar más gasto social,
pero esto no basta, su calidad es
importante.

Como se verá en el Capítulo III (Ver libro), la
baja calidad del gasto, caracterizada por su
ineficiencia, ineficacia, inequidad y la poca
transparencia no permiten la obtención de
adecuados logros sociales, es decir, que aunque
se destinen más recursos al gasto social, los
avances en los indicadores serán magros debido
a la poca calidad del gasto,tal como sucede en el
Perú, cuyos indicadores sociales dejan mucho
que desear.

El crecimiento económico es muy
importante para reducir la pobreza pero
no es suficiente, las activas políticas
sociales del Estado son insustituibles para
reducir la pobreza tanto monetaria y no
monetaria y para lograr mayores niveles de
desarrollo humano.(…)

Sin embargo, el Perú no es precisamente una
economía caracterizada por activas políticas
sociales y los indicadores; por ejemplo, de salud
y de educación, así lo ponen en evidencia,
convirtiéndose en una severa restricción para
disminuir la pobreza, promover el crecimiento
económico y lograr mayor desarrollo humano.

Como se ha visto en el Capítulo I (Ver libro), el
Perú, a pesar de haber experimentado uno de
los mayores niveles de crecimiento económico
acumulado en la década pasada a nivel de
América Latina y el Caribe, exhibe magros
indicadores sociales en la región,
caracterizándose además por ser uno de los
países con más desigualdad, tal como se
evidencia con la información presentada.

Recordemos por ejemplo, que en desnutrición
crónica infantil el Perú está entre los países con
mayor índice, que las diferencias entre los
departamentos con menor y mayor nivel de
desnutrición son enormes, que la desnutrición
crónica infantil rural era más de tres veces la del
área urbana al 2011(…)

En educación, a nivel de América Latina y el
Caribe, el Perú estaba entre los seis últimos
países con menor gasto público per cápita en
educación con US$ 81. La diferencia con
Argentina y México era muy marcada pues
dichos países el 2008 destinaban US$ 489 y US$
378 respectivamente.

Las diferencias de lo que ha venido destinando el Perú a
la educación en relación a otros países se evidencia con
lo consignado por el CEPLAN en el Plan bicentenario- El
Perú hacia el 2021, cuando hace referencia al Compendio
Mundial de la Educación 2008 del Instituto de Estadística
de la UNESCO, en el que se establece que el gasto
promedio por estudiante de educación primaria en el
Perú fue de US$ 476, Argentina es el que tuvo mayor
nivel de gasto con US$ 1720, mientras el promedio de
la región fue de US$ 1 112; Alemania destinó US$ 4
859, Japón US$ 6 490 y Estados Unidos US$ 8 325
(2011,p.56).

Una de las justificaciones que se
pueden esgrimir para no haber
logrado importantes avances en
logros sociales y desarrollo humano,
es el relativo poco crecimiento
económico y la consecuente
limitación de los recursos del Estado.

Las experiencias han demostrado, sin
embargo, que varios países han logrado
avanzar en el desarrollo humano a pesar
de que sus economías no han crecido de
manera significativa. Esto pondría en
evidencia una mayor eficiencia, equidad y
eficacia de las políticas públicas
implementadas.

Según Olavarría, en base al análisis comparativo que realizó a
Chile, Uruguay, Costa Rica y Paraguay se tendría que el
crecimiento económico chileno habría encontrado a vastos
segmentos de la población en condición saludable y educada,
permitiéndoles aprovechar las oportunidades del crecimiento
económico y salir de la pobreza. Afirma asimismo, en base al
análisis comparativo realizado, que un rápido crecimiento
económico y relativamente bajos niveles de pobreza se dan en
los casos en los que se tienen comparativamente buenos
indicadores educativos y de salud, casos en los que se ha tenido
largas y activas políticas sociales; por el contrario, el rápido
crecimiento no conlleva a mayor desarrollo social o reducción
de la pobreza en los casos de pocos logros sociales. Por tanto, el
crecimiento económico y las políticas sociales son
complementarias e interdependientes para reducir la pobreza
(2005,p.9).

Lo ideal es avanzar tanto en crecimiento
económico y en desarrollo humano. Son pocos
los países que han avanzado en ambas
dimensiones (de los 10 países con mayor IDH,
sólo Indonesia y Corea del Sur lo han hecho en
ingresos como en las dimensiones del IDH no
vinculadas a ingresos) (PNUD,2010,p.60).

4. LAS FALLAS DEL ESTADO
Las fallas del mercado, los bienes preferentes y
los indeseables y las desigualdades son sustento
de la intervención del Estado en la economía.
Esta intervención, al menor costo de eficiencia
posible, busca lograr crecimiento económico
alto y sostenido y mayor desarrollo humano, lo
que denominamos la intervención de un Estado
de calidad.

Si la intervención del Estado mediante
el diseño, la implementación y la
evaluación de las políticas públicas, no
propugna lograr estos objetivos,
entonces estaremos hablando de fallas
del Estado, de un Estado de poca
calidad.

Un Estado de calidad, requiere hacer de la
evaluación, una práctica cotidiana. No se puede
afirmar que el Estado es de calidad si no se
evalúan los resultados logrados. Son los
indicadores los que permitirán afirmar si se ha
logrado crecimiento económico y desarrollo
humano; esto implica necesariamente pasar de
una gestión burocrática – tradicional a una
gestión por resultados.(…)

Consecuentemente, el Estado y los
gobiernos deben ser evaluados por los
logros en crecimiento económico y
desarrollo, no por lo que han gastado,
ni por el número de proyectos
ejecutados.(…)

4.1. RUMBO INCIERTO
Uno de los obstáculos para salir del
subdesarrollo es que todavía la mayoría de
países de América Latina y el Caribe, salvo
excepciones, no han sido capaces de
realizar consensos económicos, políticos y
sociales para formular una visión de país,es
decir,qué sociedad se quiere tener.

La mayoría de los países de la región han aprendido de las
lecciones del pasado y del presente y han realizado
esfuerzos serios para darle direccionalidad a la
“locomotora” del crecimiento económico, pero las políticas
sociales no han recibido la misma atención. Se requiere
entonces,que los países tengan un rumbo claro,orientado a
obtener un alto y sostenible crecimiento económico y
desarrollo humano, sin exclusión, para lo cual las políticas
públicas de corto plazo deben ser parte de las de mediano
y largo plazo.

Una de las razones por las que los políticos no se
interesen por una visión de país es la periodicidad de su
mandato. Los períodos presidenciales delos países de la
región, varían entre los cuatro y los cinco años. Por lo
tanto, muchos están interesados en el corto plazo,
preocupados en obtener los mayores réditos posibles
durante su mandato, así como en la reelección (en los
casos en los que las constituciones lo permitan) o
volver a ser elegidos posteriormente.
desigualdad. Perú: Ríos, pp. 229,230

Es por ello que se requieren consensos económicos,
políticos y sociales, en los que deben intervenir la
sociedad civil, el mercado y el Estado, lo que permitirá
implementar una visión de mediano y largo plazo para
que efectivamente se tengan políticas de Estado pro
crecimiento y desarrollo, para que las políticas de cada
gobierno respondan fundamentalmente a las políticas
de Estado, lo que permitirá un uso más racional de los
recursos de un país.

4.2. INCIPIENTE INSTITUCIONALIDAD
Según Douglass North “Las instituciones son las reglas de juego de una
sociedad o (dicho de manera más formal) las restricciones inventadas por los
seres humanos para estructurar la interacción entre los individuos. Dichas
instituciones se componen de reglas formales (leyes, derechos
consuetudinarios, regulaciones), las restricciones informales (convenciones,
normas de comportamiento y códigos de conducta autoimpuestos) y las
características de imposición de ambos. Las organizaciones son los jugadores:
grupos de individuos unidos en torno a un propósito común para alcanzar
determinados objetivos. Dichas organizaciones incluyen organismos públicos
(partidos políticos, el Senado, una municipalidad, una entidad regulatoria);
organismos sociales (iglesias, clubes, asociaciones deportivas) y organismos
educacionales (escuelas, institutos superiores, centros de formación
profesional)” (1995,pp.11-12).

Como sabemos,la región no está caracterizada por una
fuerte institucionalidad, por el respeto a las reglas de
juego formales; al contrario, su debilidad institucional es
su característica. Los ejemplos sobran: la modificación
de las constituciones para hacer posible las
reelecciones, de los que los politólogos llaman
autócratas; la intromisión del Poder Ejecutivo en el
Poder Judicial y del Poder Legislativo en los fueros del
Poder Ejecutivo,entre otros.

Uno de los costos de la frágil institucionalidad es la
volatilidad de la inversión pública. Si las reglas de juego no
se respetan,los inversionistas disminuirán sus inversiones,lo
que incidirá en un menor crecimiento económico.
Asimismo, como se sabe, cuando se modifican las
constituciones para hacer posible la reelección, los
presidentes de turno despilfarran ingentes cantidades de
recursos públicos para ser reelectos.

4.3. CORRUPCIÓN
La corrupción genera ineficiencia e ineficacia afectando al
crecimiento económico y al desarrollo.Cuando la ejecución
de los proyectos son asignados en las licitaciones públicas,
no en base a los méritos de las empresas sino en función a
prebendas, se tiene que las empresas que concursan no se
preocupan por la mayor eficiencia económica y técnica de
sus propuestas; centran sus esfuerzos en realizar las
componendas del caso para ganar las licitaciones.

La corrupción hace que haya un sesgo en
invertir más, a como dé lugar, en construir obras
de infraestructura, en desmedro de la ejecución
de programas o proyectos sociales,ello debido a
que es más fácil cobrar coimas en las obras de
infraestructura. Por ello, se dan casos en los que
se prefiere ejecutar obras como el asfaltado de
pistas,veredas,construcción de parques,etc.

4.4. CLIENTELISMO
El clientelismo es una relación que se establece entre
un principal y un agente. Está caracterizado porque el
principal proporciona bienes o servicios al agente a
cambio de algo. Una de las manifestaciones del
clientelismo se da en las campañas electorales, en las
cuales los candidatos son el principal y el agente o
subordinado son los electores.

En este caso,los candidatos proveen bienes
y/o servicios a los electores con el objetivo
de obtener su voto. En las campañas
electorales los políticos por ejemplo
ofrecen a los que los apoyan puestos de
trabajo o beneficiarlos con los programas
sociales.

4.5. CAPTURA DEL ESTADO
No es raro tener gobiernos en la región capturados por
intereses de poder. Por ejemplo parlamentarios que
promueven leyes para favorecer intereses de empresas
privadas o simplemente no cumplen su labor de fiscalizar
las labores de las entidades reguladoras, favoreciendo de
esta manera el abuso de poder de empresas privadas que
fijan precios aprovechando su poder de mercado, ante el
silencio cómplice de los responsables de su regulación o
están los parlamentarios que son integrantes de comisiones
en asuntos en los que tienen intereses particulares.

4.6. INEFICIENCIA, INEQUIDAD,
INEFICACIA Y FALTA DE TRANSPARENCIA
En esta parte del ensayo se presentan algunas
evidencias del despilfarro de recursos, lo que tiene
directa relación con la falta de transparencia del gasto
público. Al presentar algunos resultados del gasto
público, se trata de sensibilizar a los lectores sobre la
importancia de la eficiencia, equidad y eficacia, para
evaluar la calidad del gasto público.

No importa entonces “primeras
piedras”, las inauguraciones, interesa
que los proyectos entren en operación
y contribuyan efectivamente al
crecimiento económico y el desarrollo
del país.

La importancia del diseño y ejecución de las
políticas públicas no ha pasado inadvertida en la
historia del pensamiento analítico, económico ni
mucho menos en los debates recientes sobre el
desarrollo deAmérica Latina.(…)
FUENTE: Ortegón, E. (2008). Guía sobre diseño y gestión de la política pública. Colombia: Panamericana, p. 11.

1. CARACTERÍSTICAS DE LA
POLÍTICA PÚBLICA
¿QUÉ ES EL ESTADO Y CUÁLES SON LAS
VISIONES SOBRE EL ESTADO?
El análisis de las políticas públicas es la disciplina que tiene por
estudio la acción de las autoridades públicas en el seno de la
sociedad.

(…) En el fondo, las políticas públicas son una
directriz de pensamiento que guía la acción. Por
lo tanto, conllevan un proceso dinámico,
participativo y sistémico que presupone
objetivos, instrumentos, actores y recursos.
Sobrellevan una ideología y buscan generar un
cambio o transformación, dentro de lo que
comúnmente se denomina agenda política.

Al hablar de política pública no podemos
desligarnos de aspectos trascendentales como
el rol del Estado en la sociedad civil, los
procesos políticos y las instituciones en que se
desenvuelven.

Por estos motivos, la distinción entre política,
entendida fundamentalmente como la construcción
de consensos y la lucha por el poder político, y
políticas o actividades de intervención
gubernamental, en ámbitos concretos de la
sociedad, son válidos y pertinentes en todo lo
relacionado con el diseño, negociación,
concertación, aprobación, ejecución, seguimiento y
evaluación de las políticas públicas.

El cuerpo de conocimientos de la ciencia
económica considera el funcionamiento de la
economía capitalista, a través del funcionamiento de
los mercados, como un sistema eficiente y
autorregulador. Eficiente, en el sentido que supone
que asigna los recursos en forma automática y
óptima; autorregulador, porque posee la capacidad
para autocorregir las desviaciones que se producen
en el sistema.

Bajo esta argumentación, se pretende justificar
la no intervención del Estado por cuanto con
su intervención perjudica, interrumpe, crea
distorsiones y evita el equilibrio que se
obtendría con el libre juego de las fuerzas del
mercado.

Esta invocación a un Estado neutral se
contradice con la historia del desarrollo
económico, según la cual los países más
avanzados lo han logrado gracias a un fuerte
apoyo inicial del Estado, a través de la inversión
en educación, salud, infraestructura,agricultura y
seguridad social.

Todo ello, amparado por un adecuado marco
regulatorio con espacio para la actividad privada. La
ideología del libre mercado, llevada al extremo, ha
demostrado ser funesta para las economías en vías
de desarrollo. Por lo tanto, entre mejor
conozcamos los mecanismos de regulación o
control manejable por el decisor, ante las
limitaciones del mecanismo autorregulador del
mercado, mejor podrá ser el diseño de las políticas
públicas.

Como lo enseña la historia del desarrollo
económico de América Latina, los problemas de
ajuste o estabilización no se resuelven de manera
automática, por cuanto éstos no son de tipo
coyuntural o de corto plazo sino,
fundamentalmente, de carácter estructural, con
profundas brechas de desigualdad y heterogeneidad
de diversa índole, que sólo pueden ser resueltas
con un enfoque integral y con activa presencia del
Estado (CEPAL,2007).

Se entiende por administración pública la
organización que el Estado utiliza para canalizar
demandas sociales a través de la transformación
de recursos, acciones de política y regulaciones
(Schneider,2001).

La controversia tanto en aspectos normativos
como positivos sobre el papel del Estado,
después de su agudización ha abandonado los
extremos y a partir del reconocimiento de las
fallas de mercado y de las fallas de intervención,
se concentra más en la calidad de la gestión y en
la optimización de los recursos para satisfacer a
los ciudadanos.

La nueva visión sobre el Estado se aleja de los
modelos de Estado mínimo, por su incapacidad para
resolver los principales problemas sociales y
económicos de la población, y corrige los patrones
del modelo nacional-desarrollista basado, desde el
punto de vista político en el control estatal-
corporativo, paternalista y autoritario de las
demandas de la ciudadanía y desde el punto de vista
económico, en la intervención directa e
indiscriminada en la economía.

Desde finales de la década pasada la región ha
entrado en un nuevo ciclo, impulsado por los
acuerdos de libre comercio, la globalización, la
recuperación de los precios de las materias
primas, la profundización de las reformas, la
mejoría en los indicadores macroeconómicos y
gobiernos democráticamente elegidos.

Una nueva era, con renovadas expectativas
sobre el desempeño de las políticas públicas.
Quizás,esta sea la ocasión para mirar con mayor
detalle las características de su diseño y
ejecución.

De todas formas, el gran trasfondo de la
discusión descansa en la necesidad de
compatibilizar los objetivos de eficiencia
económica y equidad social, a partir de
situaciones con altos niveles de desigualdad e
inequidad, con una adecuada y eficaz
intervención del Estado, para garantizar
gobernabilidad y cohesión social.

POLÍTICA PÚBLICA VS. GESTIÓN PÚBLICA
FUENTE: Casas, C. Marco Conceptual sobre reformas y modernización del estado y de la gestión publica.
Documento preliminar, Secretaria de Gestión Pública. p. 13

Una vez realizada esta delimitación de los
términos a utilizar es importante también
hacer la distinción entre política pública y
gestión pública. Una forma sencilla de
abordar estos conceptos está asociada a la
diferencia entre el qué y el cómo. La
política pública está más asociada al qué se
debe hacer.

Por ejemplo, se puede pensar en una
decisión que involucra mejorar la calidad
de la educación en el sentido que los niños
que van a la escuela tengan un nivel de
comprensión matemática y lectora acorde
con estándares internacionales. Esto
determina qué se va a hacer.

La gestión pública está referida a cómo se
va a lograr cumplir con este mandato. Ello
implica contar con operadores (gestores
públicos) que deben ser capaces de
combinar
necesarios
los
como
distintos
recursos
elementos
financieros,
capital, trabajo y factores adicionales de tal
forma de poder ofrecer a la población lo
ofrecido.

¿QUÉ ES GESTIÓN PÚBLICA Y QUÉ
ENFOQUES HAY?
Por gestión o administración pública se entiende el
conjunto de decisiones y reglas que es necesario
adoptar para motivar y coordinar a las personas con
el objeto de alcanzar metas individuales y colectivas;
es pública,porque se desenvuelve en el contexto de
los fines del Estado dentro de un marco jurídico-
político (Albi et al.,1997).

También se puede entender como la capacidad
de los actores gubernamentales para llevar a
cabo sus propuestas de política o los objetivos
de su agenda. Esta capacidad estará en función
de la racionalidad, la coordinación y el consenso
con que se ejecuten las acciones públicas.

(…) conviene retomar algunas conceptualizaciones
teóricas sobre el tema:
En primer lugar, las políticas públicas se enmarcan
dentro de la ciencia política y ésta tiene sus raíces en lo
que se conoce como “teoría de la decisión” (rational
actor polítical theory). Ésta, con fundamentos de la
economía del bienestar, se refiere a la optimización de
las decisiones y a la evaluación de todos los costos y
beneficios asociados a dichas decisiones.
FUENTE: Ortegón, E. (2008). Guía sobre diseño y gestión de la política pública. Colombia: Panamericana, p. 24-25.

Así, bajo este enfoque, la ciencia política se
centra en el comportamiento de un actor
racional que lograría una decisión racional bajo
las condiciones de estar completamente
informado y con una jerarquización clara y
completa de las preferencias.

Dentro de este razonamiento, el “tomador de
decisiones” (policy maker) evaluaría todas las
posibles alternativas de políticas públicas y sus
consecuencias, y elegiría la opción de política
que mejor calce con las metas u objetivos
establecidos independientemente.

Si así fuera, este actor racional supondría,
además, que los procesos de las políticas
públicas suceden por etapas o fases sucesivas
(formulación, decisión y ejecución), basado
siempre en que el decisor comienza con el
análisis del problema, evalúa las alternativas y
toma una decisión “racional” sobre la mejor
alternativa (Winer et al.,2002).

El enfoque racional ha sido fuertemente atacado
desde los más diversos puntos de vista. Sus
oponentes sugieren un enfoque alternativo de
“racionalidad limitada”, basado en información
incompleta y donde el análisis de los problemas
no es perfecto y quizás tampoco deseable, dada
la escasez de recursos y el alto costo de la
información y su procesamiento.

Además, en consideración a que el objeto de la
política son seres humanos, los procesos de las
políticas públicas son también impredecibles,
debido a la información incompleta y los valores
ambiguos o conflictivos que se pueden dar.

El centro de la polémica, con éstos y otros enfoques, radica
en la complejidad del proceso de la política pública:
diferentes actores con diferentes intereses, que intentan
modificar las decisiones; actores que no tienen claras sus
preferencias; procesos de las políticas que son fruto de
interacciones complejas y conflictivas; intervenciones de
política que son costosas; estrategias para alcanzar los
objetivos que son complicadas; y percepciones sobre los
problemas y las soluciones que cambian con el tiempo
(Klijn,1998).

Asimismo, dado que las necesidades son múltiples y
acuciantes, los objetivos también son múltiples,
variados, conflictivos y contrapuestos por razones
de equidad o eficiencia. En la gestión pública no hay
un objetivo único, por lo tanto el decisor necesita
ponderarlos y clasificarlos de acuerdo con un orden
de preferencias, que en la mayoría de los casos es
conflictivo.

(…) el concepto de gestión pública incorpora sustancialmente
como un todo orgánico varios elementos: incorpora el rol
insustituible del Estado para alcanzar el bienestar colectivo y no el
de unos pocos; incorpora los fundamentos de la teoría económica
para comprender el funcionamiento del mercado; incorpora a las
instituciones como cuerpo de la sociedad con reglas, normas y
valores; incorpora personas con sus necesidades y preocupaciones
y, también, de manera preponderante, incorpora la difícil tarea de
coordinar, motivar e incentivar actores para que mediante estímulos,
se sumen al logro de determinados objetivos, con información
incompleta y mal distribuida, en el marco legal, político y jurídico
que cada sociedad determine.

En la noción de gestión pública, por lo tanto, no
hay un solo decisor sino diversos decisores y
diversos ejecutores que interactúan en
diferentes niveles, con cuotas desiguales de
poder y en circunstancias y condiciones
disímiles.

De las políticas públicas a la
gestión pública: una visión
sistémica
Los responsables de la gestión pública son los
que deben hacer realidad las visiones y
aspiraciones que están en las políticas públicas,
estableciendo los reglamentos y directivas que
permiten actuar a los funcionarios estatales, que
son designados a través del voto popular o por
delegación de funciones.
Fuente:Pease yVillafranca (2008).Reforma del Estado:el papel de las políticas públicas. Perú:PUCP.p.33

(…) se definen tres funciones u objetivos centrales que
deben orientar y dirigir las políticas del gobierno
(Musgrave,1992).
Éstas se pueden sintetizar así:
i. Función de asignación: es decir, la provisión de bienes y
servicios sociales o el proceso mediante el cual el total
de recursos se divide entre bienes privados y sociales.
¿CUÁLES SON LAS CAPACIDADES DEL
ESTADO?

ii. Función de distribución: es decir, el proceso mediante el
cual la renta y la riqueza se distribuyen para
garantizar un Estado equitativo y justo.
iii.Función de estabilidad: es decir, garantizar la estabilidad
económica mediante la utilización de la política
presupuestaria como medio para obtener empleo,
estabilidad en el nivel de precios y una elevada tasa de
crecimiento económico.

¿QUÉ ES UNA BUENA POLÍTICA
PÚBLICA?
La intervención del Estado es un asunto técnico y
político que no descansa exclusivamente en el
“tamaño” del Estado o en la “amplitud” de la
intervención. Fundamentalmente tiene que ver con
la“calidad” de la intervención.

Esta distinción es importante porque la mayoría de
los países de la región han gastado una gran
cantidad de energía y recursos al asociar el tamaño
del Estado con la calidad de la gestión, descuidando
otras consideraciones quizás más importantes, tales
como la forma en que se realiza la intervención, los
tiempos que se determinan para llevarla a cabo, los
actores que se eligen y la forma como se ejecuta.

Un Estado pequeño no es garantía de éxito de
una intervención, así como tampoco un Estado
grande es obstáculo para llevar a cabo una
buena política.
Con base en dicha aclaración podríamos
destacar ahora las características o virtudes que
tendría una buena política pública.

Manteniendo ciertas similitudes con un proyecto
de inversión, podríamos plantear varias
aproximaciones sobre las particularidades de la
política.
Una política inteligente sería aquella que cumpla
con los requisitos de ser específica, medible,
precisa, realista y limitada en el tiempo (BID,
1997).

Para otros autores, la buena política
debería cumplir con los requisitos de ser
clara, relevante, económica, monitoreable y
adecuada (Schiavo-Campo et al.,1999).

Vale la pena recordar que el buen gobierno
y la buena gestión de las políticas públicas
descansan en una serie de atributos que,en
cierta manera, se relacionan con la gestión
por resultados y la capacidad para
distinguir entre el éxito y el fracaso de un
desempeño gubernamental.

(…) sin capacidad para redistribuir la riqueza,sin
posibilidades de elevar la calidad de vida de la
población,y sin cabida para favorecer a los más
pobres, las políticas públicas dejarían de
cumplir su papel fundamental dentro de la
transformación social y económica de la
sociedad que se desea construir (CEPAL,
2007).

•
•
¿CUÁLES SON LOS COSTOS DE LA
FALTA DE COORDINACIÓN?
Se fragmentan los objetivos y se pierde el
horizonte de la política. Es decir, el rumbo de la
política no queda claro.
Se da lugar a dualidad y a dispersión de esfuerzos.
Es decir, la sinergia de la política se pone en tela
de juicio.

•
•
Se presentan contradicciones y posiciones
encontradas entre los agentes. Con lo cual
el consenso se hace más difícil.
Se generan mayores costos y, por lo tanto,
el financiamiento y la programación se
incumplen.

•
•
Se crea menor satisfacción y un menor grado de
apoyo hacia la política por parte de la ciudadanía,
por cuanto no observa unidad de criterio ni
integración entre sus partes.
Se introducen argumentos de desconfianza y baja
credibilidad por parte de la ciudadanía hacia el
Estado y sus instituciones, incluyendo los partidos
políticos.

• Se dan situaciones de frustración, que pueden
inducir reacciones de protesta y descontento
por parte de la ciudadanía. Por ejemplo,
cuando los éxitos del nivel macroeconómico
de la política no se traspasan a los niveles
meso y, en particular, a los planos micro
regionales y locales, por falta de coordinación
con las políticas de infraestructura e inversión
social.

(…) coordinar consiste fundamentalmente
en definir prioridades, asignar
responsabilidades y establecer plazos, con
el propósito de evitar dispersión de
acciones, duplicación de funciones e
incumplimiento de expectativas.

2. AGENDA POLÍTICA Y EL CICLO DE
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
¿QUÉ ES UNA AGENDA POLÍTICA Y CUÁLES
SON LAS FASES?
En un entorno de multiactores, con información incompleta
e incertidumbre, desde que nace la idea de una política
pública hasta cuando ésta cumple con todos sus beneficios
o resultados,sigue un ciclo o fases que deben ser abordadas
de manera sistémica e integral.

PRIMERA FASE. DISEÑO Y CONTENIDO:
¿QUÉ CONLLEVA?
El diseño de las políticas públicas que
efectivamente contribuyen al bienestar de las
personas, está fundamentado en diagnósticos
acertados y contenidos creíbles.

Por estas razones, en esta etapa inicial se
plantean las ideas centrales sobre la visión de la
política, sus fines y propósitos, y se delimitan los
alcances, los instrumentos, los actores, las
restricciones financieras, las metas a lograr y un
bosquejo sobre el cronograma a seguir.

Este discurso o catálogo de intenciones
generales se articula alrededor de ejes
estratégicos o prioridades que define el decisor
político en torno a los problemas fundamentales
del desarrollo, con sus respectivas opciones de
solución.

Desde el punto de vista teórico, el diseño de la
política se fundamenta en algunas disquisiciones
sobre la elección pública (public choice), donde las
vertientes no dejan de ser controvertibles. De un
lado están quienes propugnan que las políticas estén
diseñadas por un grupo pequeño de personas
cultas,juiciosas,preparadas y bien intencionadas que
buscan ante todo el bienestar común y la
maximización del bienestar social.

Un segundo grupo contra argumenta diciendo
que los diseñadores de la política pública
(gobiernos y políticos) están guiados por sus
propios intereses, por encima incluso del interés
público;así, sus orientaciones, en el momento de
tomar decisiones, son ante todo partidistas y
tienen como referente el apoyo electoral.

¿QUÉ ES UNA RELACIÓN CAUSA-
EFECTO Y POR QUÉ IMPORTA?
En términos más sencillos,podemos decir que el
concepto de función y el principio subyacente
en el enfoque para el diseño de la política
descansan en la relación causa-efecto.

Y así, entre más estrechos sean los vínculos de
causa a efecto entre los objetivos y demás
elementos, mejor será el diseño de la política o
programa. Estas relaciones de causa a efecto
establecen por lo tanto condiciones necesarias y
suficientes para el éxito de la política:

i. Se considera variable independiente a todo
elemento, decisión, situación, circunstancia o
acción que es causa de la política.
ii. Se considera variable dependiente a todo
resultado, efecto o producto que es producido
o generado por la variable independiente.

iii. Se considera variable interviniente a todo
hecho, circunstancia o fenómeno, endógeno o
exógeno, que está presente, positiva o
negativamente, durante la ejecución de la
política (ver gráfico 3.1).

Por ejemplo, al tratar de explicar las relaciones
entre actividad económica y empleo, se dice que
esta relación depende de la tasa de inversión y, a su
vez, la tasa de inversión depende de las expectativas
de rentabilidad, que están en función del nivel
presente y pasado de la actividad económica.

Estas relaciones de causa-efecto entre elementos del
sistema recibe el nombre de retroalimentación
(feedback). Sin embargo, vale la pena aclarar que en los
sistemas sociales, complejos de por sí, las causas de los
problemas no siempre se encuentran en los sucesos
previos sino en la estructura misma del sistema.

Un programa o política se considera exitosa cuando se
ponen en movimiento procesos causales que conducen a
un efecto deseado. Se considera una teoría no exitosa o
fallida, cuando se ponen en movimiento procesos
causales que no condujeron a un efecto deseado. A su
vez, se considera un programa no exitoso o fallido
cuando no se pusieron en movimiento procesos
causales que habrían conducido a un efecto deseado.

En otras palabras, un programa o política fallida
refleja el fracaso de no poner en práctica
actividades y acciones que en su momento, de
haberlas llevado a cabo, habrían podido ser la causa
de efectos deseados o programados y estos, a su
vez,la causa de nuevos efectos (Weiss,1999).

Gráfico 3.1:Interrelaciones entre variables de la política

ASPECTOS ESTRATÉGICOS Y
OPERATIVOS: ¿CUÁLES SON Y CÓMO
INTERACTÚAN?
Las primeras se refieren al conjunto de ideas,
conceptos, principios, teorías e hipótesis que plantea
la política; las segundas, a aquellas que concentran la
atención en los procesos, métodos, técnicas y cursos
de acción.

Independientemente del ambiente, entorno,
territorio,fenómeno o cuerpo de conocimientos
que aplica la política, ambas teorías, son
necesarias, relevantes y complementarias. Las
primeras sin las segundas se asemejan a un
sueño y las segundas sin las primeras pueden ser
estériles.

El gráfico 3.2 muestra dos secuencias
complementarias e interrelacionadas de aspectos:
por un lado tenemos los sustantivos, que hacen
relación con la definición de los objetivos de la
política, las metas que se desean alcanzar, los
recursos disponibles para lograr las metas, los
programas estratégicos que la conforman y la forma
de llevarlos a cabo, a partir del esquema
institucional existente o propuesto.

Por otro lado están los aspectos de carácter operativo, más
específicos y puntuales, que tienen que ver con la
identificación de los problemas concretos que la política
desea solucionar, los beneficiarios, los actores protagónicos
con sus funciones y responsabilidades, la desagregación del
presupuesto en programas y proyectos concretos, la
especificación de la arquitectura institucional que respaldará
a la política desde un comienzo, el sistema de indicadores
para su evaluación y seguimiento, y las instancias de
comunicación o de coordinación tanto interministerial
como interregional.

Al final las dos secuencias coinciden o convergen
para cerrar el proceso con todos sus detalles.
No puede haber divorcio o separación entre las
dos cadenas por cuando lo que se busca es el
máximo de correlación entre la fase de diseño y
su ejecución, entre el discurso y su puesta en
práctica.

Gráfico 3.2: Vínculos entre los aspectos estratégicos y operativos en el diseño y ejecución de
las políticas publicas

Para enfatizar la importancia del orden de prioridades
de las políticas públicas dentro de un balanceado
enfoque estratégico-operativo,la Comisión de Expertos
de Alto Nivel reunida en Costa Rica en el marco de la
Consulta de San José (octubre de 2007), evalúo los
costos y beneficios de las posibles respuestas a los diez
retos más grandes que enfrentan los países
latinoamericanos, con base en una treintena de
propuestas de más de veinte reputados economistas-
investigadores.

La Consulta contó con el apoyo del Centro
Copenhagen para el Consenso, el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) y el Incae
Business School de Costa Rica. Los problemas
abordados en la Consulta fueron identificados
mediante una encuesta del BID a 1.800
especialistas y académicos de la región.

El grupo de nueve especialistas, entre los cuales se
encontraban el premio Nobel de Economía 2004, Finn E.
Kydland; el ex subsecretario de las Naciones Unidas para
asuntos económicos y sociales, José Antonio Ocampo; el
director del Centro de Desarrollo Internacional de la
Universidad de Harvard, Ricardo Hausman; la presidenta del
Centro de Desarrollo Global, Nancy Birdsal, entre otros,
subrayaron que la evaluación rigurosa de los programas y
políticas públicas es crucial para no desperdiciar la inversión y
para que ésta refleje las prioridades de la sociedad (ver
cuadro 3.1). Además, como conclusión se mencionó que lo
que realmente hace falta en Latinoamérica es un enfoque más
estratégico en el diseño y creación de políticas.

Fuente:BID-CCC (2007).
Cuadro 3.1:Prioridades de la Consulta de San José (2007)

SEGUNDA FASE. NEGOCIACIÓN Y
CONCERTACIÓN: ¿PARA QUÉ?
Una vez definido el discurso de la política, la etapa
de concertación con los principales actores en el
plano nacional, regional y local es una de las más
difíciles e importantes de realizar.

Ésta incluye consultas, deliberaciones técnicas y
políticas, debates abiertos con expertos, grupos
de presión,sindicatos,empresarios,sociedad civil
y comunidad en general, hasta terminar con la
discusión y aprobación parlamentaria por parte
del poder legislativo.

Esta fase, con frecuencia, se cumple como
un simple ejercicio de información o de
difusión, pero en realidad debería
constituirse en su validación y
empoderamiento. La participación no
puede ser puramente formal.
FUENTE: Ortegón, E. (2008). Guía sobre diseño y gestión de la política pública. Colombia: Panamericana, p.48.

Constituye esencialmente el aval y el respaldo
de la ciudadanía a la política.La negociación de la
política, con los actores estratégicos, le brinda
respaldo y sostenibilidad. Sin concertación es
difícil lograr consenso alrededor de los grandes
lineamientos de la política. Con negociación se
hace la política pública.

TERCERA FASE. EJECUCIÓN: ¿DE QUÉ
DEPENDE?
La ejecución de las políticas no está en función del
documento o blue print. Depende en gran medida
de la calidad de las instituciones que intervienen.

El concepto de instituciones abarca no solo al
funcionamiento de las instituciones del esquema
jurídico-político-burocrático como tal (parlamento,
poder judicial, partidos, poder ejecutivo, poder
legislativo) sino, también, al conjunto de normas,
reglas de juego, valores y principios que envuelven
el comportamiento de la sociedad en su conjunto.

Estas instituciones definen los roles de los actores, las
normas de interacción y sus responsabilidades. En
consecuencia,movilizan todo tipo de recursos,a favor o
en contra, de la ejecución de las políticas. Por lo tanto,
la ejecución de las políticas depende en últimas de la
calidad de sus instituciones y de la forma cómo
interactúan los actores más representativos en sus
actividades.

CUARTA FASE. SEGUIMIENTO Y
EVALUACIÓN:
¿EN QUÉ CONSISTE?
Ha sido usual en el tema de las políticas públicas el
descuidar las tareas de seguimiento y evaluación. En
los países en desarrollo, donde los recursos son más
escasos, cada peso gastado debe maximizar su efecto
en el crecimiento, la reducción de la pobreza y las
necesidades básicas.

Esta fase es tan importante como las anteriores por tres
razones: primera, permite conocer de manera oportuna la
marcha de las políticas mediante el uso de indicadores y, así,
enmendar rumbos o hacer los cambios que correspondan;
segunda, incorpora una rendición de cuentas sobre el
cumplimiento de las metas en cuanto a cantidad, calidad,
costo y cumplimiento del cronograma (tiempo); tercera,
aporta al aprendizaje y mejoramiento sucesivo de la calidad
de las políticas.

Gráfico 3.3:Fases de la política pública

Las actividades y los insumos requeridos para
su realización son un asunto interno de la
administración o de la gerencia de los
programas como parte importante del
monitoreo de procesos, pero no son lo más
significativo desde el punto de vista del impacto
de las políticas.
FUENTE: Ortegón, E. (2008). Guía sobre diseño y gestión de la política pública. Colombia: Panamericana, p.50-51.

Sin descuidar la valoración y consideración de
aspectos fundamentales sobre la pobreza y el
desarrollo, tales como: el componente ético de
las políticas, los códigos morales, las libertades
humanas como fines y medios para el desarrollo,
los valores de las personas, los aspectos
culturales, la calidad de realización de las
personas y la pobreza como privación de
capacidades (Sen,2001).

En consecuencia, los componentes
interdependientes y sistémicos del concepto
“desarrollo humano y democracia” vienen dados
por la complementariedad entre:
• Capacidades básicas, representadas como
combinaciones alternativas de funcionamientos
que una persona puede hacer, ser o lograr, como
tener buena educación o buena salud.

También se reflejan en la participación política y
social y en la práctica efectiva de derechos
democráticos y políticos. Con el enfoque de
capacidades lo que importa evaluar de las políticas
es la habilidad real de las personas para alcanzar
funcionamientos durante la vida.

Este enfoque difiere bastante del enfoque utilitarista,
del de riqueza o tenencia de bienes,como medidas de
bienestar: “pobreza es la ausencia de una o más
capacidades básicas que se necesitan para alcanzar un
funcionamiento mínimo en la sociedad en que se
vive”. Por ello, la pobreza se mide como privación de
capacidades básicas, más que en relación con los
niveles de ingreso.

• Libertades políticas, dadas por las posibilidades reales d
los ciudadanos para elegir libremente a sus
representantes y demandar políticas acordes con su
situación socioeconómica. Este tipo de libertades
contribuyen a dar incentivos y a suministrar información
para solucionar necesidades económicas. Son
importantes como papel instrumental para que los
ciudadanos puedan identificar carencias, defender sus
demandas y expresar problemas.

• Necesidades económicas básicas de salud,
educación, vivienda y empleo, entendiendo a
estas complementariedades y conexiones
como dimensiones constructivas e
instrumentales(ver gráfico 3.4).

El aporte de Amartya Sen en estas materias, y de
otros como John Rawls con sus trabajos sobre
Teoría de la Justicia, son referentes obligatorios en el
debate sobre la evaluación de las políticas públicas.
La preocupación constante por los pobres y el
desarrollo de índices para su correcta inclusión, son
otras de sus grandes contribuciones.

En el contexto de sus ideas, “más que vivir bien
alimentados, bien vestidos y bien entretenidos”, lo
que importa es la ampliación general de las
libertades políticas y civiles para el proceso de
desarrollo. Por lo tanto, es importante el papel
instrumental de la democracia pero debe
distinguirse de su importancia constitutiva (Sen,
2001).

Gráfico 3.4:Interdependencias entre desarrollo humano y democracia

3. FUNCIONES Y NIVELES DE
PLANIFICACIÓN DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
ALGUNOS FUNDAMENTOS TEÓRICOS:
¿POR QUÉ PLANIFICAR?
(…) la planificación es parte inherente del proceso de
gobernar e instrumento de cambio.

La planificación estratégica es el proceso dinámico,
sistémico y participativo que se sigue para determinar
las metas de un gobierno u organización y las
estrategias que permiten alcanzarlas. Presupone
objetivos, instrumentos, actores y recursos. De la
misma manera, pensamiento estratégico es el proceso
de razonamiento acerca de sistemas o problemas
complejos con miras a alcanzar un objetivo.

¿CÓMO SE CONSTRUYE LA POLÍTICA
PÚBLICA Y CUÁL ES EL PROCESO?
Podemos decir que la formación de la política
económica puede ser vista, desde la teoría positiva,
de la siguiente manera:
Primero, la política es el resultado del choque,
interacción, confluencia y dinámica de demandantes
de política y de oferentes de política.

En estas dos fuerzas de oferta y demanda
intervienen una gran cantidad de actores con
recursos e intereses de diversa naturaleza, con
funciones de comportamiento disímiles y, con
frecuencia,contrapuestas.

Del lado de la demanda, los actores más
representativos son los ciudadanos, los grupos
de presión, los empresarios y los sindicatos. Por
el lado de la oferta de política pública,estarían el
gobierno, los políticos, los burócratas, los
organismos internacionales, los centros de
investigación y los grupos profesionales.

Segundo, ambas fuerzas confluyen, se armonizan y
se contrabalancean mediante las reglas de juego
dadas por el marco legal, el marco regulatorio, los
acuerdos, los pactos o las reglas de la burocracia.
De esta forma, tanto las demandas como las
ofertas de política constituyen los principales
insumos que intervienen en su formación.

Tercero, los anteriores dos componentes
interactúan en la sociedad dentro de un
contexto macro, meso y micro, definido por las
restricciones institucionales, financieras,
tecnológicas, legislativas, políticas, ideológicas,
culturales y de información del respectivo
momento histórico en que se construye la
política pública.

Tomando todo en su conjunto, el diseño final de
la política vendría dado por un enfoque positivo
o uno normativo-mixto, donde el rol de la
planificación y la complementariedad entre
intervención y mercado estarían presentes (ver
gráfico 3.5).

Gráfico 3.5:Construcción de la política pública

Desde otro ángulo, el proceso de formulación
de políticas públicas también puede ser visto
como un proceso de negociación, intercambio
o transacción entre actores políticos que
cambian entre sí acciones, recursos o votos
actuales por promesas de acciones o recursos
futuros.

Por otro lado, en el proceso de construcción de modelos o de
políticas públicas, cuyo objeto de conocimiento es un aspecto
de la realidad social, se busca comprender, explicar y predecir
fenómenos sociales, y, el investigador o creador de política
debe aplicar una ontología (¿estudio de lo qué es?, ¿cómo es la
realidad?, ¿cómo es posible?) o un procedimiento
metodológico que va desde la observación, recogida de
información, procesamiento y análisis hasta su validación, a
través de un proceso analítico de tesis, antítesis y síntesis. Así,
el investigador recoge e interpreta la dinámica de los procesos
económicos y el comportamiento de los actores que
participan en dichos procesos.

¿CON QUÉ CRITERIOS SE TOMAN O
ENFRENTAN LAS DECISIONES?
Una vez delineado el proceso metodológico de
construcción de la política pública, la pregunta
inmediata que surge es con qué criterio el decisor
toma la decisión final. Es decir, en qué elementos de
juicio o en qué parámetros de naturaleza económica,
social, política y ética se sustenta la elección de
alternativas, o con qué discernimiento se respalda el
camino a seguir.

FUNCIONES BÁSICAS DE LA
PLANIFICACIÓN: ¿CUÁLES SON?
Por lo general, las tareas de diseño, concertación,
ejecución, coordinación y evaluación de las políticas
públicas se desarrollan sin un marco de planeamiento
estratégico que permita ordenar y orientar las
acciones hacia el desarrollo integral de un país, región
o municipio.

Al no estar claros o explícitos los objetivos
estratégicos o grandes metas, la asignación de
los recursos se determina de manera caprichosa
y hacia múltiples direcciones, que no siempre
pueden estar en sintonía con las prioridades o
necesidades básicas.

Por estos motivos, instituciones como la CEPAL y el
ILPES, con base en las experiencias de los gobiernos
de la región, han planteado la necesidad de promover
e institucionalizar cuatro funciones básicas de la
planificación:
i.Prospectiva o visión de largo plazo.
ii.Coordinación o coherencia.
iii.Seguimiento y evaluación,y
iv.Concertación o negociación estratégica.

FUNCIÓN DE PROSPECTIVA O VISIÓN
DE LARGO PLAZO: ¿DE QUÉ TRATA?
Se instaura para romper con el cortoplacismo tradicional de
las políticas públicas; para introducir en ellas una visión de más
largo plazo; para aprender a construir futuros posibles,
probables y deseables;para visualizar los costos y beneficios de
escenarios futuros que requieren acciones anticipadas; para
promover la disposición al cambio; para suscitar la cultura de
nuevos métodos y herramientas de intervención; y para
engendrar el desarrollo de visiones, valores y capacidades para
la sociedad futura del conocimiento.

LA ADAPTABILIDAD Y EL ENFOQUE
SISTÉMICO DE LA POLÍTICA PÚBLICA:
¿EN QUÉ CONSISTE?
• Interrelación e interdependencia de objetos,
atributos, acontecimientos y otros similares. Los
elementos no relacionados e independientes no
pueden constituir nunca un sistema.

• Totalidad.El enfoque de sistemas no es analítico en
cuanto no descompone el todo en sus partes
constituyentes para luego estudiar en forma
aislada cada uno de los elementos descompuestos
sino que trata de encarar el todo con todas sus
partes interrelacionadas e interdependientes en
interacción.

•Búsqueda de objetivos. Todos los sistemas
incluyen componentes que interactúan y
la interacción hace que se alcance alguna
meta, estado final o una posición de
equilibrio.

• Insumos y productos. Todos los sistemas
dependen de algunos insumos para generar las
actividades que finalmente harán posible el
logro de una meta. Todos los sistemas originan
algunos productos que otros sistemas
necesitan.

• Transformación. Todos los sistemas son
transformadores de entradas en salidas. Entre las
entradas se pueden incluir informaciones, actividades,
fuentes de energía, materias primas, etc. Lo que
recibe el sistema es modificado por éste de tal modo
que la forma de la salida difiere de la forma de
entrada.

•Entropía. La entropía está relacionada con la
tendencia natural de los objetos a caer en un
estado de desorden.Todos lo sistemas no vivos
tienden al desorden; si quedan aislados
perderán con el tiempo todo movimiento y
degenerarán, convirtiéndose en una masa
inerte.

•Regulación.Si los sistemas son conjuntos de
componentes interrelacionados e
interdependientes en interacción,los elementos
interactuantes deben ser regulados
(manejados) de alguna manera para que los
objetivos (las metas) del sistema finalmente se
realicen.

• Jerarquía. Generalmente todos los sistemas
son complejos integrados por subsistemas
más pequeños. El término “jerarquía”
implica introducción de sistemas en otros
sistemas.

• Diferenciación. En los sistemas complejos las
unidades especializadas desempeñan funciones
especializadas. Esta diferenciación de las
funciones por componentes es una
característica de todos los sistemas y permite
al sistema focal adaptarse a su ambiente.

FUNCIÓN DE COORDINACIÓN: ¿QUIÉN
HACE QUE?, ¿DE QUÉ TRATA?
Esta quizás sea una de las funciones más importantes
dentro de un Estado moderno y descentralizado.
Armonizar las políticas significa evitar la superposición
de acciones, impedir la duplicación de esfuerzos,
prescindir de desconexiones que frenan la generación
de sinergias y sortear las desuniones entre agentes y
actores.

En síntesis, es lograr que todos remen en la misma
dirección en procura de objetivos comunes. Es
articular objetivos contrapuestos dentro de un
todo coherente.
La falta de coordinación o de comunicación entre
actores e instituciones también ha dado pie a lo que
se denomina balcanización o fragmentación de las
políticas públicas.

Esta atomización, tan frecuente en América Latina,
no es la mejor manera de generar impactos o
apuntar con firmeza a los temas duros de la política
como la reducción de la pobreza, la competitividad,
el empleo, la educación o el desarrollo regional
(Cox et al.,2001).

FUNCIÓN DE EVALUACIÓN: ¿DE QUÉ
TRATA?
Consiste, primordialmente, en respaldar una gestión
pública orientada hacia los resultados y el
cumplimiento de las metas definidas en los planes y
estrategias. Permite que los decisores y la ciudadanía
conozcan los impactos de las políticas, sus costos y
sus beneficios.Habilita a las autoridades para conocer
la marcha de las políticas e introducir los ajustes
pertinentes con oportunidad.

Respalda el desempeño exitoso de la política y
el establecimiento de sistemas de información
lo más descentralizados posibles; divulga e
interpreta la marcha de las políticas para que la
opinión pública esté informada, se familiarice
con los resultados de las mismas y, de esta
manera, promover su participación y su
discusión.

FUNCIÓN DE CONCERTACIÓN: ¿CÓMO
SE HACE?
Esta función hace relación fundamental a la creación
de consensos y acuerdos supra partidarios más allá
de los intereses puramente sectoriales y regionales,
en procura de objetivos de carácter nacional.
Involucra, por lo tanto, una efectiva y real
participación de los actores más representativos de
la sociedad civil.

Concertar implica ponerse de acuerdo sobre
una visión compartida de futuro. Conlleva un
proceso de negociación en el cual se construya
un punto mínimo de consenso. Hay puntos
negociables y puntos no negociables. Hay
cuestiones que son deseables y cuestiones que
no lo son.

Lo que se requiere con las políticas públicas es un
mínimo común denominador, un mínimo inteligible
o el punto que combina lo negociable y lo
realizable. Es encontrar la base sobre la cual se
puedan entender, estar de acuerdo y negociar los
protagonistas de la política pública. La visión ideal
de futuro es aquella que combina lo realizable con
lo negociable (ver cuadro 3.2).

Fuente: CEPAL (2006).
Cuadro 3.2:Visiones compartidas de futuro

El disenso y el conflicto generalmente se dan en
aquellas políticas que son deseables y no negociables o
realizables y no negociables.Tal como lo destaca Carlos
Fuentes en un reciente artículo, refiriéndose a las
propuestas de Fernando Enrique Cardoso sobre un
nuevo contrato internacional para globalizar la
solidaridad, “la política no es el arte de lo posible, sino
el arte de hacer posible lo necesario”.

Una condición fundamental para la
coordinación de las políticas públicas es su
capacidad para traducir las visiones de
futuro del discurso político en un proyecto
de Estado y no simplemente en una
propuesta de Gobierno.

Gráfico 3.6:Interrelaciones entre la política pública y las cuatro funciones básicas
de la planificación

NIVELES DE INTERVENCIÓN DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS: ¿CUÁLES SON Y
CUÁLES SON
SUS CARACTERÍSTICAS?
Nivel estratégico:¿en qué consiste?
El nivel estratégico es aquel nivel de categoría macro donde se define la
visión-país, la misión, el plan o política y sus estrategias centrales. Se
determinan en este nivel las grandes prioridades de carácter nacional;
conlleva una mirada de largo plazo; plantea los objetivos generales del
desarrollo de orden económico, social, territorial y local; define las áreas
estratégicas; busca el consenso con las demás administraciones; asigna los
recursos o techos presupuestarios según prioridades preestablecidas;
identifica los productos estratégicos que la política desea entregar;involucra
a responsables de alta dirección ministerial y, en definitiva, refleja las ideas
centrales del discurso político y las tareas de gobierno para separarlas de
las tareas de gestión.

Nivel programático:¿en qué consiste?
El nivel programático de la política es de categoría meso.
Aquí se plantea una visión de programa y su rol es clave
para lograr la integración entre el nivel de orden nacional y
los actores que actúan en el nivel operacional local; su
institucionalidad es fundamental para lograr la coordinación
de acciones, especialmente aquellas de carácter
multidisciplinario, multidimensional, multisectorial o
transversal, como sería el caso de las políticas sociales,
económicas,territoriales,medioambientales (…)

Nivel operativo:¿en qué consiste?
El nivel operativo de la política es de nivel
micro. Se lleva a cabo con preeminencia en el
ámbito local y sus acciones o proyectos tienen
una dimensión temporal de corto plazo.

El objetivo estratégico-instrumental consiste en buscar
el consenso y la coordinación entre la administración
local y los actores involucrados con los subsistemas
superiores. En este nivel los objetivos son mucho más
específicos y el financiamiento de los mismos tiene una
alta dependencia del presupuesto nacional, cánones o
regalías, dados los escasos recursos propios o las pocas
fuentes de autofinanciación.

Gráfico 3.7:Coordinación y niveles de planificación (nacional e interministerial)

Coordinación vertical, horizontal y
transversal de las políticas:¿para qué?
La interrelación y, por excelencia, la articulación
de las políticas públicas en los tres niveles
(estratégico, programático, operativo) es lo que
determina y da sentido a la llamada coordinación
de las políticas públicas.

Esta coordinación es esencial para garantizar la óptima
asignación de los recursos y una conjugación articulada
de esfuerzos en procura de objetivos comunes, de
manera eficiente, equitativa y eficaz. Para garantizar
esto la coordinación tiene que darse tanto en sentido
vertical (de abajo para arriba y de arriba para abajo)
como en sentido horizontal, en las dimensiones
institucionales,regionales y sectoriales.

Coordinación de arriba para abajo (top-down): ¿en
qué consiste?
Busca ante todo convertir en realidad el discurso político.
Ambiciona transitar la visión de la política desde la escena
política, pasando por el aparato burocrático y
administrativo, hasta los beneficiarios en la escala más baja
de la sociedad en el plano territorial e institucional, con sus
actores y beneficiarios.Procura hacer realidad el modelo de
sociedad ideal establecido en la Constitución, con sus
valores y principios,en un modelo de sociedad real.

Coordinación de abajo para arriba (down-
top):¿en qué consiste?
La política también debe mantener coordinación de
abajo para arriba a partir del nivel operativo donde
la voz de los actores locales, con su proximidad y
conocimiento sobre los problemas específicos,juega
un rol trascendental.

Coordinación transversal y horizontal: ¿en
qué consisten?
A pesar de que el aparato gubernamental se
organiza y piensa sobre la base de sectores
especializados, la ciudadanía se enfrenta y reclama
soluciones a problemas que por su naturaleza no se
estructuran bajo una lógica sectorial ni
unidireccional, sino de eficacia y eficiencia mediante
la fusión de esfuerzos y acciones complementarias.

La diferencia entre coordinación transversal y
horizontal radica en lo siguiente: la transversal
involucra a varios organismos en diferentes niveles
territoriales (nacional, regional y local), diferentes
sectores de la política en cuestión (salud,educación,
medio ambiente, transporte etc.), y variedad de
actores con diferentes intereses (políticos,
especialistas en la materia, burócratas, técnicos,
ONG,etc.).

La horizontal implica a varios organismos pero
en un mismo nivel territorial (por ejemplo,
nacional), se centra en un solo sector de la
política en cuestión (por ejemplo, medio
ambiente), y en variedad de actores con
intereses más particulares (por ejemplo,
expertos en la materia).

FALLAS EN LA GESTIÓN DE LAS
POLÍTICAS: DE INTERVENCIÓN, DE
MERCADO Y DE COORDINACIÓN
Es un hecho ampliamente aceptado que en América
Latina, así como en el resto del mundo, en el sistema
económico vigente el mercado no asigna de manera
eficiente los recursos y, por lo tanto, le corresponde al
Estado intervenir para corregir fallas, regular su
funcionamiento o asumir un rol activo en la
implementación de instrumentos y mecanismos de
diversa índole,a favor de determinadas políticas.

Algunas veces para promover las economías
externas positivas y, en otras, para corregir o evitar
las negativas (efectos externos, mercados no
competitivos, bienes públicos, rendimientos
crecientes, mala distribución del ingreso, fallas en el
logro de ciertos objetivos). En el contexto de la
gestión de las políticas públicas es importante evitar
tres tipos de fallas que se explican a continuación.

FALLAS DE INTERVENCIÓN, DE
GOBIERNO O DE REGULACIÓN: ¿A QUÉ
SE DEBEN Y QUÉ IMPLICAN?
La teoría de la intervención o de la regulación de
mercados para determinar cuándo, dónde y cómo
intervenir o regular, puede ser analizada desde tres visiones
alternativas:

a) La teoría del interés público (public
interest theory): es una teoría normativa que
justifica a priori la intervención pública más allá
de los derechos de propiedad,y que permite el
análisis de las políticas públicas, dadas las
compensaciones (trade-offs) entre los
consumidores y el mercado que quieren.

Por ejemplo, bajas tarifas de los servicios públicos
por parte de los consumidores y altas ganancias por
parte de las empresas reguladas o estatales.
Según esta teoría la regulación es una manifestación
de la presión política ejercida por la sociedad para
que se corrijan las fallas del mercado y porque
existe espacio para una ganancia en el beneficio
social neto, ante la presencia de monopolios y
externalidades.

b) La teoría de la captura (capture theory)
establece que el gobierno tiene un poder de
coerción “legal” y, por lo tanto, control
monopólico de la “oferta” de regulación
teniendo en cuenta que las empresas reguladas
ostentan una posición más confortable y estable
que las no reguladas y estas últimas compiten
por una moderada oferta de regulación (Stigler,
1971).

Sin embargo, en el proceso de corregir las fallas del
mercado las empresas capturan al Estado mediante
el lobby y mecanismos de altos salarios y
bonificaciones con lo cual éste termina
reglamentando a favor de las empresas que se
pretende regular. Esta teoría predice que las firmas
reguladas perciben mayores tasas de retorno en el
promedio que las no reguladas.

c) La teoría económica (economic
theory) estipula que la intervención
estatal al intentar corregir fallas de
mercado no es eficiente, ya sea porque
no las resuelve o por que gasta
inútilmente los recursos.

Conviene reiterar que las fallas de intervención o
fallas de Estado no están asociadas con el “tamaño”
del Estado ni con la “amplitud” de la intervención.
Estas fallas tienen que ver fundamentalmente con la
“calidad” de la gestión de las políticas públicas.
Este tipo de fallas se dan, entre otras, por las
siguientes causas:

• Costos de la intervención: se presentan por la falta de
incentivos para igualar costos y beneficios, lo cual se
traduce en una alta propensión a costos excesivos
por parte de la administración pública. También,
debido a ineficiencia asignativa (no se iguala el precio
al costo marginal), a ineficiencia técnica (presiones y
limitaciones dentro de la administración para
minimizar costos) y, en general, al exceso de
burocracia en la gestión.

Es importante recordar que todo gasto o intervención que
realiza el gobierno puede ser financiado total o parcialmente por
impuestos y estos,a su vez,tienen dos costos adicionales al valor
del gasto: Un costo administrativo, no siempre despreciable, por
la recolección del gasto y su correspondiente transferencia al
ente ejecutor; y un costo económico generado por los
impuestos al distorsionar la escogencia sobre la forma y monto
entre los diferentes agentes económicos. Estos costos con
frecuencia no se contemplan en el diseño y ejecución de las
políticas públicas y son motivo de nuevas fallas o de programas
desfinanciados por lo que la carga implica.

• Problemas de información: el ejecutar una política
exitosa presupone una cantidad importante y
escasa de información sobre los más variados
temas: tecnología de mercados de insumos,
tecnología de mercados de productos,
características de los beneficiarios, costos
explícitos e implícitos, requerimientos humanos y
riesgos de comportamiento de los usuarios.

Toda esta información no siempre está disponible y
su recolección,procesamiento,ajuste y aplicación es
costosa. Por lo general, al implementar la política
pública estas consideraciones no se hacen explícitas
y la toma de decisiones puede ser equivocada.
Cuando hay escasez de información el Estado no
puede ofrecer una canasta óptima de bienes y
servicios. En el capítulo de incentivos se analizarán
en detalles estos temas.

• Problema de expectativas: la hipótesis de las
expectativas racionales afirma que los agentes
económicos forman racionalmente sus expectativas
utilizando toda la información relevante, tanto
empírica como teórica, sobre el pasado, presente y
futuro de las variables, la política económica y su
entorno.

Esto supone que están en capacidad de anticipar las
medidas que aplicará el gobierno ante una
perturbación o desequilibrio.
Este tipo de expectativas, como su nombre lo
indica, se basa en la experiencia de fenómenos
pasados y no en los nuevos lo cual no
necesariamente significa que sean acertadas y
pueden suponer errores (Sargent et al.,1976).

Sin embargo, en el caso de contratos a largo
plazo tales como la compra de bienes
inmuebles, convenios colectivos, préstamos,
etc., éstos se firman teniendo en cuenta
expectativas que no son precisamente las
presentes.

En estas circunstancias la intervención del Estado,
dirigida a modificar determinadas variables como la
tasa de interés o los plazos de vencimiento, podría
no ser la esperada por los agentes pero éstos no
pueden hacer nada hasta el término de los
convenios para contrarrestar sus efectos.También la
intervención del Estado es inefectiva por la
normativa o porque la adaptación es imperfecta.

De igual manera, hay falla de intervención o de
gobierno cuando éste cambia continua y
abruptamente las políticas o las reglas de juego. En
estos periodos de transición los agentes esperan
nuevas medidas o ajustes a las políticas originales y
pueden reaccionar en forma contraria a lo
esperado por el gobierno, anulando e incluso
contrarrestando la política con otro tipo de efectos.

En esta situación también se da una falla de
intervención y queda de manifiesto que tanto el
gobierno como los agentes no tienen ni la
misma cantidad, ni la misma calidad de
información para tomar sus decisiones
(Fernández et al.,1999).

FALLAS DE COORDINACIÓN: ¿EN QUÉ
CONSISTEN Y POR QUÉ SE DAN?
Las fallas de coordinación están presentes en todas
las políticas públicas, especialmente en aquellas que
llevan procesos de descentralización y, de manera
particular, en las que tienen ejes y líneas de acción
transversales. Se pueden dar por los siguientes
motivos:

• Falta de integración y coherencia.Este tipo de fallas en la
gestión de las políticas públicas dan origen a los cinco
tipos de desequilibrios anteriormente mencionados.
Fundamentalmente se dan por falta de coordinación
vertical, horizontal y transversal entre el nivel
estratégico, programático y operativo de planificación,
por la forma como intervienen los agentes o por la
forma como se manejan los instrumentos respecto a
los objetivos de las políticas.

• Falta de modernización del Estado: de igual manera
este tipo de fallas puede deberse a la ausencia de
una efectiva modernización del Estado o por
imperfecciones de la democracia directa
(decisiones democráticas que tienen el carácter
de bien público derivado de su indivisibilidad y no
exclusividad) y la democracia representativa
(derecho a elegir a los que toman decisiones).

INTERRELACIONES ENTRE LOS NIVELES
DE DECISIÓN: ¿CUÁLES SON?
La anterior tipología de fallas es más fácil de comprender cuando
se visualiza el cuadro agregado de interrelaciones de las políticas:
en primer lugar, las políticas se articulan mediante un complejo
tramado de instituciones de diversa índole, las cuales se ubican
en niveles superiores e intermedios hasta descender a las
respectivas unidades ejecutoras; en segundo lugar, las políticas
también se desenvuelven entre los niveles estratégicos (macro),
programáticos (meso) y operativos (micro); y, por último,
tendríamos las interrelaciones que se darían entre los objetivos
estratégicos (objetivo general) y los institucionales (objetivos
particulares) con las respectivas metas de las políticas.

Dependiendo del orden y de la claridad de
las interrelaciones los tres tipos de fallas
tendrán un contexto diferente en cuanto a
su mayor o menor incidencia.
El gráfico 3.8 muestra tres niveles de
interrelaciones:

i. Las interrelaciones institucionales entre los
tres niveles (estratégico, programático y
operativo) en una escala jerárquica desde el
gobierno central hacia abajo, pasando por
los ministerios y entes descentralizados,
hasta llegar a las unidades ejecutoras.

ii. Las interrelaciones de actores en los tres niveles,
articulados por los lineamientos estratégicos del
gobierno.
iii. Las interrelaciones entre los objetivos estratégicos,
los institucionales y las metas de corto y mediano
plazo. En ellas la complementación entre los planes
estratégicos de mediano plazo y los planes anuales de
gestión es fundamental.

Gráfico 3.8:Interrelaciones entre niveles de decisión

En síntesis, mediante las interrelaciones que se marcan
en el gráfico 3.8 se enfatiza la idea de que el proceso de
gestión por objetivos, articula el nivel estratégico con el
programático y con el operativo de las políticas.
Los indicadores de impacto miden como están
cambiando los objetivos generales del desarrollo
(objetivos de impacto), mediante la intervención sobre
variables de diversa índole.

4. DESREGULACIÓN Y COORDINACIÓN
DE LA POLÍTICA PÚBLICA
El presupuesto, con sus reglas formales e informales y
los patrones de comportamiento de los actores
responsables de su negociación, programación,
ejecución y control,es una de las instituciones centrales
del Estado.

El presupuesto como institución es el resultado simultáneo y
coordinado de tres fines de política económica: el fin de
asignación, que determina el nivel y composición de los gastos
generales y de los gastos para corregir las fallas de mercado
mediante subsidios e impuestos; el fin de distribución, que
determina el nivel y composición de las transferencias para
mejorar la distribución del ingreso y la equidad; y el fin de
estabilización, que determina el nivel de gastos e impuestos
conveniente para alcanzar el déficit o superávit necesario. De la
forma como se maneje el logro de estos tres fines dependerá el
equilibrio de las finanzas públicas (Musgrave et al.,1992).

Estos fines del presupuesto se enmarcan, desde el
punto de vista teórico, dentro de tres perspectivas
complementarias: Una, la perspectiva de
maximización del bienestar social, según la cual la
composición del presupuesto puede en cada caso
favorecer o perjudicar la función de bienestar de la
sociedad.

Bajo esta visión se asume un sujeto de decisiones
racionales, capaz de construir su propio bienestar
mediante decisiones reflexivas y calculadas, es decir, un
sujeto (homo economicus) maximizador de sus opciones,
racional en sus decisiones y egoísta en su
comportamiento. El Estado, por lo tanto, también
tendría un comportamiento similar al de los individuos
que lo conforman.

Dos, desde la perspectiva de las decisiones colectivas,
el presupuesto es reflejo de, fuerzas políticas
pertenecientes a un mercado político y, a una
racionalidad política que antepone el bienestar del
colectivo. Además es donde las preferencias de los
votantes son correctas, son bien informadas y no
hay abstención.

EL EJE ESTRATÉGICO: PLAN-
PRESUPUESTO-PROGRAMA-PROYECTO:
¿QUÉ REPRESENTA Y QUÉ
LIMITACIONES TIENE?
De todo lo anterior podemos concluir diciendo que existe un
eje estratégico de las políticas públicas (ver gráfico 3.9). Este eje
articula en forma sistémica e integral la visión de la política, el
plan, el presupuesto, los programas estratégicos y los proyectos.
Implica también un enfoque de retroalimentación (feedback)
donde la planeación y la programación presupuestaria se
conciben como un ciclo continuo de actividad y aprendizaje, que
cumple tres funciones:

Gráfico 3.9:Eje estratégico de la política

Capitulo i ii

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