Desarrollo local y descentralizacion FLACSO

DESCENTRALIZACION
y DESARROLLO
LOCAL
Roy Rivera

Fernando Carrión

Manuel Ortega Hegg

Guadalupe Wallace

Carlos Umaña

Ricardo Córdova Macías

Johan 8astiaensen

Jos Vaessen

Juan Pablo Pérez Sáinz

José Luis Rocha

Allan Lavell

352
0445 Descentralización ydesarrollo local: una mirada a los procesos de
descentralización yde desarrollo local en América Latina I comp.
Marta Eugenia González ; Katherine Andrade-Eekhoff: Carlos G.
Ramos. - 1a. ed. - San Salvador, El Salv. : FLACSO Programa El
Salvador, 2003.
390 p. : 22 cm.
ISBN 99923-33-17-0
1. Desarrollo local. 2. Gobierno local-América Latina. 3.
Descentralización administrativa. 1. González, Marta Eugenia, comp.
BINNjmh
352 Descentralización y desarrollo local... 2003
11. Titulo.
BINNjmh
FLACSO PROGRAMA ELSALVADOR.
Todos los derechos reservados. !!I tl.IOTEC." . ~' t.=se
l'_. - .-..-~• ......ji:1- - -.-..--..-..
La publicación de este libro ha sido posible
gracias al apoyo de la Agencia Diputació de Barcelona
Portada: Héctor Lardé
Impreso en: Impresos Quijano, S. A. de C. V.
Te!.: 220-0128
ISBN: 99923-33-17-0
Primera edición: octubre de 2003
San Salvador, El Salvador, Centroa
Hecho el depósito de ley.
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INDICE

Presentación
PRIMERA PARTE
Estado, Descentralización y Gestión
de Gobierno local
El macrocontexto de la descentralización y de la
gestión local
Roy Rivera
1. La modernización sin fin
2. La descentralización en el horizonte de una
modernización (sin fin)
3. Integración social y descentralización
4. La desintegración / integración de 105 contextos de
105 países pobres
5. Corolario
Descentralización en América latina: una
perspectiva comparada
Fernando Carrión
Antecedentes
1. Descentralización: posiciones y novedad del tema
1.1 Posiciones sobre la descentralización
1.2 Las analogías
2. La descentralización en Europa
2.1 El origen y el proceso de reversión en
Europa
2.2 El Nivel intermedio
2.3 El Nivel supranacional
f. :;,. la descentralización en América Latina
3.1 Las etapas del proceso general
3.2 Los regímenes políticos
3.3 Una revisión de 105 casos
4. La escena local en América Latina
4.1 El gobierno local
4.2 La escena.local
4.3 La hora de 105 alcaldes
iii

3

4

6

13

15

25

29 VI"

29

30

31

34

36

36

39

40

42

42

46

47

55

55

57

61

5. Los límites a la descentralización 64

6. Bibliografía 68

La marcha del proceso descentralizador en 71

Centro América

Manuel Ortega Hegg y Guadalupe Wallace

1. Rasgos comunes 71

2. El proceso de descentralización por países 79

Nicaragua 79

Guatemala 83

El Salvador 86

Costa Rica 91

Síntesis regional: Tendencias y Actores del 93
JI
Desarrollo local en Centroamérica

Carlos Umaña

1. Vertientes históricas del desarrollo local en 93

Centroamérica

1.1 El programa de desarrollo humano 98

sostenible a nivel local

1.2 Poder tocal., 100

1.3 El desarrollo local como proceso 103

coordinado y animado desde el

gobierno central: Triángulo de

Solidaridad

1.4 El desarrollo local como estrategia 104

compensatoria del ajuste estructural

1.5 Institucionalismo y 109

multidimensionalidad

1.6 El aporte de IULA-CELCADEL 111

1.7 La sobrevivencia de concepciones 112

anteriores

2. Elementos claves en un concepto de desarrollo 112

local

3. Identificación de actores típicos y énfasis en sus 116

propuestas

4. Oferta educativa en Centroamérica 121

5. Especificidades coyunturales de cada país 124

Cultura política en torno a los gobiernos
locales y la descentralización en Centroamérica
Ricardo Córdova Macías
1. Losestudios sobre valores democráticos y el
funcionamiento de las instituciones en
Centroamérica
2. El aporte de los estudios de FLACSO
3. Algunos de los hallazgos principales
4. Bibliografía recomendada
SEGUNDA PARTE
Factores asociados al desarrollo local en
América Latina
Instituciones locales, financiamiento y desarrollo
rural: un marco conceptual
[ohan Bastiaensen y Jos Vaessen
1. Instituciones, capital social y desarrollo local
1.1 Las ideas claves
1.2 Debates conceptuales y clarificación
de conceptos
1.3 El papel de la institucionalidad en el
desarrollo
1.4 Institucionalidad y desarrollo local:
una relación compleja
1.5 Un marco heurístico para el análisis
del capital social a nivel local
1.6 Perspectivas sobre los procesos de
cambio institucional
1.7 El reto institucional del desarrollo
rural en Nicaragua
2. Finanzas y desarrollo rural: un enfoque
institucional
2.1 Las finanzas en el modelo
desarrollista
2.1.1. El modelo de desarrollo
desarrollista
2.1.2. Las finanzas desarrollistas
2.1.3. Finanzas en proyectos de
INGs durante la época
desarrollista
v
129
129
134
137
147
151
153
154
155
158
161 .
165
169
172
181
187
187
188
189
191

2.2 La nueva ortodoxia de lasfinanzas en 192
el marco del ajuste estructural
2.2.1. La crítica de la escuela de 192
Ohio
2.2.2. La crítica de las ONGs 195
2.2.3. La ortodoxia neoliberal 199
sobre las finanzas y sus
limitaciones
2.3 La creación de institucionalidad para 201
los mercados financieros rurales
2.3.1. Análisis de la transacción 202
crédito
2.3.2. El problema de los costos 206
de transacción y la
tecnología financiera
2.3.3. Tecnología financiera 207
alternativa para finanzas
rurales
2.4 Finanzas rurales e institucionalidad 209
local
3. Bibliografía 213
La invisibilidad de lo local. Respuestas comunitarias 223
en América Latina a la globalización
Juan Pablo Pérez Sáinz
Cómo seentra a la globalización por la puerta de 225
atrás sin armar alboroto
1. La globalización de unos pocos o la 230
globalización de la comunidad
2. Reflexiones finales 237
vJ/ El apoyo municipal a las microempresas marco
jurídico y valoración de actores claves
José Luis Rocha
245
1. Introducción 245
2. Marco teórico y precisiones conceptuales y
contextuales
2.1 Desarrollo local
2.2 Descentralización
247
261
247
vi

2.3 La hora de la Microempresa 262
3. Hallazgos 268
3.1 Descentralización en Nicaragua 268
3.2 Marco jurídico de la relación entre 276
municipalidades y microempresas
3.2.1.
3.2.2.
3.2.3.
3.2.4.
Competencias de servicios y 276
sobre desarrollo municipal
que favorecen la relación
entre Microempresa y
Gobiernos Locales
El control y permiso para 280
operar
Relación fiscal y otros 282
vínculos tributarios
Creación de microempresas 286
municipales para la
prestación de servicios
locales
3.3. Estado del conocimiento sobre la
relación entre alcaldías y
microempresas
3.3.1.
3.3.2.
3.3.3.
4. Bibliografía
Tipología de las 290
microempresas
Avances, experiencias 296
positivas y acercamientos
Obstáculos y debilidades 304
313
5. Bibliografía sobre microempresa y
municipalismo
317
Riesgo, desastre y territorio: la necesidad de
los enfoques regionales transnacionales
Allan Lavell
323
lo Contexto y concepto 323
2. Espacio, territorio e intervención: nociones
preliminares
328
290

3. Enfoques regionales y subregionales en la 332
intervención en la problemática del riesgo
y los desastres en América Latina
3.1 Antecedentes: La cooperación 332
bilateral
3.2 Los Acuerdos y Bloques Regionales 334
3.3 Los Argumentos para la Colaboración 337
Regional en Materia de Riesgos y
Desastres
ElTamaño y la Capacidad Instalada de los Países 337
La Generación en Intercambio de Información 338
Científica en Realidades Similares
El Marco de la Globalización y la Integración Funcional 339
Regional
Integración en Torno al Tema de Riesgo, Integración 340
en Torno a los Temas de Desarrollo y Sostenibilidad
La Fuerza Ejemplar de la Política y la Normatividad 341
Regional
4. Comentarios finales 342
TERCERA PARTE 345
Anexos Bibliográficos
347
desarrollo local
Anexo 2 Publicaciones del sistema FLACSO sobre 367
descentralización y desarrollo local
Anexo 3 Referencias de sitio web sobre 371
descentralización y desarrollo local
Anexo 1 Bibliografía especializada sobre
viii

PREFACIO
La Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO) y
la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Programa
El Salvador (FLACSO - El Salvador) firman el 15 de junio de
1999 el convenio constitutivo para la creación del «Programa
de Alta Gerencia para el Desarrollo Local» (PRAGEDEL), el
cual tiene como objetivo general contribuir a la formación
de agentes de desarrollo que mejoren cualitativamente el
diseño y la ejecución de políticas y programas cuya finalidad
sea la de impulsar el desarrollo local y la descentralización en
Centro América.
El Programa está estructurado en cuatro áreas de
intervención en torno a la temática de las políticas públicas y
el desarrollo local: a) Diplomado en Desarrollo Local dirigido
a funcionarios y académicos; b) creación de un Fondo Edito
rial; c) realización de estudios e investigaciones; y d) Asesoría
Institucional.
En el marco de las actividades del Fondo Editorial de
PRAGEDEL, ambas instituciones consideraron oportuno
promover y desarrollar una publicación que recogiera un
núcleo crítico de trabajos cuyo contenido y calidad
permitieran introducirse, comprender y debatir los temas
asociados al desarrollo local en la región. El resultado de este
esfuerzo ha sido una interesante y útil antología que se ha
distribuido temáticamente en dos libros. Uno de ellos,
dedicado al tema "Participación Ciudadana y Desarrollo Lo
cal", ha sido realizado bajo la responsabilidad institucional
de FUNDAUNGO. El otro, centrado en el tema de
"Descentralización y Desarrollo Local", ha estado bajo la
responsabilidad de la FLACSO - Programa El Salvador.
La compilación que en el presente volumen se
presenta: "Descentralización y Desarrollo Local. Una mirada
a los procesos de descentralización y de desarrollo local en
América Latina" reúne una serie de trabajos escritos por
diferentes autores que se inscriben dentro de un proceso de
reflexión de dichos temas. Reflexión que incorpora desde las
concepciones teóricas en discusión; el señalamiento de
instrumentos que a través de políticas públicas y/o iniciativas
ix

sociales seorientan a la promoción y/o fortalecimiento
del desarrollo local y la descentralización; asícomo losdesafíos
que en esas materias enfrentan, de manera especial, los países
centroamericanos.
La compilación está estructurada en tres partes: la primera
incorpora trabajos que abordan el contexto general, las
características propias del diseño y de los procesos de
ejecución de las descentralización en América Latina y
Centroamérica; asícomo abordajes sobre tendencias, visiones
y percepciones sobre el desarrollo y el gobierno local en
Centroamérica. La segunda parte, concentra trabajos sobre
diversos factores asociados al desarrollo local, que van desde
el tema de la institucionalidad y la actividad económica local,
hastael tema del territorio y la vulnerabilidad socio-ambiental.
La tercera está integrada por anexos bibliográficos que
representan buena parte de la producción intelectual sobre
Desarrollo Local en Centroamérica y América Latina.
Consideramos que todos los trabajos aquí incluidos permiten
colocar en la mejor perspectiva posible dos temas que son
trascendentes y actuales para la agenda socio-política de la
región. En este sentido, esperamos que este nuevo libro
constituya un aporte a la formación, discusión y reflexión de
todos los actores vinculados con el Desarrollo Local.
Queremos dejar constancia de nuestro agradecimiento a los
autores e instituciones de los textos aquí compilados por su
disposición a permitir la publicación de los mismos; asícomo
a la Diputación de Barcelona por el apoyo proporcionado
para la elaboración y publicación de este libro.
San Salvador, octubre de 2003
FUNDAUNGO FLACSO- Programa El Salvador
x

PRESENTACION

Especialmente desde mediados del siglo XX, América Central ~
ha observado esfuerzos más o menos importantes por
impulsar modelos de desarrollo que han tenido como
referencia el debate y las tendencias intelectuales y políticas
vigentes en el continente latinoamericano. En su mayoría estos
concentraron sus consideraciones sobre el rol del Estado, las
grandes variables macroeconómicas y las líneas estratégicas
de la política social. El centralismo con que fueron
interpretadas y aplicadas estas tendencias no es algo difícil
de mostrar.
En tal orden, de forma general puede sostenerse que la
relevancia de lo local como factor central de desarrollo en el
discurso de las elites políticas e intelectuales de América
Central, es relativamente nuevo. En varios países de la sub
región, resulta paradógico que el relevamiento de lo local y
con ello la adopción de procesos de descentralización estatal
como nuevo estilo de gestión del desarrollo, haya tomado
fuerza a partir de la década de los 80, cuando la región vivía
múltiples conflictos político-militares y las economías
experimentaban importantes crisis.
Lo cierto es que, sobre todo desde mediados de los 80, la
región experimentó múltiples procesos asociados a la
transformación de las economías y a diversas modalidades
de reforma administrativa del Estado, en los cuales el tema
de lo local y del desarrollo local empezó a figurar con relativa
importancia en las agendas políticas centroamericanas.
Durante la década de los 90, dicha tendencia fue mucho más
marcada y el relevamiento de lo local desde diversas
perspectivas pasó a ser un eje central del debate político y de
las preocupaciones académicas en la sub-región. El cese
definitivo de los conflictos armados en los 90, sin duda
posibilitó un mayor impulso de las políticas de reforma
administrativa, transfiriéndose mayores responsabilidades y
protagonismo a la instancia municipal en la generación de
condiciones de bienestar para los residentes en su jurisdicción.
Pese a todo, el afincamiento del tema del desarrollo local no
condujo necesariamente a procesos homogéneos y
xi

sostenidos de descentralización y modernización estatal; a la
transferencia de los recursos adecuados; ni a la incorporación
plena del tema de la economía local y del rol del gobierno
municipal en la gestión económica local, como parte del
referente en discusión y en construcción. Ental sentido, buena
parte del debate político y académico sobre el punto, adoleció
de este problema que condujo a una concepción si bien de
mucho potencial, también relativamente laxa sobre el
desarrollo local.
Pero no ha sido poco lo que se ha avanzado en los
últimos años en la comprensión de los problemas del
desarrollo local, y no pocas han sido las novedades que la
sub-región ha observado tanto en términos de procesos
inéditos de gestión del desarrollo, ejercicio de gobierno y
participación ciudadana en lo local. Si bien en términos
generales, los gobiernos locales de la sub-región siguen
representando una institucionalidad estatal sumamente débil,
y la descentralización de los recursos para el desarrollo de lo
local tiene aún mucho camino que recorrer, se han dado
pasos importantes tanto en las prácticas locales para la gestión
del desarrollo, como en el conocimiento y reflexión sobre
sus potencialidades.
En lo que al conocimiento y reflexión en torno al desarrollo
local se refiere, con independencia de cuál sea el enfoque
adoptado para entenderlo y de sus implicaciones sobre el
tipo de políticas a impulsar para promoverlo, pueden
encontrarse importantes aportes y esfuerzos sistemáticos de
instituciones y académicos en la sub-región. De tal forma
que, así se trate de visiones centradas en el actor municipal
como generador de procesos de desarrollo local; en las
dinámicas empresariales locales intra o intermunicipales; o
en las exigencias y potencialidades que para lo local implican
las nuevas condiciones que la economía global, de lo que no
hay duda es que el tema y el problema de lo local ocupó en
los últimos años un importante esfuerzo de reflexión política
y académica.
Sin duda también, el debate y discusión sub-regional ha
estado ligada, y en parte alimentada, por reflexiones y
preocupaciones similares que se han desarrollado en el
continente, a tenor de los respectivos procesos de
xii

descentralización o reformas administrativas de los aparatos
estatales que se han operados en los diversos países. Procesos
que, en los países de América Central, son todavía inmaduros,
responden a concepciones de reformas no necesariamente
coincidentes, poseen ritmos distintos y profundidades
variadas. Con ello, no es aventurado decir que en América
Central el tema de lo local será todavía por un buen tiempo
uno de los núcleos de las agendas políticas nacionales, así
como una preocupación para la comunidad académica
centroamericana.
Eneste orden, la publicación que ahora presentamos L>V
pretende promover y facilitar el conocimiento y discusión en
torno a los problemas de la descentralización y el desarrollo
local. Para ello hemos reunido una serie de trabajos de alta
calidad académica que representan muy bien los ejes de los
debates y reflexiones que en América Latina, y de forma
especial en Centroamérica, han estado presentes. Esta
publicación corresponde a uno de los dos volúmenes de
compilación sobre temas de desarrollo local que, en un
esfuerzo conjunto con FUIIDAUNGO, hemos considerado
oportuno realizar.
La compilación que en este volumen se presenta bajo
el título: Descentralización y Desarrollo Local. Una mirada a los
procesos de descentralización y de desarrollo local en América
Latina" reúne una serie de trabajos que se inscriben en un
proceso de reflexión que incorpora desde las concepciones
teóricas en discusión; el señalamiento de instrumentos que
a través de políticas públicas y/o iniciativas sociales se orientan
a la promoción y/o fortalecimiento del desarrollo local y la
descentralización; así como los desafíos que en esas materias
enfrentan, de manera especial, los países centroamericanos.
La compilación presentada en este volumen está estructurada
en tres partes. La primera de ellas denominada "Estado,
Descentralización y Gestión de Gobierno Local" incorpora
trabajos que abordan el contexto general, las características
propias del diseño y ejecución de procesos de
descentralización en América Latina y Centroamérica; así
como abordajes y reflexiones sobre las tendencias, visiones y
percepciones en torno al desarrollo local y los
xiii

gobiernos municipales en Centroamérica. La segunda parte,
titulada "Factores Asociados al Desarrollo Local en América
Latina" concentra trabajos sobre diversos factores de
desarrollo que van desde el tema de la institucionalidad y la
actividad económica local, hasta el tema de la territorialidad
y vulnerabilidad socio-ambiental tan presente en la región.
Finalmente, una tercera parte la integran varios Anexos
Bibliográficos que sin duda representan un acopio y
sistematización de un cúmulo importante de la producción
intelectual en torno al desarrollo local, especialmente la
realizada en América Latina. Este último apartado pretende
ser un punto de referencia bibliográfica para los lectores
interesados en profundizar el conocimiento de factores
específicosasociados al desarrollo local.
En definitiva, consideramos que los trabajos aquí incluidos
son un serio aporte a la formación, discusión y reflexión
política y académica,y esperamosque sea de la mayor utilidad
posible para los interesados y vinculados a los procesos de
desarrollo en cuestión. Como FLACSO Programa El Salvador,
nos complace presentar esta obra y queremos reconocer el
esfuerzo y aportes de cada uno de los autores cuyos trabajos
están aquí incorporados, y de las instituciones a las que
representan. Queremos también agradecer a NITLAPAN y al
CASC de la UCA de Nicaragua; a FUNDAUNGO; y a la
Secretaría General y las Sedes de Ecuador y Costa Rica de la
FLACSO por habernos facilitado y permitido la posibilidad de
reproducir los materiales aquí contenidos. Un reconocimiento
especial a Marta EugeniaGonzálezy Katharine Andrade, cuya
revisión, lectura y sistematización de todos los materiales
condujo a la definición final de la estructura de esta
compilación. Finalmente, queremos dejar constancia de
nuestro agradecimiento a la Diputación de Barcelona por el
apoyo financiero que ha hecho posible esta publicación, así
como por su interés en acompañar diversas iniciativas
orientadas a fortalecer procesos de desarrollo local.
San Salvador, octubre de 2003
Carlos Guillermo Ramos
Coordinador Académico
FLACSO Programa El Salvador.
xiv

PRIMERA PARTE

ESTADO,
DESCENTRALlZACION
y GESTION DE
GOBIERNO LOCAL

EL MACROCONTEXTO DE LA
DESCENTRALIZACiÓN Y
DE LA GESTiÓN LOCAL
ROY RIVERN
Para poder abordar con precrsron el tema de los
procesos de gestión local y de descentralización se requiere,
en primer lugar, dar una discusión en torno a la
modernización y la integración social, conceptos que
proporcionan el marco en el cual se inscriben las acciones de
transformaciones de los aparatos institucionales de todos los
Estados centroamericanos.
En efecto, todas las propuestas de descentralización
y de refuerzo de la gestión local que se han venidos
planteando en Centroamérica han sido presentadas como
parte de los proyectos de modernización de los distintos
países y se plantean mejorar los niveles de gobernabilidad e
integración social. Por tanto, consideramos pertinente realizar
una revisión somera de estas componentes vertebrales de
los discursos de descentralización y del "desarrollo local."
La descentralización y el fortalecimiento municipal
han venidos formando parte de las "agendas"
gubernamentales nacionales de Centroamérica. Ambos hacen
* Artículo tomado de la Modernización Sin Fin y la Descentralización en
Centroamérica, FLACSO, Costa Rica, 2000; págs. 3' -52.
1 Profesor e Investigador de FLACSO, Sede Costa Rica. rrivera@flacso.or.cr
3

partes de los compromisos adquiridos por los presidentesen
diferentes ocasiones. En la estrategia regional denominada
"Alianza para el desarrollo sostenible", en la cual se definen
acciones y políticas, queda claramente definida tal intención
(Rosales, 1998: 5 y 6). Esta estrategia y el tratado de
integración de los Estados de la Región, en el que se resalta
el papel protagónico que deben jugar el municipio. Esta
voluntad de apoyo al proceso de descentralización se ratificó
en la Declaración de Tegucigalpa sobre la Paz y Desarrollo
en Centroamérica en 1994, en la cual los presidentes se
comprometen a definir un plan de acción para perfeccionar
y profundizar los procesos de descentralización (lbid: 6).
Descentralización y participación constituye dentro
de esta visión de constitución del nuevo Estado "moderno",
los pilares que permitirán dinamizar las instituciones públicas
y optimizar los "recursos" y "medios" de la gestión de "lo
público".
1. LA MODERNIZACiÓN SIN FIN
La modernización, señala Lechner, "ha llegado a ser
hoy en día un criterio ineludible parael desarrollo económico,
pero además -punto decisivo- una norma legitimatoria de
los procesos político. Se trata de un valor cultural,
generalmente aceptado, y ello condiciona la dinámica antes
señalada." (Lechner, 1995: 19) Esto explica la forma en que
losindividuos, de manera universalo local, asimilanlosvalores
del "proceso."
Los conceptos no son solo registros de cultura o de
ejercicios cognoscitivo, son también y, sobre todo,
productores de realidad, y en el caso del concepto
modernización con mucha más razón habría que pensar en
su capacidad para producir relaciones, modelar y orientar
sus propios referentessociopolíticosy socioculturales. En otras
palabras, expresa el impulso de un movimiento que "dice" ir
hacia delante, y que se constituye, de acuerdo con Beriani,
en una modernización sin fin, (idea-motor o idea-fuerza
4

generalmente ofertada con sello economista). Desde el
productivismo socialdemócrata o el socialista hasta las
fórmulas hayekianas, las de Friedman o los planteamientos
del Estado mínimo de Nocik, postulan y añoran la
modernización.
Es oportuno aclarar que modernidad y modernización
no significa exactamente lo mismo. Al respecto, es muy
apropiada la distinción que se hace entre modernización
como desarrollo de la racionalidad instrumental y modernidad
como racionalidad normal. "Mientras que la modernidad
apunta a la autodeterminación política y la autonomía moral,
la modernización se refiere a la calculabilidad y el control de
los procesos sociales y naturales" (Lechner, 1995: 18)
La modernización social, al decir de Beriain, se
despliega como un proceso temporal que tiene dos
características: la emergencia de nuevos subsistemas sociales
y un cambio en la estructura de los distintos ámbitos de la
sociedad que se presenta como un incremento de
complejidad social-cultural, jurídica, política, administrativa,
económica, etc.- Respecto al primero, dice que es posible
hablar de modernización social "cultural lasrepresentaciones
colectivas, que emergen en la modernidad con carácter
autorreferencial, son incorporadas en instituciones sociales
que permitan el despliegue de "sistemas" autónomos: Como
la empresa y el mercado capitalista (sistemas económicos),
como los aparatos estatales de la burocracia y la
administración (sistemas político-administratívos), así como
las constituciones y el sistema legal-procedimental, que
proporciona el marco normativo (democracia) de
participación política ciudadana, y la regulación de los
conflictos sociales, respectivamente. En cuanto al segundo,
señalamiento que para reducir complejidad social" ... se
precisan nuevas formas de acción social (orientada a la
comprensión y orientada a fines), así como una selectividad
de las expectativas sociales indeterminadas, que han sido
5

posibilitadas por la "apertura presente al futuro." (Beriani,
1990: 91 y 92)
La modernización remite de manera directa a la
noción de progreso que se encuentra asociada con la idea
de aceleración del cambio de estructuras económicas,
políticas, culturales, etc. "Dentro de este "espacio social" que
define la significación social de "progreso" se configuran
diferentes ritmos (más o menos acelerado) de cambio
histórico-social." (lbid: 85)
Marramao dice que la sociedad actual se caracteriza
por la palabra progreso. Este no es una propiedad de la
modernidad, es su forma. Hay una sedimentación del proceso
de afirmación gradual del principio de productividad que se
expresa en la soberanía de la forma-tiempo. En el proceso
hay una transformación de la palabra progreso; así como de
dos conceptos meta políticos de la modernidad/
modernización (Marramao, 1989). Establece la diferencia
entre modernidad social (modernización) y modernidad
política. Es decir, se requiere, desde esta perspectiva, tomar
distancia crítica de los efectos perversos no previstos ni
pretendidos de la modernización económica y, al mismo
tiempo, recuperar la experiencia de la instauración de
prácticas democráticas y de respecto a la integridad social e
individual. En este sentido, podemos decir con Lechner que
" la modernización da lugar -en un mismo proceso- a dos
tendencias contradictorias: integración y marginalización.
Más exacto: la marginación tanto de amplios sectores como
de regiones enteras." (Lechner, 1995: 19)
2. LA DESCENTRALIZACiÓN EN EL HORIZONTE
DE UNA MODERNIZACiÓN (SIN FIN)
Con las nuevas condiciones políticas que presenta la
Región después de los procesos de pacificación y del
(re)establecimiento de democracias electorales, se observa
que las sociedades centroamericanas, procuran estructurarse
6

formalmente a semejanza de los modelos políticos
institucionales de las denominadas democracias industriales,
pero con el inconveniente de arrastrar, en general, una historia
de autoritarismo y exclusión social, que no tornan fácil el
tránsito a nuevas formas y prácticas. Esto hace que las
dinámicas sociopolíticas de la mayoría de los países se muevan
entre los intentos de (auto)constitución de Estados
"modernos" y las resistencias de sectores políticos y, también,
de la sociedad civil a las transformaciones propuestas,
apoyándose en comportamiento de corte caudillista, oligarca,
c1ientelista, etc. Enconsecuencia, asistimos a la conformación
de un conjunto de naciones "hibridizadas" desde el punto
de vista de sus modelos de gestión y de las culturas políticas
que enmarcan la relación entre los gobiernos y los
gobernados. Esto nos obliga a pensar las realidades de tales
contextos nacionales a partir de sus afanes de auto
organización alrededor de la idea de la modernización, lo
cual supone, con frecuencia, hacer referencias a procesos
inacabados, truncados; "torcidos", de sustanciados,
"desconectados", designados / resignificados.
Esta idea de la modernización ha sido incorporada al
sustrato cultural de los ciudadanos y ha perfilado el horizonte
de vida que estos manejan al igual que sus representaciones.
En otras palabras, se ha instalado en el sentido común de la
gente.
Si bien existen distintas visiones y proyectos de la
modernización, habría que aceptar que para los países y
localidades de los países centroamericanos estos constituyen
el marco general en el cual se plantea la política pública.
Atina Norbert Lechner cuando afirma que América Latina se
encuentra ante un dilema: Optar por la modernización o
privilegiar la integración social y correr el riesgo de quedarse
fuera de la lógica de funcionamiento de la economía mundial.
(Lechner, 1995: 18)
7

El discurso de la modernización constituye el texto
que les da sustancia a las grandes transformaciones que en
el plano económico y políticos-institucional se han venido
promoviendo e impulsando en todo la Región.
En América Central el discurso de los organismos
internacionales y de los gobiernos nacionales ha tendido a
uniformar las propuestas de descentralización. A pesar de
que factores comunes han marcado las propuestas y medidas
concretas de descentralización, es indiscutible que en cada
contexto nacional han adquirido un matiz particular, de
acuerdos con las fuerzas que lo promueven, los niveles de
centralismo y estabilidad que presenta cada sociedad, el vigor
de las demandas de modernización y democratización del
Estado de parte de la sociedad civil, así como los grados de
exigencias de los organismos internacionales para que se
constriña el Estado y la sociedad asuma responsabilidades
en la gestión de "lo público". El modo como se jerarquizan e
interrelacionan estas variables en cada país ha determinado
que en algunos casos la descentralización se plantee unas
veces con propósitos técnicos de modernización del Aparato
Institucionales, otras como estrategias de disminución de este,
otras con fines políticos-militares de control de las poblaciones
y otras como fórmula de obtener mayores niveles de
democratización de la relación Estado-territorio. Por lo demás,
lasfalencias del sistema institucional son siempre presentadas
como reparables, lo cual resulta lógico, puesto que ningún
gobernante o administrador podría plantearse
conscientemente administrar o gobernar algo que desde su
punto de vista, no resulta gobernable. La forma que asume
la racionalización de la acción social en el plano institucional
es la modernización, por tanto, siempre las insuficiencias del
sistema van a ser entendidas como productos del atraso o al
menos de la falta de"más modernización".
No es ocioso recalcar que este discurso de la
:nodernización institucional resulta frecuentemente disonante
;i se le contrasta con la vocación retardataria que con
8

frecuencias han mostrado las estructuras militares y los
sectores más oligárquicos de la clase dominante, Aun así,
este discurso, alimentado por las exigencias de organismos
internacionales, por la necesidad de los gobiernos nacionales
de operacionalizar efectivamente la demanda social
incrementada (deuda social), más la urgencia de cambios
institucionales que favorecieran la necesaria pacificación y
normalización política que requería esta región, se ha venido
materializando en acciones concretas de tipo político
institucional, que hacen suponer algunos cambios en la forma
de gestación de "lo público".
En realidad, las teorías de la modernización no son
nuevas en América Latina; es bien sabido que incluso existe
un corpus de elaboraciones teóricas importantes sobre el
tema de la modernización. Es dentro de este contexto que
se inscriben las propuestas de "descentralización"
(regionalización) que se han puesto en funcionamiento en
la Región a partir, sobre todo, de la segunda mitad de la
década del 80.
Esto guarda relación con la idea de una
"modernización sin fin", la cual es a veces utilizada para
justificar la situación de crisis y presentar las bondades del
mañana. Al respecto" ... es importante hacer notar que todas
las propuestas de descentralización y en sentido extenso de
reformas del Estado que se han planteado en Centroamérica
fueron acompañadas por un discurso modernizador." La
consigna ha sido modernizar el Estado para organizar la
producción, para lograr la integración social, y para
normalizar el sistema político. En términos más específicos,
podemos decir que la "descentralización" (regionalización)
2 Jordán explicita resumidamente este enfoque que erige a la descentralización
en una de las palancas fundamentales del nuevo proceso de "modernización",
cuando afirma que "es posible afirmar hoy que, con distintos grados de progreso,
una parte importante de los esfuerzos de modernización está destinada a los
proceso de descentralización" (Jordán, 1993: 73).
9

y el fortalecimiento de las municipalidades han sido
concebidos como fórmulas de modernización político
institucional y administrativa, considerándose "lo local" como
espaciosde realización productiva y social, y la organización
comunitaria como modelo moderno de organización social
y de realineamiento político" (Rivera, 1995: 143).
La descentralización, desde el punto de vista de
quienes sostienen una visión institucional - modernizante,
implica plantear una correlación espacios-gobierno y / o
espacios / prestación de servicios más equilibrada. En otras
palabras, este enfoque plantea la instauración de una
gramática espacial distinta, que permita el ejercicio
"moderno" del gobierno.
En la actualidad, este discurso se organiza alrededor
de distintas nociones como desarrollo local que se
corresponden con procesos específicos.
La situación de "no desarrollo" de los países
latinoamericanos, siempre se ha interpretado como la falta
de "modernización". En efecto, el recurso al criterio del
tiempo y a la idea de progreso, que tanta discusión ha
ocasionado en los últimos días, en el campo político y
administrativo, sigue teniendo el mismo valor que antes.
Tanto en Europa como en África o en América Latina, la
solución a la crisisesvisualizada como un problema de "más
técnica"; por tanto, se requiere tomar la decisión de romper
con el vínculo atávico que subsume tomar la decisión de
romper con el vínculo que subsume las prácticaseconómicas,
políticas y administrativas en el mundo de "lo atrasado /
tradicional" para luego ponerse al día (Rivera, 1995).
En América Latina estanoción, que ha estado presente
en los planteamientos sobre el desarrollo del Estado y la
economía desde hace más de cuatro décadas, resurge con
nuevos bríos. El diagnóstico general permite establecer a los
políticos y equipos técnicos burocráticos que es la falta de
10

"modernización" lo que impide, en estos países, salir de la
crisis. El postulado de fondo consiste en mostrar las bondades
que deparará el futuro, si se logra la modernización
económica y del aparato institucional del Estado. De ahí que
laspropuestas de reformas del Estado tengan como horizonte
la modernización ([bid: 142 y 143).
En estesentido, habría que decir, mirando la evidencia
empírica, que losgobernantes y equipos técnico-burocráticos
de la Región hacen recaer lasposibilidades de gobernabilidad
de sus países en la consolidación de un modelo de sociedad
"modernizada" en lo económico-productivo y en lo
institucional.
El concepto de desarrollo también es un término
polisignificante, por tanto, consideramos que, al igual que
en el caso de la noción de descentralización no se debe
pretender establecer la definición "válida" o "buena", lo que
corresponde es más bien mapear los discursos sobre el
desarrollo -entendiendo que son producciones de actores
diversos, con una "validez" que ellos mismo le asignan y
que otros sectores de la sociedad pueden reconocer
procurando identificar los puntos de encuentro con el fin de
ponderar las posibilidades de concertación. La naturaleza del
término obliga a tomar conciencia de que se trata de una
noción diferente lugares y posturas teóricas o doctrinarias,
tenga la sensación de que hablan de lo mismo, no siempre
tienen el mismo referente.
El otro elemento que aparece con la noción de
modernización y la de desarrollo aplicado a la situación de
colectividad en unidades territoriales más disminuidas es el
de "lo local".
En primer lugar, debemos decir que desde hace
algunos años en América Latina el tema de "lo local territorial"
como referencia espacial de las políticas públicas o como
forma de reanimación de la gestión local-comunitaria estuvo
11

presente en las preocupaciones de unos pocos técnicos y
burócratas que veían en ello una posibilidad de hacer
gobernable "la Administración Pública"; sin embargo, su
trascendencia y asimilación por parte de la sociedad fue muy
limitada. Habría, aun así, que señalar que todas las iniciativas
de desarrollo de la comunidad y de fortalecimiento de las
colectividad agrícolas permitieron acumular una serie de
estudios de tipo, generalmente, descriptivo, sobre ese tema
que no logró sedimentar una reflexión suficiente. No es sino
hasta la década del ochenta, y sobre todo la del noventa,
que resurge con bríos, acicateado por las discusiones que
tuvieron lugar en países como Francia, Gran Bretaña, España,
etc. La profusión de estudios y de propuestas concretas de
refuerzos de "lo local" tampoco ha estado acompañada por
una reflexión acabada sobre el concepto, lo cual ha traído
como consecuencia la incomprensión del carácter multívoco
y cacofónico con que ha sido utilizado por distintos actores.
El tema de "lo local", también, tiene varias
posibilidades de entrada y cada una de ella pareciera que se
dirige no siempre a los mismos lugares, y además tiene un
origen diferente y, frecuentemente, divergente. Porejemplo,
la discusión de "lo local" en el plano económico empresarial
que empieza a plantearse en las grandes firmas
hipercentralizadas europeas, no tiene una relación directa,
al menos aparente, con las políticas de desarrollo de la
comunidad o con las políticas de reformas municipales o de
descentralización, las cuales enfatizan más en el aspecto
políticos (democracia local o de servicios sociales (realización
de la Ciudadanía). Tampoco con las de reordenamiento del
territorio.
Si aceptamos lo anterior, tenemos que partir de que,
pretender establecer "la definición" no solo es un ejercicio
poco útil, sino que conduce a una posición esencialista que
deja de lado la variedad misma de los discursos y las prácticas
que tienen como eje "lo local", así como sus formas de
materialización. Por el contrario, el ejercicio, sobre todo para
12

los actores involucrados en prácticas de gestión de lo local,
consiste en reconocer la pluralidad de discursos y de
propuestas e identificar los puntos de coincidencia para definir
su idea de un "plan" local.
En síntesis, podríamos decir que lo que corresponde
es reconocer que existe diferentes narrativas de "lo local"
que puede ser identificadas y "tipologizadas". Por tanto, lo
que resulta necesario destacar es el conjunto de elementos
que deberían ser tomados en cuenta para realizar el ejercicio
de reconstruir las distintas narrativas que puedan identificarse
alrededor del tema de la transformación de lo político
institucional y de la gestión socio-económica. Tal esfuerzo
nos conduce a reconocer que hay una(s) forma(s) de
producción estatal de lo local que tiene(n) que ver con la
manera como se politizan y se incluyen en agendas los
distintos discursos de lo local (los cuales en el caso de la
dimensión político-institucional est án claramente
relacionados con las propuestas de descentralización y de
reformas municipal) y unas formas específicas que tienen las
colectividades locales de gestionar lo local, avalando,
complementando o sustituyendo las medidas y políticas que
proceden del Poder Central o la municipalidad. Es necesario
señalar que se plantean diferentes narrativas de "lo local"
alrededor de la dinámica de tratamiento institucional de "lo
local" que se genera a partir de la acción, sobre todo, de la
municipalidad.
3. INTEGRACiÓN SOCIAL Y
DESCENTRALIZACiÓN
Las sociedades modernas se ordenan a partir de
procesos de diferenciación sistémica, que expresan la
racionalización de la acción social. Podemos decir que la
diferenciación entre sistemas (económicos, políticos,
administrativos, organizacional) tiene como horizonte la
viabilización de la reproducción sociocultural, y la integración
l ', )

social. Todo ellos supone coordinar, planificar y programar
las diferentes funciones sociales, con el fin de disminuir la
complejidad social, tornándola gobernable. Esta
racionalización se apoya en un proceso de diferenciación
entre sistemas. No obstante, la diferenciación sistémica no
evita la aparición de efectos negativos que, lejos de reforzar
la integración social, la deterioran provocando en algunas
situaciones altos déficit de gobernabilidad. Enotros términos,
la diferenciación sistémica permite una integración social,
que tiende a "fragílizarse" por los mismo efectos que
producen este proceso.
La idea de progreso en la que se ha apoyado esta
visión del desarrollo social no solo no ha proporcionado
bienestar y estabilidad sino que contribuyó a generar una
crisisen laforma de autoorganización de lasociedad y amplios
déficit de modernidad. En otras palabras, se da
desacoplamiento entre la modernización y la modernidad.
El aumento de opciones que ofrece la modernización:
"...no se traduce automáticamente en un incremento de
felicidad, del bienestar y de la igualdad social, sino que, de
tal procesos selectivo de modernización se derivan
contradicciones, crisis y conflictos que afloran en diversos
ámbitos sociales" (Beriain, 1990: 43).
Este proceso que en las sociedades desarrolladas
tiende a ser grave, en las sociedad subdesarrolladas se torna
dramático, toda vez que la diferenciación sistémica tiende a
ser imperfecta, el proceso de modernización inacabado y la
integración social extremadamente frágil.
Para intentar desarrollar de manera operativa este
concepto de integración social, vale la pena empezar por
analizar dos proposiciones que realizan [obert y Muller:según
la primera, la heterogeneidad y lascontradicciones del estado
en acción no son producto del azar, ni tampoco la resultante
mecánica de la extensión de su dominio de actividad; estas
se explica a partir de las exigencia múltiples y contrarias a las
14

cuales todo orden político debe responder. La segunda
plantea que la "acción del Estado no es nunca una respuesta
automática a situaciones socialesbien definida. Ella exige un
trabajo de aprendizaje y de inversión para adaptarse a las
incertidumbres fundamentales que marca toda acción
política" (Jobert y Muller, 1987).
Estas exigencias contradictorias del orden político
pueden ordenarse alrededor de dos modalidades de
conmoción de la cohesión social. Pueden aparecer desajustes
entre los diferentes sistemas que estructuran la sociedad,
desajustes entre sectores son ritmos reproducción diferente,
ente las esferas mercantil y no mercantil, entre sectores
protegidos y sectores sumidos en la competencia
internacional, etc. Las disparidades van ahora a pesar sobre
la integración del sistema.
La cohesión social puede igualmente ser
conmocionada cuando los sujetos que la componen no se
reconocen más en los valores y los símbolos que la justifican
y que dan legitimidad a los sistemas políticos. Esto supone
enfocar no solamente como un asunto de la sociedad en
general, en tanto conjuntos de sistemas, sino como mundo
vivido por sujetos capaces de análisis y de juicios.
A cada una de las dimensiones de la cohesión social
corresponde procesos políticos específicos. Así la regulación
es concebida como el conjunto de procesos que procuran
consolidar la integración del sistema, y la legitimación a los
que pretenden reforzar la integración social.
4. LA DESINTEGRACIÓN /INTEGRA.CIÓN DE LOS
CONTEXTOS
DE LOS PAíSES POBRES
Uno de los rasgos de la sociedad moderna es
precisamente la simultaneidad de procesos de integración /
15

desintegración social o en otras términos la coexistencia de
dinámicas de construcción / reafirmación de ciudadanía real
y de desciudadanización. Todo ello puede verse en diferentes
momentos y presentando puntos altos y bajos no siempre
coincidentes.
Hablar de la integración social es hacer referencia a
los procesos de estructuración /desestructuración de la
sociedad. En términos de Beriain "tematizar la integración
significaasimismo dar cuenta de su "alteridad", de la ausencia
o del déficit de integración, en la forma de fragmentación
cultural, anomia o crisis económica" (Beriain, 1996: 9). Este
proceso ubicado en la sociedad actual está directamente
relacionado con ladinámica de construcción de la ciudadanía.
En sentido contrario, el anverso de estosprocesosque hacen
posible la cohesión funcional de la sociedad es el conjunto
de prácticas de exclusión social y de negación de derechos
ciudadanos.
Para entender los procesosde integración que se han
puestos en funcionamiento en América Central, nos parece
útil, en primer lugar, retomar la definición de integración
social que ha elaborado Beriain, apoyándose en los
planteamientos de Bernhard Peters "que se refiere a
determinadas formas cualitativas de orden y estructuración"
de las relaciones sociales, cuyas contrapartes serían la
desorganización y la desintegración (pero no la indiferencia),
en el sentido de unos Estados deficitarios y patológicamente
estructuradosy organizados" (Beriain, 1995:.41). En segundo
lugar, reconocer la distinción que realiza el mismo autor de
tres dimensiones de la integración: la integración funcional
(orientación y coordinación funcional de lasacciones externas
en el mundo objetivo), la integración moral (se refiere al
equilibrio entre pretensiones conflictivas y al bienestar e
integridad de los afectados por determinadas decisiones), la
integración simbólica (alude a la interpretación de las
necesidades y a la formación de los valores, a los objetivos y
16

planes vitales y a la formación de las identidades individuales
y colectivas.
Estos tipos de integración obedecen a lógicas y
temporalidades no siempre coincidentes y presentan niveles
diferenciados de funcionalidad. Puede darse el caso de la
sociedad que logren niveles adecuados de integración
funcional, pero con niveles deficitarios de integración moral,
o a la inversa.
En todo caso, si los mecanismos de integración
funcionan deficitaria mente encontramos distintos efectos. En
el plano funcional la desorganización; en el moral la anomia,
los conflictos, violencia, injusticia, "insolidaridad"; en el
simbólico, alineación, indiferencia, depresiones emocionales,
perturbaciones de la identidad, pérdida de sentido, falta de
orientación.
En efecto, a estas formas de integración I
desintegración social corresponden unas formas específicas
de funcionamiento societal. Los efectos desintegradores
representan, en buena medida, la proyección especular de
los niveles de funcionalidad del, modelo de organización
socioeconómica y política de una sociedad; Esto se puede
mirar a partir de los niveles de deterioro de la política social,
la cual, ciertamente, evidencia las inconsistencia de los
modelos o mecanismo de integración social.
El mercado y el sistema político-administrativo han
sido considerados, con diferentes énfasis según la época y la
posición política-ideológica, los instrumentos fundamentales
de la integración funcional. En el período en el cual el Estado
tematizó en menor grado las problemáticas sociales, la
sociedad depositó en el mercado y, en general, en el
funcionamiento de la economía, sus posibilidades de
autorreproducción, como cuerpo integrado. Luego con la
conformación del Estado societal, el sistema político
administrativo fue poco a poco asumiendo el grueso de las
tareas de integración de la sociedad. En la actualidad la crisis
17

de dicho modelo ha llevado a que el Estado tiende a
desatender la integración funcional, en momentos en que
distintas posiciones se plantea el retorno al mercado y a la
sociedad civil de las tareas de integración. Se plantea la
reestructuración de la sociedad civil de manera tal que se
vuelva autosuficiente. Sin embargo, es claro que tal
transformación no se puede dar de manera sencilla, se
requiere en cambio de una reconceptualización del Estado
de parte de los individuos, de sus prácticas, de sus
responsabilidades, de su sentido de la organización social y
de la forma de enfrentar o plantear el conflicto, lo cual no se
logra fácilmente.
Es indispensable que en los países en los cuales las
frágiles condiciones de la dinámica económica y el mercado
no resuelven losproblemas de supervivenciade lasmayorías,
la política social pasa a ser puntal de los procesos de
integración social.
Actualmente, seobservaque laspropuestasrecientes
de reestructuración institucional han tendido a privilegiar los
imperativos de "modernización" económica, en detrimento
de las actividades de integración social. De esa manera, se
ha apostado a un único aspecto de la integración funcional,
dejando de lado elementos centrales de esta dinámica que
constituyen el cemento de la articulación orgánica de la
sociedad. En efecto, las medidas de reforma del Estado se
plantean como primer objetivo, y eje fundamental de la
modernización de la economía. Otras medidas que han sido
concebidas como mecanismos que pueden dar respuesta a
los imperativos de integración social (desactivación del
conflicto / coordinación de la energía social en función de
tareas comunes), si bien son consideradas no ocupan una
posición preponderante en el orden la relación de la "agenda
política". En consecuencia los propulsores de la reforma del
Estado enfrentan el siguiente dilema: lograr las
transformaciones institucionales, que, generalmente,
suponen un aumento del desmejoramiento de los nivelesde
18

bienestar, sin dislocar las bases de la integración social. El
resultado que ha tenido, hasta el momento, el manejo político
de este dilema, que se ha traducido en la reducción de las
tareas de integración a su mínima expresión, ha sido la
"hiperfragilización" del sustrato material sobre el que se
estructura la cohesión social.
Diríamos que los mecanismos de integración
funcional en las sociedad centroamericana se han venido
deteriorando, al punto que resulta cada vez evidente la falta
de cohesión en términos de producción de bienes y de
distribución de servicios.
Para simplificar, se puede decir que la política social
es el modo como el Estado trata institucionalmente "lo
social"; es decir, la manera como se tematizan los asuntos
sociales. Este proceso de tematización debe ser concebido
como el conjunto de interacciones que en definitiva dan
forma a la política social y supone, en consecuencia, la
institucionalización de ciertas problemáticas entendidas como
importantes para todas la sociedad. Tal y como Logroye lo
ha planteado, la política social resulta de la interacción de
varios actores que procuran obtener un máximo de beneficio
con su intervención, para lo cual movilizan los recursos de
que disponen y despliegan estrategias acordes con su posición
en el juego.(Lagroye, 1991 :439). Eneste sentido, habría que
aceptar que con alguna frecuencia, la política social se define
a partir de los intereses de grupos corporativos a gremiales y
no necesariamente constituye la reacción automática del
Estado a la pujanza que muestran los potenciales
"beneficiarios".
El término política social nos plantea de entrada las
contradicciones que encierran dos pares aparentemente
complementarios pero frecuentemente opuestos:
representantes - representados (lo cual plantea la discusión
sobre la relación entre gobernantes y gobernados, y en
términos más precisos, el tema de la gobernabilidad), y
19

proclamación de derechos sociales - realización de derechos
sociales(lo cual sitúa el problema de la distancia existente
entre la envoltura formal de los derechos y la concreción de
estos, y en sentido más específico, alude' al tema de la
ciudadanía social formal o de baja intensidad, y a la no
consolidación de una cultura de derechos).
En el manejo que hacen políticos y cuerpos técnico
burocráticos de las problemáticas sociales se identifican un
comportamiento que podríamos denominar autista y
tautológico. Los burócratas dialogan con los efectos
especulares de sus propias prácticas, sin atender un principio
mínimo de realidad. Si la estadística dice que no hay pobreza,
los mendigos son actores de la calle, y si el PIB creció,
automáticamente, desapareció el hambre de la familia del
campesino, del jornalero, del vendedor ambulante. Este
soliloquio político burocrático solo puede ser entendido como
la resultante de una visión excluyente de la practica política
- institucional. Lo anterior se torna comprensible si se
reconoce que los burócratas y el resto de los actores
gubernamentales construyen nichos autorreferenciados a
partir de sus propios intereses y necesidades.
El modo como los burócratas y políticos manejan la
idea de tiempo respecto a medidas que se relacionan con las
posibilidades de supervivencia de la gente, también, atenta
contra la intención de constituir una sociedad integrada. El
desconocimiento de las temporalidades de los sectores más
desprotegidos de la población expresa una descarnada
violencia que es apenas atemperada por los montajes
mediáticos de la crisis y las poses dramatúrgicas de los
políticos. Es claro que exista una diferencia de naturaleza
entre los tiempos políticos o político - económicos y los
tiempos vitales: Los tiempos requeridos para que algunos
ajustes macropolíticos pueden tener efectos "positivos"
pueden suponer, en términos de tiempos vitales, cercenar
posibilidades de supervivencia a los individuos y ubicarlos
en condiciones deplorables.
20

••
Se puede constatar en la omisión , en la falta de
política social, un conjunto de acciones que obstaculizan la
realización de la ciudadanía, y que, aún más, ponen en peligro
la integridad física de los individuos.
Es claro que el criterio de territorialidad tiene que ver
con el modo como la sociedad, por un lado, y el Estado, por
el otro, materializan su visión de la espacialidad, o en otros
términos, cómo se plasman las asimetrías socioeconómicas
en el territorio, y cómo el accionar del aparato institucional
del Estado se ajusta a tal situación, ofreciendo los servicios
de manera diferenciada de acuerdo con lo que los territorios
representen. Se conforman de ese modo, centros, periferias,
y jerarquías de espacios.
En resumen, se puede decir que la misma forma
espacial que asume "lo social" es ya una manera simbólica
de representar la viabilidad diferenciada de las poblaciones
locales y regionales, atendidas o desatendidas desde el punto
de vista de las prestaciones sociales.
Podemos afirmar que la integración social y la
ciudadanía son dos caras de un mismo proceso, y la
descentralización, como acción pública, un punto de reunión
entre ambas. Tal vínculo lo podemos representar de la
siguiente manera:
Figura 1
Política de Ciudadanía
integración social
Demanda de
autogobierno
Política social Demanda de servicios y
Reordenamiento de representación
territorial
Proceso de descentralización de la
gestión de lo público local
21

Además de losimperativos de autoorganización yde generación
de las condiciones necesarias para alcanzar niveles adecuados
de cohesión societal, la colectividad requiere de un conjunto de
códigos que regulen la interacción entre losciudadanos. De esa
manera, se demarcan laactuación subjetivayel interés colectivo.
Es importante tener en cuenta que:
"La integración moral pretende un equilibramiento
de los conflictos de se derivan de la acción de las
personas o de sus organizaciones, bajo una
consideración imparcial de las pretensiones en liza, y
asimismo busca el reconocimiento y un trato de las
personas moralmente igualitario y justo, con arreglo
al principio ético de lo justo - equitativo. Losprincipios
sobre los que se basan estas instituciones son la
protección de la persona contra daños corporales o
simbólicos, la garantía de igualdad en la libertad de
acción, la igualdad de derechos de participación en
diferentes formas de la vida social y política".(Ibid:
43 y 44).
En Centroamérica encontramos una clara tendencia
a la desintegración moral que tiene bastante que ver con la
desintegración funcional y con el uso "instrumental" que de
los recursos materiales y simbólicos han hecho políticos y
quienes dominan el mundo de "Ios negocios". En efecto, el
proceso de deterioro de la política social y, en general, de la
legitimidad del sistema sociopolítico no resultaría explicable
si no se consideran los actos frecuentes de "violentación" de
"lo público" que realizan tales actores. Refiriéndose al tipo
de efectos que ocasiona un contexto de corrupción, Rodrigo
Guerrero ha manifestado con tono sentenciosos que ":... la
inmoralidad de la administración pública hace lejana cada
vez más la democracia, porque el ejercicio de la soberanía
popular solo es posible en una cultura política honesta y
transparente" y luego agrega que: "Ia corrupción genera
injusticias, atropellos, resentimientos, inconformidad y
desorden social. Tarde o temprano la presión de losconflictos
22

originados en el atropello cínico de la voluntad popular y la
desesperanza de la población ante la anarquía, resquebrajan
lasbases del sistema" (Guerrero, 1994: ili). Todo ello expresa
un aumento en la incredulidad que los ciudadanos muestran
respecto a la política, las figuras públicas y las instituciones.
La desdignificación que ha sufrido la gestión de "lo publico"
y la política, en general, pareciere haberse orientado a un
punto sin retorno.
Esta dimensión de la integración social, vista a partir
de las demandas / ofertas de descentralización, puede
significar, en un primer momento, un freno, puesto que la
falta de credibilidad que tienen los gobiernos y las
instituciones estatales hacen que con frecuencia algunas
iniciativa que muestran una vocación democratizadora
puedan ser abortadas, o en el mejor de los casos, frenadas.
Leída en positivo y mirando hacia delante, habría que decir
que uno de los efectos que podría tener la puesta en
funcionamiento de estrategias democráticas -es decir,
consensuadas- de descentralización, esla restauración de los
cimientos morales de la cohesión social, al acercar los
"instrumentos" de gobierno al ciudadano y, de esas manera,
optimizar los controles y mecanismos de fiscalización social.
Los mecanismos de integración simbólica constituyen
el elemento articulador de las identidades de las sociedades
en sus distintos niveles territoriales. La integración simbólica
hace referencia a la construcción conjunta del sentido, a las
formas de construcción de la identidad colectiva, a la
autorrealización colectiva e individual y a la satisfacción de
necesidades; busca la concordancia en las representaciones
de valor, en los arquetipos e imágenes primordiales sobre la
existencia" (Beriain, 1995: 44).
La idea de política, la religión, constituye un
cementerio que da forma y perfila un comportamiento
cultural - simbólico que habla de altos niveles de
identificación de un"nosotros", pero al mismo tiempo
23

presenta un anverso caracterizado por la desidentificación,
la desvalorización de "lo propio", la pérdida de referencia
respecto a los orígenes de la nación, etc.
Es importante tener presente que "...Ia integración
social siempre supo la producción de un conjunto de
símbolos, imágenes y representaciones de la sociedad, del
Estado, de los gobernantes y de sus obras. Los actores
gubernamentales no solo deben pretender crear condiciones
materiales, para que se obtengan niveles aceptables de
integración social, sino también, y sobre todo, un conjunto
de imágenes que sugieran que la sociedad está integrada
no fragmentada-o En este sentido, podemos decir que la
integración social no se logra a partir, únicamente de valores,
principios, símbolos, imágenes, etc., es la combinación de
ambos elementos, lo que constituye la base de dicha
dinámica". (Rivera, 1995: 135).
Indudablemente que con los programas de ajustes
estructural y con la promoción de la reforma del Estado,
estos procedimientos se ven considerablemente aumentados.
La manifiesta impotencia del Estado para garantizar los
condiciones necesarias para la preservación de la cohesión
social, a partir de la dotación de ciertos niveles de satisfacción
a la demanda social lleva a priorizar el despliegue de
estrategias de producción de imágenes y a intensificar las
manifestaciones dramatúrgicas, mediante las cuales los
gobernantes se presentan como los salvadores de la patria;
al mismo tiempo, llaman a los sectores populares y capas
medias a participar en la ritualización política, al demandarles
la realización de actos de sacrificio a fin de salvar la nación.
La creación de nuevas pobres y la reubicación de los viejos
pobres en una situación inimaginada, forman parte de estas
demandas de sacrificio requeridas para preservar la nación
(lbid:. 139). Así, violentar los movimientos sociales en aras
de la estabilidad política o lanzar a miles de individuos al
aras de la estabilidad política o lanzar a miles de individuos
al ara saerificial, porque el modelo macroeconómico lo
24

demanda, es planteado a veces como un acto legítimo desde
la perspectiva de los que toman las decisiones e incluso ser
presentado en un cuadro ceremonial como un necesario acto
de inmolación en favor de los intereses societales.
En Centroamérica tales procedimientos técnico
políticos han provocado un deterioro de la base material sobre
la que se apoya la integración social y, en sentido opuesto,
un aumento de los indicadores de desinteqración,
5. COROLARIO
La integración social es una tarea fundamental que
se plantean los gobiernos. El tipo de integración va a
determinar los niveles de realización de ciudadanía y de la
política pública.
El esquema que Beriain plantea para analizar los
procesos de integración social nos parece útil si queremos
establecer la manera como afecta a los contextos nacionales
la presencia o la ausencia de medidas de descentralización,
de reforma municipal o de innovación local y, en sentido
opuestos, entender cuáles son los obstáculos con que topan
estas acciones en los países en los cuales la integración social
resulta deficitaria.
En general, se trata de sociedades con baja integración
funcional, con baja integración moral, producto de un estilo
de ejercicio político totalmente excluyente y que suscita poca
credibilidad entre los ciudadanos. El caso de Costa Rica es el
que muestra mayores niveles de integración funcional y una
integración moral que si bien presenta un progresivo
deterioro, sigue siendo más sólida que en el resto de los países
de la Región.
De todas formas, lo que nos interesa aquí es poder
establecer cuál es le problema que lleva a plantearse la
25

reconfección del modelo de gestión pública de "lo local" y
de qué manera estárelacionado con los temas de la nación y
la integración social. Beriain, al igual que Habermas vinculan
directamente lacuestión de la nación al tema de laintegración
social,sobre todo, en sudimensión simbólica. (Beriain, 1996:
22 y 23).
Se parte de un diagnóstico generalizado de que la
Región ha padecido históricamente gravesproblemas de tipo
económico, que han favorecido procesos de
hiperconcentración de la riqueza y de masificación de la
pobreza, ello a pesar de la tendencia en prácticamente todo
el continente de generar políticas de creación de sectores
medios. La economía, por supropia dinámica, siempreestuvo
muy lejos de generar procesos "naturales" de integración
social. Por otra parte, los Estados desarrollaron políticas que,
lejos de intentar contrarrestar los efectos de economías muy
limitadas con el fin de disminuir el déficit de integración,
reforzaron sus aparatos militares en procura de alcanzar la
cohesión societal por la vía de la fuerza y no por medio de
políticas de integración social.
No obstante, en la historia de América Central se
registran diversas modalidades de integración social.Algunos
países como Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua
con aparatos militares fuertes se han caracterizado por poseer
políticas de integración social débiles. Otros países como
Costa Rica y Panamá con sistemas políticos menos
excluyentes han desarrollado estrategias de integración
menos débiles que las anteriores.
En general, la amenaza constante de
resquebrajamiento de la cohesión social vuelve imperativo
el despliegue de estrategias de gobernabilidad( de
organización coherente del caos político- administrativo, y
de la economía por un lado, y de los impulsos de la sociedad,
por el otro). La gobernabilidad de las sociedades pasa por
dosprocesos: por un lado, laintegración sistemática (territorial
26

o sistemática) y la regulación, y por el otro, la integración
social y la legitimación.
Queda claro que entre los efectos que ha tenido la
crisis de la estructuración estatal centralista se encuentra el
aumento del déficit de integración social y la profundización
de la diferencia entre la proclama de derechos sociales y su
realización, o en otros términos, la materialización de la
ciudadanía social.En efecto, el Estado en América Central se
muestran incapaz de procesar la demanda social y restringe
al mínimo las posibilidades de realización de los derechos
sociales. Ciertamente, habría, que reconocer que en el campo
de los derechos civiles y políticos se ha logrado avanzar en la
Región en los últimos años de manera significativa; sin
embargo, la ciudadanía social sigue siendo
extraordinariamente precaria.
27

DESCENTRALIZACiÓN EN AMERICA
lATINA:
una perspectiva comparada*
FERNANDO CARRIÓN M.l
ANTECEDENTES
EL proceso centralizador de la sociedad, la economía,
la cultura, la política y el territorio -en un contexto de
globalización y revolución científico tecnológica- ha
conducido al desarrollo de su antítesis: la descentralización. .,v'
Este proceso, que se inició en Europa con anticipación a lo
ocurrido en América Latina, requiere ser conocido y analizado,
realizando un balance de las principales experiencias, así
como de la historia de los procesos particulares, puesto que
se ha constatado que, aunque existen ciertas constantes, no
hay un modelo general de descentralización: cada país en
cada momento debe encontrar las soluciones más adecuadas
para contrarrestar los efectos nocivos tanto del centralismo
y como de la descentralización.
Esteartículo pretende hacer un recorrido sintético por
América Latina para conocer los procesos particulares de
descentralización, así como las determinaciones generales
que definen su contenido, buscando conocer experiencias y
extraer lecciones de carácter general. Iniciamos con algunas
* Artículo tomado de Anuario Social y Político de América latina y el Caribe.
Venezuela: Nueva Sociedad; Costa Rica: FLACSO Secretaría General, 2002; págs.
118-131.
1 Director de FLACSO-Ecuador, Editorialista Diario HOY-Ecuador, Asesor Prefecto
de Pichincha.
29

consideraciones metodológicas; seguimos con las
características de la descentralización europea y
latinoamericana, y con la situación de lo local; y concluimos
señalando los límites y limitaciones de la descentralización.
1. DESCENTRALlZACION: posiciones y novedad
del tema
la descentralización busca principalmente la
distribución equilibrada y democrática de la centralidad -es
decir, del poder- al interior del Estado. Este proceso puede
desarrollarse tanto a través de la llamada descentralización
horizontal, como mediante la descentralización vertical,
procesos ambos que deben actuar armónicamente para no
producir asimetrías, desequilibrios o fraccionamientos." la
primera se refiere a la distribución del poder al interior de un
mismo nivel de la estructura del Estado; esto es, la búsqueda
de equilibrios entre los poderes ejecutivo, legislativoyjudicial.
la segunda alude a los cambios en la correlación de poder
entre los distintos niveles del Estado.
Si bien la descentralización se desarrolla
preferentemente al interior del Estado, es claro que implica
una readecuación de las relaciones entre el Estado y la
Sociedad. Es decir, la transferencia de competencias de una
entidad constituida a partir de una condición nacional a otra
de orden provincial o local, produce, concomitantemente,
la descentralización de un segmento de la sociedad,
generando así un cambio de interlocución social posiciona
localmente a los actores, anteriormente nacionales. Esto es
así porque la sociedad tiende a reproducir en sus instituciones
2 La historia reciente nos muestra que América Latina se mueve a contracorriente,
porque asistimos, por un lado, al fortalecimiento del presidencialismo -que
también se expresa a nivel local- y por otro, a un fortalecimiento de lo local.
30

a imagen y semejanza el carácter del Estado: el sistema
político de un Estado centralista es -también- centralista.
La descentralización es consustancial al proceso de
democratización del Estado, en tanto redefine la centralidad,
es decir el poder, dentro de la estructura estatal y, además,
replantea las formas de representación y participación de la
población. Por tratarse de un proceso de distribución del
poder entre los aparatos estatales y de la definición del peso
de los actores que allí se expresan, las características de
cualquier proyecto de descentralización tendrá que ver con
la correlación de fuerzas en cada coyuntura específica. Esto
significa que la descentralización se define en un ámbito
conflictivo de intereses, donde se producen las
confrontaciones entre descentralización y centralización, así
como entre los distintos proyectos de descentralización
existentes. Esto supone la existencia de varias posiciones
respecto del tema y de actores que las encarnen.
1.1. Posiciones sobre la

descentralización

La necesidad de reforma del Estado se ha convertido
un lugar común, no así las vías para lograrla. Existe un arduo
debate alrededor de ciertos temas fundamentales, uno de
los cuales gira entorno del movimiento centralización /
descentralización. Esto permite entender, según los ámbitos
institucionales y la profundización del proceso, que la
descentralización es un campo de intereses conflictivos, en
el que están inscritos actores sociales específicos. Cada uno
de éstos tiene sus prácticas concretas que moldean, aceleran
o frenan la descentralización, dando lugar a un proceso
altamente heterogéneo que -incluso- puede acarrear
resultados perversos. Estadiversidad se manifiesta en distintas
formas de concebir los contenidos de la descentralización.
31

La descentralización tiene que ver con la
transferencia de competencias y recursosde un nivel central
de gobierno (por ejemplo, un ministerio) hacia otro de
distinto origen y que guarda autonomía (por ejemplo, un
municipio). La desconcentración hace referencia a la
delegación de competencias de una administración central
(por ejemplo, un ministerio) a ciertos órganos dependientes
(por ejemplo, una dirección provincial del mismo).
Finalmente, el descentramiento o privatización refiere a un
proceso de debilitamiento del lugar central que ocupa la
política y lo público, por las vías de la informalización o la
privatización, como un medio para aumentar la eficiencia,
pero resignando la responsabilidad estatal, pública y política
(Carrión, 1996).
Los tres conceptos remiten a la categoría centro y se
definen por una relación que involucra dos términos: centro
periferia. Se trata, por tanto, de un tema general -sea supra
nacional o nacional- que engloba a la relación en su conjunto
y no a una parte de ella -como puede ser lo local.3 Según el
peso que cada uno de estos tres conceptos tenga se define
una concepción distinta de la descentralización. En la
definición de los tipos de descentralización debe también
prestarse atención si se le asigna mayor significación a un
órgano estatal (municipalista), a un territorio específico
(regionalista) o a un sector (salubrista).'
Por otro lado, si consideramos la cualidad de
centralidad, presente en los tres conceptos, veremos que los
dos casos iniciales implican una redistribución de la
centralidad dentro del propio Estado y, en el tercero, por el
contrario, implica una perdida de la centralidad en lo público,
la política y lo estatal.
3 Si partimos de la consideración metodológica que la suma de las partes no
definen al todo o, en el caso al que nos referimos, lasuma aritmética de municipios
o provincias no definen un país; la hipótesis es evidente.
4 El peso asignado a una de estas variables puede devenir en una descentralización
asimétrica, con consecuencias perversas: mayor centralización.
32

Algunas de las motivaciones que están presentes en
estos procesos (eficiencia, eficacia, etc.) tienen intenciones
y contenidos distintos según el caso que se t.rate. Por ejemplo,
la descentralización facilita la participación y representación;
la desconcentración abona a la gobernabilidad y la
privatización auspicia la segmentación social. Por ello, no
pueden ni deben ser vistos como si fueran lo mismo, a pesar
de que puedan formar parte de un mismo proceso. Loque sí
puede ocurrir, y de hecho sucede, es que simultáneamente
se lleven a cabo los tres procesos, puesto que no son
excluyentes ni tampoco uno es condición de otro, además
de que pueden desplegarse a escalas y niveles distintos al
interior del Estado. Por ejemplo, pueden impulsarse por
separado o de manera simultánea la descentralización,
desconcentración y /0 descentramiento en los niveles
nacional (vr.gr. Colombia o Bolivia), provincial o
departamental (vr. gr Córdoba en Argentina) o al interior de
un municipio en particular (vr. gr. Quito en Ecuador o
Montevideo en Uruguay).
Pero también se debe tener en cuenta que hay dos
posiciones sobre el tema, que pueden sistematizarse así:
Una parte de una crítica a lo estatal, desde
una perspectiva de participación de la «sociedad civil»,
a través de los llamados procesos de privatización,
de la ampliación del mercado y de la maximización
de la soberanía del consumidor. Es un mecanismo de
difusión y generalización del mercado, que disgrega
la demanda y atomiza los conflictos. El caso más claro
es el de Chile en la segunda época de la dictadura de
Pinochet.
Otra concepción busca tanto democratizar el
Estado como racionalizar la administración pública,
poniendo énfasis más en lo territorial que lo sectorial.
Impulsa la gobernabilidad a todo nivel y el desarrollo
económico, a través de una mejor integración
nacional (no homogenización) y de una mayor
33

participación de la población. El caso más significativo
es el colombiano, que arranca con la Constitución
aprobada en 1991.
1.2. Las analogías
Conviene contrastar este corpus metodológico con
los procesos reales, para lo cual las analogías ayudan mucho,
pues leer otras realidades desde la propia experiencia permite
extraer consideraciones generales y experiencias concretas.
En este caso, se pueden señalar dos perspectivas analíticas:
compararse en el tiempo para reconstruir el proceso histórico
y compararse con otras realidades para conocer las
particularidades de cada caso.
A. Una primera consideración que salta a la vista es que el
tema se ha generalizado y legitimado a lo largo del
planeta. En la actualidad, la descentralización ocupa
uno de los principales lugares dentro de la agenda de
discusión de América Latina, así como de Africa,Asia y
Europa. Pero también está presente en los organismos
multi y bilaterales, así como en los gobiernos, los
partidos políticos y los movimientos sociales. Es decir,
está en la derecha y en la izquierda, en el país pequeño
y en el grande de cualquiera de los continentes. La
generalización y legitimación de esta temática se
asemeja, por ejemplo, al interés logrado por la
democracia, derechos humanos o el desarrollo, a los
que muy poca gente se opone. Lo cual no esconde la
existencia de contenidos diversos en disputa: se trata
de un concepto polisémico.
B. Esta inicial consideración, de generalización y
legitimación, lleva a dos presupuestos de análisis: el
primero, que analizar la descentralización sin tomar en
cuenta las tendencias provenientes de la globalización
llevaría a interpretaciones erradas y limitadas. El
segundo: estaríamos viviendo, según Forero (1997) una
34

ola global o según Boisier (1997) una megatendencia,
en tanto «se deriva del hecho de tratarse de un
fenómeno empujado por cuatro poderosas fuerzas: i)
la revolución científica y tecnológica; ii) la reforma
estructural del Estado; iii) la creciente demanda
autonómica de la sociedad; y iv) la tendencia a la
privatización de las actividades públicas.»
C. La existencia de la megatendencia de la
descentralización (generalización y legitimación), lleva
a pensar que existen determinaciones generales para
todos los casos. Si esto es así, habría que plantearse al
menos tres preguntas claves:
¿La descentralización es un proceso ineluctable? Si la
respesta es afirmativa, deberíamos pensar que todos los
países, tarde o temprano, deben entrar en esta lógica.
Mientras Europa empieza antes que América Latina, Ecuador
ingresa tardíamente al proceso (Carrión, 1998) y Colombia
entra tempranamente. Pero, ¿cuáles son los factores que
estimulan el ingreso de un país a la descentralización y cuáles
los que definen las velocidades que tenga el proceso?
¿El proceso de descentralización es autónomo? Se podría
decir que hay una autonomía relativa, en el sentido de que
los países tendrían una cierta flexibilidad para ingresar a la
descentralización, proveniente de los límites que surgen entre
algunas tendencias que son generales (límites estructurales)
y otras provenientes de sus propias realidades. Es decir, los
países tienen pocas posibilidades de diseñar las características
de sus procesos particulares.
¿Es posible pensar en la existencia de un modelo de
descentralización? La existencia de factores generales y la
imposición de modelos por parte de los organismos
internacionales así lo indican. Sin embargo, la revisión de los
casos muestra una realidad totalmente distinta: el proceso
en Alemania, España, Bélgica o Inglaterra difieren entre sí,
35

así como lo hacen en relación con los de Bolivia, Colombia y
Brasil. Es decir, la descentralización no representa una
experiencia homogénea y tampoco es deseable y posible la
existencia de un modelo único.
2. LA DESCENTRAUZAClÓN EN
EUROPA
Porque hay factores generales que explicitan la
descentralización es importante conocer los procesos que se
desarrollan en otras latitudes. En esa perspectiva, la
comparación con Europa es fundamental. Se debe empezar
señalando que la descentralización europea es un proceso
heterogéneo en cuanto al origen y a las características que
asume en cada país.
2.1. El origen y el proceso de
reversión en Europa
En Europa, la reversión del Estado centralista a uno
descentralizado empieza a fines de la década del cuarenta,
luego de la segunda guerra mundial. El que los Estados
Unidos, vencedor en el conflicto, contara con un modelo de
Estado altamente descentralizado influyó sobre la revisión
del tipo de Estado en Europa, que era unitario y centralizado
en aquella época.' Desde aquél momento y de manera
escalonada, la descentralización se ha ido extendiendo por
todo el continente. Sin embargo, el proceso se ha realizado
con flujos y reflujos, con un nivel de heterogeneidad por
5 «Es un hecho conocido la tendencia hacia la descentralización que se ha
experimentado en Europa con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial,
posiblemente bajo un inicio de la influencia de la cultura política de los Estados
Unidos. Siendo en aquel momento el país triunfador, contaba con un modelo
interno de descentralización política, con lo cual rompe uno de los tabúes
europeos ligados a la cultura de la construcción de estados, según elcual, cuanto
más unitario y centralizado, más poderoso sería el Estado.»(Ortega,L; 1988,
29).
36

países y con una velocidad característica propia a cada uno
de ellos.
Inicialmente fueron los dos países más devastados por
la guerra, Italiay Alemania, los que impulsaron esta tendencia,
siguiendo modalidades distintas de descentralización. En
Alemania, Estado Federal, la descentralización se realizó sobre
la base de una estructura preexistente, con una tendencia a
profundizar las autonomías de los «Landers» (estados). Italia,
por su parte, fortalece la tendencia regional de organización
de su Estado. Esto significa que en los dos tipos de
organización estatal (federal y unitaria) y en las dos formas
de organización territorial (regional y estatal), la
descentralización se produjo con un factor común:
fortalecimiento del nivel intermedio de gobierno.
Un segundo momento de relanzamiento de la
temática se produce en los años setenta-ochenta, cuando
nuevos países entran en el proceso. En Francia, gracias a la
victoria socialista, recibe un gran impulso el proceso a través
de consejos regionales, los departamentos (administración
periférica) y de la ampliación de las competencias de los
gobiernos locales. En Inglaterra, luego de haber hecho un
gran esfuerzo en las administraciones locales durante el
período de Tatcher, comienza la devolución de los poderes a
Gales y Escocia y, posteriormente, a Ulster; proceso que
conduce en 1999 a la elección de los primeros parlamentos
en la historia de Escocia y en Gales. España lo hace a raíz de
la caída de la dictadura de Franco, para procesar el
enfrentamiento de las «dos Españas»: la centralista, católica,
monárquica y capitalista con la federal, laica, republicana y
socialista (Ortega, 1998); en este caso, las circunscripciones
territoriales provienen de la existencia de comunidades con
identidad histórica, cultural y lingüística, que se reclaman
como naciones.
Posteriormente, el proceso toma mucha fuerza en los
países del Este europeo luego de la caída del Muro de Berlín.
37

Mientras las alemanias se reunifican bajo la forma federal, la
Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) pasa por
una Comunidad de Estado Independientes -que
prácticamente no operó- hacia una Federación Rusa que
contiene varios estados y un grupo adicional de otras 13
repúblicas independientes (Estonia, Latvia, Lituania,
Bielorusia, Moldavia, entre otras). Algo similar ocurre con
Yugoslavia, donde se forma la Federación Yugoslavia (Servia,
Kosovo y Montenegro) y quedan por fuera de ellas
Macedonia, Croacia y Bosnia. Checoslovaquia, por su parte,
se divide en dos países independientes.
En breve, se pueden señalar tres tendencias: a) El
proceso esta consolidado en Alemania (Landers) y Suiza
(cantones), pero más como excepción que como norma. b)
El proceso se desarrolla con gran virulencia en los países del
Este europeo como Yugoslavia, la Federación Rusa y
Checoslovaquia. Procesos que no han estado exentos de
luchas encarnizadas. c) El proceso se acelera en Inglaterra
con lasautonomizaciones de Ulster,Escocia y Gales; en España
con las Comunidades Autónomas que pueden llevar más a
una federación que a un federalismo y en Bélgica cuando se
produce la federalización de comunidades y provincias.
Por otro lado, también se pueden también observar algunas
constantes:
a) Dentro de la generalidad del proceso europeo se
pueden encontrar ritmos y formas propias a cada país.
La descentralización se caracteriza por ser un proceso
altamente dinámico y heterogéneo, aunque inscrito
en factores de orden general.
b) Se trata de un proceso de larga duración que tiene
más de 50 años y que aún no concluye.
c) Es un proceso abierto, que no se sabe como
concluirá. Es, de alguna manera, una propuesta con
38

poca posibilidad de anticipación de resultados, puesto
que se conoce cuando se origina y las características
del proceso seguido, pero muy poco respecto de
como va a terminar.
2.2. El Nivel intermedio
El proceso de descentralización europeo le asigna
mucho peso al nivel intermedio de gobierno, que se
caracteriza por tener una gran diversidad de situaciones
dentro del proceso de revalorización de la función que cumple
y del nivel que representa. Va desde las concepciones
tradicionales alrededor de la provincia, el departamento o el
condado hacia las nuevas que tienen un contenido de carácter
regional: el federal sobre la base de los 11 l.ander en Alemania;
el de las comunidades autónomas con 20 regiones en Italia y
las 17 en España; el de areas de planificación sin personalidad
jurídica como las 8 regiones inglesas o las 21 francesas (Borja,
1988, 76).
En parte, este énfasis proviene de la necesidad de
poner fin al minifundismo municipal que tantos problemas
de atomización trajo. Se percibe que un ente territorial
superior al local fragmentado, surgido de la agregación de
ellos, podría solventar algunos de los problemas existentes.
De allíque en toda Europa se reduce el número de municipios:
en Inglaterra de 2.000 se pasa a 500; Francia promueve la
mancomunidad de sus 38.000 municipios; en Alemania de
24.000 a 3.500; en Austria de 4.000 a 2.300; en Suecia de
2.500 a 270. Lo mismo ocurre en Bélgica, Holanda, Suiza,
Dinamarca, entre otros. Paralelamente, se produce también
un movimiento inverso de división de los municipios grandes,
como en Bolonia, Berlín, Londres, París y Rotterdam, entre
otros, que en la práctica operan de manera descentralizada
y tienen una organización tipo ciudad-estado.
Las identidades más importantes y significativas se
construyen en niveles territoriales medios. En España, por
39

razones históricas y culturales, las regiones tienen unidad,
incluso, de idioma; en Italia, serán las formas de desarrollo
las que creron ámbitos sociales regionales; en Alemania, la
determinación de la organización política reconoce una
división histórica de hecho; el caso de Bélgica es relativamente
parecido al español.
No se puede desconocer la importancia que tiene el
nivel intermedio en la posibilidad de estructurar al Estado
«nacional o multinacional». Es en este contexto que se puede
definir con mayor claridad la llamada unidad nacional, porque
surge de la suma de partes. A partir de ella se puede diseñar
la «unidad en la diversidad». Pero este proceso de
descentralización sustentado en el nivel intermedio ha traído
también algunos problemas: la creación de nuevos
organismos, sin que desaparezcan otros, ha incrementado
los niveles, los órganos y las superposiciones de competencias,
así como los costos de la administración pública. La gran
enseñanza que queda es que la necesidad de reorganizar el
conjunto del Estado no debe enfrentarse desde una
perspectiva unilateral, puesto que ésta genera más conflictos
que soluciones.
2.3. El Nivel supranacional
Hay que resaltar que en la década del noventa en
Europa se consolida un movimiento supranacional que lleva
a la conformación de la Unión Europea, basado en un
«esquema descentralizado de subordinación autonómica»."
En este caso el nivel intermedio se define por los estados
nacionales, a través de una coparticipación concurrente de
las potestades normativas.'
6 «La estructura de la Unión Europea se basa sobre un modelo descentralizado,
donde se resalta la importancia del segundo nivel, que en este caso son los
estadoseuropeos, en la gestión de todos losasuntosde ejecución de lasdecisiones
comunitarias y en una casi total coparticipación concurrente de las potestades
norrnativas.» (Ortega, 1998)
7 Elpeso que va adquiriendo el Parlamento Europeo esnotable al extremo de que
«un estudio reciente del Parlamento Francésreveló que alrededor del 50% de la
legislación nacional se produce en el nivel comunitario». (Frank, 1999)
40

Este hecho añade un nuevo nivel en la organización
territorial y redefine la función de intermediación en el Estado
nacional, con lo cual seintroduce el contenido supranacional.
Por vía de la globalización, la descentralización deja de ser
un tema subnacional y pasa a convertirse en supranacional,
redefiniendo las relaciones local/ nacional, nacional! global
y local/ global.
La globalización pone a ciertos países en condiciones
de localidad o de locales. Allí se aquilata el rol del Estado
nacional en una doble dimensión: como poder local y como
nivel intermedio, que permite que lo subnacional no quede
al margen del proceso general y que lo nacional puede ser
un mecanismo de integración general a la globalización.
Por eso la necesidad de reivindicar el fortalecimiento
del Estado Nacional, como la única instancia que permite
amortiguar los efectos diferenciadores que el proceso de
globalización tiene, al operar como filtro para que sus
impactos no sean más regresivos y excluyentes de lo que ya
son. Es decir, la redefinición de la relación local-nacional pasa
no por el debilitamiento de uno de los polos (el nacional),
sino por el fortalecimiento de los dos polos (local y nacional),
en tanto son dos caras de la misma moneda.
Por otro lado y en un ámbito superior a la relación
anterior, también se percibe un cambio en la relación global
local. Mientras la globalización requiere de lugares
estratégicos explícitos para poder expandirse -es decir, de
localizarse-, lo local para sobrevivir debe tener la posibilidad
de internacionalizarse, por medio de la generación de las
condiciones de competitividad que le posicionen en el
concierto mundial de manera favorable." En otras palabras,
se requiere de la formulación de un sistema global-local
8 Según Castells y Borja (1998, p32), hoy en día la competitividad pasa más por
el incremento de la productividad que por la reducción de costos y esta depende
de la conectividad, la innovación tecnológica y la flexibilidad institucional.
41

constituido en red, en que la relación antedicha deja de ser
antagónica, pasando a ser -más bien- complementaria.
De este breve recorrido se pueden extraer algunas
conclusiones:
a) Los peligros de no detener a tiempo la bomba
de la confrontación regional, pueden llevar a
la disyuntiva de la integración (Suiza) o de la
ruptura (Yugoslavia).
b) La concepción dinámica que tienen los
Estados Europeos permite entenderlos como
procesos inacabados.
c) El peso que sele asigna al nivel intermedio en
los procesos de descentralización.
d) No hay modelo, cada país tiene que encontrar
su propia vía.
e) La descentralización dejó de serun tema local
e incluso subnacional, para convertirse en una
problemática supranacional.
3. LA DESCENTRALIZACiÓN EN AMÉRICA
LATINA
3.1. Las etapas del proceso general
El resurgimiento de la cuestión local en América Latina
tiene lugar a fines de la década de los setenta y principios de
los ochenta, en el contexto de la redemocratización que se
vive en la reqión.? La Reforma del Estado puso al orden del
9 Esinteresante notar que en Europa este proceso se desarrolla desde fines de la
década del sesenta y principios del setenta (Cfr. Barja, 19B7), lo cual significa
que la oleada que vivimos nos llega con una década de retraso.
42

día el debate sobre la descentralización, en donde se inscribe
el tema de lo local. De aquella época para acá, se pueden
percibir tres etapas en el proceso de descentralización.
Primera etapa: Se caracteriza como la vía municipal de
fortalecimiento de lo local, a partir de la transferencia de
recursos y competencias, así como de la ampliación de su
base social de sustentación a través de la participación y la
representación. Este proceso desencadena una marcada
bipolarización entre lo local y lo central'? , que produce -al
menos- los siguientes efectos nocivos:
a) El debilitamiento del contenido, riqueza y
visión de lo nacional;
b) La pérdida de importancia del nivel intermedio
llámese provincia, departamento o región. La
temática regional, tan importante en la
década anterior, ha cedido ante el peso de lo
municipal;
c) La desorganización del conjunto de la
estructura estatal, con una superposición y
multiplicación de entidades estatales y la
ausencia de propuestas respecto de la
organización y niveles del Estado.
d) La hegemonía del poder municipal en la
escena local tiende a homogenizar la
cotidianidad y, lo que es más grave, por los
efectos heterogéneos que produce la
10 Labipolarización Municipio-Gobierno Nacional ha conducido, en el Ecuador de
hoy, a fortalecer el centralismo, que es lo que debe atacar la descentralización.
Mas aún, ha terminado por debilitar a la Asociación de Municipalidades del
Ecuador (AME), por cuanto los municipios de las ciudades grandes (Quito,
Guayaquil y Cuenca) prescinden de su organización natural y establecen
relaciones directas con el gobierno nacional. De esta manera, la AMEse convierte,
por la lógica perversa de su reivindicación, en un sindicato de municipios
pequeños.
43

globalización en el territorio, a difundir la
autonomía de la pobreza.
En otras palabras, la vía municipalista de
fortalecimiento local -surgida externamente a lo local- generó
la hegemonía de un tipo de poder local sobre los otros y de
éste sobre los intermedios, que tiende aceleradamente a
homogeneizar la escena local y acuestionar lavisión nacional.
En América Latina, los procesos más radicales de
municipalización fueron el boliviano y el colombiano; en el
primer caso a través de la creación de múltiples municipios
y, en el otro, mediante una propuesta institucional general.
Segunda etapa: Su rasgo característico es el regreso de la
mirada hacia el nivel intermedio de gobierno, con el fin de
remediar el vacío que produjo el excesivo peso sobre lo
municipal. Algunos países seencuentren en un momento de
redefinición de estas estructuras provinciales o
departamentales, con miras establecer losvínculos de lo local
y lo nacional. Así tenemos que los países federales de
Argentina, Brasil, México!' y Venezuelase encuentran en un
momento de fortalecimiento del federalismo, sobre la base
de sus estados. Los países unitarios retoman el tema del
gobierno intermedio: Bolivia sobre la base de un Prefecto
delegado por el Presidente y un concejo departamental
elegido indirectamente por concejales municipales; en Chile
se diferenció el Gobierno Regional delegado y el Gobierno
Provincial; y en Colombia, con la elección del Gobernador
departamental.
Si esto está ocurriendo como tendencia general en
América Latina ¿Por qué no pensar que hoyes necesario el
nivel intermedio y que es necesario corregir el prevaleciente
11 México lo hace por que la lucha opositora revaloriza los estados y por la crisis
del conjunto del sistema político basado en la fusión del partido, el gobierno y
el Estado.
44

énfasis municipalista, a través de formular propuestas
generales sobre la organización y niveles del Estado, que
superen aquellas que se encasillan en lo municipal o en lo
provincial? El proceso descentralizador que considera el nivel
intermedio de gobierno tiene la cualidad de definir las
relaciones entre los distintos de órganos subnacionales,
construyendo nuevas formas de articulación intraestatal y,
por tanto, potenciando la unidad del Estado nacional."
En un proceso de reforma del Estado es conveniente
pensar globalmente en su estructura y no sólo en uno u otro
de los órganos subnacionales. Creer que la diferencia entre
la descentralización provincial y municipal es solo de grado
o de profundidad en el proceso es equivocado. Se piensa
más radical la visión de origen municipal e inc:lusose la justifica
por cuanto, al ser más próxima a la sociedad civil se la
considera más democrática, menos corrupta y más eficiente.
Pero, sin duda, esta propuesta tiene muchos problemas.
Tercera etapa: Es la del reflujo del proceso, en curso
actualmente. Venezuela cambia de ritmo por el énfasis puesto
en la Reforma Política; Colombia por el conflicto militar que
vive; Ecuador por la aguda crisis económica; Bolivia por el
cambio de gobierno y la burocratización del proceso. Perú
es un caso interesante, porque siendo uno de los países
pioneros, pronto entró en un franco proceso de
estancamiento en el período del Presidente Fujimori, pero
ahora existen signos alentadores de arranque del proceso.
Chile sigue su proceso lento, aunque con un estancamiento
relativo por los impactos de la crisis asiática que hoy parece
haber superado.
12 La descentralización que tiene en cuenta al nivel intermedio «afecta a la
estructura del Estado y a la naturaleza de las relaciones entre los diversos niveles
de gobierno. Implica, en consecuencia, nuevas formas de articulación, a
diferencia de la descentralización municipal, en la que los problemas tienen,
como ya se ha visto, forma esencialmente operativa" (Fernández, 1997).
45

3.2. Los regímenes políticos
En América Latina, lasformas de organización estatal
-unitaria o federal- no parecen ser una variable que influya
en la descentralización. Si se hace una evaluación rápida de
cuál de los dos sistemas ha sido más eficiente y democrático
en el tratamiento del tema de la descentralización, sepuede
concluir que se trata de un falso problema.
México, país federal, es quizás uno de los países más
centralistas de la región13 y Argentina y Venezuela, también
federales, tienen un significativo nivel de centralización. Por
contraparte, Colombia, Bolivia y Chile -países unitarios- son
ejemplos aleccionadores de descentralización. Brasil país
federal, mantiene y profundiza el proceso de fortalecimiento
municipal. Ecuador, país unitario, continúa centralizándose
y Perú, país unitario, involuciona luego de varios años de
experiencias interesantes de descentralización.
En cambio el corte democracia/ dictadura sí es
importante. Que lasdictaduras seancentralistas, no significa
que lasdemocracias no lo sean, o que no hay lasexcepciones
de rigor. Lo que sí se puede aseverar es que los procesos de
redemocratización que vive la región desde fines de los años
setenta, han arrastrado tras de sí al tema de la
descentralización." Endefinitiva, en todos los países -de una
u otra manera- se viene discutiendo con fuerza el tema a
partir del proceso de retorno al régimen constitucional, lo
cual evidencia la generalización del tema en la región y la
necesidad de no desvincularlo de la democratización.
13 Basta señalar, como ejemplo, lo que sucede en la zona sur del país, en Chiapas,
o el esquema altamente presidencialista que lo caracteriza, incluso, a la hora de
la sucesión presidencial o de su relación con los Estados o el Parlamento.
14 Lo mismo ocurre en los tres países mediterráneos europeos: Portugal, Grecia y
España. «En los tres casos las nuevas Constituciones (1975 en Gracia, 1976 en
Portugal, 1978 en España) incluyen entre sus objetivos básicos ladescentralización
del estado.» (Baria, 1987)
46

3.3. Una revisión de los casos
Los estados de América Latina que se plantean la
descentralización han producido reformas legales que
llegaron al texto constitucional: las nuevas constituciones de
Brasil (1988), Colombia (1991), Chile (1979-91), Ecuador
(1979-95-98) y Perú (1979) contemplan el proceso. Sin
embargo, eso no ha sido suficiente, por lo que han requerido
adicionalmente de leyes secundarias para impulsar algunas
propuestas concretas. Este cuerpo legal ha tratado, entre
otros, los siguientes temas:
Uniformismo.- A partir del hecho que la realidad local es
heterogénea y que es factible regularla mediante un mismo
instrumento jurídico, se busca vencer la legislación uniformista
reconociendo la diversidad dentro de la unidad existente
mas no la exclusividad- y dejando una amplia flexibilidad de
organización. El uniformismo es casi tan perjudicial como el
centralismo, por lo que la mayoría de las propuestas
consagran el principio de la diversidad de regímenes
descentrallzados."
Según el caso, se pone más énfasis en ciertos órganos
estatales o en otros. En Brasil, por ejemplo, se delega a los
Estados la capacidad de crear municipios y regiones
metropolitanas. En Venezuela se definen nacionalmente las
características municipales según criterios de población,
desarrollo económicos y localización geográfica. En Ecuador
se instauró en 1992 el Régimen Especial con la aprobación
de la Leyde Distrito Metropolitano para aquellos municipios
que superen el millón de habitantes y, a partir de la Reforma
Constitucional de 1998, para laszonas que tienen condiciones
étnicas, naturales y demográficas que lo amerite.
15 Tanto al interior de un mismo nivel de gobierno como entre ellos. Esto significa
que no conviene descentralizar únicamente hacia un nivel, el municipal por
ejemplo, como si este órgano fuera homogéneo.
47

Parece factible, dentro de una Leygeneral y nacional,
delegar al nivel intermedio la creación de municipios y que
cada uno de éstos se organice de acuerdo a sus conveniencias.
También se debe pensar en poderes locales y regionales
generales, por tipos y especiales, porque es preferible definir
un abanico de órganos subnacionales -no sólo el municipal
con el fin de aprovechar y potenciar la heterogeneidad. Con
ello se lograría mayor flexibilidad para captar y potenciar la
diversidad.
Intermediación.- En todos los países se configura un nivel
intermedio de gobierno. Sin embargo, no se trata de
desarrollar solamente la función de intermediación, sino que
también debe cumplir -entre otros- con el propósito de
fortalecer las sociedades regionales, convertirse en ámbito
autónomo de participación-representación y asumir la
condición de filtro que impida la fragmentación municipal,
como base del c1ientelismo intraestatal.
Es fundamental que cualquier propuesta de descentralización
contenga la constitución de un esquema de intermediación
entre los niveles nacional y local. Estees uno de los principales
escollos, en tanto coexisten distintos modelos de órganos
de gobierno superpuestos, desarticulados y contradictorios,
que se niegan entre sí. En otras palabras, no se trata del
número de niveles sino de la lógica de funcionamiento y
articulación que tengan cada uno de ellos.
El gobierno intermedio permite romper con la
marcada bipolarización local-nacional que se produjo
inicialmente, asociada ésta a la presencia de múltiples órganos
o por su ausencia;" La tendencia actual es hacia la
simplificación y constitución de este nivel intermedio, sobre
la base de la prioridad que se asigna a la entidad de origen
político autónomo sobre la puramente administrativa
16 Colombia tiene regiones, departamentos y provincias. Chile y Ecuador regiones
y provincias.
48

independiente: las corporaciones de desarrollo regional
resignan su existencia en beneficio de las corporaciones en
Colombia, las prefecturas en Bolivia y los estados en
Venezuela. En todo caso, se percibe que es inconveniente
tener más de tres niveles interrelacionados, aunque sea
posible, como en el caso Colombiano, tener zonas especiales
para la población indígena o por razones culturales y turísticas
particulares.
En Chile, luego de «devaluar» las gobernaciones
provinciales, se trabaja con las Intendencias, mientras en
Bolivia se lo hace con Prefectos delegados para la
desconcentración administrativa; en Colombia con
Gobernaciones soberanas y en los países federales con los
estados. EnChile los gobierno regionales actúan como núcleo
de interrelación entre la descentralización y desconcentración;
en Bolivia los prefectos departamentales vinculan la
delegación con la representación.
Es imprescindible constituir el nivel intermedio, a
través de la búsqueda de un justo empate entre los órganos
de representación (Consejos Provinciales o Departamentales)
y de delegación (Corporaciones de Desarrollo); órganos
descentralizados funcionalmente (Bancos de la Vivienda) y
territorial mente (Municipios); órganos piramidales
(sectoriales) y paralelos (comunas). Entre ellos existe
yuxtaposición de competencias, se originan de manera
diversa (por delegación, por elección directa e indirecta) y
tiene distintas funciones.
Competencias.- De manera directa como en Chile o
progresiva como en Venezuela, las competencias en el plano
local aumentan, sea por el incremento de las demandas
locales, por la solicitud de los gobiernos locales o por los
traspasos de los órganos centrales. Sin embargo, este
crecimiento no tiene sentido si el órgano correspondiente
no tiene capacidad de asumirlas, sobre todo allá donde, como
ocurre en Brasil y Ecuador, los municipios pueden hacer lo
49

que crean conveniente, sin estar obligados a realizar nada."
El debate del momento es sobre la necesaria correspondencia
que debe guardar la modalidad y profundidad en la
transferencia de competencias con el incremento
correspondiente de la capacidad de gestión (recursos,
organización, etc.); caso contrario, se entraría en una lógica
«perversa».
La existencia de competencias concurrentes o
compartidas es necesaria, en la medida en que permita la
transterritorialidad de las decisiones, que la población tenga
interlocutores y que abra la participación a distintos niveles,
impidiendo la pérdida del referente nacional. Se requiere que
las competencias exclusivas y concurrentes estén claramente
definidas y que las autonomomías no se confundan con
autarquías.
Se deben fortalecer las competencias en los niveles
local y provincial, de manera directa en aquellos gobiernos
que tengan capacidad para hacerlo y progresiva en los
restantes. El nivel intermedio no sólo debe ser un escalón
dentro de la concepción vigente de los vasos comunicantes
entre lo local y nacional, sino también fortalecerse en la mira
de constituir un real gobierno intermedio y no de transición.
El estímulo financiero puede ser una alternativa interesante
para incentivar la mancomunidad y la coordinación de
poderes locales.
Democracia Local.- Las modalidades de participación y
representación política se amplían con la elección popular y
directa de las autoridades unipersonales y colectivas en
Colombia, Venezuela, Chile, Paraguay y Bolivia. Las ciudades
de Buenos Aires (1996) y del Distrito Federal de México
17 Se incorporan a las competencias tradicionales, por ejemplo, las de la policía,
recursos naturales, desarrollo rural, crédito, producción, educación, salud y
emergencia y prevención en catástrofes.
50

(1997) son las últimas ciudades en elegir democráticamente
sus autoridades."
Ecuador y Brasil corrieron distinta suerte: el primero
se estancó en el proceso mientras el segundo ha ampliado
las formas de participación y representación política.
Mediante la legislación sobre referéndum (Venezuela),
consulta municipal, cabildo abierto, veeduría ciudadana
(Colombia), defensoría del pueblo (Paraguay), se busca
incrementar la presencia ciudadana.
También hay nuevos causes institucionales de
participación, por ejemplo: por grupos de población (mujeres,
negros, discapacitados), por la prestación/producción de
servicios, por sectores o ámbitos territoriales (Brasil,
Colombia), por los llamados presupuestos participativos
(Brasil) o a través de los planes estratégicos (Argentina, Chile).
Hay que pensar en novedosos mecanismos institucionales
como los señalados y que no sean exclusivamente políticos,
sino también cívicos, gremiales, de género, de carácter
territorial y culturales, entre otros.
Finanzas.- Existe una marcada tendencia hacia el incremento
de los recursos en los niveles locales y medios, sobre la base
de mejorar la captación de los recursos locales, redefinir los
ingresos propios y redistribuir los recursos de manera
transparente -mediante Ley-, para resolver las inequidades
regionales y municipales. El tema de la autonomía
económico-financiera debería profundizarse, pero sin
descartar las respectivas relaciones con las políticas
macroeconómicas.
Se deben resolver los mecanismos adecuados para la
transferencia y oportunidad de los recursos, eliminar la
18 Este hecho representa la culminación del ciclo de ampliación de la representación
en América Latina, que se inició con la elección popular de alcaldes en Colombia
(1996), y el comienzo de la participación (cfr. Carrión, 1997).
51

discrecionalidad (que fortalece el c1ientelismoy la corrupción)
y no estimular la dañina pereza fiscal. Pero,asícomo sedeben
distribuir armónicamente los recursos para generar equidad
territorial, también se los debe asignar equitativamente entre
los distintos niveles del estado.
Colombia incrementa los ingresos municipales en un
punto porcentual por año, respecto de los ingresos corrientes
de la nación, hasta alcanzar el nivel 40% de los ingresos
fiscales en el año 2001 : 22% para los municipios y 18 para el
nivel departamental. Estos recursossedestinarán a educación
(30%), salud (20%), agua y saneamiento básico (20%),
recreación, cultura y deporte (5%) y el resto de libre de
inversión. Por su parte, Chile creó el Fondo Común Municipal
que redistribuye el 50% de los ingresos de bienes raíces y de
circulación vehicular. Finalmente, en el Ecuador la Reforma
Constitucional de 1995 establece que e115% de los ingresos
netos del Estado deben ser transferidos a los organismos
seccionales autónomos.
El Territorio.- Sinduda, la actual división territorial de muchos
de nuestros países está obsoleta. La nueva condición urbana
del continente, la pérdida de su razón de ser por muchas·
provincias-departamentos-estados y la atomización territorial,
entre otras, muestran una falta de correpondencia entre la
sociedad y la división político-territorial del Estado. Sin duda
que esta situación obliga a pensar bajo el principio de la
«democracia territorial», con el fin de romper con los
desequilibrios existentes.
Ello exige iniciar un nuevo proceso de
territorialización: los municipios metropolitanos deben
descentralizarse o recentralizarse (mancomunidades),
definirse provincias especiales, regiones culturales (pueblos
indígenas) y naturales y repensar el tema departamental.
Parece no deseable tener más de tres niveles de división
político-territorial, con las respectivas condiciones de
52

excepción: la provincia con territorios especiales y el cantón
con distritos.
Algunos ejemplos. Chile definió 13 regiones con
Gobiernos Regionales, personalidad jurídica y recursos
propios. Tienen un Intendente designado por el Presidente y
Consejos Regionales elegidos de manera indirecta por los
Concejos Municipales. Colombia definió cuatro niveles de
gobierno: departamentos, municipios, distritos (Bogotá,
Cartagena, Santa Martha) y territorios indígenas, dejando
abierta la posibilidad de constituir regiones y provincias. Los
seis niveles tienen autonomía, elección, gestión,
administración y recursos autónomos.
En el Perú, la Constitución de 1979 definió el
desarrollo descentralizado del Estado a través de sus principios
y de la necesidad de regionalizar el país. El territorio se dividió
en 1990 en 11 jurisdicciones regionales, Lima y el Callao.
Había una Asamblea Regional que se constituía con un 40%
de representantes elegidos directamente, 30% de Alcaldes
Provinciales y 30% de grupos de base. Fujimori eliminó todo
esto, estancando el proceso.
Municipalización.- En América Latina el uso del concepto
municipio es muy amplio, pues cobija a los cantones en
Ecuador, a las parroquias en Bolivia y a los municipios
provinciales en Perú. Esta heterogeneidad o indefinición trae
también muchos equívocos a la hora de las comparaciones.
De todas maneras, se percibe un incremento del número de
municipios que lleva hacia un complicado proceso de
fragmentación.
En la actualidad, en América Latina existen alrededor
de 16.000 municipios, cuando a principios de la década del
noventa eran 13.000. Estatendencia se desarrolla con mucho
más fuerza en el Ecuador, sobre todo con el proceso de
redemocratización que se inicia desde principios de la década
del ochenta: en los últimos 25 años nacieron casi tantos
53

municipios como en toda la historia nacional, puesto que de
114 municipios en 1974 se pasó a 214 en el 2001.
Las preguntas que quedan son evidentes. ¿Lo que
estamos viviendo es parte del proceso de pulverización de lo
nacional en beneficio de lo local? ¿Cómo asumir estas
fracturas y diversidades que atraviesan la región, justo en un
momento en que la globalización -antes que disolverlas
puede agudizarlas? Sin una propuesta real de
descentralización, este proceso puede potenciar todos los
vicios que arrastra y negar todas las virtudes que tiene.
Se debe detener el minifundismo municipal y
provincial. La fragmentación territorial no significa
necesariamente más democracia." El municipio no debe ser
el único órgano de la descentralización, porque, caso
contrario, no sólo que se uniformiza sino que también
homogeniza, polariza y atrofia a la sociedad y el estado.
La comparación de casos Latinoamericanos muestra
la carencia de un modelo de descentralización en la región,
aunque hay tendencias generales que se comparten. Sin
embargo, la profundidad y las características del proceso se
especifican de manera diversa según el país. Así tenemos
procesos que ponen más énfasis en el conjunto del marco
institucional (Colombia), en la parte económico-financiera
(Chile) o en la participación (Bolivia). Brasil tiene un ritmo
lento pero sostenido. Perú involuciona y hoy recupera su
caminar. El Salvador piensa en un esquema de recentralización
territorial para descentralizar. Yel Ecuadorcamina lentamente
y con muchos tropiezos.
19 El proceso de descentralización europeo se sustentó, entre otras variables y a
diferencia de América Latina, en la reducción del número de municipios. Como
conclusión, de esta comparación inicial, se puede afirmar, por un lado, que el
incrementalismo municipal -en sus varias acepciones- es un límite para la
descentralización y, por otro, que la rescentralización territorial actuo como
condición para la descentralización administrativa y política.
54

4. LA ESCENA LOCAL EN
AMÉRICA LATINA
4.1. El gobierno local
EnAmérica Latina, con la redemocratización que inicia
a fines de la década del setenta, se vive una nueva forma de
proximidad entre la política y la ciudad, que supera la
tradicional relación c1ientelar construida por los partidos, así
como la ausencia de políticas sobre la ciudad. Por su parte,
los procesos de globalización, reforma, modernización y
descentralización del Estado están produciendo mutaciones
notables en la relación política/ciudad, en la que aparece
como actor fundamental el municipio.
La imposición hegemónica del aparato municipal
sobre los otros órganos de gobierno es el principal cambio
en la profundización de la gestión local." La municipalización
de la escena local, sustentada en el fortalecimiento de los
gobiernos municipales, en desmedro de otras instituciones
públicas y privadas, es un hecho. En las grandes ciudades se
amplía su base social de sustentación, se incrementan sus
competencias y surgen inéditas responsabilidades que
desbordan su tradicional radio de influencia y jurisdicción
territorial.
El municipio, depositario central del proceso, se
constituye, cada vez con más fuerza, en el eje hegemónico
del gobierno de la ciudad, en el que participan múltiples
órganos. La consolidación de la vía municipal del gobierno
20 Pero los municipios son distintos unos de otros, en la gestión de la ciudad
intervienen varios poderes bajo laforma multicefálica del poder local. Lagestión
de las ciudades se la hace en el marco de una multiplicidad de poderes de
distinto signo (público, privado, comunitario) y origen (local, regional, nacional),
donde el Municipio es un órgano más. En las ciudades la gestión se realiza a
partir de una constelación de poderes que hace que su gobierno se realice desde
una conjunto de órganos sociales dispuestos a la manera de un complejo
institucional.
55

local, que lleva a la recentralización (posicionamiento) e
internacionalización (cosmopolización) de la ciudad, significa
también constituir un gobierno de totalidad, contrario al
tradicional municipio de servicios.
Este proceso no es homogéneo; unos muruopros
tienen mayor dinamismo que otros, sea por su ubicación en
la red urbana nacional e internacional o porque han logrado
un posicionamiento favorable en la coyuntura. También es
un proceso heterogéneo porque, al interior de la
administración municipal, seproducen cambios con distinta
intensidad y bajo lógicas de gestión diferentes.
El ejecutivo municipal presenta una mutación, del
municipio de notables (caciquil, patronal) hacia un municipio
empresarial-moderno o hacia otro democrático-participativo,
consolidándose así dos modelos de gestión en el gobierno
de la ciudad. El primero define al Alcalde como Gerente y
buscala eficiencia a partir de la administración de losservicios,
desarrollando la ciudad del mercado como salida a la ciudad
del caos, sustentada en un modelo privatizador basado en
una doble crítica: a) lo público es ineficiente, lo privado es
eficiente, y b) lo estatal es centralización, lo privado
descentralización. El otro, que designa al Alcalde como Jefe
de Gobierno, tiene una visión de totalidad e incorpora la
participación en su esquema de gobernabilidad, con el fin
de resignificar a la ciudad de lo público.
Ahora bien, también existen modificaciones en el
ámbito de los concejos municipales, observándose su
«debilitamiento» relativo en las siguientes situaciones:
a) Con la profusión de las«empresas municipales», que
privilegian lo sectorial, las decisiones fundamentales
de política urbana se trasladan de los concejos
municipales, originados por voluntad popular, hacia
56

los directorios de las empresas, constituidos
corporativamente."
b) Con el desarrollo de los «planes estratégicos» (planes
de la ciudad y no del municipio), se constituyen
cuerpos de decisión supramunicipales -a la manera
de asambleas locales- donde la representación se
funcionaliza en la perspectiva de encontrar la
cooperación entre los sectores público, privado y
comunitario.
c) Con la necesidad de democratizar la toma de
decisiones para definir prioridades de inversión, se
generaliza el «presupuesto participativo», donde las
partidas las discuten con las organizaciones de base
territorial (organizaciones barriales, comunitarias) y
sectorial (salud, educación) de la ciudad.
Este debilitamiento relativo de los concejos
municipales se produce en el contexto de crítica a lo político
y de ampliación de la representación social a través de cauces
diferentes a los partidos. Mientras en el primer caso, hay una
representación sectorializada, corporativizada y delegada, en
el segundo y tercero hay un intento de ampliar la
representación y de socializar el manejo de la ciudad más
allá del ámbito municipal.
4.2. la escena local
La transformación del municipio proviene desde el
Estado y sus reformas, pero también de su vínculo con la
21 La oferta de la empresa se rige por criterios de eficiencia mercantil y produce
cambios significativos al interior del municipio y en su relación con los habitantes.
Sectorializael mercado en tanto cada servicio crea su propia clientela, especializa
la acción municipal en los servicios -con lo cual las tasas tienden a imponer su
lógica tributaria sobre los impuestos- y corporativiza la gestión pública. Así,
limita las formas de representación social, segmenta a la sociedad y distancia al
municipio de la población.
57

población. El profundo cambio por el que atraviesa el sistema
político se observa en los tipos de liderazgo, en la
participación popular yen los mecanismos de representación
social.
Hoy, en América Latina todas las autoridades
municipales, alcaldes y concejales, son electas
democráticamente, sin que haya delegación de un órgano
superior. Países como Ecuador y Brasil, que tienen una vieja
tradición de la autonomía política municipal, eligen
ancestralmente sus alcaldes. Colombia, inicia este proceso
en 1986 y luego siguen, entre otros, Bolivia, Venezuela y
Paraguay. El ciclo de la «representación» por la vía electoral
se cierra con la primera elección popular de los alcaldes de
Buenos Aires (1996) y de la Ciudad de México (1997).
Este hito histórico de los gobiernos locales de la región
significó, a su vez, profundizar la vía ciudadana de la
«participación», abriendo una nueva posibilidad para la salida
a la crisis de gobernabilidad de la gran ciudad
latinoamericana. Hoy la ciudadanía puede optar tanto entre
candidaturas a la alcaldía, como entre programas respecto
al modelo de desarrollo urbano. Antes, la delegación de la
autoridad y de su programa de gobierno desde un poder
vertical impedía interpretar la diversidad de la población y,
además, interesar a la ciudadanía en participar en la solución
de sus necesidades.
Uno de los aspectos sobre los que mayor incidencia
tiene la elección popular del alcalde, es la resignificación de
lo público por la vía democrática. Primero, porque expresa
la ruptura de un tipo de municipio delegado desde un poder
central y distante, hacia otro construido -inversamente- desde
la comunidad y, por tanto, más próximo a la sociedad local;
en este sentido, se convierte en el primer eslabón del nuevo
poder público estatal. Segundo, por que hay una nueva forma
de construcción de la voluntad colectiva de la ciudadanía,
que surge de la discusión, debate y adscripción a los
58

programas de gobierno propuestos, a las candidaturas, al
llamado voto programático ya las consecuentes adhesiones
que suscitan. Esto no ocurría, porque no se debatía la ciudad
desde una perspectiva de globalidad y menos desde una
posibilidad de gobierno, porque era una realidad que no se
cuestionaba y porque la población estaba enajenada de esa
posibilidad.
La elección de las rnaxrrnas autoridades de las
ciudades metropolitanas introduce un elemento de equilibrio
de poderes y permite augurar la posibilidad de la alternancia
en el poder. Las ciudades capitales de América Latina
construyen sus gobiernos municipales con un signo político
distinto a los nacionales." Esto, que podría ser un factor
democrático de equilibrio de poderes, puede convertirse, sin
embargo, en un motor innecesario de conflictos, debido al
estilo de liderazgo que rige en el gobierno nacional. Las
ciudades y sus gentes empiezan a sufrir los estragos:
desinversión, informalización de las actividades urbanas y de
las relaciones sociales, desinstitucionalización, etc."
El poder local se fortalece, sobre la base de tres puntales:
a) Por la ampliación de los niveles de representación y
participación de la sociedad en el Estado, que abriga
un ensanchamiento de la democracia;
22 Hoy, la mayoría de las metrópolis latinoamericanas tienen alcaldes electos de
signo contrario al Presidente de la República: Bogotá, Buenos Aires, Montevideo,
Lima, La Pazy Brasilia. En el Ecuador esta norma se cumple por partida doble:
lasalcaldíasde Quito (Democracia Popular), Guayaquil (Social Cristiano) y Cuenca
(Nuevo País) son de distinto partido político entre sí y con relación al presidente
electo (Roldosista Ecuatoriano), su vicepresidenta (MIRA), así como del actual
presidente interino (FRA) (1997).
23 Loscasosmás extremos son Lima y Quito. Lima fue el escenario de confrontación
entre el presidente Fujimori y el alcalde Andrade, quien tuvo la primera intención
de voto para la Presidencia de la República. En 1997, Quito vivió la misma
situación: el enfrentamiento entre el presidente Bucararn y el alcalde Mahuad.
59

b) Por el reconocimiento a la autonomía local, expresado
en la posibilidad que tienen los municipios para
diseñar las modalidades de gobierno que crean más
conveniente. Este hecho representa. un respeto a la
diversidad y apunta hacia la descentralización estatal;
c) Las autoridades locales electas obtienen el mandato
de conducir y orientar el desarrollo urbano de las urbes
y, además, resignificar democráticamente lo público
en la ciudad, en el poder y en el gobierno.
Con ello se desata un proceso de cambio de la
sociedad local, que va más allá del hecho singular, pero
significativo, de que los ciudadanos escojan a sus mandatarios
mediante el sufragio. Esto abre una posibilidad para que la
población pueda ejercer su condición de ciudadanía,
produciendo un saludable refrescamiento de la escena local
y una transformación importante de la organización del
Estado en su conjunto.
Con la continuidad de los procesos electorales se
fortalecen la escena y la democracia locales, existe un
incremento paulatino del número de votantes en cada una
de las sucesivas elecciones locales y, además, votan más
personas que en los comicios nacionales. Se amplía la
participación electoral y, por tanto, la base social de sustento
de los municipios.
Nuevas fuerzas y movimientos políticos irrumpen y
se expresan en las elecciones, cuestionando el tradicional
sistema político. De igual manera, emergen liderazgos
legitimados en su trabajo local, proceso que el anterior
sistema político de delegación impedía. Por ejemplo, en
Colombia los sacerdotes llegan a la Alcaldía, en Bolivia los
dirigentes indígenas toman el poder municipal, en Chile las
mujeres asumen la responsabilidad y en Brasil lo hacen los
dirigentes obreros.
60

Por lasreformas estatales, el municipio ha potenciado
la promoción de nuevos sujetos sociales, debido a su
condición estructural: es el aparato estatal rnás próximo a la
sociedad civil y, por tanto, a la cotidianidad.
4.3. La hora de los alcaldes
Esta mutación originada en la escena local, por su
carácter y profundidad, comienza a tener repercusiones en
el territorio nacional. Por un lado, tiende a cambiar la forma
de organizar el Estado mediante una transición de una
estructura estatal organizada sectorialmente y delegada desde
un vértice (Presidencia de la República), hacia una de base
territorial que privilegia la representación y la participación
social. Así, la descentralización tiene la virtud de convertirse
en la correa de transmisión de lastransformaciones del centro
hacia lo local y viceversa.
Las reformas al sistema político, que desmonopoliza
las candidaturas de los partidos políticos y autoriza la
reelección de autoridades, trae efectos en los escenarios
locales y nacionales. Permite una política de continuidad,
desterrando, en lo local, la anacrónica "ley del péndulo"
que tanto daño ha hecho al inaugurar el país o cantón con
cada nueva administración-o Pero también abre la posibilidad
de que se fortalezcan los partidos políticos y los caudillismos
locales. Por otra parte, cambian las instancias y las
modalidades la representación y participación sociales,
favoreciendo su ampliación a la vez que relativizando la
representatividad surgida en el seno de los partidos frente a
la expresada por nuevos liderazgos y actores sociales inéditos.
El remozamiento y mayor participación y representatividad
de lo local comienza a tener alcance nacional.
Muchas de las alcaldías exitosas empiezan a tener
figuración política en ámbitos superiores y a disputar
electoralmente las gobernaciones, diputaciones, ministerios
61

y presidencias: es cada vez más frecuente en América Latina
que algunos alcaldes se conviertan en presidenciabies. En
Ecuador, por ejemplo, el 10 de agosto de 1992 ocurre un
hecho inédito en la historia nacional: Sixto Durán Ballén, ex
alcalde de Quito asume la Presidencia de la República; León
Febres Cordero, ex Presidente Constitucional se convierte
en alcalde de Guayaquil y [arnil Mahuad, ex-candidato
presidencial llega a la Alcaldía de Quito. Esta tendencia se
confirma en 1996: Abdalá Bucaram, ex-alcalde de Guayaquil,
reemplaza en la presidencia de la República a Durán Ballén,
ex-alcalde de Quito, mientras los alcaldes de Quito y
Guayaquil son reelegidos. Los cuatro provienen de cuatro
partidos políticos distintos y ganan sus respectivas elecciones
de forma polarizada.
Este hecho político novedoso se presenta en varios
países de la región. Algunos de los actuales presidentes o
candidatos presidenciales fueron previamente alcaldes de
ciudades importantes: Armando Calderón en El Salvador,
Alvaro Arzú en Guatemala, Fernando de la Rua en Argentina,
Amoldo Alemán en Nicaragua y Andrés Pastrana en
Colombia. A ellos se deben añadir ciertos ex alcaldes
candidatos presidenciales, que llegaron a puestos expectantes
en las campañas electorales en sus respectivos países: Manuel
Camacho Solís en México, Tabaré Vásquez en Uruguay, José
Francisco Peña Gómez en República Dominicana y Rodrigo
Paz en Ecuador, entre otros. En Europa destacan los casos
de Cesar Samapio, ex alcalde de Lisboa que llega a la
presidencia en Portugal, así como [acques Chirac, ex alcalde
de París que gobierna los destinos de Francia.
¿Por qué los alcaldes de las grandes ciudades se
transforman en candidatos presidenciales? ¿Se trata de un
nuevo comportamiento político-electoral? Indudablemente
que sí. Para su explicación se pueden ensayar algunas de las
siguientes hipótesis.
62

En primer lugar, el peso de las ciudades
metropolitanas es cada vez mayor en la política de la hora
actual de América Latina. En esa línea de reflexión abonan la
concentración de población en las ciudades -mayor aún del
electorado-, la consideración de la ciudad como un actor
relevante en los procesos políticos nacionales, el
fortalecimiento de los poderes locales en el marco de la
reforma del Estado y el progresivo proceso de urbanización
de la política, entre otros. Además, el desprestigio de la
democracia y sus instituciones proviene en gran medida
proviene de la lejanía física y funcional de los gobiernos
respecto de la ciudadanía.
En segundo lugar, las políticas de descentralización
revalorizan el rol de los municipios que aparecen como los
órganos estatales directamente vinculados a la cotidianidad
y los más próximos a la sociedad civil. Hay un proceso de
metamorfosis en la relación sociedad-Estado, que se expresa
en la aproximación de la sociedad civil al municipio
fomentando nuevas formas de participación y representación
de la ciudadanía y del otorgamiento de mayor poder a los
órganos autónomos. Se les considera de servicio
eminentemente urbano, capaces de promocionar -por su
carácter omnipresente en el proceso de contacto con los
habitantes- a nuevos sujetos sociales como los jóvenes,
deportistas, mujeres, ambientalistas, etc.
Los municipios, al menos de las ciudades
metropolitanas, a diferencia de los otros organismos estatales,
desarrollan múltiples tareas que en muchos casos, por su
origen y significación, tienen influencia nacional. El ejercicio
del poder local genera menos desgaste político que el
nacional, por el sentido que tiene la obra física y porque las
demandas fundamentales de la sociedad se dirigen hacia el
poder central.
El desencanto que produce la crisis se canaliza
preferentemente hacia el nivel central, revalorizando la acción
63

alcaldicia. De esta manera, los municipios de las ciudades
más grandes se convierten en los lugares donde los nuevos
actores políticos tienden a manifestarse. Por esto los alcaldes
tienen, en la actualidad, mejores posibilidades de reelección
y, a su vez, un puesto privilegiado en la disputa por la
presidencia de la República.
En tercer lugar, es cada vez más notoria la tendencia
del redireccionamiento del sistema político, debido a la crisis
de las ideologías y de las instituciones tradicionales -corno el
parlamento y los partidos políticos- que arrastran a sus actores
hacia funciones distintas a las que desempeñaban.
En síntesis, lascaracterísticas del modelo globalizador,
del ajuste estructural y de la urbanización están produciendo
nuevas y más complejas formas de integración social. Se
erosionan las creencias colectivas y se redefinen las
identidades, tanto sobre la base de nuevas centralidades
políticas como de la mercantilización de las relaciones
sociales."
En este contexto la política y lo político reducen su
condicionalidad de ser elementos unificadores de lavida social
y resignan su cualidad de articuladores de las diferencias
(Lechner, 1996: 9). La política estructurada originalmente
alrededor de la ciudad-Estado o del Estado nacional, según
el momento histórico que se trate, empieza a tomar posición
alrededor de la tríada mercado-ciudad-Estado.
5. LOS lÍMITES A LA DESCENTRALIZACIÓN
«Si el esfuerzo descentralizador se enfrenta a la inercia
histórica y tradicional centralizadora, ¿cuáles son los factores
24 Un ejemplo de esta situación lo brinda la prestación de los servicios urbanos,
cuando define un tipo particular de relación: el ciudadano (criterio político)
deja de ser tal para convertirse en usuario (consumidor), contribuyente
(administrativo) o cliente (económico).
64

históricos y estructurales que bloquean la descentralización?».
Intentando responder a esta pregunta formulada por Alfredo
Rodríguez (1996: 56) se pueden señalar, al menos, los
siguientes factores:
La resistencia al cambio, se presenta como un
obstáculo cultural y administrativo de laspersonas, los actores
sociales y las instituciones para romper con los procesos
inerciales en los cuales están inmersos. Se expresa cuando,
por ejemplo, los profesores denuncian que la
descentralización fragmentará sus demandas y por tanto su
organización; pero también en el nivel local cuando las
autoridades municipales se oponen a la participación
ciudadana.
El centralismo, como una relación social que tiene
su base de sustentación local y nacional, se opone a la
descentralización en la medida en que susactores principales
pierden los privilegios que gozan. El centro justifica su actitud
por la supuesta incapacidad de los entes locales para asumir
las nuevas competencias, porque la dispersión de recursos
no permite el desarrollo o por la dificultad que entraña el
control de la corrupción, entre otros.
El centralismo existe porque crea, para su
reproducción, las bases locales que le permiten fortalecer las
relaciones centro-periferia. En ese sentido, la vieja tradición
municipalista que caracteriza a paísescomo el Ecuador, sirve
como mecanismo para perpetuar las elites locales,
estructuradas -a su vez- sobre relaciones patronales,
gamonales y caciquiles. Sobre estas bases construyeron el
poder político y económico los grupos dominantes locales.
De allí que un proceso de descentralización que
redefine las relaciones de poder y diseñe una nueva
organización estatal tiene resistencias en estos grupos locales
vinculados -para su existencia y reproducción- con el
centralismo. Por eso, en estos casos, la propuesta central del
65

municipalismo gira alrededor de la distribución económica
y no de un cambio en las relaciones de poder.
El fiscalismo. Según el centro, el incremento de las
transferencias económicas, concebidas como gasto, debilita
al gobierno y al desarrollo nacionales y, por lo tanto, tiene
efectos en las variables macroeconómicas (inflación, déficit).
Para la periferia, la descentralización debe adoptarse sobre
la base de mayores ingresos de redistribución nacional sin el
incremento de nuevas competencias y de nuevos recursos
locales. Esta polarización es terreno fértil para el c1ientelismo
intraestatal.
El municipalismo y el unilateralismo, llevados al
extremo, creen encontrar solución a todos los problemas. Se
convierte en el actor central, el objeto y el fin de la
descentralización. Por ello se sostiene que creando más
municipios y entregándoles más funciones se tendrá más
democracia, eficiencia y desarrollo. Esta posición conduce a
la pérdida de una perspectiva nacional de ladescentralización,
a desconocer el tema crucial del gobierno intermedio y a
homogeneizar el propio desarrollo local al no reconocer la
existencia de otros poderes locales.
Paradójica y desgraciadamente en el Ecuador de hoy,
el Municipio -como uno de los actores fundamentales- se ha
convertido en uno de los factores más negativos para la
descentralización. Según una encuesta realizada a las
autoridades municipales, existe poco interés por la
transferencia de nuevas competencias, por la ampliación de
la democracia local y por el incremento de los recursos
propios.
Engeneral las autoridades municipales no demandan
más competencias, pero tampoco les interesa quieren el
fortalecimiento de la democracia local. La participación
popular y el mejoramiento de la representación social
erosionaría las bases sociales sobre las cuales descansa su
poder. La participación popular es aceptada sólo si no está
66

institucionalizada y, además, bajo un esquema de cooptación
que garantice y reproduzca la clientela.
Enesta perspectiva, un incremento de competencias
significaría no sólo más responsabilidades, sino también una
transformación de la escena y sociedad locales, en tanto que
ésta se ampliaría sobre la base de su complejidad y de la
presencia de nuevos actores descentralizados que tenderían
a disputar la hegemonía clientelar clásica.
En síntesis, la vieja tradición municipalista que ha
caracterizado al Ecuador y que ha sido uno de los aspectos
que los ecuatorianos reivindicamos como algo positivo, es
un aspecto negativo y regresivo, ya que ha consolidado elites
locales muy fuertes, vinculadas directamente con el
centralismo y estructuradas sobre la basede redes clientelares,
caciques y patronos.
¿Qué es, entonces, lo que reivindican las autoridades
municipales? Demandan más recursos, siempre y cuando
sean de transferencias del Gobierno Nacional, sin que se
obligue a los municipios a recaudar más eficientemente los
recursos propios -lo cual evidentemente rompería con las
formas tradicionales de relación clientelar que se han
mantenido con la población- conduciendo a la llamada
«pereza fiscal».
El localismo, en tanto pierde de vista la relación centro
periferia y pone en primer plano lo local sobre lo nacional.
Seinscribe en la corriente del «srnall is beatifull», que lleva a
la atomización o minifundización de la política. Por esta vía
puede substituirse el autoritarismo central por el caciquismo
local y la localización de la conflictividad social.
Por ello, en la medida en que semunicipalice o localice
el debate de la descentralización y secrea que los municipios,
los alcaldes, lo local, son el eje de la descentralización, también
sepierde de vista que setrata de una relación social particular:
de colonialismo interno, que entraña la relación centro
67

periferia. La descentralización debe ser concebida como una
propuesta de confianza nacional, que atraviesa todo el
territorio y requiere de amplios consenso para su realización.
El tema de la descentralización no corresponde al orden local
-porque la suma de municipios no define un país- sino al
nacional, lo cual no se percibe ni desde los municipios ni
tampoco desde el Gobierno Central.
6. BIBlIOGRAFIA
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69

LA MARCHA DEL PROCESO
DESCENTRALIZADOR EN CENTROAMERICA*
MANUEL. ORTEGA HEGG

Y GUADALUPE WALLACE1

1. RASGOS COMUNES
El proceso de descentralización de competencia,
responsabilidades y recursos del Estado en su nivel central,
hacia las municipalidades en Centroamérica, es un proceso
que podríamos definir más en una etapa de debate y aún de
experimentación, que de real ejecución generalizada. En
Costa Rica el proceso está aun en fase de propuesta y debate;
en el caso de Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua
se ha pasado a experiencias pilotos, que los gobiernos
consideran descentralizadoras, pero que en realidad en la
mayor parte de los casos corresponden a experiencias de
desconcentración administrativa y aún de privatización.
Por otro lado, en forma general podríamos decir que
este proceso ha sido asumido por los gobiernos centrales
como un problema coyuntural, y no como un problema de
Estado, y con una concepción muy limitada por los intereses
más globales de la reforma y modernización del Estado,
* Este artículo fue tomado de Centroamérica: Descentralízación y Asaciacianisma
Municipal. CAn - UCA, 2000. Managua; págs. 43-65.
1 Investigadores de CACS - UCA. Managua. mortega@ns.uca.edu.ni
71

más preocupada por la reducción del Estado y la eficiencia,
que por la equidad y el mejoramiento de la prestación de
servicios a la población, y que no siempre tiene al municipio
como uno de sus ejes principales.
Es por ello que el proceso de descentralización en
Centroamérica ha sido intermitente, a veces incoherente, y
ha encontrado muchas resistencias y limitaciones, lo que ha
impedido su avance sostenido.
No obstante, es importante señalar que el tema de la
descentralización está presente en laagenda pública del área,
en unos casos más que en otros, y se abre paso aunque con
cierta lentitud.
Es evidente, que en ello tienen que ver las nuevas
realidades que vive el área en su entorno más general, a
partir de los procesos de globalización, y en su entorno más
particular por los conflictos armados de la década de los
ochenta y los procesos de paz en Nicaragua, El Salvador y
Guatemala, que han obligado a la reformulación del rol del
Estado y a la transformación de los sistemas políticos,
propiciando a la vez, con altibajos, el acercamiento de los
pueblos y gobiernos del área.
Losacuerdos de paz establecieron consensos básicos
sobre el acceso al poder, su ejercicio, y la participación
democrática. Asambleas constituyentes se instalaron en el
área y han dado origen a nuevas Constituciones en Honduras
(1982), El Salvador (1983) y sus reformas posteriores al
Acuerdo de Paz, Guatemala (1987) y Nicaragua (1987) Y
sus reformas en 1995. Sin embargo, las recientes reformas
constitucionales en Nicaragua ( 1999-2000) parecen
orientarse más bien a reducir al mínimo el pluralismo político
y los espacios democráticos.
Estos procesos se reflejan en la revalorización de los
municipios y la necesidad de transformar sus marcos jurídicos
72

para viabilizar su modernización. Así, ocurren reformas de
los Códigos o leyes municipales en El Salvador (1986),
Nicaragua (1988 con su reforma en 1997), Cuatemala (1988)
y Honduras (1990). Otras leyes atingentes al espacio local se
han venido reformando aunque aún quedan pendientes
algunas de ellas en algunos países como Nicaragua y Costa
Rica, donde a pesar de los avances no termina aún la
regulación adecuada del espacio local.
En el caso de Nicaragua, hay una serie de leyes
importantes que no han sido aprobadas, sobresaliendo: La
Ley de Hacienda Municipal, la Ley de Servicio civil y carrera
administrativa municipal, la ley de transferencias municipales
y la ley de participación ciudadana. Los nuevos códigos o
leyes municipales aprobadas contemplan la autonomía
municipal y, en general, tienden a ser instrumentos jurídicos
descentralizadores que relevan el papel del municipio.
Los propios Presidentes Centroamericanos han
apostado a la descentralización, al menos en el discurso, desde
la cumbre de Tegucigalpa en 1991 cuando acordaron:
"destacar la importancia de los procesos de descentralización
que procuran el fortalecimiento de los gobiernos locales y la
ampliación de competencias con el propósito de responder
de manera inmediata a las demandas sociales de los pueblos
del istmo".
Más recientemente, el marco de la Conferencia
Internacional de Paz y Desarrollo en Centroamérica
actualizaron y concretaron algunos compromisos con este
tema. Así, dicen: "Nos comprometieron a definir un plan de
acción tendiente a perfeccionar y profundizar los procesos
de descentralización y desconcentración de los servicios del
Estado, respetando la diversidad cultural y étnica en la región
... Pondremos en marcha un plan para el desarrollo,
fortalecimiento administrativo, financiero y político de los
Gobiernos locales... " (Durán de jager, P. 1995).
73

En este marco y algunos casos bajo estos
compromisos, se han iniciado procesos de descentralización.
Veremos a continuación un resumen de algunos
rasgos comunes de la propuesta y experiencias
descentralizadoras en Centroamérica.
La tendencia generalizada en el área es un discurso
sobre la descentralización que no se corresponde con las
realizaciones. En la mayoría de los casos el proceso está aún
en debate, como en Costa Rica, y en debate y algunas
experiencias pilotos en el resto de los países. Sin embargo,
las experiencias pilotos corresponden más a experiencias de
descentralización.
Las propuestas y experiencias son más bien inducidas
por los procesos de globalización, e impulsadas y apoyadas
por organismos multilaterales, agencias de cooperación y aún
ONG 'S, con intereses y fines distintos: eficiencia,
transparencia en la gestión, participación ciudadana,
mejoramiento de la prestación de servicios a la población,
desarrollo local, y otros. Este proceso en algunos casos suele
encontrarse con dinámicas locales que presionan por la
descentralización. Esto último parece evidente en el caso de
Nicaragua y El Salvador. Un ejemplo de esta tendencia
globalizadora sobre la descentralización es la Reunión del
Grupo Consultivo con Centroamérica celebrando en
Estocolmo, Suecia en mayo de1999, donde una de las
condiciones para la ayuda a la región después del huracán
Mich es el avance en el proceso de descentralización.
Cuando existen propuestas y estrategias de
descentralización, regularmente son formuladas por
especialistas de los gobiernos centrales y luego difundidas a
los niveles locales, sin mayor concentración. Resulta
paradójico que dos actores considerados claves por dichas
propuestas, como lo son las municipalidades y la sociedad
civil, no suelen ser tomados siempre en cuenta a la hora de
74

formular estas políticas. Esto crea problemas de viabilidad
de las mismas, pues la racionalidad central no suele
necesariamente coincidir con la racionalidad local y la
racionalidad diversa de la sociedad civil.
Las políticas y propuestas de descentralización en
Centroamérica, salvo los casos definidos de descentralización
fiscal, no suelen estar soportados por una ley. En estas
condiciones, suelen ser vistas como política de Estado, que
supera los períodos electorales y tiene continuidad en el
tiempo, a pesar de los cambios de gobierno. Así,esta política
suele sufrir retrocesos, estancamientos o impulsos, según los
gobiernos de turno.
En estas circunstancias, el factor externo y el empuje
de la dinámica local suelen jugar papeles importantes para
la continuidad. No obstante, es necesario recordar que en el
ámbito local también hay renovación de autoridades
periódicamente, con las que se tiene que volver a comenzar
para organizarlas y dotarlas de herramientas que empujen
estos procesos. Ello hace que los procesos de
descentralización, cuando no cuentan con una ley,
encuentren dificultades de continuidad en los cambios de
gobierno.
Hay fuertes resistencias a los procesos de
descentralización en el área. Persiste una cultura centralista
y c1ientelista que hace que los gobiernos centrales tiendan a
mantener en sus manos todos los hilos del poder ya convertir
a las alcaldías en meras ventanas del gobíerno central. La
cultura centralista es una cultura tradicional en
Centroamérica. La misma hace ver como natural que todo
se tenga que resolver a nivel central, y vía los mecanismos
informales, de relaciones y contactos, más que por las
instituciones. Es una cultura que trabaja sobre la base de
concebir los servicios a la población como prebendas o
favores, que como derechos de la población. Esta cultura
suele expresarse en la desvalorización de la capacidad local
75

para hacerse cargo de nuevas funciones y tareas. Siempre
dice que "las municipalidades no están preparadas" para la
descentralización.
No obstante, es un hecho que las alcaldías, en la
mayor parte de los casos, suelen resolver los problemas locales
con mayor capacidad y eficiencia que el nivel central, a pesar
de la consabida y tradicional falta de recursos. Ello no obsta
para que los procesos de descentralización deban de
contemplar como obligatorio un componente de
fortalecimiento municipal para garantizar el éxito de tales
procesos.
En general, los procesos de descentralización son
vistos por las alcaldías como procesos que tendrán que
desarrollarse gradualmente. Implican procesos de mediano
y largo plazo; ello no significa que deba esperarse
indefinidamente para comenzar.
El factor más importante que muestra con claridad la
voluntad descentralizadora de los gobiernos centrales es la
disposición a compartir los recursos del presupuesto con las
municipalidades. En este sentido, se ha avanzado en el área.
Guatemala, Honduras y El Salvador han conseguido
transferencias de sus gobiernos centrales por el orden del
10%, 5% Y6% de los presupuestos nacionales de ingresos
anuales. Esto no ha sido posible en Nicaragua ni en Costa
Rica. No obstante, aún en los casos donde se ha conseguido
una transferencia a los municipios, éstas no se han inscrito
en una estrategia integral de descentralización.
En todos los casos, cuando existen propuestas,
políticas o experiencias de descentralización explícitas, suele
darse un papel destacado en la sociedad civil. Se habla
expresamente de la necesidad de la participación de la
sociedad civil en la gestión localyen algunos casos se diseñan
mecanismos y espacios de participación ciudadana. Con
frecuencia, las políticas ya sean desconcentradoras o
76

claramente privatizadoras tienen a la sociedad civil como
sujeto de transferencia de competencias y responsabilidades.
Las experiencias de ocupación de los espacios formales
abiertos por la legislación son variadas, pero en general se
observa que estos espacios y mecanismos no suelen ser
ocupados ni agotados en toda su amplitud y variedad.
En todos los casos, en diferentes municipios, hay
experiencias variadas y diversas de fortalecimiento
institucional en función de la descentralización; la mayor parte
de las veces impulsadas por organismos, agencias de
cooperación y aún ONG 'S que no suelen impactar lo
suficientemente los procesos decisorios centrales sobre las
políticas de descentralización, pero que representan una
riqueza importante de aprendizaje y lecciones valiosas para
el proceso.
En algunos países (Guatemala, El Salvador y
Honduras) se han logrado avances importantes de
descentralización fiscal financiera, a través de las
transferencias del presupuesto nacional de ingresos a las
municipalidades; no obstante, en todos estos casos las
municipalidades no tienen libre disposición de estos recursos
para el financiamiento de todas sus competencias
municipales, pues vienen previamente condicionadas en su
uso.
Ello desvirtúa el concepto de gobierno local, pues
éste no tiene capacidad de decisión sobre estos recursos más
que para los fines y bajo los condiciones impuestas por el
gobierno central.
Puntos en los cuales parece importante una
concertación de la política de descentralización son los
siguientes:
a. Los objetivos de la descentralización: qué debe
perseguir la política de descentralización. Los
77

gobiernos centrales suelen proponer eficiencia; los
gobiernos locales, a veces coincidiendo con la
sociedad civil, más recursos para afrontar los
problemas locales, y la sociedad civil más y mejores
servicios y equidad en la prestación de los mismos.
b. Qué descentralizar. El debate sobre las competencias
o aspectos de las mismas que podrían descentralizarse
y en qué condiciones a las municipalidades. Los
proyectos pilotos más importantes se refieren a
educación, salud yen algunos casos, agua potable y
transporte. Sin embargo, aún en estos casos, el rol
del gobierno local no suele ser protagónico, como
veremos en el siguiente punto.
c. Rol del gobierno local. En el mejor de los casos los
niveles centrales conciben a las municipalidades como
etapas de transición para el traslado final de
competencias a la sociedad civil; los gobiernos locales
consideran que son ellos los que deben ser esa etapa
final.
d. Recursos para la descentralización. En este caso el
debate va en la línea de contar con los recursos
necesarios para prestar las competencias existentes y
las nuevas competencias transferidas. Suele darse la
contradicción de municipalidades que, vía las
transferencias municipales condicionadas a
determinado uso, cuentan con ingresos suficientes
para determinados fines, pero no para financiar los
servicios tradicionales y aún funciones nuevas.
Por otro lado, la política de "compartir
responsabilidades" de los Gobiernos centrales suelen partir
de trasladar más responsabilidades y tareas que recursos o
regatear competencias "rentables" por sí mismas. Así, en el
caso de Nicaragua, han sido trasladadas por la vía de los
hechos a los gobiernos locales al menos 14 nuevas
78

responsabilidades antes propias del gobierno central, sin el
correspondiente traslado de recursos.' La reforma de la Ley
de Municipios de 1997 en este país legaliza gran parte de
estas responsabilidades, pero no logró legalizar el monto de
transferencias necesarias para su prestación.
En estos casos, la concertación sobre los objetivos de
la descentralización es importante: si es trasladar sólo para
otros fines distintos a los fines estrictamente municipales, o
si es mejorar la presentación de servicios él la población y
potenciar el rol del municipio como agente de desarrollo
local. No obstante, cabe señalar que no suele hacer
discrepancias en la necesidad de que el proceso de
descentralización se realice con la capacitación y asistencia
técnica necesaria por parte del gobierno central a las
municipalidades.
2. El PROCESO DE
DESCENTRALIZACiÓN POR PAíSES
NICARAGUA
En el caso nicaraguense, el proceso reciente de
descentralización tiene que ver con el período de gobierno
de Doña Violeta Barrios de Chamorro ( 1990-1997), se inició
un proceso inconcluso de ajuste estructural del Estado, así
como experiencias pilotos de descentralización y un intento
de darle coherencia al proceso con la conformación de una
Comisión de Descentralización, presidida por el Instituto
Nicaraguense de Fomento Municipal (INIFüM), la cual
elaboró un "Documento base de ladescentralización" (1996)
2 Los programas de ajuste estructural y reducción del Estado han hecho que los
gobiernos centrales dejen de prestar determinados servicios, pero sin trasladarlos
formalmente a ningún otro nivel de gobierno. La presión ciudadana por estos
servicios obliga a los municipios a prestarlos. Sobre este tema de la
"descentralización de hecho" en el caso de Nicaragua puede verse a Manuel
Ortega Hegg y Ricardo Córdova, 1996; también Manuel Ortega Hegg, 1994.
79

con la pretensión de darle direccionalidad al proceso. Cabe
indicar que este documento no logró convertirse en política
oficial del gobierno, aunque si en un referente clave sobre
esta política y un antecedente importante para la actual
comisión de descentralización. (Ortega Hegg M. 1997).
No obstante, desde este período se identifican
claramente dos procesos paralelos de descentralización: en
primer lugar, el proceso formal de búsqueda de formulación
de una política de descentralización, como una de las seis
comisiones del Comité de Reforma de la Administración
Pública (CERAP); y, en segundo lugar, la descentralización
de hecho, que ha venido caminando por tres vías distintas:
las experiencias pilotos de los ministerios del sector social
(salud, educación), la transferencia de competencias a las
municipalidades, y lasagencias de cooperación directamente
en los municipios, que más bien implican procesos de
fortalecimiento municipal preparatorios a un eventual proceso
de descentralización.
Estas tres vías se mantienen actualmente con las
mismas características del período anterior: son paralelas al
proceso formal y no guardan relación con una política global
y oficial del gobierno.
Las experiencias pilotos se refieren al impulso de
"experiencias de descentralización" en los ámbitos de salud,
educación yagua potable. Cabe indicar, sin embargo, que
la Comisión de Descentralización creada por el propio
gobierno, reconoció a finales de su período que más que
descentralización lo que existió más bien fueron "diferentes
tonalidades como desconcentración, delegación
administrativa y privatización". (Documento base de la
descentralización).
Por otra parte, en alguna de esas experiencias se
involucraba la participación ciudadana. De ahí que algunos
estudiosos del tema hayan calificado algunas de esas
80

experiencias como de "desconcentración participativa", y no
de experiencias de descentralización.
Las transferencias de hecho a las municipalidades, no
son ni la modalidad autoritaria ni la modalidad de
descentralización concertada que se observa en América
latina, sino que surge como producto de la política de
reducción del Estado y del gasto público que hace que los
niveles centrales se desembaracen de la obligación de
prestación de servicios públicos tradicionales, privatizando
algunos y dejando en tierra de nadie otros. La demanda del
servicio por parte de la población ante las instancias de
gobierno local hace que con mucha frecuencia los gobiernos
locales se vean obligados a prestar el servicio. El desempleo,
el subempleo y la pobreza de la gran mayoría de los
pobladores, se convierten en fuertes razones para presionar
ante el gobierno local. La presión obliga al gobierno local a
buscar respuesta, asumiendo con frecuencia la competencia
por la vía de los hechos.
Como se ha indicado antes, en el período del
gobierno del Dr. Alemán (1997-2001) con la reforma de la
Ley de Municipios, se legalizan la mayoría de estas
competencias de hecho, pasando a ser responsabilidad del
municipio. No obstante, esta ampliación de competencias
no vino acompañada de mas recurso, a pesar de haber sido
propuesto un 5% del presupuesto de ingresos de la República
con el gobierno anterior.
Estoincide en el deterioro de los servicios tradicionales
del municipio, que se ve obligado a distraer parte de sus
escasos recursos para prestar el nuevo servicio transferido
por la vía de los hechos. Enel caso de Nicaragua, por ejemplo,
ello significó que los municipios entre 1990 y 1993 dedicaron
dos terceras partes de sus ingresos propios para atender este
tipo de servicios, tales como la reparación de escuelas
públicas, centros y puestos de salud, traslado de enfermos a
hospitales, reparación de caminos, acciones de asistencia
81

social (donación de anteojos, donación de ataúdes a
familiares de escasos recursos, atención a niños y comedores
infantiles, etc.) Instalación y mantenimiento de acueductos
o instalaciones de agua potable, introducción de luz eléctrica
domiciliar, programas populares de construcción de vivienda
y otros, ninguno de los cuales es, según la ley, competencia
de los gobiernos locales.
Esta modalidad de descentralización de hecho,
conspira contra la propia gobernabilidad del sistema al
trasladar al ámbito local problemas del nivel central sin
recursos para resolverlos. Por otro lado, frustra las
posibilidades de desarrollo y consolidación de la democracia,
al desincentivar la participación de la población en los
procesos decisorios locales, dado que disminuye lasya escasas
posibilidades de respuestas de las alcaldías. No es casual por
lo tanto que con frecuencia las autoridades locales y sus
asociaciones presionen hacia procesos de descentralización
concertados.
Finalmente, una serie de organismos y agencias
internacionales han venido impulsando en la práctica diversos
proyectos con las municipalidades, que implican modalidades
diferentes de fortalecimiento municipal para la
descentralización. Estas modalidades no han sido
debidamente sistematizadas y estudiadas por la comisión
de descentralización.
Todo ello implica, que una política de
descentralización concertada en el país, tendrá que tomar
en cuenta a los diferentes actores involucrados en el proceso:
el gobierno central, las municipalidades, la sociedad civil y
los organismos y agencia de cooperación.
82

GUATEMALA

En Guatemala las bases del proceso reciente de
descentralización se establecieron en 1985 con la Reforma
Constitución que definió la "descentralización económica y
administrativa, la administración y regionalización del sistema
educativo y la participación comunitaria en los servicios de
salud, la regionalización y el fortalecimiento del régimen
municipal".
Como parte del esfuerzo de ejecución, se diseñó un
sistema de consejos de desarrollo que iba desde un nivel
central, pasada por un nivel regional y terminaba en un nivel
departamental ( posteriormente este sistema se completaría
con un nivel municipal y local: Decreto 52-87 de septiembre
de 1987). La ampliación del número de Consejos de
Desarrollo (inicialmente 3 en la constitución y 5 en la ley)
provocó desconfianzas, rechazos y recursos de
inconstitucionalidad. La corte de constitucionalidad declaró
con lugar el recurso y se suspendió la figura de los consejos
locales de desarrollo. Estos fueron reactivados en su nivel
departamental durante 1994 y 1995, pero su desarrollo fue
desigual, funcionando mejor en algunos departamentos que
en otros. No obstante, los consejos de desarrollo pueden
considerase como una desconcentración participativa del
Estado, pero no su descentralización. Ellos mantienen la
subordinación jerárquica.
La regionalización se inició a finales de 1986 con el
decreto 70-86, Ley Preliminar de Regionalización, por medio
del cual se crearon 8 regiones en el País.
El fortalecimiento municipal previsto en la
constitución contempla la ratificación de la autonomía
municipal y la asignación del 8% del presupuesto de ingresos
ordinarios del Estado para los gobiernos locales, monto que
seelevó al 10% en la reforma constitucional de1993. Esta es
quizá la acción concreta más descentralizadora en Guatemala,
83

aunque limitada por el hecho de que los fondos sólo pueden
destinarse a los fines previamente establecidos y no al
financiamiento de todas las responsabilidades y servicios
derivados de las competencias municipales.
Con relación a la descentralización educativa -a la
que hace referencia la Constitución - ésta ha venido más
lentamente. En 1994 se inició la experiencia del "Programa
Nacional de Autogestión para el Desarrollo Educativo
PRONADE-", inspirada en gran parte en los programas saq
bé y EDUCO de El Salvador. Este es un programa dirigido a
comunidades en extrema pobreza y con oportunidades
educativas. Pretende atenderlas a través de una estrategia
alternativa al sistema educativo tradicional.
La idea de PRONADE es trasladar fondos a las
comunidades organizadas para que los administren y
financien servicios de maestros, útiles escolares y recursos
educativos, refacción escolar mobiliario.
Con la participación de las municipalidades, las
comunidades organizadas en comités educativos llamados
COEDUCAS, pueden gestionar y construir escuelas hasta de
3 aulas, con servicios y habitación para maestros... la
experiencia de PRONADE es aún reciente y muchos datos
son todavía preliminares". (Gálvez y Mack, 1999).
Nuevamente, sin embargo, esta experiencia no es
estrictamente de descentralización, por cuanto la instancia
receptora de esta responsabilidades no es la municipalidad,
sino que la misma participa como uno mas de los consejos
educativos.
Un balance de la situación actual y perspectivas de la
descentralización en Guatemala podría ser el siguiente:
"Desde 1986 puede apreciarse la persistencia de las
políticas y propuestas de descentralización y
desconcentración en Guatemala, aunque con ritmos,
84

orientaciones e intensidades distintas. El int.erés inicial de la
administración demócrat.a cristiana durante 1986 y 1987,
vinculado al incremento de la participación social aunque a
través de un modelo complejo y burocratizado (el sistema
de consejos de desarrollo) se diluyó como consecuencia de
problemas económicos y políticos. Durante la corta
administración de Serrano Elías (1991-1993), tales políticas
tuvieron una prioridad marginal.
La descentralización fue objeto de revitalización
parcial y con un sesgo más tecnocrático durante la
administración de León Carpio (1993-199.5), misma en la
que los fondos sociales dominaron la política social y
constituyeron un ejemplo de desconcentración sectorial. La
administración actual muestra líneas de continuidad con la
anterior en cuanto a la política social (los fondos sociales),
en relación al apoyo financiero de los consejos
departamentales de desarrollo (vía el Fondo de Solidaridad)
y al PRONADE. Destaca sin embargo, la distancia entre las
reiteradas declaraciones de intención sobre los beneficios de
las políticas de descentralización contenidas en el plan de
gobierno 1996-200 y los logros efectivos alcanzados.
Dentro de un enfoque comparativo a nivel regional,
Guatemala se ha caracterizado en la última década (1987
1997) por la persistencia del discurso descentralista, por la
elaboración de propuestas y por la emisión de leyesdestinadas
a impulsar políticas en tal sentido, pero por magros resultados
efectivos.
Frente a ello, otros países como El Salvador y
Nicaragua por ejemplo, que cuentan con menos aparato
institucional y legislativo, parecen haber logrado mayores
avancesimportantes en cuanto a la descentralización sectorial
se refiere. Los problemas en Guatemala derivan mas bien de
la falta de voluntad política que acompañe lasdeclaraciones
y ponga en práctica el contenido de las leyes". (Id.,;45).
85

EL SALVADOR
En el caso de El salvador es posible encontrar
propuestas articuladas sobre descentralización y algunas
experiencias concretas encaminadas en ese sentido.
La primera propuesta articulada que presenta una
estrategia nacional de descentralización fue formulada en
junio 1993 durante la administración de Alfredo Cristiani, en
el documento preliminar de la Propuesta de Estrategia de
Descentralización y Desarrollo Municipal, desarrollada por
el Ministerio de Planificación como parte de la formulación
de una estrategia global de modernización del sector público.
"Este documento planteaba la reorganización de dos niveles
de administración y configuraba claramente las funciones
de gobierno y las de administración, y se pronunciaba por el
traslado de competencias y atribuciones del nivel de
administración central a los municipios. La descentralización
aparece ligada al fortalecimiento municipal." (Orellana, Victor
A. et al, 1999:55)
Posteriormente se desarrollan otros elementos en el
documento "La Política de Desarrollo Socioeconómico Local
y Estrategia Operativa" de septiembre 1994. Existen otras
propuestas en El Salvador: la Corporación de Municipalidades
de la República de El Salvador (COMURES) ha planteado una
estrategia flexible y amplia de descentralización del Estado,
pero también existe una propuesta en el documento de Plan
de Nación.
Las experiencias sectoriales se refieren al agua y la
educación. Especial relevancia cobra la descentralización fiscal
que significa la reciente aprobación en 1997, para su
aplicación en 1998, del 6% del presupuesto nacional de
ingresos a favor de las municipalidades". (Id.)
La propuesta del gobierno de Cristiani, propone
organizar la administración publica en dos niveles: el nivel
86

central, que agruparía las funciones normativas, estratégicas
y de definición de políticas nacionales, y el nivel territorial
descentralizado, que incluye a las municipalidades en lo
institucional y a los municipios en lo territorial, encargado
de la ejecución de políticas y de la administración y operación
de servicios. Se establece que el traslado de funciones de
nivel central a las municipalidades debía ir acompañado de
los recursos financieros a los entes receptores de las mismas.
Ello implicaba fortalecer a las municipalidades para
hacerse cargo de nuevas competencias (ld.,A7). El proceso
debía darse de forma gradual y concertada y enumera como
modalidades alternativas para ir acercándose a la
descentralización: la desconcentración, la delegación de
responsabilidades a organizaciones autónomas o privadas,
devolución de funciones a las municipalidades y la
privatización.
Esta propuesta, pasó por un proceso de búsqueda de
consenso entre partidos políticos, alcaldes y sectores de la
sociedad civil, impulsada por una comisión Coordinadora
del proceso de Descentralización y Desarrollo Municipal
(CDM), pero este proceso logró continuidad debido a la
campaña electoral de 1994.
En 1994 la Secretaría de Reconstrucción Nacional
(SRN) formuló la "Política de Desarrollo Socioeconómico Local
y Estrategia Operativa", recién iniciada la administración del
Dr. Armando Calderón Sol. Esta política "marcó el inicio de
una nueva etapa de descentralización, que se puede
caracterizar por la proliferación de planteamientos. Enciertos
casos se trato de propuestas que combinaron ideas de la
estrategia anterior, con planteamientos nuevos. Fueron
impulsos de descentralización que no se prolongaron por lo
que deben ser considerados como expresiones de políticas
coyunturales. Esto es, políticas de emergencia tendientes a
enfrentar los riesgos inmediatos de medidas adoptadas en
otros campos. También en el período se afirmaron y
87

ejecutaron experiencias de descentralización sectorial
diferentes" (Id.).
Esta política contempla tres componentes: el
desarrollo socioeconómico local (acciones canalizadas a los
gobiernos locales solos o asociados y el sector privado para
la incorporación al desarrollo de los sectores marginados),
gestión municipal y participación ciudadana), y la
descentralización propiamente dicha (que toma en cuenta
las debilidades locales, prevé a las municipalidades como
ejecutoras finales de servicios previo fortalecimiento y la
promoción de la planificación estratégica). La propuesta
preveía el traslado de recursos para financiar las funciones
trasladadas, teniendo como base la determinación de costos
de servicios, y se recomendaba mejorar las recaudaciones
tributarias locales y los aportes comunitarios. Los fondos
saldrían del Fondo de Desarrollo Económico y Social (FODES),
el Fondo de Inversión Social (FIS) y el impuesto predial.
"En ningún momento la política mencionó una
transferencia directa de competencias a lasmunicipalidades.
Se inclinó más bien por un proceso de reducción de losdéficit
de capacidades identificados en lasmunicipalidades, a través
de la implementación de acciones de capacitación. Dentro
de esta perspectiva figura el papel de los consejos
Departamentales de Alcaldes (CDA), a los que percibió como
estructuras idóneas (mediante el fortalecimiento técnico y
administrativo) para encomendarles la operación,
administración y supervisión de los servicios que se
descentralicen, particularmente la administración de personal
y mantenimiento de la infraestructura y equipo". (ld.,:71).
No obstante esta estrategia global perdió ritmo luego de los
acuerdos de paz.
La propuesta de COMURES (1996-1997) plantea la
necesidad de fortalecimiento municipal, de acuerdo a las
particularidades del país. En su opinión, la descentralización
debe significar una redistribución de poder hacia los
88

gobiernos locales. Dada la complejidad del proceso de
descentralización, prevé un proceso descentralización
gradual, negociado, y que sea ejecutado bajo distintas
modalidades, incorporando el seguimiento y la evaluación
permanente. Valora la participación ciudadana como un
aspecto importante a tener en cuenta en el proceso. La
descentralización requiere recurso, identificando tres fuentes
posibles para garantizarlos: las transferencias del gobierno
central, los ingresos propios y los aportes de la sociedad civil.
(Id.). Con relación al primer punto, COMURES logró la
aprobación del 6% del presupuesto nacional de ingresos.
El documento "Bases para el Plan de Nación" (1998)
surgió de la Comisión Nacional de Desarrollo, creada por el
gobierno del Dr. Calderón Sol, e integrada por un grupo de
ciudadanos distinguidos. El plan trasciende el tema de la
descentralización. En este caso se retoma solo referente a
este tópico.
Enestedocumento la descentralización aparece ligada
a la preocupación de la modernización del país y del Estado
para enfrentar los retos futuros. El documento señala la
incapacidad de los municipios para absorber y administrar
transferencias de recursos y para generar recursos propios,
aunque considera que las transferencias son validadas para
favorecer la autonomía financiera. Concibe la
descentralización como un factor de modernización del
Estadoy no consiste solo en la simple asignación de funciones
y recursos, sino en la asignación. Por ello mismo considera
que la descentralización genera resistencias, lo que hace
inevitable la búsqueda del consenso. Le da una gran
importancia a la participación de la sociedad civil. Dada la
fragmentación de municipios en El Salvador, propone la
asociación de municipios como instancia hacia la cual
descentralizar.
Las experiencias sectoriales: la descentralización
educativa y la descentralización del servicio del agua.
89

Desde la administración Cristiani (1989-1994) hasta
la administración actual de Calderón Sol se han impulsado
algunas experiencias pilotos de descentralización, destacando
la referida a la educación y al servicio del agua.
La experiencia educativa es la experiencia señalada
por los gobiernos salvadoreños como la mejor experiencia
descentralizadora, y es conocida como el Programa EDUCO".
Este programa partió de institucionalizar y extender
las experiencias exitosas que las comunidades habían
implementado en las zonas conflictivas para garantizar la
educación de sus hijos, sin ayuda del ministerio de educación.
Se veía por lo tanto como una solución alternativa al sistema
tradicional, donde los profesores y padres de familia asumen
mayores compromisos en la prestación del servicio. El
programa se propone como una descentralización funcional,
que traslada funciones a las Asociaciones Comunales para la
Educación (ACE), entidad en la que participan los padres de
familia y que tiene personalidad jurídica propia.
El Ministerio de Educación establece un contrato con
las ACE, mediante el cual estas quedan obligadas a conducir
y operar la gestión educativa a nivel local y el ministerio
entrega los fondos mensuales para la administración, es
responsable de capacitación de los miembros de las juntas
directivas de estos organismo y le da seguimiento a la gestión
de los mismo. Esta experiencia ha sido valorada muy
positivamente por sus resultados.
Con relación al agua potable, la Administración
Nacional de Acueductos y Alcantarillado (ANDA)desde 1996
empezó a formular una propuesta de administración de este
servicio con participación comunal y privada, destinado a
traspasar bajo la modalidad de delegación la administración
del servicio de agua potable a un grupo de municipalidades
del departamento de Usulután (Santiago de María, Berlín,
Alegría, California y Tecapan). Se creo un comité consultivo
90

interinstitucional (ANDA Y alcaldes concernidos) que ha
venido coordinando el trabajo. El proceso de traslado esta
previsto a realizarse de forma gradual.
COSTA RICA
Enel caso de Costa Rica, la descentralización es apenas
un debate. No se identifica aun ninguna propuesta integral
de descentralización y prácticamente no existen experiencias
pilotos que se denominen como descentralizadoras.
No obstante, hay una serie de elementos que han
venido discutiendo desde la base que constituyen puntos
centrales de una agenda de descentralización en este país.
El esfuerzo más integral y consensuado de formulación
y determinación de una agenda de descentralización la
constituye la creación bipartidista de la Comisión de Reforma
Municipal Integral (CORIM) en 1993, que tuvo como tarea
transformar en proyectos de ley una serie de iniciativas que
habían salido del VII congreso de la Unión de Gobiernos
Locales (UNGL), la asociación nacional gremial de las
municipalidades de Costa Rica. "La propuesta integral
presentada ante la asamblea legislativa contiene siete
proyectos: la reforma al impuesto territorial, la reforma
constitucional al capítulo XII y otros artículos de la Carta
Magna, el Código Municipal, el IFAM, la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, la ley marco de patentes
y finalmente la actualización automática de tasas por servicios
municipales". (Rojas, Olman, 1995:73)
De todas esta iniciativas, la única aprobada ha sido la
referida al traslado de la administración del impuesto de
bienes inmuebles, el cual a su vez ha encontrando una serie
de dificultades para su implementación. Las otras iniciativas
de ley referidas a la descentralización fiscal, como la referida
al traslado de un 5% de transferencias del presupuesto
nacional de ingresos, la aprobación de las tasas por servicios
91

por las propias municipalidades y los controles ex post de la
Contraloría no han logrado ser aprobadas en la Asamblea
Nacional.
Tampoco han logrado ser aprobadas algunas
iniciativas que tienen que ver con la dimensión política de la
descentralización, como las elecciones locales separadas de
las elecciones nacionales. No obstante, en mayo de 1998 se
aprobó un nuevo código municipal que aprobó la elección
de alcaldes. Esta ley, tiene la importancia particular de que
podría representar un giro importante en el sistema
c1ientelistade distribución de transferencias, vía las "partidas"
a los diputados del partido de gobierno. Particular
importancia se le daba a la constitución de los consejos de
desarrollo distritales, organismo pluripartidista e integrador
de distintos sectores de la sociedad civil local, que tampoco
ha logrado desarrollarse por supuestos vicios de
inconstitucionalidad en su formulación.
No obstante, el tema de la descentralización en Costa
Ricasestá colocado en la agenda y parece que continuará en
la misma en los próximos años.
92

SINTESIS REGIONAL:
Tendencias y Actores del Desarrollo local
en Centroamérica *
CARLOS UMAÑA CERNA1
1. VERTIENTES HISTÓRICAS DEL DESARROLLO
LOCAL EN CENTROAMÉRICA
La teoría del Desarrollo Local surge a mediados de
los 70 en Europa, se expande en Sudamérica en los 80 y
llega a territorio Centroamericano a inicios de los 90. A la
par de su expansión internacional la teoría del DL ha ido
ganando cuerpo, creciendo como estrategia, metodología y
como un conjunto instrumental de técnicas y procedimientos
para promover el desarrollo. El Desarrollo local surge en el
contexto de " ..Ia crisisque sufrieron los países industrializados
en los años setenta, particularmente hacia fines de esa década,
comienza a hablarse de desarrollo local. Un discurso cada
vez mas generalizado se centra en el concepto de "iniciativa
local". En 1979 un primer ministro francés lanza la consigna
de 'que cada uno cree su empleo'<.! En la crisis general de
* Este artículo fue tomado de Tendencias y Actores del Desarrollo Local en
Centroamérica. Fundaungo, San Salvador, 2002, págs. 131-150.
1 Sociólogo e Investigador Salvadoreño. Email: protec@telesal.net
2 Arocena, José: El desarrollo local un desafío contemporáneo. P.30
93

los setenta del modelo económico de planificación capitalista
centralizada, el desarrollo local se plantea como un
instrumental para compensar los efectos económicos, y
evoluciona a un cuerpo teórico con múltiples dimensiones y
áreas de trabajo.
La transformación y simplificación de la expresión
Desarrollo Económico Local (DEL) a Desarrollo Local (DL),
como cualquiera lo puede intuir, no esúnicamente la pérdida
de un adjetivo (económico) hacia una visión más integral,
multisectorial y multidimensional, sino un cambio filosófico
sobre el paradigma y los protagonistas del desarrollo. Encierra
o incluye un cambio crítico sobre el mero crecimiento y su
sostenibilidad; sobre quienes son los actores y su
participación; sobre la articulación entre lo nacional y lo local.
En la actualidad, detrás de la expresión Desarrollo
Local existe una interesante discusión sobre la concepción y
el rol del Estado a nivel local. Es una especie de reedición de
los modelos teóricos, de la relación Estado-Economía, solo
que en el plano concreto de la vida diaria, y en el espacio de
lo inmediato. El reexamen de lo doctrinario se enfrenta no
en un plano bastante general de los políticos y del plano
nacional, sino de los efectos concretos en "mi espacio de
vida". Así por ejemplo se plantea la relación entre gobierno
local y ciudadanía, e inmediatamente surge la discusión de
qué tipo de democracia se está hablando, una democracia
delegativa o una participativa. Se plantean las preguntas de
las instancias de participación ciudadana y su
institucionalización asícomo de la contraloría socialdel poder
público local. O en el ámbito económico surge el problema
de la relación entre mercado y Estado, la discusión sobre la
privatización de los servicios públicos, etc.
En el ámbito de la teoría del Estado se plantea en lo
concreto la definición y delimitación de la relación entre
gobierno local con el gobierno nacional; con la sociedad civil,
con el mercado.
94

Asíel desarrollo local es un espacio vigoroso y joven,
dentro y desde el cual, se reprocesan y avanzan los antiguos
paradigmas y se crean nuevas formas de interpretarlos.
El DL es un cuerpo teórico en formación al cual
Centroamérica se incorpora no únicamente como área de
aplicación, sino de construcción teórica. Y en este proceso
no solo es de buscar tendencias hacia el futuro sino de
delimitar herencias con el pasado. Esto es muy importante,
por que cuando no se saldan cuentas con el pasado y no se
cierra adecuadamente, lo obsoleto, vuelve a resurgir como
contenido, disfrazado con un título nuevo. Estoprecisamente
esta pasando con el desarrollo local en Centroamérica. Teorías
del desarrollo y metodologías de trabajo de campo
tradicionales como el "desarrollo comunal", el municipalismo,
el extensionismo rural, "el poder local y la organización de
base" resurgen, solo que ahora se le denomina desarrollo
local: Viejas prácticas con nuevos nombres, con la ilusión de
mantener viejos sueños.
En este problema, la continuidad de lo viejo dentro
de lo nuevo, juega un rol, el factor lingüístico, el carácter
ubicuo de la palabra "local". Así desarrollo local en su mayor
sencillez no significa ni implica discontinuidad o ruptura, sino
un adjetivo de moda para expresar lo que tradicionalmente
se ha venido haciendo. Es normal encontrar viejas
instituciones que con orgullo hablan de que hacen desarrollo
local desde los 60s, al no darse cuenta de la ruptura teórica
que ha significado el desarrollo local, muy cómodamente
usan el adjetivo en su dimensión espacial.
Como todo cuerpo teórico, el desarrollo local tiene
efectivamente una continuidad con el pasado, con el peligro
de convertirse en un simple caparazón cuando no logra
delimitar la frontera, cuando no logra romper con su herencia
histórica. EnCentroamérica en la actualidad sepueden realizar
entrevistas y largas pláticas, se pueden realizar seminarios,
conferencias y tener la falsa convicción de que todo mundo
95

esta hablando de lo mismo por el solo hecho de usar la
expresión "desarrollo local", más sin embargo, los
interlocutores se están moviendo en dos mundos paralelos,
que se ven pero no se tocan, por que realmente son mundos
separados. Dentro de la expresión desarrollo local coexisten
una diversidad de visiones de lo arcaico con lo nuevo.
En principio es necesario identificar dos tipos de
prácticas que antes de los ochenta fueron modelos y que en
la actualidad persisten bajo el nuevo ropaje, de desarrollo
local:
a. El desarrollo comunal surge en los años 60 con las
direcciones de desarrollo comunal en los diferentes
ministerios de gobernación, impulsando las asociaciones
de desarrollo comunal. Adicionalmente, cada ministerio
creaba su entidad de referencia en lo local, y los
municipios eran realidades secundarias y ausentes. El
desarrollo se concebía como un paso del atraso a la
modernidad, conllevaba hacer proyectos de
infraestructura, extensionismo agropecuario, letrinas,
planificación familiar. Era un proceso que se inducía desde
el centro hacia la periferia. Implicaba un cambio cultural
de sociedades y comunidades atrasadas a modernas.
b. El municipalismo frente al estado central, que reduce la
problemática del desarrollo local a la descentralización y
al fortalecimiento institucional de la municipalidad. Así
el desarrollo local es desarrollo de la municipalidad, de la
institucionalidad local.
En la década de los ochenta lo anterior fue redefinido
en función del conflicto armado, surgiendo como propuestas
dominantes aquellas que estaban inbuidas de visiones para
la toma del poder vrs. aquellas que tenían como fin práctico
desmontar y combatir el potencial insurgente. Estasvisiones
de conflicto y no desarrollo son las que dominan el escenario
político centroamericano, y se expresa con el mayor grado
96

de formulación en El Salvador con el Programa de
Municipalidades en Acción (MEA), vrs. los Poderes Populares
Locales (PPL). Estas dos concepciones en conflicto se
materializaban por lo que se denominó Municipalidades en
el Exilio que dibujaban un mapa de municipios donde el
gobierno de los alcaldes era proscrito y el poder era ejercido
por la insurgencia vrs. lasáreasdonde existía un mayor control
del Gobierno;'
Este mismo mapa se dibujaba con la presencia de la
contra en Nicaragua y en Honduras, o en Guatemala con la
presencia de la LlRNG; o con la presencia de desplazados y
refugiados en los cinco países.
Centro América en la década de los ochenta fue una
sub-región dominada por el conflicto donde las palabras
claves y la prioridades no eran el "desarrollo" sino el "poder"
y la "paz". Es sobre la base de este contexto y de la posibilidad
de la paz, desde el cual surgen y se pueden identificar
diferentes vertientes-prácticas del desarrollo local, en la
década de los 90s. Estas vertientes surgen dentro de la
sociedad civil, por lo general al margen de los movimientos
o ambientes municipales, luchando y abriendo espacio con
el pasado, mezclada o en confrontación con esos
planteamientos.
Las siguientes son las vertientes que configuran en la
práctica espacios donde se han venido conformando las
concepciones sobre el desarrollo local. Estas vertientes
prácticas han sufrido procesos de metamorfosis y desarrollo.
En la realidad cada una está en un proceso de constante
construcción y reformulación, más orientados a necesidades
prácticas institucionales que a una construcción formal o
rigurosidad académica, tal como se puede evidenciar en sus
3 Cfr: Mapa de Municipalidades en el exilio en: Umaña Cerna, Carlos. Posibilidades
de Capacitación y de Cooperación en Areas Conflictivas para la reconversión de
fuerzas militares en productivas, Febrero 1992. San Salvador FEPADE.
97

propios documentos; por lo que no constituyen modelos
teóricos puros de desarrollo local, más aún, algunos de ellos
no podrían situarsecomo visionesde desarrollo, en un sentido
estricto del término.
1.1. El programa de desarrollo
humano sostenible a nivel local
En el ámbito de las instituciones del sistema de
Naciones Unidas en Centroamérica el concepto de Desarrollo
Local ha sufrido un proceso evolutivo que va desde sus inicios
en PRODERE en 1990 hasta los programas actuales de Nación
XXI. En su surgimiento estuvo fuertemente vinculado a los
procesos de paz y a la necesidad de crear alternativas de
desarrollo económico local, hasta un enfoque al cual se le
añadió subsecuentemente la visión de desarrollo humano y
luego de desarrollo sostenible. Esta síntesis teórica se
encuentra en la estrategia de PROGRESS, la cual sedenominó
y estáformulada explícitamente en el documento: Estrategia
de desarrollo local, 1998.
En dicha Estrategia se establece como concepto de
desarrollo local el proceso de promover el cambio social y la
lucha contra la pobreza, a partir de las personas en el marco
de sus realidades territoriales concretas y específicas.
El objetivo único de la Estrategia es: combatir la
pobreza para consolidar la paz, afianzar la democracia y
viabilizar el desarrollo económico sostenible.
Define el desarrollo humano sostenible, como su
enfoque común general y es el proceso de ampliación de las
oportunidades para las personas, brindándoles mayores
accesos a la educación, salud, empleo, ingreso, seguridad
alimentaria y abarcando el espectro total de las opciones
humanas, desde un entorno físico en buenas condiciones,
hasta libertades económicas y políticas.
98

La clave del éxito de la estrategia del desarrollo
humano sostenible, se encuentra en establecer una relación
sistemática entre el todo y las partes, entre lo macro y lo
micro, entre lo nacional y lo local. Enel nivel local hay mejores
posibilidades de producir cambios y establecer relaciones
concretas de causalidad entre múltiples procesos sociales que
rodean el tema de la pobreza.
La estrategia promueve reformas y procesos de
cambio social orientados a la democratización local, la
descentralización territorial, fiscal y financiera, la reforma de
la sociedad de mercado y la globalización y la planeación
democrática.
Laconstrucción metodológica del desarrollo local se sustenta
en cuatro principios fundamentales:
1. Creación de consensos entre lastres fuerzas principales:
mercado, estado y sociedad civil.
2. Identificación de dueños del proceso y no de
beneficiarios.
3. Promoción de políticas y estrategias integradas y
centradas en el desarrollo humano.
4. Construcción de capacidades locales y promoción de
oportunidades de desarrollo.
Históricamente este enfoque surge en Centroamérica
con el Programa de Desarrollo para desplazados, refugiados
y repatriados en Centroamérica (PRODERE), ejecutado en la
región en el período 1990-94 en áreas afectadas en diversos
grados por el conflicto. PRODERE forjó las Agencias de
Desarrollo Económico Local (ADEL), y su red centroamericana.
Sobre esta experiencia se desarrolló el Programa piloto en
Guatemala de Desarrollo Humano Sostenible Local (PDHSL),
y este a la vez dio origen al Programa para la Promoción del
Desarrollo Humano Sostenible a nivel local en Centroamérica,
(PROGRESS). Este se puso en marcha el 1 de enero de 1997
y finalizó en diciembre de 1998.
99

El programa Nación XXI que se ejecuta actualmente
en Centroamérica mantiene como enfoque principal el
Desarrollo Humano Sostenible a Nivel Local.
Existen tres documentos básicos de referencia para
este enfoque: La Estrategia de desarrollo local, PDHSL/
PROGRESS, 1998; La Evaluación del PRODERE, realizada por
la Fundación Arias, 1995; y el documento Las Agencias de
Desarrollo Económico Local: «promoviendo la
empresarialidad en el marco del desarrollo humano
sostenible» el caso de Centro América, publicado por la Oll,
y el cual puede ser consultado en el siguiente sitio Web:
www.ilo.org/public/spanish/employment/led/publ/
latins.htm
1.2. Poder local
En esta concepción, desarrollo local es el proceso de
empoderamiento de las"organizaciones de base" (grass-roots
strategies); es el proceso de acumulación de poder y
formación de capacidades en el ámbito local. Son las
estrategias de las bases orientadas a mejorar las condiciones
locales y que buscan contribuir a una transformación social
y política más profunda.
De una forma directa: "El poder local comprende una
amplia gama de estrategias y metodologías de las bases
dirigidas a construir capacidades individuales y colectivas en
el ámbito local y municipal, para mejorar la calidad de vida y
para transformar las estructuras sociales, económicas y
políticas que limitan dicha capacidad. La acumulación del
poder local para hacer cosas a nivel local tiene como meta
contribuir a un bien común universal".'
4 Arancibia, Juan y otros: Poder local viejos sueños, nuevas prácticas, 1999,
Pág. 25.
100

Enesta visión el actor principal y central son las bases,
definidas estas como la población organizada que
tradicionalmente ha estado excluida del poder y los beneficios
socioeconómicos. Este énfasis recurrente en la expresión
"bases" le ha ganado el apelativo de "concepción basista"
del desarrollo local.
Esta concepción abarca un amplio espectro de ideas
y prácticas, y es difícil pretender enmarcarlas dentro de una
particular definición. Un buen esfuerzo de sistematizar estas
concepciones se encuentra en el libro «Poder Local: Viejos
Sueños, Nuevas prácticas». Este libro es valioso para el estudio
de esta concepción, tanto por el contenido como por el
proceso amplio de consulta en los tres países que involucró
su producción, considerando experiencias representativas de
Guatemala, Nicaragua y El Salvador.
Esta concepción reivindica para síla herencia histórica
de los movimientos socialesy políticos, como las experiencias
de poder local en las décadas de los 70 y 80" Trata así mismo
de identificar y diferenciarse de otros enfoques de poder local
en la región, estos son:
Desarrollo Democrático Local como parte de una estrategia
de reforma social y política y de desarrollo promovido por
agencias internacionales.
Gobierno Local Descentralizado como parte de una estrategia
de modernización y liberalización económica y política,
promovida por las instituciones financieras internacionales.
Poder político local. El intento de los partidos políticos para
ganar influencia a nivel local, desde donde pueden lograr
apoyo para desarrollar un nuevo papel en la política nacional.'
Una contribución valiosa es la identificación de los
elementos o ejes conceptuales para la definición del poder
local. Estos parámetros conceptuales son los elementos
5 Cfr. Arancibia, Juan y otros: Poder local viejos sueños, nuevas prácticas. 1999,
Págs. 27 - 31
101

presentes en su definición pero son también las áreas dentro
de los cuales se están desarrollando y construyendo las
estrategias de poder local en la región. Tal como lo afirman
los autores, son un conjunto selectivo de las características y
aspiraciones implícitas, y a veces explícitas de la práctica de
una amplia gama de actores dentro de este enfoque.
Asílos cinco elementos o parámetros claves del poder
local son:"
Raíces históricas comunes;

Empoderamiento individual para un bien común o colectivo;

Una estrategia de participación para la transformación de

un sistema;

Un compromiso constructivo práctico con estructuras

existentes alrededor de objetivos factibles;

Una visión alternativa implícita del bien común.

Su historia se remonta a principios de los noventa y
provienen del procesamiento y evaluación de las experiencias
nacionales de la década de los ochenta y de la influencia de
entidades como el Consejo de Educación de Adulto de
América Latina (CEAAL) que decide formar en América Latina
la Red de Poder Local (REPPOL).
En este amplio espectro se puede identificar un gran
número de experiencias dispersas de desarrollo de
organizaciones de base, de comunidades eclesiales de base,
la Red Alforja, y la Red Centroamericana del Poder Local.
6 Para una amplia definición ver páginas 19-23
102

1.3 El desarrollo local como
proceso coordinado y animado
desde el gobierno central:
Triángulo de Solidaridad
Usualmente esta visión está presente en diferentes
instituciones de los gobiernos centrales de Centroamérica,
en sus ministerios y en instancias centrales que trabajan con
enfoques participativos. En la actualidad, el desarrollo
inducido de forma centralista, como posición, no es
abiertamente defendida o justificada por nadie y dado el
avance de la participación y del desarrollo local difícilmente
se encuentra por escrito o formulado teóricamente como
programa. Sin embargo, existe una excepción en el
«Triángulo de Solidaridad» de Costa Rica, el cual representaría
para este caso un modelo teórico-metodológico de esta
visión.
Existen diversas publicaciones formales acerca de la
metodología del Triángulo, tales como el libro "De actores
secundarios a actores protagónicos" de Jorge F. Sáenz
Carbonell; la Colección de participación ciudadana y el
Manual del participante ("Mecanismo estratégico del
Triángulo de Solidaridad: Metodología para el Desarrollo
Local") publicados por la Dirección Triángulo de Solidaridad
Costa Rica.
En la concepción del Triángulo de Solidaridad, existen
tres actores principales: gobierno central, gobierno local y
sociedad civil. El proceso de concertación de construcción
de agenda y de identificación de proyectos es animado y
coordinado por una instancia central, creando
adicionalmente estructuras orgánicas que se sobreponen o
funcionan de forma paralela a las locales. El protagonista
facilitador del proceso es el gobierno central, los gobiernos
locales entran como otro participante, siendo relegado en
su rol articulador de las iniciativas locales.
103

Dentro de esta visión el proceso de concertación
fundamentalmente va orientado a la identificación de
proyectos, a la programación de acciones ya la conjunción
de recursos entre las partes. No es un proceso articulador de
visiones y de identidad local, limitándose a la formulación y
ejecución de proyectos. En última instancia en su realización
dependen del gobierno central. Para mayor detalle acerca
del Triángulo de Solidaridad consultar el capítulo de Costa
Rica.
Este enfoque parte de un análisis nunca explícito de
que en lo local no existe la capacidad endógena de
generación y coordinación de un proceso autónomo de
desarrollo, así mismo se concibe la relación entre el desarrollo
local y nacional de una forma rígida, y jeraquizada. En la
práctica no se reconoce la especificidad autonómica de lo
local sino que lo local es visto como un espacio subordinado
a lo nacional, de esta manera lo local se define como un
espacio particular de lo nacional y el desarrollo local como
"un proceso generado e inducido desde el gobierno central";
así se ocupan las expresiones contradictorias "rector del
desarrollo local a nivel nacional".
1.4 El desarrollo local como
estrategia compensatoria del
ajuste estructural.
La tesis fundamental de este enfoque es que es
necesario acompañar los esfuerzos del ajuste
macroeconómico con políticas específicas que mitiguen el
cambio estructural, en el contexto de la globalización
económica creciente. De esta forma, el desarrollo local
constituye, formas de ajuste flexible al cambio estructural,
de dos maneras: Como cambio y modernización institucional
por medio de la descentralización del Estado y como
estrategia compensatoria a los efectos sociales del ajuste y la
superación de la pobreza.
104

Parte de reconocer y superar dos visiones en ellos
mismos:
La visión simplificada del ajuste que lo reducía únicamente
al logro de los equilibrios macroeconómicos y la identificación
de nichos de mercado internacional.
Una visión asistencialista de atención a la pobreza y los efectos
del ajuste.
Así mismo ha implicado para ellos la superación de la
concepción de lo "local" como espacios y un
"redescubrimiento de la dimensión de lo territorial", hacia
políticas más activas de ajuste por medio del desarrollo
económico local.
Al igual que en los enfoques anteriores, este encierra
una diversidad de matices particulares, que van desde
posiciones simplificadas y aún criticadas por ellos mismos a
posiciones de avanzada con planteamientos más integrales
y actuales. Muchas instituciones identifican este enfoque
como la "visión de los bancos" por referirse al Banco Mundial
y al Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Pero realmente
también seencuentra de forma indistinta en instituciones de
la sociedad civil, ó en entidades gubernamentales.
Sus versiones más simplificadas se expresan de dos maneras:
Vuelven equivalente la estrategia de desarrollo local
con la estrategia de atención a las áreas más pobres del país.
Así desarrollo local es subsidiariedad y asistencia a los
municipios más pobres. Poniéndose énfasis en la inversión
en infraestructura y servicios a las áreas más pobres.
Eldesarrollo local es un medio para la descentralización. Mas
aún desarrollo local esdescentralización. Ante la imposibilidad
que las propias burocracias ministeriales se descentralicen y
el fracaso de los programas de descentralización en
Centroamérica en la década de los 90, seplantea la necesidad
de buscarle dueño al proceso de reducción del Estado central,
105

esto únicamente pueden ser los municipios como parte
interesada realmente en la descentralización. Esto implica
programas de fortalecimiento institucional de los gobiernos
locales.
Los críticos de esta visión vislumbran que para esta
concepción los resortes que impulsan el verdadero desarrollo
nacional no pasan por el desarrollo local. El desarrollo local
es concebido siempre como tema marginal.
Estas concepciones limitadas están siendo superadas
al interior de los bancos, y nuevos conceptos claves están
surgiendo dentro de dicha visión. Entre ellos son claves para
el desarrollo local: Empoderamiento, Participación ciudadana
y Capital social.
Así en el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/
20001: Combatiendo la pobreza del Banco Mundial se
encuentra como uno de los componentes de la Estrategia
para combatir la pobreza el empoderamiento, que a su vez
incluye las siguientes líneas de acción:
Establecer las bases políticas y legales que incluyan el

desarrollo.

Crearadministraciones públicas que fomenten el crecimiento

y la equidad.

Promocionar la descentralización y el desarrollo de la

comunidad (local).

Promocionar la equidad de género.

Combatir las barreras sociales.

Apoyar el capital social de los pobres.

El Banco Mundial también define la participación
como el proceso a través del cual los beneficiarios influyen y
comparten el control sobre las iniciativas de desarrollo, las
decisiones y los recursos que los afectan. Ver Sitio Web de
participación ciudadana del Banco Mundial: http://
www.worldbank.org/participation/.
106

Para el conocimiento de esta visión es clave leer el
documento del Grupo de Desarrollo Municipal (GDM) del
BID "Perfil de la Estrategia de los Gobiernos Locales". En
este documento se afirma que el Banco está poniendo en el
centro de sus preocupaciones los aspectos institucionales y
de gestión de gobierno local que crea el proceso de
descentralización, complementando así el acento que
tradicionalmente se ponía en el financiamiento de
infraestructuras y servicios. Dicha estrategia constituirá un
marco de referencia integrado para orientar la participación
del BID en el financiamiento de la descentralización. La
estrategia examina cómo el Banco puede asistir a los países
prestatarios en la ejecución de las reformas de
descentralización y actividades de fortalecimiento institucional
necesarias para promover el desarrollo de los gobiernos
locales y transformarlos en eficientes y democráticos
proveedores de servicios a las comunidades. Se puede
consultar para mayor detalle el Sitio Web del Grupo de
Desarrollo Municipal del BID: http://www.iadb.org/rdm/.
Así mismo es muy importante leer El Informe sobre el
Desarrollo Mundial 1999/2000: En el umbral del siglo XXI y
El Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/2001:
Combatiendo la pobreza del Banco Mundial, los cuales
pueden ser consultados en el siguiente Sitio Web: http://
www.worldbank.org/wdrl.
Además de consultar el excelente sitio sobre Capital
Social del Banco Mundial, donde se define al capital social
como las normas y relaciones sociales, que son fijadas en las
estructuras sociales de la sociedad, que permiten a las
personas coordinar acciones que logren los objetivos
deseados. Ver: Sitio Web:
www.worldbank.org/poverty/scapital/index.htm~
Un trabajo con aportes interesantes y un nivel
avanzado en su desarrollo, siempre en esta dirección lo
constituye el "Desarrollo económico local en Europa y
107

América Latina" de FranciscoAlburquerque tlorens publicado
por el Consejo Superior de InvestigacionesCientíficas, Madrid,
1999. Dicho documento puede serconsultado en su versión
resumida en el Sitio Web de la Red de información e
intercambio en Desarrollo Económico Local: http://
www.redel.c1/
Históricamente esnecesarioseñalarque estacorriente
llega a la teoría del desarrollo local, proviniendo de la
experiencia del ajuste estructural y los problemas e
insuficiencias generados por los procesos de
descentralización. Usualmente, por parte de la sociedad civil
seseñala, en el casodel BM y el BID, como entidades recientes
en esta temática, sin embargo el Banco Mundial por medio
dellDE viene trabajando esta temática desde 1991. El Banco
Mundial reconoció el desarrollo local, "el proceso de
localización" como tendencia y teoría en suinforme de 1999
2000 Y el GDM del BID elaboró el "Perfil de la Estrategia de
los Gobiernos Locales" en 1998 - 1999.
En el ámbito del Desarrollo Económico Local, es
importante señalar la evolución conceptual del BID. Esto se
puede observar en el documento "Competitividad y
Desarrollo Económico Local. Nuevas oportunidades
operativas para el Banco".
"El desarrollo económico local es el generado en un
entorno territorial subnacional que favorece lacompetitividad
y el empleo de un sistema productivo local. El Banco ha sido
y sigue siendo un actor fundamental en el desarrollo urbano
de la región. Desde hace al menos dos décadas ha venido
concentrando susoperaciones de desarrollo local, entendido
casi siempre como municipal y urbano, en la provisión de
servicios sociales y en la construcción de infraestructura
básica. Sin embargo, los vínculos entre estas actividades y el
sector productivo han sido escasos.
108

Entre la definición de objetivos del desarrollo local/
regional formulado por las operaciones del Banco no se ha
priorizado hasta ahora el desarrollo económico entendido
como el encaminado a promover, a través de actores locales,
la creación de un entorno competitivo, la inversión privada,
el fortalecimiento del tejido empresarial local, la generación
de empleos estables y el crecimiento económico. Si el Banco
no actúa de una forma rápida e incorpora los aspectos
relacionados con la competitividad empresarial en el plano
subnacional (regional y local), existe el riesgo de que no
pueda atender la gran demanda que surge en los países y
pierda parte del liderazgo que ha ostentado"."
Sus críticos observan en ellos, que el desarrollo local
no tiene un valor en si mismo sino como un medio, así el fin
esel ajuste estructural, la modernización del Estado central y
para ello esnecesario el desarrollo de la institucionalidad local.
En este contexto y dentro del pensamiento dominante
institucional del BID, desarrollo local esdesarrollo institucional
para la gestión o prestación de servicios municipales o es
desarrollo de proyectos de infraestructura a nivel local. Los
nuevos conceptos de ciertos grupos al interior del banco,
como el GDM y los documentos referidos a DL y DEL, no
están en el mainstream del BID.
1.5 Institucionalismo y

multidimensionalidad

Esta vertiente se caracteriza por la búsqueda de
caminos civilistas, pragmáticos e institucionales para el
desarrollo local. Establece en un primer momento que el
desarrollo local es un desarrollo multidimensional que tiene
como "objetivo básico la producción de riqueza y bienestar
7 BID: Competitividad y Desarrollo Económico Local. Nuevas oportunidades
operativas para el Banco. Documento de discusión SDS/SME. Marzo de 2000.
109

para la mayoría de las presentes y futuras generaciones". Así
el desarrollo local es:
"Un proyecto común que incorpora y combina el
crecimiento económico, la equidad, la mejora sociocultural,
la sustentabilidad ambiental, la equidad de géneros, lacalidad
y equilibrio espacial, sustentado por un proceso de
democracia participativa y concertación de los diversos
agentes de un territorio, con el objetivo de elevar la calidad
de vida de las personas y las familias de dicho territorio"."
Se caracteriza por tener una práctica institucional
independiente descrita por los siguientes cinco elementos:
a. La necesidad de crear una nueva institucionalidad
nacional para el desarrollo local. Esto implica redefinir el
Estado en su globalidad, partiendo de su obsolescencia y
de la necesidad de su modernización. Una estrategia de
desarrollo local se inscribe dentro de una estrategia
nacional de transformación, e implica una nueva
institucionalidad tanto a nivel local como nacional. Esta
reorganización institucional implica su reorganización
política administrativa y el proceso de descentralización.
b. Un compromiso del cambio de todos los actores. La
necesidad de actores de nuevo tipo. Esto implica a la vez
el reconocimiento del cambio, no solo de unos sino que
de todos los actores principales del desarrollo local:
Sociedad civil; gobierno local, gobierno central y empresa
privada.
c. Enel desarrollo local ningún actor puede quedar fuera, y
el desarrollo local no puede ser enajenado en función de
un solo actor sea este los dominantes o los dominados.
8 Red de Desarrollo Local: El Desarrollo local y Regional: Una propuesta a la
Nación, 1a. Versión, 1998.
110

d. El desarrollo no puede ser un proceso sólo económico
(DEL), sólo institucional (municipalidad) o sólo de las
organizaciones de base (poder local), sino que implica
de forma simultánea diferentes dimensiones sin el cual
no puede ser desarrollo.
e. El desarrollo local es un proceso endógeno, coordinado
y sostenido por los actores locales.
Esta visión es representada en el caso salvadoreño
por la Red de Desarrollo Local y en el caso de Nicaragua por
la Red Nicaragüense para la democracia y el desarrollo local.
Estas dos redes seestán convirtiendo en la masa crítica
de teorización y desarrollo intelectual en la concepción
centroamericana del desarrollo local. La cantidad de
publicaciones e investigaciones en los diferentes campos por
ambas redes lasconvierte en referente obligado en la temática
en el área centroamericana. Para el caso salvadoreño una
sistematización por área temática de sus publicaciones se
puede ver en la publicación de Diakonía sueca: «Estudio de
Caso: Red para el desarrollo local El Salvador.»
1.6 El aporte de IULA-CELCADEL
La influencia suramericana del Desarrollo Local
proviene o arriba a Centroamérica por medio de IULA
CELCADEL y el proyecto SACDEL, con el Seminario
Internacional de Desarrollo Económico Local realizado en San
José en febrero de 1992. A partir de esa fecha se inician una
serie de cursos y eventos en el área con la misma temática.
Para mayor detalle ver el capítulo sobre El Salvador,
donde se detalla la contribuciones de esta vertiente.
111

1.7 la sobrevivencia de
concepciones anteriores
Enforma de remanentes o secuelas, pero con un peso
práctico aún bastante grande se pueden identificar en
Centroamérica, metodologías tradicionales de extensionismo
agropecuario, como desarrollo económico local, o desarrollo
comunal o fortalecimiento municipal como desarrollo local.
2. ELEMENTOS CLAVES EN UN CONCEPTO DE
DESARROLLO LOCAL
En los diferentes planteamientos y conceptos de
Desarrollo local, anteriormente señalados, es necesario resaltar
los elementos relevantes detectados. Usualmente estos
elementos están presentes como palabras claves, que sirven
de mojones en el discurso o son los ejes que estructuran las
definiciones o conceptos de desarrollo local. Otras veces de
forma explícita son desglosados en la explicación que a
continuación se hace del concepto.
La identificación de estos elementos claves han sido
en ciertos casos productos del análisis y de reflexiones e
investigaciones teóricas, en cambio otros son productos de
procesos más empíricos y de la acumulación de una memoria
socio-histórica. En todo caso es como Centroamérica está
construyendo su propia teoría de Desarrollo Local.
Estos elementos claves en el concepto son los siguientes:
a. Identidad y diversidad en lo local: compartiendo un
espacio y una historia.
Este tiene dos dimensiones: Por un lado, una conciencia
de grupo o comunidad humana con sentido de
pertenencia e identificación con un territorio
determinado; pero por otro lado un sentido de identidad
histórica de grupo humano diferenciado de los demás
112

por experiencias compartidas en el pasado, un desafío y
necesidad en el presente y un destino que afecta a todos
en el futuro. En Centroamérica la identidad espacio
temporal ha sido dinámica y esto es sobre todo aplicable
a las comunidades de repatriados y refugiados. Dentro
de la perspectiva histórica tiene un valor especial, lascrisis
vividas en el pasado, que puede ser el conflicto armado
o la crisis económica de una región como la de León en
Nicaragua. Es interesante la conciencia de la necesidad
mutua para enfrentar desafíos en el presente y en el
futuro.
En esta identidad se encuentra presente la idea de ser
diferentes a otros grupos humanos y territorios, y en tal
sentido la existencia de procesos diferenciados locales
de desarrollo. Esta diferencia es a la vez una constatación
de la diversidad de actores e intereses en un espacio
determinado, que necesitan unirse para enfrentar crisis,
problemas y desafíos. Esto implica no una identidad de
clase social si no una identidad de comunidad humana
que aceptando las diferencias tiene un sentido de
identidad territorial e histórica.
b. Articulación de intereses y acciones para construir una
fuerza social.
La posibilidad y la necesidad de articular intereses de
diferentes grupos sociales para un bienestar general en
un territorio determinado. Esto implica madurez social
proveniente de la experiencia histórica de los diferentes
grupos sociales, para optar por el camino de la actuación
conjunta, que el de la confrontación o el de la actuación
individual. Esta articulación de intereses y de acciones,
tiene como fin convertirse en una fuerza social con
capacidad de impulsar los intereses locales que son
comunes a todos. Es una conciencia de laspotencialidades
sinérgicas de una región.
113

c. Un proceso endógeno de participación y concertación
de actores locales.
La articulación de intereses y acciones no es un proceso
exógeno, si no que se fundamenta en un proceso interno
de participación de todos los actores y en la concertación
de intereses y acciones. Esta participación y asimilación
interna es lo que hace que el proceso sea sostenible en el
tiempo, y no dependiente de fuerzas que convoquen y
mantengan el proceso desde lo externo. La participación
de todos los actores, tiene también el sentido de
legitimidad social en el territorio pero de mayor poder y
capacidad de presión social. La exclusión o no
participación de grupos sociales abre la posibilidad de
conflictos internos y que actores claves no se sientan
representados en el proceso local.
d. Una visión básica y estratégica compartida.
Estaarticulación de intereses y acciones que se materializa
en una fuerza social tiene como fin impulsar el bien común
de los participantes, de una desiderata de la localidad,
de una visión objetivo del territorio local que se estructura
en pasos y áreas de concertación y concentración de
esfuerzos, que a la vez se materializa en una estrategia,
llámese esto de diferentes maneras. Esto es un arreglo de
sumar fuerzas, de ganar-ganar, y de crear y despertar las
fuerzas ocultas potenciales e internas para construir un
proyecto local.
e. Construcción de capacidades locales.
No es un proceso de asistencialismo social, de "dar a los
pobres" sino de generar un proceso interno que se pueda
autoreproducir y ampliar con las capacidades propias de
la localidad. Es más que dar el pescado o enseñar a pescar,
es de saber construir las redes, saber explotar los recursos
piscícolas y saber comercializarlo. Es generar procesos
que se puedan autosostener y crecer en la localidad, esto
se aplica tanto a proyectos sociales como económicos.
114

Significa desarrollar el capital humano y social de la
localidad.
f. La legitimidad del gobierno local para ser el
coordinador del desarrollo local.
La convicción democrática conlleva el respeto a las
instituciones locales democráticamente electas y el
reconocimiento por los actores externos y nacionales del
papel articulador y coordinador del gobierno local. Este
es un elemento crítico que se refuerza ante las entidades
o instituciones gubernamentales nacionales; el impacto
desarticulador de la agenda local por parte de la
cooperación internacional; o la acción unilateral o sectorial
de las ONGs.
g. Empoderamiento local.
El desarrollo local significa crecimiento del poder local.
Esto tiene un doble sentido, en la capacidad organizativa
interna de susfuerzas sociales y de lascapacidades locales
reales pero a la vez en la incidencia política en las
decisiones en el espacio nacional. La pregunta es ¿Qué
capacidad de incidencia tiene una determinada localidad
en el ámbito de las decisiones nacionales? Por ejemplo
en los préstamos y las inversiones nacionales. Así el
empoderamiento local implica una redistribución del
poder en el territorio nacional, que es nada más otra forma
de definir la descentralización política.
h. Un proceso de acumulación y capitalización interna.
Establecer una planta industrial en una localidad, tener
proyectos de empleo o de créditos, no son por sí mismo
desarrollo local sino se establece un proceso de
acumulación interno que se recree y se sostenga por
medio de lascapacidades y recursos de los actores locales.
Así el desarrollo económico local tiene como principal
elemento el proceso de acumulación o capitalización en
115

el espacio territorial de referencia. Significa en definitiva
generar capital local.
3. IDENTIFICACiÓN DE ACTORES TíPICOS Y
ÉNFASIS EN SUS PROPUESTAS
En un sentido abstracto y general se podría afirmar
que el desarrollo local es una materia de concertación entre
los ciudadanos en un territorio, que se expresan por medio
de sus organizaciones sociales que representa sus intereses
en lo que se denomina sociedad civil. Esto a partir de
reconocer que las instituciones públicas tienen un carácter
instrumental al servicio de la ciudadanía y sus organizaciones.
Enun sentido concreto, lo que se encuentra son actores reales
que inciden y determinan el desarrollo local, tanto de una
forma directa actuando al interior de un territorio específico,
o en el ámbito nacional.
Actuando en este ámbito nacional, en los países de
Centroamérica se identifican seis tipos de actores claves,
quienes de acuerdo a sus visiones ponen diferentes énfasis
en el tema del desarrollo local a través de sus propuestas.
Estos son:
a. Instituciones que pertenecen al gobierno central
b. Gremios de municipalidades
c. Sociedad civil
d. Cooperación internacional
e. Instituciones vinculadas al sector privado
f. Centros académicos
En el gobierno nacional típicamente se encuentran
presentes cinco tipos de instancias.
• Lasdirecciones de desarrollo de la comunidad, que han
sido regularmente las responsables de promover las
asociaciones de desarrollo comunal y las diferentes
instancias y niveles de segundo y tercer grado de estas
116

asociaciones. Usualmente estas direcciones se
encuentran ubicadas en los ministerios de gobernación,
con una importancia relativa cada vez menor que en el
pasado. En ciertos países su rol ha llegado ha ser
completamente marginal.
• Los Institutos de Fomento Municipal. Con excepción
de Honduras en todos los países existen estos tipos de
institutos y regularmente se convierten en el canal
principal de relación, asistencia técnica y crediticia con
los gobiernos locales, así como en las entidades
formuladoras de las políticas hacia el desarrollo local
(con excepción de El Salvador donde es el FISDL).
• Los Fondos de Inversión Social, que se crearon a
principios de los 90 dentro de los programas de ajuste
estructural como canales de compensación a los efectos
del ajuste y de atención a las áreas más pobres, que
luego se precisó en los municipios más pobres.
Usualmente se convierte en el canal de mayor incidencia
del BID en las políticas sociales de los qobiernos, en la
inversión de infraestructura local, y en los procesos de
desarrollo local.
• Oficinas en las Casas Presidenciales especializadas en la
modernización del Estado y los procesos de
descentralización. Estos son responsables de las
políticas, estrategias, programas y anteproyectos de ley
en materia de descentralización. Usualmente existe un
comisionado de modernización o una Secretaría Técnica
de la presidencia o ambas.
• Comisiones de asuntos municipales en las Asambleas
Legislativas. Es el foro institucional donde debaten los
partidos políticos sobre la materia municipal, desarrollo
territorial, descentralización y desarrollo local.
117

Lo usual en estas instituciones es que el desarrollo
local se vea en función de su misión institucional y desde
una perspectiva central. Asídesarrollo local frecuentemente
se asimila y se equivalencia con desarrollo comunal;
descentralización, inversión en infraestructura a nivel local o
combate a la pobreza. Sin embargo en muchas de estas
instituciones se han iniciado procesos de cambio conceptuales
y de sus marcos lógicos, donde las instituciones centrales, se
ven como facilitadores o acompañantes del desarrollo local,
concebido como un proceso autónomo y centrado en las
fuerzas locales. Estos cambios conceptuales son muy
recientes, y estas mismas instituciones de vanguardia como
el FISDL, son criticadas que en la práctica sigue pesando la
fuerza de la costumbre.
En cuanto a los gremios nacionales de
municipalidades, la mayoría de ellos está despertando hacia
el concepto de desarrollo local. Es muy frecuente encontrar
la reducción del concepto de desarrollo local al desarrollo
institucional y administrativo de la municipalidad, o el
desarrollo económico local, se entiende a veces como
desarrollo financiero de la municipalidad. Aunque ciertos
líderes gremiales de forma acertada afirman que, dentro de
una distribución de responsabilidades, el rol natural de los
gremios sería enfatizar el desarrollo institucional municipal
como parte del desarrollo local en una visión amplia e
integrada. En todo caso esto implicaría ubicar un concepto
y, rol específico en uno más amplio salvando las diferencias y
espacios. Un elemento poderoso para el desarrollo local son
las asociaciones municipales conformadas como
mancomunidades municipales. Estas de manera general están
surgiendo con un concepto implícito en función del desarrollo
local, y es en este espacio donde más está floreciendo el
concepto, de forma práctica y aplicada. En Centroamérica
sobresale el caso de Honduras donde se ha institucionalizado
y se está generalizando en estas instancias.
118

En la sociedad civil el énfasis se encuentra en la
participación ciudadana, en el empoderamiento de las
organizaciones de base, en la contraloría ciudadana y en la
institucionalización de la participación. Este énfasis en muchos
casos lleva a un reduccionismo del desarrollo local, a procesos
de organización de base y a luchas de plataformas
reivindicativas, desconociendo la institucionalidad y el rol
articulador de los gobiernos locales. En muchos casos la visión
de la sociedad civil no ha pasado de una concepción
asistencialista y proyectista del desarrollo local.
Sin duda el rol catalizador hacia una visión más
moderna del desarrollo local lo están desempeñando las redes
de desarrollo local, como agentes difusores de material valioso
y producción de investigaciones. En esto hay que distinguir
entre tres tipos de redes todas especializadas en desarrollo
local: Nacionales, Regionales y Virtuales.
En los ámbitos nacionales sobresalen las
contribuciones de la Red para el Desarrollo Local de El
Salvador y la Red Nicaragüense para la Democracia y el
Desarrollo local.
En el ámbito regional está la Federación de
Municipalidades de Centroamérica FEMICA, La Red de
municipios Construyendo democracia y poder local; la Red
ALFORJA que lleva a cabo el Programa regional coordinado
de Educación popular el cual articula el trabajo de siete ONGs
de Centroamérica y México. Así mismo la Red de Educación
Popular y Poder Local, REPPOL, que nació en 1994 en la "'
Asamblea General en la Habana, Cuba. Esta red está en un
proceso de rearticulación y las principales actividades en que
está involucrada en este momento son: a) Elaboración de un
paquete didáctico sobre el tema de poder local; b) Realización
de un curso latinoamericano sobre el tema, con énfasis en
las propuestas y enfoques de la educación popular.
119

A nivel virtual existen redes de carácter regional de
apoyo e intercambio mutuo de información estas son:
Red Centroamericana para el Desarrollo Económico Localque
seformó en apoyo a FLACSO.
Centro de Recursos para el Desarrollo Sostenible en los
Asentamientos Humanos de Centroamérica (CERCA), que
cuenta con el área de comunicación e información del Sistema
de Información para Comunidades y Municipios (SISCOM).
Red de Desarrollo Municipal (RDM) del BID/RE2.
La Cooperación Internacional. En las agencias
bilateralessobresalen: Las agencias Nórdicas; La cooperación
Alemana GTZ, la AID, el servicio Holandés SNV y la
Cooperación Española AECI. Todos ellos poseen programas
muy importantes de desarrollo municipal o de desarrollo local.
En ellos es necesario resaltar su conciencia creciente sobre
las consecuencias negativas de la cooperación internacional
si esta no searticula dentro de una visión de desarrollo local.
En esto es necesario reconocer la propuesta de DEMUCA
sobre la necesidad de promover la formulación de políticas
de desarrollo local y municipal en los países centroamericanos
a los cuales se pliegue la cooperación internacional. En este
contexto, el BID y el Banco Mundial son más recientes en
arribar al tema del desarrollo local. Sinembargo, todo mundo
es consciente sobre el impacto poderoso que desde ya está
teniendo en las políticas nacionales la incorporación de la
temática en sus prioridades.
El sector privado, con excepción de FORTAS y
FUNDAZUCAR, es un actor relativamente ausente en la
temática de desarrollo local. Estoen parte sevincula al déficit
que en materia de desarrollo económico local se puede
apreciar en la región. En esta materia la intuición de ciertos
intelectuales es que los protagonistas probablemente no sean
los mismos, de los que usualmente se desempeñan como
sus representantes, esto en un doble sentido. Que en el DEL
los protagonistas no serán los gremios o las asociaciones de
la sociedad civil; y que dentro del sector privado
120

probablemente surjan asociaciones locales de empresarios u
organizaciones de mediana y pequeña empresa.
Con respecto a los actores claves del ámbito
académico, estos son analizados en el siguiente apartado,
por medio de la oferta educativa en desarrollo local.
4. OFERTA EDUCATIVA EN
CENTROAMERICA
La oferta educativa en desarrollo local, como tema
específico se puede estructurar en diferentes niveles.
En un primer nivel se encuentra la oferta virtual
internacional, que para ciertos casos se vinculan con
universidades o instituciones que operan en el ámbito
centroamericano, así se pueden mencionar:
1) La Universidad Virtual del Instituto Tecnológico de
Monterrey que ofrece diferentes programas académicos,
contando con un sistema universitario de 30 campus en
todo México y con sedeen nueve países de América Latina
incluyendo la Universidad Rafael Landívar de Guatemala
por medio de su departamento virtual que lleva a cabo
el Seminario de Alta Administración Municipal, (SAAM).
2) El Centro Internacional de Formación de la OIT, ha creado
en apoyo a las personas e instituciones que trabajan en
el campo del desarrollo local el Programa a Distancia de
Formación, Asistencia Técnica, Información y Trabajo en
Red en apoyo al Desarrollo Local, DELNET.
DELNET parte de una serie de necesidades concretas por
parte de los promotores del desarrollo local: de formación
en la materia, de asesoramiento técnico, de intercambio
de experiencias y de información especializada.
Ver detalles en www.itcilo.itLdelnet
121

3) la Universidad de Las Américas (Ecuador-Chile) con el
apoyo de la Cooperación Técnica Alemana, GTl que
ofrece la Maestría en Descentralización y Desarrollo Local.
Un segundo nivel de oferta educativa son lasredes regionales
de capacitación donde sobresalen:
1) Fundación DEMUCA que fue creada por el Programa de
la Agencia Española de Cooperación Internacional, AECI,
ha desarrollado actividades de capacitación bajo las
modalidades de encuentros, seminarios, talleres,
conferencias, foros, congresos, y cursos en donde se
puede mencionar el Curso de Experto/a y Maestría en
Dirección y Gestión Pública Local que se ejecuta en
Antigua Guatemala.
2) Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO,
se encuentra trabajando el Programa de Post-grado en
Desarrollo Económico Local, EGAL, y sus componentes
iniciales son dos programas de post-grado universitario
en desarrollo económico local, uno con especialización
en gestión y otro con especialización en investigación.
Estos se ofrecen en la sede FLACSO en San José Costa
Rica.
Finalmente, se tiene la oferta particular en cada país,
fundamentalmente son de Universidades y algunas se
vinculan a programas financiados por el AID o el BID.
a) En Guatemala existen las siguientes propuestas
educativas:
La Universidad Rafael Landívar de Guatemala estableció
el Departamento de Educación Virtual, DEV, dentro del
cual se desarrolla el Seminario de Alta Administración
Municipal, SAAM, ya mencionado. Por otra parte la
Secretaría de Coordinación Ejecutivajunto con el Instituto
de Fomento Municipal, INFOM, y la Universidad Nacional
122

Autónoma de México, UNAM, tienen el Programa de
Especialización en Administración Municipal.
b) En El Salvador existen dos programas formales
especializados en desarrollo local los cuales son: el
Programa de Alta Gerencia para el Desarrollo Local,
PRAGEDEL, llevado a cabo por la Fundación Dr. Guillermo
Manuel Ungo, FUNDAUNGO, y FUCSO·· El Salvador. Así
como también está el Programa de Gestión para el
Desarrollo Local realizado por la Fundación Salvadoreña
de Apoyo Integral, FUSAl, junto con la Fundación
Nacional para el Desarrollo, FUNDE.
c) La Universidad Tecnológica Centroamericana (UNITEC),
de Honduras tiene una Vicerrectoría de Extensión
Municipal y Desarrollo Comunitario que ofrece el
Programa de Desarrollo Municipal.
d) En Nicaragua los programas existentes son el Posgrado
en Desarrollo Local ofrecido por la Universidad
Centroamericana, UCA, y la Capacitación en Diseño y
Gerencia de Políticas y Programas Sociales de la
Universidad Católica, UNICA.
e) La Universidad de Costa Rica y Universidad Estatal a
Distancia han impulsado la carrera Administrativa
Municipal; y la Fundación Alemana para el Desarrollo
Internacional y el Instituto Centroamericano de
Administración Pública, DSE/ICAP ofrecen el Diplomado
Regional sobre Gestión Ambiental Municipal.
Para mayores detalles y conocimiento de la oferta educativa
existente en Centroamérica, se recomienda visitar el recurso
proporcionado por el BID en:
http://www.iadb.org/rdm
Recursos.cfm?page=Capacidades%20Locales
123

5. ESPECIFICIDADES COYUNTURALES DE CADA
PAís
El desarrollo local, como teoría y metodología de
desarrollo, se encuentra presente en los cinco países de
Centroamérica, con diferentes dinámicas y grados de
desarrollo.
En Guatemala tuvo presencia, dejando una valiosa
herencia, el programa PROGRESS con su enfoque de
Desarrollo Humano Sostenible a Nivel Local. Esto por medio
de su aplicación en el diseño de programas financiados por
organismo multilaterales, ubicados en el Interior del país.
Esto incluye las Agencias de Desarrollo Local, fundadas por
PRODERE en el Ixcan y en el Occidente. Así mismo, se
pudieron identificar experiencias muy valiosas con enfoques
del Poder Local en Suchitepequez, Sololá, Quiche,
Quezaltenango y AltaVerapaz. Lamentablemente en lacapital
de Guatemala y en varias organizaciones sectoriales
nacionales, el Desarrollo Locales reducido y entendido como
fortalecimiento de la municipalidad o desarrollo Comunal.
Esto es explicado por los propios Guatemaltecos por un lado,
por las prioridades de la agenda nacional enfocada en la
terminación de los acuerdos de paz; por el otro, por la
naturaleza fragmentada y dual de la sociedad guatemalteca,
expresada en sus múltiples dinámicas en diferentes partes
del territorio. La variedad y riqueza de las experiencias de
desarrollo local, no son conocidas o son intencionalmente
ignoradas en el centro económico del país. Por otra parte es
necesario resaltar que Guatemala es el país donde hay una
mayor transferencias a los municipios (20%) por parte del
gobierno central; así mismo y de forma reciente se ha firmado
un pacto fiscal orientado a aumentar y a descentralizar la
recaudación impulsando el fortalecimiento financiero
municipal. Llama la atención el documento de la Política de
Descentralización del gobierno central y las propuestas de
ley marco en la misma temática.
124

El Salvador es el país centroamericano donde existe,
al menos en documentos, la mayor producción teórica y
sistematización de experiencias de desarrollo local. Sin
embargo, El Salvador es uno de los países más atrasados en
descentralización en materia fiscal y política, así mismo posee
una de las políticas más pobres en descentralización en el
gobierno central. La formulación de la estrategia de desarrollo
local (ENDL) se constituyó en el momento de mayor
acercamiento y diálogo entre todos los actores (Noviembre
de 1999). En cambio los terremotos de enero y febrero de
2001, es el otro punto de referencia que generó una
coyuntura de crisis y enfrentamiento entre los principales
actores nacionales del desarrollo local pero a la vez generó
una conciencia y efervescencia local en la temática. En la
actualidad, Junio de 2001, casi todos los espacios de
concertación y diálogo entre los diferentes sectores del país
están cerrados. Esto ha generado una presión excesiva en el
Grupo Consultivo para el desarrollo local del FISDL y ha
precipitado su crisis.
En Honduras y Nicaragua el punto de referencia
histórico es el Huracán Mitch, y el contexto y dinámica que
impone a los gobiernos la iniciativa HIPC, sin embargo en
ambos países la situación actual es diferente en un balance
de la temática del desarrollo local. Si en Nicaragua el
movimiento y tendencia del desarrollo local es evaluado como
positivo y en constante crecimiento en Honduras las opiniones
están divididas. En ambos países sobresalen las diversas
instancias que se han creado y se mantienen funcionando
como espacios de concertación y diálogo entre los diferentes
sectores nacionales. En ambos países existen Comisiones
nacionales de descentralización, o Consejos técnicos para la
formulación de la estrategia de reducción de la pobreza; o
instancias de participación en los planes de reconstrucción y
transformación nacional. En Honduras sobresalen los avances
sobre desarrollo rural y las conexiones de esta temática con
el desarrollo local. Nicaragua por otra parte es el país que
posee la tradición más antigua en la temática de desarrollo
125

local, y la red nacional más extensiva. Para Nicaragua la
presencia de la Red Nicaragüense se constituye en un
patrimonio de capital social en la temática del desarrollo.
Sus propuestas en la coyuntura de la reconstrucción, dentro
de la Coordinadora Civil para la emergencia y la
reconstrucción (CCER), susdiferentes publicaciones y eventos
hacen que el Desarrollo Local se haya constituido en uno de
los temas dominantes en el país.
En Costa Rica la dinámica de diálogo y discusión
pública que se ha establecido entre la Alianza UNGL y
CONADECO por un lado y el Gobierno Central por medio
del Triángulo de Solidaridad por el otro, ofrecen una
oportunidad valiosa para posicionar el tema del Desarrollo
Local en la temática de Modernización del Estado y las
estrategias del desarrollo nacional, mucho más allá de los
enfoques tradicionales. De esta oportunidad son muy
conscientes los líderes del movimiento comunal y municipal.
Costa Rica esuno de los países centroamericanos mas jóvenes
en la temática del Desarrollo Local, explicado por los éxitos
del modelo centralista del Estado benefactor. Sin embargo
la temática ya está presente y con grandes oportunidades de
expansión. Con seguridad el Proyecto de Desarrollo Local
auspiciado por GTZ y ejecutado en coordinación con los
principales actores nacionales como son IFAM, UNGL y
CONADECO, se podría estar constituyendo en una escuela
práctica para cada uno de ellos y servirá de elemento
catalizador. En la sociedad civil llama la atención las
experiencias de desarrollo local y educación del Centro de
Educación Popular (CEP) de la Red ALFORJA y los esfuerzos
de síntesisteórica en desarrollo económico local de CECADE.
Entodos los países centroamericanos estáya presente
los temas de la reforma política especialmente en la temática
de descentralización política y la reforma fiscal. La primera
entendida como un rediseño de las circunscripciones o
distritos electorales que empoderen laslocalidades mediante
un vínculo directo con los representantes o diputados en las
126

respectivas Asambleas Legislativas; así como en la formación
de instancias locales para la participación ciudadana en las
elecciones municipales. La segunda por medio de la
descentralización fiscal, superando el tema de las trasferencias
ya que estas siguen siendo formas centralizadas de manejo
fiscal, y buscando la autonomía en la recaudación y en el
gasto como proceso real de descentralización fiscal.
127

CULTURA POllTICA EN TORNO A LOS
GOBIERNOS LOCALES Y LA
DESCENTRAlIZACION EN
CENTROAMERICA*
RICARDO CORDOVA MACIASl
1. lOS ESTUDIOS SOBRE VALORES
DEMOCRÁTICOS Y El FUNCIONAMIENTO DE
LAS INSTITUCIONES EN CENTROAMÉRICA
Un aspecto relevante en el debate contemporáneo
sobre las perspectivas para una consolidación democrática
en Centroamérica, tiene que ver con la importancia de
identificar y promover valores democráticos por un lado, y
perfeccionar el funcionamiento de lasinstituciones del sistema
político por otro. La emergencia de una cultura política
democrática sería el resultado de la interacción entre el
funcionamiento de las instituciones y el asentamiento de
valores democráticos en la población.'
* Artículo tomado de Anuario Social y Político de América latina y El Caribe.
Año 5, 2002. Venezuela: Nueva Sociedad; Costa Rica: Secretaría General. Año
5,2002; págs. 163-168.
1 Director Ejecutivo FUNDAUNGO. San Salvador, El Salvador.
fungo@es.com.sv
2 Al respecto véase: Maihold y Córdova, 2001.
129

En esta línea de razonamiento se pueden identificar
cuatro grandes tendencias de investigación en el campo de
la cultura política y la democracia en Centroamérica durante
la década de los noventa.
Un primer grupo de estudios, son los de carácter
cuantitativo realizados por el Proyecto de Opinión Pública
de la Universidad de Pittsburgh, en asociación con
instituciones nacionales, para el estudio de valores
democráticos, tales como la tolerancia, la legitimidad de las
instituciones políticas, etc.
El trabajo pionero en este campo se realizó en El
Salvador durante 1991, cuando todavía se desarrollaba el
conflicto armado, en el cual se investigó los niveles de
tolerancia, los niveles de apoyo para el sistema político y la
interrelación entre ambas variables (Seligson y Córdova,
1992). En 1995 se realiza una segunda investigación,
comparando los resultados entre 1991 y 1995, a lo cual se
agregan nuevos temas de investigación: las elecciones y los
gobiernos locales (Seligson y Córdova, 1995). A esta
investigación se le dió seguimiento realizando un nuevo
estudio en 1999, comparando los resultados de 1991, 1995
Y 1999, Y adicionalmente se sumaron un grupo de nuevos
temas: el abstencionismo electoral, la corrupción, la
delincuencia, el autoritarismo y la confianza (Seligson, Cruz
y Córdova, 2000).
En el casode Guatemala, la Universidad de Pittsburgh
en conjunto con Development Associates, Inc y la Asociación
de Investigación y Estudios Sociales (ASIES), han realizado
cuatro estudios sobre valores democráticos en 1993, 1995,
1997 Y 1999 (Seligson et al, 1995; Seligson 1996, 1998 Y
2000). A los temas básicos sobre los niveles de tolerancia, los
niveles de apoyo para el sistema político y la interrelación
entre ambas variables, se incluyeron nuevos temas en torno
a los gobiernos locales, la situación económica, la
130

delincuencia, apoyo para el debido proceso, las perspectivas
de la paz, etc.
En el caso de Nicaragua, en 1995 se publicó un
estudio sobre la cultura política, en el que seanalizan aspectos
cuantitativos y cualitativos (Córdova y Maihold, 1995). Por
otra parte, se han desarrollado también los estudios de
opinión pública sobre valores democráticos por parte de la
Universidad de Pittsburgh en 1995, 1997 Y 1999,
enfocándose en los niveles de tolerancia, los niveles de apoyo
para el sistema político y la interrelación entre ambas
variables, a los cuáles se agregaron los temas sobre los
gobiernos locales, la participación democrática, delincuencia
y administración de justicia, etc. (Seligson, 1996, 1998 Y
2000).
Un segundo esfuerzo de carácter regional para el
estudio sobre democracia y cultura política en Centroamérica,
ha sido promovido por el Programa Centroamericano para
la Sostenibílidad Democrática (PROCESOS): El sentir
democrático. Estudios sobre la cultura política
~entroamericana,(Rodríguez, et al, 1998).
El Proyecto de Investigación regional de PROCESOS
ha planteado que para que un régimen político democrático
sea sostenible, es decir, que esté en posibilidades de
reproducir las condiciones que le permiten continuar
existiendo y desarrollándose, se requiere que ciertas
condiciones funcionales de una democracia estén presentes
(Rustow, 1970), siendo éstas: (a) la existencia de un proyecto
nacional de desarrollo que sea inclusivo de todos los
miembros de la sociedad; (b) la generación de consensos y
el manejo de los disensos, en el contexto del proyecto
nacional; (c) institucionalidad estatal eficaz, capaz de
responder ante lasdemandas de la sociedad; y (d) el desarrollo
de una cultura política democrática.
131

Se debe distinguir entre las condiciones genéticas y
lascondiciones funcionales para laexistencia de los regímenes
políticos. Las primeras son las que hacen posible el
surgimiento de una democracia; mientras que las segundas
son las que le permiten seguir existiendo y reproduciéndose
a lo largo del tiempo.
En el marco de referencia de PROCESOS, el elemento
central de la cultura cívica es la legitimidad de la
institucionalidad democrática. Sólo puede ser sostenible la
democracia en la medida en que exista un consenso sobre la
legitimidad de las instituciones de gobierno, sobre la calidad
de la representación política y sobre lasnormas democráticas.
Un tercer esfuerzo ha sido realizado por dos
instituciones que se han venido especializando en estudios
de opinión pública, y que han abordado en algunas
investigaciones de carácter académico, temas vinculados con
la cultura política. Es el caso del Instituto Universitario de
Opinión Pública (IUDOP) en el caso de la Universidad
Centroamericana "José Simeón Cañas" en El Salvador; y del
Instituto de Estudios Nicaragüenses (lEN).
En un trabajo reciente de José Miguel Cruz (2001) se
analiza el impacto de las elecciones en la cultura política
salvadoreña. Eneste trabajo, Cruz nos lleva «desde la opinión
de la gente», del optimismo de los momentos iniciales tras
la firma de los Acuerdos de Paz al creciente pesimismo debido
a la falta de cumplimiento de las expectativas generadas.
En una línea similar se inscribe un ensayo reciente
del lEN, en el cuál se analiza el tema de la cultura política
democrática en Nicaragua, introduciendo como argumento
central que "en la medida que un país se va apropiando, en
forma sostenida, de la cultura política democrática, tendrá
como resultado prolongados períodos de estabilidad, lo que
constituye una base esencial para apuntalar los retos del
132

crecimiento, la equidad, la sostenibilidad y el desarrollo
humano" (Delgado, 1997).
Eneste ensayo, Delgado (1997) caracteriza la cultura
política tradicional de Nicaragua con base en los siguientes
elementos: (a) los cambios de gobierno se convierten en
cambio de régimen, (b) el centralismo, (c) el personalismo,
(d) el feudalismo institucional, y (e) el cortoplacismo.
En un estudio previo del Instituto de Estudios
Nicaragüenses, ya se había caracterizado la cultura política
nicaragüense con base en los siguientes elementos: (a) la
tensión centralización del poder/lealtades al nivel primario,
(b) la falta de pluralismo, (c) la existencia de una cultura
administrativa del "feudalismo institucional", y (d) problemas
estructurales de gobernabilidad y cierta tendencia
"anarquizante" (Oquist, 1993).
De manera paralela se ha desarrollado una cuarta
tendencia de análisis de la cultura política desde una
perspectiva no cuantitativa, esdecir, introduciendo elementos
y técnicas de análisis de carácter cualitativo.
Enun estudio para el caso de El Salvador, seidentifican
los siguientes elementos que han caracterizado la cultura
política: (a) el militarismo o el ejército como factor de poder,
(b) el monopartidismo o la existencia de un "partido de
Estado oficial", y (c) la elección no competitiva. A los cuáles
se agrega como nuevos elementos de la cultura política
salvadoreña: (a) desmilitarización, (b) coexistencia política,
y (c) competencia electoral (Roggenbuck, 1995).
En el caso de Nicaragua, ya en la década de los
ochenta aparecen los estudios de Fracois Houtart y Genevieve
Lemercinier, que se enfocan en factores sobre la cultura
política, tales como la religiosidad, para «entender los límites
y posibilidades que establecía el factor cultural para la
transformación revolucionaria» (Ortega Hegg, 2001).
133

Recientemente se han publicado dos obras
importantes para el estudio sobre la cultura política en
Nicaragua, más enfocados a la cultura política de las élites
políticas y no necesariamente de la población. Se trata del
estudio de Emilio Alvarez Montalván (1999) y de Oscar René
Vargas (2000).
2. El APORTE DE lOS ESTUDIOS
DE FLACSO
Lacolección de libros reseñados en esta oportunidad
es el producto final del proyecto de investigación: «América
Central: Red institucional de apoyo al municipio y cultura
política en torno a la descentralización», que fue coordinado
a nivel centroamericano por FLACSO Programa El Salvador y
contó con el apoyo de la Fundación Ford.
La investigación se realizó entre 1998 y el año 2000,
publicándose los libros a comienzos del 2001. El estudio ha
abarcado los casos de Guatemala, El Salvador, Nicaragua y
Costa Rica; en un quinto volumen se presenta una visión
comparativa de los principales hallazgos del estudio. Es de
lamentar que el estudio no haya incluido el caso de Honduras,
con lo cual se hubiera completado toda la región.
En el apartado anterior se ha presentado una breve
revisión de la evolución de los estudios sobre cultura política
y democracia en la región centroamericana. Un común
denominador de esos estudios, ha sido que se han enfocado
en el nivel nacional de gobierno. Uno de los aportes
principales del estudio regional de FLACSO Programa El
Salvador, es introducir una reflexión sobre la cultura política
y la democracia desde la perspectiva de los gobiernos locales.
En este sentido, se exploran las percepciones y valoraciones
sobre los niveles nacional y local de gobierno, se introduce
el tema del conocimiento y actitudes sobre el proceso de la
descentralización, y se incursiona en el tema de la
participación ciudadana. Además, se incluyen algunas
134

reflexiones sobre la caracterización de la cultura política en
relación con los sistemas políticos.
Un segundo aspecto a destacar en esta colección de
estudios, esque el diseño de la investigación ha contemplado
la utilización de dos instrumentos metodológicos, uno de
carácter cuantitativo y otro de carácter cualitativo:
(a) La realización de una encuesta nacional de opinión
pública aplicada en cada país, con muestras nacionales
que tienen un nivel de confianza del 95% y un margen
de error del 2.6%. Entotal, se han entrevistado a 5,323
centroamericanos. Por cierto, el diseño del marco
muestral y de la encuesta permiten la comparación de
los resultados entre los cuatro casos analizados.
(b) Larealización de entrevistas abiertas como herramienta
de exploración cualitativa con actores claves, con el
propósito de obtener insumas de dirigentes políticos,
líderes de opinión, tomadores de decisión, funcionarios
del gobierno central y alcaldes.
Precisiones conceptuales
Los estudios de FLACSO reconocen las dificultades
conceptuales y de operacionalización que presenta el
concepto de cultura política, razón por la cual se sugiere
proceder con un poco más de cautela, en el sentido de
entender y asumir que investigaciones como la realizada
tienen necesariamente un carácter exploratorio. Por lo tanto,
lejos de partir de una sólida formulación teórica que lo
sustente, de lo que se trata es de trabajar con una definición
mínima y básica de lo que se entiende por cultura política
para analizarla en relación con el tema de los Gobiernos
Locales y la Descentralización en América Central.
Precisamente, es a partir de la definición del concepto de
cultura política que los investigadores construyen el objeto
de estudio.
135

En el estudio se entiende por cultura política «el
conjunto de actitudes, valores, creencias, comportamientos
y representaciones compartidos en diversos grados por los
miembros de una sociedad, con relación al poder, a las
instituciones y normas que regulan el funcionamiento del
Estado y la forma de relacionarse que tiene la población con
este último, y que establecen el contexto en el cual se genera
el pensamiento y sentimiento de la ciudadanía (socialización)"
(Córdova, 1999).
Por otra parte, en estudios anteriores realizados por
FLACSO Programa El Salvador, se ha utilizado el siguiente
concepto de descentralización: "proceso mediante el cual se
transfieren competencias y poder político desde el Gobierno
Central a instancias del Estado cercanas a la población,
dotadas de recursos financieros e independencia
administrativa, así como de legitimidad propia, a fin de que,
con la participación ciudadana y en su beneficio, se mejore
la producción de bienes y servicios" (Córdova, 1997; Orellana,
1997; Ortega Hegg, 1997; Gálvez, 1997).
A partir de los conceptos de cultura política y
descentralización utilizados, se delimita el alcance del estudio
sobre la cultura política en relación con el funcionamiento
del Estado, entendida como el conjunto de actitudes, valores
y creencias en torno a los niveles de gobierno nacional y
local, así como representaciones sobre el ejercicio del poder,
y los valores y actitudes sobre las instituciones claves del
sistema político.
La estructura de los libros
Cada uno de los libros nacionales se ha estructurado
en torno a nueve capítulos, que pueden ser agrupados en
tres partes. En la primera se abordan aspectos de carácter
introductorio, como la metodología utilizada, en el capítulo
primero se presentan algunas reflexiones sobre el estudio de
la cultura política; yen el segundo se explica brevemente el
136

marco Legal e institucional del municipio y la
descentralización del Estado.
La segunda parte presenta los hallazgos con relación
a la cultura política en torno a los gobiernos locales y la
descentralización. En el capítulo tercero se abordan las
relaciones del ciudadano con el Gobierno Central y los
Gobiernos Locales; mientras que en el cuarto se analizan los
niveles de satisfacción con la prestación de los servicios
públicos; y en el quinto se presentan las actitudes y
valoraciones sobre la participación ciudadana. En el capítulo
sexto se analizan a nivel más específico los conocimientos y
actitudes sobre el proceso de la descentralización.
En una tercera parte se caracterizan algunos aspectos
de la cultura política de los sistemas políticos de estos países.
En el capítulo séptimo se aborda el tema de los valores y
actitudes sobre las instituciones claves del sistema político, y
en el octavo seanalizan lasrepresentaciones sobre el ejercicio
del poder.
En el último capítulo se presentan las conclusiones
principales en cada uno de los casos nacionales, resultado
del análisis de los aspectos tanto cuantitativos como
cualitativos de la investigación.
3. ALGUNOS DE LOS HALLAZGOS PRINCIPALES
En este apartado quisiera destacar algunos de los
hallazgos principales en torno a cuatro temas: la relación de
los ciudadanos con los distintos niveles de gobierno, la
participación ciudadana en los gobiernos locales, el
conocimiento, opiniones y actitudes en torno a la
descentralización y la disyuntiva entre centralismo y
descentralización.
137

Relación de los ciudadanos con los distintos
niveles de gobierno
Durante la década de los ochenta y noventa, se ha
desarrollado un proceso de revalorización de los gobiernos
locales en la región centroamericana, como resultados de
tres grandes procesos. En primer lugar, la finalización por la
vía negociada de los conflictos armados en Nicaragua, El
Salvador y Guatemala, que dieron un impulso a los procesos
de transición a la democracia. En esta perspectiva, las
elecciones han venido evolucionando hasta ser consideradas
como elecciones libres y competitivas. Es así como se ha
señalado que: "En las elecciones realizadas en la década de
los noventa, ya nadie ha planteado la realización de fraudes
electorales y los perdedores han reconocido su derrota;
aunque debe señalarse que todavía persisten algunos
problemas técnicos (...) en las nuevas elecciones, ya la
ciudadanía centroamericana acude a votar con la certeza de
que la voluntad popular expresada en las urnas será
respetada" (Maihold y Córdova, 2001).
En segundo lugar, en el marco de estos procesos de
transición democrática se ha venido estableciendo la
autonomía de las municipalidades, en sus ámbitos financiero,
político y administrativo. La base de la autonomía quedó
definida en las Constituciones Políticas que se promulgaron
en la década de los ochenta (Honduras, 1982; El Salvador,
1983; Guatemala, 1986; y Nicaragua, 1987); y esto fue
desarrollado en las nuevas leyes y códigos municipales (El
Salvador, 1986; Nicaragua, 1988; Guatemala, 1988; y
Honduras, 1990).3
3 Para una visión sobre la transformación en el marco legal e institucional de las
municipalidades en Centroamérica, véase: Córdova Macías, 1996.
138

En tercer lugar, el incipiente proceso de
modernización político-administrativa de la capacidad de
gestión de las municipalidades en Centroamérica."
Sin embargo, estos avances han encontrado tres
grandes limitaciones. Una primera expresada en torno a la
atomización municipal. Hoy en día, si consideramos los cinco
países tradicionales de Centroamérica y Panamá, tenemos
que la región cuenta con 1,187 municipios. Una segunda
limitante está referida a la persistencia de las debilidades en
la capacidad de gestión de las municipalidades (Orellana,
1997; Ortega Hegg, 1997; Gálvez y Camposeco, 1997). La
tercera se refiere a la persistencia de las dificultades para el
ejercicio efectivo de la autonomía municipal.
Al hacer un balance del proceso de desarrollo
municipal se ha señalado que "no cabe duda que en los
últimos años se han dado pasos significativos para otorgar
más protagonismo y peso específico a los municipios que,
efectivamente, tienden a recuperar algunos niveles de
autonomía política, administrativa; aunque todavía no alcanza
la consistencia necesaria en cuanto a los contenidos de la
autonomía económica y financiera y el desarrollo de su
capacidad técnica de gestión" (García, 20(1).
Partiendo de esta revalorización del ámbito local y
de losgobiernos municipales, espreciso retomar un elemento
que ha sido destacado en los cuatro informes nacionales de
este estudio sobre la cultura política en torno a los gobiernos
localesy la descentralización: la percepción de mayor cercanía
que tienen los ciudadanos de su relación con el gobierno
local. En este caso, hay diferentes comportamientos entre
los países. Nicaragua y Guatemala exhiben un alto nivel de
conocimiento del nombre del alcalde, con prácticamente 7
de cada 10 encuestados identificando el nombre del edil. El
4 Al respecto, véase: Orellana, 1997; Ortega Hegg, 1997; Gálvez y Camposeco,
1997.
139

Salvador se encuentra en una posicron intermedia, con
alrededor de la mitad reconociendo el nombre el alcalde.
Loscostarricenses exhiben el nivel más bajo de conocimiento
de su alcalde, lo cual puede ser explicado en parte porque
hasta hace poco el ejecutivo municipal no era elegido
directamente por la población, sino que era nombrado por
el Concejo Municipal. En 1998 se promueve una reforma al
Código Municipal y Electoral para sustituir la figura del
ejecutivo municipal por la de alcalde municipal, el cual va a
ser elegido popularmente a partir del 2002.
En los cuatro países el gobierno municipal tiende a
ser evaluado como el agente que mejor ha respondido a los
problemas de la comunidad. En segundo lugar resulta
evaluado el gobierno central, con diferencias importantes
entre los países, que ordenados de mayor a menor se
distribuyen de la siguiente manera: Guatemala, El Salvador,
Nicaragua y Costa Rica. Y en un distante tercer lugar se
menciona a los diputados, que únicamente en el caso de
Costa Rica obtienen una calificación relevante. Es preciso
llamar la atención sobre el tercio de los centroamericanos
que no siente apoyo por parte del Estado para resolver los
problemas de las comunidades, se trate del gobierno local,
del gobierno nacional o de los diputados.
No obstante la cercanía y la evaluación relativamente
positiva sobre el trabajo realizado y el trato recibido por parte
de los gobiernos municipales, se observa una tendencia
bastante deficitaria sobre la percepción acerca de la
representación de los intereses personales en el gobierno
local: casi 7 de cada 10 centroamericanos sienten que sus
intereses personales están poco (36,5%) o nada (29,9%)
representados en el gobierno local. En términos de países,
Guatemala expresa una valoración más positiva, seguido por
El Salvador, luego Costa Rica, y en un distante cuarto lugar
está Nicaragua.
140

En cada uno de los países de la región hay una
importante discusión acerca del fortalecimiento de los
gobiernos locales y la descentralización o sobre la continuidad
del centralismo estatal. En esta colección de estudios, los
encuestados favorecieron con sus opiniones una valoración
más positiva sobre la capacidad de los gobiernos municipales
para hacer mejor las cosas que el gobierno nacional. Costa
Rica es el país más favorecido con esta opinión, seguido por
Nicaragua y Guatemala en una segunda posición, y El
Salvador en una tercera posición.
Frente a la disyuntiva si se deben otorgar más
obligaciones y dinero a las municipalidades o dejar que el
gobierno central asuma más asuntos y servicios municipales,
los encuestados están a favor de un mayor protagonismo de
las municipalidades. Esta opinión es más fuerte en los casos
de Costa Rica y Nicaragua; mientras que en los casos de
Guatemala y El Salvador, aunque la valoración es favorable
hacia las municipalidades, se observa una opinión más
dividida.
En la actualidad existe un debate en la región acerca
de si los servicios públicos municipales deben ser tratados
como mercancías, es decir, que solo acceden a ellos los que
pagan. El punto en discusión es la exclusión de importantes
sectores de la población del acceso a estos servicios, por no
tener la capacidad de pago. En los estudios se reporta que 7
de cada 10 entrevistados rechazan el tratamiento de la
prestación de los servicios públicos como mercancías.
La participación ciudadana en los gobiernos
locales
Existeevidencia cada vez mayor de que la democracia
comienza de abajo hacia arriba y no de arriba hacia abajo. El
estudio reciente de Robert Putnam en Italia ha establecido
un caso persuasivo de que los gobiernos locales juegan un
141

papel crucial en, según sus palabras, "hacer que lademocracia
funcione" (Putnam, 1993).
La forma más antigua de participación ciudadana
directa en el gobierno local sederiva de la tradición española
del "cabildo abierto" o una reunión abierta con el pueblo.
Durante la era colonial, dichas reuniones eran la única forma
en que los colonizados podían expresar públicamente sus
demandas. Con la Independencia, los "cabildos abiertos" se
atrofiaron en muchos países, aunque en algunos
permanecieron como parte de la estructura institucional. En
los años recientes, los gobiernos en América Latina han
tratado de reactivar estapráctica con diversos grados de éxito.
En la colección de estudios sepuede observar que en
la región centroamericana hay una amplia variación entre
los países, con El Salvador y Nicaragua con un nivel
relativamente alto de conocimiento del cabildo, y Guatemala
y Costa Rica con un nivel bajo. Esto sin duda tiene que ver
con la frecuencia de los cabildos en los dos primeros países,
comparada con una menor regularidad en los dos últimos.
Los estudios reportan los sorpresivamente bajos
niveles de asistencia a los cabildos. Por cierto, en cada país,
con excepción de Costa Rica, los ciudadanos que viven en
municipios pequeños (con una población menor de 20,000
habitantes), participan con niveles significativamente mayores
que aquellos que viven en localidades más grandes. Una
hipótesis a explorar es que en los municipios pequeños y
rurales, losciudadanos ven a sus gobiernos locales como más
centrales en sus vidas debido a la común ausencia de la
autoridad del gobierno central.
Esto nos presenta una gran paradoja que deberá ser
enfocada en futuras investigaciones: por una lado, una alta
valoración sobre la importancia y necesidad de la
participación ciudadana, y por el otro, la existencia de bajos
142

niveles de participación real de la población en los espacios
o mecanismos institucionales.
Conocimiento, opiniones y actitudes en torno a
la descentralización
Con relación al tema de la descentralización, es
oportuno retomar lo que nos dice Boisier (1991) al respecto
de la brecha entre el discurso y la realidad: «[la
descentralización] es un tema que goza -al igual que otros
como libertad, democracia o familia- del privilegio de que
prácticamente nadie se declare en contra, pero goza también
de otro privilegio: pocos se comprometen efectivamente con
él». En este sentido, el análisis de las políticas de
descentralización en los países de América Central pone en
evidencia que después de 20 años de retórica, no sólo se ha
hecho muy poco, sino que todavía no se cuenta con una
Política Nacional de Descentralización, ni con una estrategia
que establezca con claridad sus metas, las fases y sus medios.
A pesar de la amplia retórica de algunos gobiernos a
favor de la descentralización en el marco de la reforma del
Estado, es muy limitado el avance logrado en esta materia.
Más bien se han creado comisiones y presentado propuestas
gubernamentales, sin que se hayan producido avances
sustantivos en la promoción de un proceso de
descentralización (Gálvez y Camposeco, "1997; Orellana,
1997; Ortega Hegg, 1997; y Rivera, 1997). Es en el ámbito
sectorial, sobre todo en la educación y la salud, donde se
han impulsado algunas experiencias piloto en los últimos
años. Enel período 1990-1999 «se han estado desarrollando
experiencias a nivel sectorial que combinan distintas
modalidades de descentralización con desconcentración
participativa, administración delegada, descentralización
funcional, descentralización por colaboración y sobre todo
una tendencia muy fuerte a la privatización» (Córdova, 1997).
143

En la década de los noventa se observan propuestas
de organizaciones de la sociedad civil, y un mayor
protagonismo de las gremiales de alcaldes en la promoción
del fortalecimiento municipal y la descentralizadón.' Sin
embargo, el proceso de descentralización en la región
centroamericana no avanza, fundamentalmente por la falta
de voluntad política de los gobiernos nacionales.
Un hallazgo importante es que los centroamericanos
encuestados exhiben un conocimiento relativamente bajo
sobre el tema de la descentralización: prácticamente 3 de
cada 10 personas han oído hablar sobre el tema. Sinembargo,
decimos relativamente bajo, por que al momento de evaluar
este nivel de conocimiento, se debe señalar que una de las
debilidades que ha tenido la discusión y propuestas sobre la
descentralización, es que no han sido divulgadas a la
población, para que se entiendan las ventajas que tendría
para los ciudadanos.
La descentralización ha sido un tema manejado por
un grupo muy pequeño de técnicos y políticos, inducido
desde arriba; sin que hasta la fecha se haya podido crear una
demanda en la población. La sociedad civil no entiende ni
está preocupada por entender el tema de la descentralización,
pues es algo que se percibe como muy lejano y distante de
la vida cotidiana de los ciudadanos.
A pesar del bajo conocimiento, los centroamericanos
tienen la intuición o percepción de que la descentralización
es algo que los va a beneficiar; y la mayoría lo considera un
tema importante. No obstante esta valoración positiva,
predomina la opinión de que la descentralización debería
ser un proceso gradual.
5 Véase: Ortega y Wallace, 2000.
144

Los encuestados no quieren que únicamente se
descentralice hacia las alcaldías, sino que prefieren que se
descentralice hacia la municipalidad y los vecinos, es decir,
la opinión mayoritaria (6 de cada 10 personas) es que se
descentralice hacia el aparato político-administrativo (alcaldía)
pero con participación de la ciudadanía.
la disyuntiva entre centralismo y
descentralización
La política latinoamericana tiene una larga tradición
de control centralista. La mayoría de presupuestos nacionales
están absorbidos por los gobiernos centrales, dejando poco
para el resto de la población. Los estudios incluyeron una
serie de cinco ítems midiendo directamente el grado en el
cual la gente cree que el Estado debe jugar un papel mayor
o menor en sus vidas. Los resultados del análisis factorial
(Córdova y Seligson, 2001) revelan dos dimensiones. La
primera, consiste claramente en una dimensión que llaman
"Estado intervencionista", en la cual la imagen del Estado es
de una institución que resuelve todos los problemas
individuales. La segunda es una evaluación de la "eficiencia
del Estado".
Diferencias importantes separan a Costa Rica de las
otras naciones. En términos de la pregunta acerca de si el
estado debe proveer servicios públicos gratis, solamente los
costarricenses expresan algunas dudas, aunque el promedio
general está en el extremo positivo del continuo. Entérminos
de una pregunta más general sobre el papel del Estado en la
solución de problemas del pueblo, se reporta un patrón muy
similar, pero aquí el promedio de los costarricenses está en
el extremo negativo del continuo.
Los ciudadanos de Centroamérica apoyan un Estado
fuerte para resolver las necesidades de la gente, pero se
145

oponen firmemente al uso de los recursos del Estado
solamente a favor del partido ganador.
Con relación a la segunda dimensión del Estado
analizada, se observa que los centroamericanos creen que el
Estado es un mal administrador y prestador de los servicios.
Pero estos hallazgos generales demuestran que mientras los
centroamericanos creen que el Estado debe ser
intervencionista, también creen que sus gobiernos centrales
realizan un trabajo deficiente en la entrega de servicios. Así,
tenemos aquí una contradicción fundamental acerca de la
democracia en Centroamérica, con ciudadanos que desean
que el Estado haga más, pero al mismo tiempo dicen que
realiza un mal trabajo con lo que ya hace.
¿Cómo pueden los ciudadanos resolver esta
contradicción? La respuesta es hacer que el gobierno local
se haga cargo de algunos servicios. La mayoría de los
ciudadanos creen que el gobierno local realiza un mejor
trabajo que el gobierno central y favorecen un mayor
protagonismo de las municipalidades. Este hallazgo
proporciona un firme apoyo a una nueva dirección en la
gestión gubernamental hacia el nivel local. De acuerdo con
la colección de estudios esto es lo que los ciudadanos quieren
en Centroamérica.
146

4. BIBLIOGRAFíA RECOMENDADA
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150

SEGUNDA PARTE

FACTORES ASOCIADOS AL DESARROLLO

LOCAL EN

AMERICA LATINA

INSTITUCIONES lOCALES,
FINANCIAMIENTO Y DESARROllO RURAL:
UN MARCO CONCEPTUAL *
JOHAN BASTIAENSEN y JOS VAESSEN1
En este primer capitulo introducimos el 'enfoque
institucional' sobre el tema de las finanzas rurales y su papel
en el proceso de desarrollo. El objetivo es de explicitar el
marco conceptual de este libro, inspirado por la literatura
sobre finanzas, capital social y economía institucional. Una
primera parte presenta una síntesis de la literatura sobre
institucionalidad y desarrollo local y describe un marco de
interpretación más operacional para reflexionar sobre
desarrollo rural local. En una segunda parte se introducirá el
tema de las finanzas rurales y la problemática institucional
de la ampliación de los mercados financieros rurales hacia
sectores socialesy territorios excluidos. El último párrafo hará
la conexión entre las dos partes e introducirá la perspectiva
de otros estudios sobre el FDL.
* Este artículo de compilación fue tomado de Crédito para el Desarrollo Rural
en Nicaragua: Un enfoque institucional sobre la experiencia del Fondo de
Desarrollo Local. NITLAPAN, Managua, 2002.
1 [ohan Bastiaensen, Profesor de Economía del Desarrollo en el Instituto de Política
y Gestión del Desarrollo de la Universidad de Amberes de Bélgica. Email:
johan.Bastiaensen@ufsia.ac.be
Jos vaessen, Ingeniero Agrícola e Investigador del Instituto de Política y Gestión
del Desarrolllo de la Universidad de Amberes. Email: jill.vaessen@ua.ac.be
153

1. INSTITUCIONES, CAPITAL SOCIAL Y
DESARROLLO LOCAL
La inspiración teórica de lo que llamaremos un
'enfoque institucional del desarrollo' viene de dos corrientes
de reflexión recientes. A pesar de grandes diferencias en
terminología y métodos de investigación, estas dos corrientes
demuestran muchas similitudes en el enfoque y lasintuiciones
básicas del anállsis.! Por un lado, se trata de teorías en torno
al concepto de capital social, desarrolladas por sociólogos y
politicologos, siendo Colernan (1990) y Putnam (1993) sus
más conocidos representantes. Por otro lado, están los más
heterogéneos análisis 'institucionales' de economistas
generalmente agrupados bajo el umbral de la 'nueva
economía institucional'.'
Enla última década, tanto la perspectiva institucional
de los economistas como -y sobre todo- la del capital social
de los sociólogos han ganado mucha aceptación y
popularidad en el debate sobre la problemática de desarrollo.
2 De hecho, las reflexiones sobre el desarrollo desde los dos enfoques han
contribuido a construir puentes de dialogo entre las diferentes disciplinas
científicas (sobre todo economistas y otros científicos sociales)y han abierto en
la práctica un interesante campo de reflexión multi- e interdisciplinario (Nabli y
Nugent:1989, Woolcock y Narayan, 2000) Uno de los marcos concretos donde
este dialogo interdisciplinario se esta desarrollando es la llamada Iniciativa del
Capital Social, impulsado por el 8anco Mundial, en donde científicos de diferentes
disciplinas han aportado al análisisy la reflexión. Muchos de estos esfuerzoshan
sido incorporado en el reciente informe del Banco Mundial sobre la pobreza
(WDR, 2000/1).
3 Aquí podemos identificar en primer lugar el enfoque más micro de la economía
de información aplicada a problemas especificas de la institucionalidad en
países subdesarrollados, como por ejemplo el análisis de la mediería y los
Imperfectos mercados crediticias (Stiglitz y Weiss, 1981, 1983, Bardhan, 1989;
2000, Nabli y Nugent, 1989; Hoff y Sti9litz, 1990; Hoff, Braverman y Stiglitz,
1993; Hayami y Otsuka, 1993). También pertenece a este enfoque una serie
de análisis teóricos y empíricos con una perspectiva más historico-comparativo
sobre lasdeterminantes institucionales del desarrollo diferencial de países. North
(1990,1994) Y Williamson (1985,1993) son las contribuciones teóricas más
importantes, mientras que Creif (1992), Platteau (1994a-b, 2000) y Baland y
Platteau (1996) son ejemplos de aplicaciones del marco de análisisa problemas
del desarrollo.
154

Además de los anteriores análisis parciales de instituciones
microeconómicas por economistas se han visto aparecer una
gran serie de publicaciones teóricas y en menor medida
estudios empíricos aplicando fa idea del capital social a los
problemas del desarrollo." Con el tiempo la terminología y
las intuiciones básicas de estos enfoques están siendo
adoptados tanto en los documentos de políticas de desarrollo
de gobiernos e instancias de cooperación internacional como
en el discurso y el diseño de programas de desarrollo no
gubernamentales. Para las organizaciones no
gubernamentales con tradición de trabajo socio-educativa
en la perspectiva de empoderamiento de los grupos excluidos
representa en cierta medida un reconocimiento 'ideológico'
de la importancia instrumental clave de la dimensión social
cultural del desarrollo.' El marco teórico también representa
un aporte conceptual potencial importante para estructurar
la reflexión sobre las dinámicas de los procesos de cambio
institucional democratizador y la metodología de las
intervenciones para contribuir a fomentarlos (Evans, 1996a,b;
Uphoff, 2000:227-231; Oakley, et.al.,1998:25).
1.1. Las ideas claves
El punto clave del enfoque institucional es que además
de las tres formas de capital tradicionalmente reconocidas
(capital natural, físico y humano) se subraya la importancia
de una cuarta forma de capital, el capital social (Bebbington,
1999). Igual que las tradicionales formas de capital, esta
4 Ejemplos de esludios teóricos son: Bebbinglon, 1999; Woolcock, 1998; Collier,
1999; Narayan, 1999; Narayan y Woolock, 2000; Dasgupta y Seragaldin, 2000.
Resultados empíricos relacionado con problemas del desarrollo están presentados
en Narayan y Pritchell (1997a, b), Groolaert (1999), Krishna y Uphoff, 1999;
Uphoff y Wijayaralna, 2000)
5 Eneste contexto vale la pena subrayar que muchas iniciativas de financiamiento
rural se han desarrollado desde organizaciones no-gubernamentales con
aspiraciones emancipalorias. La relación entre su (gradual) especialización en
servicios financieros y sus aspiraciones de cambios sociales más amplios será
uno de los lemas de interés de este libro.
155

cuarta forma tiene un impacto independiente sobre la
productividad y el desarrollo económico y social de una
comunidad, una región o una nación. "Formas institucionales
y otras del capital social determinan los retornos que puede
extraer un país de sus recursos." Seragaldin y Grootaert
(2000:46).6 Es decir, se subraya que comunidades y naciones
con niveles similares de recursos naturales, físicosy humanos
demuestran alcanzar muy distintos niveles de desarrollo.
Paísescon enormes riquezas naturales persisten en la pobreza,
mientras que otros países careciendo de estos recursos
lograron construir economías complejas y más desarrolladas.
Realidades semejantes se observan a nivel de comunidades,
donde unos prosperan mientras otros no, aún cuando
comparten áreas aledañas, muy similares en recursos
materiales y humanas.
.ji Según North, las tradicionales teorías del desarrollo
carecen de capacidad para generar una explicación
satisfactoria de estas realidades: "La disparidad de
performancia económica y la persistencia de economías
disparadas en el tiempo no ha sido explicado
satisfactoriamente por la economía del desarrollo, a pesar de
cuarenta años de esfuerzos inmensos. (oo.) Lo que ha estado
faltando es un entendimiento de la naturaleza de la
coordinación y cooperación humana." (North, 1990:11) Y
esta coordinación y cooperación humana depende de la
calidad de la institucionalidad de lasnaciones y comunidades.
En esta perspectiva, se entiende el subdesarrollo
primordialmente como consecuencia de deficiencias
institucionales (North, 1994; Bardhan, 2000:217). North
(1990:8-9), por ejemplo, desarrolla la hipótesis que el éxito
de los países del Norte de América en comparación con los
países de América Latina se debe sobre todo a la presencia
en los primeros de una instítucionalidad que garantiza
6 Todas las citas de obras en otros idiomas que el español son traducidos en
este idioma por los autores.
156

(relativamente) un proceso social-político de cooperación y
conflicto donde se salvaguarda una relación estrecha entre
ingresos y contribuciones productivas. De esta manera los
incentivos predominantes apuntan a esfuerzos para hacer
más grande el pastel. En comparación, la institucionalidad
del sur del continente sería relativamente más propicia a
favorecer la lucha por la repartición del pastel, debilitando
de esta manera la relación entre esfuerzo productivo e nivel
de ingresos. En este tipo de institucionalidad los incentivos
apuntan a inversiones en el procesos político para la
repartición del pastel que por falta de incentivos correctos
deja de crecer como podría. En la misma lógica, el estudio
de Robert Putnam (1993, 1994) sobre las diferencias entre
las regiones 'subdesarrollados' del Sur de Italia y las regiones
'posindustriales' del Norte derivó que la mala performancia
relativa de los gobiernos regionales del Sur y su bajo nivel de
desarrollo socioeconómico sedebió antes de todo a marcadas
diferencias en la relativa presencia de asociaciones voluntarios
y normas de reciprocidad en ambas reqiones.? A un nivel
micro, Narayan y Pritchett (1997) encontraron que diferencias
en niveles de ingresos promedios entre pueblos rurales en
Tanzania podrían ser atribuidos a variaciones en la densidad
de la vida asociativa, tomado como indicador del capital social
de los pueblos. Resultados similares fueron reportados por
Bebbington (1997) en el Andes, Grootaert (1999) en
Indonesia, Krishna y Uphoff (1999) en Rajastan-India, Uphoff
y Wijayaratna (2000), en Sri Lanka y Maluccio, et.al. (2000)
en Africa del Sur.
¿Que seentiende ahora por esta 'institucionalidad' o '
'capital social' que tiene aparentemente un impacto
importante en las perspectivas del desarrollo? Como una
primera aproximación podríamos decir que refiere a la
dimensión organizativa de cada sociedad. Refiere al grado
7 Otros importantes estudios sobre el impacto del capital social en el desarrollo
económico a nivel macro son Knack y Keefer (1997); Temple y lohnson (1998)
and Knack (1999).
157

de facilidad con el cual los miembros de sociedades (locales
o nacionales) logran relacionarse para cooperar de manera
mutuamente beneficioso y para resolver sus diferencias de
intereses sin que estos llegan a conflictos y enfrentamientos
violentos destructivos. El desarrollo económico moderno
depende de una creciente diversidad de transacciones entre
individuos, hogares y organizaciones de todo tipo en
mercados, estructuras del estado y asociaciones y redes
voluntarias de la sociedad civil. El desarrollo de estas
transacciones requiere la existencia y la ampliación de una
gran variedad de organizaciones y redes sociales. A la vez y
en combinación con estos tejidos sociales es facilitado por
una presencia y una aceptación suficientemente generalizada
de claras 'reglas del juego' (e.g. leyes, procedimientos, roles
además de valores, normas y percepciones) que generan
expectativas y actitudes fomentadores de una cooperación
mutuamente beneficiosa. Leyes contractuales y normas de
honestidad que se extienden a extranjeros más allá de
familiares y vecinos son ejemplos de reglas formales e
informales que facilitan las transacciones económicas. En la
literatura se observa un consenso de que las dos grandes
categorías 'tejidos sociales-organizaciones' y 'reglas-normas'
son lasfactores institucionales que juntos determinan elefecto
en el desarrollo de la mencionada cuarta forma de capital
(Woolcock y Narayan, 2000:226).
1.2. Debates conceptuales y
clarificación de conceptos
A pesar de este consenso fundamental, la literatura
institucional aún se caracteriza por una falta de unificación
terminologica y en consecuencia por un cierto nivel de
confusión conceptual. Uphoff(2000: 125) observa que a pesar
de su rápida aceptación por lacomunidad de los profesionales
del desarrollo, el concepto de capital social "quedó un
concepto inaprensible." Este problema conceptual se hace
más grande cuando en una perspectiva multidisciplinaria se
158

intenta compatibilizar la perspectiva sociológica del capital
social con la perspectiva económica de las instituciones." Sin
embargo, para el propósito de esto libro, no nos importa
mucho la pregunta a qué precisamente limitar el concepto
'capital social' o 'institución'. Estamos de acuerdo con Michael
Edwards (1999) que estas discusiones conceptuales han
producido "más calor que luz". Lo importante es el consenso
dentro de la literatura que el impacto de la instítucionalidad
/capital social en el desarrollo se realiza a través de la
interacción entre la estructura social (redes sociales,
organizaciones, empresas) y las reglas formales e informales
que facilitan las interacciones humanas.
Como convención terminológica adoptaremos en el
resto de este libro los conceptos de 'capital social' y de
'institucionalidad' para referir al conjunto de los tejidos
sociales y las organizaciones por un lado, y las reglas del
juego que allí gobiernan las interacciones sociales por otro
lado. En el fondo, los dos conceptos refieren a una misma
realidad, pero el término institucionalidad es quizás más
neutral que el término 'capital social', teniendo este último
la connotación inevitable de su implicación (positivo o
negativo) para el desarrollo. Evitaremos el término de
8 Podemos observar dos principales confusiones conceptuales. Porun lado, no queda
claro sihay que considerar el capital social como fuente de ciertos beneficios para
el desarrollo (Putnam, 1993; Woolcock, 1998) o como estos beneficios mismos
(Sandefur y Lauman, 1998). De acuerdo al metáfora del 'capital' parece más
lógica laopción de la mayoría de losautores de tomar la fuente y no los beneficios
generados como capital social. Porotro lado, esta la confusión entre el 'contenido'
(los valores, normas, reglas) y la 'infraestructura' (los tejidos sociales) del capital
social (Woolcock, 1998:156). El concepto de Putnam (1993:167) refiere tanto a
la densidad de los tejidos sociales como a la existencia de normas de reciprocidad.
Putnam entonces suma 'contenido' y 'infraestructura' En la misma dirección va
Upholf (2000) introduciendo una definición del capital con una dimensión
'cognitiva' y 'estructural'. Para fines operativas Narayan y Pritchett (1996)
aproximan el concepto a la densidad de asociaciones, siendo esto una variable de
más fácil verificación empírica, aunque siguen en grandes líneas la
conceptualización de Putnam. A pesar de estas diferencias conceptuales
observamos sin embargo también un consenso que el funcionamiento del capital
social, siendo contenido y/o infraestructura, depende de la interacción entre estas
dos dimensiones. Esteconsenso fundamental es compartido por los economistas
institucionales que limitan su concepto 'institución' al conjunto de reglas del juego
(es decir, el contenido) pero que subrayan que lacalidad del juego depende tanto
de estas reglas como de la calidad de los 'jugadores' del juego (North, 1990:4-5)
159

'institución' dado que da lugar a muchas confusiones porque
su significado técnico en la literatura de la nueva economía
institucional (el conjunto de las reglas del juego) es opuesta
a su significado en el uso idiomático corriente (organización
con cierto prestigio y legitimidad). Adoptaremos la
terminología más clara de 'reglas del juego' y 'organización
o empresa' para referir a los respectivos significados del
término 'institución'. Por esta razón, preferimos de adoptar
la terminología más clara de 'reglas del juego' y 'tejidos
sociales' (e.g. organizaciones). El 'enfoque institucional'
adoptado en este libro significa entonces una perspectiva
que se centra en la importancia de la definición y la
implementación de las reglas del juego que estructuran y
facilitan o dificultan las interacciones socioeconómicas y que
analiza además la naturaleza de la estructura social concreta
como conjunto de organizaciones y redes sociales en el cual
estas reglas funcionan y se reproducen.
Antes de entrar en la discusión más detallada sobre
el efecto del capital social en los resultados del desarrollo
vale la pena indicar también que se pueden distinguir
diferentes niveles en su existencia y funcionamiento. A un
nivel local de comunidades refiere a redes y organizaciones
sociales locales al igual que diferentes expresiones locales
del gobierno, empresasy organizaciones civiles, junto con la
existencia de una serie de reglas informales y la traducción
de las reglasformales nacionales en el contexto local. A nivel
macro, incluye además de la agregación de estas realidades
localeslas estructuras y reglasdel juego de lasociedad formal
nacional como lasestructurasdel gobierno, el sistema [udicial,
la constitución política y su funcionamiento concreto en la
cultura política del país, la existencia de empresas y
organizaciones sociales nacionales, ... En este libro
adoptaremos un enfoque 'desde el nivel micro' en el cual se
tomarían en cuenta los aspectos relevantes de la
institucionalidad macro-nacional con incidencia en el nivel
micro. Lo que nos interesa entonces son las condiciones
institucionales del desarrollo local.
160

1.3. El papel de la institucionalidad
en el desarrollo
La pregunta clave ahora es la siguiente: a través de
qué mecanismos la institucionalidad y el capital social tienen
su efecto en los resultados del desarrollo local. Una primera
respuesta la encontramos en North (1991 :11): "[e]1 papel
principal de las instituciones es de reducir la inseguridad a
través del establecimiento de una estructura estable (pero
no necesariamente eficiente) para la interacción humana".
Las instituciones contribuyen al desarrollo porque producen
una relativa predictibilidad del contexto social en el cual los
actores pueden desarrollar susestrategias en interacción con
otros humanos. Sinestabilidad y predictibilidad, las necesarias
estrategias más complejas y de largo plazo se vuelven
imposibles y son necesariamente sustituidas por estrategias
de sobrevivencia más cortoplazista y tendiendo al
oportunismo individual-familiar. En los contextos locales
nicaragüenses, saliendo de un contexto de guerra, cambios
revolucionarios y recambios posrevolucionarios y además
sufriendo una tradición de intervenciones externas arbitrarias
e impredecibles" no es superfluo de subrayar la importancia
de una relativa estabilidad institucional. Esta estabilidad no
implica la ausencia de cambios, sino la ausencia de cambios
erráticos permanentes.
Además de la reducción de la inseguridad, el efecto
de la institucionalidad en el desarrollo juegue también y sobre
todo a través de la eficiencia relativa con que logra facilitar y
garantizar procesos de coordinación y cooperación entre los
actores humanos. La idea principal aquí es que muchas
interacciones cruciales para el desarrollo se presentan como
variantes a dilemas de acción colectiva y que la calidad del
conjunto de tejidos socialesy sus reglas del juego determinan
9 Un ejemplo claro y relevante dentro del contexto de las finanzas rurales es la
manipulación política del tema de la condonación de las deudas con la banca u
otras instancias financieras.
161

la facilidad o dificultad con que se fomentan y se sostienen
dinámicas de cooperación mutuamente beneficiosas que
evitan soluciones oportunistas y cortoplazista de 'equilibro
bajo'.10
Inspirándonos sobre todo de Narayan y Pritchett
(1997:3-7) podemos identificar las siguientes cinco
dimensiones concretas donde lacalidad de la institucionalidad
afecta el desarrollo local:
Acceso a flujos de información. Flujosdensos con fácil
acceso para todos los actores y generando muchos
conocimientos mutuos reducen considerablemente los costos
de transacción ex ante de la búsqueda de información sobre
los bienes y las partes involucradas en las transacciones
potenciales. La dispersión de la información también mejora
la calidad promedio de las tomas de decisiones (por ejemplo:
más conocimiento de los mercados reales aumenta la
rentabilidad financiera de los cultivos) y fomenta una
adopción más rápida de innovaciones tecnológicas y
organizativas prometedoras.
Imposición de contratos. (enforcement) Una
institucionalidad más apropiada disminuye los costos de
10 Para los economistas, el instrumento téorico para analizar estas dínamicas de
cooperación y conflicto es la 'teoría de los juegos' (ver 1. Sandler (1995) para
una introducción). El modelo básico de esta teoría es el conocido 'dilemma de
los prisoneros'. Esto modelo y sus muchas variantes demuestran la necesidad de
la introducción de reglas coercitivas, consensuados entre los partidos o impuestas
por una autoridad, que limitan la libertad individual para evitar que la búsqueda
del intéres propio lleve inevitablemente al desastre colectivo (por ejemplo, la
sobre-explotación de recursos naturales; la destrucción de la confianza mínima
necesaria para el funcionamiento de los mercados reales). El análisis también
indica como reglas institucionales pueden afectar la constelación de costos y
beneficios del juego de cooperacion y en consecuencia los incentivos de los
partes. Por último, algunos autores subrayan la importancia del caracter de los
Jugadores del juego, en particular su tendencia a respetar las reglas del juego (o
su caracter oportunista) al igual que su valorización subjetiva para lograr cierta
justicia en la distribución de los beneficios del juego (o su voracidad egoista de
acapar lo que se puede). Véase Baland y Platteau (1996) y Platteau (2000) para
una amplia discusión de estas temas en el contexto de la gestión de recursos
naturales resp. de la creación y mantenimiento de condiciones institucionales
para el funcionamiento de mercados reales.
162

transacción ex post que tienen que ver con los mecanismos
necesarios para garantizar una ejecución correcta de las
obligaciones contractuales mutuas y/o para imponer
sanciones y medidas correctivas en caso de no cumplimiento
de ellas. La existencia de normas sociales de honestidad, por
ejemplo, puede reducir considerablemente estos costos por
su efecto en las actitudes de los actores que serán menos
inclinados al oportunismo y al fraude. Por otro lado, la calidad
y cohesión de las redes sociales influye en la posibilidad de
imponer ciertas sanciones morales o sociales. La
(in)efectividad del sistema judicial esotra dimensión relevante
en este contexto.
Acción colectiva local. Esta dimensión refiere a la
necesidad de coordinación y cooperación local necesario para
la producción y el mantenimiento de bienes públicos locales
(e.g. la negociación y implementación de reglas de gestión
comunal de ciertos recursos colectivos (naturales». En
comunidades con capital social deficiente prevalecerán
demasiadas actitudes oportunistas que harán difícil la
generación de suficientes contribuciones individuales para
lograr el/bien común' en forma de bienes públicos concretos
o en forma de respeto para las reglas de la gestión colectiva.
Ejemplos podrían serciertos trabajos colectivos de protección
de recursos naturales o simplemente el trabajo cotidiano
colectivo necesario para mantener limpia y segura la
comunidad.
Apoyo informal mutuo. Sobre todo en comunidades
pobres que dependen principalmente de actividades riesgosas
como la agricultura, la existencia de redes de seguro informal
mutuo, generalmente basadasen complejos mecanismos de
reciprocidad social en el tiempo, contribuye a reducir la
inseguridad. De esta manera disminuye la necesidad de
estrategias anti-riesgo a nivel de individuos y hogares algunas
de las cuales afectan la productividad de manera negativa.
163

Sinergia con actores exteriores. Para el desarrollo local
no sólo es importante de tener buenas relaciones dentro de
la comunidad, sino también de disponer de una variabilidad
de buenas relaciones con actores externos. Evidentemente,
un actor externo importante es el estado. Capital social
beneficioso en este contexto consiste en buenas relaciones
de coordinación, cooperación y responsabilización mutua
entre comunidad y estado (Evans, 1996b). De la misma
manera son importantes las relaciones de la localidad con
asociaciones civiles supralocales y empresas privadas.
De este listado podemos deducir que los efectos
benéficos atribuidos al capital social obviamente no
corresponden a un solo mecanismo. Collier (1998:6) indica
que se puede distinguir entre tres grandes categorias de
externalidades positivas generados por la interacción social.
Dos son externalidades de conocimiento: por un lado,
conocimientos sobre el comportamiento de otros actores,
por otro lado, conocimientos sobre el ambiente y el contexto
real. La tercera externalidad son los beneficios generados por
una capacidad de acción colectiva incrementada.
Adicionalmente, introduce una distinción conceptual entre
cuatro tipos de interacción social donde identifica por un
lado 'observación' y 'jerarquías' como formas unidireccionales
o verticales de interacción social y por otro lado, 'redes
sociales' y 'clubs' (organizaciones formalizadas) como formas
reciprocas de interacción social. En su análisis concluye que
los tres tipos de externalidades se benefician de diferentes
maneras de los cuatro tipos de interacción social. (Collier,
1998:8-12) No queda a prioro claro qué combinación de
formas de interacción social produce más externalidades
positivas. Collier indica, por ejemplo, que la función de
'copiar' en la externalidad de conocimiento sobre el mundo
se beneficia más con 'observación' y 'jerarquía' porque en
este tipo de interacción social el modelo a seguir es más visible
y accesible para todos. En cambio, la existencia de redes
sociales o de organizaciones se vuelve más importantes
cuando se trata de la función de juntar información y
164

conocimientos de diferentes personas. De la misma manera,
la generación de confianza sobre otros personas puede
depender de interacciones unilaterales directas (experiencias
previas) o de la creación de una reputación social basado en
la existencia de redes sociales u organizaciones. Acción
colectiva mutuamente beneficiosa puede ser facilitado tanto
por laexistencia de una 'jerarquía' con capacidad de sancionar
como por la generación y la imposición horizontal de normas
y reglas sociales en redes u organizaciones.
1.4. Institucionalidad y desarrollo
local: una relación compleja
De lo anterior podemos derivar la conclusión que no
es posible identificar una sola variable sintética del capital
social, ni tampoco detallar exactamente sus componentes y
funcionamiento preciso. La complejidad de los mecanismos
fomentadores del desarrollo atribuidos al capital social no
permite de construir una teoría unificada de vías de
transformación institucional para el desarrollo. Además se
debe subrayar la diversidad de constelaciones institucionales
en contextos históricos concretos y el carácter endógena11
del proceso de cambio institucional. La creación de una
institucionalidad más adecuada para el desarrollo no se hace
en un vacío, pero mayoritariamente a través de procesos de
cambios graduales desde una institucionalidad existente
(North, 1990:83-91). La diversidad de estos contextos
institucionales existentes constituye un segundo elemento
que complica e impide el desarrollo de recetas generales para
un cambio institucional que fomenta el desarrollo.
Además no creemos en una sola evolución lineal
histórica donde -bajo la presión de la competencia
(internacional)- habría una selección Darwiniana de las
institucionalidades, donde sobreviven las que los que logran
11 Traducción del concepto inglés "path dependent"
165

minimizar los costos de transacción, y en donde en la vieja
tradición de Rostow's clásico The 5tages of Economic Growth
las sociedades más desarrolladas demostrarían a las menos
desarrolladas la imagen de su inevitable y soñado futuro.
Igual que North (1994) y Stiglitz (1989:199, 2000a:61) más
bien creemos en una variedad de historias de evolución
institucional endogenas con equilibrios múltiples y con
resultados a priori indeterminados en términos de eficiencia.
Para cada nación y en otro nivel hasta para cada comunidad
se tratará entonces de evolucionar hacía una solución 'más
óptima' tomando en cuenta de su propia herencia
institucional.
Esto no impide, sin embargo, que dentro de los
múltiples equilibrios existen equilibrios con consecuencias
adversas para las perspectivas del desarrollo económico. Sin
duda, existen innovaciones institucionales inevitables si el
objetivo es de evolucionar a una economía más compleja
para aprovechar mejor las oportunidades en el contexto
actual de una economía globalizando. Stiglitz (2000a:64-5)
sugiere, por ejemplo, la existencia de una curva-U en la
relación capital social - desarrollo económica y también indica
la necesidad de cambios en el tipo de capital social en
diferentes fases del desarrollo económico. En su visión,
economías con poco desarrollo de los mercados necesitan y
se benefician de la existencia de densas redes personalizadas,
verticales y horizontales, en donde arreglos no-mercantiles
complementan o sustituyen a los mercados ausentes para la
asignación de los recursos y la distribución de la riqueza.
Con el desarrollo de más mercados se pueden y hasta se
deben disolver gran parte de estas densas redes
personalizadas no-mercantiles. De esta manera, durante la
transición hacia más mercados habrá una disminución del
capital social original.
Sin embargo, posteriormente el dinamismo de la
actividad económica en la nueva economía mercantil
depende críticamente del desarrollo de nuevas formas de
capital social que sostienen complejas redes de cooperación
166

entre empresas y dentro de grandes organizaciones
burocráticas. Platteau (1994a-b, 2000) por su parte subraye
también la necesidad de ampliar el ambiente cerrado del
capital social 'grupal' en sociedades subdesarrollados hacia
una sociedad más allá de los familiares, el linaje o los vecinos.
Aún cuando rechazamos la idea de una inevitable evolución
lineal de la institucionalidad, sí aceptamos que existen
constelaciones institucionales que representen un freno
principal para el desarrollo económico y social.
Por esta razón, la carencia de un criterio absoluto de
capital social no nos debe de impedir de utilizar las cincos
dimensiones concretas identificadas arriba para guiar nuestras
investigaciones empíricas de las deficiencias y oportunidades
institucionales. Loque claramente sale de las teorías del capital
social es que tenemos que dirigir nuestra atención a dos tipos
de variables: los tejidos sociales y las instituciones-reglas del
juego. Características relevantes en términos de tejidos
sociales serán: la constelación y las fronteras de las
organizaciones locales; la densidad de las redes e interacciones
sociales locales; la naturaleza de estas interacciones (e.g. redes
segmentadas o redes transversales, 'lazos fuertes' o 'lazos
débiles'); los tipos de redes (e.g. telaraña-diádica; horizontal
vertical). Por el lado de las 'reglas del juego' tenemos que
investigar realidades como las normas sociales (e.g.
honestidad, reciprocidad, ..) que fomentan actitudes y
expectativas de (des)confianza mutua; las actitudes frente a
la jerarquía y la autoridad (por ejemplo: prevalencia de
obediencia /Iealtad 'ciega' a los patrones; lealtad crítica y
obediencia condicional basada en exigencias de
participación-negociación, transparencia y de 'rendir
cuentas'; o rebelión permanente y oportunismo
generalizado); la existencia de valores cívicas como la
tolerancia, solidaridad, interés en y voluntad de contribuir al
bien común; las actitudes y valorizaciones frente a gente
ajena; el nivel de aceptación y de confianza en las leyes del
estado y otras reglas impuestas o negociadas con actores
externos (por ejemplo, una empresa financiera); . Como todas
167

estas variables están interrelacionadas en cuanto a su efecto
en el desarrollo, al final el fomento del desarrollo es más un
arte que una ciencia.
En el arte del fomento de desarrollo, dos
preocupaciones complementarias deberían de guiar nuestros
esfuerzos. La primera es la preocupación para lograr más
eficiencia y eficacia a través del mejoramiento de la
institucionalidad local. Esta representa lo atractivo de la
perspectiva institucional del desarrollo, porque implica la
posibilidad de hacer crecer el pastel para todos. Sin embargo,
esta perspectiva debe de ser complementada con una
segunda de justicia distributiva. Desde una perspectiva
institucional, la pobreza es sinónimo de exclusión social, de
no participación en las constelaciones de reglas /tejidos
sociales dominantes. La reducción de la exclusión social,
aunque muchas veces también un elemento central de los
cambios institucionales para fomentar la eficiencia y la eficacia
(creando vías de transición de tipo 'win-win'), constituye un
criterio importante de por sí para laevaluación de los proceses
de desarrollo."
12 Enesta perspectiva, compartimos la crítica al uso del concepto de capital social
en círculos del Banco Mundial (Oyen, 2000; Prakash, 2000). En este uso, la
segunda dimensión de justicia distributiva, aunque casí inevitablemente presente
en la nueva perspectiva sobre el desarrollo y la pobreza, tiende a desaparecer
de nuevo detras de una neutralidad tecnica que sugiere estar basado en una
relación científicamente establecida entre capital social y desarrollo-sin
evidentemente poder explicitarlo-. El caracter 'político' de ciertas opciones con
relación a la organización institucional del proceso de desarrollo no se subraya
suficientemente. Sin embargo, hay que reconocer a la vez que la adopción de la
perspectiva institucional del desarrollo ofrece mucho más oportunidades para
la introducción de esta dimensión política en el debate del Banco Mundial que
el marco de interpretación economicista anterior. También vale de pena subrayar
que la organización social de los procesos de desarrollo no es solamente un
asunto de opciones políticos-distributicos, pero también de eficiencia y eficicia,
y que estas dos dimensiones deben de ser considerados en combinación.
168

1.5. Un marco heurístico para el
análisis del capital social a nivel
local
La literatura teórica también ha producido esquemas
heurísticas interesantes que permiten estructurar mejor las
investigaciones prácticas de las dimensiones institucionales
del desarrollo. Especialmente útil para el objetivo de nuestro
libro nos parece el esquema interpretativa desarrollado por
Woolcock (1998). Desde una perspectiva más operacional,
este esquema introduce una distinción entre el capital social
y las instituciones a nivel local (comunidad) y el capital social
a nivel supra-local. Enambos niveles, Woolcock asocia capital
social positivo con un balance entre una dimensión de
'enraizamiento' y de 'autonomía'. Enraizamiento refiere a
integración social y vinculación social, mientras que
autonomía indica las oportunidades para los actores de
escapar o de desconectarse de las redes sociales locales.
Figura 2

Dimensiones de capital social

Autonomía
(Integridad)
nivel supra-local
Enraizamiento
(Sinergia)
Autonomía
(Conexión)
Enraizamiento
(Integración)nivel local
Fuente: Woolcock (1998:165)
169

A nivel local, la dimensión de enraizamiento es
denominada 'integración' y designa tanto la densidad como
la calidad de los lazos sociales dentro de la comunidad. Más
integración contribuye al desarrollo local porque incrementa
el ámbito de las opciones locales de participación social y
posibilita intercambios más fluidos entre y con más personas
locales. También facilita los flujos locales de información y
crea efectos de escala en los procesos de aprendizaje e
innovación. En sentido amplio ayuda a sostener redes de
cooperación condicional y confianza mutua que contribuyen
a resolver dilemas de acción colectiva y de reducir costos de
transacción en los mercados. Varios aspectos positivos de la
'integración' están sobre todo relacionados con relaciones
sociales transversales (inglés:crosscutting) y entonces más
asociadas con lazos 'débiles'y menos con lazos 'fuertes'
(Granovetter, 1973). Los lazos 'débiles' se refieren a
interacciones sociales entre personas con poca identificación
personalizada (por ejemplo, transacciones comerciales o
membresía de grupos de interés). En cambio, los lazos
'fuertes' al contrario apuntan a relaciones personalizados con
altos contenidos emocionales, tanto de tipo horizontal (por
ejemplo, relaciones familiares o de amistad) como de tipo
vertical (por ejemplo, lascomplejas y variadas relaciones entre
un patrón y sus clientes). Redes sociales que sobrepasan una
determinada red o grupo y que fomentan vínculos entre
distintos grupos y redes contrastan positivamente con redes
exageradamente polarizadas y mutuamente aisladas de
sociedades locales segmentadas. La presencia de una fuerte
segmentación social local reduce el ámbito de las
externalidades positivas de la integración. Sin embargo,
ambos tipos de lazos son importantes en su
complementariedad y sus ventajas comparativas frente a
diferentes funciones facilitadores del capital social. Inspirado
en otro texto de Woolcock (1999: 8), el Informe del Desarrollo
Mundial 2000/1 por esta razón subraya la importancia tanto
del capital social de cohesión (inglés: bonding) como del
capital social de vinculación (inglés: bridging), captando
170

de esta manera lasdos dimensiones complementarias (World
Development Report, 2000/2001 :128)
Por otro lado, estas dos dimensiones de 'integración'
siempre necesitan ser balanceadas con una autonomía
suficiente de los miembros de la comunidad. Siguiendo la
visión de (2000a) mencionado arriba, esto probablemente
más en la medida que el desarrollo y la integración de la
localidad en la economía global incrementan. Esta dimensión,
Woolcock la llama 'conexión'. En la terminología del Banco
Mundial hablan entonces del capital social de conexión
(inglés: linking) que consiste en los lazos verticales entre
personas (pobres) de la comunidad y personas/
organizaciones externas de influencia en el mercado, el estado
o la sociedad civil (World Development Report 2000/2001 :
128). Expresa la necesidad de evitar que los actores locales
sesofocan en lo encerrado de las redes locales. Especialmente
en el marco de rápidos y profundos cambios en el ambiente
global, una variedad de vínculos individuales directos con
actores externos es de suma importancia para tener acceso a
flujos de información y el desarrollo de relaciones de
intercambio económicos y políticos más com plejas.
Demasiado integración local encerrada en si misma, sobre
todo del tipo 'adhesión', puede actuar como un freno al
dinamismo y la emancipación individual. Una relación directa
con la pobreza puede serestablecida: "Los pobres típicamente
tienen una oferta abundante de capital social de adhesión,
una dotación limitada de capital social de vinculación y
prácticamente nada de capital social de conexión." (WDR,
2000/1 :capítulo 4)."
A nivel supra-local, un balance similar entre el
enraizamiento (sinergia) y la autonomía (integridad) parece
ser apropiado para generar más dinamismo de desarrollo.
Sinergia indica el nivel de articulación entre y sensibilidad
mutua entre comunidades locales y organizaciones externas.
Como en el caso de integración a nivel local, más sinergia
mejora los flujos de comunicación, tanto desde abajo hacia
171

arriba como al revés; facilita la coordinación entre iniciativas
locales y externas y mejora la performancia, la rendición de
cuentas y la transparencia mutua de todos los actores. La
relación entre comunidad y organización externa (es decir,
el nivel y la naturaleza de la sinergia) no es independiente de
lascaracterísticas de la integración local. De hecho, representa
la otra cara del capital social de conexión local. Si
comunidades locales se caracterizan por fragmentación y
graves imbalances de poder, sinergia puede implicar
complicidad entre los actores externos con corrupción y
búsqueda de rentas por ciertos grupos locales. Por esta razón,
la dimensión de sinergia necesita ser complementado con
una dimensión de autonomía, llamada 'integridad'
(Woolcock, 1998). En tal caso, la autonomía significa una
independencia relativa de los actores externos de los actores
locales (poderosos) que se llama 'integridad'. Integridad
prevalece cuando los actores externos operan dentro de un
marco de interacción con los actores locales regido por claras
y transparentes reglas del juego, implementadas sin distinción
de persona y con una amplia cobertura social sin sesgos.
Para lograr esto, dos aspectos suelen ser importantes. Por un
lado, debe de corresponder a una voluntad 'política' de los
actores externos. Por otro lado, también deben de tener la
capacidad práctica de definir reglas objetivas en sus
interacciones con los actores locales y de aplicarlas de manera
imparcial y transparente. Este último requiere la creación de
una capacidad organizativa y burocrática (en sentido
weberiana). Con suficiente integridad, actores externos
pueden contribuir a sostener y fomentar la calidad de la
integración y la conexión local a través de la imposición
imparcial de las obligaciones contractuales y la provisión de
oportunidades de vínculos directos.
1.6. Perspectivas sobre los procesos
de cambio institucional
Desde una perspectiva institucional es evidente que
se debe de conceptualizar el desarrollo local como un proceso
172

de transformación integral de sus redes/ organizaciones
sociales y las reglas del juego que desde allí gobiernan las
interacciones internas y externas. Surge entonces con fuerza
la pregunta sobre los determinantes y mecanismos de Jos
procesos de transformación institucional. Para abordar este
tema, partimos de la hipótesis que estos procesos deben de
ser entendidos como el resultado agregado de estrategias y
comportamientos individuales. Es decir, son las acciones de
los actores que constituyen el motor fundamental de los
procesos de cambio. Pero a la vez estas acciones y las tomas
de decisión de los actores individuales tienen que ser
conceptualizado con referencia a su inserción en la
institucionalidad local. Elaboremos primero la reflexión sobre
el marco de acción de los actores individuales, para
posteriormente regresar al tema de su relación con el cambio
institucional.
Según nuestro enfoque, las estrategias individuales
para sobrevivir y/o desarrollarse son determinados a la par
del acceso a capital físico, natural y humano por el acceso al
capital social (Bebbington, 1999:2002).13 El último hasta
cobra más importancia tomando en cuenta que el acceso al
capital físico, natural y humano tiene un alto componente
de mediación institucional. La definición y el funcionamiento
de los derechos de propiedad y de usufructo sobre los bienes
privados, comunales y públicos de hecho son función de las
'reglas del juego locales' y la posición de los individuos /
hogares frente a estas reglas y la variedad de organizaciones
locales a través de las cuales estas reglas son ejecutadas. La
localización en los tejidos sociales y frente a las organizaciones
también determina el acceso a flujos de información, las
modalidades de participación en mercados reales, el acceso
13 Bebbington hace un uso diferente del concepto 'capital social' y habla de dos
formas adicionales de capital: el capital social y el capital cultural. En nuestra
convención terminologica, estos dos conceptos de Bebbington refieren a las
dos dimensiones de 'redes/tejidos' y 'reglas/instituciones' de nuestro concepto
de 'capital social'.
173

a rentas 'políticas' del estado u otros organismos externos
(p.ej. ONGs) y los derechos y deberes explícitos o implícitos
de ayuda mutua. Por último juegue también una variable de
ubicación cultural que evidentemente no se puede separar
de la ubicación social. La integración específica de un actor
en la estructura social local determina cuales flujos de
información y modelos heurísticos culturales influirán su
comportamiento y -como miembro de ciertos grupos
'culturales'- cuales espacios tendrá dentro del ambiente
institucional (local) para desarrollar acciones de acuerdo a
estos. Eneste aspecto, represente un mundo de diferencia si
existe o no suficiente coherencia entre las normas, valores y
percepciones del individuo/hogar y el resto de lacomunidad
local o si lasvalorizaciones culturales del individuo/hogar son
ajenas y marginalizadas en la dinámica predominante de la
comunidad. Desarrollo no es únicamente un proceso
económico, pero también un proceso de creación y
destrucción de sentidos culturales.
En gran parte el contexto institucional desde el cual
los actores desarrollan sus estrategias es predeterminado. Los
actores crecen en una familia determinada, con un cierto
conjunto de valores y percepciones culturales, con
determinadas relaciones sociales con familiares y vecinos, con
ciertos derechos y deberes y con un acceso a recursos dados.
Desde su realidad concreta, cada actor rural (a nivelindividual
o de familia) construye una cartera diversificada de
actividades, incluyendo también interacciones sociales, para
asegurar su sobrevivencia y mejorar su estándar de vida (Ellis,
1998). Aunque en parte condicionados por el ambiente
institucional heredada, los actores sin embargo disponen
también de espacios para cambiar las características de su
inserción social. Cada actor tiene márgenes (a veces limitadas)
de decidir sobre su participación en redes u organizaciones
y de aceptar, rechazar o renegociar las reglas del juego de
sus transacciones con otros actores. En este proceso, los
actores ejercen su capacidad de influir en las formas de
organización social al igual que en las normas, valores y
174

percepciones culturales que lo rodean. De esta manera, el
conjunto de formas y reglas institucionales es continuamente
reproducido con menores o mayores cambios y mantenidos
por procesos de interacción social (Ostrom, 1998).
La teoría de laelección de contratos (Hayami y Otsuka,
1993; Rubén, 1997) ofrece un primer marco de referencia
para reflexionar sobre los factores que determinan las
estrategias de (no) participación en el ambiente institucional.
Inspirándonos en ella podemos suponer que los actores
deciden de participar o de no participar en una interacción
social" en base de (1) los beneficios directos de la transacción
facilitado por ella; (2) los beneficios indirectos relacionados
con otras transacciones que se basan en la misma relación
social; (3) la utilidad directa que se deriva de la participación
en la interacción como tal (Le. amistad, sentido de seguridad,
confirmación de la identidad social, sentimiento de cumplir
con un deber, etc.).
El ejemplo clásico para ilustrar estas ideas es la
rnediería." En un primer momento, se puede explicar la
existencia de la institución de 'mediaría' por la necesidad de
balancear la creación de incentivos para los trabajadores /
medieros (interés del patrón) con la búsqueda de compartir
los riesgos de producción (interés primordial de los medieros
pobres). En las transacciones de tierra, trabajo y capital entre
un propietario de tierra y un trabajador / campesino se puede
delimitar tres alternativas institucionales: el contrato de
arriendo, el contrato laboral y la mediaría. En un contrato de
arriendo por un precio fijo, los incentivos para el 'arrendatario'
son perfectos porque recibe todos los ingresos
correspondientes a sus esfuerzos. Sobre el tiempo, también
14 La teoría habla de contratos.

15 De hecho, el origen de la teoría de elección de contratos se ha desarrollado

desde el análisis de las instituciones agrarias, en particular la mediería y sus
transacciones interrelacionadas (Hayami y Otsuka, 1993).
175

sus ingresos promedios anuales tenderán a ser mayores que
los mismos en el caso de la mediaría o del trabajo por salario.
Esta ventaja, sin embargo, se paga con una exposición
completa a los riesgos causados entre otras cosas por la
variabilidad de los rendimientos y los precios. Al otro lado,
con un contrato laboral los ingresos promedios serán menores
(porque no se va a captar nada de las ganancias), pero la
exposición al riesgo es cero. Sin embargo, para el patrón la
falta de relación entre esfuerzo y ingreso de los trabajadores
crea un serio problema de incentivos para su fuerza laboral
(y entonces de monitoreo y/o de perdidas productivas). La
institución agraria 'mediaría' obviamente representa una
solución entremedia en donde la necesidad de salvaguardar
los incentivos de los trabajadores / medieros (que reciben la
mitad de la producción) y el anhelo de mitigar los riesgos (el
mediero paga menos cuando la cosecha es mala) se
complementan. En muchas ocasiones entonces la mediaría
representa un contrato híbrido 'eficiente', con ventajas
económicas directas para ambos partidos.
Adicionalmente se ha subrayado que este tipo de
contratos entre patrones y medieros son generalmente
entrelazados con un conjunto de otras relaciones e
interacciones más amplias, a veces representado
simbólicamente como en el caso del compradazgo. En estos
casos, las ventajas directas de la interacción patrón-mediero
son complementadas por las ventajas (o desventajas)
indirectas relacionadas con esta interacción más amplia (por
ejemplo, garantía de ayuda de emergencia en caso de
extrema necesidad para el mediero pobre, disponibilidad
permanente de una oferta garantizada de trabajadores
confiables para el patrón). Evidentemente estas relaciones
más amplias también representan identidades socioculturales
que lleven consigo una apreciación subjetiva positiva o
negativa de la relación en sí. El conjunto del balance de estas
(des) ventajas directas e indirectas determinará la elección
de contratos, es decir, la decisión de participar o no en
determinadas relaciones y transacciones sociales.
176

Losactores no selimitarán a escoger entre alternativas
que están disponibles en la oferta institucional dada, aunque
estasiconstituye el punto de partida inevitable de lasacciones
de los actores. En la práctica el proceso de elección de
contratos es solo parcialmente predeterminado. A la vez
existen casi siempre espacios para negociar nuevos términos
de contrato y cambiar lascondiciones de participación social
(véase antes). En estos espacios se ubica el motor de los
procesos de cambio institucional. En esta línea de
pensamiento, la comunidad local seconcibe como una arena
dinámica en donde las formas y condiciones de interacción
social, esdecir, la institucionalidad local están continuamente
renegociadas. De esta manera, formas de organización social
local y formas de articulación local-externa evolucionan
constantemente. El grueso de lasdinámicas presentes en esta
'arena social' puede ser captado bajo cuatro conceptos:
coordinación, cooperación, contestación y conflictos. Enestos
cuatro 'e' encontramos los dos criterios de evaluación del
capital social local antes identificados: el criterio del beneficio
mutuo (coordinación y cooperación) y el criterio de la
(in)justicia distributiva (contestación y conflicto).
Por el momento falta una teoría general coherente y
aceptable sobre las dinámicas de estos procesos de
negociación sobre la institucionalidad. Sinembargo, el debate
teórico sobre los determinantes del cambio institucional si
nos aporten algunos elementos claves. Primero, la versión
más economicista de la NEI nos ofrece una teoría coherente,
aunque contestada y no compartido por nosotros del cambio
institucional. Según esta visión, el proceso de elección de
contratos esta determinado por consideraciones de eficiencia
y beneficio mutuo. Es decir, seasume que los actores siempre
escogen lasformas de organización institucional que brindan
mejores ventajas económicas en conjunto tanto en términos
de costos de producción como en costos de transacción."
16 En la linea del argumento del teorema de Coase (ver Milgrom y Roberts, 1992)
el problema de la distribución de estos beneficios mutuos es generalmente
177

El proceso de competición abarcaría además una
competencia entre diferentes formas de instituciones, asíque
las instituciones sobrevivientes serán las que minimizan el
conjunto de estos costos de producción y transacción
(Williamson, 1985). En esta visión el proceso de cambio
institucional será determinado sobre todo por cambios en la
tecnología, en el acceso a recursos productivos y en las
preferencias subjetivas de los consumidores. Cualquier de
estoscambios resulta en cambios en los precios relativos que
alteran las oportunidades e incentivos de los actores y que
inducen cambios en la eficiencia relativa de diferentes formas
institucionales. En las palabras de North (1986:234) "una
fuente principal de cambio institucional son los cambios
persistentes y fundamentales en los precios relativos que
inducen uno o ambos partidos de los contratos de percibir
que podrían estar mejor alterando el contrato mismo." Una
ilustración de esta visión es la teoría de los derechos de
propiedad que indica que la instauración de la propiedad
privada se genera automáticamente cuando lascondiciones
de costos y beneficios, por ejemplo bajo la presión de un
crecimiento poblacional, hacen rentable la inversión de
recursos en la delimitación y defensa de derechos de
propiedad privada (Platteau, 2000; chapter 3). Para nuestro
propósito aquí esimportante retener la idea clave que ciertos
cambios institucionales pueden serinducidos por la búsqueda
de más eficiencia. Los dos primeros 'e'; la coordinación y la
cooperación, captan esta primera dimensión de los motivos
de evolución institucional.
ignorado. El teorema de Coase determina que en la ausencia de costos de
transacción y 'efectos de patrimonio' (wealth effects) esta distribución no
afectara las decisiones eficientes de los actores, porque desde los beneficios de
la major eficiencia negociarán la repartición de las ventajas colectivas. Aunque
los supuestos explícitos del teorema de Coase también implican que el problema
de ladistribución sijuegue un papel importante cuando hay costos de transacción
y diferencias en patrimonio no ha impedido su uso eronéo para justificar una
ignorancia de estos dimensiones distributivas y sus consecuencias en el proceso
de negociación sobre lasopciones institucionales y la repartición de sus beneficios.
(ver también adelante)
178

Sin embargo, la literatura teórica ha criticado como
sesgada y demasiado unidimensional esta visión sobre el
cambio institucional determinado unicamente por motivos,
individuales y colectivos, de eficiencia (North, 1990; Bardhan,
2000; Platteau, 2000). Desde diferentes ángulos se ha
subrayado varías razones porque no siempre es la eficiencia
que determina el camino del cambio institucional. Primero,
se ha subrayado la importancia de asuntos distributivos y de
poder de negociación. En la práctica, los actores no están
motivados por los beneficios colectivos, pero por sus intereses
individuales. En ausencia del mundo hipotético del teorema
de Coase que permitirá la redistribución de los beneficios de
la eficiencia (véase nota de pie previa) y con grandes
diferencias en los poderes de negociación de diferentes partes
las opciones más eficientes obviamente pueden estar
obstaculizados por actores o grupos poderesos, cuyos
intereses no necesariamente concuerdan con el óptimo
colectivo (Bardhan, 2000:224-227). Esta observación
importante ubica la dimensión política y de poder en el centro
de la reflexión sobre el cambio institucional.
En segundo lugar, se debe de tomar en cuenta que
lasacciones de los actores están basados en modelos mentales
subjetivos imperfectos, dado su falta de acceso a toda la
información y su inherente capacidad limitada de
procesamiento mental (véase antes). Esto les lleva a utilizar
heurísticos culturales para 'leer la realidad', heurísticos que
forman parte del ambiente institucionalid heredada y que
componen su núcleo de más lenta evotución ;"
Evidentemente pueden impedir a los actores sociales de ver
ciertas oportunidades para mejorar la eficiencia18 e indica
17 Williamson (1981) menciona que se calcula los procesos de cambio de este
núcluo cultural de la institucionalidad heredada en siglos y hasta milenéos.
Putnam (1993), Platleau (1994a-b) y North (1991) tienden a compartir esta
posición.
18 Platleau (2000:21) mencione en este contexto el impacto que tienen las
percepciones culturales del sistema de castos 'caste system' en la India que
impiden hasta las capas menos favorecidos de ver y aceptar alternativas
institucionales más eficientes y más justas como algo posible.
179

una vez más que la negociación sobre la institucionalidad
(local) también incluye una dimensión de negociación sobre
el sentido de la realidad y la verdad.
Un tercer elemento subrayado en la literatura es la
importancia de consideraciones de 'justicia' para mitigar la
búsqueda del interés propio en la toma de decisiones
individuales. Una larga serie de experimentos empíricos ha
demostrado que muchos actores individuales estándispuestos
a sacrificar una parte de sus beneficios económicos
individuales para lograr una distribución más de acuerdo a
sus principios de justicia distributiva (Camerer, 1997:168).
Por último, es necesario enfatizar el carácter de 'bien
público' de la transición a nuevos arreglos institucionales más
eficientes o justos. El proceso de cambio institucional siempre
genera costos addicionales, especialmente en sus fases
iniciales, por la resistencia de (los intereses relacionados con)
los viejos arreglos institucionales y por el inevitable proceso
de aprendizaje inicial de cualquier innovación. También
jueguen efectos de escala en la institucionalidad que solo
podrían ser captados después de un cierto tiempo. A la vez,
los actores que cargan estos costos generalmente no son
capaces de apropriarse de los beneficios del cambio
institucional logrado y surge entonces un problema clásico
de acción colectiva para producir bienes públicos y el riesgo
evidente de una sub-oferta de innovación institucional. La
capacidad interna de una sociedad o comunidad para resolver
dilemas de acción colectiva, la cual es determinada por la
institucionalidad existente, a suvezdetermina lasperspectivas
de innovación institucional. Al nivel local el carácter público
de la transición institucional también legitima una
intervención externa, estatal o no-gubernamental, para
facilitar dicha transición. De hecho, la creación de una nueva
institucionalidad para las finanzas rurales que es el tema de
este libro constituye un ejemplo clásico de una intervención
externa.
180

1.7 El reto institucional del
desarrollo rural en Nicaragua
Antes de empezar con la reflexión sobre las finanzas
rurales vale la pena subrayar las dos dimensiones principales
de la problemática institucional del desarrollo rural en
Nicaragua que serán de relevancia para el análisis posterior.
Por un lado esta el problema de rearticulación institucional
entre mercado, estado y sociedad civil en el marco de un
complejo y contradictorio proceso de transición de una
economía estatal-militarizada en crisis estructural hacía una
economía mercantil en búsqueda de un nuevo equilibro
macro-económico y político. Por otro lado se vislumbra el
tema de la herencia vertical-autoritaria que permea la mayoría
de lasestructuras socialesde gobernación en la sociedad rural
nicaragüense.
Sin duda alguna podemos constatar que la sociedad
rural en Nicaragua atraviesa una crisis institucional. Las
contradicciones estructurales del modelo agroexportador de
los sesenta y setenta dieron lugar a una serie de
transformaciones revolucionarias que bajo la presión de una
guerra impuesta y en consecuencia de sus propias
irracionalidades resultaron insostenibles. En el marco de la
paulatina disolución del bloque socialista al final de los años
ochenta el gobierno sandinista se vio obligado de iniciar un
programa de ajuste estructural, inicialmente 'sin la anestesia'
del financiamiento del FMI. Posteriormente, el inesperado
cambio político después de las elecciones de 1990 trajo una
aceleración brutal del proceso de ajuste y de integración al
mercado mundial, sin que desaparecieron automáticamente
las anomalías de monopolios garantizados políticamente en
todos los sectores. Sin embargo, el anterior sistema
económico caracterizado por un amplio protagonismo y
tute/aje estatal-partidario fue rápidamente y radicalmente
desmantelado. Enun primer momento, la reducción drástica
del papel del estado al igual que la liberalización de los
181

mercados rurales dejó un gran vació institucional en el cual
las deficientes estructuras burocráticas-estatales anteriores
desaparecieron sin que las nuevas iniciativas privadas en el
mercado libre surgieron con la velocidad necesaria. Además
las reformas agrarias en el marco de la revolución y la
desmovilización de los armados, seguido por un confuso
proceso de reapropiación y apropiación de las tierras
reformadas dejaron una herencia de inseguridad sobre una
gran parte de las propiedades rurales. Después de dos
décadas de devastación ychoques institucionales por el efecto
combinado de las guerras y los bruscos cambios en el
contexto macroeconómico, el primer reto para el desarrollo
rural en Nicaragua es de (re)crear y consolidar una
institucionalidad adecuada para las condiciones actuales de
una economía más mercantil.
El nuevo contexto global sin duda ha creado nuevas
oportunidades para iniciativas privadas y colectivas tanto a
nivel local como supra-local. En algunos casos ha implicado
el regreso a mecanismos sociales no mercantiles tradicionales
por ausencia de alternativas. Pero en otros casos también
vemos surgir incipientes experiencias innovativas de
intervenciones gubernamentales descentralizadas con
participación local, iniciativas exitosas de acción colectiva
local, nuevas configuraciones privadas y colectivas de
comercialización, redes de intercambio y transferencia
tecnológica y una variedad de sistemas de financiamiento
alternativo. En muchos casos, sin embargo, la rapidez y la
profundidad de los cambios contextuales han destruido o
afectado la eficacia de los arreglos institucionales anteriores
sin que había suficiente tiempo y recursos disponibles para
construir alternativas viables con suficiente escala. Entre esta
destrucción y las iniciativas emergentes, la economía rural
nicaragüense esta buscando las vías de cambio institucional
que podrían permitir de salir del atraso económico,
desigualdades exageradas y pobreza rural generalizada.
182

En términos generales, estos cambios institucionales
requieren de procesos de rearticulación entre las esferas del
estado, el mercado y el sector de acción colectiva
(asociaciones voluntarios civiles) (Uphoff, 1993). En la
perspectiva del capital social, una mayor variedad de
relaciones entre actores de estas esferas y una mayor fluidez
y eficacia en estas relaciones permite desarrollar y sostener
una diversidad creciente de transacciones cada vez más
compleja. Más concretamente, la innovación institucional
para el desarrollo rural en el marco de los deseados procesos
de ajuste estructural requiere de:
Iniciativas para desarrollar mercados reales más
amplios y menos imperfectos. El tema del desarrollo de
mercados financieros rurales figura prominentemente dentro
de este primer reto. Como vamos a demostrar
posteriormente, la creación y ampliación de los mercados
rurales reales requiere sobrepasar una serie de deficiencias
institucionales que impiden de aprovechar las oportunidades
potenciales creadas con la liberalización y que tienen mucho
que ver con problemas de información, legitimidad y
cohesión social.
Redefiniciones y mejorías en el desempeño del estado.
El estado (sistema judicial) debe de poder definir y garantizar
los derechos de propiedad y garantizar implementación
imparcial de las leyes formales y reglamentaciones
administrativas. Por la presencia de deficiencias institucionales
que impiden un buen funcionamiento de los mercados reales,
el estado también tiene que asumir un papel más protagonista
en las áreas que le corresponde de asumir: sobre todo la
provisión de una oferta de bienes (semi-)públicos adecuados
(p.ej. infraestructura, salud-educación, investigación
aplicada).
Desarrollo de una mayor variedad de organizaciones
voluntarias locales y supra-locales de todo tipo que pueden
identificar oportunidades y soluciones locales, promover la
183

acción colectiva local, exigir mejores programas del estado y
otras instancias externas, facilitar el funcionamiento de los
mercados reales.
Es importante subrayar la interacción operativa
permanente de estas tres esferas que por supuesto son solo
abstracciones analíticas. El funcionamiento de los mercados
reales requiere de la presencia del estado y es influenciada
por la naturaleza de la asociacionismo voluntario. La
performancia del estado depende de su interacción con las
asociaciones civiles y puede ser mejorado articulándolo con
mecanismos y procesos mercantiles. La necesidad de tener
asociaciones civilesy la naturaleza de dichas asociaciones por
su lado surge de la ausencia o presencia y la calidad de los
mercados reales y de (la falta de) operaciones concretas del
estado. La calidad del conjunto de las interacciones
dependerá tanto de la división de tareas entre organizaciones
de las tres esferas'? como de la coherencia y compatibilidad
de las instituciones, es decir, de las reglas del juego formales
(leyes, reglamentos y procedimientos) e informales (normas
sociales, percepciones, valores) con dichas organizaciones.
Como vamos a ver adelante en el análisis de las
experiencias del Fondo de Desarrollo Local, la herencia de
estructuras verticales-autoritarias como referente espontáneo
y casi inevitable para la organización y el manejo de las
interacciones sociales constituye un elemento clave en este
contexto de rearticulación institucional. Con esta herencia
vertical-autoritaria referimos a la forma dominante de
organización social en las comunidades rurales en Nicaragua
que puede ser caracterizado como 'despotismo local' de tipo
patrón-cliente (Marchetti, 1994). En estas estructuras las
relaciones sociales se cristalizan alrededor de líderes claves,
generalmente los más pudientes, que monopolizan recursos,
19 Véase Picciotto (1995) para un análisis institucional de las ventajas y desventajas
comparativas del mercado, estado y asociaciones voluntarias en la producción
de diferentes tipos de bienes y servicios.
184

información y contactos externos, y que muy poco deben
de rendir cuentas hacia abajo. Alrededor de estos líderes
giran sus clientes que en gran medida son dependientes de
sus contactos bilaterales con los líderes para obtener - a través
de los favores de ellos- el acceso a recursos, información,
etc... Como es subrayado por Putnam (1993: 174-5) este
tipo de estructuras institucionales desde un punto de vista
teórico no representan la mejor alternativa. En su juicio,
relaciones verticales de tipo patron-c1iente, como encontrado
también en el Sur de Italia, representan una solución 'second
best', a preferir sobre el caos de la desorganización, pero
con varias desventajas comparado con arreglos más
horizontales.
Una primera desventaja de las estructuras verticales
autoritarias es la distorsión de los flujos de información del
exterior hacia la comunidad por la monopolización de los
contactos con el mundo exterior por los patrones. Losefectos
de esta centralización son agravados por la falta completa
de una cultura de comunicación y transparencia en el marco
de relaciones autoritarias. Los patrones no son obligados a
informar sus clientes, ni mucho menos a rendir cuentas hacia
abajo. Esto evidentemente tampoco contribuye a la creación
y el mantenimiento de 'reglas del juego' locales estables. En
particular, la imposición de reglas y sanciones 'hacia arriba'
(patrones) resulta bastante difícil, mientras que los patrones
en muchas ocasiones pueden imponer sus criterios arbitrarios
'hacia abajo' (Putnam, 1993: 175). En este marco el respeto
a las leyes nacionales muchas veces tampoco es garantizado.
La predominancia de la dependencia bilateral de los clientes
hacia losfavores de los patrones también dificulta el desarrollo
de redes de cooperación horizontal entre los clientes. Además
de compartir la lealtad al mismo patrón, los clientes de una
misma red son también competidores por la simpatía del
patrón. Patrones también pueden recurrir a estrategias de
'dividir y reinar' para mantener su autoridad y evitar el
desarrollo de la solidaridad horizontal entre los clientes. En
el campo nicaragüense además se debe de indicar efecto
185

divisorio de la presencia de diferentes redes c1ientelistas.
Frecuentemente se puede observar un alto grado de rivalidad,
generalmente con raizes históricas lejanas, pero
continuamente reproducidas bajo nuevas banderas
importadas desde las problemáticas de la sociedad nacional.
Actualmente podemos encontramos por ejemplo redes
liberales y sandinistas, o redes catolicos y evangelicos.
Por último hay que subrayar la ambigüidad de la
lealtad dependiente de los clientes frente a sus patrones. A
pesar de que muchas veces no se pueden imaginar otras
formas de organización que las estructuras verticales
autoritarias, siempre mantienen una posición dual frente a
su patrón. Por un lado, representa su puerte de entrada para
acceder a muchas recursos y beneficios (como por ejemplo
protección, acceso a ayudas de ONGs, defensa frente a
cobradores de instituciones financieras). Por otro lado, el
cliente es también consciente que el patrón represente un
obstáculo fundamental a su progreso y un competidor
desleal. Los clientes saben que los patrones mantienen
posiciones de control que les permiten de avanzar
disproporcionalmente. Lógicamente muchos aspiran a ser
un día el patrón en una u otra organización. Frente a los
patrones esto crea en la clientes una actitud en donde la
discrepancia entre el 'public transcript' (Scott, 1990) de
lealtad y obediencia a la autoridad del patron constrasta
fuertemente con el 'hidden transcript' de resistencia y
rebelión, la cual se manifiesta generalmente de forma pasiva.
En Nicaragua, la ingenuidad de las estrategias de evasión y
de resistencia pasiva de los clientes dependientes frente a la
autoridad es representado por la metáfora conocida de la
figura del 'güegüense'. Es evidentemente llamativo que esta
figura para muchos representa en cierta medida el 'alma del
nicaragüense', lo que sugiere de nuevo la omnipresencia de
estructuras verticales opresivas.
En el análisis posterior de las experiencias del FDL y
más particularmente la creación de su estructura de
186

gobernación para sus operaciones crediticias vamos a ver la
relevancia y el efecto de estas estructuras verticales para las
finanzas rurales. Antes de volver a este tema tenemos que
enfocar ahora en el tema de las finanzas como tal.
2. FINANZAS Y DESARROllO RURAL:
UN ENFOQUE INSTITUCIONAL
Es inevitable analizar la problemática de los mercados
financieros rurales dentro de un contexto de transición de la
economía nicaragüense hacia una economía de mercado y
de las políticas de ajuste estructural que la acompañan.
Analizamos primero las realidades y políticas financieras
actuales, contextualizando su origen en la evolución histórica
reciente. Posteriormente se profundizará en el tema de la
creación de institucionalidad para los mercados financieros
rurales que surge como el reto principal en el nuevo contexto
de liberalización con deficientes o inexistentes mercados
reales.
2.1. las finanzas en el modelo
desarrollista.
La liberalización financiera es una parte esencial de
las nuevas políticas de ajuste estructural. El origen de la visión
dominante actual sobre la necesidad de una liberalización
de los mercados financieros es la crítica neoliberal sobre el
papel de las finanzas dentro del modelo de desarrollo pre
ajuste (McKinnon, 1973; Adams, 1984, 1988; Von Pischke,
1992). Cuadra perfectamente dentro de la crítica neoliberal
más global sobre las distorsiones generados por la -según
esta visión- exagerada intervención del estado desarrollista.
Para identificar los rasgos más precisos de esta crítica y
posteriormente poder hacer un diagnostico de sus puntos
fuertes y débiles, es útil dibujar a grandes rasgos el
pensamiento que inspiraba el modelo desarrollista preajuste
que es el sujeto de la crítica.
187

2.1.1 El modelo de desarrollo
desarrollista
Un punto esencial del pensamiento desarrollista
original es una visión dual de las sociedades 'en vías de
desarrollo' (Lewis, 1954; Fei y Ranis, 1961). Por un lado, se
identifica un sector tradicional caracterizado por una
productividad muy baja relacionada con actividades de
subsistencia -en su mayoría agrícolas- y prácticas productivas
técnica- y organizativamente retrasadas. La pobreza
originándose en esta triste realidad no permite generar
excedentes y entrampa estos sectores en un círculo vicioso
de la pobreza que hace imposible construir el desarrollo desde
este sector tradicional (Myrdal, 1968). Por otro lado, se
identifica un sector moderno, históricamente introducido
desde el exterior por el colonialismo en forma de plantaciones
para la exportación y ciertas industrias urbanas incipientes.
Sobre todo en el inicio del modelo desarrollista se entendía
el desarrollo como un proceso de modernización que consiste
en la ampliación-transformación de este sector moderno
absorbiendo los excedentes de mano de obra subempleado
en el sector tradicional (Lewis, 1954). Se suponía también
que los beneficios generados en el sector modernizado íban
a filtrar casíautomaticamente hacía los sectorestradicionales.
Reinaba la conocida idea del 'trickle down'.
El sector moderno entendido como el motor principal
del desarrollo es considerado de enfrentar dos problemas
principales. Primero, se identifica grandes deficiencias en la
oferta y las capacidades financieras y gerenciales de los
empresarios privados. En consecuencia, este vacío debe de
ser llenado por un protagonismo activo del estado
desarrollista. Lasegunda y principallimitante del crecimiento
económico es identificado en la falta de capital para financiar
la expansión del sector moderno. En este diagnostico se
subraya sobre todo el deficiente volumen de capital
disponible, asumiendo una relación fija entre capital y
producción nacional según los modelos de crecimiento
económico en la línea de Harrod-Domar (Gilles, et.al.,
188

1992:43-4). En cierto sentido, la política financiera era un
tipo de téoria de crecimiento aplicado. Desde este enfoque
se prestaba muy poca atención a consideraciones de eficiencia
en el uso de los escasos recursos de capital, considerándolo
un problema secundario.
Se identifica también un papel clave para el estado
en forma de implementar políticas de ahorro forzado interno.
A través de sus políticas de impuestos, control de precios y/
o financiamiento gubernamental inflacionario es prescrito de
extraer forzosamente los excedentes del sector privado para
canalizarlos a través del estado a los proyectos de
modernización. En las tres primeras décadas de la posguerra
antes de la 'revolución neoliberal' de los años ochenta se
consideraba evidente que este esfuerzo de ahorro local debía
ser complementado por aportes de capital externo, tanto en
forma de inversiones privados extranjeros como y sobre todo
en forma de préstamos internacionales y ayuda externa
canalizado una vez más hacia el estado desarrollista.
2.1.2. las finanzas desarrollistas
Eneste marco global es lógico también que el estado
juega un papel muy importante y directo en el sector
financiero. El sector financiero formal es dominado por bancos
estatales que sirven predominantemente como entes
canalizadores de los ahorros forzados internos y de los aportes
externos adicionales a los proyectos de modernización
priorizados dentro de la planificación económica. Los pocos
bancos privados existentes generalmente están directamente
conectados con grandes grupos privados, muchas veces con
vínculos extranjeros, y sirven el papel limitado de gestionar
las transacciones financieras de estos qrupos." El énfasis de
las finanzas desarrollistas esta en el crédito que represente el
20 Para el caso de Nicaragua, véase el estudio de Strachan, 1976 o las referencias a
este estudio en Granovetter (1994).
189

mecanismo concreto a través del cual recursos de capital
son dirigidos hacia objetivos específicos de desarrollo. No
sorprende que se identifica generalmente una serie de bancos
de desarrollo con objetivos sectoriales: bancos de fomento
agrícola, bancos industriales, bancos de viviendas, etc.. ..
En este contexto, se habla también de una visión
crédito-proyecto, por la predominancia del proyecto como
instrumento de inversión y su contribución especifica al
desarrollo. El crédito es nada más que un mecanismo de
apoyo para facilitar los proyectos de desarrollo cuya
realización depende de la provisión de losfondos financieros
a través del crédito. Evidentemente también predomina el
crédito dirigido condicionando el acceso a la realización de
ciertos fines sectoriales, tecnológicos o sociales. Con respecto
a estos fines, se puede observar alrededor de losaños sesenta
un cambio de orientación dentro del paradigma desarrollista
del crédito dirigido. Mientras que en lafase inicialse suponía
un efecto de filtración automática de los beneficios de las
inversiones en proyectos de gran escala hacia abajo ('trickle
down'), al inicio de la década de los sesenta empieza a surgir
más preocupación por la distribución de los ingresos
generados (Krahnen y Schmidt, 1994:12). Era evidente que
estos no filtraban automáticamente desde las capas sociales
acomodadas hacia las capas pobres. En el marco del nuevo
énfasis directo en la satisfacción de las necesidades básicas
(ILO, 1974) se observa también a nivel de las finanzas un
cambio hacia objetivos sociales en forma de créditos
orientados hacia los grupos pobres. Aunque la
conceptualización del contenido y de la estrategia de
desarrollo cambia de esta manera, no es así por la
conceptualización de las finanzas. Esta sigue enfatizando la
función de canalizar capital (externo) hacía actividades
predeterminadas, dejando a lado la función de intermediar
entre ahorro e inversiones locales.
En la lógica de acelerar la modernización, el crédito
estatal se hace disponible a un precio barato, subsidiado, lo
190

que hace difícil la sostenibilidad empresarial de las entidades
bancarias estatales. Pero esto no es visto como un problema,
más bien como un costo necesario para fomentar la
modernización. Las políticas de crédito subsidiado dan lugar
a un marco de represión financiera general, dado que todas
las entidades financieras deben de cumplir con las mismas
modalidades y tasas de interés. Enconsecuencia, los espacios
para iniciativas financieras formales privadas son bastante
reducidas y las oportunidades de captar ahorros privados
voluntarios casi inexistentes. Tanto las políticas de ahorro
forzado como las muy bajas tasas de interés pasivas impiden
la movilización de ahorros financieros privados. En este
sentido, "el ahorro es el lado olvidado" del mercado financiero
en el modelo desarrollista (Vogel, 1984).
2.1.3. Finanzas en proyectos de ONGs
durante la época desarrollista
Es interesante subrayar que en el transcurso de este
periodo el componente financiero de los proyectos apoyados
por ONGs seguía la misma lógica de crédito-proyecto,
aunque generalmente con más énfasis en las necesidades
básicas de los grupos menos privilegiados. La fórmula típica
era el fondo revolvente que funcionaba dentro de proyectos
específicos para financiar las actividades impulsadas en el
marco de estos. Una evaluación amplia de las iniciativas de
ONGs belgas con componentes de financiamiento concluía:
"El uso de losfondos revolventes se sitúa generalmente dentro
de un programa más amplio con fines económicos,
organizativos, políticos o ideológicos en mayor o menor
medida especificados explícitamente. En este marco, la
provisión de créditos se vislumbra como un medio para
alcanzar estos objetivos estratégicos. Muchas veces hasta se
lo utiliza conscientemente como cebo para promover en el
grupo meta la aceptación de estos objetivos estratégicos de
la ONG." (Van Esbroeck, 1995:12) El crédito de las ONGs
era entonces también un mecanismo de apoyo a otros
objetivos de innovación tecnológica, transformación
191

productiva, organización local, promoción de objetivos y
lealtades políticas, etc....
2.2. la nueva ortodoxia de las
finanzas en el marco del ajuste
estructural.
2.2.1. La crítica de la escuela de Ohio
La crítica a la constelación desarrollista de las
configuraciones financieras se ha hecho desde varias
perspectivas. Desde una perspectiva macro-económica uno
de los primeros a criticarla era McKinnon (1973). Aquí
retomaremos sobre todo el análisis microeconómico de lo
que posteriormente se llamó la crítica de la escuela de Ohio
en reconocimiento que fue desde la universidad de Ohio
que se ha sistematizado gran parte de este diagnostico crítico
(Adams, et.al., 1984; Von Pischke, J.D., 1992) Un primer
elemento importante es que se identifica una asignación
deficiente de los escasos recursos créditicios en consecuencia
de la neutralización de la competencia mercantil vía precios
en el mercado financiero y la determinación del acceso a
crédito por mecanismos de distribución administrativa
planificada (McKinnon, 1973). Con las tasas de interés
artificialmente bajas, la demanda de crédito inevitablemente
sobrepasa ampliamente la oferta, dando lugar a la necesidad
de un racionamiento administrativo. Se caracterisa esta
realidad como 'represión financiera' (Krahnen y Schmidt,
1994:18). Sin embargo, la demanda agregada para el crédito
siempre refiere a una serie de proyectos potenciales de
inversión con rentabilidades desde el mínimo de la baja tasa
de interés hasta muy alto. Enla línea del teorema fundamental
de la economía del bienestar (Milgrom y Roberts,1992:62
71) se concluye que ningún mecanismo de asignación
planificada puede lograr la eficiencia del mercado en la
selección de los mejores proyectos. Ni bajo una modalidad
burocrática perfecta en sentido Weberiano, el racionamiento
192

y la distribución administrativa del crédito subsidiado tiene
la capacidad informativa y gerencial de generar una
distribución óptima de los recursos de capital. La ineficiencia
en el racionamiento era en este sentido inevitable. En la
práctica, estas deficiencias inevitables en el manejo
burocratizado de las operaciones financieros implicaron que
"frecuentemente los clientes equivocados reciben montos
equivocados de crédito para fines equivocados." (Seibel,
1994:62) Según la crítica Ohio de las finanzas desarrollistas,
el resultado paradójico de esta situación es que la política de
lastasas subsidiadas diseñada para fomentar la modernización
y el crecimiento económico contribuyeron a frenar este
crecimiento y de desperdiciar muchos recursos en inversiones
de dudosa rentabilidad. Por esta razón hablan en el titulo de
uno de sus principales obras de 'socavar el desarrollo rural
con crédito barato' (Adams, et.al, 1984) Los más conocidos
ejemplos de malas inversiones fomentadas bajo este modelo
son por supuesto una serie de grandes proyectos de inversión,
ahora conocidos como 'elefantes blancos', que de símbolos
del gran salto hacia el siglo XXI se convirtieron en las pruebas
espectaculares del fracaso de los equivocados sueños
modernizadores.
Un segundo elemento subrayado en la crítica es la
inevitable politización que conlleva el racionamiento
administrativa del crédito. De este manera, el control sobre
la distribución del crédito barato se convierte en un
instrumento político de prima importancia. Además de
criterios de planificación económica o social entran otros
criterios de orden político en el proceso de decisión sobre la
asignación de los escasos recursos de capital. Se observa
favoritismo para los grupos cercanos al poder o intentos de
comprar la lealtad o la no resistencia de sectores sociales o
territorios opositores a través del 'regalo' de crédito. En la
práctica, los mecanismos para acceder al crédito carecen de
transparencia porque son condicionados por una serie de
barreras prácticas que solo pueden ser levantados por clientes
con la suficiente influencia política. La politización del crédito
193

subsidiado conlleva casi inevitablemente un sesgo hacia los
sectores más privilegiados que por definición tienen más
capacidad de manejar los procesos políticos. Esta realidad
paradójica ampliamente observada a través mundo se llama
un "ley de hierro de la restricción de las tasas de interés"
(Gonzáles-Vega en Krahnen y Schmidt, 1994:19) Aún en la
segunda fase de lasfinanzas desarrollistas con sus programas
de crédito explícitamente dirigidos a los pobres se observa
que el crédito es generalmente apropiado por los sectores
más pudientes (Adams y Von Pischke, 1992). Es típico también
la casi exclusión de las mujeres del acceso al crédito por su
poca participación en los círculos políticos públicos. Estos
criterios políticos evidentemente contribuyen también a
empeorar aún más la ineficiencia de la distribución racionada
del crédito.
La politización del crédito también tiene un impacto
bastante negativo en las percepciones alrededor de la
transacción crediticia. Como su acceso cuadra dentro de
relaciones politizados se fomenta una confusión entre crédito
y subsidio. Un crédito concedido por razones políticas y
percibido por losclientes como un regalo político se convierte
en una transacción poco transparente en la cual es difícil
hacer prevalecer los compromisos contractuales de pago.
Grandes problemas con la recuperación son casi inevitables
dado que resulta bastante difícil de pedir la devolución de
un regalo político. Un factor adicional es la predominancia
del crédito dirigido a actividades productivas determinadas
que induce a responsabilizar el banco por eventuales
problemas con estas actividades financiadas o de invocar
problemas imaginados de este tipo para justificar el no pago.
Dentro de esta lógica semi-politizado esto abre las puertas
para una manipulación política 'desde abajo' de las
obligaciones contractuales. Muchas veces, las consecuencias
para la cultura de crédito son fatales. Solo los idiotas y los
débiles, que no logran defenderse en la economía de la
manipulación política, y parecen estar cumpliendo sus
194

obliqaclones." Esta realidad alrededor del crédito fomenta
y cuadra dentro del marco institucional global en donde -en
sentido de North (1990:8-9)- la búsqueda de rentas
predomina sobre el esfuerzo productivo eficiente como
camino principal al enriquecimiento.
El efecto global de la constelación de las finanzas
desarrollistas es la presencia de una fuerte dualidad en los
mercados financieros y en consecuencia una intermediación
deficiente entre ahorro y crédito. Por un lado se encuentra
un sector formal estatal que monopoliza el grueso de los
recursos internos y externos disponibles. En cuanto a la
movilización de recursos internos, el ahorro monetario
privado es totalmente ignorado mientras se prioriza
mecanismos de ahorro forzado desde el estado. Trabajando
en un marco de planificación politizado la asignación de estos
recursos se ubica muy lejos del óptimo Pareto. Además este
sector es caracterizado por serios problemas de sostenibilidad
empresarial y necesita de grandes y permanentes flujos de
subsidios para sus operaciones. Por el otro lado se identifica
un fragmentado e ignorado sector de finanzas informales
que intenta de llenar losvacíos de la intermediación financiera
formal. Trabajando con ahorros privados en el reducido
espacio dejado por la represión financiera y en muchas
ocasiones, ilegal, según criterios formales surgen asociaciones
de ahorro y crédito rotativo, prestamistas privados, algunos
usureros, sirviendo clientes (pobres) sin acceso a las fuentes
formales, mecanismos de venta a futuro, etc. ...
2.2.2. la crítica al crédito de las ONGs
En las líneas de las críticas a las finanzas desarrollistas
se ha criticado también a las actividades crediticias a nivel
micro de las ONG, como ya indicamos generalmente bajo la
21 Es evidente este problema en la práctica de las políticas crediticias, con sus
condonaciones periódicos. en la época sandinista.
195

formula de fondos revolventes dentro de proyectos
específicos. Aunque la sostenibilidad financiera de estas
iniciativas nunca ha sido su objetivo, un primer punto débil
de esta formula es evidentemente la falta de esta
sostenibilidad. La ausencia de un enfoque de especialización
en operaciones financieras más allá de la canalización de
recursos externos a ciertos fines de desarrollo, además que
la escala reducida de las operaciones -limitados al ámbito
directo de los proyectos individuales- limitaron las
perspectivas de sostenibilidad. Además la ambivalencia de
los objetivos de los proyectos (crédito y ayuda) y la asociada
confusión de roles de los agentes administradores del crédito
generalmente implicaron una falta de disciplina rigurosa en
la aplicación de las reglas financieras del juego. También aquí
el crédito era sobre todo un mecanismo para fomentar otros
objetivos de desarrollo y su recuperación era visto como
secundario. Al igual que con los bancos nacionales de
desarrollo, el crédito dirigido a los proyectos ONG fomentaba
una percepción que esto no debía ser reembolsado si pasaría
algun percance con las actividades financiadas por el
proyecto. De esta manera, los clientes asumieron nada o solo
poco de los riesgos asociados con el uso del crédito. Dada la
fungibilidad del crédito también habian muchas situaciones
en donde el uso del crédito fue desviado hacia otros fines,
mientras que el fracaso de las actividades descuidadas, pero
oficialmente financiadas fueran utilizadas como excusa para
no tener que reembolsar.
La ambigüedad del discurso y de las actitudes de los
responsables de muchos proyectos frente a las obligaciones
de los beneficiarios 'pobres' en la transacción financiera
tampoco contribuyó a una sana cultura crediticia en el
funcionamiento de los fondos revolventes. El asistencialisrno
y/o la presencia de otros objetivos de organización (política)
indujeron a mucha flexibilidad en la cobranza de los
préstamos concedidos a los clientes. En este contexto, los
agentes locales estaban desgarrados entre su papel de amigo
asesor y su necesario papel de cobrador exigente dentro de
196

la operación crediticia. No sorprende que en conjunto los
resultados financieros de las operaciones crediticias de las
ONGs, tanto en términos de tasas de recuperación como de
balance entre costos e ingresos, fueron pésimos. Sin embargo,
igual que en el caso del crédito a nivel nacional, esta falta
total de sostenibilidad no fue percibida corno un problema
mayor porque los flujos de subsidios asociados con los
proyectos eran asumidos de continuar y de hecho
generalmente continuaron. Al terminarse un proyecto, es
decir, al secarse un flujo de financiamiento canalizado a través
de un proyecto, seterminaron también los fondos revolventes
que quedaron 'apropiados' por (algunos) beneficiarios
locales, mientras que ya se inició una nueva iniciativa para
repetir el ciclo.
Las características suaves de las operaciones
financieras en los proyectos no solo perjudicaron de manera
trascendental lasperspectivas de sostenibilidad, pero también
erosionaban las relaciones entre las comunidades locales y
las ONGs allí trabajando. De hecho, la falta de claras reglas
del juego con aplicación rigurosa sin distinción de personas
(es decir, la falta de integridad en el sentido de Woolcock)
llevaron a una dinámica tensionada y a veces perversa en la
relación ONG-comunidad local. En particular, se observa una
contradicción común entre el pobrismo del discurso y la
realidad concreta en el terreno. Envez de priorizar a los menos
favorecidos a nivel local, las ONGs no se podían retirar de la
influencia de los más vivos, los mejor informados y los más
poderosos con más espacio de negociación y manipulación
frente a actores externos. Aquellos individuos y grupos locales
lograron de apropiarse de los créditos y de ser los campeones
en no cumplir sus obligaciones sin ser castigados. En los
hechos seobserva demasiados veces una abrumadora brecha
entre el discurso en pro de los pobres y la apropiación de los
beneficios por los aprovechados oportunistas locales, muchas
veces ellos mismos siendo campeones en reproducir el
discurso radical pobrista y/o ecologista de la ONG. Peor, es
que algunos ONG en el afán de sus otros objetivos
197

trascendentales estaban dispuestas a tolerar este tipo de abuso
para garantizar la continuidad de su presencia en las
comunidades que de hecho se podía volver más difícil sin la
colaboración de las personas de influencia local. Más aún si
se toma en cuenta que la institucionalidad rural local en un
sinnúmero de ocasiones se caracteriza por la predominancia
de líderes locales autoritarios y arbitrarios, como sin duda es
el caso en la Nicaragua rural.
De esta manera, las üNGs y sus operaciones crediticias
en una manera muy parecida a lo que pasa con el crédito
oficial, aunque muchas veces con otro sesgo social o político,
por un exceso de dependencia de los poderosos locales se
vuelven cómplices de líderes c1ientelistas dentro del sistema
de apropiación y distribución de rentas a nivel local. Se corre
además el gran riesgo de estar fomentando este tipo de
liderazgo autoritario, intermediador y canalizador de
beneficios aportados por organizaciones externas con los
cuales el liderazgo monopoliza los contactos. Referiendose a
esta problematica, R. Mendoza observa:"(d)esde la
perspectiva de la comunidad, ya no es rentable de desarrollo
relaciones de amistad o de incrementar organizaciones
informales que representen una inversión y/o un seguro social
para el futuro. Es mejor de tener amistades en la üNGs locales
e internacionales. Ser respetable en la comunidad local
significa tener conectes con las üNGs y controlar las puertas
de entrada a la ayuda, de volverse intermediario." (Mendoza,
1996:12) De esta forma se hace complíce de la constelación
ideológica que sugiere que las soluciones y los medios del
progreso vienen predominantemente desde el exterior. Los
otros miembros de la comunidad son en primera instancia
beneficiarios potenciales locales, es decir, competidores por
el pastel limitado de las ayudas externas, intermediado por
el liderazgo local. Eneste marco, se reduce la creencia en las
capacidades propias locales y se desincentiva las iniciativas
de cooperación horizontal local. Desde esta perspectiva
compartimos la importante conclusión de una evaluación
de iniciativas de crédito de las ONGs belgas: "Sistemas de
198

crédito mal gestionados, impulsados como catalizadores de
iniciativas locales, resultan ser mortales para las dinámicas
locales." (Van Esbroeck, 1995:60)
2.2.3. la ortodoxia neoliberal sobre
las finanzas y sus limitaciones
Este conjunto de acertadas críticas a las finanzas
desarrollistas ha dado lugar a un nuevo consenso neoliberal
sobre las reformas financieras en el marco del ajuste
estructural." Implica una opción para la liberalización de
los mercados financieros internos en el marco de una
completa apertura al sistema financiero internacional
globalizado. Adjunto a la liberalización va una redefinición y
reducción del papel del estado en los mercados financieros.
Del actor principal que monopoliza y distribuye los recursos
obtenidos a través de mecanismos de ahorro forzado y el
aporte de capital externo, el estado pasa a ser el regulador y
el garante de las operaciones privadas en los mercados
financieros. Bancos y otras entidades financieras privadas
pasan a un primer plano en la intermediación entre la
demanda de crédito y el ahorro privado voluntario interno
que ahora vuelve al centro de la movilización de los ahorros.
22 Un factor adicional que implícitamente alimenta este consenso era la creciente
erosión de la legitimidad de la cooperación externa en la época monetarista de
Ronald Reagan y Margaret Thatcher y la explosión de la crisisde la deuda externa
que en parte es consecuencia de los bruscos cambios de política monetaria
internacional en esta misma época. Esta nueva realidad implica una reducción
de las perspectivas de cubrir la brecha del ahorro interno con préstamos
internacionales y ayuda externa. Cabe observar que no existe una relación lógica
directa entre el diagnostico del mal uso de los recursos de la cooperación en el
modelo desarrollista y el argumento genérico en contra de la cooperación en sí.
Laconclusión lógica habría sido de desviar los recursos externos de la cooperación
para otros fines más adecuados y a través de los actores más apropiados según
las tareas a cumplir. Se puede observar que en los años noventa la gran mayoría
de países en vía de reestructuración carecían de recursos propios para financiar
una adecuada transición a la institucionalidad de una economía de mercado,
Esta falta de solidaridad internacional en un momento crítico de sus historias
obviamente ha inflado los costos sociales y económicos del inevitable y necesaria
ajuste estructural.
199

Aeste fin, se cancelan las leyes que frenaron las posibilidades
del negocio financiero privado y se levantan las restricciones
sobre las transacciones financieras (entre otras las tasas de
interés controladas). Se asume que la presión de la
competitividad en el mercado presionará las empresas
financieras privadas a mejorar la deficiente asignación anterior
de los escasos recursos de capital. Criterios de c1ientelismo
político o de planificación económica-social tendrán que dejar
el lugar a criterios de solvabilidad de clientes y rentabilidad
de las actividades. Es parte integral de la reforma de abrir el
sector financiero al exterior tanto en forma de participación
directa de empresas financieras extranjeras en el mercado
local como en forma de la captación de recursos financieros
del sistema financiero internacional. Se asume que un estado
que logra garantizar un sistema financiero local sano dentro
de una macroeconomía estable lograría atraer el capital
internacional privado para aprovechar las oportunidades de
inversión local por las cuales los recursos internos son
insuficientes.
Los lineamientos de este consenso neoliberal
constituyen un punto de partida inevitable para analizar el
tema de las finanzas rurales, dado que las políticas financieras
impuestas en el marco del ajuste estructural allí encuentran
su inspiración. Aunque las críticas a las finanzas desarrollistas
expuestas arriba están ampliamente compartidas, ha surgido
escepticismo práctico y teórico sobre la hipótesis neoliberal
alrededor de las bondades espontáneos de los mercados
finanncieros llberahzadcs." El argumento teórico principal
fue desarrollado sobre todo desde la economía de la
23 Por supuesto que un elemento muy problemático de este optimismo -que no
analizaremos aquí- es el argumento en pro de una exposición completa a los
'demasiados perfectos' mercados financieros internacionales. Este prescripción
de política nos parece ser más inspirado por los intereses de los actores financieros
internacionales que por los intereses de los países en desarrollo (Stiglitz, 2000b).
Las crisis financieras en México y en Asia han de sobre demostrado lo
problemático de ser expuesto a la volatilidad de los flujos de capital golondrina
sin ninguna posibilidad de control.
200

información, insistiendo en que los problemas de información
asímetrica y la no simultaneadad en el tiempo de la
transacción de crédito dificulta el funcionamiento fluído de
los mercados financieros (Stiglitz, 1981,1989; Hoff y Stiglitz,
1990; Barham, et.al., 1996; ver también adelante). Existe
hoy en día un consenso creciente que el dogmatismo pro
estatal desarrollista con sus énfasis en las deficiencias de los
mercados realesy su ceguera para los defectos del estado ha
sido inacertadamente sustituido por un dogmatismo pro
mercado, fanático en su diagnostico de los desastresestatales,
pero a su vez ciego para lasimperfecciones del mercado real.
En la práctica, y aquí aterrizamos con el tema central de este
libro, el desarrollo de los mercados financieros reales requiere
de una serie de condiciones institucionales, extra-mercantiles
sin los cuales estos mercados no son viables o funcionarán
de una manera muy deficiente, sobre todo en territorios
rurales difíciles. Para el caso de Nicaragua, jonakin y Enriquez
(1999:142) concluyen en esta perspectiva: "Con la
contracción de las empresas financieras y el crédito estatal
que acompañó las reformas en Nicaragua, surgió una ironía
aparente, aunque no sorpresiva: la reconstitución y expansión
de los mercados financieros privados renovarón (inglés:
renewed) el problema de las deficiencias sistematicas en los
mercados crediticios."
2.3. La creación de
institucionalidad para los
mercados financieros rurales
Frente a las deficiencias de los mercados financieros
privados 'libres' surge la inevitable y crítica necesidad de
inversiones previas en la creación de una institucionalidad
adecuada para gobernas las transacciones en el mercado
financiero rural. Vale la pena subrayar que los beneficios de
estasinversiones -por su carácter de externalidades positivas
son solo parcialmente acaparables por los inversionistas
privados. En consecuencia las inversiones privadas serán
201

insuficientes -de hecho es la razón de la carencia de la
producción esponatanéa de una institucionalidad adecuada
y surge la necesidad de intervención (semi)pública por la vía
del estado o de programas no gubernamentales para
contribuir a la creación de la institucionalidad indispensable
para laoperación de transacciones financierasen losmercados
financieros rurales (Hoff y Stiglitz, 1990:249; Hoff, et.al.
1993:21; Hulme y Mosley, 1996:78-82).). Sin esta
contribución pública quedaremos con una situación donde
las deficientes estructuras financieras desarrollistas serán
sustituidas por mercados financieros privados con una
cobertura territorial, sectorial y socialquizás aún más limitada
y sesgada que las deficientes finanzas desarrollistas.
Para entender el problema de los mercados
financieros realesy la necesidad de la creación de un marco
institucional adecuado para su funcionamiento necesitamos
analizar las características y las condiciones de las
transacciones financieras. Nuestra análisis se inspira de la
nueva economía institucional, en particular de la economía
de información (Stiglitz y Weiss, 1981, 1983; Stiglitz, 1986,
1989, Hoff y Stiglitz, 1990, Barham, et.al., 1996; Varian,
1990; Besley y Coate, 1993) y la economía de los costos de
transacción (Williamson, 1985, 1993, 1998). Enfocaremos
nuestro análisis en las condiciones de viabilidad de las
transacciones de crédito, dejando al lado las transacciones
de deposito y ahorro.
2.3.1 Análisis de la transacción
crédito
Un elemento crucial en una transacción de crédito es
la no simultaneidad en el tiempo de las obligaciones de ambas
partes. Una parte de la transacción, el prestamista, cumple
con su obligación de entregar una suma de dinero al inicio
de la transacción, mientras que la otra parte, el prestatario,
solo debe de cumplir con su parte, el reembolso más el pago
del interés acordado después del tiempo acordado.
202

Obviamente existe la posibilidad que la otra parte no cumple
su deber contractual, es decir, no reembolsa el dinero y el
interés dentro del plazo establecido. Estaconstelación implica
que desde el punto de vista del prestamista surge un
importante margen de inseguridad y en consecuencia de
riesgo en la transacción, en particular porque enfrenta una
evidente asímetria de información frente al prestatario para
poder evaluar este riesgo. Podemos distinguir dos tipos de
riesgo. Primero identificamos un riesgo objetivo relacionado
con un posible fracaso de las actividades financiadas y la
posible falta de solvabilidad global del prestatario. En otras
palabras, existe la posibilidad que el prestatario no tendra la
capacidad de reembolsar. En segundo lugar surge también
un riesgo subjetivo. Primero cuando el prestatario, aún
teniendo la capacidad de cumplir sus obligaciones, prefiere
no reembolsar por motivos de oportunismo. Puede ser que
falla su voluntad de pagar. Surge también un problema de
riesgo moral (Milgrom y Roberts, 1992:166-203) porque el
prestatario puede ser incentivado de no actuar de forma
cuidadosa en la gestión de sus actividades financiadas dado
que no tiene que cargar con todas las consecuencias
financieras negativas en caso de fracaso de sus actividades.
Un elemento crucial para la dinámica de los mercados
crediticios es que los costos asociados con el riesgo de no
pago no pueden ser incluidos en las tasas de interés y que
este riesgo solo puede ser resuelto parcialmente a través de
garantías porque los costos de transacción para movilizar las
garantías suelen ser altos y además muchos clientes padecen
de suficiente patrimonio para poner de garantía. El problema
es que muy altas tasas de interés, incluyendo un premio para
recompensar el riesgo de no pago, dan lugar a un proceso
de selección adversa al igual que tienden a aumentar la
incidencia del riesgo moral (Barham, et.al., 1996: 795-6).
Para entender esta importante conclusión, es necesario de
partir del problema de la asimetría de información que implica
que los prestatarios no tienen la capacidad para evaluar el
nivel de riesgo por cada demanda de crédito de cada cliente
203

potencial. En consecuencia, están en la imposibilidad de
discriminar el interés cobrado de acuerdo al nivel de riesgo
de cada demanda individual. Tasas de interés más altas
tendrán que ser aplicadas sin distinción a todos los clientes
según una apreciación del nivel de riesgo promedio de todos
los proyectos financiados (Stiglitz y Weiss, 1981; Barham,
et.al, 1996). En esta constelación surge el peligro de una
dínamica de selección adversa en donde potenciales
prestatarios 'sanos' con proyectos relativamente seguros, pero
de mediano rentabilidad serán desincentivados de tomar un
préstamo a una tasa de interés exageradamente alto desde
su punto de vista. Al otro lado, prestatarios más especuladores
(con proyectos potencialmente más rentables, pero también
más arriesgados) u oportunistas (con intenciones de no pagar)
no se dejarán desmotivar para arriesgarse con el préstamo
no obstante su alto costo. Con tasas de interés altas, el riesgo
de un uso no adecuado de los recursos prestados también se
incrementa frente a la dificultad objetiva de cumplir con las
obligaciones. Desde la perspectiva de los bancos, el remedio
de aplicar tasas de interés altas para cubrir el riesgo promedio
resulta entonces contraproducente porque la composición
de la demanda, en particular sus niveles de riesgo, no es
independiente del precio aplicado. Majares tasas de interés
generan una demanda efectiva de mayor riesgo promedio y
entonces puede llevar a una rentabilidad menor para el
banco. En consecuencia, no funciona el racionamiento vía
precios (intereses) en el mercado crediticio y las instituciones
financieras recurriran a un tipo de racionamiento
administrativo, aplicando tasas de interés 'razonables'."
Dada la imposibilidad de determinar el riesgo de cada
demanda de crédito, la existencia de garantías totales o
parciales que reducen el costo para el banco en caso de
fracaso de las actividades financiadas, cobra toda su
24 Se puede demostrar téoricamente que existe una tasa de intéres más moderada
por el cual la institución financiera maximizará su retorno esperado (Stiglitz y
Weiss, 1981: 394).
204

importancia. En relación con este remedio se observa un claro
e inevitable sesgo en contra de los pequeños prestatarios.
Primero porque muchas veces carecen de garantías
debidamente registradas legalmente. Pero también porque
los costos administrativos de registro de las garantías tienden
a ser fijos en relación con el monto prestado, lo que hace
que gran parte de los prestamos pequeños no son capaces
de generar los ingresos para pagar esto costos (Barham, et.al.,
1996:796-7).
Dentro de la lógica del racionamiento administrativo,
la existencia del riesgo implica que la transacción de crédito,
además de consideraciones de costos, depende del nivel de
confianza del lado del prestamista en las capacidades de
reembolso del prestatario. No es coincidencia que la raíz
etimológica del término 'crédito' refiere a la palabra latín
'credere', significando 'creer en', 'tener confianza'. Esta
confianza se construye en base de la apreciación de la
probabilidad de éxito del prestatario en sus actividades, su
capacidad de pagar en caso de fracaso en las actividades
financiadas (solvabilidad) y su reputación personal de
honestidad y sensibilidad para sanciones sociales y morales.
Esta apreciación hace indispensable tener un alto nivel de
información y conocimiento acerca de los prestatarios
potenciales en los tres aspectos mencionados. Cuando se
trata de crédito a gente conocida el problema de la
información no es muy grande, pero en caso de transacciones
más anónimas la generación de información adecuada surge
como un problema clave, porque se observa una evidente
asimetría en la información sobre los aspectos relevantes de
la transacción crédito entre las dos partes. También juega un
papel importante en la generación de la confianza ex ante la
existencia y la efectividad de instancias legales o de presión
social (es decir, elementos de capital social) que garantizan
el cumplimiento de las obligaciones ex post. Si existe la
garantía que el dinero prestado será recuperado por
imposición de una parte externa en caso de no cumplimiento
del prestatario, el prestamista se debe de preocupar menos
205

por los riesgos de no pago. Hoffy Stiglitz(1990:217) subrayan
que existen tres dimensiones del problema de la transacción
crediticia: (1) el problema de la selección de los prestatarios;
(2) el problema de los incentivos para fomentar que los
clientes toman las decisiones adecuadas para optimizar las
posibilidades de reembolso, y (3) el problema de la ejecución
(inglés: enforcement) para garantizar la imposición (forzada)
de los términos contratuales.
2.3.2. El problema de los costos de
transacción y la tecnología
financiera
Lo que es importante subrayar es que tanto la
generación de información como la instalación y el uso de
mecanismos de incentivos e imposición de pago generan
costos reales indispensables para viabilizar la transacción
crediticia. Forman importantes costos de transacción
adicionales a los evidentes costos de administración y a los
costos financieros de los fondos con que se trabaja. El nivel
de los costos totales comparado con los ingresos generados
en las operaciones financieras determina la viabilidad
empresarial de las operaciones de crédito. Sobre todo en
condiciones rurales adversas con mucha dispersión geográfica
y poca legitimidad del sistema judicialformal resulta bastante
difícil lograr contener los costos de transacción frente a los
ingresos generados, en particular cuando el objetivo es de
no excluir los pequeños y medianos productores con
préstamos de menor tamaño. Es cierto que el acceso al crédito
en muchas ocasiones resulta ser más importante que su costo,
pero es también evidente que los márgenes para aumentar
las tasas de interés tampoco son ilimitados (Morduch, 2000:
621). Además, también en el contexto de microcrédito juega
el problema de la selección adversa (explicado antes).
Evidentemente, el problema de los costos de
transacción (y el efecto en la rentabilidad financiera) fue la
razón de fondo por la cual las empresas financieras privadas
206

dejaron tantos vacíos en el mercado financiero rural después
del retiro de los bancos de desarrollo. Con la tecnología
bancaria convencional resulta difícil balancear costos e
ingresos de las operaciones créditicias rurales, en especial de
lasde pequeña y mediana escala. Para la selección de clientes,
esta tecnología consiste de información generada por un
análisis de la viabilidad de las actividades y de la solvabilidad
de los clientes en base de documentos contables y planes de
negocios formales. El análisis se efectúa generalmente por
un funcionario técnico-profesional con base en una oficina
urbana. En cuanto a garantizar la recuperación ex post se
confía sobre todo en el sistema legal y se exige garantías
materiales debidamente registradas y hipotecadas que
pueden ser movilizados por la vía legal en caso de no
cumplimiento. De esta manera resulta difícil viabilizar
operaciones créditicias en áreas rurales y más aún con los
pequeños y medianos clientes. Pocos productores tienen
documentación formal sobre sus actividades y muchos no
tienen la propiedad de sus tierras inscritos en el registro y en
consecuencia tienen poco que ofrecer en términos de
garantías materiales. Además, como ya hemos indicado
arriba, los costos legales para formalizar estas garantías son
altos en comparación con los ingresos y y la confiabilidad de
la implementación del sistema judicial formal que muchas
veces es dudosa. También el sistema de búsqueda y de análisis
de información es muy inefectivo por la asimetría de
información entre el profesional bancario y el cliente potencial
que no se resuelve con un diagnostico de documentación
formal. Dicho mecanismo profesional también sería
demasiado costoso.
2.3.3. Tecnología financiera
alternativa para finanzas
rurales
La solución de los problemas de los costos de
transacción requiere de una tecnología financiera alternativa
que involucra los actores rurales locales y que se articula con
207

la institucionalidad local en un balance entre 'sinergia' e
'integridad' (véase esquema Woolcock arriba) que sienta las
bases para la legitimidad local de las reglas del juego del
sistema financiero. Se observa una gran variedad de
mecanismos no convencionales en la práctica, pero a la vez
se puede identificar algunos rasgos generales compartidos.
En cuanto a la selecciónde los clientes resulta imprescindible
poder contar con fuentes localesde información para matizar
el problema de la asimetría de información entre la entidad
financiera y el cliente. Gente local tiene una evidente ventaja
comparativa para diagnosticar la viabilidad de lasactividades
financiadas, lasolvabilidad neta y la reputación y confiabilidad
del cliente potencial. Diferentes opciones estánabiertasaquí:
la formación de comités de crédito compuesto por
representantes de la comunidad; la utilización sistemática
de referencias de personas claves (líderes informales,
prestamistas locales, religiosos,alcalde, ...) o de otros clientes
con un buen record crediticio; el uso de fiadores locales. Otra
posibilidad es el uso de mecanismos de autoselección
horizontal dentro de una modalidad de crédito grupal en
donde se establece una fianza colectiva para las deudas de
cada cual. En teoría, la fianza solidaria contribuye a que los
miembros solo dejan entrar a otros miembros que son
solventesy confiables.
También por el lado de la imposición de las obligaciones
contractuales la articulación con la institucionalidad local
resulta crucial. Mientras que no deja de sernecesario de referir
a conceptos de legalidad nacional, con contratos
debidamente formalizados, no se puede confiar únicamente
en el sistema legal para disciplinar los clientes. Esto sería
demasiado caro y además inefectivo, en parte por la
inexistencia de suficientesgarantías materialesy en parte por
lasdeficiencias del sistemajudicial. Esto implica que hay que
utilizar mecanismos adicionales para fomentar el respeto a
lasobligaciones (véase por ejemplo Hulme y Mosley, 1996).
Por un lado y sobre todo al inicio del sistema puede jugar un
papel importante la creación de incentivos económicos para
208

motivar los clientes a reembolsar. La práctica de renovación
condicional con progresividad en montos y plazos resulta
ser efectivo en muchas ocasiones. La perspectiva de tener
acceso a préstamos más grandes con plazos más largos crea
un incentivo de cumplir con sus obligaciones corrientes. A
un nivel individual este mecanismo tiene límites evidentes,
pero cuando se aplica también a un nivel colectivo, por
ejemplo un grupo de fianza solidaria o un territorio local,
puede contribuir a crear incentivos colectivos a cumplir como
grupo o territorio. De esta manera se contribuye también a
la movilización de una presión social en contra de los que no
pagan y con el tiempo a la creación de una legitimidad local
alrededor de las reglas del juego del sistema financiero. Esta
creación de legitimidad local en el sentido de la incorporación
de sus reglas del juego como parte de la institucionalidad
local vigente constituye el factor clave para el éxito de la
entidad financiera. Sinesta incorporación ninguna tecnología
financiera logrará viabilizar las transacciones financieras y
contener sus costos de transacción.
2.4. Finanzas rurales e

institucionalidad local

La conclusión de la sección anterior relaciona de
manera muy directa la solución de los problemas de costos
de transacción con el tema de institucionalidad local. Esto
nos permite de establecer el vínculo entre las dos grandes
partes de este capitulo conceptual introductorio. Se identifica
en primer instancia una clara influencia de la calidad de las
institucionalidades locales sobre el grado de facilidad con el
cual se puede forjar una articulación adecuada entre los
clientes de lascomunidades y las reglas del juego del sistema
financiero. Por otro lado, al establecerse un sistema financiera
innovador en las comunidades esto también empieza a tener
su influencia sobre la evolución de la institutionalidad local.
Con respecto a la influencia de las institucionalidades
instaladas sobre las perspectivas de viabilidad de entidades
209

financieras rurales se puede observar que van a existir
comunidades donde es más fácil asentar las bases para
operaciones financieras, mientras en otros resultará más difícil.
Se podrá distinguir comunidades 'sanas' con un stock de
capital social más ventajoso, por ejemplo, con una densa
interacción social, mucha confianza y sensibilidad mutua, en
presencia de un liderazgo aceptado y representativo, y con
mucho respeto para las obligaciones contractuales y para la
ley en general. Y habrán otras comunidades más
fragmentadas, afectadas por conflictos, en donde prevalece
la desconfianza y el oportunismo corto plazista en las
relaciones mutuas y externas, y en donde el liderazgo es débil
por ser contestado y corrupto. Como la viabilización de las
operaciones financieras depende críticamente de lograr una
estrecha articulación con la institucionalidad local, las
diferencias en la calidad del capital social localy laarticulación
con la organización financiera en sí local tienen efectos
importantes sobre el desempeño de la entidad financiera. La
creación de una organización financiera con participación
local y el fomento de legitimidad local alrededor de las reglas
del juego serán generalmente procesos bastante complicados
y a veces imposibles en comunidades institucionalmente
débiles.
El desempeño de una entidad financiera rural es
entonces inevitablemente influido por las características del
entorno institucional local. Pero a la vez se vislumbra que la
necesaria incorporación de sus reglas del juego en la
institucionalidad local puede constituir un elemento de
innovación institucional importante. Como hemos indicado
antes, esta institucionalidad representa una realidad dinámica
que va cambiando según la lógica de las renegociaciones de
los 'contratos' y otros términos de cooperación entre los
miembros de la comunidad local y de estos miembros con
entidades externas. La creación de un programa de
financiamiento rural con permanencia local paulatinamente
se convierte en un factor dentro de este proceso de cambio
institucional. En esta perspectiva, hay que subrayar en qué
210

consiste realmente la consolidación de una entidad de
finanzas rurales en el marco del ajuste estructural. No se trata
simplemente de crear un nuevo mecanismo para proveer
financiamiento, sino de crear un espacio financiero mercantil
en el marco de una transición rural global hacia formas de
organización más mercantiles con más autonomía de los
actores rurales en detrimento de una variedad de
configuraciones no mercantiles, generalmente del tipo
vertical-clientelista. De acuerdo a la lógica de la
modernización rural impulsado por la liberalización, su grado
de innovación reside sobre todo en su desconexión de la
arbitrariedad y de la relativa protección de las relaciones
verticales y el establecimiento de un marco de transacciones
financieras regidos por reglas de juegos claras, objetivas y a
la vez relativamente inflexibles. Con un poco de suerte, esta
modernización también llevaría a una democratización de la
economía rural y de las relaciones sociales por su efecto
destructivo sobre las previas relaciones explotadores semi
feodales. En esta perspectiva, los cambios institucionales
iniciados alrededor del sístema financiera podría generar
importantes externalidades positivas mucho más allá de la
esfera financiera como tal. Paradojicamente, la creación de
un mecanismo empresarial-social para hacer finanzas
sostenibles de esta manera setransformará en un instrumento
idonéo para la modernización y democratización rural local.
A pesar de lo atractivo de esta visión no debemos de
caer en la trampa de pensar que tal modernización y mucho
menos tal democratización sea fácil y unilineal, ni que la
creación de un sístema financiera sostenible lleva
inevitablemente y directemente en esta dirección deseada.
En primer instancia, vale la pena subrayar nuestra conclusión
sobre el enfoque institucional del desarrollo. La relación entre
las diferentes componentes del capital social local y el
desarrollo rural es inherentemente compleja. No tenemos
un manual con un listado de formas de organización
óptimas.Además, los procesos de cambio institucional ,
inevitablemente partiendo y enraicada en la ínstitucionalidad
heredada, tampoco son fáciles ni transparentes. Nuestro
211

análisis demuestra que no es posible hacer funcionar un
sistema financiera sostenible sin que sea enraicada en la
institucionalidad local heredada. Su eventual efecto inovador
sobre la institucionalidad local partirá entonces de las
limitaciones y oportunidades que hasta cierto punto ya
estabán presentes en las comunidades rurales. En
consecuencia, no hay nada automatico en el efecto
institucional inovador más allá de la esfera de lasfinanzas de
la instalación de un sistema financiera sostenible. Mucho
dependerá de la forma exacta en el cual se sienta las bases
institucionales para lasoperaciones financierasyen particular
la forma de articularse con las redes sociales locales y sus
reglas asociadas. Diferentes estudios en este libro intentarán
de aportar elementos concretos para alimentar la reflexión
sobre este tematica importante de las posibles externalidades
institucionales de la creación de mercados financieros rurales
reales. Esperemos que estas reflexiones sean útiles para
mejorar nuestro arte de fomentar el desarrollo.
212

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LA INVISIBILIDAD DE LO LOCAl.
RESPUESTAS COMUNITARIAS EN AMERICA
LATINA A LA GLOBAlIZACION *
JUAN PABLO PEREZ SAINZ1
Intuitivamente, el término globalización sugiere ideas
Como la compresión del mundo o el desarrollo de una
conciencia planetaria o la negación del espacio por el tiempo
minimizando la distancia física entre lugares. Eneste sentido,
se puede pensar que estamos ante un proceso de
homogeneización a escala mundial. No obstante, la evidencia
empírica señala que, en muchos lugares, ha acaecido una
auténtica revitalización de lo local, potenciando sus
peculiaridades, cuestionando así esa pretensión de
homogeneización qloballzadora." La bibliografía,
normalmente del Norte, apunta a la constitución de dos tipos
de socio-territorialidades locales en la globalización. Por un
lado, estarían las denominadas ciudades globales
caracterizadas por los siguientes rasgos: firmas transnacionales
* Artículo fue tomado de Anuario Social y Político de América Latina y ElCaribe.
Venezuela: Nueva Sociedad; Costa Rica:FLACSO Secretaría General, 2002; págs.
132-139.
1 Profesor e Investigador de FLACSO, Sede Costa Rica. jpps@flacso.or.cr
2 Esto ha dado pie a acuñar un neologismo curioso en inglés: «qlovalisation»
(Swyngedouw, 1992; Robertson, 1995).
223

desarrollando actividades estratégicas (diseño, gestión,
comercialización, etc); localización de mercados financieros
(forma dominante del capital globalizado); presencia
importante de mano de obra inmigrante extranjera;
concentración de elites intelectuales que otorgan prestigio a
la respectiva ciudad; y flujo importante de turistas
internacionales (Sassen, 1991; Castells y Hall, 1994; Borja y
Castells, 1997; García Canclini, 1999). Por otro lado, estarían
las regiones calificadas como ganadoras que han logrado
generar distritos industriales exitosos (Pyke et al., 1992; Pyke
y Sengenberger, 1993; Benko y Lipietz, 1994).
En América Latina, es difícil hablar de ciudades
globales aunque se puede intentar. Por su parte, hay
redefiniciones en ciertas regiones que da a pensar en su
(re)inserción en la globalización (Panadero Moya et aL, 1992;
Curbelo et al., 1994; De Mattos et al., 1998; ILPES/CEUR,
1999). Pero, hay una modalidad de socio-territorialidad local
que no es contemplada por su invisibilidad. Nos referimos a
la comunidad de vecindad' que ha logrado estructurar su
economía local en torno a una cierta aglomeración de
establecimientos pequeños dedicados a una actividad
qlobalizada." Es este tipo de socio-territorialidad local la que
queremos abordar en este texto. Demostrar su incidencia, a
nivel nacional, es imposible debido a su invisibilidady porque
además la información oficial no refleja estos procesos a nivel
micro que no son fácilmente aqreqables.' Para superar este
problema de visibilidad queremos echar mano de estudios
de casos que hemos realizado en distintas comunidades de
3 El término proviene de la sociología clásica, en concreto de Tónnies (1996). Se
trata de un tipo de comunidad de lugar, basada en lazos de proximidad geográfica
y que tiene como espacio el pueblo pero que no debería limitarse, como propuso
en su tiempo este autor, a la agricultura como actividad económica.
4 Existen respuestas desde abajo que han logrado visibilizarse. Nos referimos a la
migración internacional y al fenómeno del trasnacionalismo desde abajo.
S El problema de la agregación refleja un fenómeno de la globalización: la nación
no es más la socio-territorialidad central y emergen otras que no son facilmente
asimilables a ella.
224

escenarios en los que este tipo de comunidades se pueden
insertar en el proceso globalizador: el turismo internacional,
la artesanía para exportación y la subcontratación
manufacturera. Estamos seguros que los lectores conocen
de casos, en sus respectivos países, que pueden enmarcarse
en estos escenarios. En este sentido, los casos de estudio que
se analizan tienen poder paradigmático y transcienden su
especificidad centroamericana.
El presente artículo busca, ante todo, visibilizar este
tipo de comunidades y mostrar así que hay procesos de
inserción en la globalización que no son producto de la acción
de firmas multinacionales (actor por excelencia de la
globalización) y / o de las políticas estatales. Para ello se
aborda, en un primer apartado, cuestiones relevantes a cómo
estas comunidades se han insertado en la globalización y
cómo, en la actualidad, se mantienen en la misma. Esta
integración plantea una pregunta crucial: ¿son los ganadores
de la globalización, unos pocos o es la comunidad en su
conjunto? Contestar este interrogante supone identificar una
serie de dinámicas al interior de la propia comunidad. Este
ejercicio se lleva a cabo en un segundo acá pite. Yse concluye
con algunas reflexiones sobre las opciones que confrontan
este tipo de comunidades ante este mundo imprevisible y
lleno de riesgos que es la globalización.
CÓMO SE ENTRA A LA GLOBALlZAClÓN POR LA
PUERTA DE ATRÁS Y SIN ARMAR ALBOROTO
Los casos que vamos a considerar son los de La
Fortuna, localidad costarricense que se ha erigido en uno de
los principales turísticos de este país; La Palma, principal
centro artesanal de El Salvador, cuyas artesanía son
emblemáticas de ese país; y San Pedro Sacatepéquez,
comunidad indígena guatemalteca, que se ha convertido en
un importante centro de subcontratación para prendas de
vestir para la exportación.
225

Entérminos de la génesis de cómo estas comunidades
se insertaron en el proceso globalizador hay un par de
fenómenos claves a destacar. Por un lado, las génesis son
específicas y expresan los procesos históricos propios de cada
comunidad. Así, La Fortuna, localidad de vocación agrícola,
vio su destino cambiar cuando, en 1968, el volcán Arenal,
contiguo a esta localidad, entró en erupción. Desde entonces,
como se ha mantenido laactividad volcánica, esta comunidad
se ha convertido en uno de los principales destinos turísticos
en Costa Rica. Enel caso de La Palma, el origen de laartesanía,
que no era una actividad tradicional de esta comunidad, hay
que ubicarlo en 1971 cuando varias personas, incluyendo al
famoso pintor capitalino Fernando L1ort, llegaron a vivir en
La Palma, buscando la vida tranquila entre los pinos de la
zona. Formaron una comuna, y a pesar de que sus
necesidades económicas no eran tan apremiantes, buscaron
actividades que les podían proveer un ingreso además de
aprovechar sus habilidades artísticas. Empezaron a tallar
madera y luego la semilla de copinol," dibujando en ambas
diseños semejantes. Esto dio lugar, justamente, al inicio del
quehacer artesanal. Yen San Pedro Sacatepéquez, laactividad
ancestral indígena, el cultivo de la milpa (fundamentalmente,
maíz y frijol) dejó ser central cuando, a mitad del siglo pasado,
esta comunidad se vio sacudida por tendencias
modernizadoras como acaeció en otras comunidades
indígenas guatemaltecas. El comerció se fue erigiendo en la
principal ocupación, en concreto para los hombres. Y fue,
justamente, un comerciante el que desencadenó la
«revolución manufacturera» de San Pedro Sacatepéquez.
Aprendió a coser en una empresa pequeña capitalina y, al
cabo de dos años, estableció su propio taller en la comunidad
a inicios de los años 60.
Pero, por otro lado, a pesar de la especificidad de
cada génesis hay un elemento común fundamental a todos
6 Esta semilla es el del tamaño de una uva grande. La parte exterior es de color
café oscura pero la interior es blanca que es lo que se pinta o talla. Al respecto
226

estos casos: las comunidades supieron convertir en
endógenos estos procesos y hacerlos propios. En La Fortuna,
la respuesta a este inicio y posterior crecimiento del flujo de
turistas internacionales fue dada por los propios habitantes
de la localidad. Así, para 1990, esta localidad contaba
solamente con dos hoteles y unas cabinas destinadas
fundamentalmente al turismo nacional; hacia fines de la
década había ya más de cincuenta establecimientos de
hospedaje y más de una docena de alimentación.
Actualmente hay 125 establecimientos turísticos de todo tipo
en la zona de La Fortuna, de las cuales 120 están en manos
de originarios de la región. En el caso de La Palma, Fernando
L10rt y sus amigos formaron el primer taller llamado "La
Semilla de Dios", dándole cierto sentido religioso, y
comenzaron a crecer debido al flujo turístico (turistas
nacionales principalmente) y sus contactos. "La Semilla de
Dios", que se legalizó como cooperativa en 1977, sirvió como
fuente de trabajo para algunos jóvenes que empezaron a
conocer el trabajo y desarrollar sus propias habilidades
artísticas. De esta manera se fueron creando,
progresivamente, pequeños establecimientos aportando cada
uno algo nuevo al diseño original. Esto ha supuesto que, si
bien se reconoce que la actividad artesanal nació como
iniciativa de Fernando L10rt y otros artistas de San Salvador,
es ahora considerada como patrimonio de La Palma. V, en
San Pedro Sacatepéquez, el primer taller creado por ese
pionero se convirtió en una auténtica escuela de aprendizaje
donde los trabajadores, una vez adquiridos los conocimientos
necesarios, crearon sus propios establecimientos. Asíse inició
un proceso en el que, por décadas, los sampedranos
confeccionaban ropa que vendían los fines semanas por toda
Guatemala e incluso en zonas fronterizas de El Salvador y
existe la anécdota que, un día, Fernando L10rt y sus amigos estaban conversando
en la calle cuando observaron cómo un niño raspaba una semilla de copinol
contra un muro. Cuando se mostró su parte interna, la fuerza de su blancura
impresionó tanto a los artistas que empezaron a imaginar posibilidades estéticas
de la semilla.
227

Honduras. Esta etapa culminó, a fines de los 80, cuando el
auge de la maquila de la confección en Guatemala y los
cambios en la legislación, permitieron la subcontratación.
Así, esta comunidad se convirtió en el destino de numerosos
subcontratos de empresas exportadoras localizadas en la
capital.
Si bien se ha dado esta conversión endógena, la
inserción en la globalización es compleja y ha generado, en
todas las comunidades, distintas vías de acceso al mercado
global. Al respecto hay dos fenómenos a destacar.
Primero, estas vías muestran distintas posibilidades
de apropiación local del excedente generado. Así, en La
Fortuna, la mayoría de los turistas llegan por sus propios
medios y se alojan en pequeños hoteles lo cuales, en
cooperación con operadores locales de turismo, ofrecen
servicios de excursiones para los días que se permanece en
esta localidad. Estees un arreglo que retiene el excedente en
La Fortuna. Pero también hay turistas que acceden a través
de operadores no locales y que pernoctan apenas una noche.
En este caso, la apropiación es -en gran parte- extralocal. La
Palma muestra también contrastes entre la comercialización
en manos de intermediarios no locales (casi dos tercios de
los talleres venden de esta manera) y los locales o los que
comercializan directamente. Y, en San Pedro Sacatepéquez,
los extremos lo constituyen los talleres sometidos a la
submaquila (mero cosido de piezas y con arreglos
coyunturales) de las fábricas/ que han logrado contratos
directos que son más ventajosos y estables.
Y segundo, esta diversidad de arreglos muestra
también posibilidades de mejor inserción en el mercado
global. Aquí entra la problemática de los encadenamientos
7 Existen cuatro fábricas en el sentido estricto del término. Esto demuestra la
diferenciación del tejido socio-productivo de esta localidad.
228

qlobales." Todos estos casos pertenecen a encadenamientos
guiados por los compradores donde la cuestión clave es cómo
tener un conocimiento y acceso mejor al consumidor final.
Así, en La Fortuna no parece que hay una estrategia clara de
mercadeo por parte de los hoteles pequeños, lo que puede
debilitarlos ante los tours operadores extralocales, aunque
por el momento el dinamismo es tal que tales riesgos, y otros,
no se perciben. En La Palma, el ejemplo a seguir son los talleres
que han logrado exportar directamente, pero son la minoría.
Al respecto hay que mencionar el papel jugado por el
denominado "comercio justo" y, en este sentido, hay que
señalar que el auge de la producción artesanal tuvo lugar en
los 80 cuando el conflicto bélico que azotó a El Salvador
visibilizóa este país y generó dinámicas de solidaridad con el
mismo. Estos procesos ya no son lo mismo en la actualidad.
y en San Pedro Sacatepéz, las cuatro fábricas existentes, a
través de contratos directos, han logrado que su actividad
manufacturera no se limite al cosido de prendas sino que
han incorporado actividades de corte y acabado generando
mayor valor agregado.
Esta problemática de ganar posiciones en el mercado
qlobal", puede ser abordada de manera individual o colectiva.
Esta disyuntiva plantea si los ganadores de la globalización
son unos pocos o si es la comunidad en su conjunto. Para
poder saber hacia dónde se decanta esta opción hay que
8 Talesencadenamientos suponen laexistencia de cuatro elementos: la producción
de valorañadido a través de un conjunto de actividades económicas; ladispersión
geográfica de redes productivas y comerciales que involucran empresas de
distintos tipos y tamaños; la existencia de una estructura de poder entre las
firmas que determina cómo los diferentes recursos (humanos, materiales,
financieros, etc) se distribuyen y se asignan a lo largo de la cadena; y, la presencia
de contextos institucionales que sirven para identificar las condiciones (locales,
nacionales o internacionales) que posibilitan cada momento de la cadena. Las
mismas pueden ser «guiadas por los productores» (vproducer driven») o «guiadas
por los compradores» (vbuyer driven») (Gereffi y Korzenieweicz, 1994; Gereffi,
1995; Gereffi y Hamilton, 1996).
9 En la literatura sobre encadenamientos globales (Gereffi y Tam, 1998), este
fenómeno se conoce como "upgrading" de dificil traducción al español.
229

indagar las dinámicas locales que es lo que vamos a llevar a
cabo en el próximo apartado.
1. LA GlOBALlZACION DE UNOS POCOS O LA
GlOBALlZAClON DE LA COMUNIDAD
Hay tres dinámicas locales que son claves para poder
determinar si la acción de insertarse en la globalización va
tener un carácter fundamentalmente individual o, por el
contrario, colectivo involucrando a la comunidad en su
conjunto.
a) La primera de estas dinámicas remite a la actividad
globalizada de la economía local. Esta es una actividad
configurada como aglomeración.lO La pregunta clave es la
de la cohesión de la misma. Es decir, hay que determinar si la
aglomeración supone algo más que un conjunto de
establecimientos ofreciendo el mismo bien o servicio y
localizadas en el mismo territorio. La pregunta tiene dos
respuestas. La primera tiene que ver con la cohesión sectorial
y al respecto lo importante es ver si las economías externas
(que en la concepción original de Marshall, no dependen de
factores internos al establecimiento sino del desarrollo general
del sector en cuestión) tienen incidencia o no." Los casos
de estudio muestran varios fenómenos al respecto. Primero,
se detecta ausencia de las economías denominadas de
especialización. O sea, no hay desarrollo de serviciosde apoyo
a la producción ni en el caso de La Palma ni en San Pedro
10 Hay estudios en América Latina sobre aglomeraciones a partir del concepto de
eficiencia colectiva. Esteenfoque ha sido utilizado en casos de estudio en Brasil
(Schmitz, 1995), México (Rabelotti, 1995) y Perú (Visser, 1999).
11 Se podría hablar de tres tipos de economías externas: las de especialización,
resultado de la división del trabajo entre empresasproductivas y lasdedicadas a
procesos complementarios; las de información y comunicación fruto de la
producción de bienes no normalizados que pueden minimizar 105 costos de
transacción; y, las laborales como producto de la disponibilidad de una oferta
considerable de mano de obra calificada (Zeitlin, 1993).
230

Sacatepéquez y, por tanto, la división del trabajo en estas
aglomeraciones es muy incipiente: todo el mundo,
prácticamente, hace lo mismo. La Fortuna esdistinto porque
el turismo es una pluralidad de actividades donde sí acaece
división del trabajo diríamos casi "natural". Segundo, hay
una economía externa, de tipo simbólico, importante y que
tiene que ver con el reconocimiento de la actividad en el
mercado globalizado: La Fortuna es, prácticamente, sinónimo
del volcán Arenal; la artesanía de La Palma se ha erigido en
emblemática de la de El Salvador; y San Pedro Sacatepéquez
se ha ganado, desde hace tiempo, fama de comunidad
laboriosa. Cuarto, hay en los tres casos una mano de obra
adecuada que circula en la aglomeración. Y quinto, los
establecimientos más dinámicos son los que se benefician
más de las economías externas, especialmente de las de
información y comunicación.
La cohesión de la aglomeración, desde un punto de
vista socio-territorial, remite a la problemática del capital
comunitario entendido como como un proceso de
apropiación de distintos tipos de recursos socio-culturales
de la comunidad, por propietarios de establecimientos de la
aglomeración respectiva, que pueden tener efectos
cohesionadoressobre la misma. La existencia de diversostipos
de resursos conlleva que sedeba diferenciar en tres diferentes
formas de capital comunitario."
El primero tiene que ver con la internalización de
valores comunitarios para reforzar la identidad gestada en la
actividad globalizada. Se trata de cómo el reconocimiento
de la comunidad en la globalización, sirve para afianzar la
12 Estas modalidades son las propuestas por Portes y Sensebrenner (1993) pero
que estos autores interpretan en términos de capital social. No obstante si se
toma en cuenta la propuesta de Lin (2001) que sólo los recursos insertos en
redes deberían ser considerados como capital social, estas formas deben ser
reforrnuladas en términos de otro tipo de capital. Por nuestra parte, postulamos
que sea en términos de capital comunitario.
231

trayectoria de oficio de los propietarios de establecimientos
de la actividad global izada. Esto parece suceder en La Fortuna
donde los casos dispuestos a abandonar la actual ocupación,
incluso si lograran oportunidades con mejores
remuneraciones, es mínimo entre los propietarios de hoteles
pequeños. Lo contrario acaece en San Pedro Sacatepéquez.
La mayoría de los productores subcontratados abandonarían
su actual actividad si pudieran. Estehecho genera perplejidad
ya que, de lostres casos de estudio, es éste donde los procesos
de formación identitaria han sido más dilatados en el tiempo.
Al respecto, nuestra hipótesis es que la subcontratación, al
alejar a los productores del contacto directo con el mercado
que tenían con su producción propia, ha inducido una
profunda erosión de la identidad gestada durante décadas.
b) El segundo proceso es la cooperación entre
establecimientos que puede generarse de las redes entre
propietarios de los mismos. En los tres casos un buen número
de propietarios están involucrados en préstamos no
monetarios de distinto orden (de materia prima,
herramientas, información sobre proveedores y/o clientes,
etc.) pero los mismos no generan confianza suficiente para
materializarse en arreglos de cooperación. De nuevo, la
excepción es La Fortuna donde esa división del trabajo
"natural" del turismo, con su pluralidad de actividades, facilita
la cooperación.
La reacción a amenazas externas que pueden inducir
la organización de los propietarios pequeños, que es un tercer
proceso, sólo ha acaecido en La Palma. Hace un par de años,
un cliente norteamericano, ante el incumplimiento en
entregas amenazó con abrir una fábrica en Honduras para
producir el mismo tipo de artesanías. Este peligro unió
momentáneamente a los artesanos palmeños pero, pasada
la coyuntura, esta forma de capital comunitario se mostró
efímera ya que no cristalizó en la organización de los
artesanos.
232

y es también el caso salvadoreño el que sirve para
ejemplificar una cuarta modalidad de capital comunitario: la
moralización de la vida económica para propiciar la
innovación sobre la imitación. En principio, la mayoría de los
artesanos de esta localidad expresan que no actúan de
manera individual tomando en cuenta lasopiniones del resto
de la comunidad sobre su comportamiento. No obstante,
también la mayoría de ellos perciben que la principal
competencia proviene del interior de la propia comunidad
ya que prevalece la imitación sobre la competencia.
Por consiguiente, estos ejemplos muestran resultados
mixtos en términos de cohesión tanto en su dimensión
sectorial como socio-territorial lo que insinúa que seestá ante
procesos complejos que resaltan la especificidad de cada
comunidad.
La segunda dinámica local clave es la que tiene lugar
en el plano político institucional. Al respecto el concepto clave
esel de densidad institucional (Amin y Thrift, 1993). El mismo,
en primer lugar, alude a la presencia institucional, o sea a la
existencia de suficientes instituciones de distinto tipo.
Segundo, la densidad institucional no es sólo una cuestión
de magnitud sino también de interacción entre las
instituciones presentes. Tercero, como corolario de lo anterior,
sugiere la conformación de estructuras locales de dominación
y/o coaliciones de intereses que logren representaciones
colectivas y establezcan normas de conducta económica. Y,
finalmente, postula el desarrollo de una conciencia que haga
que los actores se sientan involucrados en un proyecto
común. Es decir, la densidad institucional busca la
colectivización y corporativización de la vida económica de
la correspondiente localidad. Este concepto para su aplicación
a realidades como las consideradas en este texto requiere de
una doble precisión analítica. Por un lado, el proyecto
consensuado de desarrollo local debería tener como eje la
actividad globalizada que se materializa en la aglomeración
lo cual tendría como consecuencia la constitución de un actor
233

colectivo por parte de los agentes económicos presentes en
laaglomeración que además debería tener un protagonismo
clave. Y, por otro lado, los procesos de densificación
institucional deben tener al gobierno local en el centro de su
dinámica. En toda América Latina y como resultado de los
procesos de ajuste estructural, se están dando procesos de
descentralización estatal de distinta índole y alcance. La clave
reside en que esta dinámica descentralizadora no sea ajena a
la inserción de la respectiva aglomeración en el proceso
globalizador.
La evidencia recabada sobre los casos de estudio
muestra varios fenómenos pertinentes. Primero, se detectan
diferencias en términos de asociatividad de los propietarios,
que sería la mejor expresión de desarrollo de acción colectiva
por parte de los actores de la propia aglomeración. Las
razones varían de localidad a localidad. En el caso
costarricense se logró constituir una asociación de
microempresas turísticas pero tuvo vida efímera. Al respecto,
hay que pensar en una doble causa sobre las orientaciones
individualistas predominantes. Por un lado, La Fortuna no es
ajena a esa modalidad de constitución de ciudadanía pasiva
en la que se han fundamentado el Estado costarricense
resultante del conflicto de 1948 en ese país. O sea, se ha
gozado de derechos, especialmente en el campo social, si
haber luchado por ellos. Y, por otro lado, el dinamismo que
caracteriza el desarrollo del turismo en esta localidad, conlleva
que haya una percepción generalizada de oportunidades
ilimitadas las cuales pueden ser aprovechadas de manera
individual y la acción colectiva, por lo tanto, no parece
necesaria. En cuanto a San Pedro Sacatepéquez, la razón de
ausencia de asociatividad habría que rastrearla, además de
las secuelas devastadoras --en términos de miedo y apatía
del largo conflicto bélico que ha sufrido Guatemala, en el
aislamiento que parece haber generado la subcontratación.
YLa Palma, por el contrario, muestra desarrollo asociativo a
través de la modalidad de cooperativa y de la agremiación
artesanal.
234

Segundo, la instancia municipal puede tener papeles
distintos pero, en los tres casos, muestra una incidencia
bastante limitada sugiriendo ausencia de interacción con la
respectiva actividad económica. Está, prácticamente, ausente
en La Fortuna, por su condición de distrito y no de cantón13
y por la fuerte tradición centralista del estado costarricense.
No ha jugado papel alguno en San Pedro Sacatepéquez
aunque hay indicios que eso puede cambiar. Y sólo en La
Palma ha tenido cierta incidencia.
Tercero, la localización de la comunidad cuenta. Así,
San Pedro Sacatepéquez, por su cercanía a Ciudad de
Guatemala, ha tenido muy poco desarrollo institucional que
queda además subsumido en la capitalina.
Cuarto, los clivajes políticos pueden ser
determinantes. El ejemplo más patente esel caso salvadoreño
que, teniendo el mayor desarrollo institucional de los tres
casos, el mismo se encuentra entrabado por las secuelas del
conflicto bélico expresado, en la actualidad, en un fuerte
enfrentamiento de los principales partidos políticos del país.
O sea, las diferencias de agenda a nivel nacional no permite
alcanzar consensos a nivel local.
y finalmente, las interacciones institucionales son
limitadas en los tres casos y, por tanto, no se vislumbra la
conformación de coaliciones locales y, mucho menos, la
posibilidad de formulación de un proyecto hegemónico que
aglutine a la comunidad en su conjunto cara a la
globalización.
c) Y la tercera dinámica local clave es la que tiene que ver
con la equidad. Es la vieja pero insoslayable dimensión social
del desarrollo. La misma tiene una doble expresión.
13 En Costa Rica, la unidad política-administrativa equivalente al municipio, en
otros países, es el cantón. Este, a su vez, se compone de varios distritos.
235

Por un lado, se refleja en el bienestar de los hogares
en términos de contribuir a su integración social. Al respecto
la evidencia de los casos muestras tres fenómenos
interesantes. El primero tiene que ver con el hecho que la
situación de (des)integración social prevaleciente en las
comunidades tiene un pasado. Así, los niveles de pobreza en
La Fortuna son inferiores a los de las otras dos comunidades
y el de la Palma es inferior al de San Pedro Sacatepéquez, el
único caso donde la pauperización está aún generalizada. La
primera diferencia muestra los patrones de modernización,
en las décadas pasadas, en Centroamérica: incluyente en
Costa Ricay excluyente en los otros dos países. Yla segunda
diferencia es indicativa del efecto redistributivo que han
tenido, desde los 80, las remesas en El Salvador que han
logrado una reducción significativa de la pobreza." Por
consiguiente, la globalización no supone un borrón y cuenta
nueva con el pasado. Segundo, no siempre la integración
laboral de miembros de la unidad doméstica a la actividad
globalizada tiene un impacto positivo en la reducción de la
pobreza. Acaece en La Fortuna y en San Pedro Sacatepéquez
pero no en La Palma donde se insinúa que los ingresos
obtenidos en la artesanía no tienen un impacto significativo
en el bienestar de los hogares. En esta comunidad son, entre
otros factores, las remesas las que juegan ese papel
recordando que la principal forma de inserción de El Salvador
en la globalización, es la migración transnacional. Yun tercer
fenómeno a destacar es la incidencia de la educación en la
integración social. En tanto que la misma es fruto de un
servicio público, nos recuerda que el Estado, y por tanto la
pertenencia nacional, siguen contando. Es decir, si bien las
comunidades han logrado una inserción directa con el
mercado globalizado, no han dejado de pertenecer a su
respectivo país.
14 Obviamente, esta observación es válida antes de los terribles terremotos de
inicios del 2001 que han asolado a este país.
236

Por otro lado, la problemática de la equidad se refleja
en el mercado local de trabajo y, en concreto, en el empleo
generado en la aglomeración cuya actividad está globalizada.
Al respecto hay también tres fenómenos a reseñar. El primero
tiene que ver con la calidad de empleo generado que remita
a la cuestión de cómo los propietarios de establecimientos
de la aglomeración perciben al trabajo como factor de
competitividad en la globalización. Si el trabajo se considera
un simple costo, lo que suele conllevar precariedad laboral,
éste es un factor de competitividad muy limitado. Por el
contrario, si se está ante fuerza de trabajo con suficiente
capital humano, y por tanto, correspondiente a empleos de
calidad, ésta se convierte en un factor eficaz de competitividad
con capacidad para adaptarse a los cambios del mercado ya
sus nuevos requerimientos. La "vía alta" de inserción en la
globalización, basada en fuerza de trabajo con capital
humano elevado y empleo de calidad, es mucho menos
espúrea que la "vía baja", basada en mano de obra vulnerable
y en empleo precario. El segundo fenómeno tiene que ver
con el acceso al empleo de categorías socio-laborales
(mujeres, jóvenes, indígenas, etc.) que, históricamente, han
sido discriminadas en el mercado de trabajo. Y el tercer
fenómeno, prolongación del segundo, remite a minimizar
las brechas en la remuneraciones de estas categorías.
Los resultados de las tres comunidades muestran que,
en general, se está aún en la "via baja" y que los resultados
de acceso y brechas de ingresos de categorías vulnerables
son disímiles sin que se pueda detectar un patrón. O sea,
responden a la especificidad de cada comunidad.
2. REFLEXIONES FINALES
Los tres ejemplos, utilizados como referentes
empíricos de las proposiciones analíticas presentadas,
muestran que es posible que comunidades de vecindad que
logran desarrollar una cierta aglomeración de empresas
pequeñas, se inserten en la globalización si la actividad de la
237

respectiva aglomeración es reconocida en el mercado global.
En este sentido se puede decir que estamos ante comunidades
"ganadoras". No obstante, el uso de comillas es indicativo
que tal éxito es relativo y no está exento de problemas que
constituyen retos para estas comunidades si quieren seguir
insertas en el proceso globalizador.
Así, La Fortuna, que se muestra como el ejemplo más
exitoso, confronta dos problemas. El primero tiene que ver
con su baja institucionalidad como producto de su condición
de distrito, y no de cantón, en un país de fuerte tradición
centralista. El segundo remite a laacentuación de tendencias
individualizadoras que el dinamismo de la actividad turística
ha impuesto haciendo superflua la acción colectiva para el
logro del éxito. Este déficit puede ser problemático si las
amenazas, que ya planean en el horizonte y que tienen que
ver con las perspectiva de implantación de grandes cadenas
hoteleras, se hacen realidad. La ausencia de acción colectiva
supondrá que la comunidad no podrá evitar que la mayor
parte del excedente generado localmente sea apropiado fuera
de la localidad.
Los desafíos de La Palma son otros. Por un lado, la
actividad artesanal se ve confrontada al claro predominio de
la imitación sobre la innovación sin que el capital comunitario,
concretamente la moralización de la vida económica, pueda
evitarlo. V, por otro lado, aunque este es el caso de mayor
desarrollo institucional, el mismo se ve afectado por lafisuras
político-partidarias existentes a nivel nacional. De ahí que
no sea de extrañar que el incipiente liderazgo institucional
esté en manos de actores extralocales.
V, por su parte, el gran reto para San Pedro
Sacatepéquez es el deterioro identitario de sus productores
inducido por la subcontratación que los ha enajenado del
mercado como arena de reconocimiento social. Sin actores
económicos fuertes, dificilmente esta comunidad podrá seguir
inserta, como un todo, en la globalización. Sólo las fábricas
238

ya constituidas y, tal vez, algunos de los establecimientos
más grandes, tendrán la capacidad de adaptarse a los cambios
en los subcontratos que están evolucionando desde el simple
ensamblaje (cosido de piezas) a contratos más integrales
incorporando otras operaciones (corte de tela, acabados,
etc).
Pero, además de estas observaciones particulares a
cada una de las localidades, es posible destacar, a título de
conclusiones, algunas ideas que nos parecen importantes.
Primero, la inserción en la globalización no es
inevitablemente el resultado de la acción de firmas
multinacionales y/o de políticas estatales. Existen
comunidades que silenciosamente han logrado, a través de
procesos peculiares, integrarse en el mercado global, son
inserciones que permanecen invisibles, porque no tienen un
reflejo en las estadísticas nacionales, pero de gran incidencia
a nivel local y que no deberían seguir siendo ignoradas.
Segundo, esta inserción es posible cuando, por la
razón que sea, la comunidad encuentra una oportunidad y
la aprovecha. Saber aprovecharla implica hacer endógena
esa oportunidad para que no dependa de factores extralocales
y coyunturales. Esto supone el desarrollo de una
aglomeración, normalmente de establecimientos pequeños,
que se erige en el eje de la economía local.
Tercero, la permanencia en el mercado global es
problemática. Este es un mercado que se caracteriza por su
alta volatiJitad y, por tanto, es generador permanente de
riesgo. Capacidad de manejo de esa volatilidad y de su riesgo
implícito es clave para no tener una inserción espúrea en la
globalización. Estose logra ganando posiciones en el mercado
global.
Cuarto, la globalización, como todo proceso societal,
diferencia ganadores de perdedores. En un contexto como
239

el comunitario, la disyuntiva clave es si los ganadores son
unos pocos (normalmente los propietarios de
establecimientos con orientaciones innovadoras) o si es la
comunidad en su conjunto. O sea, globalización de unos
pocos "versus" de la gran mayoría.
Quinto, esta disyuntiva se dirime, en gran medida,
por el resultado de dinámicas internas, fundamentalmente
tres. La primera es la que tiene que ver con la cohesión de la
aglomeración que tiene tanto una dimensión sectorial como
socio-territorial. Aquélla depende del desarrollode economías
externasmientras éstade la movilización de diferentes formas
de capital comunitario. La segunda dinámica esla que remite
a la densidad institucional. Yla tercera serefiere a la equidad
tanto a nivel del bienestar de los hogares como del empleo.
Cohesión de la aglomeración, densificación institucional e
integración social y laboral decantan la disyuntiva hacia lo
colectivo y, por tanto, la beneficiada es la comunidad. Lo
contrario privilegia las acciones individuales de los
empresarios exitosos.
Finalmente, la opción individual orienta hacia un
escenario donde se aprovecha, por unos pocos, las
oportunidades de la globalización pero no, necesariamente,
seafrontan los riesgos de la misma. Estosupone, en nuestra
opinión, una inserción individualizada en la globalización y
de tipo espúreo. Por el contrario, la opción comunitaria
aprovecha también las oportunidades y al colectivizarlas se
intenta minimizar riesgos buscando una inserción menos
espúrea. Es esta vía, que se puede denominar de
corporativismo comunitario global izado, la que nos parecería
másdeseable y por la que habríaque apostar. La misma puede
ofrecer un modo digno de transitar por el horizonte histórico
de la globalización.
240

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243

EL APOYO MUNICIPAL A LAS
MICROEMPRESAS: MARCO JURIDICO Y
VALORACION DE ACTORES CLAVES *
JOSE LUIS ROCHA1
1. INTRODUCCiÓN
El desarrollo local como tarea de los gobiernos locales
y la expansión del sector informal de microempresas,
interesantes por su capacidad de generación de empleo y
aporte al PIB, aparecen como dos paradigmas que muchas
veces no se tocan, dos asíntotas del desarrollo cuyo
distanciamiento no ha permitido extraer de ambas todos los
beneficios que ofrecen en potencia.
Se trata, sin embargo, de dos estrategias que se
pueden conjugar, mutatis mutondls", como ha ocurrido en
Europa, donde según Vázquez (1993) «los sistemas locales
de empresas y la política de desarrollo local están jugando
un papel importante en el proceso de cambio de las
estructuras tecnológica e institucional del sistema de
* Este artículo es una versión del informe presentado por NITLAPAN-Managua en
el Marco de una Investigación Regional sobre experiencias municipales de la
micro y pequeña empresa en Centroamérica, apoyado por la Fundación Ford y
coordinada por FLACSO, Programa El Salvador.
Investigador en Políticas Económicas y Sociales de NITLAPAN, Managua.
jlrocha@yahoo.com
2 Obviamente las condiciones de los gobiernos locales y las microempresas
europeas son muy distintas. Pero no se puede negar que la formación de distritos
industriales en el sur de Italia, a partir de unidades económicas familiares rurales,
se basa en unas condiciones muy semejantes a las nuestras y de las que buens
provecho han sabido extraer los propietarios de las maquilas.
245

producción y de acumulación de capital. Ambos fenómenos
pueden ser analizados como dos dimensiones del proceso
actual de reestructuración productiva. El uno ha sido
interpretado como una forma de acumulación flexible de
capital, mientras el otro podría entenderse como uno de los
instrumentos de regulación flexible de la econornía.»
En Europa existe una amplia bibliografía sobre las
iniciativas locales cuyo objetivo es la creación y desarrollo de
empresas competitivas e innovadoras capaces de crear
empleo, aunque de momento se desconozca con precisión
el alcance y la significación de los cambios en las formas de
regulación y cuál puede ser su efecto a largo plazo en la
definición de los nuevos sistemas de gestión pública que
contemplan mayores competencias para los gobiernos
regionales y locales.
En Nicaragua existe una amplia bibliografía sobre las
microempresas y otra no menos abundante sobre el papel
de los gobiernos municipales. Pero pocas veces tocan el
vértice en el que se unen ambas estrategias de desarrollo.
Algunas iniciativas, como las que se dieron en el marco del
programa PROTIERRA del Banco Mundial, promovieron el
apoyo a las microempresas desde las Unidades Técnicas
Municipales, que desafortunadamente, en los más de los
casos, funcionaron como un apéndice escasamente vinculado
de las tareas municipales, con una poco feliz independencia
y sin posibilidades de perpetuarse una vez que los recursos
destinados al programa dejaran de fluir. Por añadidura, no
se ha sistematizado esta experiencia y no se ha reflexionado
sobre ella específicamente como un proyecto pionero del
apoyo municipal a las microempresas.
Chiriboga (1994), Director del Programa de
Organización y Administración para el Desarrollo Rural del
!lCA, comenta que en varios países de la región, como
México, Brasil, Colombia y más recientemente Chile,
Nicaragua y Bolivia, comienza a operar una nueva generación
246

de programas y actividades de desarrollo rural que son
encomendadas a los gobiernos locales y que parecen tener
muchas potencialidades que desplegar. Pero es consciente
de que "esas potencialidades pueden frustrarse si no se pone
atención (...) a la necesaria complementariedad entre las
acciones de ámbito nacional, regional y local, a las
limitaciones que tienen los municipios desde el punto de
vista de los recursos financieros, humanos y técnicos, a la
limitada experiencia rural que tienen los municipios, así como
a las formas del ejercicio del poder político a nivel local."
Este documento contiene una reseña del marco
jurídico e institucional municipal, en los aspectos que atañen
a su relación con las microempresas, y un primer esbozo de
las experiencias positivas y los obstáculos de los que dan
cuenta la bibliografía que documenta esa relación y los
informantes clave cuyas experiencias y juicios procuramos
recoger en un rápido sondeo. Se espera que la información
aquí reunida proporcione una idea de la actual relación de
las alcaldías y las microempresas que operan en su
jurisdicción. Se pretende que los consejos municipales tomen
conciencia de su papel como promotores del desarrollo local
y que fomenten la microempresa con una visión de ayuda
mutua, enfocada al progreso y al crecimiento, sabiendo que
su rol en esta promoción puede ser muy diverso: desde la
creación directa de microempresas hasta el diseño de políticas
fiscales, el aporte de la infraestructura básica y la articulación
de coordinaciones institucionales que favorezcan su
desarrollo.
2. MARCO TEÓRICO Y PRECISIONES
CONCEPTUALES Y CONTEXTUALES
2.1. Desarrollo local
Como todos los conceptos puestos de moda y
echados a rodar como moneda corriente, el del desarrollo
247

local está sujeto a devaluaciones y tergiversaciones. Yal final
le ocurre lo que al sermón de fraile a fraile: ni convierte ni
divierte ni subvierte. No obstante, machos se atreven a
pontificar sobre el tema, aunque que -y esto sí que viene a
ser peor- pocos saben de dónde viene y con qué se come.
La propuesta, paradigma, idea de desarrollo localvino
de Europa, donde se la concibe inicialmente como una forma
de distribución geográficamente más equitativa de los
recursos: profesionales, los fondos, la tecnología, la cultura y
la industria. El término «local» hace alusión, en principio, a
un énfasis en que determinadas regiones, poco favorecidas
por los procesos de industrialización, logren atraer los recursos
necesarios para acelerar su desarrollo. Por soupiest que se
trata aquí de un proceso que debe ser inducido por alguna
instancia y conducido por todas: el gobierno para balancear
la distribución geográfica de los recursos, la empresa privada
por intereses particulares, los actores locales por el beneficio
directo que para ellos comporta.
Los galopantes niveles de desempleo pusieron en
evidencia que el libre juego de las fuerzas del mercado no
resolverían los problemas productivos sino con altos costos
sociales. También mostraron el fracaso del nivel central para
gestionar dos variables estratégicas en los procesos de cambio
estructural: la tecnología y los recursos humanos. Hoy son
muchos los expertos que admiten que no basta con las
políticas macroeconómicas para lograr el crecimiento
nacional y menos aún para evitar losdesequilibrios regionales.
Hacían falta políticas específicas para fomentar el desarrollo
de las regiones, difundir tecnología y lograr una eficiente
inserción de los recursos humanos.
Desde la perspectiva de las teoría de los ciclos, cada
cierto tiempo las economías se enfrentan al desafío de la
reestructuración productiva. La crisisde principios de los años
setenta del siglo XIX se superó a través de la expansión de
los mercados coloniales y la de los años treinta se hizo
248

mediante la aplicación de políticas keynesianas para estimular
la demanda. En ambos casos, las administraciones centrales
del Estado jugaron un papel dominante y, como
consecuencia, se fortalecieron y tomaron, en sus manos, más
poderes. Actualmente, con la globalización, el libre flujo de
capitales, la presión por la competitividad, el ajuste se
concreta en una reestructuración internacional y espacial del
sistema productivo, que exige medidas flexibles, adaptadas
a los problemas que presenta el territorio.
El impacto local del cambio del modelo de
acumulación produjo desempleo, pérdida de dinamismo de
los sistemas económicos locales, y, por tanto, la necesidad
de cambiar las estructura productiva de las ciudades
pequeñas. El desafío para los gobiernos locales era y es más
agudo a medida que la economía se internacionaliza
progresivamente y se enfrenta con la necesidad de una
respuesta local a los problemas del ajuste. Desde hace décadas
en Nicaragua se aprecia el impacto geográfico que nutre a la
capital en detrimento de otras ciudades: migraciones que
implican una fuga de profesionales hacia la capital,
concentración en la capital de las empresas industriales y
comercializadoras (antes los productos de exportación tenían
otras vías de salida: Puerto Morazán, etc., rutas diversas y
que dejaban ganancias en la localidad), industrias que
quiebran o son absorbidas por transnacionales, productores
locales que no pueden competir con la avalancha de
productos importados en el marco de la liberalización
comercial (los artesanos de la madera no pueden ofrecer
muebles tan baratos y de finos acabados como los muebles
de plástico y hierro), etc. El resultado es que la industria, la
tecnología y los ingresos locales van en decadencia.
En Europa hubo un contexto favorable para que se
produjeran los giros necesarios para modificar esta situación.
Loscambios en el entorno institucional y político del proceso
de acumulación de capital propiciaron la aparición de nuevos
métodos y mecanismos de intervención, dirigidos a favorecer
249

el desarrollo local mediante el apoyo al nacimiento y
expansión de las empresas. Se procuró orientar las iniciativas
locales hacia la oferta de servicios, basándose en
organizaciones intermedias de baja sofisticación
administrativa.'
De ahí que la política de desarrollo local, aunque
carezca de una sistematización precisa, puede ser entendida
como una forma flexible de regulación del ajuste, cuyo éxito
se debe a su capacidad para obtener una coordinación
territorial de las actividades y una cooperación de los agentes
públicos y privados. De modo que en los procesos de
industrialización local los empresarios están desempeñando
el papel de animadores /mediadores del ajuste productivo,
un rol que comparten con los gestores públicos locales. Las
actividades se están llevando a cabo con la participación de
agentes de fuera de la zona, ya sea mediante la importación
de know-how empresarial, ya sea gracias al apoyo de las
administraciones centrales y /0 comunitarias.
La política de desarrollo local aún está en fase de
experimentación en Europa. Se trata de una estrategia
impulsada por el cambio en el marco institucional en el que
funciona el sistema productivo e incentivada por el proceso
de descentralización de la administración pública. Su razón
de ser se encuentra en las carencias analíticas del modelo
keynesiano, especialmente en las insuficiencias de las políticas
que propone para afrontar los problemas espaciales que
presenta la reestructuración productiva. También la actitud
pasiva de los gobiernos centrales ante las problemáticas
regionales han animado a muchas ciudades europeas a
impulsar estrategias de desarrollo local dirigidas a controlar
los efectos de la depresión y fomentar el surgimiento y
desarrollo de las empresas locales.
3 Vázquez Barquero, p.B.
250

En «Regions in Recession and Resurgence», Chisholm
presenta un cuadro-resumen de las diferencias entre los
diferentes modelos de política regional/local.
Tasa de crecimiento
Concepto
Modelo
Política
1
Modelo neoclásico
de crecimiento
regional
!

Movilidad
de factores
!

Migración de
capital y trabajo
1
Política regional
de suma cero
!

Demanda
redistributiva
1

Migración de
empresas
1

Política regional
de suma positiva
!

Proceso de
desarrollo
endógeno
1

Apoyo a
empresas locales
Mientras el enfoque neoclásico de crecimiento
regional apuesta por una movilidad de los factores -capital y
fuerza de trabajo- dada por el mercado en beneficio de las
regiones más competitivas y el modelo keynesiano se basa
en una redistribución del poder adquisitivo para atraer
empresas hacia los sectores otrora menos favorecidos
construyendo así un círculo virtuoso en el que la demanda
atrae empresas que a su vez incrementan el ingreso, pero un
proceso en el que las ganancias de una región son pérdidas
para otra (juego de suma cero)-, la política regional pretende
activar un proceso de desarrollo endógeno mediante el apoyo
a las empresas locales.
251

La política económica local, según Vázquez Barquero,
"constituye una política de oferta, que surge como
consecuencia de los cambios en el modelo de acumulación
de capital que exige mayor flexibilidad en la regulación y
que aparece como una respuesta de las ciudades y regiones
ante la destrucción de empleo, el cierre de empresas y, en
definitiva, al reto de la competitividad al que se enfrentan las
empresas y la economía local, en su conjunto.":' De esta
forma las ciudades medias no sólo son el espacio de los
sistemas de producción flexible, sino que se configuran como
organizaciones estratégicas capaces de ejecutar la política
de reestructuración productiva.
Vázquez Barquero también observa que "Ias acciones
de la estrategia de desarrollo local son muy variadas: algunas
tratan de resolver problemas estructurales, corno la mejora
de la accesibilidad (transporte y comunicaciones), la provisión
de suelo industrial a lasempresas o la construcción de centros
de formación para la población y lostrabajadores; otras tratan
de superar las deficiencias de cualificación de la mano de
obra y modernizar el'saber-hacer' de la comunidad mediante
la difusión de la cultura empresarial, la información técnica o
la mejora de la capacidad de gestión empresarial local. En
los últimos años parece que han proliferado, relativamente,
más las medidas de carácter cualitativo.">
El análisis de las iniciativas dirigidas a la creación de
empresas, al fomento del cambio tecnológico o a la
formación, que son acciones clave en la ejecución de la
estrategia, muestra la complejidad de este tipo de políticas.
En el Tercer Mundo se han aplicado políticas de
desarrollo local más como mecanismos de compensación
social y como una forma hacer accesible ciertos recursos
4 Ibíd., pp.18-19.
5 lbíd., p.29.
252

crédito, tecnología, profesionales- a gremios, sectores
productivos, grupos étnicos y regiones habitualmente
desfavorecidos por el mercado. El Estado y las ONGs se han
dado a la tarea de compensar a sectores más que de
reestructurar la producción. Ha sido más una forma de
democratización y menos una táctica para orientar el
desarrollo de y desde una localidad.
En no pocas ocasiones a los redistribuidores de
recursos se les suelen escapar los aspectos institucionales del
proceso democratizador y las variables de larga duración del
desarrollo porque:
a) deben presentar resultados cuantificables y
ponderables a corto plazo,
b) se concentran en una oferta de servicios baratos o
subsidiados y no en los aspectos de la forma de
insertar estos servicios que pueden cambiar la
institucionalidad,
c) los aspectos institucionales les suenan a especulación
académica, hacia la que sienten un natural recelo
quienes se sumergen en lo operativo.
En definitiva, padecen los vicios del desarrollismo
cortoplacista. Por eso la mayor parte de los entrevistados en
este estudio identifican el desarrollo local con avances
productivos, acceso al crédito y servicios básicos de ciertas
zonas. Loconciben el términos de un ordenamiento territorial
productivo en una región, y no en la ubicación ordenada de
las funciones de una región dentro de un universo más
amplio. Sólo muy recientemente se habla de redistribución
geográfica de recursos, de las redes, del capital social de una
zona, de una evolución de la institucionalidad. Se excluyen
conceptos elementales del desarrollo.
El desarrollo local, por consiguiente, no es -aunque
así se lo entienda muchas veces- "desarrollo en la localidad",
253

sino"desarrollo de la localidad": despertar de los mecanismos
y condiciones internas para el desarrollo. Aun cuando las
intervenciones de desarrollo impliquen la inducción del
desarrollo, deberán enfrentarse a una atmósfera local que
moldeará las dimensiones de sus éxitos y fracasos y que no
es un mero catalizador, sino que es modificado por losmismos
programas de desarrollo. Los programas de desarrollo
interactúan con el tejido productivo y cultural local. De ahí
la importancia del concepto de capital social.
Según Woolcock6, el capital social puede ser definido
como las normas y redes que capacitan a lagente para actuar
colectivamente. No es loque uno sabe, sino a quiénes conoce.
Es una sabiduría nacida de la experiencia: quien gana
membresía en los clubes exclusivos requiere de contactos
internos, quien obtiene los puestos y contratos son
habitualmente aquellos cuyos amigos ocupan altos cargos.
De hecho nuestras horas más felices muchas veces son
invertidas platicando con vecinos, compartiendo comidas con
amigos, participando en asambleas religiosas y realizando
trabajo voluntario en beneficio de la comunidad.
Intuitivamente, por tanto, la idea básica de capital social es
que la familia, amigos y asociados de la persona constituyen
un importante recurso, que puede ser llamado en caso de
crisis, disfrutado por sí mismo y empleado para obtener una
ganancia material. Lo que es verdad para los individuos, lo
es aún más para los grupos. Aquellas comunidades provistas
de un abanico diverso de redes sociales y asociaciones cívicas
se encuentran en una posición más fuerte para afrontar la
pobreza y la vulnerabilidad, resolver disputas y tomar las
ventaja que ofrecen las nuevas oportunidades. Una forma
de definir la pobreza es señalar que uno no es un miembro
de -o puede estar activamente excluido de- ciertas redes
sociales e instituciones que podrían ser usadas para asegurar
6 Woolcock, Michael; Narayan, Deepa. "Social Capital: Implications for
Development Theory, Research and Policy."The World Bank Research Observer,
vo115, no.2 (August 2000), pp.225-49.
254

buenos trabajos y mejorar la calidad de vida. El capital social,
por consiguiente, se refiere a las redes y las normas que
capacitan a la gente para actuar colectivamente.
Hasta la década de los 90s la mayoría de las teorías
sobre el desarrollo tenían imprecisas, e incluso contradictorias,
visiones acerca del rol de las relaciones sociales en el desarrollo
económico/ y ofrecían, en ese ámbito, recomendaciones
poco constructivas. No se tenía en cuenta que tanto la
corrupción de un gobierno como un programa de desarrollo
impactan de forma muy diferente en comunidades con
diversos niveles de capital social. Se consideraba la perspectiva
comunitaria y la autosuficiencia local, pero se subestimaban
los aspectos negativos de las obligaciones comunales, se sobre
valoraban las virtudes del aislamiento y autosuficiencia y se
ignoraba la importancia de las relaciones sociales en la
construcción de eficientes y accesibles instituciones formales.
En definitiva, se adoptaba una perspectiva enfocada sobre
las elecciones estratégicas y muy racionales, y se asumía que
los grupos (incluyendo lasfirmas) existen primariamente para
reducir los costos de transacción de los intercambios. Dadas
unas señales de mercado no distorsionadas, la óptima medida
y combinación de grupos emergería por sí misma. No es
sino hasta los 90s que se ha generado un notable consenso
en torno a la importancia de las instituciones y comunidades
en el desarrollo.
El concepto de capital social y su papel en el desarrollo
económico han sido abordados desde distintas perspectivas.
Aquí mencionaremos tres de ellas. La perspectiva
comunitaria identifica el capital social con las organizaciones
locales como clubes, asociaciones y grupos cívicos. Los más
7 Con el término "desarrollo económico" nos referimos a una dimensión del
desarrollo. Aunque es frecuente emplear indistintamente lostérminos "desarrollo"
y "desarrollo económico", o incluso asumir que todo desarrollo es económico,
en lo sucesivo usaremos la expresión "desarrollo económico" para aludir a que
otra dimensión del desarrollo -como en el presente caso, el capital social- tiene
un impacto específicamente económico o para respetar el uso, liberal o riguroso,
de nuestra fuente.
255

afectos a esta visión, que se ocupan del número y densidad
de dichos grupos en una comunidad dada, propugnan que
el capital social es inherentemente bueno, que cuanto más
haya es mejor y que su presencia siempre tiene un efecto
positivo sobre el bienestar de la comunidad. Esta perspectiva
ha hecho importantes contribuciones al análisisde la pobreza
insistiendo en el rol central de los lazos sociales para el manejo
del riesgo y la vulnerabilidad. Pero los grupos no son buenos
en sí mismos. En su glorificación de la sociedad civil y la
comunidad, muchos entusiastas de este punto de vista han
ignorado las importantes limitaciones que imponen los
grupos, por ejemplo, cuando las comunidades y redes están
aisladas o funcionan contra los intereses del colectivo social,
como ocurre con los ghettos, pandillas, carteles de la droga
y similares. Esa rama del capital social ha sido llamada capital
social perverso, y obstaculiza enormemente el desarrollo.
Muchos beneficios están ciertamente asociados a la
membresía de un grupo altamente integrado, pero sus costos
tampoco son despreciables, y a veces pueden superar a los
beneficios. La perspectiva comunitaria también asume
implícitamente que las comunidades son entidades
homogéneas que incluyen y benefician automáticamente a
todos sus miembros, olvidando la exclusión étnica, la
inequidad y la discriminación de género. La cohesión de
ciertos grupos puede ejercer una presión social para mantener
estas situaciones de injusticia. La evidencia de los países
subdesarrollados muestra por qué la mera existencia de
solidaridad social y grupos informales no necesariamente
conduce hacia la prosperidad económica.
La perspectiva de redes sostiene la importancia de
las relaciones verticales y horizontales en y entre entidades
organizacionales como grupos comunitarios y firmas. Los
fuertes lazos intracomunitarios proporcionan a las familias y
comunidades un sentido de identidad y propósito común.
Según Woolcock", se puede distinguir entre el capital social
8 Woolcock, M., op. cit, p.230.
256

y lasinstituciones a nivel local (comunidad) y el capital social
a nivel supra-local. De manera que la perspectiva de redes
asocia el capital social positivo con un balance entre
"enraizamiento" y "autonomía", donde "enraizamiento"
hace alusión a la integración y vinculación social, mientras
que "autonomía" representa la capacidad -lasoportunidades
de los actores para escapar de las redes sociales locales. A
nivel local, el "enraizamiento" es entendido como
"integración" y designa tanto la densidad como la calidad
de los lazossocialesdentro de la comunidad. Un grado mayor
de "integración" contribuye al desarrollo local porque
incrementa el ámbito de lasopciones locales de participación
social y posibilita intercambios más fluidos entre y con más
personas locales. También facilita los flujos locales de
información y crea efectos de escala en los procesos de
aprendizaje e innovación. Ensentido amplio, ayuda a sostener
redes de cooperación condicional y confianza mutua que
contribuyen a resolver dilemas de acción colectiva y a reducir
costos de transacción en los mercados.
Las redes sociales fomentan vínculos entre personas
y grupos y disminuyen la segmentación. La presencia de una
fuerte segmentación social local reduce el ámbito de las
externalidades positivas de la integración. Por eso la
"integración" necesita ser balanceada con una autonomía
suficiente montada sobre los lazos verticales entre personas
(pobres) de la comunidad y las personas/organizaciones
externas de influencia en el mercado, el estado o la sociedad
civil. La autonomía impide que los actores locales sesofoquen
en la clausura de las redes locales: una variedad de vínculos
individuales directos con actores externos es de suma
importancia para tener acceso a flujos de información y para
desarrollar relaciones de intercambio económicas y políticas
más complejas.
Un exceso de integración local, que sea pura
"adhesión", aunque provee de servicios baratos y ayuda en
casos de emergencia a los miembros de la comunidad, puede
257

actuar como un freno al dinamismo y la emancipación
individual cuando los lazos comunitarios imponen
obligaciones y lealtad de grupo que aíslan de otras
oportunidades y bloquean la información. De ahí la
conclusión de algunos cientistas sociales: los pobres
típicamente tienen una oferta abundante de capital social
de adhesión, una dotación limitada de capital social de
vinculación y prácticamente nada de capital social de
conexión." En el otro extremo, donde se dan cita la carencia
de vínculos, el debilitamiento de la adhesión a la comunidad
de origen y un aumento de conexiones externas, se produce
la emigración, cuyo más dramático y frecuente ejemplo es la
migración del campo a las ciudades. El desarrollo
desproporcionado de cada una de lasdimensiones del capital
social es una espada de doble filo. Estas tesis hacen que la
perspectiva de redes tenga presente la tensión entre las
virtudes y los vicios del capital social. El desarrollo económico
sólo se produce a través de mecanismos que permiten a los
individuos acceder a los beneficios de la membresía
comunitaria, pero que también los capacitan para adquirir
las habilidades y recursos para participar en redes que
trasciendan su comunidad, de modo que progresivamente
se sumen al circuito económico global.
Según Bastiaensen "esta manera de enfocar el capital
social también puede ser combinado con el enfoque que
indica la necesidad de cambios en el tipo de capital social en
diferentes fases del desarrollo económico. Economías con
poco desarrollo de los mercados necesitan y se benefician
de la existencia de densas redes personalizadas, verticales y
horizontales, donde arreglos no-mercantiles complementan
o sustituyen a los mercados ausentes para la asignación de
los recursos y la distribución de la riqueza. Con el desarrollo
de más mercados se pueden y hasta se deben disolver gran
9 Cfr.Bastiaensen, J. "Finanzas y Desarrollo Rural en Nicaragua: un Enfoque
Institucional
Investigaciones a raíz de la experiencia del Fondo de Desarrollo l.ocal.» En
imprenta.
258

parte de estas densas redes personalizadas no-mercantiles,
de modo que durante la transición hacia más mercados habrá
una disminución del capital social original. Sin embargo,
posteriormente el dinamismo de la actividad económica en
la nueva economía mercantil dependerá del desarrollo de
nuevas formas de capital social consistentes en complejas
redes de cooperación entre empresas y dentro de grandes
organizaciones burocráticas. De ahí que algunos estudiosos
hayan planteado la necesidad de que en las sociedades
subdesarrollados se amplíe el ambiente cerrado del capital
social "grupal", de manera que no se agote los lazos
familiares, el linage y los vecinos. Si bien es cierto que no
necesariamente se produce una inevitable evolución lineal
de la institucionalidad, es evidente que existen constelaciones
institucionales que representan un freno contundente para
el desarrollo económico y social."!"
la perspectiva institucional propugna que la
vitalidad de las redes comunitarias y la sociedad civil son el
producto de la atmósfera política, legal e institucional. Donde
las perspectivas comunitaria y de redes tratan el capital social
como una variable independiente que da lugar a varios
productos, buenos y malos, la perspectiva institucional
presenta el capital social como una variable dependiente.
Esta aproximación argumenta que la misma capacidad de
los grupos sociales para actuar en beneficio de sus intereses
colectivos depende de la calidad de las instituciones formales
bajo las cuales ellos residen. También asevera que los logros
del Estado y las firmas privadas dependen de su propia
coherencia interna, credibilidad y competencia. Losestudios
realizados bajo estos supuestos muestran que temas como
"confianza generalizada", "reglas del juego", "libertades
civiles" y "calidad de la burocracia" son positivamente
asociadas con el crecimiento económico. Algunos cientistas
sociales que trabajan este enfoque han concluido que el
10 Ibídem.
259

capital social reduce la pobreza y reduce, o al menos consigue
que no empeore, la inequidad en los ingresos.
La pregunta clave, asumiendo estas perspectivas, es
¿a través de qué mecanismos la institucionalidad y el capital
social tienen su efecto en los resultados del desarrollo local?
Una primera respuesta la encontramos en Douglas North:
"[e]1 papel principal de las instituciones es de reducir la
inseguridad a través del establecimiento de una estructura
estable (pero no necesariamente eficiente) para la interacción
humana". Las instituciones contribuyen al desarrollo porque
producen una relativa predictibilidad del contexto social en
el cual los actores pueden desarrollar sus estrategias en
interacción con otros humanos.!' Sin estabilidad y
predictibilidad, las necesarias estrategias más complejas y de
largo plazo se vuelven imposibles y son necesariamente
sustituidas por estrategias de sobrevivencia más cortoplazistas
que tienden al oportunismo individual-familiar. En los
contextos locales nicaragüenses, saliendo de un contexto de
guerra, cambios revolucionarios y recambios post
revolucionarios, con el añadido nada desdeñable de sufrir
una tradición de intervenciones externas arbitrarias e
impredecibles, se hace más imperiosa la necesidad de una
relativa estabilidad institucional. Esta estabilidad no implica
la ausencia de cambios, sino la ausencia de cambios erráticos
permanentes.
La institucionalidad también tiene un notable efecto
en el desarrollo por el papel que juega facilitando y
garantizando procesos de coordinación y cooperación entre
individuos, grupos y organizaciones. La calidad del conjunto
de los tejidos sociales y el nivel de definición de sus reglas del
juego determinan la facilidad o dificultad con que se
fomentan y se sostienen dinámicas de cooperación
11 Citado en Bastiaensen, J., op. cit.
260

mutuamente beneficiosas que evitan soluciones oportunistas
y cortoplacistas de "bajo equilibro".
Existen al menos cinco dimensiones concretas que
muestran cómo la calidad de la institucionalidad afecta el
desarrollo local: el acceso a flujos de información, la existencia
de normas sociales de honestidad y efectividad del sistema
judicial que reducen costos de transacción, la acción colectiva
local, el apoyo informal mutuo y la sinergia con actores
externos.
2.2. Descentralización
El proceso de descentralización, emprendido en varios
países de América Latina, convierte a las alcaldías en uno de
los protagonistas fundamentales del desarrollo local. Se trata
de un proceso que se ha planteado como facilitador de la
participación democrática, las reestructuraciones productivas
territoriales, la modernización del Estado, la racionalización
de los recursos financieros (eficiencia fiscal) e incluso del
desarrollo rural cuando se presume que propiciará la
transferencia tecnológica.
La descentralización se propone como
descentralización municipalistas, como una transferencia de
poderes hacia los gobiernos locales, cuya jurisdicción es el
municipio que, según la Constitución Política de la república
de Nicaragua (arto. 176), es la unidad base de la división
político administrativa del país y cuyos elementos son el
territorio, la población y el gobierno municipal (la alcaldía).
Se habla de descentralización administrativa cuando se realiza
una transferencia de competencias a niveles inferiores
horizontalmente integrados. Hay descentralización política
cuando se transfieren campos de decisión y recursos a
unidades territoriales de gobierno regionales o locales
caracterizadas porque su legitimidad proviene de elecciones
distintas a las nacionales y de su autonomía política. Es obvio
261

que no todas las funciones políticas y técnico-económicas
son susceptibles de ser municipalizadas. Los criterios para
descentralizar deben fundarse en la reducción de costos, en
la competencia que los gobiernos locales tienen sobre las
problemáticas que se generan en su ámbito o que dan lugar
a actuaciones de interés exclusivo o preferente de su
población, en el hecho de que lagestión más próxima supone
una mejora de los servicios públicos y también fomenta la
participación, cooperación e integración de los ciudadanos.
Como veremos más adelante, el concepto de capital
social y las variables institucionales pueden iluminar la
reflexión en torno a por qué no se ha sabido ni querido sacar
mayor provecho de un proceso que tiene mucho que dar de
sí. Entre otros factores claves, se expondrá por qué no se
logran establecer las coordinaciones necesarias y por qué la
descentralización se limita a ser desconcentración, es decir,
no pasa de ser mero descongestionamiento del aparato
central de gobierno.
2.3. La hora de la Microempresa
Las políticas orientadas a potenciar el desarrollo de
las microempresas han demostrado ser enormemente
fructíferas de cara al desarrollo de países que emprendieron
tardíamente su proceso de industrialización, como fue el caso
de Italia, país que, si hubiese pretendido seguir, para su
desarrollo industrial, el camino tradicional de dimensiones
industriales crecientes, jamás habría logrado su objetivo
porque no disponía de suficiente capital, su mercado interno
era inadecuado, carecía de infraestructura, la investigación
era débil y tenía la calificación de mano de obra requerida."
Al no poder seguir el camino de las economías de
escala, como hicieron Alemania y Japón, Italia no se
12 Cfr.Saba, Andrea. "El modelo italiano: La especialización flexible y 105 distritos
industriales". Editorial de la Universidad Nacional de la Plata, Argentina,
noviembre de 1997, p.9.
262

encontraba en condiciones de desplegar la innovación
tecnológica en aquellas formas que acompañan a empresas
de grandes dimensiones. La única salida consistió en
segmentar el proceso de producción permitiendo la
especialización de cada empresa en tan sólo una fase de la
producción, pero aplicando a esa fase todas las economías
de escala y por tanto también todas las innovaciones. En
otros términos, en Italia se han utilizado las economías
derivadas de la gran dimensión, pero como la gran dimensión
no era posible, se ha maximizado la dimensión de una
empresa que produce tan sólo una parte, a veces hasta
mínima, del producto final.
Siguiendo este modelo, Italia se ha convertido en el
mayor productor de zapatos del mundo. Pero es muy difícil
encontrar una fábrica de zapatos. Lo que hay es miles de
fábricas de tacones, em pellas, suelas, hebillas, forros, y
muchas empresas ensamblando zapatos; pero una fábrica
entera no existe. Y lo mismo vale para los muebles, gafas,
vestidos, textiles, juguetes, etc. Asíse difunde la idea de que
los modelos de especialización flexible constituyen una
alternativa al modelo de acumulación y producción fordista.
Se trata de un tema relativamente novedoso. El hecho de
que laflexibilidad sea difícilmente calculable y que no pueda
por tanto ser incluida entre las variables de los modelos
econométricos del análisis factorial, hace de su estudio un
reto.
Por supuesto, para que el modelo funcione, las
empresas que se reparten las tareas y se especializan tienen
que estar conectadas entre sí, pertenecer al mismo territorio,
tener el mismo tipo de cultura y por lo tanto poder producir
de alguna manera "confiando" en la capacidad de la empresa
vecina. Es decir, se necesitan ciertas condiciones
institucionales para que el modelo prospere. Por esto, resulta
importante examinar el sistema de producción italiano basado
en una presencia masiva de pequeñas unidades productivas,
que hasta hoy ha permitido un notable nivel de
263

industrialización que se ha difundido en la mayor parte del
territorio nacional y que se ha basado, sobre todo, en el modo
característico de agregación de las pequeñas unidades
productivas en Italia: el distrito industrial.
El modelo de los distritos industriales en Italia,
ciertamente, no constituye la única forma en que las
microempresas pueden contribuir al desarrollo. Pero
proporcionan pistas, caminos y evidencian una estrategia
exitosa que aprovecha la segmentación de mercados donde
se colocan más productos que permiten competir a las
microempresas, a los sistemas locales de empresas y a los
espacios locales receptivos de las innovaciones. Las
microempresas se convierten así en formas de acumulación
y de regulación de la producción que favorecen al aumento
de la productividad y la eficiencia económica y, por tanto,
contribuyen a la reestructuración del sistema productivo. De
ahí la importancia del hecho de que en el proceso de
reestructuración del Estado las iniciativas locales hayan
surgido como una forma de regulación del ajuste de las
economías locales para reducir las tasas de desempleo locales.
¿Ha llegado el momento de que los políticos acepten esta
realidad y le den la cobertura institucional, organizativa y
presupuestaria que precisa?
La creación de empresas es, sin lugar a dudas, una
condición necesaria para la solución de los problemas
económicos y sociales que presenta el ajuste de laseconomías
locales. Los sistemas de empresas localesson uno de los pilares
sobre losque se ha basado el sistema productivo de los países
de desarrollo tardío durante todo el proceso de
industrialización. Pero no han comenzado a ser considerados
como un modelo diferenciado de desarrollo industrial hasta
que el paradigma de crecimiento concentrado y de difusión
"desde arriba" entró en crisis a finales de los años sesenta!
principios de los setenta. Para algunos su interés actual reside
en el papel que juegan en la reestructuración del sistema
264

productivo, y en que constituyen una de las formas
dominantes del régimen de acumulación flexible.
A muchos economistas parece promisorio entrar a
un proceso de microindustrialización, que en un país como
Nicaragua podrían aprovechar las cuotas en el mercado de
textiles de los EEUU, las cadenas comercializadoras solidarias
con el Tercer Mundo, la demanda de artículos muy
especializados por particularidades muy específicas
(diferenciados y de calidad), el mercado de productos
certificados como orgánicos, etc.
En el caso de lJicaragua, la importancia de las
microempresas como sector promotor del desarrollo
económico del país estriba en el hecho de que representan
la mayoría de las empresas nicaragüenses, en su generación
de empleo, en la flexibilidad de sus procesos productivos
que podría redundar en una mayor competitividad en el
entorno internacional, en su uso intensivo de la materia prima
nacional -en especial de los recursos naturales-, en su bajo
requerimiento de capital financiero y en su capacidad para
lograr encadenamientos productivos verticales con grandes
industrias y vínculos horizontales a través de consorcios. Se
encuentran agrupadas en diversos sectores: 51 % en comercio
al por menor, 17 % en la industria manufacturera, 8 % en
servicios comunitarios, sociales y personales, 6 % en
restaurantes, hoteles y bares, y el18 % en otras actividades."
El peso de las medianas, pequeñas y microempresas
urbanas en Nicaragua puede verse en el siguiente cuadro.
13 Directorio Económico Urbano. INEC/MEDE/GTZ, Febrero 1998.
265

14
101 ó más trabajadores
51 a 100 trabajadores
21 a 50 trabajadores
6 a 20 trabajadores
2 a 5 trabajadores
1 trabajador
Grande
Mediana
Mediana
Pequeña
Microem resa
Microempresa
44,691
9,568
16,976
41,370
127,270
98,363
13.21%
2.
5. Vo
12.23%
37.63%
29.08%
Total 338,238 100.00%
Mientras la gran empresa urbana sólo genera e113.21
% del empleo urbano, las empresas con menos de 51
trabajadores generan el 84 % del empleo urbano,
absorbiendo a 283,979 trabajadores. Lasempresas urbanas
con menos de 21 trabajadores proporcionan empleo a
267,003 personas, equivalentes a casi el 80 % de los
asalariados de la ciudad. A este conglomerado de empresas
se pueden sumar al menos las fincas menores de 50
manzanas, un total de 341,129 empresas agropecuarias, es
decir, casi el 90 % de las 381,072 fincas que hay en
Nicaraqua."
En teoría, la propuesta del gobierno consiste en
modernizar este sector bajo el supuesto de que la experiencia
histórica internacional indica que los países que mayor apoyo
brindaron a las medianas, pequeñas y microempresas son
los que mejor han competido y mantenido altas tasas de
crecimiento económico. En la práctica, este sector en
Nicaragua se encuentra estancado financiera y
tecnológicamente. Pocas microempresas han empleado de
manera eficiente el subsidio y las protecciones que los
14lbidem.

15 Nitlapán-UCA. "Mitch y desarrollo rural". Managua, abril, 1999.

266

gobiernos les proporcionaron. Y muchas de ellas muestran
una palmaria decadencia tras la liberalización de los mercados:
el calzado, los muebles y la ropa de importación tienen precios
menores y calidad superior a los de producción nacional.
Muchos promotores de desarrollo, como Donald
Morales, Oficial de Programa de ONUDJ, son conscientes de
que la fuerza de las microempresas "es significativa y abarca
un número bastante importante de empresas dentro del
conglomerado total de empresas del país." Pero también
están claros de que "no se ha podido aprovechar ese potencial
para tener un nivel de crecimiento y desarrollo un poco más
avanzado."
Algunos estiman que el obstáculo fundamental se
encuentra en la apertura de nuestra economía, a partir del
cual derivan otros problemas. Donald Morales pone el énfasis
en "que nuestra economía tiene una abertura de más del
100 %, es decir que la suma de las exportaciones más las
importaciones es mayor que la producción nacional." Por
eso se necesita que estas empresas compitan no solamente
en el exterior, sino internamente; pero para poder competir
se encuentran con un sinnúmero de problemas. Por ejemplo,
la baja capacidad gerencial, que impide llevar registros
contables, saber que mantener un inventario de materiales y
productos muy abultado implica menor rotación del capital
y aprovechar diversas oportunidades de hacer negocios, de
conocer los procesos tecnológicos y de adquirir tecnología
más adecuada que le permita mejorar su competitividad.
También están los aspectos institucionales. Hay un
marco regulatorio que impide el desarrollo del sector debido
a sus muchos obstáculos y limitaciones. Es preciso llenar
muchos requisitos para poder instalar una nueva empresa,
independientemente del tamaño. De ahí que algunos juzguen
que no sólo se necesita ese marco jurídico, sino una visión
de nación en la Asamblea Nacional, para que el aparato
legislativo, dotado de esa visión, contribuya a crear las
267

condiciones para generar esa actitud inversionista en el país.
Una visión que también deberían adquirir los gobiernos
locales.
3. HALLAZGOS
3.1. Descentralización en

Nicaragua

El proceso de reducción del Estado se inicia en
Nicaragua a partir de los últimos años del Gobierno Sandinista
1987 - 1989, con el proceso de compactación del gobierno
central y de sus instituciones, motivado por la fuerte crisisde
las finanzas públicas. En esa esta etapa se redescubre el
municipio y se crea la Ley de Municipios que recoge el
concepto de Autonomía Municipal y define la participación
de los gobiernos locales en las gestiones del sector público.
Este proceso de reducir el Estado se profundiza
durante la administración Chamorro (1990 - 1995) como
parte de los cambios que implica la transición política,
económica y social. Las Alcaldías ya no sólo son prestadoras
de los servicios básicos tradicionales!", sino que asumen de
hecho algunas competencias que habían sido propias del
gobierno central'". pero sin contar con transferencias
financieras del gobierno.
En1995 se reforma la Constitución Política. La reforma
implica un equilibrio entre los diferentes poderes del Estado.
Como consecuencia de la misma, la Asamblea Nacional
destinará parte del Presupuesto de la República al
fortalecimiento de los municipios con menos ingresos. En
1997 se reforma la Ley de Municipios. Las modificaciones
16 Recolección de basura, mantenimiento de calles, plazas y parques, registro
civilde las personas, etc.
17 Cuido de los recursos naturales, catastro, todo lo que se vincule al desarrollo
del municipio, regulación del transporte colectivo, entre otras.
268

redefinen bien el concepto de autonomía, asignan
competencias amplias a las alcaldías y establecen el rol de
liderazgo de la autoridad local en el municipio.
Se comienza a ver al Estado como un ente que
descentraliza competencias y recursos y los transfiere a los
municipios. Sin embargo, existe un abandono por parte del
gobierno central. El proceso de descentralización en
Nicaragua implica -en la práctica- transferencia y
desconcentración de competencias, pero no de recursos. El
gobierno central no coloca recursos económicos suficientes
en las alcaldías, las cuales en su mayoría no cuentan con los
suficientes ingresos para brindar a la población todos los
servicios que son de su competencia. Los 70 millones de
córdobas colocados en el 2000 en las Alcaldías no bastan.
Para muestra un botón. En Siuna, municipio de la RAAN, en
1999 el ingreso de la Alcaldía fue de 1 millón 975 mil 218
córdobas, de los cuales 644,144 provenían del gobierno
central. Eso significaba una disponibilidad para invertir 2.6
dólares por persona al año. Pese a la transferencia del
Gobierno Central, los ingresos de la Alcaldía de Siuna llegan
apenas al 50 % del salario anual de Luis Durán, Secretario
Técnico de la Presidencia y artífice de la Estrategia de
Reducción de la Pobreza, y son menos de la mitad del ingreso
anual que percibe Noel Ramírez, Presidente del Banco Central.
Con ese ingreso, la Alcaldía debe prestar servicio a una
población de más de 60 mil habitantes.
Las perspectivas de futuro no fueron mejores. En el
2001 las Alcaldías le arrancaron a la Asamblea Nacional
apenas el 1 % del presupuesto nacional, equivalente a 87
millones de córdobas, monto que no compensa el
deslizamiento de la moneda y el crecimiento poblacional que
se producen en un año. Un fondo de 87 millones para una
población de 5 millones de habitantes significa una
disponibilidad de invertir 17.4 córdobas por persona al año,
es decir, menos de un galón de diesel, o el equivalente de un
plato de comida, la tercera parte de una resma de papel
269

bond o el ingreso de un día de un obrero agrícola en las
zonas y ocupaciones de más baja remuneración.
En Nicaragua se puede decir que el concepto de
descentralización es manejado por dos grupos: el grupo
oficialista o grupo que compone la Comisión Sectorial de
Descentralización -CSD- impulsada por el gobierno y el grupo
de centros de investigación y organizaciones no
gubernamentales o grupo de intelectuales.
La descentralización en Nicaragua es vista como la
transferencia de competencias, funciones y recursos, poder
político o capacidad de decisión, de una instancia de Estado
a otra. Este concepto - típico de la doctrina administrativa
es el utilizado por ambos pero visto de manera diferente. Los
analistas independientes cuestionan si se trata de
privatización, desconcentración o si es realmente
descentralización. Y han llegado a la conclusión de que en
Nicaragua la cultura centralista es muy fuerte y que el
concepto de descentralización es producto de una coacción
de las políticas del ajuste estructural a través del ESAF, pero
que realmente no hay descentralización. Los centros de
investigación cuestionan y critican este proceso en función
de denunciar al gobierno y mostrar la realidad a losgobiernos
municipales. Por su parte el gobierno convoca a los alcaldes
y presenta avances de experiencias de "descentralización" a
través de Fondo de Inversión Social de Emergencia - FISE - y
de la CSD.
Una de las formas en que la Alcaldía puede mantener
un nivel de ingresos que le permita asumir de forma eficaz y
eficiente sus competencias dentro del marco de la economía
municipal es promover e incentivar la creación de
microempresas, manteniendo un vínculo positivo para así
poder fortalecer su autonomía. El Gobierno Local, a través
de la Comisión de desarrollo para las PYMEs, se convierte en
facilitador, promotor y líder, identificando posibles mercados,
financiamiento y capacitación, con la intención de incentivar
270

laformación de microempresas. Pero lo que está posibilitado
por la ley no se ejecuta ni aprovecha en todas sus
potencialidades.
Gustavo Salinas Valle, Asistente de la Dirección
Ejecutiva de la Asociación de Municipios de Nicaragua
(AMUNIC), resumió la valoración que sobre el proceso de
descentralización manifestó la mayor parte de los
entrevistados: "Para nosotros el proceso de descentralización
apenas arranca en Nicaragua. Algunos opinan de que los
pasos significativos de descentralización los atribuyen a que
son varios porque entienden la descentralización como
desconcentración. Lo que evidentemente se ha dado y
comenzó con el régimen de la Sr. Violeta Barriosde Chamorro
fue a achicar el estado, y por el otro lado a desconcentrar
grandes ministerios muy centralizados y abrir
representaciones territoriales. Pero todo eso no es
descentralización del estado, eso es apenas un proceso de
desconcentración. En cuanto a la descentralización
propiamente dicha, nosotros podemos señalar de que, más
allá de un documento en donde se aprobaron lineamientos
generales para la descentralización, no ha habido mayor
avance en este proceso."
Se han producido algunos documentos de
experiencias relevantes de algunos municipios en cuanto a
la recaudación de impuestos de bienes inmuebles y a la
competencia de transporte intramunicipal -hasta hace
algunos años competencia del MTI y ahora trasladada a los
municipios. La comisión sectorial se ha limitado a recoger
algunas experiencias relevantes. Sin embargo, creo que lo
que está de fondo es la falta de voluntad política para
entender la necesidad de la descentralización, la necesidad
para el Estado mismo, porque se ha demostrado que las
inversiones públicas son más eficientes si se realizan desde
los gobiernos locales.
271

LasAlcaldías siguen recibiendo migajas. Lasgrandes
obras que se llevan a cabo en los municipios las realizan otras
instancias, con presupuestos que rebasan sobradamente la
capacidad municipal. Se encomiendan al FISE, al Instituto
de Desarrollo Rural (IDR) y a las Unidades Técnicas
Municipales que operan en el marco del programa
PROTIERRA del Banco Mundial, pese a que las Alcaldías han
demostrado un mayor rendimiento de los recursos
financieros. Se ha demostrado que una obra que el FISE hace
por tres córdobas y que el IDR realiza por un costo de 3.50
córdobas, la Alcaldía la puede llevar a cabo por 1 córdoba.
Es obviamente mayor el costo de una obra cuando la realiza
el FISE o el IDR que cuando es ejecutada por el gobierno
local. Esa es una muestra de la eficiencia y del ahorro que
supone la descentralización. Pero que no se aprovecha debido
a que la cultura política nacional hace que los lazos de
compadrazgo priven en la asignación de contratos públicos,
a expensas de la eficacia y el empleo racional de los recursos.
Por otra parte, se detectan cruces de competencias.
A los municipios les son asignadas determinadas
competencias sin claridad de cómo deben coordinar con otras
autoridades gubernamentales que también tienen
competencias en el mismo ámbito. Por ejemplo, se
descentralizó la competencia de caminos, pero aún se
comparte con el MTI. Esecruce resulta en que el MTI decide
al final qué camino hace, con qué monto, cuál es su aporte y
en qué momento se hace. Las alcaldías tienen las manos
atadas y tienen que aceptar la inversión que el MTI decide
hacer. También fue descentralizada la competencia del medio
ambiente, pero es una competencia concurrente, que
depende de la decisión y del dictamen del MARENA central,
porque ni siquiera los MARENA locales tienen los atributos
suficientes.
De manera que aún es un reto dentro del proceso de
descentralización la reglamentación de las competencias que
la ley le da a los municipios, a fin de obtener una mejor
272

interrelación gubernamental. Hasta la fecha esta interrelación
ha sido de carácter negativo. Las Alcaldías se encuentran
enteramente incapaces de reclamar sus derechos más
elementales cuando son atropellados por instancias del
gobierno central. El caso extremo de este fenómeno lo
encontramos en el hecho de que los ministerios o instituciones
ministeriales, o los entes autónomos como el INAFOR, no le
quieren pagar a las alcaldías los impuestos que manda la ley.
Cuando INAFOR hace una concesión para extracción de
maderera, está en la obligación de entregar a la Alcaldía el
25% del cobro por la concesión. Pero INAFOR, como otras
instancias, no entrega ese25 % o paga un porcentaje menor.
En definitiva, los dispositivos verdaderamente
decisivos continúan centralizados. Yello sedebe a las mismas
teclas culturales que ratifican continuamente el cacicazgo: la
centralización en el "Hombre fuerte" de las mayores
atribuciones que, subiendo en la jerarquía del sector público,
nos conducen en última instancia hasta el Presidente de la
República como supremo gestor y factor determinante de
todas lasdecisiones. No sólo ocurre que el estilo de liderazgo
en Nicaragua es centralista. También los partidos aspiran a
controlar el gobierno central y no se sienten atraídos por
pelear cuotas locales que ven como trozos de poder de poca
monta. Se buscan soluciones macro y no mejoras
comunitarias. Pero lo fundamental y de mayor peso, en este
sentido, es la centralización de las decisiones en el Ejecutivo,
específicamente en el Presidente de la República. A este
elemento de la cultura política se añade un factor estructural
económico: la concentración en la capital de las industrias,
el comercio exterior, las casas matrices de bancos e
importadoras, los mejores hospitales y colegios, etc, que a
su vez activan la concentración de profesionales, campus
centrales de universidades, los mejores ingresos y el mayor
consumo de bienes ofrecidos por el sector público y privado.
Setrata de un círculo vicioso muy común en América Latina,
que refuerza el desproporcionado crecimiento de metrópolis
e impide el desarrollo de medianas y pequeñas ciudades.
273

Existen, por consiguiente, factores económicos estructurales
que frenan la descentralización. De hecho es evidente una
centralización geográfica que concentra en Managua el 47
% de lasempresas del país. Esteelemento coloca, de entrada,
en una situación desventajosa a todos los municipios no
capitalinos. No es casual que en Nicaragua, como en muchos
otros países latinoamericanos, la alcaldía de la capital se haya
convertido en un trampolín hacia la presidencia de la
República.
También hay obstáculos técnicos y políticos. En
opinión de algunos analistas sociales independientes, que
trabajan el tema de la descentralización, ni siquiera de parte
de los oficialmente interesados en mayor descentralización
se percibe suficiente capacidad técnica para demostrar la
necesidad y la conveniencia de la descentralización. Yen el
ámbito político persiste una visión mezquina en relación a
las capacidades de los gobiernos locales: desde el gobierno
central se mira a los gobiernos locales como los eternos
desvalidos necesitados de ayuda, descartando la posibilidad
de que pueden mejorar sus capacidades y hacer más eficiente
el gasto público.
En la Costa Atlántica la noción de descentralización
adquiere otros matices, demandas y posibilidades. La
inveterada falta de tacto y de curiosidad cultural que ha
caracterizado la relación del Gobierno Central -del Pacífico,
de mestizos- con la Costa Caribe nicaragüense
mayoritariamente indígena- ha desperdiciado y barrido con
formas organizativas que podrían sentar las bases de un
modelo de descentralización más participativo de lo que es
posible en el Pacíficoy genuinamente adaptado a la realidad
del Atlántico. Según Ricardo Pereira, de OPHDESCA, si en el
Pacífico la noción de descentralización "es muy débil, más
aún para los de la Costa Atlántica, ya que la municipalidad
pasa por encima de lasformas de liderazgo de lasautoridades
de los indígenas. Por ejemplo, se elige a un Alcalde a partir
de elecciones. Pero anteriormente quienes gobernaban eran
274

los concejos de ancianos. LaAlcaldía ignora a los consejos de
ancianos. Está también la figura del juez Comunal, que no
tiene nada que ver con el poder judicial. El juez Comunal es
un notable del pueblo. Pero el poder judicial y la Alcaldía lo
ignoran. Está la figura del Síndico, que es el encargado del
uso y usufructo de la tierra. LasAlcaldías también lo ignoran.
Por eso las alcaldías son vistas en las comunidades indígenas
de mayagnas y garífonas como agresoras. Además, las
autoridades municipales son elegidas a partir de partidos
políticos. Las municipalidades son una figura impuesta y
agresora."
Las divisiones municipales en la Costa Atlántica no
coinciden con el ordenamiento geográfico de gobierno que
han instituido las comunidades indígenas. Los partidos
políticos que participan en las elecciones son fabricados en
el Pacífico. El principal partido verdaderamente costeño
Yátama- fue inhibido de participar en las elecciones
municipales de noviembre del 2000 como parte de la
estrategia de dominio ejecutada a raíz de un pacto entre los
dos partidos más poderosos del Pacífico: el FSLN y el PLC. La
política municipal es un platillo cocinado en el Pacífico que
los habitantes del Atlántico están obligados a ingerir pese a
todos sus ingredientes contraculturales. Tanto el consejo de
ancianos como las figuras del Síndico y el juez Comunal
podrían transformarse en cimientos institucionales de una
bien moldeada descentralización, pero el Pacífico ha optado
por imponer sus propios esquemas de las descentralización
que no han hecho otra cosa que abortarla.
Con el nivel de descentralización aquí expuesto, pocas
esperanzas quedan en torno a la capacidad de los gobiernos
locales para promover la microempresa. De entrada se
detectan varias debilidades de orden institucional en el
desempeño del gobierno municipal: escasa confianza entre
los actores involucrados que optan antes por el
enfrentamiento que por la colaboración, poca capacidad de
coordinación, mínimo manejo de información, oportunismo,
275

cultura que alienta el "cacicazgo" (dominio centralista),
contexto económico adverso a la descentralización e
incapacidad para hacer operativo el marco legal.
3.2. Marco Jurídico de la relación
entre municipalidades y
microempresas
En este apartado se aborda la promoción municipal
de las microempresas, su control a través del permiso para
operar, los vínculos impositivos, así como la posibilidad de
crear microempresas para prestar servicios que son
competencia de las Alcaldías. Se presentan los distintos tipos
de relación que establece la ley entre las Alcaldías y las
microempresas.
3.2.1 Competencias de servicios y sobre
desarrollo municipal que favorecen
la relación entre Microempresa y
Gobiernos locales
Ley de municipios y su reglamento no norman
directamente la relación de las Alcaldías con las
microempresas. No existe una mención explícita al respecto.
Pero sí prescriben una serie de mandatos que lanzan a los
gobiernos locales al ruego del desarrollo local. Están
especificados en varios artículos de la Ley de Municipios
Ley40-, especialmente en los artículos que se refieren al papel
del gobierno local de velar por el desarrollo del municipio.
La primera alusión al papel de las Alcaldías en el
desarrollo local se encuentra en el artículo 2, según la cual es
competencia del gobierno municipal "cualquier materia que
incida en el desarrollo socio-económico de la circunscripción
territorial de cada Municipio, y cualquier función que pueda
ser cumplida de manera eficiente dentro de su jurisdicción o
276

que requiera para su cumplimiento de una relación estrecha
con su propia comunidad." A fin de asumir esta competencia,
las Alcaldías "tienen el deber de desarrollar su capacidad
técnica, administrativa y financiera."
El artículo 3 ratifica lo anterior cuando prescribe que
la autonomía municipal consiste, entre otras cosas, en "el
ejercicio de las competencias municipales señaladas en las
leyes con el fin de satisfacer las necesidades de la población
yen general en cualquier materia que incida en el desarrollo
socio-económico de su circunscripción, tomando en cuenta
si fuese el caso los intereses de las comunidades indígenas
que habiten en ella.
Según el artículo 6 de la ley de munrcipros: "Los
gobiernos municipales tienen competencia en todas las
materias que incidan en el desarrollo socioeconómico y en la
conservación del ambiente y Jos recursos naturales de su
circunscripción territorial. Tienen el deber y derecho de
resolver, bajo su responsabilidad, por sí o asociados, la
prestación y gestión de todos los asuntos de la comunidad
local, dentro del marco de la Constitución Política y demás
leyes de la nación. Los recursos económicos para el ejercicio
de estas competencias se originan en los ingresos propios y
en aquellos que transfiera el gobierno ya sea mediante el
traslado de impuestos o de recursos financieros".
Según autoridades municipales: "El gobierno local
como autoridad electa tiene que encabezar a todos los actores
sociales de un territorio para coordinar esfuerzos en función
del desarrollo económico local sostenible."!" La Constitución
Política establece la incidencia de los gobiernos locales en el
desarrollo económico local de manera que además de tener
las competencias tradicionales, se les asigna la generación
18 Entrevista con Gustavo Salinas Valle, Asistente de la Dirección Ejecutiva de
AMUNIC.
277

de empleos estables, la solución de problemas de vivienda y
también se le atribuye a las autoridades locales la búsqueda
de financiamiento para el fomento de la actividad productiva
del municipio.
Baldizón (1998 ) asegura que "a través de los POTUR
- Plan de Ordenamiento Territorial Urbano y RURAL - los
gobiernos locales pueden determinar áreas específicas para
la ubicación de empresas y microempresas industriales o
agroindustriales y disponer terrenos equipados con servicios
básicos como energía eléctrica, agua potable y
telecomunicaciones para futuros proyectos de inversión
productiva. También los gobiernos locales tienen lacapacidad
de definir áreas especificas de la zona rural, para cultivo de
granos básicos, cultivos de productos para agroindustría
como soya, maní, ajonjolí, etc. y reforestación entre otras
actividades agrícolas, para ello debe considerarse la vocación
de terrenos del municipio".
Anteriormente los gobiernos locales se definían a sí
mismos exclusivamente como prestadores de servicios
públicos: recolectores de basura, registradores de nacimiento,
mantenimiento de mataderos, etc. Actualmente hay una
oleada en América Latina que promueve un nuevo perfil en
el rol de los gobiernos locales. Conforme a dicho giro, se
espera que las municipalidades sean protagonistas en la
coordinación del desarrollo económico local. Ahora el
gobierno local tiene, al respecto, un mandato de ley que
cumplir. Yse trata de un mandato que no lo tienen los otros
actores sociales.
Gustavo Salinas Valle, Asistente de la Dirección
Ejecutiva de la Asociación de Municipios de Nicaragua
(AMUNIC), estima que "últimamente se está promoviendo
en Nicaragua, a partir de la puesta en vigencia de la ley de
régimen presupuestario municipal de que el gobierno local
tiene por mandato de ley que establecer coordinaciones
mínimas con otros actores del territorio, tanto para proponer
278

a la comunidad el presupuesto de ingresos y egresos del
municipio, como para rendir cuentas de la ejecución de ese
presupuesto. Las inversiones públicas locales en función del
desarrollo económico tienen que ser presentadas a los
distintos actores y de ser posible concertadas para unir las
fuerzas tanto del sector privado si tiene interés en invertir en
algún sector, como proyectos de la sociedad civil en otro
sector. (... ) La Ley de Municipios, que es la pequeña
constitución de los gobiernos locales, establece que los
gobiernos municipales tienen el deber y el derecho de
resolver, bajo responsabilidad por sí mismos o asociados, la
prestación de todos los asuntos de la comunidad local, y
tiene una gran incidencia en el desarrollo económico de su
circunscripción, incluyendo la preservación del medio
ambiente. En el resto del articulado de la Leyde Municipios
se habla de su competencia para la normación, planificación
y control del uso del suelo, y el desarrollo urbano, la
promoción del turismo, el mantenimiento de la seguridad
higiénica de su circunscripción, los servicios públicos, etc. Lo
interesante es que el gobierno local tiene el deber de dar
respuesta a todas esas demandas, no necesariamente por sí
misma. Esto es lo importante, ya que lo puede hacer por
diferentes formas. Lo que sí no debe dejar de hacer es hacerlo,
ya sea por contratación de terceros, asociados en empresas
municipales o empresas mixtas en donde pueden estar de
socios con todos los derechos o deberes los pequeños
empresarios. Creo que hay grandes posibilidades de hacer
negocios seguros entre la pequeña y mediana empresa y los
gobiernos locales, ya que los gobiernos locales no disponen
de los suficientes recursos humanos y monetarios para
hacerlos."
Pero estos mandatos para el Gobierno Local
escasamente han devenido en un apoyo del mismo hacia la
microempresa. Las Alcaldías están demasiado agobiadas por
el peso de sus obligaciones y su mínima capacidad técnica y
financiera. Y no se percibe que las microempresas, como
señalaremos más adelante, son una oportunidad de descargar
279

a la Alcaldía de los muchos servicios que concentra. la falta
de especificidad sobre la forma concreta que debe adoptar
el fomento municipal del desarrollo socio-económico, ha
dejado en el limbo de las buenas intenciones el diseño de
una estrategia efectiva de desarrollo local. Armando Morales,
de laGTl, opina que "no existe un marco específico de apoyo
a la microempresa hasta el momento. Existen algunos
artículos de algunos reglamentos que tocan y abordan el
tema, pero de una manera muy casuística. Son pocas leyes.
Por ejemplo, una ley que toca el aspecto de la microempresa
pero tal vez no tan pertinentemente, es la ley de incentivo
turístico. Pero la toca de manera muy aislada, en el sentido
de que no la vincula muy fuertemente con los municipios.
Después existen otras iniciativas de ley pero que son muy
limitadas al quehacer de un sector. Los marcos jurídicos son
muy débiles y poco específicos."
3.2.2. El control y permiso para
operar
Es potestad de lasalcaldías conceder los permisos para
realizar ciertas operaciones, como el uso de terrenos
municipales, la ocupación de tramos en el mercado
municipal, el corte de la producción cafetalera, las líneas de
buses y las unidades de taxi, las cartas de compra-venta de
ganado, laextracción de leña, madera, arena y otros recursos
naturales. Asílo establece la Ley 40, el reglamento y el plan
de arbitrios. Cierto género de microempresas tienen que
vérselas con lasalcaldías para estas transacciones y no siempre
las Alcaldías han sabido ver en esta exigencia legal algo más
que una oportunidad de control. Pocas Alcaldías han
aprovechado este dispositivo para orientar, el acervo de
microempresas que surgen en el territorio bajo su jurisdicción,
hacia las actividades que pueden redundar en beneficio de
la población local.
En la práctica, losfamosos avales han estado rodeados
de una notoria corrupción. El plan de arbitrios y los permisos
280

y tasas de extracción se han convertido en el arca abierta
donde hasta el justo peca. Constantemente los medios de
comunicación denuncian cómo funcionarios municipales son
sobornados para la concesión de avales, o con cuánta
frecuencia los otorgan a sus familiares. La extracción de
madera es quizás la actividad que rompe record en este
sentido. Hasido absolutamente imposible un control eficiente
de la extracción y tráfico de madera. En la Costa Atlántica,
región en que se encuentran los municipios más ricos en
dicho recurso y la más vigorosa actividad deforestadora legal
e ilegal, las municipalidades no sólo no han sido capaces de
frenar la sobreexplotación del bosque, sino que han obtenido
pingüe beneficio participando en ella. Los Alcaldes suelen
alternar sus cargos en la municipalidad con puestos en el
INAFOR -la institución estatal a la que oficialmente se
encomienda el control de la extracción de madera- desde
donde consuman de manera más eficaz su participación en
dicha explotación.
Encualquier caso, tampoco en este ámbito existe una
mención explícita de las microempresas, muchas de lascuales
operan en la más llana informalidad. La formalización de
empresas y actividades se ha visto casi exclusivamente como
un mecanismo de control. Iván Gutiérrez, Presidente de
ASOMIF, sostiene que mediante la formalización "Ias
empresas pueden tener otras ventajas; por ejemplo, el acceso
a líneas de crédito que actualmente les están vedadas por
problemas de su informalidad en el negocio. Y en esta
legislación la alcaldía es un factor muy importante para
promover y generar esa formalización de los micronegocios
y empresas en los municipios." Darles un carácter formal,
agilizar lostrámites de inscripción que constituyen una rémora
que disuade de todo intento de formalización, sería un
magnífico espaldarazo municipal a las microempresas para
que se les abran las puertas de instituciones financieras,
comerciales y capacitadoras.
281

3.2.3. Relación fiscal y otros vínculos
tributarios
Las Alcaldías deben realizar el cobro del IBI, las
contribuciones especiales", el impuesto sobre ventas, las
matrículas y las tasas por servicios y aprovechamiento. No
tiene caso detallarla aquí lo que la ley establece en cada caso.
Todos estos cobros están estipulados por el Plan de Arbitrios.
Más pertinente es destacar el papel de las PYMEs en el
cumplimiento de esta obligaciones y el peso de su aporte a
los ingresos de las Alcaldías según el estudio de Alicia Sáenz
titulado "Los Gobiernos Municipales y la Pequeña y
Microempresa en Nicaragua."
Saénz observa que a nivel nacional sólo el 64 % de
las PYMES estaban pagando el impuesto sobre ventas en
1997. El 36 %, no estaba pagando los impuestos por haber
cerrado operaciones o por tener muy bajos niveles de ventas.
Según los resultados del estudio de Sáenz respecto de las
tendencias del comportamiento de las PYMEs en la
recaudación del impuesto del 2 % sobre ventas, el48 Alcaldías
entrevistadas (el 45.5%) opinaron que la tendencia es a
disminuir. Casi el 60 % de estas Alcaldías consideraron que
la disminución en la recaudación se debía a una reducción
en el número empresas y el28 % calcularon que ello se debe
a un declive en los ingresos de dichas empresas. Sólo un 13
% estimó que la disminución obedecía a deficiencias en la
recaudación.
También según el estudio de Sáenz, a nivel nacional
el 47.74 % de los ingresos que percibían las Alcaldías
procedían del cobro del 2 % del impuesto sobre ventas. En
19 Artículo51 del Plan de Arbitrios:Las Alcaldíaspodrán imponer contribuciones
especiales para la ejecución de obras o para el establecimiento, ampliación o
mejoras de servicios municipales, siempre que a consecuencia de aquéllas o
de éstos. además de atender al interés común o general, se beneficie
especialmente a personas determinadas aunque dicho beneficio no pueda
fijarse en una cantidad concreta.
282

esa situación, el aporte de las empresas al financiamiento de
las actividades de los Gobiernos Locales era considerable.
Por supuesto que este aporte presentaba muchas variaciones
según los departamentos. Sólo en 6 departamentos el aporte
de ese impuesto era superior al 40 % de los ingresos totales
Chinandega, Granada, Jinotega, Managua, Masaya y la RAAN.
En los restantes 11 departamentos el aporte era inferior al 40
%, incluyendo casoscomo el de RíoSanJuany Madriz, donde
los aportes eran respectivamente de 7.11 % Y 13.66 %. En
cualquier caso, la contribución de las PYMEs a ese impuesto
era notable: correspondía al 75.29 % del total que recibían
las Alcaldías en concepto del 2 % sobre ventas y al 35.95 %
en los ingresos totales de las Alcaldías. Sólo en Jinotega y
Masaya el aporte era superior al 35 %.
En materia de tasa de aprovechamiento y de servicios
no existe un detalle sobre el aporte específico de las PYMEs.
Pero Sáenz encontró que la tasa de servicios de mayor
generación de ingresos es el uso de tramos en el mercado,
que tiene e116.31 % del total de ingresos de las 18 tasas por
servicios. Es obvio que en este caso se trata de un aporte
exclusivo de las microempresas porque en los mercados
municipales sólo seubican comerciantes de reducido calibre.
Los mayores porcentajes de participación en los ingresos por
el uso de tramos en el mercado le corresponden a los
departamentos de Chinandega, Granada, Matagalpa, Nueva
Segovia y Rivas.
El aporte total de las PYMEs a los ingresos de las
Alcaldías en 1996 fue calculado a nivel nacional en 47.84
%. Sólo en Jinotega, León, Masaya y Rivas ese aporte
sobrepasa el promedio nacional. Pero este aporte tiene dos
inconvenientes que debemos tratar. En primer lugar, en el
aporte a los ingresos municipales el liderazgo le correspondía
la impuesto sobre ventas, que por disposición del poder
legislativo desapareció tras una reducción en 4 años del 0.5 %.
283

Debido a unas reformas en la ley tributaria, el
impuesto sobre ventas desapareció en el 2001 y la alcaldía
únicamente podrá cobrar a las microempresas el impuesto
de bienes inmuebles (IBI), alquiler de locales (como los
establecimientos en los mercados municipales) y tasas de
servicios y aprovechamiento. Todos estos cobros son muy
difíciles de efectuarse debido a que las municipalidades no
cuentan con suficiente y eficiente personal para el monitoreo
de las extracciones y su cobro. La aplicación del Impuesto
sobre Bienes Inmuebles cuenta con el obstáculo estructural
de lo desactualizados que se encuentran los registros de la
propiedad y el sistema catastral, en buena medida debido a
la informalidad de las transacciones de tierras, las de orden
particular y las efectuadas por los últimos tres gobiernos en
el marco de reformas agrarias y pago de indemnizaciones a
los desmovilizados de guerra.
Por ejemplo, al norte de Chinandega, Santo Tomás,
San Pedro, San Francisco y Cinco Pinos, solamente 17 de
cada 10 personas tienen escrituras legales de sus propiedades.
¿Qué tanto por ciento sobre Bienes Inmuebles van a cobrar
esas alcaldías, si el 83 % no tienen las propiedades
formalmente registradas? Este es un elemento que frena el
desarrollo local porque esos productores no pueden ponerle
hipoteca a sus fincas y acceder a créditos ante los gobiernos,
y las alcaldías ni siquiera pueden obtener el 1 % del valor
catastral de las fincas bajo su jurisdicción.
Ensegundo lugar lugar, el énfasis en el aspecto fiscal
de la relación entre Alcaldías y microempresas ha producido
un reduccionismo y una competencia adversa, según lo
expone Gustavo Valle Salinas: "En lo general los gobiernos
locales, con raras excepciones, miran a los pequeños y
medianos negocios como una posibilidad de sacar recursos
por pago de matrículas y pago de los impuestos
correspondientes, sin tener en cuenta la rentabilidad de los
negocios y la necesidad misma de promoverlo para que en
el largo plazo sí sean realmente sujetos de crédito y sujetos
284

solventes para pagar los impuestos a tiempo y cada vez más
impuestos. El propio Plan de Arbitrio, que es como quien
dice la parte de la hacienda pública local, es decir, de donde
puede generarse recurso del propio municipio para sus obras,
para sus gastos corrientes, sus propios gastos de capital, el
propio plan de arbitrio tal como está establecido es un
obstáculo real para incentivar ese encuentro necesario. Esto
se debe a que el plan de arbitrio sólo permite cambios en los
montos de los impuestos luego de una discusión en la
Asamblea Nacional; es decir, que los gobiernos locales no
tienen autonomía propiamente para cambiar el porcentaje
de los impuestos como ocurre en otros países, donde los
gobiernos tienen un margen de maniobra para incentivar o
desincentivar actividades. Nosotros estamos claros que con
esa posibilidad, los municipios podrían tener una herramienta
de hacienda, financiera, para estimular alguna actividad o
para correr una actividad nociva para el territorio, porque no
necesariamente toda actividad económica es buena; o si se
permite que una actividad que requiere de inversiones muy
fuertes para la preservación ambiental se necesita también
cobrarles ese deterioro que pueden producir. Laliberalización
de ese Plan de Arbitrio puede ser un instrumento para que
esta alianza o este estímulo de alguna actividad
microempresarial pueda establecerse."
Aun cuando la Alcaldía se conciba exclusivamente
como una entidad prestadora de servicios, una modificación
en su relación fiscal con las microempresas se revela como
beneficiosa para todos. Pero muchas Alcaldías entienden su
relación con las microempresas como un juego se suma cero:
las microempresas son percibidas ante todo como evasoras
fiscales. Secarga con una serie de prejuicios muy enquistados:
para las microempresas el Alcalde es un cobrador y para el
Alcalde las microempresas no son más que un agente que
tributa o -peor aún- que evade sus obligaciones tributarias.
Ambas partes -Alcaldías y Microempresas- se
beneficiarían de una política tributaria que premie o penalice,
285

según el caso, a las grandes, medianas y microempresas de
acuerdo a los beneficios que aporten al municipio o los
perjuicios que le inflijan. Los beneficios podrían ser:
transferencia de tecnología, generación de empleo,
generación de valor agregado mediante procesos industriales,
etc. Los perjuicios podrían ser: daños al medioambiente,
extracción de recursos naturales no renovables, etc. En base
a una justa ponderación de los beneficios y perjuiciosse podría
graduar un sistema de contribuciones que irían desde la
exención de impuestos y tasas de extracción (o incluso desde
un impuesto negativo para las empresas poco solventes pero
con futuro?") hasta multas a las empresas que generen
externalidades negativas o cuyas operaciones supongan un
excesivo consumo de los recursos naturales" , o bien el cobro
puede hacerse bajo la forma de una contribución especial
(artículo 51 del Plan de Arbitrios) para crear un fondo con el
cual encomendar la reparación del daño a una microempresa.
3.2.4. Creación de microempresas
municipales para la prestación
de servicios locales
LasAlcaldías tienen la potestad de facilitar el proceso
de creación de empresas y microempresas y de
infraestructuras productivas, a fin de contribuir a la solución
de los principales problemas económicos y sociales de la
población. La Ley de Municipios, en lo referente a las
20 El concepto de impuesto negativo fue introducido curiosamente por Milton
Friedman. Ensu acepción, dicho impuesto consistía en una transferencia directa
de lasfinanzas públicas a los ciudadanos cuyo nivelde ingresos esté por debajo
de un monto estimado como básico. En nuestra propuesta, el impuesto
negativo sería una transferencia municipal a las microempresas poco solventes,
pero prometedoras e interesantes para el municipio por diversas razones que
operarían como criterios de selección (generación de empleo, efecto
demostración, promoción del turismo, introducción de tecnoloqías ecológicas
e innovadoras, etc.). La transferencia, antes que en metálico, podría consistir
en cursos de capacitación, mejoramiento de la infraestructura vinculada a sus
actividades, avales para acceso al crédito, etc.
21 El pago de estas multas puede ser efectuado en servicios,especialmente, cuando
fuere el caso, en servicios destinados a reparar el daño ocasionado por la
empresa: reforestación, purificación de agua, etc.
286

empresas municipales, en el artículo 58 menciona que los
Municipios podrán constituir empresas para la prestación de
servicios públicos municipales, estrictamente relacionados
con el ejercicio de sus competencias. Asimismo corresponde
al Consejo, a propuesta del Alcalde, aprobar la constitución
de empresas municipales, que se regirán de conformidad
con la presente Ley, su Reglamento y demás de la República.
(Arto. 59) y anualmente, los Directores o Gerentes de las
Empresas Municipales deberán presentar los informes
financieros sobre la gestión y resultados de estas Empresas
ante el Consejo respectivo para su aprobación. (Arto. 60).
Las empresas municipales podrán ser mixtas, con
participación de capital privado y deberán presentar
anualmente susbalances al Consejo Municipal por intermedio
de su gerente o Alcalde. El consejo de administración de la
empresa deberá solicitar al consejo municipal la aprobación
de cualquier enajenación, a cualquier título de bienes de
capital o bienes inmuebles de la empresa, que la misma
deberá realizar, y para inscribir la empresa en el Registro
Público Mercantil correspondiente, bastará la certificación
de la Resolución Creadora, emitidas por el Secretario del
Consejo Municipal, para que el registrador le dé el tramite
correspondiente. (Artos. 100 - 103)
Bravo (2001) hace referencia a que la empresa
municipal seconstituye por Resolución del Consejo Municipal
respectivo, a iniciativa del Alcalde y señala que muchas
empresas municipales no cumplen con el requisito formal
de dictar por el Consejo Municipal la Resolución creadora y
el registro de la misma. Según Bravo, "la empresa municipal
es una posibilidad para la prestación de servicios públicos
municipales de manera eficiente, ágil en su creación y de
acuerdo con la Ley de Municipios. Es un espacio que seabre
a la participación ciudadana."
Los excedentes obtenidos por las empresas
municipales estarán exentos de impuestos fiscales y deberán
ser incluidos en el presupuesto Municipal. Podrán ser
287

reinvertidos en la empresa o destinados a obras, ampliación
y mejoras de los servicios municipales. Esta cláusula
probablemente no hace muy atractivo al microempresario
la participación en laempresa mixta municipal. Posiblemente
le resulte más atractiva las venta de manera independiente
de sus servicios a la Municipalidad, según la contempla el 9
de la Leyde Municipios: los Municipios podrán, en el ejercicio
de sus competencias, "celebrar contratos o otorgar
concesiones previa licitación con personas naturales o
jurídicas, de carácter privado, para la ejecución de funciones
o administración de establecimientos o bienes que posea a
cualquier título, sin menoscabo de ejercer sus facultades
normativas y de control."
Existe una serie de servicios que la Alcaldía tiene que
prestar a la comunidad. Por ejemplo, la construcción de
andenes. Una pequeña empresa podría especializarse en
construir andenes no solamente para un pequeño municipio,
sino para un grupo de municipios. Hay múltiples posibilidades
de potenciar esos negocios. La microempresa debe tener en
cuenta los instrumentos legales de las empresas mixtas, de
las empresas asociativas, la privatización misma de algunos
servicios, o la cogestión de algunos negocios para la
prestación de algunos servicios municipales. De hecho en
Managua el cobro dellBI ha sido delegado en dos pequeñas
empresas privadas.
Enel artículo 7 de la Leyde Municipios encontramos
algunos de los campos de trabajo que podrían encomendarle
el Gobierno Local a las microempresas:
a) promoción del turismo
b) recaudación de impuestos
c) limpieza pública por medio de la recolección, tratamiento
y disposición de los desechos sólidos
d) impulsar, garantizar y regular el transporte colectivo intra
municipal y administrar las terminales de transporte
terrestre inter-urbano
288

e) construcción y mantenimiento de obras en beneficio de
la comunidad (andenes, aceras, plazas, centro comunales,
centros de salud urbanos y rurales, caminos y calles,
puentes, parques y otros centros recreativos y deportivos,
etc.)
f) mantenimiento y administración de cementerios
g) mantenimiento, seguridad e higiene de mercados, rastros
y lavaderos públicos
h) garantizar la higiene comunal realizando el drenaje pluvial
y la eliminación de charcas
i) protección del patrimonio arqueológico y artístico de su
circunscripción: provover lasartes por medio de museos,
exposiciones, ferias, fiestas tradicionales, bandas
musicales, monumentos, sitios históricos, etc.
j) construcción, mantenimiento y administración de
bibliotecas
k) prestación de servicios de agua, alcantarillado sanitario y
electricidad
1) tratamiento de aguas negras del municipio
11) administar puertos fluviales y lacustres.
Es fácil concebir, por ejemplo, una alianza entre los
microempresarios, la industria turística y lasalcaldías. Pero la
tradición centralizadora también opera a nivel local y en
algunos caso las Municipalidades no desean delegar -en este
caso bajo la figura de una compra de servicios- sus
obligaciones. También se trata, en la mayoría de los casos,
de un problema financiero: las Alcaldías no siempre tienen
con qué pagarle sus servicios alas microempresas, y menos
aún para que lleven a cabo labores que la Alcaldía misma no
está realizando.
289

3.3. Estado del conocimiento sobre
la relación entre alcaldías y
microempresas
El único estudio que de forma explícita y directa
aborda la relación entre microempresas y municipalidades
en Nicaragua se titula "Los gobiernos municipales y la
pequeña y microempresa en Nicaragua" y fue preparado en
abril de 1997 por la Licenciada Alicia Sáenz para la Dirección
General de la Pequeña y Micro Empresa, adscrita al Ministerio
de Economía y Desarrollo. Dicho estudio es bastante amplio,
y aunque se explaya más sobre la relación fiscal, también
tiene un largo apartado que documenta el apoyo de los
gobierno municipales a las microempresas. Sin embargo,
debido a la naturaleza abarcadora del estudio -proporciona
abundantes cifras de cuántas alcaldías invierten en apoyo de
la microempresa, de la cantidad de proyectos que manejan
ya qué sectores de las microempresas estaban beneficiando
, pero no se documenta en detalle ningún caso, ni se
sistematiza qué los hace exitosos ni los mecanismos operativos
que hacen posible dicho apoyo.
Otros trabajos contienen acápites que tangencialmente
abordan potencialidades de la relación alcaldía-microempresa
o, por tratarse de informes de proyectos, documentan algunas
experiencias concretas, pero habitualmente no pretenden
pretender profundizar más sobre la posibilidad de un papel
clave de las alcaldías en la promoción de las microempresas.
En base a tres aspectos de la problemática -tipología, avances
y obstáculos- presentamos una primera reseña de lo que esos
estudios han encontrado.
3.3.1. Tipología de las microempresas
En Nicaragua la microempresa no presenta un modelo
único. Existen diversos tipos. El concepto básico de
290

microempresa considera como talla unidad económica que
emplea un máximo de 5 trabajadores y posee un capital (fijo
y variable) que se calcula en menos del equivalente de
aproximadamente 20,000 dólares. Lasmicroempresas suelen
utilizar mano de obra familiar y recursos locales, escasa
dotación de capital, tecnologías con uso intensivo de mano
de obra y una fuerza de trabajo no calificada que adquirió
sus conocimientos fuera del sector educativo académico.
Una estrategia de apoyo a las microempresas debe
partir de un claro concepto de qué es la microempresa, a fin
de diseñar políticas adecuadas al sector. Ese requerimientos
fue enfatizado por algunos de nuestros entrevistados. Luis
Murillo, Coordinador del Posgrado en Desarrollo Local de la
UCA, advirtió que «la mayor parte de organismos no
gubernamentales establecen un tipo de plan desarticulado;
por ejemplo establecen un plan de capacitación con
financiamiento, pero esto no genera una verdadera actividad
microempresarial, y esto es un problema grave y es un
problema conceptual porque se confunde la microempresa
como una unidad económica productiva que toma decisiones
desde el punto de vista empresarial y lo que son algún tipo
de actividad de subsistencia. Hasta que no se resuelva la
verdadera conceptualización y no se formen planes de
desarrollo hacia el sector microempresarial, no se va a tener
gran avance.»
Hasta la fecha, el estudio más completo sobre la
microempresa realizado hasta la fecha fue obra del JIIEC
MIFIC-GTl. Calcula un total de 148,082 microernpresas."
Su censo, encuesta y análisis sólo contempla las
microempresas urbanas. Y no existe nada semejante a nivel
rural que tenga pretensiones nacionales. De acuerdo al
estudio, el universo de microempresas urbanas se puede
clasificaren lasactividades presentadas en el siguiente cuadro:
22 Dato que no coincide con el que proporcionamos antes en base al estudio del
INEC/MEDE/GTl.
291

Fabricación de bienesde máquinaso equipos 24,462 16.5
Energía, electricidad, agua y construcción 7,470 5
Restaurantes, bares, hotelesy moteles 8,460 5.7
Comercio automotriz 4,752 3.2
Comercioal por mayor 2,139 1.4
Comercioal por menor 77,121 52.1
Transporte, almacenamiento y comunicaciones 4,748 3.2
Actividades empresariales, inmobiliarias y de alquiler 3,383 2.3
Servicios de enseñanzas, sociales y de salud 3,096 2.1
Servicios comunitarios, sociales y personales 12,451 8.4
Total 148,082 100.00
2J
El comercio al por menor agrupa la mayor parte de
lasmicroempresas. Mientras el comercio al por mayor sesitúa
en el extremo opuesto. A nivel departamental la distribución
de fas microempresas es la siguiente:
2J INEC/MIFIC/GTL Enero 1999. Estructura de la Microempresa. Actividades
Económicas de la Microempresa Urbana Nacional. Análisis Sectorial de la
Economía Nicaragüense. Volumen 11. Managua.
292

24
Boaco 2,567 1.7
Carazo 5,013 3.4
,Chinandega 14,342 9.7
Chontales 4,326 2.9
Estelí 6,590 4.5
Granada 5,164 3.5
Jinotega 3,455 2.3
León 12,976 8.8
Madriz 1,461 1
Managua 62,717 42.4
Masaya 11,458 7.7
Matagalpa 8,797 5.9
Nueva Segovia 2,966 2
RAAN 857 0.6
RAAS 1,925 1.3
Río San Juan 435 0.3
Rivas 3,032 2
Total 148,081 100
El vertiginoso crecimiento de Managua -que
concentra aproximadamente 1 millón de los 5 millones de
habitantes que tiene el país-, fruto de la migración del campo
a la ciudad y del flujo de las ciudades pequeñas a la capital,
ha producido su descomunal concentración de
microempresas (el 42.4 % del total nacional). Las
microempresas han sido el colchón de amortiguamiento del
desempleo en la capital para una creciente población
económicamente activa que, en no pocos casos, carece de
la capacitación suficiente para encontrar otro género de
ubicación laboral.
La clasificación por tiempo de operaciones y número
de trabajadores se presenta en la siguiente tabla:
24lbidem.
293

25
Antes de 1980 568 23.8 285 28.1 853 25
1981 - 1990 703 29.4 327 32.2 1,030 30.3
1991 - 1994 644 27 260 25.6 904 26.6
1995 252 10.6 91 9 343 10
1996 188 7.9 50 4.9 238 7
1997 33 1.4 3 0.3 36 1.1
Total 2,388 100 1,016 100 3,404 100
Aparentemente la constitución de microempresas ha
venido declinando. Pero puede ser que esa disminución sea
más un reflejo de la deficiente capacidad de registro y censo
de lasinstituciones que lasestudian que de una desaceleración
real en la tasa de creación de microempresas. E cuadro
también indica que ha disminuido más la creación de
microempresas de más de un trabajador. Probablemente se
deba a la bancarrota del modelo cooperativo y a una
mayoritaria constitución de empresas más débiles, que
requieren menos dotación de capital, personal y capacidad
de coordinación.
La clasificación como microempresa del estudio del
INEC-MIFIC-GTZ se hizo únicamente en base al criterio del
número de trabajadores (de 5 ó menos), lo que impone un
fuerte sesgo de entrada. No setomó en cuenta, por ejemplo,
las enormes diferencias de ingresos que existen en las
empresas con ese volumen de empleados. Es muy forzado
incluir en el mismo saco el comercio automotriz y el comercio
al por menor del mercado municipal. De ahí que una encuesta
entre ese universo de empresas arrojara como resultado que
el 94 % de las microempresas operan en locales propios y
25lbidem.
294

solamente el 6 % en locales alquilados. Resulta muy poco
fidedigno el dato de que exista tan alto porcentaje de
microempresas con local propio. Y menos creíble aún es el
supuesto de que la tipología se reduzca a locales propios o
alquilados, sin incluir predios baldíos, andenes, locales de
amigos o familiares, terrenos públicos, etc. Es difícilformarse
una idea apropiada de las dificultades de las microempresas
y las políticas más adecuadas para su fomento con una
tipología que presenta estas limitaciones. Aun así, el estudio
del INEC-MIFIC-GTZ dio a conocer que el 91.4 % de las
microempresas -consideradas como tales por el rasgo de tener
5 ó menos empleados- no llevan ningún tipo de registros
que permitan determinar con certeza el resultado financiero
de sus operaciones. Sólo el 7.2 % llevan anotaciones sin
controles y apenas el 1.4 % llevan contabilidad.
Armando Morales, de la GTZ, también manifestó la
necesidad de una clasificación no tan de catálogo: "Primero
no existe un marco jurídico que realmente facilite el papel
de la microempresa, no solamente a microempresa, sino
también empresarios individuales, porque la microempresa
muchas veces está ligada a grupos familiares; pero también
hay empresarios individuales, grupos gremiales o cooperativas
que no son microempresas en ese sentido solamente."
La necesidad de buscar generar tipologías que tomen
en cuenta otros criterios y que sean eficaces para el diseño
de políticas diferenciadas ha tenido eco en algunos
economistas. Mario Davide Parrilli y Eddy Narváez del Instituto
de Investigación y Desarrollo "Nitlapán" de la UCA han
estudiado los sectores industriales de muebles y calzado, y
han generado tipologías para sus productores y comerciantes
en base a la combinación de niveles de precios, calidad (fina,
ordinaria y de mercado), número de trabajadores, volumen
de ingresos, segmento de mercado en que ubican sus
productos (clase alta, media, pobre o exportación), años de
operar, calificación de los operarios, modalidad de demanda
(con pedido previo, ligado a algún comerciante particular,
295

vendiendo en su local de trabajo), etc. La combinación de
estas variables determina unos tipos cuyas características
jerarquizan las políticas que les deben ser aplicadas con mayor
urgencia y adecuación: productos financieros (plazos, tasas
de interés, montos que pueden absorber), tecnología,
promoción de ferias, etc. El problema de estos estudios, muy
avanzados en sus pretensiones, estriba en que de momento
sólo hayan cubierto dos ramas (mubles y calzado). Para el
tema que nos ocupa presentan dos limitaciones adicionales:
se enfocan sobre toda una rama (y no exclusivamente sobre
la microempresa, con lo que no se detallan tipos de
microempresas) y no se profundiza suficientemente sobre
los vínculos institucionales de las microempresas,
especialmente sobre sus vínculos con los Gobiernos Locales.
Pero no cabe duda de que estos estudias proporcionan más
que un indicio de hacia qué dirección deben apuntar nuestros
esfuerzos.
Clasificaciones útiles de cara al diseño de una
estrategia atenderían al grado de iniciativa, fiabilidad (cuyos
indicadores podrían ser el expediente crediticio -para el
vínculo externo- y la reputación a nivel comunitario -para
los lazos locales-), el apoyo recibido de ONGs, su balance de
género, su relación e impacto con los gremios y
organizaciones locales, su capacidad de generar empleo e
introducir nuevas tecnologías y técnicas ecológicas. Aún
queda un largo tramo por recorrer en este campo.
3.3.2. Avances, experiencias positivas
y acercamientos
En la promoción de la microempresa algunas alcaldías
han sabido aprovechar las oportunidades que ofrece la ley o
se las han ingeniado para abrir brecha con innovaciones de
mucho provecho para la microempresa. Las experiencias
positivas suelen ser de cuatro índoles, de acuerdo a su
procedencia: 1) las emprendidas por iniciativa del Alcalde
de turno, 2) las que se insertan en una tradición, 3) las
296

realizadas en el marco de proyectos amplios con
financiamiento de los multilaterales (generalmente el Banco
Mundial) y 4) lasque suponen una colaboración entre üNGs
y alcaldías.
1) Las emprendidas por el Alcalde de turno son las que
menos carácter institucional presentan. Están montadas
sobre el carisma del Alcalde y dependen enteramente de
su iniciativa. La tendencia a barrer con todo el personal
cuando la nueva administración asume el poder, a veces
incluso cuando se trata del mismo partido, ha devenido
en un continuo recomenzar y pérdida del hilo de políticas
y la memoria institucional. Pero es posible que una
sistematización detallada y destinada a recabar
información sobre los municipios redunde algún día en
un instructivo sobre municipalismo, un referencial
metodológico, un catálogo de sugerencias útiles o incluso
un paquete de reformas a las leyes vigentes. Una de las
experiencias más notables en este sentido fue emprendida
por el anterior Alcalde de SanFrancisco Libre. Conociendo
la situación crítica de las cooperativas y muchos pequeños
productores agropecuarios, y el hecho de que su
insolvencia no les permite cumplir con el pago dellBl, el
Alcalde decidió poner en práctica el viejo mecanismo del
trueque: intercambio de impuestos por servicios. Enotras
palabras, los productores pagaban sus impuestos a la
Alcaldía precisamente en un servicio que el Gobierno
Municipal está obligado a ofrecer: mantenimiento de
caminos. Obviamente, este trueque se puede realizar
igualmente con otros servicios: recolección de basura,
construcción, cuido del medioambiente, promoción del
turismo, etc. De esta forma, las microempresas no seven
empujadas hacia la quiebra al cumplir con sus
obligaciones tributarias y los ciudadanos reciben los
servicios.
Existen otros ejemplos de alcaldías que han llegado a
acuerdos de colaboración con los vendedores del mercado
297

para que éstos le den mantenimiento a tramos, o para tener
un costo compartido de energía. En algunos municipios en
los que los alcaldes han logrado que los dueños de tramos
pongan sus medidores y paguen recibos, y esa es una manera
de que la alcaldía disminuya costos en el ejercicio de su
competencia.
Hay otros casos donde los Alcaldes han decidido
contratar microempresas para que realicen algunas labores
de competencia del gobierno local. Estas contrataciones
tienen un costo reducido para la Alcaldía. En esos casos la
relación alcaldía-microempresa es beneficiosa ya que algunas
alcaldías pobres -La concepción, San Juan del Sur, Catarina,
Niquinohomo, San Juan de Oriente Nandasmo, Diriomo.
Diria, Ticuantepe- son apoyadas en el cumplimiento de sus
tareas, y de esta forma también la microempresa beneficia al
municipio generando empleos.
2) Las experiencias que se insertan en una tradición se
pueden encontrar en aquellos municipios donde existe
una especialización en alguna industria reconocida a nivel
nacional (a veces también en el ámbito internacional),
que hace famosos a sus pobladores y que involucra a los
funcionarios del gobierno local, muchos de ellos
directamente interesados en el desarrollo de dicha
industria porque son artesanos de la misma o porque lo
son sus familiares. En Diriomo existe una larga tradición
de producción y venta de cajetas y fritanga. En ese
municipio hay algunas cooperativas de crédito y apoyo
al productor y de financiamiento a pequeñas industrias y
comercios - caramelos, dulces, cajetas, fritangas - que se
coordinan con la Alcaldía como por ejemplo la
cooperativa San Isidro y Coop. Guadalupe.
El Municipio de Masaya cuenta con un sinnúmero de
microempresas de fabricación de calzado, hamacas, bolsos,
trabajos en barro, bordado, tejidos, etc. que mantienen
excelentes relaciones con el Gobierno Local. Estese convierte
298

en promotor e impulsor de su desarrollo. Asimismo en el
municipio de La paz Centro y León se dan experiencias
similares. El producto obviamente varía según las
características de cada municipalidad: en ese departamento
lo que se comercia con éxito a través de la microempresa
son los quesillos, el barro, los bloques para la construcción,
etc. Las alcaldías de León mantienen, al igual que Masaya,
una excelente relación con la microempresa para promover
el desarrollo local.
Masatepe ha sido históricamente fabricante de sillas
abuelitas. Cuando se hizo necesario variar el diseño y los
materiales y se requirieron capacitaciones para uso de
diferentes maderas y de diferentes diseños de sillas, la Alcaldía
se vio involucrada tanto en la capacitación como en la
búsqueda de comercialización. El nuevo modelo de sillas
requería de maderas flexibles y fibras vegetales, que se
encuentran en la Costa Atlántica. Ahora se pretenden
establecer vínculos intermunicipales para fomentar la
microempresa local y promover así el desarrollo local.
También para la promoción de la microempresa productora
de muebles, la Alcaldía estableció un parque de ferias en las
instalaciones del antiguo ferrocarril. De manera que ahora
los productores, apoyados por el alcalde, tienen un espacio
para comercializar.
En el departamento de Nueva Segovia, debido al
desarrollo de la industria forestal, existe una tradición de
vínculos entre productores de pinos, muebleros y las Alcaldías
que han dado lugar a una serie de iniciativas interesantes.
Los dueños de bosques, las Alcaldías y los industriales
constituyeron un Fondo Forestal Tripartito, empleado
inicialmente para realizar un pre-inventario forestal y controlar
los incendios. Todo ello fue parte de un esfuerzo conocido
como el "Triánqulo Social Forestal de Nueva Segovia", que
dio origen a la Asociación de Municipios de Nueva Segovia
(AMUNSE). Esta asociación municipal es de la escasas
experiencias exitosas en Nicaragua. Se ha propuesto "colegiar
299

una serie de respuestas organizadas frente al tema de la
gestión de los recursos financieros, sociales, ambientales y
ecológicos. Se trata de un esfuerzo interesante por la
posibilidad que ofrece de superar el -a veces- exagerado
municipalismo local y de integrar y colegiar respuestas
conjuntas para el desarrollo departamental.'?" la constitución
de esta asociación municipal, y su relación con los
productores, ha sido posible por lafuerte tradición asociativa
del departamento, notoria en la existencia de diversos
gremios, una fortaleza inusual del sector productivo que ha
mostrado su eficacia para consensuar respuestas y convertirse
en contrapartes de iniciativas públicas y privadas, nacionales
y extranjeras.
3) Los multilaterales también han hecho un esfuerzo para
que los gobiernos municipales tengan un papel activo
en la promoción de la microempresa. Uno de los
programas más contundentes fue financiado por el Banco
Mundial y funciona bajo el nombre de PROTIERRA. La
UTM, Unidad Técnica Municipal, de cada municipio
propone proyectos que el INIFOM financia con una
cartera suministrada por el BM. En la práctica, las UTM
han funcionado con mucha independencia de laAlcaldía,
sin que se produzca la externalidad muy esperable de
una transferencia tecnológica y administrando unos
recursos que sobrepasan en muchos casos el presupuesto
municipal. Sin embargo, aparte de los logros directos
(capacitaciones de productores, crédito a
microempresarios que no acceden a otras fuentes de
financiamiento, etc.), cabe destacar el logro de ir
institucionalizando el rol de los Gobiernos Locales como
promotores del desarrollo.
PROTIERRA no es único caso a apoyo desde INIFOM y
organismos internacionales. Algunos municipios han
26 Parrilli, Mario Davide. 2000. "Reactivando las cadenas de pinares en las
Segovias." Análisis y conclusiones a partir del study-tour en Dipilto, Santa
Clara, Jalapa, Ocotal y Estelíen mayo del 2000 impulsado por C1FOR, Banco
Mundial, BID, PROFOR y Nitlapán-UCA
300

tenido el apoyo de un programa que ha trabajado con
INIFOM, que se llama PRODEL y promueve crédito
alternativo para que la gente que tiene alguna
microempresa pueda desarrollar acciones de subsistencia.
Dentro de las experiencias positivas también podemos
mencionar el Proyecto de Manejo Integral de Desechos
Sólidos (PROMIDS). Este proyecto es apoyado por
INIFOM. LaAlcaldía delega las competencias de Limpieza
de calles y Recolección de Basura a la microempresa
directamente con la participación de la mujer y cuenta
con la participación de la población en el cumplimiento
de compromisos como cortar en pedacitos la basura
voluminosa - chagüite, ramas - separar la basura orgánica
de la basura inorgánica, barrer bien la cuneta, etc.
4. Las ONGs están llenando un vacío en planes de desarrollo,
estrategias para construir un tejido económico local más
competitivo y proveer de financiamiento y tecnología.
Hay muchas experiencias de colaboración entre OIJGsy
Alcaldías, y algunos intentos de formalizar ese vínculo.
La ONG española Solidaridad Internacional ha llegado
incluso al sano extremo de exigir que sus contrapartes
ONGs nacionales- obtengan un aval de las Alcaldías de
los municipios donde abren operaciones.
Desafortunadamente algunas Alcaldías no saben explotar
esa condición para coordinar y orientar el trabajo de las
ONGs insertándolo en una estrategia de desarrollo
municipal. Obviamente, esto sucede porque las
Alcaldías carecen de dicha estrategia y están dispuestas a
dar la bienvenida a cualquier tipo de inversión en su
territorio.
En el caso concreto de prornocron de la
microempresa, la Alcaldía de Ocotal, con fondos recibidos
de ONGs durante la reconstrucción post-Mitch, se abocó a
la constitución de microempresas a fin de beneficar a la
población con fuentes de empleo y para afianzar la
transferencia tecnológica que durante los momentos de
301

emergencia y rehabilitación se desarrolla con ímpetu
inusitado. El proyecto más célebre en este sentido es lafábrica
de adobe para las casas de los damnificados del Mitch, que
inicialmente apoyó una ONG española y administró la
Alcaldía, y que está en proceso de pasar a manos de los
trabajadores y recibe actualmente el apoyo del PNUD. Pero
hay otros muchos proyectos que fueron apoyados por ONGs.
Como acercamientos y avances se puede mencionar
también que con mucho éxito y debidamente legalizada
opera en Estelí un centro recreativo cuyos excedentes se
dedican a la construcción de un estadio de fútbol. En este
caso la Alcaldía se beneficia de esta relación ya que tiene la
competencia de construcción de parques y de fomentar
recreación.
Otra experiencia positiva, que consideramos como
avance es el caso de laONG "Xochilt Acalt"donde lasmujeres
de Malpaisillo, León, organizadas en un proyecto de
educación, servicios, producción y organización, prestan
servicios de salud, alfabetización y capacitación técnica,
impulso a actividades productivas agrícolas, ganaderas e
industriales. Actualmente inicia un programa de participación
ciudadana para fomentar la democracia y la cultura política.
El principal componente de este proyecto consiste en una
serie de capacitaciones a líderes comarcales realizado en
colaboración con la Alcaldía.
Uno de los logros más importantes del Centro
"Xochilt-Acalt" es la Clínica Móvil. El auspicio de la Alcaldía
sandinista fue un elemento importante para echar a andar el
proyecto. "Durante los primeros años, -reconocen las
fundadoras- su actitud fue particularmente positiva hacía el
Centro, hasta el punto de que el Consejo Municipal aprobó
a finales de 1992 una subvención mensual de un milcórdobas
para cubrir gastos de combustible de la clínica móvil, y
cuando se dio la privatización de la bloquera también fuimos
beneficiadas como una institución más del municipio que
302

hacía un trabajo social dirigido particularmente a mujeres".
Las mujeres de esa OIlG han tenido muy buenas relaciones
con los funcionarios de la Alcaldía, que respetaron la
independencia política de la ONG.
CEPRODEL comenzó a trabajar en Occidente desde
1991 con las alcaldías, brindándoles consultorías y
apoyándolas en susdiagnósticos. A partir de 1993 se abre la
primera oficina en León, ya manejando fondos de crédito, y
en el 1998 se abre otra en Chinandega. Desde estas dos
oficinas departamentales se comienzan a abrir las oficinas
corporativas conocidas como CODELSA (Corporación de
Desarrollo Local S.A.)en Telica,Quezalguaque, El Viejo, Cinco
Pinos, Villa Nueva y, recientemente, las de Posoltega y
Chichigalpa, donde funcionan como una sociedad entre el
CEPRODEL, el gobierno local y los productores laboriosos y
honrados de cada municipio. Pero la historia del crédito
agropecuario data desde hace tres años. Anteriormente, la
mayor experiencia la acumulaba CEPRODEL en el sector
urbano. Se puede decir que desde el 97 a esta parte, se han
financiado tres ciclos agrícolas.
En el año 1998, CODELSA, se contactó con la
Fundación FRIEDRICH EBERT para que les apoyara en el
proceso de establecimientos de agendas locales. Con esta
organización se desarrolló en Telica y Quezalguaque una
consulta que involucró a líderes locales, ONGs que trabajan
en esas localidades e instituciones gubernamentales.
En Telica y Quezalguaque se creó una Oficina de
Desarrollo Intermunicipal - ODIM -, sobre la basede acuerdos
negociados, por un lado con lasorganizaciones que trabajan
en los municipios y por otra con el aporte de lasAlcaldías. La
ODIM elaboró documentos de proyectos productivos e
infraestructuras, que fueron aprobados sin necesitar
correcciones de losdonantes y que a su vezfueron ejecutados
por lasAlcaldías. También se elaboró un plan de políticas de
incentivos municipales, dirigidos a incrementar la masa
303

tributaria, y se elaboró la propuesta de manual de funciones
y organización de Telica y Quezalguaque. El diagnostico se
concluyó en un 100% en Quezalguaque y en un 50% de las
comunidades de Telica.
En la Costa Atlántica, la ONG OPHDESCA está
apoyando a microempresas de carácter comunal, en
consonancia con su voluntad de respetar las instituciones
propias de la cultura del Atlántico. Según uno de los oficiales,
ellos impulsan "las microempresas, pero en sentido contrario
al Pacífico. Allá prima el concepto comunal de propiedad,
lastierras son comunales y, si usted llega allá, usted no puede
asentarse así por así. Tiene que hablar con el consejo de
ancianos, con el síndico y así se le asignarán tierras para su
uso personal, pero no las puede vender... en teoría. Esta
tradición de propiedad comunal hemos tratado de
aprovecharla como proyecto para promover la microempresa
pero de carácter comunal."
La conjunción de todas las iniciativas mencionadas
de ONGs, del BM, de la tradición y de los alcaldes
carismáticos- es posible que vayan gradualmente moldeando
la cultura municipal y deriven en reformas legales. Pero para
que cuajen en un cuerpo de leyes y procedimientos
formalmente constituidos falta mucho camino por recorrer
y se requiere el concurso de otros actores que brillan por su
ausencia en este escenario: los políticos, desde sus puestos
en la Asamblea Nacional y desde sus partidos.
3.3.3. Obstáculos y debilidades
Entre los obstáculos y dificultades mencionados por
los entrevistados cabe distinguir entre las dificultades que
repercuten sobre el funcionamiento de lasAlcaldíasen general
-y afectan a todos los actores locales- y las dificultades que
afectan de manera específica a la promoción de la
microempresa.
304

En el primer grupo destacan:
1. Las debilidades del marco jurídico y su poca claridad en
puntos de importancia que tocan aspectos en los que se
juega la viabilidad del proceso de descentralización. Hace
falta una ley que regule lastransferencias del presupuesto
nacional hacia los municipios. Normar las modalidades,
montos y condiciones en se efectuarán las transferencias
evitará la discrecionalidad y el costo que supone
negociarlas anualmente. También se necesita una ley de
servicio civil y carrera administrativa municipal que
garantice la permanencia del personal administrativo de
las Alcaldías, que suele ser renovado enteramente tras
cada cambio de gobernantes. De este forma se
garantizará que se conserve el personal de acuerdo a
criterios de eficiencia, contribución al desarrollo de la
administración municipal, apego a la ley y servicio a la
comunidad. Asimismo se debe fortalecer y detallar el
código tributario y acuñar una ley de bienes públicos y
una ley de contrataciones de los gobierno locales que
contemple la participación en licitaciones de las
microempresas. El FISE, que esel principal ente del Estado
que rectorea la inversión pública a nivel nacional con
fondos externos, es la institución que mayor inversión
realizaen los territorios, pero no lasrealiza con los recursos
propios de los municipios más pobres, o medianamente
pobres, ni con las microempresas, porque para obtener
un contrato del FISE se requieren una cantidad de
requisitos que no pueden llenar los microempresarios.
Este es un ejemplo claro de que el FISE, a pesar de que
predica la creación de capacidades locales, no lasfomenta
en la práctica. Con su política de contrataciones no hace
más que incentivar las capacidades en las cabeceras
departamentales o en Managua. Las obras se hacen en
Wiwilí, pero el contratado suele ser de Managua.
2. La debilidad financiera de las municipalidades, de cuyo
impacto proporcionamos el ejemplo de la Alcaldía de
305

Siuna, cuyos ingresos totales (incluyendo lastransferencias
del estado) no llegan al 40 % del salario de algunos
funcionarios del Gobierno Central, lo cual redunda en
una minúscula capacidad de inversión anual por
habitante. Frente a este hecho tenemos la asignación de
alrededor de 35 millones de córdobas a los diputados,
que invierten en útiles para equipos de baseball en abierta
campaña proselitista. Ese dinero, a juicio de algunos
entrevistados, debería formar parte de un sistema nacional
de transferencias coherentes con una política de combate
a la pobreza.
3. El Alcalde y el Concejo Municipal no siempre son
conscientes de su papel de facilitadores, coordinadores
de los esfuerzos de desarrollo local. En parte porque se
encuentran absorbidos por las labores ordinarias de la
Alcaldía, en parte porque no han recibido la preparación
adecuada para ocupar su cargo y desarrollarlo al cien
por ciento de sus posibilidades y en parte porque ignoran
aspectos de la ley de municipalidades. Esta ignorancia
sirve para evadir obligaciones y sacudirse
responsabilidades asumiendo que son competencia de
otros organismos. La actitud de muchos Alcaldes es
permanecer a la expectativa de que las ONGs o el
gobierno central lleven a cabo las intervenciones en
desarrollo.
4. La reducida capacidad tecnológica y visiónde corto plazo,
que de hecho corresponden al rol de proveedor de
servicios públicos con el que están más familiarizados. El
desarrollo local se ha basado muchas veces en técnicos
importados, o dirección técnica estratégica importada.
Cuando se agotan los fondos de proyectos que pagan
ese personal, compuesto habitualmente de gente muy
calificada, los técnicos migran hacia otro tipo de
oportunidades. El nivel local no ha desarrollado unas
capacidades propias ni permanencia de las capacidades
importadas ni transferencia tecnológica durante el ciclo
306

vital de cada proyecto. Debido a esa deficiencia
tecnológica, siempre se aduce que no es posible delegar
en la Alcaldía la realización de un proyecto porque los
Gobiernos Locales carecen de la capacidad, y siempre
que se aduce este problema lo que se hace es impedir
que la comiencen a tener.
5. Hay una visión enfocada más hacia los recursos externos
que hacia los recursos de la comunidad.
6. No se fomenta la visión de que los recursos vienen para
que se hagan inversiones de largo plazo, y no sólo para
que se consuman en satisfacer necesidades inmediatas.
7. Ladescentralización tampoco se produce en el nivel local:
los alcaldes no delegan en los coordinadores de los
comités comarcales ni en las microempresas.
8. Las Alcaldías también padecen corrupción y, de la misma
manera que el gobierno central, se han visto afectadas
por la falta de confianza de organismos donantes.
9. No hay continuidad entre las actuales administraciones
y sus predecesoras. Un Alcalde no da seguimiento a lo
que hizo su antecesor. Se barre por completo a todo el
personal. Y, cuando no ocurre así, el peso que tiene la
palabra del Alcalde (correlato local del peso del Poder
Ejecutivo a nivel central) no puede ser contrarrestado ni
por los concejales ni por los funcionarios de la Alcaldía.
10. En lugar de haber construido redes de actores locales
implicados en el desarrollo y fomentado sinergia y
coordinación entre instituciones, se ha instituido un cruce
de competencias que produce consuetudinarios
cortocircuitos que paralizan acciones y enfrentan a los
Gobiernos Locales con las instancias centrales del poder
Ejecutivo.
307

Losobstáculos de cara a la promoción de las microempresas
son los siguientes:
1. Las Unidades Técnicas Municipales han apoyado a las
microempresas, pero operaron como un enclave
independiente, con una magnitud de recursos que
superaban incluso la capacidad administrativa de las
Alcaldías y sin crear condiciones para perpetuar la misión
promotora del desarrollo y de las microempresas. Esto
sentó un precedente que reforzó el carácter dependiente
-de técnicos y recursos financieros- de toda promoción
municipal del desarrollo y la microempresa.
2. La falta de recursos es el dique omnipresente en la mayor
parte de las Alcaldías. Según una entrevista realizada al
Alcalde de San Marcos - Alberto Reyes Romero - dicha
municipalidad, aunque tenga intenciones, no tiene
recursos para crear una microempresa de Molinos de
Granos, con la que se pretendía generar empleos. Esa
idea aportada por la Comisión de la Sociedad Civil. El
Alcalde de Niquinhomo - Jorge Gallegos Bravo - a la
pregunta de ¿qué relación mantiene la Alcaldía con la
microempresa en el municipio?, respondió que
Niquinohomo era una Alcaldía sin recursos. Raúl Rivera,
Alcalde de Buenos Aires, dijo no tener ninguna relación
con la microempresa, pero que le gustaría explotar el
trabajo artesanal con jícara. En Diría la pobreza es casi
extrema. En ese municipio existen algunos talleres de
artesanía y pequeñas fábricas de muebles y zapatos, pero
no pagan impuestos porque son de baja rentabilidad. El
único negocio que es rentable y paga al día sus impuestos
es "La hoya de barro", un restaurante de lujo.
3. La falta de recursos financieros de las municipalidades en
combinación con la ausencia de cultura tributaria de las
microempresas ha hecho que la actitud de las Alcaldías
hacia éstas sea más bien hostil.
308

4. La misma debilidad financiera e institucional hace que
los gobiernos municipalidades no sean conscientes del
papel que pueden jugar en la promoción de las
microempresas. Las Alcaldías aparecen enteramente
abocadas a las labores habituales. Según Armando
Morales de la GTZ, «las necesidades de la población y los
problemas que enfrenta la población en los órdenes
territoriales, en los órdenes sociales, los han llevado a
tender esa primera línea de actuación y dejar atrás otras
cosas que no son menos importantes, pero que no son
urgentes; aun en el caso de las Alcaldías grandes -es decir
que aun cuando se trate de Alcaldías grandes como la de
Estelí, León, Granada, que son Alcaldías que tienen
recursos-, han tenido que dedicar sus recursos a aquellos
problemas urbanos que son más fuertes, porque presión
social de la cercanía a la Alcaldía o la imagen de laAlcaldía,
y no han podido atender otro tipo de procesos.»
5. Los Gobiernos Locales desconocen la sinergia que la
promoción de la microempresa podría desencadenar.
Piensan en la microempresa como una fuente de
impuestos a la que hay que ordeñar. En Diriamba, el Vice
Alcalde Donald Silva Ruízconfesó que las microempresas
- Avícola LosPinares y Mina de piedra Cantera - no tienen
otra relación con la Alcaldía más que la del pago de
impuestos. Falta una visión de largo plazo según la cual
la inversión actual en las microempresas redundará en su
crecimiento y éste a su vez en un mayor acopio de
impuestos.
6. Los expertos en municipalismo suelen mostrar enormes
vacíos en el tema de microempresa y los expertos en
microempresa sólo conocen lo más elemental de
municipalismo. Los que saben de microempresa lo
ignoran todo sobre municipalidades y viceversa. Ambos
ámbitos parecen ubicarse en compartimentos estancos.
309

7. La visión de corto plazo busca un trabajo con frutos de
corto plazo, en función de incrementar clientelas
electorales. Un monumento es visto como una inversión
de elevada rentabilidad electoral. De ahí' la propensión
de las Alcaldías a construirlos.
8. Las Alcaldías realizan, al son de losfinanciadores, un serie
de actividades desarticuladas, sin plan estratégico. En caso
de emergencias, las Alcaldías se han centrado más en los
programas de alimentos por trabajo, que únicamente
resuelven necesidades inmediatas y no ofrecen ninguna
posibilidad de iniciar un proceso de capitalización. El
crédito a la microempresa, según la Unión Nacional de
Agricultores y Ganaderos (UNAG), podría ser una
inversión de largo plazo encaminada a superar este
handicap.
9. Las Alcaldías frecuentemente ignoran las capacidades
microempresariales. No se percibe que es posible
combinar la eficiencia financiera con la transferencia
tecnológica contratando microempresas o combinando
el trabajo de empresas de alto perfil técnico con
microempresas locales en vías de desarrollo.
10. Las municipalidades no pueden hacer todo el trabajo de
promoción. Hay muchos otros obstáculos que remover
al tiempo que se incentiva la participación municipal en
la promoción de las microempresas. Entre ellos se
cuentan:
a) la mentalidad empresarial conservadora de los
productores
b) la banca comercial tiene una política conservadora que
dificulta el acceso al crédito
c) los productores tienen bajos niveles técnicos
d) los altos costos de insumos y de los servicios públicos,
afectan la producción y la competitividad productores y
empresarios
310

e) la infraestructura está deteriorada en la mayoría de las
municipalidades y existen fallas en los servicios de
transporte, agua, luz, etc.
f) La mayoría de los talleres industriales existentes en los
municipios, utilizan maquinaria obsoleta y deteriorada
en los procesos de producción.
El siguiente cuadro recoge las experiencias positivas de apoyo
municipal a la microempresa -clasificadas en cuatro tipos de
acuerdo a su procedencia, como aparecen en el apartado
3.3.2.- Y las confronta con los obstáculos, debilidades,
oportunidades y potencialidades que deben enfrentar. Las
experiencias aludidas corresponden al trabajo que
desempeñaban las administraciones municipales vigentes en
el período 1997-2000.
311

Experiencias positivas
de apoyo municipal a
la mrcroempresa
Obstáculos y
debilidades
Oportunidades,
potencialidades
1) Experiencias que dependen falta de seguimiento. Espacio paradesarrollar la
del alcalde de tumo Carenciade caráctery creatividad y serpioneros
Sanfrancisco Ubre:trueque memoriainstitucional. en acciones
de impuestospor servicios. Remoción del personal institucionalizables.
la Concepción, Sanluan del Sur, cuando cambiael partidoen Descentralización: delegar
Cetarina, Niquinohomo, Sanluan el poder.Verticalismo, en Comitéscomarcales y
de Oriente,Nandasmo,Diriomo, caciquismo. Centralización microempresas. Iniciativas
Diná, Tícuantepe, contratan en el Alcalde. Altamente que cristalizan en
microempresas para servicios politizabies.financiamiento ordenanzas.Políticas a
municipales. Compartircosto de escaso.Mínima capacidad lamedidadel municipio.
energíaeléctrica y mantenimiento técnica.Limitarse a la Rapidez para iniciar
de tramosen el mercado. relación tributaria. ejecución de proyectos.
2) Experiencias insertas en una Legitimidad popular. Elevado
tradición
Carencia de institucionalidad
nivel de participación
ciudadanaMuysusceptibles
Oiríomo: comerciode cajetay
fritanga, cooperativas de crédito.
Masaya: artesanosdel calzadoy
textiles. León y La PazCentro:
formal. Circunscritas a
rubrosmuytradicionales.
financiamientoescaso.
Mínima capacidad técnica.
de institucionalización.
Menospolitizabies.Refuerzo
popularde la
descentralización.
quesillos, bloques.Masatepe:
capacitación y comercialización de
Crucede competenciascon
otrasinstancias del estado.
Sostenibilidad basadaen
redeslocales. Independencia
muebles, ferias. Asociación de financiera, recursos propios.
Municipios de NuevaSegovia. Sinergias con
microempresas.
3) Experienciascon
financiamiento de 105
multilaterales
Programa PROTIERRA del Banco
Mundial y lasUnidades Técnicas
Municipales PRODEL
PROMIDS
Ocotaly PNUD
Proyectos puntuales.
Funcionamiento como
apéndicesde laAlcaldía.
Distorsión salarial. Proyectos
no sostenibles. Técnicos no
locales. Presupuestos
superiores a 105 de las
alcaldías. Baja participación
ciudadanaen el diseñode
losproyectos. Sustituyen
transferencias estatales. No
siempretransfieren
tecnología.Inversiones de
corto plazo para extraer
rentabilidad electoral.
Transferencia tecnológica.
Institucionalizar el rolde os
gobiemosmunicipales como
agentes de desarrollo.
Créditoy asistencia técnicaa
microempresas que no
acceden a otras fuentes.
Pocopolitizables, salvo
cuando dependen de
INlfOM. fomento de la
descentralización. Múltiples
sinergias. Sinergia con
agentes externos.
Monitoreoexterno.
4) Experienciasde No siemprela iniciativa es Institucionalizar el rolde los
colaboración entre ONGsY bilateral. Avecesinician por gobiemos municipales como
alcaldías. añnidadpolítica.
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agentes de desarrollo.
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de 1999 a 2000" .Enero. 14 paginas.
37. Ortega Juana. "Consideraciones sobre competencias
municipales". Pagina web .De la comisión sectorial de
descentralización http://www.csd.gob.ni
38. Informe final del estudio "evaluación de lascapacidades
actuales de gestión y manejo del ciclo de proyectos de
los gobiernos municipales de Nicaragua, realizado por
el CASC UCA para el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y el fondo de Inversión Social de
Emergencia (Fise) de Nicaragua, Agosto 2000
39. Wallace María Guadalupe y Ortega Hegg Manuel.
"Centroamérica Descentralización y asociacionismo
municipal. Nicaragua 2000.
40. Gobierno de la República de Nicaragua, Informe
Titulado: "Una Nación, muchas voces: Sociedad,
Gobierno, y Economía en el nuevo milenio.
41. Programa de INIFON de apoyo a las municipalidades.
"Sistema de planificación y manejo Descentralizado".
Versión preliminar red institucional para promoción del
desarrollo económico municipal, Managua, Marzo
2000.
321

RIESGO. DESASTRE Y TERRITORIO: LA
NECESIDAD DE lOS ENFOQUES
REG10NAlES-TRANSNAC10NAlES*
AlLAN LAVEll1
1. CONTEXTO Y CONCEPTO
La problemática de los desastres ha sufrido un auge
importante en la agenda política y social Latina Americana
durante los últimos años. Siempre presente como realidad,
fue empujada como área de intervención social durante la
década pasada por la declaración del Decenio Internacional
para la Reducción de los Desastres Naturales, por parte de la
Organización de las Naciones Unidas. Durante este período,
la temática sufrió una suerte de evolución y transición en los
paradigmas utilizados para comprender el fenómeno y
diseñar opciones de intervención socialmente productivas.
El dominio de la visión físicalista (un terremoto es un
desastre, por ejemplo) o fatalista (actos de Dios y castigos
de la naturaleza) cedió frente a interpretaciones más sociales
* EsteArtículo fue tomado de Anuario Social y Político de América latina y el
Caribe. Venezuela: Nueva Sociedad; Costa Rica: FLACSO, Secretaría General,
2002; págs. 140-147.
Coordinador del Programa de Investigación y Desastres y Gestión de Riesgos
de la Secretaría General, FLACSO, Costa Rica. Email: riesgo@flacso.org
323

que pusieron el énfasis en las condiciones de vulnerabilidad
de la población, la producción y la infraestructura en la
explicación de los daños y pérdidas sufridas ( Hewitt, 1997;
Blaikie et.al., 1996). El evento físico, sea terremoto, huracán,
inundación u otro, hoy se ve más como un detonador de
condiciones de desastre y no como una causa unilateral de
los mismos. La noción de "desastre natural" se ha
desmitificado, relegando la naturaleza a una posición
subordinada, si necesaria, en la explicación de la distribución
social y territorial de daños y pérdidas.
Junto con este cambio de marco interpretativo, se ha
visto un desplazamiento en las áreas de preocupación con
referencia a la intervención y planificación. El enfoque
dominante, orientado hacía los preparativos y respuesta a
desastres ha cedido terreno frente a la creciente demanda
para la prevención o mitigación, o más comprensivamente,
la Gestión de Riesgo ( Wilches Chaux, 1998). El creciente
reconocimiento de que el riesgo de desastre está íntimamente
relacionado en términos causales con los resultados
discriminatorios, la exclusión social, la pobreza y la
degradación ambiental, asociado con los modelos de
desarrollo promovidos de la pos Guerra hasta el presente,
combinado con múltiples manifestaciones de expansión social
y el aumento vertiginoso en el número de desastres y las
pérdidas asociadas, ha servido para aumentar la presión para
actividades y acciones que reduzcan los niveles de riesgo
existentes y para controlar el riesgo futuro. Esto se ha
concebido como un componente importante de la
planificación del desarrollo y del manejo ambiental.
Este movimiento y transición en los paradigmas
explicativos y de intervención ha significado también un
aumento en las relaciones y sinergias con otras problemáticas
del desarrollo en auge y moda hoy en día, como la
problemática ambiental en general, y con el problema de
Cambio Climático Global en particular. Las declaraciones y
afirmaciones normativas que emanan de las Conferencias
324

internacionales sobre desastres encuentran eco en las
preocupaciones emanadas de reuniones internacionales sobre
ambiente y clima. Casos importantes se encuentran en la
Conferencia de Ríode 1992 y en su documento doctrinario,
la Agenda 21, y en los formatos para la próxima reunión, 10
años después de Río, a celebrarse en Sud Africa en setiembre
de 2002. La temática de reducción de riesgo, prevención y
mitigación de desastres, adaptabilidad frente a variabilidad
climática y cambio climático global y aumentos en la
resiliencia de la sociedad, son ya problemas y debates de
creciente moneda. Esta tendencia, que aun está mucho más
presente en el ámbito conceptual y académico que en la
realidad de las políticas públicas, fue impulsada de manera
importante en América Latina por el impacto de magno
eventos como El Niño, los incendios forestales en Centro
América y Brasil, el Huracán Mitch, las inundaciones y deslaves
de Venezuela y los terremotos de El Salvador, ocurridos todos
durante los últimos 5 años.
Estos eventos, como ningun otro en el pasado,
revelaron la importancia de la vulnerabilidad social,
económica, ecológica e institucional en la concreción de las
pérdidas. El Mitch, denominado desastre "regional" por sus
impactos en todo Centro América, suscitó una innovación
importante en lo que se refiere a la ayuda internacional para
la reconstrucción. Así, el lema bajo el cual se dirigía los
esfuerzos fue captado en la idea de la "Reconstrucción con
Transformación". Esto reconocía que los desastres reflejaban
las severas laqunas en los procesos de desarrollo y que la
reconstrucción tenía validez mientras promovía una
transformación en las estructuras económicas, sociales y
políticas de tal manera que se reducía la vulnerabilidad
existente, la marginación y la inequidad, y fomentaba la
participación, la transparencia y la buena gobernabilidad.
El riesgo, producto de la interacción dinámica de
amenazas y vulnerabilidades de diversos tipos y características,
tiene dimensiones ambientales, sociales, sectoriales y
325

espaciales o territoriales, tanto en lo que se refiere a su
concreción como condición social, como en lo que se refiere
a la intervención en aras de su manejo y reducción (Lavell,
2000). El riesgo es producto de procesos y actores sociales
cuya delimitación y origen en términos territoriales muestra
una variedad de niveles y opciones desde procesos globales/
internacionales hasta procesos más propiamente locales. El
riesgo que sufre una población ubicada en una zona particular
puede resultar de la compleja concatenación y
encadenamiento de procesos cuyos orígenes se encuentran
en territorios distintos a la zona afectada. Así, aun cuando el
riesgo siempre se sufre y se dimensiona en unidades sociales
y territoriales micro, sus orígenes rebasan los límites
territoriales de la unidad espacial afectada en la que un
"desastre" finalmente se concreta. Un ejemplo sirve para
ilustrar esta afirmación. Un país que toma la decisión de
construir una presa hidroeléctrica para generar energía para
la exportación a países vecinos y satisfacer su propia demanda
interna puede terminar construyendo nuevos factores de
riesgo para pobladores de la baja cuenca del río afectado,
quienes pueden estar dentro de los límites del mismo país o
en países vecinos. El peligro de inundación asociado con la
apertura de compuertas en momentos de sobre carga o por
la ruptura de la presa se sufre por pobladores y economías
locales fuera de la jurisdicción territorial y legal de los
operadores de la facilidad hidroeléctrica.
Con los procesos de globalización el riesgo se
internacionaliza aun más que en el pasado (Arguello y Lavell,
2002). Esto significa que una efectiva reducción de riesgo
solamente puede lograrse a través de un conjunto de cambios
en políticas y procesos de diversas escalas sectoriales, sociales
y territoriales. Lo local, lo regional, lo nacional y lo
internacional no se perfilan como niveles y opciones de
intervención autónomas, sino como una jerarquía que
requiere de articulación, coordinación y concertación en
búsqueda de intervenciones exitosas en los niveles de riesgo
existentes y en la previsión de riesgos futuros. El territorio y
326

sus distintos niveles o expresiones se convierte en un factor
importante en decisiones yen la implementación de acciones
dentro lo que se llama Gestión del Riesgo. Esto se refleja en
nociones sobre tipos y niveles de intervención captados en
una terminología que se refiere a Gestión Integral, Gestión
Sectorial, Gestión Nacional y Gestión Local del Riesgo. Hasta
el momento, los niveles de intervención más privilegiados
han sido el nacional y local. Este último ha crecido en
importancia de forma significativa durante los últimos cuatro
años.
El objetivo central de este pequeño escrito es retomar
en torno a la problemática del riesgo, la noción de niveles de
intervención y gestión espacialesy territoriales diferenciados,
examinando en particular las tendencias y las necesidades
en lo que se refiere a los niveles regionales, multinacionales.
O sea, intervenciones concertados y coordinados, inspirados
en el marco de la cooperación entre distintos países que
componen una sola sub-región o región geográfica. Aun
cuando existen ejemplos históricos de este tipo de esfuerzo
que consideramos más adelante, algunas tendencias y hechos
relativamente recientes nos han llamado la atención respecto
de la necesidad de una mayor consideración de este nivel de
gestión. En particular nos referimos a la problemática del
Cambio Climático Global y sus consecuencias en términos
de macro fenómenos meteorológicos y climáticos como es
el caso de El Niño, los Huracanes del Caribe y la
desertificación, cuyas repercusiones son de escalas y
magnitudes multinacionales; la problemática de la
globalización que implica la conformación de nuevos bloques
económicos multinacionales territorial mente constituidos,
como lo son los corredores logísticos o comerciales; y, en
términos de eventos recientes de gran magnitud e impacto,
la experiencia con el Huracán Mitch, el Huracán George y El
Niño de 1997-98 que afectaron severa y simultáneamente
varios países en una sola región geográfica. En estos últimos
casos, y en particular con el caso de Mitch, los gobiernos
regionales acudieron a la negociación colectiva con la
327

comunidad internacional con el fin de obtener asistencia para
la reconstrucción en reconocimiento de la naturaleza
"regional" del desastre y destacando la necesidad de
encontrar formas eficientes y complementarias de inversión
para la recuperación, en una región que estimula desde años
atrás la noción y la práctica de la integración regional.
2. ESPACIO, TERRITORIO E INTERVENCiÓN:
NOCIONES PRELIMINARES
La historia de la intervención en la problemática de
los riesgos y los desastres revela cambios, adiciones y
sincretismos en lo que se refiere a los modos dominantes y
sus objetivos particulares (Lavell y Franco, 1996).
Durante un tiempo largo y primordialmente después
de los años 60 en América Latina, la institucionalidad
dominante referente a la problemática giraba en torno a los
mecanismos de respuesta a desastres. De los 80 en adelante
se amplía este enfoque reactivo para incorporar lasactividades
asociadas con la preparación de la población para recibir y
reaccionar a los impactos de diversos eventos. La matriz
organizacional descansaba casi exclusivamente en
organismos centrales de gobierno, muchos ligados a la
defensa civil y las fuerzas armadas, con el apoyo de los
organismos "naturales" de respuesta de gobierno y sociedad
civil-salud, policía, bomberos, Cruz Roja, etc. Los organismos
nacionales, respaldados por leyes de emergencia o defensa
civil, hacían esfuerzos efímeros e impermanentes para
descentralizar su acción hacía provincias, departamentos o
municipios. Mucho del progreso logrado en los sistemas de
preparativos y emergencia contó con el apoyo decidido de
un numero de organizaciones internacionales comprometidos
con el tema, como lo son, por ejemplo, la Organización
Panamericana para la Salud, La Oficina para Asistencia en
Casos de Desastre de la Agencia Internacional para el
Desarrollo de los Estados Unidos y la Federación Internacional
328

de la Cruz Roja. Estos organismos desplegaron un esfuerzo
importante desde los últimos años de los 70 hasta la fecha
inspirados en primer lugar por la serie de grandes desastres
que afectaron a la región en esa década-los terremotos de
Perú, Guatemala y Nicaragua en particular. Ya para los 90 se
incorporaron una serie mayor de organizaciones
internacionales en esta temática, inspiradas por la celebración
del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres
Naturales de la ONU.
Durante los últimos años de los 80 y particularmente
en los 90, la repuesta a la emergencia y la posterior
reconstrucción de zonas afectadas, comenzó a desdibujarse
como algo insuficiente frente al continuo aumento del
número de desastres y en las pérdidas sufridas. Impulsado
de forma importante por la celebración del DIRDII, el cambio
de paradigma explicativo de los desastres a favor del
paradigma de la construcción social del riesgo surge en un
ámbito teórico en que de forma acelerada, seliga el problema
de desastre con la problemática del desarrollo sostenible y
ambiental (Lavell, 1999). Las vulnerabilidades humanas se
perciben como déficits en el desarrollo (Wijkman y
Timberlake, 1985) y el riesgo se ve más y más como una
dimensión insatisfecha y derrotero del desarrollo. Este
cambio, que recibe un impulso notorio con los impactos de
El Niño y Mitch, se acompaña por una demanda creciente
para la intervención que busca reducir y prever riesgos- la
prevención y la mitigación de desastres o de forma más
comprensiva, la gestión integral del riesgo. En su forma más
adelantada, ésta se ve como un componente de la
planificación del desarrollo. La sostenibilidad se ve
comprometida sin condiciones de seguridad ambiental para
las inversiones y la población, particularmente en los países
pobres donde las pérdidas crecientes por desastre erosionan
continuamente los magros frutos del desarrollo logrados con
los modelos convencionales de desarrollo, así como la
constante degradación ambiental aumenta la incidencia e
impacto de viejas y nuevas amenazas (Lavell, 1996a
) .
329

De igual forma que la respuesta a desastres, la
reducción de riesgo remite a distintos niveles y ámbitos de
intervención, tanto sectoriales como territoriales. Las nociones
de Sistemas Nacionales de Prevención, Mitigación y Atención
de Desastres o de Gestión de Riesgo que surgen con cierta
fuerza en la región durante los últimos 5 años aluden a un
conjunto integrado de actores sociales, sectoriales y
territoriales con funciones y competencias que van desde lo
nacional hasta lo regional y local. El nivel internacional se
considera en la medida que pasa por el filtro de las
disposiciones y normativa nacional. Este tipo de esquema
intenta romper con la visión centralista y centralizada en una
sola institución ( Comisiones de Emergencia o Defensa Civil)
para entrar en el terreno de la concertación e inspiración
entre múltiples actores relevantes. La gestión del riesgo
asume diversas caras. Desde la búsqueda del
dimensionamiento de proyectos sectoriales con
consideraciones de reducción y previsión de riesgo, hasta
enfoques integrales ligados a la planificación del desarrollo y
territorial en niveles diferentes. Dentro de estos enfoques se
incluye el de la gestión local del riesgo, lo cual significa la
inspiración de procesos a través de los cuales los actores
sociales locales asuman, se apropien y se comprometan con
la búsqueda de opciones de reducción de riesgo dentro de
los planes de desarrollo local. Sin embargo, aun cuando un
nivel territorial asuma el reto, su grado de autonomía es
siempre relativo, ya que la reducción del riesgo en los niveles
locales siempre requiere concertación con actores en otras
jurisdicciones de mayor escala, dada la naturaleza compleja
del proceso de generación de riesgo y su relación con
procesos sociales y económicos dirigidos desde lo nacional
e internacional.
Durante mucho tiempo la nocion de la
descentralización y la gestión desde lo local y regional vestía
características más teóricas que reales. El centralismo rapaz
de muchos de los Estados Nacionales impedía avances
importantes en esta dirección. Sin embargo, siempre se ha
330

reconocido que el nivel de reacción primaria debe ser local
por ser ahí donde se sienten de forma directa los impactos
de los eventos, y por la velocidad con que los actores locales
pueden reaccionar.
Durante los 90s, el principio de la intervención local
toma fuerza inspirada en gran medida por la acción de ONGs
y Organismos Internacionales. La idea de la Gestión Local
del Riesgo comienza a tomar fuerza y se hace parte de un
discurso más articulado de los Estados, aun sin mayor
activación real. Con el aumento de presión para la
descentralización y el fortalecimiento municipal en la gestión
del desarrollo y el territorio, la intervención en los niveles
locales encuentra un aliado que da mayor impulso hacía
finales de la década y en los primeros años del nuevo siglo a
la intervención local en la problemática de desastre. Esto es
reforzado por las evidencias arrojadas con el Huracán Mitch
en Centro América, donde los organismos centrales de
gobierno en Honduras y Nicaragua se mostraron muy
ineficaces durante días, y la labor principal fue absorbida por
gobiernos locales y la misma población afectada. De igual
manera, durante el terremoto del 13 de enero de 2001 en El
Salvador, la respuesta de niveles centrales fue objeto de gran
crítica y el papel de las municipalidades resultó fundamental,
aunque no siempre eficaz, en la etapa de la emergencia y la
rehabilitación.
Con relación a las escalas distintas de intervención,
concertación y coordinación, el nivel intermedio entre lo
internacional difuso y la nacional concreto, está asumido por
el nivel regional o sub-regional, referente a bloques de países
con fronteras contiguas y con confluencias en geográficas,
culturales, histórica y políticas. A manera de ejemplo, se refiere
con esto a conjuntos como Centro América, los países
Andinos, el Cono Sur y la cuenca del Caribe.
331

Frente a la pérdida de relevancia del Estado Nación
como unidad de gestión y control económica en esta era de
la globalización, mayor importancia se ha dado en los últimos
años a la noción de intervenciones concertadas y coordinadas
desde los niveles regionales y sub-regionales. Esto, en vista
de lacreciente integración territorial de los países, el desarrollo
de los corredores logísticos, el reconocimiento de que existen
conjuntos de países con lazos históricos inmersos en procesos
de integración económica social, económica y política, los
cuales enfrentan también un conjunto de problemas
ambientales y de riesgo en común, pues los desastres no
respetan fronteras nacionales.
En la siguiente sección de este ensayo examinaremos
con mas detenimiento la relevancia, las características, las
oportunidades y lasdificultades que este nivelterritorial ofrece
para la problemática de la gestión del riesgo, particularmente
frente a los procesos que surgen con la globalización e
internacionalización de la economía mundial y regional.
3. ENFOQUES REGIONALES Y SUBREGIONALES
EN LA INTERVENCiÓN EN LA PROBLEMÁTICA
DEL RIESGO Y LOS DESASTRES EN AMÉRICA
LATINA
3.1 Antecedentes: La cooperación
bilateral
La experiencia con la cooperación regional o bilateral
internacional en la problemática de los desastres tiene varios
antecedentes en América Latina.
Por el lado de las relaciones y cooperación bilateral
existen ejemplos de acuerdos de cooperación transfronteriza
en el área de la asistencia médica y en salud en particular
como lo son los acuerdos firmados entre Perú - Chile y
332

Panamá - Costa Rica durante los 90. La OPS ha sido activa en
esta área durante años. Los acuerdos para zonas
transfronterizas se acompañan por la espontánea
cooperación que surge después de cada desastre de
magnitud, cuando países hermanos, contiguos o no al país
afectado, proveen de asistencia humanitaria material y de
recursos humanos.
Mas allá de la connotación humanitaria y de
solidaridad que significa este tipo de apoyo, también ha
servido para estrechar lazos y limar asperezas entre países
con conflictos y distancias políticas diversas. Casos de esto
se han visto entre Costa Rica y Nicaragua en la ocasión del
terremoto de Limón en 1991, cuando la asistencia y entrega
de las fuerzas armadas Sandinistas sirvió para mejorar su
imagen y de Nicaragua en general entre los costarricenses,
con beneficios tanto políticos como en las relaciones
bilaterales. Este apoyo fue "recompensado" con el apoyo
Tico a Nicaragua en la ocasión del Tsunami que afectó las
costas Pacíficas del país en 1992. Otros ejemplos se pueden
encontrar en el siempre presente apoyo cubano a países del
hemisferio, a veces rechazado por razones de relaciones o
injerencia geopolítica en las decisiones nacionales. La larga
presencia de médicos cubanos en Guatemala después del
Huracán Mitch fue objeto de elogio y agradecimiento por
parte del Presidente del país, lo cual le traía críticas y
recriminaciones de los sectores más conservadores del país.
La labor de los médicos, en zonas alejadas del país, fue más
allá de la asistencia para desastre, cubriendo áreas de salud
pública en general. Finalmente, es de notarse el apoyo de
los Estados Unidos a Cuba después del Huracán Mitchelle en
2001 con el envío de embarcaciones con materiales
humanitarias, la primera ocasión desde la Revolución que
sucedía un acto de apoyo de esta índole al país. Aquí
recordamos que los Estados Unidos en la ocasión del Huracán
Juana en Nicaragua en 1988 no proveyó de ninguna asistencia
al país debido a su conflicto con el gobierno Sandinista en
esos momentos.
333

Finalmente, numerosos casos existen de acuerdos bi
o multilaterales entre países de la región para el manejo de
cuencas compartidas en arasdel desarrollo y la reducción de
riesgo de inundaciones y deslizamientos en particular.
Ejemplos pueden encontrarse con los casos de la cuenca del
río Lempa, entre Honduras, Guatemala y El Salvador, el río
Paraná entre Argentina y Paraguay, el Goascarán entre
Honduras y El Salvador. Entre los métodos más comunes se
incluyen la recuperación de tierras, la reforestación, nuevas
prácticas agrícolas sostenibles y el uso de terrazas.
3.2. Los Acuerdos y Bloques

Regionales

Mas allá de los acuerdos y apoyos bilaterales de
asistencia humanitaria en casos de desastre, existen en la
región dos ejemplos de bloques de países de una sola región
que han creado estructuras de cooperación entre ellos para
la promoción de la repuesta y la prevención de desastres. Se
trata del Centro de Coordinación para la Prevención de
Desastres Naturales en Centro América (CEPREDENAC) y la
Autoridad Caribeña para Respuesta de Emergencia en casos
de Desastre conocido por sus siglas en inglés- CDERA- que
une los países anglófonos del Caribe.
CEPREDENAC fue creado en 1988, y constituye el
primer caso de una agrupación multinacional dedicada al
tema de los desastres en el mundo. Creado originalmente
como una agrupación informal de centros de estudio
geocientífico y organismos nacionales de emergencia, por
iniciativa de la Universidad Tecnológica Real de Estocolmo y
la UniversidadTecnológica de Panamá, recibió financiamiento
inicial de la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional,
complementado en su primera fasede desarrollo por fondos
particularmente Noruegos y Daneses. A lo largo de los
siguientes 13 años, CEPREDENAC ha evolucionado de una
institución informal dedicada a la promoción de estudios
334

geocientíficos, la capacitación en temas de monitoreo de
amenazas y en la promoción de mejoras en la respuesta a
desastres, a ser una institución regional, miembro del Sistema
de Integración Centroamericana- SICA-, validada y
representando a los gobiernos del área y dedicada a la
promoción de la reducción integral de riesgo en la zona.
Recibe financiamiento base de los gobiernos de la región y
fondos extraordinarios para el impulso de diversos proyectos
regionales y nacionales por parte de un conjunto variado de
organismos internacionales. Su presencia, prestigio y
legitimidad como institución regional se incrementaron de
forma importante después del Huracán Mitch.
A raíz de este evento, los acuerdos gubernamentales
sobre la necesidad de un proceso de "Reconstrucción con
Transformación" en la región y el creciente apoyo de actores
externos al proceso de reducción de riesgo, fueron ratificados
durante la XX Cumbre de Presidentes de Centroamérica
donde se estableció un Marco Estratégico Regional para la
Reducción de Vulnerabilidades y Desastres, así como la
celebración del Quinquenio 2000 - 2004 para tal efecto.
CEPREDENAC fue encargado de vigilar y promover estos
proceso en concertación con otras organizaciones regionales
y los gobiernos, terminando de elaborar un Plan Regional de
Reducción de Desastres (CEPREDENAC, 1999). Con esto, la
larga transición de una labor centrada en la ciencia y la
respuesta humanitaria se encontró plasmada en una
preocupación central para la reducción integral del riesgo.
La experiencia de CEPREDENAC, el tipo de actividades y
programas que promueve, sus fortalezas y debilidades, sirven
como punto de referencia para la discusión que ofreceremos
en la siguiente sección de este ensayo sobre las virtudes y
necesidades de enfoques regionales en la temática.
El segundo caso es CDERA. Esta organización fue
creada en 1991 y nació como resultado de los logros y
necesidades identificados a raíz de la implementación de un
335

proyecto regional sobre respuesta y mitigación de desastres
en el Caribe promovido por OFDA-AID, la OPS y la
Organización de Estados Americanos durante la década de
los 80, surgido del impacto de varios huracanes que revelaron
las deficiencias y limitaciones de que un solo país diera
respuesta adecuada por su tamaño pequeño y falta de
recursos suficientes. La institución se ha dedicado
particularmente a la promoción de mejoras en los
preparativos para desastres y la respuesta, evolucionando más
recientemente hacía temas mas ligados a la prevención y
mitigación y la reducción integral del riesgo en colaboración
con la OEA, OFDAYPAHO. Con base en la experiencia de la
institución, nuevos esfuerzos están encaminados a consolidar
una iniciativa más global en el Caribe bajo los auspicios de la
Asociación de Estados Caribeños, que permite la
incorporación de países francófonos, hispanos y holandeses.
Finalmente, una tercera iniciativa esta en camino que
pretende establecer las bases para la creación de una
institución similar al CEPREDENAC por parte de la
Corporación Andina de Fomento (CAF). Las evidencias
sugieren que esta iniciativa, financiada en su fase de estudio
por OFDA, enfrentará mayores dificultades de consolidarse
que las iniciativas existentes. Esto se debe a problemas de
convivencia política de los países potencialmente involucrados
ya razones culturales e históricas asociadas al fracaso relativo
de intentos anteriores de forjar la integración regional, aparte
de que coloca de golpe en papel protagónico principal a
actores atípicos: los Ministerios o Secretarías de Planificación
del Desarrollo con las Defensas Civiles.
336

3.3. los Argumentos para la
Colaboración Regional en
Materia de Riesgos y Desastres
Existen un conjunto de argumentos que substancian
la búsqueda de la concertación y colaboración regional en
materia de riesgo y desastres. Estos pueden considerase
convenientemente bajo varios conceptos:
• Tamaño y capacidad instalada de los países;
• Generación e intercambio de conocimiento sobre la
problemática;
• La globalización y la interdependencia funcional de las
economías;
• Lanecesidad de potenciar lasrelaciones e intervenciones
conjuntas en torno al riesgo, el desarrollo, ambiente y
sostenabilidad;
• La fuerza ejemplar de la normatividad regional.
El Tamaño y la Capacidad Instalada de los Países
Talvez una primera razón que justifique la
colaboración sub-regional en la temática se refiere a la
limitada capacidad de muchos países frente a las demandas
que surgen en el momento de un desastre de magnitud.
Claramente, esta razón es de mayor importancia entre más
pequeños o pobres son los países que pretenden la
integración, como es el caso de los paísesCentroamericanos
y Caribeños agrupados en CEPREDENAC y CDERA,
respectivamente. Entre las definiciones más aceptadas de la
condición de desastre seincorpora la noción de la incapacidad
de la sociedad afectada de responder autónomamente con
sus propios recursos. En el caso de los países pequeños y de
escasos recursos financieros y humanos entrenados, la
asistencia internacional se presenta como un imperativo con
mayor frecuencia que en los países grandes y de recursos
337

abundantes. Tal es el caso por ejemplo con Honduras y
Nicaragua durante Huracán Mitch, o Dominicana, Haití y las
Islas Vírgenes Británicas durante Huracán George, en 1998.
En estas condiciones, lasopciones de elaborar y operar
eficientemente esquemas y protocolos de colaboración
mutua, Planes Regionales de Emergencia, etc. requiere de
un marco de integración y colaboración sub-regional que dé
sustento jurí'dico y normativa a la misma.
La Generación e Intercambio de Información
Científica en Realidades Similares
Aún cuando cada país tendrá sus propias
especificaciones en términos de amenazas, vulnerabilidades
y riesgo, también es cierto que agrupaciones ubicadas en
zonas geográficas o zonas de vida similares tienden a tener
condiciones similares o parecidas. Es decir, comparten una
matriz de riesgo en común, con las variaciones del caso. Tal
es el caso de Centroamérica, los países Caribeños, los países
Andinos, la zona Amazónica y el Cono Sur. En tales
circunstancias, la colaboración internacional-regional puede
evitar duplicidades, sobre-posicionamientos y redundancias
en términos de lascapacidades científicas y la generación de
información científica relevante.
Estopuede concretarse en la especialización nacional
en temas de investigación y monitoreo donde un país tiene
una ventaja comparativa frente a los demás de la región; en
el intercambio de información, métodos y tecnología; en la
creación de opciones de investigación, educación y
capacitación a nivel regional en lugar de un conjunto de
opciones nacionales, poco viables en términos de calidad y
demanda. Por el contrario, la experiencia ha mostrado que
la competencia irracional entre centros de educación superior
dentro de un solo paísy entre países de una sola región para
ofrecer opciones educativas de punta, muchas veces ha
338

conducido a la sobre-oferta en temas similares. En
Centroamérica, a pesar de la existencia de CEPREDENAC,
este problema no se ha resuelto aun. Así, un pequeño país
como Costa Rica se da el lujo de tener dos centros de
investigación y docencia y dos sistemas de monitoreo sísmico
y vulcanológico, competitivos entre síy con dificultades para
lograr la coordinación de esfuerzos. Y, en la región como tal,
hoy en día existen tres nuevas iniciativas de Maestría en temas
geocientíficos para la región con altos grados de duplicidad
en susobjetivos. Igual ocurre con propuestas e instancias de
capacitación, las cuales están estudiando la opción de crear
un Centro Regional para efectos similares, con apoyo Japonés.
El Marco de la Globalización y la Integración
Funcional Regional
Una de las manifestaciones funcionales y territoriales
de la globalización es la creciente conformación de bloques
económicos articulados en torno a los llamados "corredores
logístico o comerciales". Algunos han sugerido que éstos se
convierten en las nuevas unidades de planificación territorial
en América Latina (Bender, 1997). La esencia de los mismos
descansa en la forma que vías de comunicación terrestre y
marítimas actúan como ejes sobre los cuales se articulan
espacios económicos de apropiación ambiental, de
producción, comercio y consumo, en gran medida en torno
a ciudades y "c1usters" económicos. Loscorredores atraviesan
e integran países y sus economías, haciendo o creando
espacios económicos transnacionales. En América Latina
algunos casos son el Corredor Logístico Centroamericano
articulado en torno a la carretera Interamericana y con
proyecciones en torno a la propuesta de eje Puebla-Panamá;
el eje Buenos Aires- Mendoza- Santiago de Chile-Valparaiso,
en el sur; y el propuesto corredor seco entre el nuevo puerto
de Cutuco en El Salvador y Puerto Cortés en Honduras. La
reciente propuesta del Plan Puebla Panamá, presentada por
el gobierno de México y asumida por los gobiernos de Centro
339

América, para la constitución de un área de integración
mesoamericana, también propone medidas similares.
La constitución de estos ejes significa una integración
funcional de las economías nacionales y una mutua
dependencia en fuentes de comunicación, energía,
transportes y producción. Muchos de estos ejes atraviesan
zonas sujetas a distintas amenazas naturales y son propensas
a sufrir daños y pérdidas en producción e infraestructura.
Dada la interdependencia que experimentan los distintos
países, la interrupción de la producción, comercio, sistema
de transporte vial o fuentes de energía en un país tendrá
repercusiones en otros. En estas circunstancias, es necesario
proponer y llevar a la realidad esquemas sub-regionales de
gestión de riesgo que garantizen la seguridad integrada de
la suma de los elementos estratégicos bajo riesgo en los países
interdependientes. Son ejemplos de esto los esfuerzos que
realizan las instituciones regionales sectoriales del SICA en
Centroamérica para analizar y reducir el riesgo en sus
respectivos áreas de competencia. Esto sucede en el área de
integración eléctrica, transportes, agua y ambiente.
Integración en Torno al Tema de Riesgo,
Integración en Torno a los Temas de Desarrollo
y Sostenibilidad
Durante los últimos años, la temática del riesgo y
desastre se ha acercado en términos causales a la problemática
del desarrollo, la gestión ambiental y la sostenibilidad. Vista
desde esta perspectiva, la reducción de riesgo
automáticamente nos remite al tema de la planificación del
desarrollo. Debido a la creciente fuerza que los
planteamientos sobre la integración regional en aras del
estímulo de esquemas de desarrollo asume, particularmente
en la época de la globalización, la cooperación en torno a
los riesgos necesariamente remite a una consideración de
los esquemas y modalidades de desarrollo y de apropiación
340

ambiental en el marco de regiones geográficas con
características comunes. En este sentido, el desarrollo de
planes y acciones regionales en el tema de los riesgos es
automáticamente colaboración en el tema del desarrollo y
de la integración económica regional. Ambos temas se
refuerzan mutuamente.
En el caso de Centroamérica, por ejemplo, donde se
tiene el esquema de colaboración regional más avanzada,
CEPREDENAC ha establecido relaciones estratégicas con otras
instituciones regionales como la Comisión Centroamericana
de Ambiente y Desarrollo y las instituciones sectoriales
regionales, en el marco de la Alianza para el Desarrollo
Sostenible, para considerar la problemática del riesgo en el
marco del desarrollo y la gestión ambiental. Por otra parte,
incluye el hecho de que los diferentes organismos sectoriales
se han dado a la tarea de elaborar estrategias regionales
sectoriales de reducción de vulnerabilidad y riesgo, aparte
de explorar la interdependencia de diferentes sectores, e
instan a sus contrapartes nacionales a hacer lo mismo. Esto
esta dando lugar a la creación de Equipos Técnicos
Interinstitucionales de deliberación, identificación de
prioridades nacionales y formulación conjunta de estrategias
y proyectos conjuntos de reducción de vulnerabilidades y
riesgos.
La Fuerza Ejemplar de la Política y la
Normatividad Regional
Tanto las leg islaciones nacionales, como las
normativas, las políticas y sus directrices se limitan muchas
veces en sus alcances por deficiencias en la base del
conocimiento o por presiones de grupos y sectores de interés
particular. Por el contrario, en los niveles regionales de
decisión, muchas veces se puede aprovechar un
conocimiento acumulado en la región y diluir la fuerza de las
opiniones e intereses contrarios al progreso en un tema
particular.
341

En el caso Centroamericano, empujados por el
impacto regional de Mitch, losgobiernos acordaron un marco
estratégico de intervención en la temática de lavulnerabilidad
y los riesgoscuyo contenido y concepción excede por mucho
la que existe en laslegislacionesy normatividad de cada país
por separado. Sin embargo, la existencia de este marco
normativo regional ha servido como ejemplo y estímulo para
cambios que comienzan a operarse en los niveles nacionales
y locales. Es decir, la existencia de legislación regional sirve
de aliciente a cambios en los niveles nacionales que
probablemente no sehubieran dado en otras circunstancias.
4. COMENTARIOS FINALES
La naturaleza compleja del riesgo y de los procesos
que sejueguen en su construcción, encierra lasmotivaciones
y decisiones de múltiples actores sociales funcionando de
acuerdo con intereses sectoriales diversos y con puntos de
referencia e influencia territoriales variados.
La intervención en la problemática de la reducción
del riesgo exige una consideración y movilización de actores
sociales en distintas jurisdicciones territoriales. Lo local, lo
regional, lo nacional y lo internacional representan niveles
diferentes, con roles y funciones distintos en la búsqueda de
esquemas integrados y eficaces de reducción, previsión y
control del riesgo asociado con múltiples amenazas físicas.
Ninguno de estosnivelespuede esperarresolver exitosamente
problemas de riesgo que los afecte operando sin
concatenación y relación con otros niveles. Hasta el
momento, han sido los niveles locales, sub nacionales y
nacionales los niveles más privilegiadas en lo que serefiere a
la intervención. Pero, hoy en día, con el dominio económico
de la globalización y la creciente internacionalización del
riesgo, los niveles supra nacionales de concertación e
intervención están llamados a jugar un papel de creciente
significación.
342

5. BIBLIOGRAFíA
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344

TERCERA PARTE

ANEXOS

BIBlIOGRAFICOS

ANEXO 1:

BIBLIOGRAFíA POR PAís
CARLOS UMAÑA CERNA1
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Preparación y Conducción de Reuniones de los consejos de

Desarrollo.

Organización de los Consejos Regionales de Desarrollo

Urbano y Rural.

Organización de los Consejos Departamentales de Desarrollo

Urbano y Rural.

Coordinación Departamental de los fondos Sociales.

Banco Municipal de Proyectos.

Agencia para el Desarrollo Departamental de Alta Verapaz

2000-2020.

Planificación de reuniones de trabajo y actividades varias.

Estimación de costo de obras civiles.

Contratación de Estudios de Preinversión.

Supervisión de obras civiles.

Bibliografía tomada de Libro Tendencias y Actores del Desarrollo local en
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347

Planificación Participativa.

La Comunidad y sus Proyectos.

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Ciudadanos. Así piensan los residentes de Jinotepe.
Fundación Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO)
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desde el espacio local. Managua, 1999.
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Modelo Municipal en Nicaragua. Fundación Friedrich
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Contravalor/Alcaldía Municipal de León: Plan
Estratégico de León.
131. Universidad Centroamericana (UCA): Sitio web:
www.unica.edu.ni
132. Universidad Católica "Redemptoris Mater" (UNICA):
Sitio web: www.unica.edu.ni
362

COSTA RICA
133. Asamblea de Trabajadores del Banco Popular y
Desarrollo Comunal: Economía Social: Experiencias y
Estrategias. San José, Costa Rica, diciembre de 2000.
1a. Edición.
134. Asamblea de Trabajadores del Banco Popular y de
Desarrollo Comunal: Elementos para una Agenda del
Sector de Economía Social. San José, Costa Rica,
noviembre de 2000. 1a. Edición.
135. Centro de Capacitación para el Desarrollo (CECADE):
manual de Capacitación: Desarrollo Económico Local.
Conceptos Básicos, Módulo 1. SanJosé, Costa Rica, junio
de 2000. P. Edición.
136. Centro de Capacitación para el Desarrollo (CECADE):
Manual de Capacitación: Planificación Estratégica para
el Desarrollo Económico Local, Módulo 11. San José,
Costa Ricas, 2001. 1a. Edición.
137. Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales(FLACSO): Cuaderno de Ciencias Sociales:
Participación para el Desarrollo Local 1: San José, Costa
Rica, febrero de 2000. P. Edición.
138. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO): Cuaderno de Ciencias Sociales: Participación
para el Desarrollo Local 11. San José, Costa Rica, febrero
de 2000. P. Edición.
139. Fundación D1.MUCA: Organización y Funcionamiento
Municipal en Centroamérica y República Dominicana.
San José, Costa Rica, 1998. 1a. Edición.
363

140. Fundación DEMUCA: Las Finanzas y la Gestión
Financiera Municipal en Centroamérica y República
Dominicana San jasé, Costa Rica, 1998. 1''. Edición.
141. Fundación DEMUCA: Situación del Municipalismo en
Centroamérica: Un Balance Regional. San jasé, Costa
Rica, 2000. 1a. Edición.
142. Fundación DEMUCA: Descentralización y Marco
Competencial de los Gobiernos Locales en
Centroamérica y República Dominicana. San jasé, Costa
Rica, 1999. 1". Edición.
143. Fundación DEMUCA: Los Municipios y la
Descentralización en Centroamérica y República
Dominicana. San jasé, Costa Rica, marzo de 1999.1".
Edición.
144. Fundación DEMUCA: La Cuestión Municipal en
Centroamérica: Un Desafío para la Consolidación
Democrática y La Modernización del Estado. San jasé,
Costa Rica, marzo de 2001. la. Edición.
145. Fundación DEMUCA: Reflexiones para el Debate:
Munícipalismo en Centroamérica. San jasé, Costa Rica,
septiembre de 1997. 1". Edición.
146. Fundación DEMUCA: Reflexiones para el Debate: La
Democratización, el Desarrollo Equitativo y el Papel de
los Gobiernos Locales. San jasé, Costa Rica, octubre de
1997.1". Edición.
147. Fundación DEMUCA: Reflexiones para el Debate: Foro
Municipalista. Sanjasé, Costa Rica, noviembre de 1998.
1a. Edición.
Municipio y Turismo un Modelo de Desarrollo y Gestión
364

Local para la Provincia de LosSantos, Panamá. SanJosé,
Costa Rica, marzo de 1999. 1a. Edición.
Asociacionismo Municipal en Centroamérica. SanJosé,
Costa Rica, octubre de 1999. P. Edición.
150. Fundación DEMUCA/ Cooperación Española: "Taller:
Gestión Macomunada y Agencias de Desarrollo Local".
San Pedro Sula, Honduras, del 16 al 19 de mayo de
2000.
151. Ministerio de Salud: Directorio de Proyectos de
Cantones Ecológicos y Saludables. SanJosé, Costa Rica,
marzo de 2001.
152. Municipalidad de San José/ Unión Nacional de
Gobiernos Locales(UNGL)/ Confederación Nacional de
Asociaciones de Desarrollo Comunal (CONADECO)/
Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM): I
Congreso Nacional de Descentralización y Poder Local.
San José, Costa Rica, agosto de 2000.
153. ORTEGA, Manuel/ RIVERA, Roy: Costa Rica.
Descentralización y Asociacionismo Municipal. CASC
UCA-FLASO. Managua, Nicaragua, 200.
154. SAENZ, Jorge F.: De Actores Secundarios a Actores
Protagónicos: El Triángulo de Solidaridad. San José,
Costa Rica.
365

ANEXO 2:

PUBLICACIONES DEL SISTEMA FlACSO SOBRE
DESCENTRALIZACiÓN Y DESARROLLO LOCAL
1. La descentralización real en Costa Rica, RoyRivera Araya,
1 Ed, San José, FLACSO Costa Rica 1997.
2. Descentralización y gestión local en América Latina, Roy
Rivera Araya, 1 Ed, San José, FLACSO Costa Rica 1996.
3. Red Institucional de apoyo a los Municipios en América
Central, Roy Rivera, Víctor Orellana, Víctor Gálvez,
Manuel Ortega Hegg, 1 Ed, San Salvador, FLACSO
Programa El Salvador, 2001.
4. Cultura Política, gobierno local y descentralización
Nicaragua, Manuel Ortega Hegg, FLACSO Programa
El Salvador, 2001 .
Guatemala, Víctor Gálvez, Carlos Hoffman, FLACSO
Programa El Salvador y Guatemala, 2001.
6. Cultura Política, gobierno local y descentralización,
Costa Rica, Roy Rivera, FLACSO Programa El Salvador y
FLACSO Costa Rica, 2001.
7. Cultura Política, gobierno local y descentralización El
Salvador, Ricardo Córdova, Víctor Orellana, FLACSO
América Central, Ricardo Córdova, Mitchell A. Selligson,
FLACSO Programa El Salvador, 2001.
367

9. Centroamérica; gobierno local y participación
ciudadana Costa Rica, Ricardo Córdova Macías, Manuel
Rojas Bolaños, Carlos Castro Valverde, 1a. Ed, FLACSO
Programa El Salvador 1996.
10. El Salvador: Políticas de descentralización y capacidades
de gestión administrativa y financiera de las
municipalidades, Víctor Antonio Orellana, FLACSO
Programa El Salvador,1997.
11 . Nicaragua: Políticas de descentralización y capacidades
municipalidades, Manuel Ortega Hegg, FLACSO
Programa El Salvador,1997.
12. Guatemala: Políticas de descentralización y capacidades
municipalidades, Víctor Gálvez Borrel, Roberto
Camposeco Hurtado, FLACSO Programa El
Salvador,1997.
13. Políticas y propuestas de Descentralización en
Centroamérica, Víctor Gálvez Borrel, Víctor Antonio
Orellana, Manuel Ortega Hegg, Roy Rivera Araya,
FLACSO Programa El Salvador, 1997.
14. Centroamérica: gobierno local y participación
ciudadana Honduras, Ricardo Córdova Macias, Hilda
Caldera, Gustavo Alfredo Landaverde, FLACSO
ciudadana El Salvador, Ricardo Córdova Macias, Carlos
Benjamín Lara, FLACSO Programa El Salvador, 1996.
ciudadana Guatemala, Ricardo Córdova Macias, Manuel
Rivera, FLACSO Programa El Salvador, 1996.
368

ciudadana Costa Rica, Ricardo Córdova Macias, Manuel
Rojas Bolaños, Carlos Castro Valverde, FLACSO
ciudadana Nicaragua, Ricardo Córdova Macias, Manuel
Ortega Hegg, FLACSO Programa El Salvador, 1996.
19. Guatemala Descentralización y asociacionismo
municipal, Manuel Ortega Hegg, Víctor Gálvez Borrel,
Luis Fernando Mack, FLACSO Guatemala, 1999.
20. Costa Rica Descentralización y asociacionismo
municipal, Manuel Ortega Hegg, Roy Rivera Araya,
FLACSO Guatemala, 1999.
21. Hacia un nuevo modelo de gestión local, municipio y
sociedad civil en Argentina, Daniel García Delgado,
FLACSO Argentina, 1997.
22. Regionalismo emergente; redes de la sociedad civil e
integración centroamericana, Abelardo Morales, Marta
Isabel Cranshaw, FLACSO Costa Rica, 1997.
23. Anuario: Garretón, Manuel Antonio; Malva Espinoza;
Sergio
Contreras; Cecilia Jara; Eduardo Morales
Modernización, democracia y descentralización. IV
congreso Chileno de Sociología (1993), FLACSO Chile
24. Colección Monográfica: Morales, Eduardo; Hernán
Pozo; Sergio Rojas

Municipio, desarrollo local y sectores populares.

Cuaderno de Difusión, FLACSO Chile (1988)

25. Libro: Borjas,[ordi: Teresa Valdés, Hernán Pozo, Eduardo
Morales
369

Descentralización del Estado. Movimiento social y
gestión local, FLACSO Chile (1987)
26. Cultura Política y democratización, Lechner Norbert,
FLACSO Chile, 1987.
27. Ciudades y gobiernos locales en la América Latina de
los noventa Alicia Ziccardi (coord.), FLACSO México.
28. Procesos de descentralización en la Comunidad Andina,
Editor Fernando Carrión , FLACSO Ecuador, 2003.
370

ANEXO 3:

REFERENCIAS DE SITIO WEB SOBRE
DESCENTRALIZACiÓN Y DESARROLLO LOCAL.
Centro Internacional de Formación de OIT - programa
DelNet - DelNet es un Programa del Centro
Internacional de Formación de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), Agencia Especializada
del Sistema de las Naciones Unidas.
http://www.itcilo.it/delnet/
Programa de Mejores Prácticas y Liderazgo Local - HABITAT
Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos
http://www.sustainabledevelopment.org/blp/
Contacto: bestpractices@unchs.org
Foro Latinoamericano de Mejores Prácticas
http://www.habitat-Iac.org/habitat-Iac/documents/
spanish/foro_iberoamericano.htm
Desarrollo Económico Local - OIT - Organización
Internacional del Trabajo
http://www.ilo.org/employment/led/
Programa de partenariados público - privados para el
medioambiente urbano - PNUD - Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo
http://www.undp.org/pppue
Contacto: pppue@undp.org
MAGNET - División de gobernabilidad y gestión del desarrollo
- PNUD - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
http://magnet.undp.org
Contacto: tenagne.getahun@undp.org
UNOPS -Oficina de las Naciones Unidas para el Servicio a
Proyectos
http://www.unops.org
Contacto: webmaster@eclac.c1
371

Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa
http://www.unece.org/
Contacto: info.ece@unece.org
ONU - Repertorio Oficial de Instituciones de las Naciones
Unidas en Internet
http://www.unsystem.org/
Fundación Interamericana - Programa de Desarrollo Local
http://www.iaf.gov
RIADEL - Red de Investigación y acción en desarrollo local
http://www.riadel.c1/
CLAD - Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo
http://www.c1ad.org.ve/
UIM
Unión Iberoamericana de Municipalistas
http://www.cemcLorg/uimprincipal.htm
La Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM)
http://www.cemci.org/uimprincipal.htm
Contacto: uim@eurosur.org
BID - Banco Interamericano de Desarrollo
http://www.iadb.org/exr/espanol/index_espanol.htm
FOMIN - Fondo Multilateral de Inversiones - Banco
Interamericano de Desarrollo
http://www.iadb.org/mif/index_spa.htm
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación
Economica y Social, (ILPES), de la CEPAL
http://www.eclac.c1/i1pes/
SIPROMICRO
http://www.sipromicro.com
Contacto: galileo@sipromicro.com
372

ALlDE - Asociación Latinoamericana de Instituciones
Financieras para el Desarrollo
http://www.alide.org.pe
Contacto: dri@alide.org.pe
DEMUCA - Fundación para el Desarrollo Local y el
Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica
yel Caribe
http://www.dernuca.or.cr
Contacto: info@dernuca.or.cr
URB - AL
http://www.europa.eu.int/cornrn/europeaid/projects/
urbal/index_es.drn
PROGRAMA LEADER - Red europea de Acciones para el
Desarrollo Económico rural
http://www.rural-europe.aeidl.be/rural-es/
FIIAP - Fundación Instituto Internacional de Administración
Pública
http://www.fiiapp.org
Contacto: fiiapp@fiiapp.org
EURADA: Red Europea de Agencias de Desarrollo
http://www.eurada.org/
IULA/CELCADEL - Unión Internacional de Autoridades Locales
- Capítulo Latinoamericano
http://www.iula.net
AMMAC - Asociación de Municipios de México A.e.
http://www.amrnac.org.rnx
FEMP - Federación Española de Municipios y Provincias
http://www.femp.es/horne.htrnl
Asociación Sueca de Autoridades Locales
http://www.svekorn.se
Asociación Nacional de Municipios Portugueses
http://www.anmp.pt
373

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