Protocolo pdt enfoque DDHH

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL
DESARROLLO
PROYECTO DE FORTALECIMIENTO DE LA FUNCIÓN
PREVENTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
PROTOCOLO DE ACTUACIÓN PREVENTIVA EN MATERIA DE ELABORACIÓN
DE PLANES DE DESARROLLO TERRITORIAL CON ENFOQUE DE DERECHOS
HUMANOS Y ÉNFASIS SOBRE DESAPARICIÓN FORZADA DE PERSONAS

PRIMERA EDICIÓN, BOGOTÁ, FEBRERO DE 2011
DISEÑO Y PRODUCCIÓN: Milenio Editores e Impresores E.U.
Protocolo de actuación preventiva en materia de elaboración
de planes de desarrollo territorial con enfoque de derechos
humanos y énfasis sobre desaparición forzada de personas
Procuraduría general de la nación
Alejandro ordóñez maldonado
Procurador general
Martha Isabel Castañeda Curvelo
Viceprocuradora General de la Nación
Carlos Augusto Mesa Díaz
Procurador delegado para la
descentralización y las entidades
territoriales
María Eugenia Carreño Gómez
Procuradora delegada para la vigilancia
preventiva de la función pública
María Astrid Dueñas González
Asesora procuraduría delegada para
la descentralización y las entidades
territoriales
Fondo de justicia transicional:
programa fortalecimiento a la
justicia en colombia
Fernando Travesí
Coordinador del fondo de justicia
transicional: programa fortalecimiento
a la justicia en Colombia
Carlos Augusto Lozano Bedoya
Consultor
Esta publicación es apoyada por el Fondo de Justicia Transicional:
Programa Fortalecimiento a la Justicia.
Este Programa es un esfuerzo conjunto entre las instituciones del Estado Colombiano y la cooperación
internacional y del que forman parte los Gobiernos de Suecia, Bélgica, Holanda, Noruega, Canadá,
España (Agencia Española para la Cooperación al Desarrollo), la Agencia Catalana de Cooperación
al Desarrollo y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD. Por parte del Estado
Colombiano participan la Fiscalía General de la Nación, La Procuraduría General de la Nación, la
Defensoría del Pueblo, el Consejo Superior de la Judicatura, el Ministerio de Interior y Justicia y
la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas. que hacen parte del Fondo de Justicia
Transicional: Programa Fortalecimiento a la Justicia.

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................. 2
PROTOCOLO DE ACTUACIÓN PREVENTIVA EN MATERIA DE ELABORACIÓN DE
PLANES TERRITORIALES DE DESARROLLO CON ENFOQUE DE DERECHOS
HUMANOS Y ÉNFASIS SOBRE DESAPARICIÓN FORZADA DE PERSONAS....................... 4
1. FASE DE PREPARACIÓN ............................................................................................ 5
1.1 Identificación del objeto de prevención .......................................................................... 6
a. Obligaciones de las autoridades territoriales en materia de derechos humanos,
derivadas de la fuente constitucional............................................................................ 7
b. Obligaciones de las autoridades territoriales en materia de derechos humanos,
derivadas de los tratados internacionales...................................................................... 8
c. Obligaciones de las autoridades departamentales y municipales en materia de
desaparición forzada de personas.............................................................................. 10
d. Las autoridades departamentales y municipales no incluyen dentro de los Planes de
Desarrollo programas que contribuyan a cumplir idóneamente sus deberes en materia
de garantía y respeto de derechos humanos y, en particular, de garantía del derecho
a no ser sometido a desaparición forzada y del derecho de las víctimas a la verdad y
la reparación ............................................................................................................. 20
1.2 Selección del objeto de prevención ................................................................................ 23
1.3 Recolección sistemática de información .......................................................................... 28
a. Los Planes de Desarrollo y las políticas nacionales en materia de derechos humanos .. 28
b. Los diagnósticos sobre la desaparición forzada en Colombia y sus tendencias ............ 30
c. Los informes y recomendaciones de órganos internacionales de control ..................... 43
d. El enfoque basado en derechos humanos ................................................................ 47
1.4 Objetivos de la actuación .............................................................................................. 48
1.5 Marco normativo .......................................................................................................... 49
1.5.1 Marco jurídico nacional ........................................................................................... 50
1.5.2 Marco jurídico internacional .................................................................................... 52
2. FASE DE DESARROLLO .............................................................................................. 56
2.1 Estrategia de prevención .............................................................................................. 57
2.2 Determinación y desarrollo de actividades ...................................................................... 59
a. Selección de los planes que serán materia de control ............................................... 59
b. Análisis del componente estratégico de los planes seleccionados ............................... 59
c. Formulación de recomendaciones ............................................................................ 60
d. Seguimiento de las recomendaciones ...................................................................... 61
ANEXO ............................................................................................................................ 65
Estrategia para impulsar la inclusión de las políticas de derechos humanos y de participación
ciudadana, con énfasis sobre desaparición forzada, en los planes de desarrollo de los
entes territoriales .................................................................................................................. 65
Contenido

L
a desaparición forzada de personas es una verdadera afrenta a la digni-
dad inherente a todo ser humano. Dichos actos atentan contra el dere-
cho natural y trascendental del hombre a través de la historia; siempre
el estado y la sociedad deben garantizar la protección del ser como un todo
desde sus componentes trascendentales y su aspecto material. La naturaleza
especialmente odiosa de este delito hace que sea considerado un verdadero
crimen de lesa humanidad. Por ello, la comunidad internacional ha señalado
de forma reiterada que esa práctica constituye una negación absoluta de los
objetivos tanto de la carta de las naciones unidas como de la carta de la or-
ganización de estados americanos. También la condena como una violación
grave de los derechos humanos y de las libertades que proclama la Declara-
ción Universal de 1948.
Los actos de desaparición forzosa no solamente infieren daño a los bienes
jurídicos fundamentales de la víctima. También causa graves sufrimientos a
su familia y a las personas allegadas a su círculo personal. Estas son algunas
de las razones que obligan a los estados a abstenerse de cometer, autorizar
o permitir las desapariciones forzosas y a contribuir por todos los medios
posibles a prevenirlas y evitarlas. Las autoridades colombianas no escapan al
cumplimiento de tales obligaciones.
Los deberes que tiene colombia en materia de prevención y represión de la
desaparición forzada derivan tanto de los tratados internacionales pertinentes
como de un claro mandato de la Constitución Política, cuyo artículo 12 señala
que “nadie será sometido a desaparición forzada”. Asegurar la satisfacción
de este mandato es indispensable para concretar la realización de los valores
y principios que fundamentan el estado social de derecho, cuyos postulados
sirven de fundamento a nuestra organización social e institucional. También
resulta necesario para honrar de buena fe los compromisos internacionales
asumidos soberanamente por la República de Colombia.
La Procuraduría General de la Nación pretende contribuir al idóneo cumpli-
miento de aquellas obligaciones con el protocolo de actuación preventiva en
materia de elaboración de Planes Territoriales de Desarrollo con enfoque de
derechos humanos y énfasis sobre desaparición forzada de personas. Este
protocolo fue preparado en el marco del convenio de cooperación internacio-
nal suscrito con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD y,
de forma particular, en el contexto de su Programa de Fortalecimiento de la
justicia en Colombia.
ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
PRESENTACIÓN

Proyecto de fortalecimiento de la función preventiva de la Procuraduría General de la Nación
ProcuraduríaGeneraldelaNaciónProgramadelasNacionesUnidasparaelDesarrollo
INTRODUCCIÓN
E
l artículo 118 de la Carta Política señala que corresponde al Procurador
General de la Nación y a los Procuradores Delegados —junto con el De-
fensor del Pueblo, los agentes del Ministerio Público y los Personeros— la
guarda y promoción de los derechos humanos. El artículo 277 prescribe, en
forma concordante, que el Procurador cumple, por sí o por medio de sus dele-
gados, las funciones de vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes y
los actos administrativos, de asegurar la efectividad de los derechos humanos,
de defender los intereses de la sociedad y de velar por el ejercicio diligente y
eficiente de las funciones administrativas.
El ejercicio de aquella función de vigilancia se cumple mediante acciones de
intervención, de carácter disciplinario y de carácter preventivo. Las acciones
preventivas, tal como lo dispone la Resolución 490 de 2008 emanada del
Despacho del Procurador General de la Nación, tienen un carácter integral y
se aplican no solamente en casos individuales sino también en forma de vigi-
lancia focalizada sobre instituciones públicas con el fin de promover e impulsar
el cumplimiento de la Constitución y la ley. Esta vigilancia privilegia el control
sobre el diseño, la aprobación y la ejecución efectiva de las políticas públicas
a cargo de las distintas entidades públicas del orden nacional, departamental,
distrital y municipal.
En efecto, la prevención, en estricto sentido, busca promover e impulsar “polí-
ticas, planes, programas y acciones dirigidas a evitar la ocurrencia de hechos,
actos u omisiones contrarios a la Constitución y la ley atribuibles a agentes del
Estado o a particulares que cumplan funciones públicas”1
. Ese tipo de con-
trol, apreciado desde otra perspectiva, se propone asegurar que las políticas
públicas, de las cuales los Planes de Desarrollo son una expresión concreta,
contribuyan eficazmente a la garantía, el respeto y la realización de los dere-
chos humanos, eje del ordenamiento constitucional.
El mencionado control preventivo debe constituirse en un verdadero instru-
mento de salvaguarda de los derechos humanos cuya aplicación contribuye a
lograr que los Planes de Desarrollo adoptados por departamentos, distritos y
municipios satisfagan eficazmente, en general, el deber de realizar los derechos
humanos y, en particular, el deber de cumplir las obligaciones que todos los
niveles del Estado tienen en materia de protección del derecho a no ser vícti-
ma de desaparición forzada. La aplicación del enfoque basado en los derechos
humanos para la programación del desarrollo provee un punto de partida para
crear metodologías, definir indicadores y construir instrumentos de actuación
que sirven a ese propósito de la vigilancia preventiva. El protocolo cuya es-
tructura, enfoque, alcance y contenido aquí se explica es el instrumento que
persigue tales cometidos.
1
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Resolución No. 490 de 2008, Por medio de la cual se crea el Sistema Inte-
gral de Prevención y se establecen los principios y criterios correspondientes al ejercicio de la función preventiva a cargo
de la Procuraduría General de la Nación y se dictan otras disposiciones, artículo 5°.
2

El protocolo propuesto indica los procedimientos básicos que, atendiendo al
Principio de conservación del procedimiento básico que prescribe la Resolu-
ción 490 de 2008 y a la consecuente delimitación temática del objeto de pre-
vención, tendrían que ser aplicados por las dependencias de la Procuraduría
General de la Nación a las cuales les han sido asignadas competencias rela-
tivas a la función preventiva, sean del nivel nacional, departamental, distrital
o municipal. En consecuencia, tal instrumento proporciona los lineamientos
metodológicos para que los funcionarios responsables de ejercer esa función
puedan planear e implementar las respectivas acciones de forma coordinada
y sistemática.
3

PROTOCOLO DE ACTUACIÓN PREVENTIVA
EN MATERIA DE ELABORACIÓN DE PLANES
TERRITORIALES DE DESARROLLO CON ENFOQUE
DE DERECHOS HUMANOS Y ÉNFASIS SOBRE
DESAPARICIÓN FORZADA DE PERSONAS
4

1. FASE DE PREPARACIÓN
Resolución 490 de 2008:
“
Artículo 19.- Fase de preparación. La fase preparatoria del procedimiento de
prevención integral, tiene como finalidad identificar y seleccionar el objeto
de prevención, definir los objetivos de la actuación y delimitar el marco
normativo correspondiente. El resultado de esta fase es un diagnóstico con-
solidado de la situación, el cual debe ser permanentemente ajustado teniendo
en cuenta la nueva información relevante que se obtenga en el desarrollo del
procedimiento preventivo.
Artículo 19.1.- Trámite de la fase de preparación. En el desarrollo de la fase de
preparación deben agotarse como mínimo los siguientes pasos:
Identificación del objeto de prevención:1. En este paso se define la situa-
ción o hecho general sobre el cual recaerán las distintas acciones de pre-
vención, a partir de la información proveniente de distintas fuentes, tales
como quejas, medios de comunicación, informes institucionales, investi-
gaciones, órdenes del Procurador, orientaciones de la instancia coordina-
dora, entre otros.

Selección del objeto de prevención:2. En este paso se priorizan los temas
sobre los cuales se va a ejercer la función preventiva y se delimita de
forma exacta la situación específica que requiere la intervención de la
Procuraduría General de la Nación.
Recolección sistemática de información:3. El propósito de esta etapa es
perfilar los objetivos específicos de la actuación preventiva a partir de la
clasificación de la información recolectada, según el volumen, tipo
de la misma y/o análisis estadísticos. Además de las fuentes antes men-
cionadas, podrá recurrirse a oficios y visitas preliminares orientadas a la
obtención de información.
Análisis de información:4. El propósito de esta etapa es identificar y delimi-
tar de una manera precisa la situación o hecho problemático, las causas
que lo originan y sus posibles consecuencias, así como los riesgos que
comporta la actuación emprendida.
Artículo 19.2.- Determinación de los objetivos del procedimiento. En la prepa-
ración del procedimiento preventivo se deben definir claramente los objetivos
de la actuación, los cuales deben apuntar a la solución del problema detecta-
do y a orientar las acciones correspondientes.
Artículo 19.3.- Identificación del marco normativo aplicable. Todo procedi-
miento debe basarse en las disposiciones de carácter constitucional, legal
o reglamentario que soportan su ejecución. La determinación del contexto
normativo aplicable debe ser específica.
Parágrafo: El orden de algunos de los pasos que integran la fase de prepara-
ción del procedimiento bien puede ser conmutable, siempre y cuando que el
propósito central no se vea afectado”.
1.1. Identificación del objeto de prevención
Situación o hecho general sobre el cual recaerán las acciones de prevención:
Situación
6

a. Obligaciones de las autoridades territoriales en materia de derechos hu-
manos, derivadas de la fuente constitucional.
Estas obligaciones nacen del artículo 1° de la Carta. El principio de Estado so-
cial de derecho que consagra esa disposición, impone a todas las autoridades
una particular forma de actuar para ejercer sus funciones propias. Las autori-
dades, en efecto, no pueden limitarse a garantizar de manera formal el goce
de los derechos de las personas. También están obligadas a obrar eficazmente
con el fin de facilitarles todas las condiciones necesarias para que puedan su-
perar sus carencias, acceder a la real satisfacción de sus necesidades, allanar
cualquier forma de discriminación y gozar plenamente de los bienes jurídicos,
de carácter espiritual y material, requeridos para su plena realización como
seres individuales y sociales.
El conjunto de las disposiciones constitucionales permite concluir que las au-
toridades territoriales son personas que, por su vinculación a la administración
pública, tienen deberes funcionales originados en los vínculos estatutarios que
las ligan con el Estado. Los deberes funcionales que en materia de derechos
humanos tienen que cumplir las autoridades territoriales, se hallan inscritos
en el propósito general de garantizar el efectivo reconocimiento de los mis-
mos. Para tal fin, los gobernadores y alcaldes tienen que actuar, entre otros y
desde la esfera propia de sus competencias, con los propósitos de:

I. Asegurar la vida de las personas en condiciones dignas (Preámbulo y ar-
tículos 2º y 11 C.P. Concordancia artículos 12, 44, 334 y 366 C. P.).
II. Garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagra-
dos en la Carta (Artículos 2º, 4º y 5º C.P. Concordancia artículos 22, 44,
70, 95, 85, 86, 94, 258, 365 y 369 C.P.).
III. Actuar con arreglo a la llamada cláusula de favorabilidad 2
.
La cláusula de favorabilidad impone otras dos reglas de conducta a los
servidores públicos3
. La primera, buscar siempre la forma de ampliar la
Descripción de la situación o hecho general sobre el cual recaerán las acciones de
prevención:
2
Véase CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C – 251 de 1997.
3
Véase PÉREZ LUÑO, Antonio Enrique, Derechos humanos, Estado de Derecho y Constitución, Ed. Tecnos, Madrid, 1991,
pág. 315.
7

cobertura y eficacia de los derechos humanos. La segunda, actuar siem-
pre bajo la comprensión de que los derechos humanos forman un sistema
indivisible e interdependiente, y que cualquier acción sobre alguno de ellos
incide en todos.
IV. Asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (Preám-
bulo y artículos 2º y 218 C.P.).
V. Difundir los derechos humanos.
b. Obligaciones de las autoridades territoriales en materia de derechos hu-
manos, derivadas de los tratados internacionales.
Los tratados internacionales sobre derechos humanos que ha suscrito el Es-
tado colombiano son otra fuente de obligaciones para las autoridades munici-
pales y departamentales. Tales tratados, en efecto, no solamente son vincu-
lantes para todos los órganos públicos, independientemente de su función, de
su nivel y de naturaleza, sino que también poseen un rango primado dentro
del sistema normativo nacional. Al respecto, el artículo 93 de la Carta señala
tres reglas:
I. Los tratados sobre derechos humanos que hayan sido incorporados a la
legislación nacional, tienen plena vigencia en el ordenamiento jurídico
interno;
II. Los tratados sobre derechos humanos que hacen parte de la legislación
nacional, tienen prevalencia en el orden interno;
III. El contenido y alcance de los derechos reconocidos en la Constitución y
de los deberes consagrados en la misma, tienen que ser interpretados de
conformidad con dichos tratados.
La interpretación del artículo 93 permite concluir que los tratados sobre dere-
chos humanos adoptados por el Estado colombiano tienen un rango superior
tanto a las leyes que adopta el legislador ordinario como a los decretos con
fuerza de ley que dicta el ejecutivo en virtud de facultades extraordinarias o
de excepción. Ese rango superior deviene del hecho de que los mencionados
tratados forman parte del llamado bloque de constitucionalidad, esto es, tie-
nen el carácter de disposiciones dotadas de valor constitucional.
El carácter supralegal que posee el bloque de constitucionalidad, cuando me-
nos en su sentido estricto, obliga a admitir que todo acto normativo (ley, de-
creto, reglamento, ordenanza, acuerdo o resolución) no solamente debe su-
peditarse tanto a la Constitución como a los pactos internacionales, sino que
también debe contribuir de manera efectiva a la aplicación de los mismos.
Los diversos tratados de derechos humanos poseen un rasgo común: impo-
nen unas obligaciones generales al Estado. Estos deberes emanan de la dispo-
sición denominada por la doctrina cláusula de respeto y garantía. En sentido
amplio esta cláusula indica que el objeto y propósito de la actividad del Estado
están ordenados y condicionados por las exigencias propias de una verdadera
y eficaz realización de los derechos humanos.
8

Las obligaciones esenciales que la cláusula de respeto y garantía atribuye a
los Estados que se hacen parte en los tratados de derechos humanos son
dos. La primera, respetar los derechos humanos. La segunda, garantizar para
todas las personas el reconocimiento y el disfrute de los derechos humanos.
El incumplimiento de estas obligaciones por cualquier autoridad compromete
la responsabilidad internacional del Estado colombiano.
I. Obligación de respeto
El cumplimiento de la obligación de respeto se concreta cuando los agen-
tes estatales se abstienen de incurrir en violaciones de derechos huma-
nos, esto es, acciones u omisiones que puedan dañar la integridad de la
persona y perturbar arbitrariamente el pacífico ejercicio de sus derechos
y libertades. La doctrina internacional ha advertido que el incumplimiento
de esta obligación representa una de las más graves faltas a los com-
promisos del Estado, pues denota un propósito deliberado de incurrir en
comportamientos contrarios a la vigencia y eficacia de los derechos huma-
nos4
.
II. Obligación de garantía
El cumplimiento de la obligación de garantía compromete a los Estados a
proteger a la persona contra la afectación arbitraria de sus derechos por
cualquier autoridad, particular o grupos de personas. Supone un deber
positivo de hacer: adoptar todas las medidas indispensables para prevenir
y reprimir violaciones de derechos humanos y, en general, para garantizar
el pleno ejercicio de los derechos humanos. Ello implica que el Estado
debe obrar para ofrecer seguridad y justicia por todos los medios lícitos
que se encuentren a su alcance.
III. Responsabilidad internacional del Estado colombiano
La vinculación de las autoridades territoriales a los tratados internaciona-
les de derechos humanos hace que las acciones y omisiones con las cua-
les amenacen o violen tales derechos, comprometan la responsabilidad
internacional del Estado en materia de derechos humanos. En efecto, esa
responsabilidad internacional del Estado puede configurarse por las accio-
nes u omisiones de cualesquiera de sus órganos, independientemente de
sus funciones y de su posición en la estructura del Estado. Así, el Estado
es responsable por sus órganos, solo por sus órganos pero por todos sus
órganos. Por supuesto, hay órganos que por la naturaleza de sus deberes
tienen, en la práctica, más posibilidades de generar hechos internacional-
mente ilícitos.
En todo caso, el Derecho Internacional no permite distinciones entre ór-
ganos del Estado que pueden cometer hechos internacionalmente ilícitos
y aquellos que no podrían hacerlo. Todo órgano de carácter estatal tiene
la obligación de aplicar reglas del derecho internacional. La doctrina inter-
4
Véase BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, AMERICAN UNIVERSITY, La dimensión internacional de los derechos
humanos. Guía para la aplicación de normas internacionales en el derecho interno, Washington, 1999, p. 22 y ss.
9

nacional ha indicado que a pesar de los principios de separación de pode-
res, todos los órganos del Estado y de todo nivel pueden comprometer la
responsabilidad internacional del Estado.
c. Obligaciones de las autoridades departamentales y municipales en mate-
ria de desaparición forzada de personas.
El artículo 12 de la Constitución reconoce de forma tácita el derecho a no ser
desaparecido mediante la prohibición de dicha práctica. Este es un derecho
fundamental de aplicación inmediata que protege a todas las personas legal
o ilegalmente privadas de la libertad, contra el ocultamiento cometido a
cualquier título por agentes del Estado o por particulares.
La desaparición forzada es una práctica que tiene diversas connotaciones
según el sistema jurídico dentro de la cual sea valorada. El Derecho Interna-
cional de los derechos humanos califica la desaparición forzada de personas
como violación de derechos humanos. En ese marco jurídico de referencia se
trata de un hecho internacionalmente ilícito que compromete la responsabi-
lidad del Estado y que, en consecuencia, solamente puede ser imputado a
autoridades o a particulares que obran en conexión con ellas.
La legislación y la jurisprudencia colombianas soslayan los estándares se-
ñalados por los tratados internacionales de derechos humanos vigentes
de tal forma que el delito de desaparición forzada puede ser imputado a
cualquier persona, sea esta autoridad o particular que obra sin el apoyo,
complicidad o aquiescencia de aquella. La Corte Constitucional admitió en
la sentencia C-317/2002, que la desaparición forzada es exclusivamente
un crimen de Estado según el Derecho Internacional, pero señaló que en
Colombia no tiene necesariamente ese carácter porque lo puede cometer
cualquier persona sin vínculos con el Estado.
Es evidente que cualquier particular puede arrebatar y ocultar a una persona
y, posteriormente, negar que conoce el paradero de la misma. Sin embargo,
tal ocultamiento solo revestirá el carácter de desaparición forzada propiamen-
te dicha y de violación de derechos humanos, cuando concurran las causas
y circunstancias que configuran esa práctica como hecho internacionalmente
ilícito.
10

En consecuencia, la particular caracterización jurídica que adquiera esa con-
ducta determina distintos niveles de responsabilidad. Uno de estos niveles es
el de la responsabilidad penal individual, que se determina con arreglo a las
leyes penales nacionales o internacionales. Otro, la responsabilidad objetiva
del Estado por razón de acciones u omisiones que puedan estar relacionadas
con esa práctica. Esta responsabilidad se establece en el contexto del Derecho
internacional de los derechos humanos. Dilucidar estos aspectos resulta indis-
pensable para definir acciones concretas de control preventivo en relación con
el tema de la desaparición y su incorporación en los planes de desarrollo. Tam-
bién resulta necesario para verificar el cumplimiento de las obligaciones que
las autoridades de todos los niveles y ámbitos territoriales tienen respecto a la
prevención y represión de la desaparición forzada, bien como delito nacional,
bien como crimen internacional o bien como violación de derechos humanos.
El Derecho internacional aplicable califica la desaparición forzada de personas,
según quedó señalado, como violación de derechos humanos. En ese mar-
co jurídico de referencia se trata de un hecho internacionalmente ilícito que
compromete la responsabilidad del Estado y que, en consecuencia, solamente
puede ser imputado a autoridades o a particulares que obran en conexión con
ellas.
La desaparición forzada y otras expresiones de privación de la libertad no se
homologan porque amenacen y vulneren los mismos derechos fundamentales
de la víctima. Una y otras adquieren identidad propia por el propósito que per-
siguen y, especialmente, por la responsabilidad que sea imputable al Estado
en los hechos. La responsabilidad internacional del Estado colombiano por la
comisión de desapariciones forzadas se genera únicamente cuando las come-
ten autoridades o particulares que actúan con la aquiescencia, complicidad o
apoyo de aquellas.
Las privaciones de la libertad cometidas por particulares que obran sin la
participación directa o indirecta de autoridades, no son calificadas como
desapariciones forzadas a la luz del Derecho internacional de los derechos
humanos. Dichas privaciones son, desde luego, conductas punibles que de-
ben ser investigadas y sancionadas según la ley penal. En tales casos, el
Estado compromete su responsabilidad internacional cuando no investiga
eficazmente las mencionadas conductas punibles. Esta es una responsabili-
dad que se genera por omisiones que vulneran, en principio, el derecho de
acceso a la administración de justicia.
11

Ello es distinto a la responsabilidad por las omisiones en materia de prevención
y represión de las desapariciones forzadas de personas consideradas en estricto
sentido.
Los Estados Partes tomarán las medidas apropiadas para investigar sobre las con-
ductas definidas en el artículo 2 cometidas por personas o grupos de personas que
actúen sin la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, y para procesar
a los responsables.
La caracterización de la desaparición forzada de personas como violación de
derechos humanos, se encuentra formulada en diversos instrumentos interna-
cionales. El primero en hacerla fue la Declaración sobre la protección de todas
las personas contra las desapariciones forzadas. Posteriormente lo hicieron
la Convención Interamericana sobre desaparición forzada de personas y la
Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las
desapariciones forzadas. Esta convención prevé la posibilidad de que parti-
culares que obran sin la autorización o el apoyo de autoridades, secuestren
a una persona, nieguen dicho secuestro, oculten a la víctima y la sustraigan
de la protección legal. Sin embargo, no califica esta forma de privación de la
libertad como desaparición forzada. Al respecto, prescribe el artículo 3° de la
mencionada Convención Internacional:
La distinción entre desaparición forzada entendida propiamente como viola-
ción de derechos humanos y otros actos similares impropiamente llamados
desapariciones, se percibe con mayor claridad cuando se observan los niveles
de responsabilidad que precisa la Convención y los deberes que ella les impo-
ne a los estados.
La caracterización de la desaparición forzada de personas como violación de
derechos humanos, se encuentra formulada en dos tratados internacionales
12

I. Distinciones hechas a partir de los niveles de responsabilidad
En materia de responsabilidad, señala el artículo 5° de la Convención
Internacional: “La práctica generalizada o sistemática de la desaparición
forzada constituye un crimen de lesa humanidad tal como está definido en
el derecho internacional aplicable y entraña las consecuencias previstas
por el derecho internacional aplicable.” Las consecuencias previstas por
el “Derecho Internacional aplicable” solamente pueden ser de dos clases:
objetivas e individuales.
Las responsabilidades objetivas son imputables al Estado por hechos que
resultan internacionalmente ilícitos, esto es, por violaciones de derechos
humanos. Las mismas derivan del quebrantamiento, por acción u omisión,
de obligaciones o prohibiciones de tratados que forman parte del Derecho
Internacional de los derechos humanos.
Las responsabilidades individuales se definen a la luz del derecho penal
internacional y están señaladas exclusivamente para personas que actúan
como agentes del Estado o que son miembros de organizaciones políti-
cas. Al respecto, prescribe el artículo 7.2.i. del Estatuto de la Corte Penal
Internacional:
Por “desaparición forzada de personas” se entenderá la aprehensión, la deten-
ción o el secuestro de personas por un Estado o una organización política, o
con su autorización, apoyo o aquiescencia, seguido de la negativa a admitir tal
privación de libertad o dar información sobre la suerte o el paradero de esas
personas, con la intención de dejarlas fuera del amparo de la ley por un período
prolongado.
Como se puede observar, el derecho penal internacional tampoco es
aplicable a cualquier particular que incurra en un acto mediante el cual
arrebata a una persona y la oculta. En conclusión, no existe un derecho
internacional aplicable a particulares que sin vínculos de pertenencia a
una agrupación política o sin la participación directa o indirecta de auto-
ridades, cometan una forma de desaparición. Estos particulares quedan
sometidos a las leyes penales nacionales.
II. Distinciones hechas a partir de los deberes impuestos a los estados
Respecto a las obligaciones, se encuentra que en el caso de personas
o grupos de personas que cometan alguna de las conductas definidas
en el artículo 2° de la Convención Internacional “sin la autorización, el
apoyo o la aquiescencia del Estado”, el deber del Estado es solamente el
de adoptar “medidas apropiadas para investigar” y “para procesar a los
responsables” de esas conductas. Por el contrario, cuando se trata de
desapariciones forzadas propiamente dichas, las autoridades tienen un
conjunto de deberes bastante amplio que es expresión concreta y directa
de la obligación general de respetar y garantizar los derechos humanos.
13

La desaparición forzada de personas es, de acuerdo con los tratados de De-
recho internacional de los derechos humanos, una violación que se produce
cuando concurren, necesariamente, los siguientes elementos:
I. Privación de la libertad por servidores públicos o por personas particula-
res que actúan bajo las órdenes de aquellos servidores u obran con su
aquiescencia y colaboración directa o indirecta.
Para que se configure la desaparición forzada no se requiere que la apre-
hensión de la persona sea ilegal o arbitraria. En efecto, personas deteni-
das legalmente pueden ser víctimas de esa violación.
II. Ocultamiento de la víctima.
El desaparecido es una persona cuyo paradero se desconoce porque los
captores la incomunican y niegan tenerla en su poder. Para configurar una
desaparición forzada no se requiere que la persona sea detenida desde
un comienzo en sitios clandestinos de reclusión. Aunque así ocurra de
manera usual, en ocasiones sucede que la víctima es detenida en insta-
laciones militares, policiales o de los cuerpos secretos, pero no se registra
su ingreso a tales instalaciones. Con ello se facilita el traslado a lugares
secretos y, posteriormente, la ejecución extrajudicial.
III. Negativa deliberada e intencional de las autoridades de reconocer la
detención y de informar sobre el lugar de reclusión.
La desaparición forzada de personas es usualmente el primer eslabón
de una cadena de actos delictivos. Con ella se prepara el camino para la
comisión de otras violaciones, se facilita el ocultamiento de su ocurrencia
y, sobretodo, se garantiza la impunidad de los responsables.
La desaparición forzada de personas entendida como violación de derechos
humanos se debe distinguir, en consecuencia, tanto del desaparecimiento
como del secuestro. El primero es una situación a la cual se refiere el artículo
96 del Código Civil y que se produce cuando una persona abandona su lugar
de domicilio sin dar aviso de su paradero. El desaparecimiento civil puede
tener razones voluntarias o involuntarias. Es voluntario cuando alguien, por
decisión personal, se ausenta de su domicilio habitual porque desea abando-
14

nar unas determinadas condiciones de vida. Es involuntario cuando la ausen-
cia se produce por motivos ajenos a una decisión personal pero asociados a
circunstancias fortuitas e imprevistas, tales como catástrofe o calamidad (por
ejemplo, naufragio, incendio o alud).
La víctima de desaparición forzada es una persona que abandona el domicilio
habitual contra su voluntad y cuyo paradero se torna desconocido después
de haber sido privada de la libertad por agentes del Estado o particulares que
obran en relación con aquéllos. La desaparición forzosa, desde la perspectiva
del Derecho Internacional de los derechos humanos, es una práctica cuyo
sujeto activo y finalidad la diferencian claramente de otras conductas punibles
que también violan el derecho a la libertad personal. El sujeto activo, esto es,
el responsable de cometer la desaparición resultan ser personas con un vín-
culo directo o indirecto con el Estado. La participación de servidores públicos
en la desaparición forzada de personas —bien sea como autores materiales,
como autores intelectuales o como cómplices— convierte esa práctica en vio-
lación de derechos humanos y en crimen de Estado.
Causas de la desaparición forzada de personas,
según los estándares internacionales
La desaparición forzada tiene como finalidades castigar a la víctima por sus
actividades o por su condición social, amedrentar a grupos sociales afines
con la víctima y asegurar su impunidad. Por ello, las personas desaparecidas
forzadamente son usualmente defensores de derechos humanos, docentes,
políticos opositores, abogados de presos políticos, líderes cívicos, religiosos o
sindicales, y campesinos a quienes se acusa, con razón o sin ella, de ser auxi-
liadores, simpatizantes o informantes de grupos subversivos. Las víctimas de
desaparición forzada son escogidas de manera selectiva con el propósito de
desalentar a otras personas que realizan actividades similares.
La desaparición forzada y el secuestro son delitos que se diferencian por va-
rios rasgos. Uno de ellos es el ámbito de los bienes jurídicos que afectan. La
desaparición amenaza y vulnera una multiplicidad de derechos. Entre ellos
se pueden mencionar la libertad, la integridad, el debido proceso y la vida.
15

En el delito de desaparición forzada, en cambio, el actor no pretende arrebatar,
sustraer, retener u ocultar transitoriamente a una persona sino privarla de la liber-
tad, ocultarla y no dar información sobre su paradero. De allí que el autor, lejos
de buscar que se conozca el acto material del delito, pretenda que tanto su com-
portamiento como la suerte de la víctima, permanezcan en la clandestinidad pues
se trata de un delito que no es concebido como un instrumento para la realización
de otros propósitos previstos en el tipo sino como un delito cuyo fin se agota en
su sola consumación5
.
En efecto, la desaparición es un acto con el cual se priva arbitrariamente a
la víctima de su autonomía y de su capacidad para autodeterminarse en el
tiempo y en el espacio. Además, las condiciones bajo las cuales es detenida la
persona suelen constituir, cuando menos, tratos crueles, inhumanos y degra-
dantes que menoscaban su salud física y psíquica. Asimismo, los perpetrado-
res de desapariciones la sustraen de la protección judicial y de las garantías
que aseguran un proceso justo si a la víctima se le acusa de cometer algún
hecho delictivo. La experiencia ha demostrado, por último, que la desaparición
desemboca en la ejecución extrajudicial de la víctima y en el ocultamiento del
cadáver. El secuestro, por su parte, afecta esencialmente la libertad.
Otros rasgos que permiten diferenciar entre desaparición forzada y secuestro
son la duración del término de privación de la libertad, el propósito que per-
siguen y la disponibilidad de información sobre la víctima. El secuestro suele
caracterizarse porque la privación de libertad de la víctima, si bien puede re-
sultar prolongada, suele ser transitoria y porque, en la mayoría de los casos,
se comete para obtener algún propósito que se divulga. El secuestrador tiene
interés en hacer conocer su delito pues ello es el primer paso para lograr las
exigencias que eventualmente presente a las familias de los secuestrados.
La desaparición de personas en su dimensión de hecho internacionalmente
ilícito es un delito que también se caracteriza por la permanencia de su comi-
sión. Sobre esta característica prescribe el artículo 3° de la Convención inte-
ramericana sobre desaparición forzada de personas: “Dicho delito será consi-
derado como continuado o permanente mientras no se establezca el destino
o paradero de la víctima.” La desaparición forzada es, en consecuencia, un
crimen que se comete día tras día mientras la suerte y la situación de la víc-
tima no se conozcan. Ello tiene un efecto práctico respecto a la investigación
y penalización del delito en cuestión: desapariciones cometidas antes de que
entraran en vigor las disposiciones que las penalizan, pueden ser investigadas
y sancionadas con arreglo a tales disposiciones. Así, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos asumió la jurisdicción sobre un caso de desaparición
ocurrido en Guatemala antes de que ese país aceptara la competencia con-
tenciosa de dicho tribunal6
.
5
CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-400 de 2003.
6
Véase CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Caso Blake Vs. Guatemala, Sentencia de 24 de enero de
1998.
16

Los deberes funcionales que dentro del contexto constitucional e internacional
descrito tienen las autoridades territoriales respecto al derecho a no ser vícti-
ma de desaparición forzada son, entre otros:
I. No practicar, permitir, ni tolerar la desaparición forzada de personas.
II. Adoptar todas las medidas indispensables que dentro del ámbito de su
competencia resulten indispensables para cumplir las obligaciones señala-
das por los tratados internacionales aplicables. Ejemplo de estas medidas
son:
– Velar por que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley reci-
ban capacitación y educación sobre las características y consecuencias
del delito de desaparición forzada de personas y, en especial, sobre los
principios de que la obediencia debida no puede emplearse para justificar
una desaparición y de que existe el derecho a desobedecer órdenes de
desaparecer forzadamente.
– Contribuir por todos los medios, en cooperación con las Naciones Unidas,
a prevenir y eliminar todas las desapariciones.
– Garantizar el derecho de toda persona, individualmente y colectivamente,
a:
Conocer, solicitar y obtener información sobre los derechos humanos y
los instrumentos disponibles para protegerlos; publicar, impartir o difundir
libremente opiniones, informaciones y conocimientos relativos a los dere-
chos humanos; estudiar y debatir si los derechos humanos se observan,
tanto en la ley como en la práctica, formarse y mantener una opinión al
respecto y difundir tal opinión; denunciar las políticas y acciones de los
funcionarios y órganos gubernamentales relacionadas con posibles vio-
laciones de los derechos humanos mediante peticiones u otros medios
adecuados ante las autoridades judiciales, administrativas o legislativas;
participar en actividades pacíficas contra las violaciones de los derechos
humanos; promover la comprensión de los derechos humanos mediante
la publicación de las leyes nacionales y de los instrumentos internaciona-
les básicos de derechos humanos; promover el acceso en condiciones de
igualdad a los documentos internacionales sobre derechos humanos.
III. Contribuir a la búsqueda de las personas desaparecidas.
El cumplimiento de este deber implica la realización de dos tipos de acti-
vidades:
- Activar el mecanismo de búsqueda urgente cuando tenga conocimiento
de una posible desaparición forzada.
- Administrar los cementerios y manejar los cadáveres sin identificar con
arreglo a los siguientes estándares mínimos:
• Reportar al Registro Nacional de Desaparecidos la información relati-
va a la ubicación final del cuerpo o restos óseos que permita su recupe-
ración en caso que la investigación judicial lo requiera, cuando se trate
de cadáveres sometidos a necropsia legal.
17

• Garantizar la conservación y marcación de las tumbas de cuerpos sin
identificar con los datos requeridos por el Registro nacional de desapa-
recidos.
• Designar las dependencias y funcionarios encargados de proporcionar
a las víctimas la información disponible, y de brindar la ayuda necesaria
para mejorar el proceso de localización e identificación de las víctimas
de desaparición forzada.
• Inhumar restos y cadáveres sin identificar de manera individualizada
y no en fosas comunes y con documentación rigurosa sobre su ubica-
ción en el mismo.
• Garantizar la conservación y marcación de las tumbas, de acuerdo a
los requerimientos que para tal efecto desarrolle la Comisión nacional
de búsqueda de personas desaparecidas.
• Asegurar que no se usarán osarios comunes, ni se destruirán o in-
cinerarán cuerpos o restos de personas no identificadas, y que no se
inhumarán sin acta de levantamiento y examen médico-legal. Informar
anualmente a la Comisión nacional de búsqueda de personas desapa-
recidas sobre el cumplimiento de esta norma.
• Contribuir a la elaboración de mapas que, siguiendo los métodos y re-
cursos señalados en el Plan nacional de búsqueda, señalen la presunta
ubicación de los cuerpos o restos de personas desaparecidas forzada-
mente.
Los deberes funcionales que las autoridades territoriales competentes tienen
en materia del derecho de las víctimas de desaparición forzada a la verdad, la
justicia y la reparación, son entre otros:
I. Contribuir a difundir información sobre los derechos y recursos que en
esta materia consagran las normas internacionales;
II. Ayudar a difundir información sobre los servicios jurídicos, médicos, psico-
lógicos, sociales, administrativos y de otra índole a los que pueden tener
acceso las víctimas;
III. Apoyar la construcción, protección y conservación de los archivos regiona-
les y locales relativos a violaciones de derechos humanos;
IV. Contribuir a la adopción de medidas –incluidas acciones tanto atención
médica y psicológica, como servicios jurídicos y sociales– que tengan por
finalidad ayudar a las víctimas a recuperarse de los traumatismos o enfer-
medades causados por el crimen;
V. Erigir, previo acuerdo con los familiares de las víctimas que resulten iden-
tificadas, una placa conmemorativa con el encabezado ‘Víctima(s) de des-
aparición forzada’, que incluya el nombre de la persona, y en caso de estar
disponible, la edad aproximada, el oficio, el número de hijos y el nombre
del grupo armado al que se le impute el hecho. En los casos de cuerpos
o restos que no puedan ser identificados, aparecerá la leyenda ‘Persona
no identificada’. Estas placas terminarán con la frase ‘Nunca más’, y se
18

entregarán en el marco de una ceremonia pública con participación de las
víctimas.
VI. Recordar la memoria de las víctimas de desaparición forzada durante la
última semana de mayo, en el marco de la Semana de los detenidos –
desaparecidos, y el treinta (30) de agosto, con motivo del Día Internacio-
nal de los Desaparecidos. Los establecimientos educativos públicos y pri-
vados y las autoridades departamentales y municipales deberán realizar
durante esa semana foros, conferencias, talleres y jornadas de reflexión
referentes al derecho a la memoria, a la verdad, a la vida y al respeto por
los derechos humanos.
Diseñar e implementar acciones de satisfacción cuyo propósito general
sea deshacer el agravio inferido a las víctimas como, por ejemplo, la reve-
lación pública y completa de la verdad en cuanto esa revelación no cause
más daños o amenace la seguridad y los intereses de la víctima, la reali-
zación de conmemoraciones y de homenajes a las víctimas y la narración
precisa de las violaciones ocurridas dentro de los programas de enseñan-
za y en el material didáctico empleado en todos los niveles educativos.
El concepto de víctima de desaparición forzada debe interpretarse con arreglo
a los estándares internacionales aplicables al concepto de víctimas de viola-
ciones de derechos humanos7
. Así, son víctimas —independientemente de la
relación familiar que pueda existir entre el autor de la violación y la víctima y
de que dicho autor haya sido identificado, aprehendido, juzgado o condena-
do— las siguientes categorías de individuos:
I. Toda persona que, individual o colectivamente, haya sufrido daños (in-
cluidas lesiones físicas o mentales), sufrimiento emocional, pérdidas eco-
nómicas o menoscabo sustancial de sus derechos fundamentales, como
consecuencia de acciones u omisiones que constituyan una violación ma-
nifiesta de las normas internacionales de derechos humanos;
II. La familia inmediata o las personas a cargo de la víctima directa cuando
corresponda y con arreglo al derecho interno;
III. Las personas que hayan sufrido daños al intervenir para prestar asistencia
a víctimas en peligro o para impedir la victimización.
La Corte Constitucional ha incorporado en sus decisiones8
el criterio de que
son víctimas de violaciones de derechos humanos, entre otras personas, las
víctimas directas propiamente dichas y los familiares sin distinguir grado de
relación o parentesco, al menos para el efecto de reconocer su condición de
víctimas del delito. La regla general en este sentido es que los parientes que
puedan demostrar el daño tienen derecho, sin distinción, a un recurso efec-
tivo para exigir la satisfacción de sus derechos a la verdad, a la justicia y a la
reparación.
7
Véase ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de
violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer
recursos y obtener reparaciones, 2005.
8
Véase CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C–370 de 2006
19

¿Quiénes tienen el carácter de víctimas de violaciones de derechos
humanos según los estándares internacionales?
El concepto de familiar víctima también incluye a los compañeros permanen-
tes que forman parte de parejas del mismo sexo. En consecuencia, estas per-
sonas tienen derecho a la verdad, la justicia, la reparación y la rehabilitación
en los términos legales señalados para víctimas de crímenes atroces9
.
9
Véase CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C–029 de 2009.
d. Las autoridades departamentales y municipales no incluyen dentro de los
Planes de Desarrollo programas que contribuyan a cumplir idóneamente
sus deberes en materia de garantía y respeto de derechos humanos y,
en particular, de garantía del derecho a no ser sometido a desaparición
forzada y del derecho de las víctimas a la verdad y la reparación.
El diagnóstico de los Planes de Desarrollo concluyó:
I. Los Planes de Desarrollo no logran articularse a las exigencias de los es-
tándares internacionales de derechos humanos.
El diagnóstico de los Planes de Desarrollo concluyó, entre otras cosas:
20

Esta propensión fue igualmente detectada y señalada hace años por el
Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Ello
no significa que los planes carezcan de programas que estén relacionados
con la protección de los derechos humanos. Significa que estos progra-
mas no están diseñados para responder eficazmente a las exigencias que
derivan de las obligaciones internacionales de respeto y garantía de los
derechos humanos, sino para atender a la satisfacción de necesidades
sectoriales en cuanto ello contribuye a mejorar la calidad de vida de las
personas. Así, los planes no suelen diseñarse bajo una estrategia que
incorpore todos los estándares internacionales, incluido el de responsa-
bilidad e imperio de la ley, que aborden el respeto y la realización de
los derechos humanos bajo una óptica de universalidad, indivisibilidad e
interdependencia.
II. Los planes de desarrollo no contribuyen a realizar eficazmente el principio
constitucional de Estado social de derecho.
La perspectiva de los derechos humanos está fragmentada en los Planes
de Desarrollo. Por tal razón, no logran cumplir satisfactoriamente la fina-
lidad superior que les confía la Constitución, esto es, contribuir a alcanzar
el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de los co-
lombianos. Las entidades territoriales no parecen tener claro que el fun-
damento de la gestión estatal en todos sus niveles responde a uno solo:
garantizar el respeto por la dignidad humana. Esto supone obrar para
obtener la primacía y efectiva materialización de los derechos humanos.
Esta quizás sea la razón por la cual se explica que los Planes territoriales
de Desarrollo parecen incluir temas de derechos humanos más por exi-
gencia de la ley o del Plan Nacional de Desarrollo, que por el imperativo
de los mandatos constitucionales.
III. Los planes de desarrollo no contribuyen a garantizar el respeto y la ga-
rantía integral de los derechos fundamentales a la vida, la libertad y la
integridad personal.
La mayoría de los planes formulan programas que buscan contribuir a la
disminución de la violencia y de los homicidios cometidos por delincuentes
comunes, pero todos guardan silencio sobre la violencia que deriva del
abuso criminal del poder. Las estadísticas que en esta materia manejan
los municipios dan cuenta hasta de las víctimas por riñas callejeras y de
las muertes ocurridas por accidentes de tránsito, pero nunca incorporan
datos sobre torturas o ejecuciones extrajudiciales. Esta omisión, delibe-
rada o involuntaria, puede tener varias explicaciones. Una, que se carece
de conocimientos sobre los estándares que determinan la responsabilidad
internacional del Estado en materia de derechos humanos. Otra, que tam-
poco se conoce el alcance y contenido de los derechos fundamentales a
la vida, la libertad y la integridad personal. Un ejemplo de ello lo ofrecen
algunos planes que entre los programas de seguridad incluyen la pre-
vención del suicidio. Este es un asunto de salud pública y no de carácter
policivo.
21

IV. Los Planes de Desarrollo no contribuyen a la realización del derecho fun-
damental a la verdad, la justicia y la reparación.
Las autoridades municipales no parecen tener claro el concepto de víc-
tima de violaciones de derechos humanos. Ello se infiere, por ejemplo,
del hecho de que algunos planes de desarrollo que incluyen un progra-
ma para víctimas definen como población destinataria del mismo a las
personas desmovilizadas de grupos al margen de la ley y reinsertadas.
Es cierto que estas personas pueden requerir apoyo para que logren su
plena incorporación a la sociedad. Sin embargo, no pueden ser cataloga-
das como víctimas. Ni siquiera pueden serlo como miembros de grupos
vulnerables.
En consecuencia, ningún plan de desarrollo propone acciones a favor de
las víctimas de violaciones de derechos humanos. Aún más, ningún plan
menciona a esas víctimas que, con arreglo a los estándares internacio-
nales, tienen una caracterización que las diferencia claramente de las
víctimas del delito común. Esta distinción es fundamental porque tiene
consecuencias sobre el reconocimiento de ciertos derechos, en especial
del derecho a la verdad y la reparación. Ningún plan de desarrollo pro-
pone programas orientados a reconstruir y mantener la verdad de los
posibles hechos de violencia ocurridos en su jurisdicción. Ninguno propo-
ne tampoco actos de memoria que recuerden a las víctimas. Las únicas
víctimas que obtienen cierto reconocimiento son las personas desplazadas
forzosamente. En ello, probablemente, debe jugar un papel determinante
las decisiones de la Corte Constitucional.
V. Ningún plan de desarrollo contribuye al cumplimiento de las obligaciones
internacionales en materia de prevención de la desaparición forzada.
Aunque el fenómeno de la desaparición forzada es conocido desde hace
años, ninguno de los planes analizados concede visibilidad alguna a esta
violación de derechos humanos. Los departamentos y municipios que,
como se ha indicado, son expresión territorial del Estado, tienen debe-
res de origen constitucional e internacional en materia de prevención de
la desaparición forzada y en materia de búsqueda de las víctimas. Sus
planes de desarrollo, sin embargo, no adoptan ninguna medida para con-
tribuir al cumplimiento de tales deberes.
Los planes de desarrollo omiten diseñar e implementar programas que
apoyen la implementación del Plan Nacional de Búsqueda de Personas
Desaparecidas. También omiten diseñar acciones para garantizar que el
manejo de las sepulturas de cadáveres sin identificar se haga con arreglo
a los estándares pertinentes. Incluir acciones de ese carácter en los pla-
nes de desarrollo e implementarlas no resulta costoso ni difícil. En cambio,
produciría un importante efecto sobre la búsqueda de desaparecidos y
sobre la satisfacción de obligaciones internacionales. Lamentablemente,
en este asunto se presenta una mezcla de desinformación, insensibilidad
y conocimiento.
22

1.2 Selección del objeto de prevención
Temas sobre los cuales se ejercerá la función preventiva:
I. La inclusión en los Planes de Desarrollo departamentales, distritales y
municipales, de programas y acciones que contribuyan a la garantía y
realización de los derechos humanos en un contexto de indivisibilidad,
interdependencia y universalidad.
II. La inclusión en los Planes de Desarrollo departamentales, distritales y
municipales, de programas y acciones que contribuyan a la garantía del
derecho a no ser víctima de desaparición forzada y del derecho de las
víctimas a la verdad y la reparación.
Descripción de los temas sobre los cuales se ejercerá la función preventiva:
Temas sobre los cuales se ejercerá la función preventiva:
23

El Procurador General de la Nación tiene asignada la misión de vigilar, entre
otros asuntos, el cumplimiento de la Constitución, las leyes y los actos admi-
nistrativos y de asegurar la efectividad de los derechos humanos. Algunas de
las acciones que el Procurador lleva a cabo para cumplir esa misión tienen un
carácter preventivo.
Las acciones de naturaleza preventiva, tal como lo dispone la Resolución 490
de 2008, se aplican no solamente en casos individuales. También se aplican
en forma de vigilancia focalizada sobre instituciones públicas con el fin de
promover e impulsar el cumplimiento de la Constitución y la ley. La vigilancia
preventiva privilegia, consecuentemente, el control sobre el diseño, la apro-
bación y la ejecución efectiva de las políticas públicas a cargo de las distintas
entidades públicas del orden nacional, departamental, distrital y municipal.
La prevención, en estricto sentido, busca promover e impulsar “políticas, pla-
nes, programas y acciones dirigidas a evitar la ocurrencia de hechos, actos u
omisiones contrarios a la Constitución y la ley atribuibles a agentes del Estado
o a particulares que cumplan funciones públicas”10
. Ese tipo de control, apre-
ciado desde la perspectiva de su objetivo esencial, se propone asegurar que
las políticas públicas, de las cuales los Planes de Desarrollo son una expresión
concreta, contribuyan eficazmente a la garantía, el respeto y la realización de
los derechos humanos, eje del ordenamiento constitucional.
Una finalidad del ejercicio del control preventivo de la Procuraduría sobre las
políticas públicas de departamentos, distritos y municipios es vigilar que los
Planes de Desarrollo adoptados por esas entidades territoriales contribuyan
eficazmente a la garantía y respeto de los derechos humanos, en general, y a
prevenir la desaparición forzada de personas y a garantizar el derecho de las
víctimas a la verdad, en particular. Los objetos de prevención de este control,
esto es, los temas sobre los cuales se priorizará el ejercicio de la función pre-
ventiva, son esencialmente dos:
I. La incorporación a los Planes territoriales de Desarrollo, en aquellos as-
pectos que sean de su incumbencia, de las políticas públicas del nivel na-
cional en materia de derechos humanos y, en especial, del Plan Nacional
de Acción en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario.
Las políticas públicas nacionales en materia de derechos humanos son orien-
tadas y coordinadas por la Comisión intersectorial permanente para la coordi-
nación y seguimiento de la política nacional en materia de derechos humanos
y derecho internacional humanitario. Esta comisión, creada mediante el De-
creto 321 de 2000, se halla integrada por el Vicepresidente de la República,
quien la preside, los ministros del Interior, de Relaciones Exteriores, de Jus-
ticia y del Derecho, de Defensa Nacional, de Trabajo y Seguridad Social y el
Alto Comisionado para la Paz. Eventualmente asisten el Fiscal General de la
Nación, el Procurador General de la Nación y el Defensor del Pueblo. Una de
10
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, Resolución No. 490 de 2008, Por medio de la cual se crea el Sistema Inte-
gral de Prevención y se establecen los principios y criterios correspondientes al ejercicio de la función preventiva a cargo
de la Procuraduría General de la Nación y se dictan otras disposiciones, artículo 5°.
24

las funciones que tiene asignada este organismo es la de dirigir, impulsar y
coordinar la realización del Plan nacional de acción en derechos humanos y
Derecho internacional humanitario.
La responsabilidad de elaborar concertadamente aquel plan nacional y de
hacer su seguimiento fue asignada al Programa presidencial de derechos hu-
manos y Derecho Internacional Humanitario. El artículo 7° del Decreto 519
de 2003 dispone que a este programa compete, entre otras funciones, pro-
mover la cooperación entre el Estado, el Gobierno, los entes territoriales y la
sociedad civil para la promoción y el respeto de los derechos humanos y la
aplicación del Derecho internacional humanitario. Este programa, cumple sus
funciones bajo la supervisión inmediata del Vicepresidente de la República.
La Conferencia mundial de derechos humanos que se efectuó en 1993, reco-
mendó11
dar prioridad a la adopción de medidas nacionales e internaciona-
les que tuviesen el propósito de promover la democracia, el desarrollo y los
derechos humanos. También indicó que tales medidas debían poner especial
énfasis en aquellas dirigidas a establecer y fortalecer instituciones que se ocu-
pan de derechos humanos, afianzar una sociedad civil pluralista y proteger a
los grupos vulnerables.
La Conferencia en la cual participó el Estado colombiano que, además aprobó
la declaración final y el plan de acción adoptado por la misma recomendó a los
estados, particularmente, que consideraran la posibilidad de elaborar planes
nacionales de acción en los que se determinaran las medidas necesarias para
mejorar la promoción y protección de los derechos humanos. La Conferencia
indicó que los elementos básicos de tales programas debían ser el fortale-
cimiento de las instituciones de defensa de los derechos humanos y de la
democracia, la protección jurídica de los derechos humanos y la capacitación
de funcionarios y otras personas en aspectos relacionados con la promoción y
el respeto de tales derechos.
Los referidos planes de acción, según indicaciones de Naciones Unidas, deben
prepararse siguiendo los siguientes criterios básicos:
I. Buscar el respeto y la garantía de los derechos humanos;
II. Observar el carácter universal, indivisible e interdependiente de los dere-
chos humanos;
III. Observar el principio general de no discriminación;
IV. Adoptar un enfoque de diversidad que reconozca explícitamente las dife-
rencias de género, generación y etnia;
V. Asegurar una amplia participación ciudadana en su diseño e implementa-
ción;
VI. Adoptar el carácter de política pública estatal, de manera que tengan
permanencia a pesar de los cambios de gobierno.
11
Véase NACIONES UNIDAS, Declaración y el Programa de Acción de Viena aprobados por la Conferencia mundial
de derechos humanos el 25 de junio de 1993, www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/(Symbol)/A.CONF.157.23.
Sp?Opendocument
25

Apenas en 2004 se sometió a consideración de la respectiva Comisión inter-
sectorial permanente una propuesta operativa y metodológica para adelantar
el proceso de formulación del Plan nacional de acción en derechos humanos.
En septiembre de 2006 se estableció una instancia coordinadora integrada por
representantes del Gobierno, los órganos de control y la sociedad civil12
. El
año siguiente se identificaron criterios para una metodología de concertación
de contenidos13
. En marzo de 2008, la denominada instancia de coordinación
logró definir por consenso los criterios y la ruta metodológica de concertación
del plan. Tales criterios fueron los siguientes:
Garantizar la participación ciudadana1.
Construir de confianzas a partir del respeto a las reglas de juego2.
acordadas.[sic]
Definir un proceso metodológico orientado a resultados3.
Generar una voluntad política, compromiso y responsabilidad del4.
gobierno, el Estado y la sociedad civil
Reconocer la diversidad y la pluralidad, a través de la discusión5.
en torno a los ámbitos: territorial, temático, poblacional y sec-
torial
Partir de los acumulados: procesos y propuestas existentes6.
Establecer un carácter público del proceso7. 14
El ámbito temático de la concertación está delimitado por las siguientes mate-
rias: cultura; vida, libertad e integridad; derechos económicos, sociales y cul-
turales; lucha contra la discriminación; justicia y lucha contra la impunidad.
II. La incorporación a los Planes Territoriales de Desarrollo, en aquellos as-
pectos que sean de su incumbencia, de las políticas públicas del nivel
nacional en materia de prevención de la desaparición forzada de personas
y de búsqueda de personas desaparecidas.
El Documento CONPES 3590 de junio de 2009 denominado Consolidación de
los mecanismos de búsqueda e Identificación de personas desaparecidas en
Colombia traza los lineamientos básicos de política pública para incrementar la
eficacia de los mecanismos de búsqueda e identificación de personas desapa-
recidas por causas asociadas a la violencia y para contribuir al goce efectivo
de los derechos de las víctimas de desaparición a la verdad, a la justicia y,
especialmente, a la reparación. Esta política pública pretende responder a las
responsabilidades del Estado colombiano en materia de búsqueda e identifi-
12
Véase CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS, Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia, 5 de marzo de 2007,
www.hchr.org.co/documentoseinformes/informes/altocomisionado/informes.php3?cod=9&cat=11
13
Véase CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS, Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia, 28 de febrero de 2008,
www.hchr.org.co/documentoseinformes/informes/altocomisionado/2007/Informe%20Alta%20Comisionada%20Espa-
nol%20ADVANCE%20EDITION.htm
14
PLAN NACIONAL DE ACCIÓN EN DERECHOS HUMANOS Y DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO CRITERIOS Y
RUTA METODOLÓGICA DE CONCERTACIÓN DEL PLAN, http://www.derechoshumanos.gov.co/PNA/documentos/rutame-
todologica_pna.pdf
26

cación de personas desaparecidas. Algunas de esas responsabilidades, según
el documento CONPES, son las siguientes:
- Recoger, registrar y poner en conocimiento de los operadores de los me-
canismos de búsqueda e identificación, los reportes de casos de personas
desaparecidas;
- Actuar para establecer el paradero y la situación de las personas repor-
tadas como desaparecidas, poner fin a la privación ilegal de la libertad
cuando se verifique que las personas desaparecidas se encuentran en tal
situación y generar información suficiente para determinar los motivos y
circunstancias de la desaparición e identificar a los posibles responsa-
bles;
- Actuar para recuperar tanto los cadáveres o restos de las personas repor-
tadas como desaparecidas y que hayan sido localizadas sin vida, como la
evidencia física asociada;
- Asegurar la protección de los restos para su posterior ubicación y prevenir
su pérdida, en los casos de cadáveres no identificados;
- Actuar idóneamente para determinar de manera fehaciente la identidad
de los cadáveres o restos humanos hallados o recuperados, y verificar su
posible correspondencia la identidad de las personas reportadas como
desaparecidas;
- Entregar a los familiares los cadáveres o restos humanos de las personas
desaparecidas encontradas sin vida y que hayan sido plenamente identi-
ficadas;
- Mantener informados a los familiares de las personas reportadas como
desaparecidas, sobre los avances y resultados de los procesos de bús-
queda e identificación, y orientarlos acerca de sus etapas, características,
limitaciones, mecanismos y servicios disponibles para el ejercicio, recla-
mación y goce de sus derechos como víctimas;
- Promover y facilitar la participación de los familiares de los desaparecidos
en las actividades de búsqueda e identificación, controlando los factores
de riesgo de revictimización o de profundización de los efectos materiales
y psicosociales de la desaparición.
Otra política pública que debe tener acogida en los Planes Territoriales de
Desarrollo es el Plan nacional de búsqueda de personas desaparecidas, ela-
borado por la Comisión nacional de búsqueda de personas desaparecidas. El
objetivo central de dicho plan es “encontrar con vida a las personas desapare-
cidas o entregar los cadáveres a sus familiares para que puedan desarrollar su
proceso de duelo según sus costumbres y creencias”15
. La ejecución de este
plan prevé cuatro fases:
- Recolección de información
Comprende la compilación y documentación de la información indispen-
15
COMISIÓN NACIONAL DE BÚSQUEDA DE PERSONAS DESAPARECIDAS, Plan nacional de búsqueda, p. 2, http://www.
derechoshumanos.gov.co/principal/se_pres_el_plan_nac_busq.asp
27

sable para garantizar la eficacia de las acciones de búsqueda de las per-
sonas desaparecidas.
- Búsqueda o análisis de la información.
Comprende la implementación de las acciones necesarias para ubicar vi-
vas o muertas a las personas desaparecidas, con fines humanitarios y
judiciales.
- Recuperación
Comprende actividades que conduzcan a la localización de las personas
desaparecidas.
- Análisis e identificación
Comprende las acciones necesarias para facilitar las actividades de la-
boratorio con el fin de acelerar el proceso de devolución de restos a las
familias.
III. La incorporación a los Planes Territoriales de Desarrollo, en aquellos as-
pectos que sean de su incumbencia, de acciones orientadas a garantizar
el derecho de las víctimas de desaparición forzada a la verdad y la repa-
ración.
La implementación de estas acciones concreta el cumplimiento de los deberes
funcionales que en estas materias se encuentran adscritos a las autoridades
del nivel territorial. Tales deberes, como ya se indicó, derivan de mandatos
constitucionales e internacionales y tienen el propósito de prevenir la desapa-
rición forzada de personas mediante actividades de capacitación y divulgación,
de cooperación entre autoridades y organismos internacionales, de apoyo a la
búsqueda de los desaparecidos y de realización del derecho de las víctimas de
desaparición forzada a la verdad, la justicia y la reparación.
1.3 Recolección sistemática de información
I. El Plan Nacional de Desarrollo.
II. Las políticas nacionales en materia de derechos humanos, de prevención
y represión de la desaparición forzada de personas y de búsqueda de per-
sonas desparecidas y los documentos de evaluación de dichas políticas.
III. Los planes departamentales, distritales y municipales de desarrollo y los
documentos de evaluación de dichos planes.
IV. Los diagnósticos nacionales y regionales en materia de derechos humanos
y de desaparición forzada y los informes y recomendaciones de órganos
internacionales de control.
V. La programación del desarrollo con enfoque basado en derechos humanos.
Descripción de las fuentes de información:
a. Los Planes de Desarrollo y las políticas nacionales en materia de derechos
humanos
Las entidades territoriales deben elaborar, por mandato del artículo 339 de la
Constitución, Planes de Desarrollo cuya adopción será concertada con el
28

gobierno nacional. Estos Planes cuyo objeto es asegurar el uso eficiente de
los recursos y el adecuado desempeño de las funciones que el ordenamiento
jurídico les asigna a dichas entidades se estructuran en dos grandes partes:
una estratégica y un Plan de Inversiones de corto y mediano plazo. El artículo
342 de la Constitución dispuso, a su vez, que una ley orgánica reglamentaría
los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de
desarrollo y determinaría los mecanismos a través de los cuales se haría efec-
tiva la participación ciudadana en la discusión y eventual modificación de tales
planes. En cumplimiento de lo dispuesto por este artículo se adoptó la Ley 152
de 1994 o Ley Orgánica del Plan de Desarrollo.
Aquella ley, cuyo cumplimiento obliga a todos los organismos públicos y entida-
des territoriales, dispone que estas entidades –sin perjuicio de su autonomía en
materia de planeación del desarrollo económico, social y de la gestión ambien-
tal– deben elaborar y adoptar sus respectivos Planes de Desarrollo teniendo en
cuenta las políticas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo de tal manera
que se garantice la coherencia entre unos y otro. El artículo 45 de la Ley 152
dispone en tal sentido:
Los planes de las entidades territoriales de los diversos niveles, entre sí y con
respecto al Plan Nacional, tendrán en cuenta las políticas, estrategias y programas
que son de interés mutuo y le dan coherencia a las acciones gubernamentales.
Si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos
planes en las entidades del nivel más amplio, el respectivo mandatario podrá
presentar para la aprobación de la Asamblea o del Concejo, ajustes a su plan plu-
rianual de inversiones, para hacerlo consistente con aquéllos.
La elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación de los Planes
de Desarrollo de las entidades territoriales se deben adelantar con arreglo, en
cuanto sean compatibles, a las mismas reglas previstas para el plan nacional
de desarrollo en la mencionada ley orgánica. Según esta norma, la parte ge-
neral de carácter estratégico de los planes de desarrollo debe contener:
I. La indicación de los objetivos de la acción estatal a mediano y largo plazo,
en función de los resultados del diagnóstico general de la economía y de
sus principales sectores y grupos sociales;
II. La indicación de las metas de la acción estatal a mediano y largo plazo y
de los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos;
III. La formulación de las estrategias y políticas en materia económica, social
y ambiental que guiarán la acción de la administración para alcanzar los
objetivos y metas que se hayan definido;
IV. El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y
armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, re-
gional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales
indígenas.
El plan de inversiones debe contener como mínimo:
29

I. La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y
armonización con los planes de gasto público;
II. La descripción de los principales programas y subprogramas, con indica-
ción de los objetivos y metas y de los proyectos prioritarios de inversión;
III. Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los cos-
tos y fuentes de financiación de los principales programas y proyectos de
inversión pública contemplados en la parte general, cuando éstos requie-
ran para su ejecución más de una vigencia fiscal;
IV. La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.
Los planes generales departamentales o municipales aprobados por el co-
rrespondiente concejo o asamblea, son la base sobre la cual cada secretaría
y departamento administrativo preparará, con la coordinación de la oficina de
planeación, su correspondiente plan de acción. Este plan deberá ser aprobado
por el respectivo consejo de gobierno departamental, distrital o municipal.
Los consejos territoriales de planeación deben garantizar la eficaz participa-
ción de la sociedad en las actividades de formulación y adopción de los planes
de desarrollo. Para ello deben organizar reuniones en las cuales intervengan
los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales de sus
respectivas entidades.
b. Los diagnósticos sobre la desaparición forzada en Colombia y sus tendencias.
El panorama que presenta la desaparición forzada en Colombia es aun pre-
ocupante porque todavía se cometen desapariciones y porque, además, la
proporción de personas desaparecidas cuyo paradero se ha establecido de
manera cierta es notablemente bajo. Ello indica que las autoridades no han
comprendido plenamente el alcance de las obligaciones que en este campo
les imponen las normas nacionales e internacionales pertinentes y, en con-
secuencia, no hacen los esfuerzos necesarios para cumplir de forma idónea
tales obligaciones. Así lo demuestran las estadísticas que maneja la Fiscalía
General de la Nación. Este organismo reportó que el número de personas
desaparecidas por quienes se activó el mecanismo de búsqueda urgente entre
2000 y enero de 2009, ascendió a 19.681. De ellas, 5.973 fueron ubicadas con
vida (30%) y 575 (3%) fueron halladas muertas. La suerte de 13.131 de esas
personas (67%) continúa sin conocerse.
La práctica de desapariciones forzadas en Colombia se conoce hace más de
30 años. Sin embargo, solo en los últimos diez se han tomado medidas para
prevenir y reprimir esa violación de derechos humanos. Así se encuentra que
la tipificación del delito de desaparición forzada se produjo apenas en 2000
mediante la Ley 589. Esta norma creó mecanismos de protección contra dicho
delito, tales como la Comisión nacional de búsqueda de personas desapare-
cidas, el Mecanismo de búsqueda urgente y el Registro nacional de personas
desaparecidas. Aun pasarían años antes de que dichos mecanismos se im-
plementaran de manera efectiva. Por ejemplo, hubo que esperar hasta 2005
para que se reglamentara el Mecanismo de búsqueda y el Registro nacional
de personas desaparecidas que comenzó a operar en enero de 2007.
30

16
CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL, Documento CONPES 3590 de 1 de junio de 2009 - Con-
solidación de los mecanismos de búsqueda e identificación de personas desaparecidas en Colombia, Bogotá, DNP, 2009,
p. 42.
17
CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS, Informe anual de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos
ww.hchr.org.co/documentoseinformes/informes/altocomisionado/informes.php3?cod=7&cat=11
Aquel registro, que se denomina Sistema de información Red de desapareci-
dos y cadáveres SIRDEC, tiene la virtud de que es un registro oficial en el cual
se distingue entre desapariciones forzadas y otro tipo de desapariciones. Has-
ta entonces solamente se disponía de estadísticas de diversas fuentes que por
varias razones conceptuales, metodológicas y hasta ideológicas no resultaban
del todo confiables para valorar el verdadero impacto de esa violación de de-
rechos humanos. Esta observación, sin embargo, no quiere significar que la
cuestión se pueda limitar a señalar si la cantidad de víctimas es una u otra.
Los análisis en torno al impacto y la dinámica de la desaparición forzada,
resulta claro, no pueden reducirse a problemas de cifras. Las estadísticas
sobre el número de desaparecidos de manera forzada son útiles para desa-
rrollar actividades tales como diseño de planes de prevención, programación
de labores de búsqueda y asignación de recursos para ejecutar esos planes y
actividades.
Los indicadores estadísticos son un poderoso instrumento para la protección de
los derechos humanos y el derecho internacional humanitario. Se pueden usar
como instrumento para formular mejores políticas; vigilar los progresos realiza-
dos; determinar los efectos no deseados de leyes, políticas y prácticas; determinar
qué actores están influyendo en la realización de los derechos, poner de relieve si
ellos están cumpliendo sus obligaciones; advertir de antemano posibles violacio-
nes y poder adoptar medidas preventivas; fortalecer el consenso social respecto
de decisiones difíciles que deban adoptarse frente a la limitación de recursos;
sacar a la luz cuestiones que han sido desatendidas o silenciadas17
.
En consecuencia, se ha identificado como problema central que solo en un número
limitado de casos se logra dar cuenta (situación y ubicación) de los desaparecidos
y aclarar las causas, posibles responsables y circunstancias de su desaparición y, si
fuera el caso, de su muerte. Lo anterior se traduce en una todavía insuficiente ca-
pacidad de respuesta de los mecanismos de búsqueda e identificación de personas
desaparecidas con los que se cuenta, lo cual amerita el diseño e implementación
de intervenciones por parte del Estado colombiano para alcanzar su consolidación,
teniendo como base los desarrollos institucionalizados y los logros hasta ahora
alcanzados16
.
Sin embargo, las discrepancias que puedan existir en torno a dichas estadís-
ticas se deben trascender para no perder la perspectiva global y comprender
que el desaparecimiento forzado tiene unos efectos cualitativos insoslayables
sobre víctimas directas e indirectas y, sobre todo, que las víctimas no son
31

datos sino personas cuya dignidad e integridad resultan socavadas día a día.
Así, las cifras deben estar vinculadas a bases de datos sólidas e integrales que
faciliten la búsqueda de las víctimas. Ello ayudaría a superar los problemas
derivados de la ausencia de registros unificados que produce la “existencia de
múltiples bases de datos cuyas cifras varían considerablemente si se atiende
a las fuentes de organizaciones gubernamentales, no gubernamentales y or-
ganismos internacionales.”18
El Sistema de información Red de desaparecidos y cadáveres - SIRDEC -, ha-
bía registrado entre el 1 de enero de 2007 y el 23 de febrero de 2010 un total
de 11.251 desapariciones forzadas. El 45% de todas estas desapariciones
ocurrieron en los departamentos de Antioquia, Córdoba, Magdalena, Nariño y
Putumayo. Las sucedidas únicamente en Antioquia representan el 26% del to-
tal nacional. El otro departamento que, en este contexto, resulta más afectado
por la mencionada violación de derechos humanos, es Putumayo. La mayoría
de las víctimas son hombres en todos los casos. En efecto, los hombres des-
aparecidos en estos cinco departamentos representan entre el 83 y el 93% de
las víctimas registradas allí.
Tal como lo indican los siguientes cuadros, el perfil de las víctimas de desapa-
rición forzada corresponde a personas cuya edad promedio oscila entre los
27 y los 34 años. La mayoría se encuentra entre los 21 y los 30 años y son
campesinos. También son personas que han cursado educación primaria o
secundaria básica.
18
USAID – OFICINA EN COLOMBIA DEL ALTO COMISIONADO DE NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS, La
desaparición forzada de personas en Colombia – Guía de normas, mecanismos y procedimientos, Bogotá, 2009, p. 17.
Edad promedio de las víctimas de desaparición presuntamente forzada por
departamento según sexo, enero de 2007 – agosto de 2010
Fuente:SIRDEC
Edad promedio de las víctimas de desaparición presuntamente forzada por
departamento según sexo, enero de 2007 – agosto de 2010
32

Víctimas de desaparición presuntamente forzada por departamento,
según rango de edad, enero de 2007 – agosto de 2010
Fuente:SIRDEC
según rango de edad, enero de 2007 – agosto de 2010
según rango de edad (%), enero de 2007 – agosto de 2010
33

Víctimas de desaparición presuntamente forzada por departamento, según
municipio (diez mayores), enero de 2007 – agosto de 2010
34

Víctimas de desaparición presuntamente forzada por departamento, según
municipio (diez mayores), enero de 2007 – agosto de 2010
35

Víctimas de desaparición presuntamente forzada,
según nivel de escolaridad, enero de 2007 – agosto de 2010
según nivel de escolaridad, enero de 2007 – agosto de 2010
Fuente:SIRDEC
36

según posible responsable, enero de 2007 – agosto de 2010
Fuente:SIRDEC
37

Fuente:SIRDEC
38

según ancestro racial, enero de 2007 – agosto de 2010
Fuente:SIRDEC
Víctimas de desaparición presuntamente
forzada, según ancestro racial, enero de
2007 – agosto de 2010
39

según pertenencia grupal, enero de 2007 – agosto de 2010
Continúa
Fuente:SIRDEC
40

según pertenencia grupal, enero de 2007 – agosto de 2010
41

según pertenencia grupal (diez mayores), enero de 2007 – agosto de 2010
según pertenencia grupal (diez mayores), enero de 2007 – agosto de 2010
Fuente:SIRDEC
Los datos disponibles sobre la cantidad de personas desaparecidas presentan
un notable subregistro causado, entre otras razones, por:
I. Existencia de obstáculos para acceder al sistema de justicia y a otras ins-
tancias encargadas de recibir denuncias sobre desapariciones;
II. Existencia de amenazas o riesgo de amenazas contra la vida e integridad
de quienes denuncien o reporten casos de desaparición;
III. Desconocimiento entre las autoridades de los rasgos característicos de las
desapariciones;
IV. Desconocimiento entre las autoridades de los mecanismos adecuados
para atender las denuncias por desapariciones;
42

V. Desconfianza frente a las autoridades porque se las relaciona con la auto-
ría de las desapariciones forzadas.
Las estadísticas sobre desaparición forzada no solamente presentan pro-
blemas de subregistro, sino que adicionalmente ofrecen otras falencias. Por
ejemplo, no desglosan el perfil socioeconómico de las víctimas ni el carácter
del victimario. Estas deficiencias son la consecuencia de que los registros no
se llevan de acuerdo con los estándares internacionales establecidos.
[…] Colombia carece de un sistema estadístico que recoja adecuadamente la
realidad en cuanto a las violaciones de los derechos humanos e infracciones del
derecho internacional humanitario. […] Las estadísticas oficiales actuales sobre
violaciones de los derechos humanos e infracciones del derecho internacional
humanitario adolecen de errores sistemáticos y accidentales. Esto puede ser,
entre otros, producto de una deficiente definición de los indicadores, por no
ajustarse a los instrumentos internacionales, y del empleo de una metodología
menos apropiada en la recolección de los datos. […] Otro ejemplo se refiere a
la desaparición forzada. El CIC no registra los casos de desaparición forzada, a
pesar de que la conducta ha sido tipificada como delito en el Código Penal vigen-
te. Según la legislación colombiana, los autores pueden ser tanto funcionarios
públicos como particulares que actúan sin vínculos con aquellos. Por el contrario,
para el derecho internacional de los derechos humanos la desaparición forzada
sólo puede ser cometida por funcionarios públicos o por particulares que actúen
con la aquiescencia o tolerancia de aquellos. Es posible que los casos de des-
aparición forzada se sigan incluyendo incorrectamente en el renglón estadístico
de los secuestros. Según informaciones recogidas por la oficina en lo que va del
año 2004 hay registrados más de 200 casos que pueden ser calificados como
desaparición forzada19
.
Disponer de un sistema estadístico y de información fiable sobre la desapa-
rición forzada de personas ayudaría a la formulación de políticas públicas
orientadas a prevenir ese flagelo y, sobre todo, a buscar a las víctimas, esta-
blecer su paradero y, llegado el caso, a entregar los despojos mortales a los
familiares como forma de realizar su derecho fundamental a la reparación. La
carencia de tal sistema, no solamente impide sino que también obstaculiza la
formulación de dichas políticas.
c. Los informes y recomendaciones de órganos internacionales de control
Los informes analíticos de algunos organismos internacionales también permi-
ten inferir ciertas tendencias en materia de desaparición forzada. La dinámica
de la práctica de desapariciones forzadas, de acuerdo con esos informes, ha
registrado en Colombia dos grandes tendencias20
. La primera tuvo lugar entre
1973, cuando el Grupo de trabajo sobre desapariciones forzadas o involunta-
19
ww.hchr.org.co/documentoseinformes/informes/altocomisionado/informes.php3?cod=7&cat=1
20
Véase USAID – OFICINA EN COLOMBIA DEL ALTO COMISIONADO DE NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS
HUMANOS, obra citada.
43

rias recibió la primera queja originada en el país, y 1999. La segunda, a partir
de 2000. Durante la primera fase, los autores eran principalmente miembros
de la fuerza pública y de los organismos de seguridad. Las víctimas se con-
centraban entre personas que por razón de sus actividades políticas, sociales
o profesionales eran percibidas como eventuales, potenciales o reales aliados
o simpatizantes de grupos subversivos.
Durante la segunda fase, los autores han sido especialmente particulares que
actúan en conexión directa o indirecta con las autoridades. Los autores han
actuado con móviles que apuntan a “aterrorizar a una parte de la población,
eliminar testigos de otras desapariciones o hechos violentos, efectuar labores
de ‘limpieza social’, así como provocar el terror y el desplazamiento”21
.
Así, la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
– ACNUDH consignó en su informe sobre la situación de Colombia durante el
año 200422
, que la práctica de la desaparición forzada se mantenía como una
estrategia utilizada por los grupos paramilitares. También consignó que varias
posibles desapariciones estarían asociadas al reclutamiento forzado, incluso
de menores, como el realizado por esos grupos paramilitares en barrios po-
bres de Bogotá, Medellín y Sincelejo.
Ese informe igualmente señaló que varias denuncias en las cuales resulta-
ba identificable la responsabilidad estatal por acción directa u omisión, po-
nían de manifiesto la continuidad de los nexos entre miembros de la fuerza
pública y grupos armados ilegales, en especial paramilitares. Las víctimas
fueron usualmente personas acusadas de tener vínculos con la insurgencia,
líderes sociales, servidores públicos opuestos a los procesos de expansión y
consolidación de los grupos paramilitares y víctimas de acciones de limpieza
social. Asimismo indicó que la Procuraduría General de la Nación investigaba
la responsabilidad del Estado, particularmente de miembros del Ejército y en
menor medida de la Policía Nacional, por desapariciones forzadas ocurridas en
Antioquia, Tolima, Bolívar, Caquetá, Cesar, Magdalena, Guaviare y Atlántico23
.
El Grupo de trabajo sobre las desapariciones forzadas o involuntarias visitó el
país durante julio de 2005. En su informe se puntualizó que:
21
Ibídem, p. 13
22
Ibídem
23
Ibídem.
24
COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS, Cuestión de las desapariciones forzadas o involuntarias. Informe del
Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias. Adición Misión a Colombia, 17 de enero de
2006, http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/4579.pdf
Cuando la misión llegó a Bogotá, se estimaba que había un total de unos 895
casos pendientes, de un total de más de 1.150 casos registrados desde 1981. El
mero número de los casos pendientes atribuidos a Colombia en el informe del
Grupo de Trabajo a la Comisión de Derechos Humanos en su 60º período de se-
siones es prueba de que los mecanismos nacionales existentes no han consegui-
do producir resultados concretos en una de las importantísimas esferas esenciales
de nuestro mandato: a saber, ayudar a determinar la suerte y el paradero de las
víctimas, con miras a aclarar los casos de que se trate.
44

El informe de ACNUDH sobre la situación nacional en 2005 dejó constancia
de que la práctica de desapariciones forzadas se hacía “más evidente cierto
tiempo después de los hechos, a través del descubrimiento de fosas clan-
destinas, individuales o colectivas, como las de Salazar, Sardinata y del área
rural de Cúcuta (Norte de Santander) y de San Onofre (Sucre). En el caso de
San Onofre, se observaron los nexos entre servidores públicos de la región y
paramilitares”25
. También dejó constancia de que a pesar de la evidencia de
estos nexos no se conocían suspensiones ni sanciones.
Aquel informe incluyó referencias sobre denuncias de desapariciones forzadas
atribuidas a miembros del Ejército, en los departamentos de Cesar y Putu-
mayo y a grupos paramilitares en los departamentos de Bolívar, Meta y Valle.
Igualmente incluyó referencias sobre desapariciones cometidas en Casanare
y Guaviare. “La Comisión Nacional de Desaparecidos reconoció que todos los
casos registrados por el Grupo de trabajo de Naciones Unidas permanecen en
la impunidad”26
.
El reporte correspondiente al año 2006 insistió sobre el hecho de que “la des-
aparición forzada de personas es generalmente poco y mal registrada, pues a
menudo da lugar a investigaciones por otros delitos como secuestro simple u
homicidio, y generalmente se conoce mucho tiempo después de ocurrida”27
.
Este reporte precisó que gran parte de las desapariciones ocurridas en años
anteriores y conocidas durante 2006 fueron atribuidas a miembros de gru-
pos paramilitares. También indicó que las víctimas habían sido principalmente
campesinos y que entre las regiones más afectadas se encontraban Bogotá y
los departamentos de Antioquia, Meta y Putumayo.
El informe relacionado con la situación vivida durante 2007 hizo particular
énfasis sobre las revelaciones hechas por los líderes paramilitares desmovi-
lizados. Estas revelaciones permitieron la ubicación de 1.009 fosas clandes-
tinas. Ello, tal como lo reseñó el informe en cuestión, permitió recuperar los
restos de 1.196 víctimas. Para entonces, un grupo de 440 víctimas logró ser
identificado de manera preliminar y otro de 118 fue plenamente identifica-
do. “Ciertamente el proceso ha revelado la manera sistemática en que estos
gravísimos crímenes fueron cometidos por los grupos paramilitares y el uso
generalizado de la práctica de la desaparición forzada durante los últimos
años en Colombia”28
.
25
CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS, Informe anual de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia, 20 de enero de 2006, http://
26
Ibídem
27
Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia, 5 de marzo de 2007, http// www.
hchr.org.co/documentoseinformes/informes/altocomisionado/informes.php3?cod=10&cat=11
28
Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia, 28 de febrero de 2008,http//
45

El informe correspondiente al año 2008 hizo varias observaciones relaciona-
das con la práctica de la desaparición forzada. Entre ellas se pueden destacar
las siguientes:29
I. El municipio de Buenaventura presentaba uno de los más altos índices
de desapariciones forzadas. Allí, según la Defensoría del Pueblo, fueron
reportados 132 casos entre 2006 y 2008;
II. La desaparición forzada se ha empleado para intimidar a enemigos en el
contexto de disputas que bandas criminales y grupos armados ilegales
surgidos del proceso de desmovilización de organizaciones paramilitares,
protagonizan en centros urbanos de Antioquia y Chocó;
III. Las víctimas de desapariciones fueron usualmente jóvenes desempleados
de familias sin recursos que habitaban en zonas urbanas marginales y en
áreas rurales aisladas, defensores de derechos humanos y sindicalistas;
IV. La fase piloto del Plan nacional de búsqueda de personas desaparecidas,
que estuvo concentrada en Casanare, se limitó a recoger información que
pudiera para remitir a la Fiscalía General de la Nación y a capacitar a fun-
cionarios públicos;
V. El Plan nacional de búsqueda de personas desaparecidas y el Mecanismo
de búsqueda urgente necesitan más esfuerzos para alcanzar la efectividad
deseada.
El informe del año 2009 reiteró que las víctimas de desaparición forzada eran
“principalmente hombres jóvenes de escasos recursos o desempleados y ha-
bitantes de áreas urbanas marginales o zonas rurales aisladas”30
. Igualmente
señaló que el impacto de esa violación de derechos humanos sobre las fami-
lias de las víctimas directas resultaba “verdaderamente dramático”, especial-
mente en aquellas familias encabezadas por mujeres.
Asimismo recalcó que la mayoría de los casos conocidos continúan en la im-
punidad y sin resolverse. El informe reseñó casos de desapariciones atribuidas
a miembros de la policía y del Batallón 21 Vargas acantonado en el municipio
de Castillo (Meta).
El informe sobre la situación observada en 2010 consignó que la desapari-
ción forzada seguía preocupando de forma importante a la Oficina del Alto
Comisionado en Colombia. El mencionado informe recalcó que en diciembre
de 2009, la mayoría de los 10.000 casos de desaparición forzada que estaban
incorporados al Registro Nacional de Desaparecidos permanecían en la impu-
nidad. El informe anotó que en el marco de la lucha contra bandas organiza-
das de criminales, especialmente en Medellín, se habían reportado casos de
desaparición forzada atribuidos a la Policía Nacional. También insistió en que
29
Véase CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS, Informe anual de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia, 19 de febrero de 2009, http//www.hchr.
org.co/documentoseinformes/informes/altocomisionado/informes.php3?cod=12&cat=11
30
Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia, 19 de febrero de 2009,http//www.hchr.org.co/docu-
mentoseinformes/informes/altocomisionado/Informe2009_esp.pdf
46

las víctimas de desaparición forzada se concentraban principalmente entre
hombres jóvenes de escasos recursos o desempleados y entre habitantes de
áreas urbanas marginales o zonas rurales aisladas.
d. El enfoque basado en derechos humanos
El enfoque con base en derechos humanos es un “marco conceptual para el
proceso de desarrollo humano que desde el punto de vista normativo está
basado en las normas internacionales de derechos humanos y desde el punto
de vista operacional está orientado a la promoción y la protección de los de-
rechos humanos”31
. Los postulados que sirven de fundamento a ese marco de
referencia conceptual son los siguientes32
:
I. Los procesos de programación del desarrollo deben promover la realiza-
ción de los derechos humanos de acuerdo con los principios que derivan
de la Declaración Universal de Derechos Humanos y de los instrumentos
internacionales adoptados con base en la misma.
Estos principios prescriben que los derechos humanos son universales,
indivisibles e interdependientes. Son universales porque todas las perso-
nas, independientemente de su nacionalidad, lugar de origen o condición
social, gozan de la titularidad de los mismos derechos. Son indivisibles
porque todos los derechos ya sean de naturaleza civil, política, econó-
mica, social o cultural resultan indispensables para preservar la dignidad
intrínseca de las personas. En tal sentido, no es posible establecer jerar-
quías en las cuales algunos derechos sean más importantes que otros.
Son interdependientes porque todos ellos, al tener el mismo fundamento
y cumplir la misma finalidad, se encuentran relacionados de forma inhe-
rente. Así, el ejercicio y protección de un derecho suele depender, en ma-
yor o menor grado, de la vigencia de otros derechos. De manera similar,
se encuentra que cualquier acción sobre un determinado derecho tiene
consecuencias sobre otros derechos.
Aquellos principios también señalan que todas las personas son sustancial-
mente iguales porque comparten una común dignidad. Los seres humanos,
iguales en su condición de personas, están facultadas para disfrutar de
sus derechos sin discriminación de ninguna índole. La discriminación se
produce cuando se da lugar a cualquier distinción, exclusión, restricción
o preferencia basada en motivos de raza, color, linaje, origen nacional o
étnico, condición u orientación sexual o de posición económica, que tenga
por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o
ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades
fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural o en cual-
quier otra esfera de la vida pública.
31
OFICINA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS, Preguntas frecuen-
tes sobre el enfoque de derechos humanos en la cooperación para el desarrollo, Nueva York, 2006.
32
Véase PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO, El desarrollo basado en un enfoque de los
derechos humanos: hacia una comprensión colectiva entre las agencias de las Naciones Unidas, www.lac-workspace.
undp.org.co/index.php?id=1741 UNDP, Los derechos humanos en el PNUD - Nota práctica, www.undp.org/governance/
docs/HRPN_Spanish.pdf
47

El principio de igualdad, y el consecuente principio de prohibición de dis-
criminar, también protege el derecho de todas las personas a participar
libremente en la construcción de un proceso de desarrollo económico,
social, político y cultural que favorezca el pleno disfrute de los derechos y
las libertades fundamentales.
II. Las normas, los estándares y los principios de derechos humanos conteni-
dos en la Declaración Universal de Derechos Humanos o que derivan de la
misma o de otros instrumentos internacionales, deben orientar la planea-
ción del desarrollo en todas sus fases, esto es, durante el diagnóstico y el
análisis, la planificación y el diseño de los programas, la formulación de me-
tas, objetivos y estrategias, la ejecución, el seguimiento y la evaluación.
III. La cooperación para el desarrollo y la planeación del desarrollo deben
contribuir al fortalecimiento de las capacidades de las personas para re-
clamar sus derechos y de los actores titulares de deberes para cumplir las
obligaciones que emanan del respeto de los derechos humanos.
La descrita metodología para la planeación del desarrollo busca fortalecer
a las personas en su condición de titulares de derechos, con el propósito
de que conozcan precisamente cuáles son esos derechos y cómo deben
exigir el respeto y garantía de los mismos. También pretende, a su vez,
mejorar entre los sujetos de obligaciones relacionadas con la vigencia de
los derechos el conocimiento de los estándares internacionales que sobre
protección de los derechos y libertades fundamentales emanan de las
normas contenidas en los tratados pertinentes.
Los estándares internacionales son niveles mínimos de protección de los de-
rechos humanos que los Estados deben observar obligatoriamente. Estos ni-
veles se hallan señalados en los tratados internacionales que reconocen y
protegen derechos humanos.
1.4. Objetivos de la actuación
48

I. Vigilar que las autoridades territoriales incluyan en los Planes de Desa-
rrollo los programas y las acciones indispensables para contribuir a pre-
venir la desaparición forzada de personas, a apoyar la búsqueda de los
desaparecidos y a garantizar el derecho de las víctimas a la verdad y la
reparación.
II. Vigilar que el alcance y contenido de los programas diseñados para contri-
buir a prevenir la desaparición forzada de personas, a apoyar la búsqueda
de los desaparecidos y a garantizar el derecho de las víctimas a la verdad
y la reparación, respondan a los principios constitucionales y a los están-
dares internacionales.
III. Velar por que los mencionados programas sean diseñados de manera téc-
nica, de tal forma que incluyan metas e indicadores concretos, precisos y
evaluables.
IV. Exhortar a las autoridades territoriales a que diseñen, adopten y pongan
en ejecución los respectivos planes de acción en derechos humanos y
determinar si dichos planes responden a los criterios señalados para su
elaboración.
V. Instar a las autoridades territoriales competentes entre ellas, goberna-
dores, alcaldes, jefes de planeación y secretarios o quienes hagan sus
veces para que los programas atrás mencionados tengan la adecuada
financiación presupuestal de tal forma que puedan llevarse a cabo efecti-
vamente.
1.5. Marco normativo
49

1.5.1. Marco jurídico nacional
Constitución Política
ARTÍCULO 12
Nadie será sometido a desaparición forzada […].
Ley 589 de 2000
ARTÍCULO 8°. Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas.
Créase una comisión nacional y permanente de búsqueda de personas desaparecidas con el
fin de apoyar y promover la investigación del delito de desaparición forzada, con pleno respeto
de las competencias institucionales y de las facultades de los sujetos procesales. […]
ARTÍCULO 9°. Registro Nacional de Desaparecidos.
El Gobierno Nacional diseñará y pondrá en marcha un registro nacional de desaparecidos en
el que se incluirán todos los datos de identificación de las personas desaparecidas y de inhu-
mación y exhumación de cadáveres de personas no identificadas, […]
ARTICULO 13. Mecanismo de Búsqueda Urgente. Si no se conoce el paradero de una perso-
na se podrá solicitar a cualquier autoridad judicial, por parte de terceros y sin necesidad de
mandato alguno, que disponga de inmediato de una búsqueda urgente para realizar todas las
diligencias necesarias, tanto en relación con autoridades y dependencias públicas como con
particulares y lugares de carácter privado, para dar con su paradero. […]
Ley 971 de 2005
ARTÍCULO 1º. Naturaleza y finalidad. El mecanismo de búsqueda urgente es un mecanismo
público tutelar de la libertad y la integridad personales y de los demás derechos y garantías
que se consagran en favor de las personas que se presume han sido desaparecidas. Tiene
por objeto que las autoridades judiciales realicen, en forma inmediata, todas las diligencias
necesarias tendientes a su localización, como mecanismo efectivo para prevenir la comisión
del delito de desaparición forzada.
En ningún caso, el mecanismo de búsqueda urgente podrá ser considerado como obstáculo,
limitación o trámite previo a la acción constitucional del hábeas corpus o a la investigación
penal del hecho.
Ley 986 de 2005
ARTÍCULO 1o. Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto establecer, en virtud del
principio de solidaridad social y del cumplimiento de los deberes del Estado consagrados en la
Constitución Política, un sistema de protección a las víctimas del secuestro y sus familias, los
requisitos y procedimientos para su aplicación, sus instrumentos jurídicos, sus destinatarios,
y los agentes encargados de su ejecución y control.
ARTÍCULO 2o. Destinatarios de los instrumentos de protección. Los instrumentos que esta ley
consagra tienen por objeto proteger a la víctima del secuestro, a su familia y a las personas
que dependan económicamente del secuestrado.
Asimismo, los instrumentos de protección definidos en los Capítulos I y IV del Título II de esta
ley tendrán aplicación para el caso de la empresa unipersonal cuyo titular sea una persona
secuestrada.
Continúa
50

[Artículo declarado condicionalmente exequible “en el entendido que también son destinata-
rios de los instrumentos de protección consagrados en dicha ley, las víctimas de los delitos de
toma de rehenes y desaparición forzada, sus familias y las personas que dependan económi-
camente de ellas.” (sic) Sentencia C – 394 de 2007]
Ley 1408 de 2010
ARTÍCULO 9o. Con el fin de facilitar las labores de localización de personas desaparecidas for-
zosamente, la Fiscalía General de la Nación, con el apoyo de las autoridades departamentales,
el Ministerio Público y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, elaborarán mapas, siguiendo
los métodos y recursos señalados en el Plan Nacional de Búsqueda, en donde se señale la
presunta ubicación de los cuerpos o restos de la persona desaparecida forzadamente.
Parágrafo. Las autoridades de policía, de acuerdo a la información que le suministre la Fiscalía
General de la Nación, tendrán la obligación de garantizar la protección de las zonas mapeadas
según lo establecido en el presente artículo.
ARTÍCULO 10. El Ministerio Público al igual que la Fiscalía General de la Nación y los jueces
de la República, establecerán un canal de comunicación que permita que cualquier organi-
zación social, cualquier unidad académica o cualquier individuo que tenga información sobre
la localización de cuerpos o restos de personas desaparecidas forzadamente, puedan sumi-
nistrarla de manera confidencial y que permita el suministro de información a las víctimas y
sus representantes sobre el seguimiento relacionado con el sitio probable de ubicación de un
pariente desaparecido.
Parágrafo 1o. Todas las autoridades relevantes y a las instituciones encargadas de localizar e
identificar a las personas desaparecidas en el territorio nacional, se encuentran obligadas a
proporcionar a las víctimas la información disponible y a brindar toda la ayuda necesaria para
mejorar el proceso de localización e identificación de los casos de desaparición forzada.
Parágrafo 2o. Las autoridades relevantes de nivel nacional, departamental y municipal, debe-
rán, en un plazo de tres (3) meses a partir de la fecha de entrada en vigencia de la presente
ley, designar las dependencias y funcionarios que se encargarán del cumplimiento del pre-
sente artículo.
ARTÍCULO 11. Los cuerpos y restos que no hayan sido identificados, serán rigurosamente
registrados en el SIRDEC, y, en todo caso, se seguirá con las fases técnicas establecidas en el
Plan Nacional de Búsqueda.
Parágrafo 1o. En los cementerios, los restos y cadáveres serán enterrados de manera indivi-
dualizada y no en fosas comunes y con documentación rigurosa sobre su ubicación en el mis-
mo. Los administradores de los cementerios garantizarán la conservación y marcación de las
tumbas, de acuerdo a los requerimientos que para tal efecto desarrollará la comisión nacional
de búsqueda de personas desaparecidas, en un plazo no mayor a seis (6) meses, e informarán
a la Fiscalía General de la Nación o al Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses de la
llegada de un resto o cadáver no identificado, salvo si estas entidades son quienes remiten el
resto o el cadáver.
[…]
Parágrafo 3o. Las secretarías de gobierno o en su defecto la autoridad de gobierno corres-
pondiente asegurarán que en su jurisdicción no se usarán osarios comunes, ni se destruirán
o incinerarán cuerpos o restos de personas no identificadas, y que no se inhumarán sin acta
de levantamiento y examen médico-legal. Dichas secretarías o autoridades informarán anual-
mente a la Comisión Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas sobre el cumplimiento
de esta norma.
51

Decreto 4218 de 2005
ARTÍCULO 14. Registro de inhumación. Las instituciones públicas y privadas que
intervienen en la inhumación de cadáveres sometidos a necropsia médicolegal de-
berán reportar al Registro Nacional de Desaparecidos, la información relativa a la
ubicación final del cuerpo o restos óseos que permita su recuperación en caso que
la investigación judicial lo requiera. Con igual finalidad, los administradores de los
cementerios garantizarán la conservación y marcación de las tumbas con los datos
requeridos por el Registro Nacional de Desaparecidos
Decreto 929 de 2007
ARTÍCULO 1. OBJETO. La Comisión de Búsqueda de Personas Desaparecidas tiene
carácter nacional y permanente, y su objetivo primordial será el de apoyar y pro-
mover la investigación del delito de desaparición forzada, con pleno respeto de las
competencias institucionales y de las facultades de los sujetos procesales. Para cum-
plir con este fin, la Comisión diseñará, evaluará y apoyará la ejecución de los planes
de búsqueda de personas desaparecidas y conformará grupos de trabajo para casos
específicos.
1.5.2. Marco jurídico internacional
Declaración universal de derechos humanos
ARTÍCULO 3.
Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona.
Pacto internacional de derechos civiles y políticos
ARTÍCULO 9
1. Todo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales. Nadie podrá ser
sometido a detención o prisión arbitrarias. Nadie podrá ser privado de su libertad salvo por
las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en ésta
Declaración americana de los derechos y deberes del hombre
ARTÍCULO 1.
Todo ser humano tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona.
Convención americana sobre derechos humanos
ARTÍCULO 7
1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales.
Convención interamericana sobre desaparición forzada de personas
ARTÍCULO 1
Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a:
52

No practicar, no permitir, ni tolerar la desaparición forzada de personas, ni aun en esta-1.
do de emergencia, excepción o suspensión de garantías individuales;
Sancionar en el ámbito de su jurisdicción a los autores, cómplices y encubridores del2.
delito de desaparición forzada de personas, así como la tentativa de comisión del mis-
mo;
Cooperar entre sí para contribuir a prevenir, sancionar y erradicar la desaparición forza-3.
da de personas y
Tomar las medidas de carácter legislativo, administrativo, judicial o de cualquier otra ín-4.
dole necesarias para cumplir con los compromisos asumidos en la presente Convención.
Convención internacional para la protección de todas las personas contra las
desapariciones forzadas
ARTÍCULO 1
1. Nadie será sometido a una desaparición forzada.
2. En ningún caso podrán invocarse circunstancias excepcionales tales como estado de guerra
o amenaza de guerra, inestabilidad política interna o cualquier otra emergencia pública como
justificación de la desaparición forzada.
ARTÍCULO 24
A los efectos de la presente Convención, se entiende por víctima la persona desaparecida1.
y toda persona física que haya sufrido un perjuicio directo como consecuencia de una
desaparición forzada.
Todas las víctimas tienen el derecho de conocer la verdad sobre las circunstancias de la2.
desaparición forzada, los progresos y resultados de la investigación y la suerte de la per-
sona desaparecida. Los Estados Partes tomarán las medidas adecuadas al respecto.
Los Estados Partes adoptarán, todas las medidas apropiadas para la búsqueda, locali-3.
zación y liberación de las personas desaparecidas y, en caso de fallecimiento, para la
búsqueda, el respeto y la restitución de sus restos.
Los Estados Partes velarán por que su legislación garantice a la víctima de una desapa-4.
rición forzada el derecho a la reparación y a una indemnización rápida, justa y adecuada
por los daños causados.
El derecho a la reparación al que se hace referencia en el párrafo 4 comprende todos los5.
daños materiales y morales y, en su caso, otros medios de reparación tales como :
a) La restitución;
b) La readaptación;
c) La satisfacción; incluido el restablecimiento de la dignidad y la
reputación;
d) Las garantías de no repetición.
6. Sin perjuicio de la obligación de continuar con la investigación hasta establecer la suerte
de la persona desaparecida, los Estados Partes adoptarán las disposiciones apropiadas en
relación con la situación jurídica de las personas desaparecidas cuya suerte no haya sido
aclarada y de sus allegados, en ámbitos tales como la protección social, las cuestiones
económicas, el derecho de familia y los derechos de propiedad.
7. Todo Estado Parte garantizará el derecho de las víctimas a formar y participar
libremente en organizaciones y asociaciones que tengan por objeto contribuir
a establecer las circunstancias de desapariciones forzadas y la suerte corrida
por las personas desaparecidas y la asistencia a las víctimas de desapariciones
forzadas.
53

Declaración sobre la protección de todas las personas contra las desapariciones
forzadas
ARTÍCULO 1
1. Todo acto de desaparición forzosa constituye un ultraje a la dignidad humana. Es conde-
nado como una negación de los objetivos de la Carta de las Naciones Unidas y como una
violación grave y manifiesta de los derechos humanos y de las libertades fundamentales pro-
clamados en la Declaración Universal de Derechos Humanos y reafirmados y desarrollados en
otros instrumentos internacionales pertinentes.
2. Todo acto de desaparición forzosa sustrae a la víctima de la protección de la ley y le causa
graves sufrimientos, lo mismo que a su familia. Constituye una violación de las normas del
derecho internacional que garantizan a todo ser humano el derecho al reconocimiento de su
personalidad jurídica, el derecho a la libertad y a la seguridad de su persona y el derecho a
no ser sometido a torturas ni a otras penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. Viola,
además el derecho a la vida, o lo pone gravemente en peligro.
ARTÍCULO 2
1. Ningún Estado cometerá, autorizará ni tolerará las desapariciones forzosas.
2. Los Estados actuarán a nivel nacional, regional y en cooperación con las Naciones Unidas
para contribuir por todos los medios a prevenir y eliminar las desapariciones forzosas.
Declaración sobre los principios fundamentales de justicia para las
víctimas de delitos y del abuso de poder (Adoptada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas mediante la Resolución 40/34 de 29 de
noviembre de 1985)
11. Cuando funcionarios públicos u otros agentes que actúen a título oficial o cuasioficial
hayan violado la legislación penal nacional, las víctimas serán resarcidas por el Estado cuyos
funcionarios o agentes hayan sido responsables de los daños causados. En los casos en que
ya no exista el gobierno bajo cuya autoridad se produjo la acción u omisión victimizadora, el
Estado o gobierno sucesor deberá proveer al resarcimiento de las víctimas.
Conjunto de principios actualizados para la protección y la promoción de los
derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad. (Aprobados por la
Comisión de Derechos Humanos mediante la Resolución 2005/81 de 21 de abril
de 2005)
PRINCIPIO 4. El derecho de las víctimas a saber
Independientemente de las acciones que puedan entablar ante la justicia, las víctimas y sus
familias tienen el derecho imprescriptible a conocer la verdad acerca de las circunstancias
en que se cometieron las violaciones y, en caso de fallecimiento o desaparición, acerca de la
suerte que corrió la víctima.
[…]
PRINCIPIO 19. Deberes de los estados en materia de administración de la justicia
Los Estados emprenderán investigaciones rápidas, minuciosas, independientes e imparciales
de las violaciones de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario y adopta-
rán las medidas apropiadas respecto de sus autores, especialmente en la esfera de la justicia
penal, para que sean procesados, juzgados y condenados debidamente. Aunque la iniciativa
del enjuiciamiento es en primer lugar una de las misiones del Estado, deberán adoptarse
normas procesales complementarias para que las propias víctimas, sus familiares o herederos
puedan tomar esa iniciativa, individual o colectivamente, en particular como partes civiles o
como personas que inician un juicio en los Estados cuyo derecho procesal penal contemple
54

esos procedimientos. Los Estados deberán garantizar la amplia participación jurídica
en el proceso judicial a todas las partes perjudicadas y a toda persona u organización
no gubernamental que tenga un interés legítimo en el proceso.
Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones
de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional
humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones.
(Aprobados por la Comisión de Derechos Humanos mediante la Resolución
2005/35 de 19 de abril de 2005)
I. OBLIGACIÓN DE RESPETAR, ASEGURAR QUE SE RESPETEN Y APLICAR LAS NORMAS IN-
TERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS Y EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITA-
RIO
[…]
2. Si no lo han hecho ya, los Estados se asegurarán, según requiere el derecho internacional,
de que su derecho interno sea compatible con sus obligaciones jurídicas internacionales del
modo siguiente:
[…]
b) Adoptando procedimientos legislativos y administrativos apropiados y eficaces y otras me-
didas apropiadas que den un acceso equitativo, efectivo y rápido a la justicia;
c) Disponiendo para las víctimas los recursos suficientes, eficaces, rápidos y apropiados que
se definen más abajo, incluida la reparación; y
d) Asegurando que su derecho interno proporcione como mínimo el mismo grado de protec-
ción a las víctimas que imponen sus obligaciones internacionales.
II. ALCANCE DE LA OBLIGACIÓN
3. La obligación de respetar, asegurar que se respeten y aplicar las normas internacionales de
derechos humanos y el derecho internacional humanitario según lo previsto en los respectivos
ordenamientos jurídicos comprende, entre otros, el deber de:
a) Adoptar disposiciones legislativas y administrativas y otras medidas apropiadas para impe-
dir las violaciones;
b) Investigar las violaciones de forma eficaz, rápida, completa e imparcial y, en su caso,
adoptar medidas contra los presuntos responsables de conformidad con el derecho interno e
internacional;
c) Dar a quienes afirman ser víctimas de una violación de sus derechos humanos o del dere-
cho humanitario un acceso equitativo y efectivo a la justicia, como se describe más adelante,
con independencia de quién resulte ser en definitiva el responsable de la violación; y
d) Proporcionar a las víctimas recursos eficaces, incluso reparación, como se describe más
adelante.
[…]
VII. DERECHO DE LA VÍCTIMA A DISPONER DE RECURSOS
11. Entre los recursos contra las violaciones manifiestas de las normas internacionales de
derechos humanos y las violaciones graves del derecho internacional humanitario figuran los
siguientes derechos de la víctima, conforme a lo previsto en el derecho internacional:
a) Acceso igual y efectivo a la justicia;
b) Reparación adecuada, efectiva y rápida del daño sufrido; y
c) Acceso a información pertinente sobre las violaciones y los mecanismos de reparación.
55

2. FASE DE DESARROLLO
Resolución 490 de 2008:
“Artículo 20.- Fase de desarrollo. Esta fase tiene como propósito la iniciación
formal del procedimiento de prevención, la escogencia de la estrategia a se-
guir, la determinación de las actividades a realizar y su ejecución planificada
y .orientada al logro de los objetivos fijados en el diagnóstico. El resultado de
esta etapa será un informe que contenga el resultado de las distintas activi-
dades programadas.
Artículo 20.1.- Informe de iniciación y desarrollo del procedimiento. Con base
en el análisis realizado en la fase preparatoria, se da inicio formal a la fase de
desarrollo a través de un informe de iniciación, el cual incluirá la justificación
de la(s) estrategia(s) de prevención escogida(s), el plan de actividades, la
indicación de las entidades involucradas, los resultados esperados, un mí-
nimo de indicadores, un cronograma inicial de trabajo y la manera como se
informará a las personas o instituciones concernidas acerca de los distintos
avances, resultados y/o finalización del procedimiento.
Artículo 20.2.- Escogencia de la estrategia de prevención. El problema detec-
tado y los objetivos fijados en la etapa de preparación, determinan la estrate-
gia a seguir, la cual se encuentra definida por la aplicación de una o varias de
las siguientes opciones:
Acción para evitar o prevención en estricto sentido.1. Tiene como objeto
principal impactar las políticas públicas de la materia objeto de atención,
trátese de su diseño, formulación, aprobación o ejecución. En todo caso,
la atención de asuntos individuales igualmente podrá ser adelantada en la
lógica de esta estrategia.
Vigilancia del cumplimiento de las obligaciones estatales o prevención2.
como intervención: Su objeto es la vigilancia focalizada de las entidades
públicas o de particulares que cumplan funciones públicas, a fin de asegu-
rar el cumplimiento de las mismas conforme a la Constitución y la ley.
Identificación de responsables del incumplimiento de las obligaciones3.
constitucionales y legales o prevención como sanción: Su objeto es la
iniciación de investigaciones disciplinarias y la eventual sanción de los
sujetos pasivos de la actividad disciplinaria.

Parágrafo: Atendiendo el carácter dinámico de la prevención, la escogen-
cia de las estrategias de prevención como intervención o prevención como
sanción, no es óbice para activar, en todo caso, la estrategia de preven-
ción en estricto sentido, a partir del diagnóstico realizado y las actividades
planificadas y desplegadas.
Artículo 20.3.- Determinación y desarrollo de actividades. Las actividades
son el conjunto de tareas concretas realizadas para alcanzar los objetivos
propuestos. La determinación de las actividades es una variable depen-
diente del análisis que llevó a la elaboración del diagnóstico consolidado
en la fase de preparación.
Teniendo en cuenta el carácter dinámico de la prevención, las actividades
realizadas con anterioridad al suceso tendrán por objetivo evitar la ocu-
rrencia del mismo; las realizadas durante el hecho buscan detenerlo y/o
mitigar sus efectos dañinos y, finalmente, aquellas actividades realizadas
con posterioridad, buscan evitar la ocurrencia de eventos similares hacia
el futuro.
Existen actividades de gestión, actividades relacionadas con la recolección
y el análisis de la información, actividades tendientes al diseño y ejecución
de las estrategias preventivas, actividades tendientes a la toma de deci-
siones y actividades de seguimiento”.
2.1. Estrategia de prevención
La Resolución 490 de 2008 señala que la estrategia por seguir para el ejercicio
del control preventivo se determina en función de la naturaleza del problema
detectado y del carácter de los objetivos fijados en la etapa de preparación. La
resolución prevé, en consecuencia, que dicha estrategia puede estar definida
por la aplicación de una o varias de las siguientes opciones:
I. Prevención integral como control aplicado para prevenir y evitar viola-
ciones al ordenamiento jurídico incidiendo sobre el diseño de políticas
públicas;
II. Prevención integral como control de intervención aplicado para vigilar el
cumplimiento de obligaciones estatales;
III. Prevención integral como control aplicado para establecer responsabilida-
des disciplinarias por incumplir obligaciones estatales.
El presente protocolo se prepara en un esquema mixto de estrategias, a sa-
ber: la prevención integral para prevenir infracciones al ordenamiento jurídico
y la prevención como vigilancia sobre el cumplimiento de obligaciones. En
efecto, es un protocolo que apunta a vigilar el desempeño de las entidades
encargadas de formular políticas públicas en forma de planes territoriales de
desarrollo, para asegurar que estos contribuyen al eficaz cumplimiento de
57

obligaciones del Estado. Las obligaciones son aquellas que, previamente de-
terminadas en la identificación y en la selección del objeto de prevención,
están relacionadas con el cumplimiento de los estándares internacionales y
constitucionales aplicables en materia de desaparición forzada de personas y
del derecho de las víctimas de desaparición a la verdad y la reparación.
El diseño y estructura del protocolo esto es, los componentes que hacen par-
te de su fase de preparación acentúa la estrategia correspondiente a la pre-
vención integral como control que se ejerce para prevenir y evitar violaciones
al ordenamiento jurídico. Este tipo de control preventivo privilegia el control
sobre el diseño, la aprobación y la ejecución efectiva de las políticas públicas
a cargo de las distintas entidades públicas del orden nacional, departamental,
distrital y municipal.
La fase de desarrollo del procedimiento esto es, el conjunto de tareas con-
cretas realizadas para alcanzar los objetivos propuestos acentúa la estrategia
correspondiente a la prevención integral como control de intervención que se
aplica para vigilar el cumplimiento de obligaciones estatales.
El protocolo otorga un amplio grado de flexibilidad para valorar el objeto de
la prevención, esto es, para evaluar si los Planes de Desarrollo que adoptan
las entidades territoriales coadyuvan al cumplimiento de las obligaciones pre-
viamente identificadas. Sin embargo, esa flexibilidad no significa plena dis-
crecionalidad para adelantar la mencionada evaluación. Por ello, el protocolo
sistematiza los conceptos esenciales para que los servidores de la Procura-
duría ejerzan el control preventivo aquí descrito guiados no por los criterios
personales que tengan sobre las materias observadas, sino por los estándares
internacionales y constitucionales pertinentes en materia de derechos huma-
nos, según lo estipulan el principio ético y el principio de racionalidad colecti-
va. Conforme al primero,
En la toma de decisiones que involucren diversas opciones morales, el funcionario
deberá guiarse no por su concepción personal acerca del asunto sino por aquella
que el ordenamiento jurídico le indique, el cual se entiende compuesto no solo
por la normatividad interna vigente sino por todas las demás fuentes del derecho
aplicables, en especial el bloque de constitucionalidad 33
.
El principio de racionalidad colectiva dispone, a su vez, que “por encima del
entendimiento individual del funcionario encargado, la racionalidad que debe
guiar la acción preventiva es aquella que mejor funcione dada la complejidad
del asunto a tratar y mejor atienda a los intereses colectivos”34
.
33
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, RESOLUCIÓN NÚMERO 490 (10 DICIEMBRE 2008) Por medio de la cual se
crea el Sistema Integral de Prevención y se establecen los principios y criterios correspondientes al ejercicio de la función
preventiva a cargo de la Procuraduría General de la Nación y se dictan otras disposiciones, artículo 17.
34
Ibídem.
58

2.2. Determinación y desarrollo de actividades
Las actividades concretas que se deben realizar para alcanzar los objetivos
propuestos para la acción preventiva, se agrupan en cuatro tipos de tareas:
a. Selección de los planes que serán materia de control
El presente protocolo satisface las etapas del procedimiento básico de la ac-
tuación preventiva integral que establece la Resolución 490 de 2008. En con-
secuencia, es un instrumento en el cual se encuentran:
I. Definidas y fijadas las acciones de prevención;
II. Priorizados los temas sobre los cuales se ejercerá la función preventiva;
III. Delimitadas las situaciones que requieren la intervención de la Procuradu-
ría General de la Nación;
IV. Perfilados los objetivos específicos de la actuación preventiva.
Satisfechas aquellas etapas, los funcionarios encargados de cumplir la res-
pectiva actuación preventiva deben proceder a recopilar la documentación
necesaria para seleccionar los Planes de Desarrollo sobre los cuales ejercerán
control. Tal documentación resultará adecuada si permite establecer la inci-
dencia de desapariciones forzosas en determinados municipios o regiones,
caracterizar cuadros de violencia e infracciones al Derecho Internacional Hu-
manitario y valorar el impacto de situaciones de desplazamiento forzado.
De ordinario resultará altamente pertinente toda información, queja o de-
nuncia sobre ejecuciones extrajudiciales, torturas y homicidios de personas
en riesgo tales como dirigentes sindicales, defensores de derechos humanos,
líderes políticos y líderes de organizaciones de víctimas de desplazamiento
forzado y, en general, de violaciones de derechos humanos.
En consecuencia, se deben seleccionar como materia de control:
I. Los planes de desarrollo de aquellos municipios donde se puedan identifi-
car situaciones que indiquen o hagan sospechar la existencia de cuadros
de violaciones de derechos humanos, infracciones al Derecho Internacio-
nal Humanitario y desaparición forzada de personas.
II. Los planes departamentales de desarrollo siempre deben ser evaluados
en la perspectiva del control preventivo aquí descrito, toda vez que estas
entidades territoriales deben prestar asesoría a los municipios en asuntos
relacionados con la preparación de Planes de Desarrollo.
b. Análisis del componente estratégico de los planes seleccionados
El examen de los planes seleccionados estará concentrado en su componente
estratégico y en el plan de inversiones. Este examen puede guiarse por la
“Matriz de verificación de programas, proyectos o actividades en el Plan de
Desarrollo” que se incluye en el protocolo. Tal matriz enuncia las principales
actividades que deben realizarse para satisfacer las obligaciones nacionales
e internacionales que les resultan exigibles a las autoridades territoriales en
59

materia de derechos humanos, de prevención de desaparición forzada de per-
sonas, de búsqueda de víctimas y de realización del derecho de las víctimas a
la verdad, la justicia y la reparación.
La matriz puede emplearse como una tabla de chequeo para verificar si los
Planes de Desarrollo incluyen programas, proyectos u otras actividades que
tengan como finalidad cumplir el objetivo señalado. La matriz no constituye
una guía exhaustiva de tales programas o proyectos. Solamente se propone:
I. Proveer orientaciones para ayudar a identificar actividades que deberían
estar previstas en los planes de desarrollo;
II. Proporcionar indicaciones para identificar programas que por su enfoque
o contenido, eventualmente pueden estar orientados a satisfacer las men-
cionadas obligaciones;
III. Proporcionar insumos útiles para identificar aspectos sobre los cuales se
deben formular recomendaciones sobre inclusión de programas en los
planes de desarrollo o sobre el enfoque, contenido y alcance de los mis-
mos.
El examen del plan de inversiones debe servir para verificar la correspon-
dencia entre la parte estratégica del plan y la financiación de los proyectos
incorporados al mismo. En consecuencia, se encontrará que los Planes de
Desarrollo contribuyen efectivamente a cumplir las obligaciones del Estado
en materia de prevención de la desaparición forzada y de realización de los
derechos de las víctimas si:
I. Diseñan programas y actividades que persigan esos fines;
II. Definen metas e indicadores que permitan evaluar su ejecución;
III. Asignan recursos suficientes para la realización de tales programas y acti-
vidades.
c. Formulación de recomendaciones
La naturaleza misma del objetivo de la actuación preventiva sobre planes de
desarrollo no permite determinar que la misma tenga un punto de termina-
ción definitivo propiamente dicho. En efecto, este tipo de actuación reclama
un seguimiento continuo toda vez que los Planes de Desarrollo son dinámicos
y están en permanente ejecución. Por ello, la actuación debe ser igualmente
dinámica y flexible de tal manera que responda a las características cambian-
tes de la gestión administrativa, de la formulación de políticas públicas y de su
implementación y evaluación.
Lograr ese dinamismo supone que el control preventivo aquí propuesto privi-
legie la formulación de recomendaciones y el monitoreo sobre el cumplimiento
de las mismas. Esto facilita mantener una permanente incidencia correctiva
sobre Planes de Desarrollo que ya están en marcha, porque se pueden formu-
lar recomendaciones orientadas a replantear o ajustar el enfoque y alcance
de programas definidos, sin necesidad de alterar la estructura y objetivos del
Plan de Desarrollo y, especialmente, de su plan de inversiones.
60

d. Seguimiento de las recomendaciones
La actuación preventiva sobre Planes de Desarrollo tiene otra característica
propia: demanda la ejecución continuada de la misma. Tal como lo prevé la
Resolución 490 de 2008, un seguimiento de este tipo supone que los objetivos
propuestos se están alcanzando permanentemente y que, por ello, resulta
necesario continuar las actividades planeadas para obtener mejores resulta-
dos de la actuación preventiva adelantada. Esta clase de actuación preventiva
ofrece tres situaciones alternativas, que no son excluyentes entre sí y ofrecen
caminos de control que opten por una de ellas o por una combinación entre
ellas. Tales alternativas son las siguientes:
I. Continuar el procedimiento sobre el plan o grupos de planes inicialmente
seleccionados, con la finalidad de observar los resultados obtenidos a
partir de la formulación de recomendaciones.
II. Concluir el procedimiento sobre el plan o grupos de planes inicialmente
seleccionados y continuarlo sobre otros planes.
III. Sistematizar las conclusiones obtenidas a partir de la actuación puntual
sobre ciertos Planes de Desarrollo, para derivar tendencias y formular
recomendaciones de alcance global en el respectivo ámbito departamen-
tal.
La Procuraduría Delegada para la Descentralización y las Entidades Territoria-
les puede, a su vez, sistematizar las conclusiones obtenidas de la actuación
preventiva en los niveles territoriales con el propósito de formular recomenda-
ciones generales referidas a la materia objeto de actuación preventiva.
61

Esquema de gestión para la actuación preventiva en materia de Planes de
Desarrollo, con énfasis sobre desaparición forzada de personas
62

Matriz de verificación de programas, proyectos o actividades para la actuación
preventiva en materia de Planes de Desarrollo, con énfasis sobre desaparición
forzada de personas
63

64

ANEXO
ESTRATEGIA PARA IMPULSAR LA INCLUSIÓN DE
LAS POLÍTICAS DE DERECHOS HUMANOS Y DE
PARTICIPACIÓN CIUDADANA, CON ÉNFASIS SOBRE
DESAPARICIÓN FORZADA, EN LOS
PLANES DE DESARROLLO DE LOS ENTES TERRITORIALES
INTRODUCCIÓN
Este anexo describe el alcance de las actividades que permiten impulsar y
hacer seguimiento a la inclusión en los Planes Territoriales de Desarrollo, de
programas relacionados con la prevención de la desaparición forzada y la
búsqueda de personas desaparecidas.
Aquellas actividades se enmarcan dentro de las directrices de política institu-
cional que orientan la función preventiva integral de la Procuraduría General
de la Nación en materia de derechos humanos. En tal sentido, estas activida-
des también deben proporcionar a la Procuraduría Delegada para la Descen-
tralización y las Entidades Territoriales información relevante y oportuna para
verificar que las procuradurías regionales y provinciales contribuyen eficaz-
mente, desde el ámbito del programa y de sus competencias, a:
a. Vigilar el cumplimiento idóneo de las obligaciones internacionales del Es-
tado en materia de prevención y represión de la desaparición forzada de
personas;
b. Realizar los derechos fundamentales de las víctimas y, especialmente, del
derecho a la verdad, la justicia y la reparación.
1. NATURALEZA DE LAS MESAS DE TRABAJO
Impulsar procesos de participación mediante el establecimiento de mesas in-
terinstitucionales de trabajo, constituye el eje central de la estrategia. Estas
mesas de trabajo deben servir para crear y consolidar un canal de comunica-
ción que llegue a caracterizarse por ser:
a. Permanente
Las mesas están llamadas a adquirir continuidad tanto en el aspecto tem-
poral como misional. Esto implica que se deben hacer esfuerzos con el
propósito de que no desaparezcan después de algunas sesiones sino que,
por el contrario, logren diseñar planes de acción para el corto, mediano
y largo plazo de tal forma que puedan incidir efectivamente sobre el di-

seño y adopción de Planes de Desarrollo en los cuales se aborden temas
relativos a la desaparición forzada y significativos, por una parte, para la
prevención y represión de la misma y, por otra, para la implementación
del Plan nacional de búsqueda de personas desaparecidas.
b. Concertado
Las mesas no deben desarrollar una organización jerárquica porque el
propósito que buscan no es crear subordinación de algunos de sus miem-
bros a otros de ellos, sino acordar identidad de fines a los diversos aportes
que hagan quienes en ellas participen. El logro de los objetivos propuestos
para las mesas demanda que sus integrantes se hallen vinculados entre
sí a través de una comunicación que busca convenir medios y esfuerzos
para la acción común que persiguen.
c. Organizado
La gestión concertada de las mesas debe estar complementada con es-
fuerzos de coordinación entre personas y medios, de tal manera que ac-
tividades y responsables de las mismas puedan ordenarse y distribuirse
racionalmente. La existencia de un mecanismo de coordinación en el in-
terior de las mesas facilitará la distribución de información y la comuni-
cación entre todos sus integrantes. Así, estos dispondrán de medios para
planificar y estructurar los planes de acción que adopten para las mesas.
d. Especializado
El ámbito temático y operativo de las mesas estará focalizado en un as-
pecto: la incorporación de acciones relacionadas con la prevención y re-
presión de la desaparición forzada de personas en los Planes de Desarro-
llo. Esta especialización temática estará enmarcada, desde luego, dentro
del marco de referencia que provee la programación y planeación del
desarrollo con enfoque de derechos humanos.
e. Interinstitucional
Las mesas serán un espacio de comunicación entre servidores de la PGN,
servidores de departamentos y municipios, organizaciones de la sociedad
y defensores de derechos humanos. Uno de los protagonistas principales
de esa comunicación tienen que ser las organizaciones de víctimas de
desapariciones forzadas. Las mesas también ofrecerán espacio a organi-
zaciones nacionales e internacionales que puedan ofrecer apoyo técnico
para la gestión de las mismas.
En todo caso, el impulso y acompañamiento de las mesas de trabajo debe-
rá ser liderado por los Procuradores Regionales, con el adecuado apoyo de
la Delegada para la Descentralización ya que, según el Sistema integral de
prevención, los Procuradores Territoriales tienen prelación en el ejercicio del
control preventivo, cuyo fortalecimiento es el objetivo central del programa
que sirve de marco para la actividad descrita.
66

2. OBJETIVOS DE LAS MESAS DE TRABAJO
El objetivo general de las mesas es impulsar el diseño y la incorporación en los
planes de desarrollo departamentales y municipales, de programas y proyec-
tos cuyo propósito sea fortalecer, desde el ámbito regional, el cumplimiento
de los deberes que el Estado tiene en materia de prevención y represión de la
desaparición forzada de personas y de garantía de derechos de las víctimas.
Las mesas pueden ofrecer al respecto una importante ventaja: su cercanía
con las problemáticas regionales y locales les debe permitir diseñar acciones
que respondan a las particularidades que departamentos y municipios presen-
tan en cuanto a dinámicas y características de la desaparición forzada. Esto
representa una fortaleza cuando se trata de incidir sobre la inclusión del tema
de la desaparición en Planes Territoriales de Desarrollo.
Se espera que el objetivo general de las mesas se concrete a través de la
preparación de hojas de ruta que permitan:
a. Diseñar actividades de formación y sensibilización sobre la naturaleza de
la desaparición forzada de personas y sobre los deberes que deben cum-
plir las autoridades con los propósitos de prevenir y reprimir tal violación
de derechos humanos, de impulsar el mecanismo de búsqueda urgente y
de apoyar la implementación del Plan Nacional de búsqueda de personas
desaparecidas.
b. Obtener información directa, veraz y oportuna acerca de las dinámicas
particulares que presenta la desaparición forzada en departamentos y
municipios, de tal manera que se disponga de insumos útiles para impul-
sar políticas públicas cuyo propósito sea prevenir esa violación de dere-
chos humanos.
c. Formular recomendaciones para incorporar el enfoque psicosocial en las
políticas públicas que se preparen e implementen con el propósito de
prevenir la desaparición forzada.
d. Proponer e impulsar la implementación de acciones orientadas a buscar,
de manera general, la realización del derecho a la verdad de las víctimas
de desaparición forzada y a lograr, de forma particular, la reconstrucción
y preservación de archivos locales y regionales de la memoria histórica
relacionada con las desapariciones, la ejecución de actos simbólicos de
desagravio y de recuerdo de las víctimas y la práctica de ceremonias
solemnes de entrega de restos mortales de desparecidos acordes a las
creencias de los familiares.
f. Impulsar la construcción de redes de instituciones y organizaciones, cuyo
campo de acción esté relacionado con el trabajo contra la desaparición
forzada y con la defensa de los derechos de las víctimas, que estimule el
intercambio de información y de experiencias y que impulse la articulación
de esfuerzos para potenciar el posicionamiento del tema de la desapari-
ción en las agendas de diseño de políticas públicas.
f. Ofrecer apoyo técnico a las administraciones departamentales y munici-
pales en el diseño y adopción de políticas públicas orientadas a prevenir
67

y reprimir la desaparición forzada y a garantizar la eficacia del derecho de
las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación.
3. ÁMBITOS MISIONALES DE INCIDENCIA
Los ámbitos de gestión de la Procuraduría General de la Nación sobre los cua-
les busca tener efecto la estrategia aquí descrita, son los siguientes:
a. Función preventiva general.
Las acciones de prevención general que la Procuraduría General de la
Nación realiza en materia de Planes de Desarrollo, cumplen los requisitos
de integralidad, precedencia, eficacia, proactividad, coherencia y cultura
de la prevención.
b. Función preventiva focalizada sobre instituciones públicas con el fin de
promover e impulsar el cumplimiento de la Constitución y la ley.
El ejercicio del control preventivo de la Procuraduría sobre los Planes de
Desarrollo se ejerce mediante acciones concretas y apropiadas para vigilar
que esos planes –como expresión concreta de las políticas públicas adop-
tadas por departamentos, municipios y distritos– contribuyen eficazmente
a prevenir y reprimir la desaparición forzada y a garantizar el derecho a la
verdad, la justicia y la reparación de las víctimas de dicha práctica.
4. ÁREAS FUNCIONALES DE INTERVENCIÓN
Las dependencias institucionales a las cuales se propone servir de manera
directa la estrategia, son:
a. Procuraduría Delegada para la Descentralización y las Entidades Territo-
riales
La estrategia prevé instrumentos que le proporcionen a esta Delegada,
información confiable para apoyar el ejercicio del control preventivo de la
Procuraduría General de la Nación a favor de los derechos de las víctimas
de desaparición forzada, especialmente mediante acciones de:
I. Vigilancia y seguimiento
La aplicación de la estrategia provee insumos para vigilar el adecuado
funcionamiento de las mesas regionales de trabajo y para ejercer la fun-
ción preventiva focalizada descrita.
II. Respuesta estructural
La aplicación de la estrategia permite identificar o suministrar información
sobre problemáticas coyunturales que obstaculizan el cumplimiento de
las obligaciones del Estado en materia de prevención de la desaparición
forzada, pero que por estar asociadas a líneas de intervención preventiva
pueden ser tratadas dentro estrategias de impacto estructural.
III. Asesoría
La aplicación de la estrategia facilita la detección de eventuales debilida-
des en la gestión preventiva de las procuradurías regionales y provinciales
68

respecto a problemáticas relacionadas con la desaparición forzada, de tal
manera que la Delegada pueda intervenir oportunamente y proporcionar-
les orientación sobre la forma de responder a dichas problemáticas.
IV. Coordinación interinstitucional
La aplicación de la estrategia suministra datos relevantes para hacer se-
guimiento a la implementación de políticas públicas relacionadas con la
prevención de la desaparición forzada, con el fin de incidir desde la pers-
pectiva propia del Ministerio Público sobre el diseño y ejecución de las
mismas y de facilitar el flujo de información entre las entidades responsa-
bles de diseñar tales políticas.
b. Procuradurías Regionales y Provinciales
La estrategia contiene instrumentos que ponen a disposición de las Pro-
curadurías Regionales y Provinciales información sistematizada sobre pro-
blemáticas que influyen en el cumplimiento de las obligaciones que deben
cumplir las autoridades para garantizar el derecho a no ser víctima de
desaparición forzada y los derechos de las víctimas. También es una he-
rramienta que les permite evaluar el cumplimiento de las actividades ins-
titucionales que se deben realizar con el propósito de responder a dichas
problemáticas.
5. COMPONENTES OPERATIVOS DE LA ESTRATEGIA
La estrategia para el impulso de las mesas regionales de trabajo se halla
compuesta por tres ejes centrales: observación del funcionamiento, impulso
al diseño de planes de acción y seguimiento de dichos planes.
a. Observación del funcionamiento
Esta observación sistematiza información básica relativa a la operatividad
de esas mesas. Tales informaciones consignan datos tales como sede y
fecha de instalación de la mesa; nombres de los participantes y entidades
a las cuales pertenecen; números telefónicos y correos electrónicos de
contacto de los participantes; agendas desarrolladas durante las reunio-
nes de las mesas y programación y cumplimiento de reuniones.
b. Impulso al diseño de planes de acción
La Procuraduría Delegada para la Descentralización y las Entidades Terri-
toriales estimulará y apoyará entre las mesas de trabajo la preparación
de planes de acción. Estos planes resultarán útiles para orientar la labor
de dichas mesas y para optimizar el empleo de los recursos disponibles.
Al respecto se espera que cada mesa logre puntualizar las actividades
que realizará, definir los objetivos esperados para cada una de esas ac-
tividades, desglosar las acciones particulares que deben desarrollar para
alcanzar los objetivos propuestos, especificar los tiempos previstos para
el inicio y la finalización de las mismas y concretar responsables para la
realización de las acciones acordadas.
69

c. Monitoreo de los planes de acción
Este monitoreo le permitirá a la Procuraduría Delegada para la Descen-
tralización y las Entidades Territoriales conocer las problemáticas que se-
rán objeto de intervención en las mesas regionales y observar de forma
sistemática la evolución de las actividades concertadas por ellas. Dicha
observación le proporcionará los insumos que requiere con el fin de llevar
a cabo las mencionadas acciones de vigilancia y seguimiento, respuesta
estructural, asesoría y coordinación institucional.
6. INSTRUMENTOS DE MONITOREO
Las informaciones indispensables para efectuar el monitoreo sobre el desarro-
llo de los planes de acción definidos por las mesas se sistematizarán en tres
tipos de tablas. Estas se alimentarán con las informaciones que proporcionen
los líderes de las mesas. Las tablas son un instrumento flexible que puede
modificarse de acuerdo con la dinámica particular de cada mesa. Dichas ta-
blas son:
a. Tabla de consignación de objetivos
Esta es una tabla que permite relacionar las actividades con sus objetivos
con y resultados esperados.
Tabla I
Consignación de objetivos
b. Tabla de planificación de acciones
Esta herramienta permite relacionar las actividades con la entidad respon-
sable del logro del objetivo y el plazo esperado para la consecución del
mismo.
70

Tabla II
Planificación de acciones
c. Tabla de control de actividades
Este es un instrumento que permite valorar los avances logrados por las
mesas en relación con cada una de las acciones definidas y con los resul-
tados esperados.
d. Instrumento para la observación del funcionamiento
El modelo de tabla para esta observación es el siguiente:
Tabla III
Control de actividades
71

Tabla IV
Control de funcionamiento
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