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Santos y el presupuesto de las universidades públicas colombianas
Jorge Armando Rodríguez
No. 8
Septiembre
2011
ISSN 2027-8780

SANTOS Y EL PRESUPUESTO DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS
COLOMBIANAS
Resumen
En marzo de 2011 el gobierno del presidente Santos hizo pública una propuesta encaminada a reformar el
sistema de educación superior en Colombia. Unos cuatro meses después el gobierno dio a conocer una
nueva versión de la propuesta, la cual introduce cambios marginales al esquema de financiación de las
universidades púbicas delineado en la propuesta inicial. Este artículo muestra que en la reforma educativa
las universidades públicas no saldrían bien libradas a mediano y largo plazo, en particular en términos de
los aportes del presupuesto nacional por cada estudiante matriculado. Una conclusión central es que la
propuesta del gobierno diezmaría las posibilidades de las universidades públicas de contribuir
efectivamente a la buscada expansión de la cobertura de la educación superior de calidad.
Palabras claves: Reforma a la educación superior, financiamiento de la universidad pública.
Casificación JEL: H52
SANTOS AND THE BUDGET OF THE COLOMBIAN PUBLIC
UNIVERSITIES
Abstract
In March 2011 the government of President Santos issued a proposal to reform the higher education
system in Colombia. About four months later the government released a new version of the proposal,
which introduces marginal changes to the public universities‟ financing scheme outlined in the original
proposal. This article shows that public universities would be adversely affected in the mid and long term
as a result of the ongoing education reform, in terms, in particular, of the funding from the national
budget per student. A central conclusion is that the government's proposal would hinder public
universities from effectively contributing to the sought-after expansion of coverage in good quality higher
education.
Key words: Higher education reform, public university financing
JEL Code: H52 - Government Expenditures and Education

Rector
Moisés Wassermann Lerner
Vicerrector Sede Bogotá
Julio Esteban Colmenares
FACULTAD DE CIENCIAS
ECONÓMICAS
Decano
Jorge Iván Bula Escobar
Vicedecano Académico
Juan Abel Lara Dorado
ESCUELA DE ECONOMÍA
Director
Leonardo Duarte Vergara
Coordinador Programa
Curricular de Economía
Héctor William Cárdenas
Director
Jorge Armando Rodríguez
Subdirector
German Nova
En esta colección se publican ensayos;
resultados de investigación previos o
concluidas; documentos producto de
consultorías; reflexiones de investigadores
adscritos al Centro de Investigaciones para el
Desarrollo-CID; documentos de
investigadores invitados a eventos realizados
por el CID; y, en general, documentos
caracterizados por su rigurosidad científica y
pertinentes a un contexto específico o
coyuntural.
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ISSN 2027-8780
La serie Documentos CID puede ser
consultada en el portal virtual:
http://www.fce.unal.edu.co/publicaciones/
Coordinador Centro Editorial-FCE
Álvaro Zerda Sarmiento
Profesor Asociado - FCE
Equipo Centro Editorial-FCE
Sergio Pérez
Juan Carlos García Sáenz
Diego Felipe Gutiérrez Bedoya
Contacto: Centro Editorial –FCE
Correo electrónico:
publicac_fcebog@unal.edu.co
Este documento puede ser reproducido
citando la fuente. El contenido y la forma
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exclusiva de sus autores y no compromete de
ninguna manera al Centro de
Investigaciones para el Desarrollo (CID) de
la Facultad de Ciencias Económicas, ni
a la Universidad Nacional de Colombia.

Documento CID No. 8 – sept. 2011
SANTOS Y EL PRESUPUESTO DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS
COLOMBIANAS
Jorge Armando Rodríguez 
En marzo de 2011 la ministra de Educación, María Fernanda Campo, expresó su intención de
“enriquecer la propuesta de reforma [de la educación superior] a través de la participación de todos los
actores sociales”. Cuatro meses después o, mejor quizás, muchos foros virtuales y mesas de trabajo
después, el gobierno dio a conocer el anunciado proyecto de ley que se presentará al Congreso. .
En lo tocante a los aspectos económicos y financieros, que constituyen un eje fundamental del
proyecto, no luce alentador el resultado del “diálogo nacional” del que ha alardeado la ministra: el
proyecto de julio en lo esencial mantiene los defectos exhibidos por la propuesta de marzo.
Varios motivos podrían explicar la situación. El gobierno pudo haber creído que había poco o
nada que enriquecerle a su propuesta inicial. O el “diálogo nacional” resultó ser apenas una máscara
para legitimar lo que de todas maneras quería hacerse. O pudo haber un diálogo, pero de sordos. Sea
como fuere, el Congreso tendría ahora la oportunidad y la responsabilidad de enmendar los yerros del
gobierno.
Ya en la segunda quincena de agosto, al anunciar que el gobierno nacional presentará al
Congreso el proyecto de ley de reforma de la educación superior sin “el componente de ánimo de
lucro”1, el presidente Santos expresó su optimismo sobre su aprobación, señalando que “ese es el único
punto donde no existe un consenso con las comunidades académicas y con los rectores de las
universidades”2. El consenso cobijaría, según se desprende de las palabras del presidente de la
República, los aspectos económicos y financieros, que constituyen un eje fundamental del proyecto.
A este respecto, voceros del gobierno han declarado que se trata de fortalecer financieramente a
las universidades públicas. Un análisis de las cifras muestra, sin embargo, que, desde el punto de vista
presupuestal, las universidades públicas no saldrían bien libradas a mediano y largo plazo de aprobarse
el proyecto en su estado actual.

Director del Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID) y profesor asociado de la Universidad Nacional
de Colombia.
1 Las reglas de juego establecidas en la propuesta inicial del gobierno Santos probablemente habrían inducido la
buscada ampliación de la cobertura de la educación superior a través, sobre todo, de instituciones privadas con
ánimo de lucro, las cuales, como lo ilustra el repaso de las “historias tristes de otros países” efectuado por
Francisco Piedrahita, de ordinario ofrecen un coctel que incluye “diplomas sin valor”, un elevado nivel de
deserciones y “estudiantes con una montaña de deuda”. La búsqueda de ganancias ha probado ser un instrumento
idóneo para la provisión de bienes privados, como los zapatos, pero no para la provisión de bienes meritorios,
como la educación. Véase Piedrahita, F., “Universidades con ánimo de lucro: Historias tristes de otros países”,
artículo para la Revista Javeriana, 1 de mayo de 2011.
2 “Gobierno presentará proyecto de reforma a la educación superior sin el componente de ánimo de lucro”,
Sistema Informativo del Gobierno, Presidencia de la República, 23 de agosto de 2011,
http://wsp.presidencia.gov.co

Santos y el presupuesto de las universidades públicas colombianas – sept. 2011
Una meta ambiciosa
El gobierno se propone “llegar al 50 por ciento de cobertura en educación superior en el 2014,
generando 645.000 cupos nuevos”.
Para apreciar la magnitud de la tarea hay que tener en cuenta que la cobertura bruta pasó de 24
por ciento en 2002 a 37 por ciento en 2010, esto es, un aumento de 13 puntos porcentuales en el
transcurso de ocho años. En términos absolutos, el grueso de esa expansión tuvo lugar a través de
instituciones públicas, en su orden las no universitarias, en especial el Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA), y las universitarias, entre las que se cuentan entidades como las de Antioquia, del Atlántico,
Industrial de Santander y del Valle (ver Gráfico 1).
Gráfico 1
Educación superior: Población estudiantil, por sector institucional y tipo de institución
*/ Preliminar o estimado.
Fuente: MEN, Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES), y estimaciones del autor.
Por su parte, el gobierno Santos se propone aumentar la cobertura en otros 13 puntos
porcentuales, pero en un período de apenas cuatro años. Y se trataría de expandir la cobertura a la vez
que se mejora la calidad, hoy afectada por un considerable número de „instituciones de garaje‟, incluidas
las seudo-universidades, que ofrecen programas de un nivel académico deplorable.
Un método errado
Lo que el gobierno nacional dice querer lograr en materia de cobertura y calidad luce bien
orientado. El problema principal radica en cómo busca lograrlo. Según la ministra Campo, “la idea [con
la educación superior pública] es fortalecerla con más recursos públicos (…)”. No obstante, se puede
mostrar que el proyecto en realidad debilitaría las finanzas de las universidades públicas, en especial a
mediano y largo plazo, partiendo de las metas de cobertura y de las reglas previstas para asignar
recursos presupuestales a las instituciones estatales.
Así, en contravía de lo que se busca, el proyecto restringiría de manera importante el papel de las
universidades públicas en la ampliación de cobertura, o, en caso de que logren participar en dicha
ampliación, recortaría considerablemente sus posibilidades de mejorar la calidad.
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Milesdeestudiantesmatriculados
Año
Educaciónsuperior: Población estudiantil, por sector
institucional y tipo de institución
No universitaria privada
Universitaria privada
No universitaria pública
Universitaria pública

Que hablen los datos
No abogo yo porque el gobierno asuma todos los gastos de las universidades públicas, como a
veces se reclama en los recintos universitarios, con más entusiasmo que reflexión. Mi argumento se
refiere a los aportes del presupuesto nacional para financiar la oferta, en particular los gastos recurrentes
(en rigor, una porción de este tipo de gastos), los cuales permiten que la oferta se mantenga o crezca de
manera relativamente estable, al no depender su financiación enteramente de las fluctuaciones de la
demanda.
El Gráfico 2 sitúa en perspectiva los efectos presupuestales probables del proyecto de ley Santos.
Más específicamente, el gráfico permite comparar la evolución del valor de los aportes del presupuesto
nacional a las universidades públicas por estudiante matriculado entre el período 2002-2010, bajo la
vigencia de la Ley 30 de 1992, y el período 2011-2023, bajo la vigencia del proyecto Santos. El valor de
los aportes está expresado en precios constantes de 2005.
Gráfico 2
Universidades públicas: Aportes del presupuesto nacional por estudiante matriculado
Pr: Preliminar. P: Proyectado.
Fuente: MEN, para estudiantes matriculados; DANE y Ministerio de Hacienda para crecimiento del
PIB; y estimaciones del autor.
Como se aprecia en el Gráfico, los aportes del presupuesto nacional pasaron de 4,8 millones de
pesos en el 2002 a 2,9 millones en el 2010 (recuérdese, a precios constantes de 2005), por cada
estudiante matriculado.
Ahora, ¿qué tanto apoyo presupuestal les daría el gobierno Santos a las universidades públicas?
Para responder esta pregunta construí tres escenarios que reflejan distintos ritmos de crecimiento (alto,
medio y bajo) de la población matriculada, en donde, por ejemplo, los crecimientos anuales alto y bajo
equivalen a 7 por ciento y 2 por ciento, respectivamente, en el período 2015-2023 (el plan de desarrollo
trae metas de cobertura explícitas para el período 2011-2014).
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2010Pr
2011P
2012P
2013P
2014P
2015P
2016P
2017P
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2019P
2020P
2021P
2022P
2023P
Millonesdepesosde2005
Años
Ley 30 de 1992
Proyecto Santos - 1: Alto
Proyecto Santos - 2: Medio
Proyecto Santos - 3: Bajo

Derivados de regla
permanente:
Ley 30 de 1992, art. 86,
período 2002-2010; proyecto
Santos, arts. 149 y 150,
período 2011-2023
(2)
Tres puntos adicionales
transitorios (incrementan
base de liquidación):
Proyecto Santos, art. 150
(3)
Tres puntos adicionales
transitorios (no incrementan
base de liquidación):
Proyecto Santos, art. 151
(4)
Aportes totales
(5) = (2) + (3) + (4)
Millones de pesos de 2005
2002 312542 1485 1485 4.8
2003 346946 1558 1558 4.5
2004 371910 1542 1542 4.1
2005 405477 1550 1550 3.8
2006 426126 1570 1570 3.7
2007 450659 1579 1579 3.5
2008 474717 1535 1535 3.2
2009 534060 1588 1588 3.0
2010Pr
563795 1631 1631 2.9
2011P
617045 1681 0 0 1681 2.7
2012P
670295 1714 50 0 1765 2.6
2013P
723545 1790 53 0 1843 2.5
2014P
776795 1869 55 0 1925 2.5
2015P
811751 1952 0 58 2010 2.5
2016P
848280 1981 0 60 2041 2.4
2017P
886453 2009 0 61 2070 2.3
2018P
926343 2038 0 62 2100 2.3
2019P
968028 2067 0 63 2130 2.2
2020P
1011590 2097 0 64 2161 2.1
2021P
1057111 2127 0 65 2192 2.1
2022P
1104681 2158 0 66 2224 2.0
2023P
1154392 2189 0 0 2189 1.9
Pr: Preliminar; P: Proyectado.
*/ Escenario intermedio, tasa de crecimiento de la población estudiantil de 4.5% anual en el período 2015-2023.
Fuente: Ministerio de Educación Nacional, para estudiantes matriculados; DANE y Ministerio de Hacienda para crecimiento del PIB; y estimaciones del autor.
Número de
estudiantes
matriculados *
(1)
Aportes por estudiante
matriculado
(6) = (5) / (1)
Miles de millones de pesos de 2005
Aportes del presupuesto nacional a las universidades: Financiación de la oferta
Aportes por componente
Años
Los resultados indican que bajo el proyecto Santos -y en cualquiera de los tres escenarios- los
aportes presupuestales per cápita seguirían disminuyendo en forma sostenida, aunque, como es obvio,
la disminución es mayor entre mayor sea el crecimiento de la población estudiantil.
En el escenario de crecimiento medio de la población estudiantil, los aportes presupuestales per
cápita descenderían hasta situarse en 2,5 millones de pesos en 2014, y en 1,9 millones de pesos en 2023.
Ya era poquito
Y eso que estamos hablando de un volumen de recursos más bien reducido para el tamaño de la
economía colombiana. Así, las universidades públicas recibieron aportes del presupuesto nacional
equivalentes en promedio al 0,45 por ciento del PIB entre 2000 y 2010, exhibiendo una tendencia
descendente a lo largo del período.
Creo que puede decirse con justeza que el Estado colombiano, y en particular el nivel nacional,
ha tendido a ser avaro con las universidades públicas, y a este respecto la administración Santos no
parece ser una excepción.
Mirando con más detalle
El Cuadro 1 presenta los datos utilizados para calcular los aportes presupuestales per cápita. La
proyección de matrícula en las universidades públicas para el período 2011-2014 se deriva de las metas
de cobertura del gobierno, combinadas con un supuesto razonable sobre el papel de tales instituciones
en el cumplimiento de las metas.
Cuadro 1
El apretón presupuestal a las universidades públicas, en perspectiva (Datos observados, 2002-
2010, y proyectados sobre la base del proyecto Santos, 2011 en adelante)

Las universidades públicas tendrían que ofrecer 213 mil cupos adicionales a los que ofrecieron en
el 2010 para contribuir al aumento de cobertura propuesto por el gobierno, al tiempo que mantienen
su participación en la matrícula observada en el pasado reciente (entre 2002 y 2010, las universidades
públicas acogieron en promedio al 33 por ciento de los estudiantes matriculados en la educación
superior).
En estas condiciones, al final del gobierno Santos, el total de estudiantes matriculados en estas
universidades ascendería a cerca de 777 mil. En el escenario de crecimiento medio, que presenta el
Cuadro 1, se supone que dicha población aumenta a una tasa de 4,5 por ciento anual entre 2015 y
2023, un supuesto relativamente conservador, dado que la tasa promedio observada entre 2003 y 2010
fue de 7,7 por ciento.
El Cuadro 1 muestra, asimismo, el monto de los aportes del Presupuesto a las universidades
públicas, expresados en términos reales, que resultaría de la aplicación del proyecto de ley a partir del
2011. Se incluyen los recursos con vocación de permanencia derivados de la fórmula que liga el
crecimiento de los aportes presupuestales al crecimiento real del PIB, fijada en el artículo 149 del
proyecto.
Por su continuidad en el tiempo, estos recursos son los que más se adecúan a la financiación de
los gastos recurrentes, en particular los de funcionamiento (nómina de docentes, por ejemplo). Se
incluyen también los recursos transitorios adicionales previstos en el proyecto, tanto aquellos que
afectan la base de liquidación de los aportes en los años subsiguientes (artículo 150) como aquellos que
no afectan dicha base (artículo 151).
La conclusión hasta este punto es bien simple: el aporte presupuestal por alumno matriculado en
las universidades públicas seguirá disminuyendo desde los actuales 2,9 millones de pesos (constantes de
2005) hasta 2,1 millones en 2021.
Socios en el aumento del PIB
Desde el punto de vista de la financiación de la oferta de la educación superior pública, el
artículo 149 del proyecto de ley es el pilar de la reforma. Según este artículo, la tasa de crecimiento de
los aportes recurrentes es una proporción dada, siempre menor a la unidad (o menor al 100 por ciento,
si se prefiere), del crecimiento del PIB.
Por ejemplo, “si el crecimiento real del PIB es mayor al 0 por ciento y menor del 5 por ciento, el
incremento será del 30 por ciento de dicho crecimiento; si el crecimiento real del PIB es igual o mayor
al 5 por ciento y menor que el 7,5 por ciento, el incremento será del 40 por ciento de dicho
crecimiento”.
En mi ejercicio el crecimiento del PIB para el período 2011-2023 es el proyectado por el
Ministerio de Hacienda, en el documento Marco Fiscal de Mediano Plazo 2011. Este crecimiento es
relativamente optimista (del orden de 5 por ciento anual). Desde luego, si el crecimiento económico a la
postre resulta ser menor que el proyectado, ello se reflejaría adversamente en el aumento de los aportes
presupuestales.
Dinámica del apretón
El Cuadro 2 permite comparar el crecimiento de los aportes del presupuesto nacional a las
universidades públicas observado bajo la Ley 30 de 1992 con el crecimiento previsible de los aportes,
permanentes y transitorios, bajo el proyecto Santos:

Cuadro 2
Aportes del Presupuesto General de la Nación a las universidades públicas
(Estimación de la tasa de crecimiento derivada del proyecto Santos)
 En el período 2003-2010, los aportes totales crecieron a una tasa promedio anual de 1,2 por
ciento, al amparo de la Ley 30.
 Según se desprende del proyecto de ley, en el período 2011-2014 crecerían a una tasa anual
promedio de 4,2 por ciento. Este es, si se quiere verlo así, un señuelo presupuestal para la
aprobación de la reforma.
 Ya en el período 2015-2022 los aportes presupuestales perderían dinamismo, creciendo a una
tasa promedio anual de 1,8 por ciento, esta vez resultado combinado de lo dispuesto en los
artículos 149 y 151 del proyecto (este último artículo prevé recursos adicionales transitorios
que no elevan la base de liquidación de los aportes).
 Entre 2023 y 2033, período incluido para reflejar el hecho de que después de 2022 ya no
habría recursos adicionales transitorios, los aportes presupuestales de la Nación crecerían a
una tasa de 1,4 por ciento promedio anual.
Como se observa en la última columna, la tasa de crecimiento real de los aportes presupuestales
por estudiante resulta ser negativa tanto bajo la Ley 30 de 1992 (período 2003-2010) como bajo el
proyecto de ley Santos (período 2011-2022), en el escenario medio de crecimiento de la población
estudiantil.
Este resultado obedece a que, al tiempo que el total de los aportes presupuestales crece de
manera lenta, la población estudiantil en las universidades públicas ha venido creciendo, y se prevé que
siga creciendo al menos por un tiempo, a ritmos relativamente altos, muy superiores al crecimiento de
la población colombiana, como puede apreciarse en el Gráfico 3.
PIBreal Factordeajuste
Tasadecrecimientoreal:
observada,2000-2010,y
proyectada,2011-2033
Proporcióndelastasa
decrecimientodelPIB
Totales Porestudiante
matriculado
2003-2010:Observado,bajoLey30de1992 4.4 n.a. 1.2 -6.0
2011-2014P
:ProyectoSantos,arts.150y149 4.9 0.3 4.2 -3.8
2015-2022
P
:ProyectoSantos,arts.151y149 4.8 0.3 1.8 -2.6
2023-2033P
:ProyectoSantos,art.149 4.8 0.3 1.4 n.d.
P:Proyectado
Fuentes:DANE,paracrecimientodelPIB,período2000-2010;MinisteriodeHacienda,proyeccionesdelcrecimientodelPIB;MEN,aportes hasta
2010,yestimacionesdelautor.
Período
Aportespresupuestales
(financiacióndelaoferta)
Tasa decrecimiento real

Gráfico 3
Crecimiento de la población colombiana y de la población estudiantil de las universidades
públicas
P: Proyectado.
Fuente: DANE, MEN y estimaciones del autor.
El ritmo de decrecimiento de los aportes presupuestales per cápita es, sin embargo, más lento bajo
el proyecto Santos que bajo la Ley 30. Con todo, hay que tener en cuenta que en este escenario se han
empleado supuestos más bien conservadores sobre el aumento de la población estudiantil (crecimiento
medio) y los pronósticos oficiales sobre crecimiento económico de largo plazo, lo cual equivale a poner
el proyecto Santos en una perspectiva relativamente favorable.
Proyecto comparado
En términos de asignaciones presupuestales máximas potenciales, la actual Ley 30 de 1992 resulta
mejor, o, más precisamente, menos mala, para las universidades públicas que la propuesta de reforma
presentada en marzo y que el proyecto de ley actual.
Esto se debe a que la Ley 30 no establece un tope al aumento de los aportes recurrentes del
presupuesto nacional, mientras que el proyecto Santos sólo permite que los mismos crezcan a tasas
inferiores a las del crecimiento de la economía. Bajo el proyecto Santos, en consecuencia, los aportes en
cuestión están destinados a perder participación dentro del ingreso nacional, medido por el PIB.
Por otra parte, no es claro que el proyecto de ley sea menos avaro con las universidades públicas
que la propuesta inicial. En lo relativo a la financiación de la oferta, las diferencias entre los dos radican
en los recursos transitorios adicionales.
Como anota Mauricio Alviar de la Universidad de Antioquia, “el artículo 106 del proyecto
original de reforma entregado a la sociedad para el debate, observaba la asignación gradual de recursos
adicionales al IPC para ser distribuidos entre el conjunto de instituciones públicas en función de su
complejidad, así: un punto en 2012, dos en 2013 y tres entre 2014 y 2019”3. Sin embargo, continúa
Alviar, “el artículo 150 del proyecto radicado sólo contempla, para esta modalidad de financiación, los
3
. Alviar, M., “Alerta por financiación en la superior”, El Colombiano, 27 de julio de 2011.
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Tasadecrecimiento Crecimientode la población colombianay de la población
estudiantil de las universidades públicas
Colombia
Universidades públicas

tres primeros años (2012 a 2014) desconociendo el período entre 2015 a 2022 con lo que la pérdida
acumulada de recursos llegaría a 3,042 billones”.
Habría que añadir que la redacción del artículo 106 de la propuesta inicial era inconsistente en
materia de fechas (para efectos de su aplicación, se refería primero al período 2012-2014 y luego al
período 2012-2019), pero el gobierno nacional optó por resolver la inconsistencia en forma
desfavorable a las arcas universitarias.
Futuro que se repite
Adam Smith consideraba que “la promoción de la instrucción del pueblo” es uno de los deberes
del soberano y reconocía que ello demandaba gasto público. La provisión continua de educación
superior supone asegurar la financiación de gastos que se repiten en el tiempo (por ejemplo, la planta de
docentes e investigadores).
El presupuesto de la Nación ha sido tradicionalmente una fuente cardinal de financiación de ese
tipo de gastos para las universidades públicas, en especial las del orden nacional. Esta fuente debería
seguir cumpliendo ese papel, de manera que les permita a esas instituciones contribuir a la expansión de
la cobertura con calidad.
Al fin y al cabo, nuestra constitución ordena al Estado facilitar “mecanismos financieros que
hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la educación superior”. Y no hay nada que diga
que ello no puede hacerse de una forma fiscalmente sostenible.
Para decirlo de manera resumida, el futuro de las universidades públicas depende crucialmente de
la financiación sostenible de los gastos que se repiten.

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