El fenomeno migratorio_IAFJSR

EL FENÓMENO MIGRATORIO Y SU RELACIÓN
CON LA CRISIS DE LA NOCIÓN MODERNA DE
CIUDADANÍA
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EL FENÓMENO
MIGRATORIO Y SU
RELACIÓN CON LA CRISIS
DE LA NOCIÓN
MODERNA DE
CIUDADANÍA
Análisis de tres propuestas
Lucía A. Aguerre
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Aguerre, Lucía Alicia
El fenómeno migratorio y su relación con la crisis de la noción
moderna de ciudadanía : análisis de tres propuestas / Lucía Alicia
Aguerre. – 1a ed . – Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Lucía
Alicia Aguerre, 2016.
Libro digital, EPUB
Archivo Digital: descarga y online
ISBN 978-987-42-1179-8
1. Migración. 2. Cultura. 3. Globalización. I. Título.
CDD 304.8
ISBN: 9789874211798
El fenómeno migratorio
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Índice
Comité Editor del Departamento de Filosofía .......................9
Agradecimientos........................................................................... 11
Introducción .................................................................................. 13
1. El fenómeno migratorio y su relación con la crisis de
la noción moderna de ciudadanía............................................ 25
1.1. Introducción ....................................................................... 25
1.2. La ciudadanía cuestionada: globalización, derechos
humanos y nuevas imágenes nacionales............................. 26
1.3. Las migraciones y la dimensión cultural de la
ciudadanía.................................................................................... 46
1.4. Dos ejemplos contrapuestos de normativa
migratoria: la Ley Nacional de Migraciones 25.871 y la
Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo de la Unión Europea ................................................ 58
2. La migración como derecho ................................................. 67
2.1. Introducción ....................................................................... 67
2.2. Sandro Mezzadra y el derecho de fuga ....................... 67
2.3. Seyla Benhabib y el derecho a pertenecer .................. 72
2.4. Raúl Fornet-Betancourt y el derecho a migrar ......... 75
3. Recientes propuestas de ciudadanías amplias.................. 79
3.1. Introducción ....................................................................... 79
3.2. La tesis de Sandro Mezzadra sobre la autonomía de
las migraciones y la ciudadanía ............................................. 80
3.3. La construcción de ciudadanía a través de
iteraciones democráticas, según Seyla Benhabib ............. 86
3.4. El diálogo intercultural para la construcción de
ciudadanía, según Raúl Fornet-Betancourt ....................... 94
Conclusiones ...............................................................................103
Anexo 1: Ley Nacional de Migraciones Nº 25.871...........113
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Anexo 2: Directiva 2008/115/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo..............................................................153
Referencias bibliográficas ........................................................181
8 • Índice
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Comité Editor del Departamento de
Filosofía
Alcira Bonilla
Claudia Jáuregui
Claudia Mársico
Verónica Tozzi
Pamela Abellón
Miguel Faigón
Karina Pedace
Agustina Arrarás
Pablo Cassanello Tapia
Alan Kremechutzscky
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Agradecimientos
Quisiera comenzar expresando mi agradecimiento a la
Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Bue-
nos Aires, prestigiosa institución que sirvió de marco a mis
estudios de grado y actualmente, de doctorado.
La escritura y el desarrollo de las principales líneas de
investigación de este volumen no hubieran sido posibles
sin la generosa y atenta dirección de la Prof. Dra. Alcira
B. Bonilla, quien mediante un proceso de diálogo y revi-
sión de los avances de investigación fue sugiriendo vías
exploratorias en este campo de investigación filosófica de
su especialidad. A ella, mi especial agradecimiento.
Esta investigación es el resultado de las enriquecedoras
y estimulantes discusiones mantenidas a lo largo de varios
años en el marco de los Proyectos de Investigación
UBACyT dirigidos por la Prof. A. Bonilla y el Prof. C.
Cullen. Agradezco especialmente a ambos y a todos los
compañeros de este espacio por los valiosos aportes y suge-
rencias a mi trabajo.
Quisiera por último agradecer en lo personal a mi
familia. A mis padres y a mis hermanas, por brindarme
su incondicional apoyo durante mis estudios. A mi esposo
Alejandro, a mi hijo Feliciano y a mi hija en camino, por el
amor que construimos que es la fuente de toda inspiración.
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Introducción
Según las estimaciones más recientes de la Organización
Internacional para las Migraciones -OIM- existen en el
mundo alrededor de 214 millones de personas1
que por
diversos motivos han debido abandonar su país de origen
para ingresar en otro territorio. Entre estos motivos están
los fenómenos de la globalización, la pobreza, los desastres
ambientales, los conflictos políticos y étnicos, que no sólo
han impulsado este movimiento migratorio, sino que, en la
medida en que se profundicen, correlativamente harán que
siga incrementándose.
En sentido amplio, por migración se entiende el pro-
ceso de traslado de residencia desde un ámbito socioespa-
cial, en el cual los seres humanos reproducen, producen e
intercambian los elementos materiales y simbólicos nece-
sarios para la satisfacción de sus necesidades e inquietu-
des vitales, a otro (Mármora, 2004:460; Bonilla, 2007:28).
Los estudios distinguen varias fases en el complejo proceso
migratorio. Usualmente se indica como primera la fase de
emigración, que refiere a los contextos, motivaciones, con-
diciones y causas de la partida del lugar de origen. La fase
de inmigración en cambio alude al proceso de arribo y de
organización de la existencia en la sociedad de acogida2
. Pero
pueden reconocerse dos fases más: una tercera, que sucede
a la de emigración, es denominada fase de tránsito, fase por
demás difícil y riesgosa tal como lo muestran numerosos
ejemplos cotidianos (Bonilla, 2009b) y una cuarta fase que
1 Datos de 2010 extraídos de la página web oficial de la Organización Inter-
nacional para las Migraciones: http://www.iom.int/jahia/Jahia/about-
migration/facts-and-figures/global-estimates-and-trends/lang/es.
2 La expresión “sociedad de acogida” forma parte del léxico técnico de los
estudios migratorios y hace referencia al país o lugar de arribo de los grupos
y/o individuos migrantes.
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corresponde al proceso de reconstrucción de los lazos con
el lugar de origen. Esta es una etapa que puede superponer-
se o suceder a la de la inmigración.
El cambio de residencia que implica toda migración
somete al sujeto y a los grupos que migran a una alteración
de su entorno social, económico y cultural habitual. Aho-
ra bien, si por un lado toda migración implica un cambio
de residencia, no todo cambio de residencia implica una
migración. La movilidad geográfica humana en general, que
abarca cualquier otro tipo de movimiento hacia otro lugar
ajeno al de origen, sea por razones de turismo, por nego-
cios, para realizar tratamientos médicos o peregrinaciones
religiosas, etc., no será tratada en este trabajo. A su vez,
tomando en cuenta la distinción entre migraciones internas
y externas, se ha optado sólo por las migraciones interna-
cionales, es decir, aquellas que implican atravesar fronteras
nacionales. Además, dado el carácter masivo contemporá-
neo de las migraciones de personas y de grupos en situa-
ción de extrema necesidad, que los vuelve particularmente
pasibles de ser sometidos a prácticas de rechazo y exclu-
sión por parte de las sociedades de acogida, los estudios
contemporáneos, aun los filosóficos, se enfocan en la figura
del “migrante pobre” cuya decisión de migrar no es mayor-
mente voluntaria sino que ha sido compelido a realizarla,
en tanto la subsistencia en su país de origen se ha vuelto
inviable, ya sea por motivos socioeconómicos, políticos o
culturales (Fornet-Betancourt, 2003b, 2004a)3
.
Desde esta óptica, migrar en las condiciones descriptas
constituye un movimiento que arroja a los seres huma-
nos a una situación de vulnerabilidad particular y extrema.
Al atravesar fronteras nacionales, el migrante se enfrenta
con prácticas y normas de ciudadanía que violan de diver-
sos modos sus derechos políticos, económicos, sociales y
3 Algunos autores, en su insistencia de la autonomía del migrante, prestan
poca atención a esta característica que sin embargo en la actualidad no pue-
de soslayarse.
14 • El fenómeno migratorio
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culturales, muchas veces basadas en concepciones de la mis-
ma que excluyen al extranjero de la posibilidad de ingresar
con plenos derechos en la denominada sociedad de acogida.
A diferencia de lo ocurrido en otras disciplinas cientí-
ficas (historia, demografía, antropología, psicología, etc.) la
producción filosófica moderna y contemporánea ha abor-
dado escasamente la cuestión migratoria. Sin embargo,
se registran diversos trabajos y pueden señalarse algunos
enfoques originales, provenientes de corrientes de pensa-
miento tales como la fenomenología, la dialéctica, la ética
discursiva, etc. (Bonilla, 2006a, 2007c). Desde el punto de
vista epistemológico, que no será desarrollado en este tra-
bajo, no puede dejar de mencionarse de todos modos la ya
denunciada caducidad de los modelos meramente discipli-
nares para el estudio de las migraciones, y la correlativa
necesidad de trabajos interdisciplinarios en los que la filo-
sofía ocupe un lugar fundamental4
.
La tesis que aquí se presenta no pretende abarcar la
totalidad de cuestiones filosóficas actuales sobre la temá-
tica (éticas, políticas, antropológicas y epistemológicas) ni
hacer referencia a las elaboraciones filosóficas que, de modo
explícito o indirectamente, se hacen cargo de la problemáti-
ca teórica. Con un propósito más modesto se han seleccio-
nado las obras de tres autores actuales que de modo rele-
vante se hacen cargo de las discusiones ético-políticas con-
temporáneas sobre la crisis actual de la noción moderna de
ciudadanía y sus trasfondos culturales -discusiones que se
generan sobre todo a partir del fenómeno migratorio trans-
nacional contemporáneo al que se ha aludido antes. Sandro
4 Retomando críticas de S. Castles (2001) y las conclusiones del Congreso
Argentino de Estudios sobre Migraciones Internacionales, Políticas Migratorias y de
Asilo, celebrado en Buenos Aires a fines de abril de 2006, los trabajos de A.
Bonilla asumen y profundizan las críticas a los enfoques exclusivamente dis-
ciplinarios y subrayan la necesidad de encontrar marcos interdisciplinarios,
en los que la filosofía ocupe un lugar no menor, que permitan realmente la
construcción de un campo de investigación adecuado para abordar la com-
plejidad del fenómeno migratorio actual (Bonilla, 2007c).
El fenómeno migratorio • 15
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Mezzadra, Seyla Benhabib y Raúl Fornet-Betancourt abor-
dan la temática de la inclusión de los migrantes, y distin-
guen en sus elaboraciones filosóficas tres modos diversos
de encarar la migración como un derecho y tres propuestas
de ciudadanía amplia. En este sentido, al hacerse cargo de
las manifestaciones de autonomía y de las demandas por el
ejercicio pleno de derechos por parte de las y los migrantes,
estos autores, cada uno en su estilo, parecen compartir la
idea de que es necesario resignificar esta categoría densa de
una ciudadanía que, para emplear las palabras de Carlos
Cullen, autor al que se hará referencia más adelante, puede
ser considerada problemáticamente en la tensión de las dos
marcas de nuestra memoria histórica de la ciudadanía: urbi
et orbi y orbi et urbi (Cullen, 2006: 41; 2007: 57).
A partir de los autores que se estudian de modo prefe-
rente en el presente trabajo, y con apoyo en otros estudiosos
pertinentes para cada caso, se investigará el cuestionamien-
to contemporáneo del concepto moderno de ciudadanía,
sobre todo si se considera su dimensión cultural y la puesta
en cuestión de los Estados nacionales.5
En tanto constitu-
ye un desafío al ordenamiento político mundial actual, en
tanto pone en evidencia el quebrantamiento de derechos
que estos regímenes acarrean, la migración se convierte en
el hecho político mayor de nuestro tiempo (Balibar, 2005;
Bonilla, 2007d, Fornet-Betancourt, 2004). Frente a esto, es
preciso realizar la inversión propuesta por Raúl Fornet-
Betancourt y ubicar el problema ya no, como suele hacerse,
en las migraciones, sino en los sistemas políticos que no
consiguen responder a sus demandas, puesto que, como
afirma el filósofo, la inmigración no es un problema, sino
que el “problema” de la inmigración consiste en la manera
5 Si bien entre los autores estudiados hay diferencias en el tratamiento de
estas cuestiones, el análisis de los textos mostrará que la cuestión migratoria
hace emerger como central el aspecto cultural para el tratamiento de la ciu-
dadanía.
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como se da respuesta a las demandas de inclusión de las y
los migrantes en las sociedades receptoras y en sus institu-
ciones y legislaciones (Fornet-Betancourt, 2004:247).
A partir del tratamiento teórico de un derecho de fuga,
Sandro Mezzadra -especialista en filosofía política prove-
niente de revisiones del posmarxismo con influencia indu-
dable de la obra de Étienne Balibar- propone abordar el
fenómeno migratorio desde un punto de vista que pon-
ga de relieve las motivaciones subjetivas que están en su
base. Por esto subraya la autonomía de las y los migrantes
como modo de confrontar su teoría con las representacio-
nes habituales del migrante como un sujeto débil, incapaz
de acción o pasivo. Su postura, en cambio, toma en cuenta
la capacidad de empoderamiento de las y los migrantes, su
creatividad social y la fuerza con la que a través de su pre-
sencia y acciones ponen en cuestión las formas de entender
y practicar la ciudadanía propias de las sociedades de acogi-
da. Así, su tesis de la autonomía de las migraciones, consecuente
con la del derecho de fuga, le permite prestar atención a la
subjetividad migrante y encontrar allí las demandas subje-
tivas de ciudadanía que los movimientos migratorios están
expresando, justamente en tanto que movimientos sociales.
Su recorrido argumentativo aborda el nexo entre migra-
ción, capitalismo, globalización y ciudadanía. Se trabaja-
rá aquí el pensamiento de este autor a partir de su libro
Derecho de fuga (2005 [2001]) y de los artículos “Le vesti
del cittadino. Trasformazioni di un concetto politico sulla
scena della modernità” (2004) y “Confini, migrazioni, cit-
tadinanza” (2007).
Por su parte, Seyla Benhabib, como exponente de la éti-
ca discursiva y de los estudios de género, aborda la cuestión
de la inclusión del migrante a partir de la elaboración de
un derecho a pertenecer, que sostiene y avala la práctica de un
diálogo argumentativo. En este sentido, sigue la práctica habi-
tual de la ética discursiva, para la que éste es el único pro-
ceso mediante el cual las normas y arreglos institucionales
de las sociedades políticas adquieren validez y legitimación.
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Como modo de asegurar la inclusión de la mayor canti-
dad posible de interlocutores en el diálogo constitutivo de
normas, la ética discursiva sostiene que sólo serán consi-
deradas válidas aquellas normas que puedan ser acordadas
en el contexto de dicho diálogo por todos los interesados
y afectados por las mismas. Para superar la paradoja de la
legitimidad democrática -esto es: las normas de pertenencia
afectan a quienes no han sido parte del diálogo que las
instituyó pues versan sobre quiénes deben ser considerados
ciudadanos y quiénes no- Benhabib propone las iteraciones
democráticas como modos de construcción de ciudadanías
más inclusivas. De la ya vasta bibliografía producida por
la autora, se analizan Los derechos de los otros. Extranjeros,
residentes y ciudadanos (2005 [2004]), Las reivindicaciones de la
cultura. Igualdad y diversidad en la era global (2006a [2006]), y
El Ser y el Otro en la Ética contemporánea (2006b [1992]).
Finalmente, Raúl Fornet-Betancourt, uno de los prin-
cipales exponentes de la denominada filosofía intercultu-
ral de la Escuela de Aachen (Bonilla, 2006a), sobre la base
de la defensa de un derecho humano a migrar, propone la
vía del diálogo intercultural como alternativa al monólogo de
la globalización neoliberal y como modo de propender a
la inclusión del migrante que sufre marginación cultural,
desprecio social y exclusión institucional por parte de los
Estados nacionales y aquellos ciudadanos de estos Estados
que defienden formas de ciudadanía excluyentes. El pro-
grama de la filosofía intercultural parte del reconocimiento
de la posibilidad y necesidad de una traducción racional
de las culturas como ejercicio de la interculturalidad y como
forma única de encontrar vías de convivencia igualitaria.
Para el caso de la inclusión de los migrantes, el diálogo
intercultural requiere eliminar el tipo de legalidad que esta-
blece una asimetría entre ciudadanos y extranjeros. De este
modo, las condiciones del diálogo intercultural se oponen
a las concepciones excluyentes de ciudadanía nacional, ya
que afirman la fundamentalidad prepolítica de la digni-
dad del ser humano que ese tipo de ciudadanía quebranta.
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Para el estudio de la perspectiva de este filósofo se anali-
zarán sus libros Interculturalidad y filosofía en América Lati-
na (2003b), Crítica intercultural de la filosofía latinoamericana
actual (2004c) y sus artículos “Interacción y asimetría entre
las culturas en el contexto de la globalización. Una intro-
ducción” (1996), “Aprender a filosofar desde el contexto del
diálogo de las culturas” (2000), “Para una crítica filosófica
de la globalización” (2003a), “La migración como condición
del humano en el contexto de la globalización” (2004a) y “La
interculturalidad como alternativa a la violencia” (2004d).
La mayor parte de las y los migrantes contemporáneos
ingresan a Estados nacionales que tienen una organización
político-social de base moderna y una concepción de ciu-
dadanía cuyos elementos constitutivos son la identidad cul-
tural -que se supone homogénea o claramente delineable-,
la pertenencia política y la atribución de derechos, que son
negados a los no ciudadanos de ese Estado nacional. Las
prácticas y políticas de inclusión en la ciudadanía nacio-
nal son severamente restrictivas, y se determinan, en gran
medida, por aspectos de índole cultural, vale decir, por la
adscripción o no a una determinada cultura nacional, expre-
sión de una identidad nacional que se pretende inmutable.
Por todo esto, la migración vinculada a la ciudadanía pue-
de considerarse un caso relevante de la situación política
actual. Considérese que en los análisis de la dimensión cul-
tural es uno de los aspectos soslayados por las investigacio-
nes sobre ciudadanía, en tanto pone en evidencia la matriz
racista o etnocéntrica del problema de la exclusión del goce
pleno de derechos de grandes masas de seres humanos. En
este sentido, el enfoque que aquí se presenta, está tomando
en cuenta la incidencia que en el análisis tienen fenómenos
tales como el de la globalización y la consiguiente puesta
en crisis del orden de los Estados nacionales y del tipo de
ciudadanía adscripto a ellos.
Más allá de los autores de referencia, este trabajo
de investigación está motivado por la convicción de que
el ejercicio de la ciudadanía (vale decir, el goce pleno de
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derechos) por parte de los migrantes sólo será posible en la
medida en que se reconozca un modelo de ciudadanía cultu-
ral. Esta expresión alude a nuevas propuestas de ciudadanía
que consideran la cultura como un derecho de los ciuda-
danos, entendiendo la cultura de modo abarcativo como
la elaboración colectiva y dinámica de símbolos, valores,
ideas, objetos, prácticas y comportamientos. Se trata así de
una ciudadanía ampliada: por un lado, una ciudadanía que
reconoce el derecho a la cultura como condición a priori
del ejercicio de todos demás los derechos humanos; por
otro, una ciudadanía que posibilita la inclusión participati-
va a través del diálogo intercultural.] (Chauí, 2006; Bonilla,
2009c; Fornet-Betancourt, 2000, 2004c)
Tomando en cuenta todo lo dicho hasta aquí, pueden
destacarse las siguientes hipótesis:
1. Que las migraciones constituyen un ejemplo emble-
mático de la crisis de la ciudadanía nacional que se revela
en las tensiones intrínsecas del fenómeno de la globaliza-
ción; la contradicción entre el universalismo de los dere-
chos humanos y el particularismo de la pertenencia nacio-
nal; y en la configuración de nuevas imágenes nacionales
adecuadas a la diversidad cultural.
2. Que la exclusión de la que son víctimas las y los
migrantes está íntimamente relacionada con el afán de per-
petuar imágenes de nación que fueron construidas con fines
de homogeneización y dominación; lo que da cuenta del
carácter inevitable de un tratamiento acerca de la dimen-
sión cultural de la ciudadanía para prevenir la perpetuación
de dichas prácticas.
3. Que el tratamiento de S. Mezzadra acerca de la
autonomía de las migraciones permite concebir la figura del
migrante como un sujeto capaz de llevar adelante demandas
de ciudadanía, pero que centrar el análisis casi exclusiva-
mente en su subjetividad e individualidad conduce a desde-
ñar cuestiones igualmente importantes para el tratamiento
de la ciudadanía vinculadas a la vulnerabilidad de las y los
migrantes y a la dimensión cultural.
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4. Que el alcance de la propuesta de S. Benhabib sobre
la práctica de iteraciones democráticas debe ser desarrollado
eliminando el carácter limitante que implica la postulación
de normas constitutivas de la comunidad de diálogo, las
cuales pueden resultar restrictivas.
5. Que la propuesta de R. Fornet-Betancourt de ins-
taurar un diálogo intercultural con los migrantes puede tener
resultados políticos inclusivos a partir de las condiciones de
simetría que requiere.
Para el desarrollo de las hipótesis formuladas, se plan-
tean entonces como objetivos de este trabajo los siguientes:
1. Estudiar el fenómeno migratorio y su relación con la
crisis de la noción moderna de ciudadanía desde una pers-
pectiva que destaque la centralidad de la dimensión cultural
que subyace tanto a las prácticas de exclusión como a las
alternativas de ciudadanía inclusiva.
2. Analizar una concepción de la migración como dere-
cho a partir del estudio del derecho de fuga, el derecho a
pertenecer y el derecho a migrar desarrollados por los auto-
res de referencia.
3. Comparar las propuestas de Mezzadra, Benhabib
y Fornet-Betancourt para la construcción de ciudadanías
amplias.
Para cumplir con estas hipótesis y objetivos se ha
estructurado el texto en una introducción, tres capítulos
de desarrollo de contenidos y análisis de los textos, y un
capítulo de conclusiones, a los que se agregan dos anexos
con material documental y la bibliografía analizada o con-
sultada.
En el Capítulo 1, se estudia el fenómeno migratorio y
su relación con la crisis de la noción moderna de ciudadanía
a partir del tratamiento de tres aspectos: en primer lugar,
el fenómeno de la globalización; en segundo lugar, el con-
flicto generado por la coexistencia de un orden normativo
de carácter universal, encarnado en el sistema de derechos
humanos, y la defensa que los Estados hacen de su dere-
cho soberano a controlar sus fronteras en base al concepto
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de ciudadanía nacional; y en tercer lugar, la emergencia
de nuevas imágenes nacionales. Además de los tres autores
centrales, se recurrirá a las elaboraciones de B. Dietschy
(2003) para trabajar el tema de la globalización, y de B.
Anderson (1993), É. Balibar (1991) y E. Vior (2005) para
el tratamiento de las imágenes nacionales. Respecto de las
nociones modernas de ciudadanía y la problemática que
encierran se buscará un marco amplio de abordaje en las
obras de T. H. Marshall (2005) y C. Cullen (2006 y 2007).
Luego se dedicará un apartado a las migraciones y la dimen-
sión cultural de la ciudadanía, en el que se hará referencia a
la exclusión de los migrantes del ejercicio de la ciudadanía y
la vinculación con su origen cultural. Nuevamente, además
de los autores principales de la tesis, se tratará el desarrollo
teórico del racismo cultural por parte de É. Balibar, y para
ilustrar el abordaje de la dimensión cultural de la ciuda-
danía por parte de diversas corrientes filosóficas contem-
poráneas se mencionarán las contribuciones de Ch. Taylor
(1993) y W. Kymlicka (1996) y M. Chauí (2006). Se empren-
derá igualmente un análisis comparativo de dos normativas
migratorias. La Ley de Migraciones Nº 25.871, la primera en el
mundo que expresa de modo explícito el “derecho humano
a migrar”, y la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y
del Consejo de la Unión Europea, comúnmente conocida como
Directiva de retorno, la cual, en contraposición a la anterior,
exhibe restricciones graves a este derecho.
En el Capítulo 2, se analizarán los textos de los autores
estudiados a partir del desarrollo que hacen, respectiva-
mente, de tres derechos ligados a la migración: el derecho
de fuga según S. Mezzadra el derecho a pertenecer según S.
Benhabib, y el derecho a migrar planteado por R. Fornet-
Betancourt.
En el Capítulo 3, se estudiarán las propuestas de ciu-
dadanía ampliada que estos autores sugieren, y que permi-
tirían formas de inclusión del migrante. En primer lugar,
se tratará la propuesta que S. Mezzadra despliega a partir
de su tesis de la autonomía de las migraciones. En segundo
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término, se analizará a S. Benhabib, quien sostiene la prác-
tica de iteraciones democráticas como solución a la exclusión
del migrante del proceso de la elaboración de las normas
que deciden sobre su pertenencia a un orden político. Por
último, se abordará la propuesta del diálogo intercultural
como respuesta justa ante la situación y los reclamos de las
y los inmigrantes por parte de Raúl Fornet-Betancourt.
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1
El fenómeno migratorio y su relación
con la crisis de la noción moderna de
ciudadanía
1.1. Introducción
El movimiento migratorio actual, que involucra a millones
de seres humanos desplazándose mayormente a través de
las fronteras de los Estados nacionales, y la dificultad de
tales Estados para dar respuesta a sus demandas de inclu-
sión, conduce en los estudios actuales a una revisión de los
elementos estructurales de la noción de ciudadanía. Este
fenómeno migratorio refuerza el cuestionamiento contem-
poráneo a la noción y práctica de la ciudadanía mayormen-
te vigente, de raigambre moderna. Este cuestionamiento,
según se desprende de diversos análisis, proviene de tres
causas principales: el fenómeno de la globalización, que
pone en crisis la territorialidad; la conflictiva relación entre
el universalismo de los derechos humanos y el particularis-
mo de la pertenencia política; y las nuevas desarticulaciones
y articulaciones de la imagen nacional.
En torno a la exclusión de la ciudadanía que padece
el migrante, existen motivaciones de fuerte arraigo cultural
que se traducen en racismos culturalistas, los cuales están a
la base de legislaciones y políticas migratorias excluyentes.
Frente a esta situación, se hace necesario un tratamiento de
la noción de ciudadanía que tenga en cuenta la dimensión
cultural de la misma, vale decir, el estudio de la ciudada-
nía cultural (Chauí, 2006). Al respecto, en el marco de la
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filosofía se han delineado diversas propuestas que giran
en torno a la cuestión cultural, mayoritariamente deno-
minadas multiculturalistas. No obstante, la investigación de
los autores elegidos mostrará que tales abordajes presen-
tan severas dificultades para dar respuesta a la inclusión
plena del migrante.
1.2. La ciudadanía cuestionada: globalización,
derechos humanos y nuevas imágenes nacionales
La noción de ciudadanía constituye uno de los elementos
estructurales de las teorías y prácticas políticas de las socie-
dades modernas y contemporáneas. Mediante su ejercicio
los seres humanos organizan su pertenencia como sujetos
ético-políticos. Dado el carácter dinámico de los Estados
modernos y contemporáneos, resultaría una tarea imposi-
ble reconstruir una única noción que contenga todas las
variedades dadas en los diversos momentos y procesos his-
tóricos que intervinieron en la cristalización de sus diversas
formulaciones1
. Con todo, podrían señalarse algunos rasgos
compartidos por las distintas definiciones que se han ido
forjando en torno a ella.
Los autores analizados en esta tesis parten de una
cierta caracterización de la noción moderna de ciudada-
nía como detentadora de tres principales elementos cons-
titutivos: la identidad colectiva, la pertenencia política y la
atribución de beneficios y derechos (Mezzadra, 2005; Ben-
habib, 2006a). Esta concepción de la ciudadanía propia de
la Modernidad corresponde sobre todo al período histórico
1 Respecto de la complejidad de la noción de ciudadanía, desde una perspecti-
va ético-política Cullen sintetiza diversos aspectos y discusiones: “La ciuda-
danía es una categoría densa, porque es histórica, porque es compleja y,
sobre todo, porque no puede reducirse ni a un concepto, ni a un personaje,
ni a una fantasía, ni a un derecho, ni a una pertenencia, ni a una resistencia.”
(Cullen, 2007: 69).
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posterior a las grandes revoluciones liberales de fines del
siglo XVIII, que se caracteriza por la primacía del modelo
del Estado nacional2
. Este ideal típico de la ciudadanía en el
Estado nacional moderno se basa en las cuatro funciones
principales del Estado: la territorialidad, el control admi-
nistrativo, la legitimidad democrática y la identidad cultural
(Benhabib, 2005:106 y ss.).
Ahora bien, en tanto condición otorgante de derechos,
la ciudadanía ha sido también abordada por el sociólogo
inglés T. H. Marshall, quien considera el desarrollo de la
ciudadanía y la progresiva inclusión de sujetos original-
mente excluidos de ella a partir de la ampliación de los
derechos ciudadanos (civiles, políticos y sociales) a través
de la historia. Los denominados derechos civiles implican los
derechos a la protección de la vida, a la libertad individual,
a la propiedad y a contraer contratos; los derechos políticos
refieren al derecho a participar en el ejercicio del poder
político, a postularse para cargos y a elegir a los miembros
de tales organismos; y los derechos sociales implican dere-
chos tales como el derecho al bienestar económico, a la
salud, a formar sindicatos y a acceder al sistema educativo
(Marshall, 2005:21). Según el autor, no hay ningún princi-
pio universal que determine cuáles deben ser esos derechos
y deberes: las sociedades crean la imagen de una ciudadanía
ideal hacia la cual dirigirse y con la cual puede medirse el
logro de sus avances (Marshall, 2005:37). Conforme a estos
análisis, Marshall define la ciudadanía como “una condi-
ción otorgada a aquellos que son miembros plenos de una
comunidad”, siendo considerados iguales con respecto a sus
derechos y deberes todos los que poseen esta condición
ciudadana (Marshall, 2005:37).
El enfoque de Marshall permite vislumbrar el aspecto
excluyente que subyace a la noción de ciudadanía, vale
decir, la distinción entre aquellos que son miembros de una
2 Se prefiere aquí la denominación Estado nacional porque el adjetivo nacional
define la forma que toma el Estado en la modernidad.
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comunidad, y por ende ciudadanos dotados de derechos,
y aquellos que no lo son. Y por otro lado, desde las pers-
pectivas actuales revela la falencia de las teorías sobre la
ciudadanía previas al multiculturalismo teórico en las que
está ausente el tratamiento de la dimensión cultural de la
ciudadanía. En el caso de Marshall se manifiesta en una
falta de tratamiento acerca de la inclusión de los derechos
culturales de la ciudadanía3
(González, 2007).
La condición de ciudadanía determina, no sólo cuales
son las obligaciones y derechos a los que están sujetos los
ciudadanos de un determinado orden político, sino también
quiénes están autorizados a detentarlos. La adquisición de
los derechos de ciudadanía se produce tomando en con-
sideración alguna de estas tres categorías vinculadas con
el origen de las personas: los principios de nacimiento en
territorio o jus solis, de origen o pertenencia étnica o jus
sanguinis, y de consentimiento. El jus solis considera que los
nacidos en el territorio de una comunidad política pueden
poseer el derecho a la ciudadanía. El jus sanguinis estable-
ce la pertenencia a partir del criterio de linaje biológico,
es decir, la ciudadanía se hereda. Y finalmente, la práctica
de otorgamiento de ciudadanía por consentimiento corres-
ponde a la naturalización o nacionalización. Generalmente,
la naturalización se obtiene después de una determinada
cantidad de años de residencia en el país, de superar algún
tipo de examen de idioma y/o conocimiento cívico, o de
poseer algún lazo familiar con un ciudadano (Benhabib,
2006a:268 y ss.)4
.
3 El contexto histórico a partir del cual T. H. Marshall escribe su tipología de
derechos es la Inglaterra previa al proceso inmigratorio proveniente de sus
antiguas colonias. La clase obrera a la que hace referencia es sustancialmen-
te inglesa y los procesos de inclusión que describió se dieron en un marco de
una supuesta uniformidad cultural (González, 2007).
4 No se ponen ejemplos pero hay que señalar que esta práctica tiene normas
variables en cada país.
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C. Cullen, por su parte, recorre y clasifica ocho mode-
los antiguos, modernos y contemporáneos de ciudadanía
(restrictiva, minimizada, amplificada, escindida, represen-
tada, contada, reconstruida y deconstruida) para mostrar
narrativamente el problema de la ciudadanía en la tensión
entre globalización y exclusión (urbi et orbi / orbi et urbi) y
sistematiza algunos aspectos o temas básicos inherentes a
estas formas de la ciudadanía, que se encuentran expresados
de modo diverso en el tratamiento que de ella y su crisis
contemporánea hacen los autores estudiados. Estos aspec-
tos son: 1) la ciudadanía como concepto, o función de unidad,
cuyo tema es la representación en relación con el nombre
propio; 2) la ciudadanía como personaje, igualmente repre-
sentación pero en relación con el ejercicio de los derechos,
las garantías de defensa y la legitimidad de los reclamos;
3) la ciudadanía como fantasma, vale decir, como tránsito
de lo universal a lo particular, de lo singular a lo social,
de lo real a lo simbólico; 4) la ciudadanía como disciplina;
5) la ciudadanía como derecho, cuyo gran tema es la digni-
dad; 6) la ciudadanía como pertenencia o inclusión cultural,
lo cual implica el problema de la identidad cultural; 7) la
ciudadanía como resistencia, que enarbola el problema del
reconocimiento y realiza la denuncia de la falacia cívica; 8)
la ciudadanía como vulnerabilidad, que implica el problema
de la justicia y se manifiesta como responsabilidad ante la
interpelación del otro (Cullen, 2007: 67-69).
Siguiendo tendencias ampliamente compartidas, los
tres autores tratados consideran que en la actualidad la
noción de ciudadanía ligada al modelo del Estado nacio-
nal se encuentra en crisis. Esto se debe principalmente a
tres factores que afectan sus elementos estructurales: a) El
fenómeno de la globalización pone en cuestión las fronteras
territoriales y el poder del Estado para generar bienestar y
fijar los límites de la ciudadanía en el sentido de la exclusión
y la inclusión; b) Existe una contradicción entre el orden
normativo de carácter universal encarnado en el sistema
de derechos humanos, que idealmente convierte a todos los
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seres humanos por el hecho de serlo en sujetos de todos
los derechos políticos, civiles, sociales, económicos y cul-
turales, y la prerrogativa de los Estados nacionales de con-
trolar, mediante políticas de inmigración, el ingreso a las
comunidades en las que los seres humanos pueden encon-
trar garantía de ejercicio de esos derechos; c) La noción
de ciudadanía vinculada al Estado nacional se ve afectada
por las nuevas articulaciones de la imagen nacional. Frente
a una comunidad imaginada (Anderson, 1993) pretendida-
mente homogénea, las reivindicaciones de grupos silencia-
dos por la narrativa nacional y la presencia de migrantes
con prácticas culturales diversas ponen de relieve la pérdi-
da de vigencia de tales imágenes. La ciudadanía ya no se
corresponde con una identidad cultural fijamente demar-
cada, sino que debe responder a la multiplicidad de per-
tenencias culturales que configuran el campo social y que
reclaman inclusión socio-política y cultural.
A continuación, se hará un tratamiento diferenciador
de cada uno de los factores enunciados.
a) El fenómeno de la globalización
Existen diversos niveles y modos de entender el fenó-
meno de la globalización, así como divergencias en torno
a la denotación del concepto. Sin embargo, es posible en
principio señalar un común denominador a la diversidad
de enfoques. En efecto, a través de la globalización se anu-
la y desvaloriza una de las características centrales de la
modernidad europea, a saber, la idea de habitar y actuar,
tanto a nivel económico como ecológico, técnico, cultu-
ral e informativo, exclusivamente dentro de las fronte-
ras de los Estados nacionales y sus sociedades (Dietschy,
2003; Beck, 1998). A partir de distintos autores que traba-
jan la temática (Dietschy, 2003; Corominas, 2003; Cullen,
2007; Hinkelammert, 2003; De Souza Santos, 2005, 2006;
Fornet-Betancourt, 2003a, 2004a, 2004b; Mezzadra, 2005,
2007; Benhabib, 2005, 2006a) es posible distinguir diver-
sos niveles de abordaje: el nivel de los hechos duros de la
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globalización de los mercados y de las finanzas, esto es, la
globalización desde una perspectiva económica; el impacto
de la globalización en lo que respecta a la apertura o cierre
de las formas simbólicas de vida, esto es, la globalización
desde una perspectiva cultural; el nivel ideológico o del
discurso de la globalización, que indica el uso e instrumen-
talización que se hace de sus hechos; el nivel relacionado
con la movilidad poblacional, esto es, la globalización y su
relación con los movimientos migratorios; y finalmente, la
denominada globalización desde abajo o cosmopolitismo insur-
gente, es decir, un tipo de globalización contrahegemónica
encarnada por los movimientos sociales de resistencia a las
relaciones de intercambio desiguales llevadas a cabo por los
centros dominantes.
Para Beat Dietschy (2003), si la globalización es enten-
dida como fenómeno, una de sus características princi-
pales es el crecimiento brusco de los mercados financie-
ros internacionales, que puso en jaque al poder ordenador
dominante e intervencionista del Estado moderno. A par-
tir de aquí, el Estado se fue desarticulando a través de la
desregulación y descentralización de sus grandes aparatos
administrativos, mientras que las leyes del mercado fueron
ganando cada vez un lugar mayor. De este modo, la diná-
mica de la globalización, encabezada por el capital finan-
ciero internacional, influye ahora en todas las áreas de la
vida: mediante la informatización y la revolución tecnoló-
gica, que permite la transmisión de datos a nivel mundial,se
genera una contracción de las diversas temporalidades de
las regiones del mundo en una sola temporalidad virtual;
y por otro lado, se han liberalizado las ubicaciones de la
producción, se han generalizado las políticas de apertu-
ra de mercados, de desregularización y liberalización del
comercio mundial, y así se ha llegado a una situación de
mando del capital financiero por sobre los demás actores de
la economía, los países, los gobiernos y las empresas. Este
engranaje de procesos económicos, políticos y técnicos se
ha visto acompañado por estrategias discursivas que le han
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dado aceptabilidad y plausibilidad. A través de un discurso
que sostiene la globalización como fenómeno irrefrenable e
ineludible, se justifican la eliminación de puestos de trabajo,
los recortes de presupuesto y las reestructuraciones macro
y microeconómicas. El discurso de la globalización como
única alternativa se manifiesta así como una estrategia de
sujeción y sometimiento, que se combina con el argumento
del supuesto bien común que trae aparejado para la huma-
nidad (Dietschy, 2003:11-24).
Las consecuencias para el Estado nacional y para la ciu-
dadanía son por demás importantes. S. Benhabib advierte
que las manifestaciones del fenómeno de la globalización,
tales como el ascenso de una economía global a través de
la formación de mercados libres en capital, finanzas y tra-
bajo, la creciente internacionalización del armamento, la
comunicación y las tecnologías informativas, el surgimiento
de redes y esferas electrónicas culturales internacionales y
transnacionales y el desarrollo de actores políticos sub y
transnacionales, han generado un estado de agotamiento
del modelo westfaliano5
de soberanía, que presupone una
autoridad política dominante y unificada con jurisdicción
sobre un territorio claramente demarcado, y que constituye
uno de los presupuestos de la noción de ciudadanía moder-
na (Benhabib, 2005:15). La globalización constituye desde
ese enfoque una “crisis de la territorialidad del Estado”, ya
que éste se ve excedido tanto en lo que respecta a sus fun-
ciones materiales como en relación con las identidades cul-
turales ligadas a él. En el primer caso, esto se debe a que el
Estado nacional es “demasiado pequeño para lidiar con los
problemas económicos, inmunitarios e informativos crea-
dos por el nuevo medio”; y en el segundo, por el contrario, a
5 El término proviene de la denominada Paz de Westfalia (1648) que refiere a
los dos tratados de paz de Osnabrück y Münster en la región de Westfalia
(región histórica de Alemania ubicada actualmente entre los estados federa-
dos de Renania del Norte-Westfalia y Baja Sajonia) con la que se inició un
nuevo orden en el centro de Europa basado en el concepto de soberanía
nacional.
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que el Estado es “demasiado vasto para contener las aspira-
ciones identitarias de movimientos sociales y regionalistas”
(Benhabib, 2006a:291). El hecho de que el Estado ya no
sea capaz de influir en decisiones y resultados respecto de
estos aspectos, junto con la liberalización de los mercados,
tal como señala Dietschy, conduce al cese de controles de
tráfico de capital, a la privatización de servicios públicos y
al desmontaje de otras posibilidades de intervención estatal
(Dietschy, 2003:17).
Al encarar el fenómeno de la globalización desde el
punto de vista de la cuestión migratoria se hacen visibles
las tensiones que instala respecto de la cuestión de la ciu-
dadanía y de sus transformaciones. Aun ante el colapso que
implica el fenómeno de la globalización tal como arriba
se ha descripto para el concepto tradicional de soberanía,
los Estados de todos modos continúan ejerciendo el poder
sobre el territorio a través de políticas inmigratorias y de
ciudadanía (Benhabib, 2005:16). Tal como concuerdan en
afirmar los estudiosos del fenómeno migratorio, la globali-
zación no significa una apertura o erosión de fronteras en
relación con la libre entrada de inmigrantes a los territo-
rios de los Estados nacionales en condiciones de legalidad
e inclusión. Por el contrario, refuerza la migración en con-
diciones de precariedad, clandestinización y utilización por
parte de los poderes económicos, y así se convierte a los
migrantes en variable de ajuste para hacer competir a los tra-
bajadores, disminuir salarios y socavar alianzas de clase.
Respecto del primer aspecto, Fornet-Betancourt hace
patente la contradicción entre, por un lado, un discurso
que sostiene la globalización de la humanidad y, por otro, las
legislaciones migratorias que niegan a los sujetos migran-
tes derechos fundamentales. El autor emprende una crítica
filosófica de la globalización neoliberal con el objetivo de
poner en relación el uso ideológico de la globalización por
parte de los poderes hegemónicos y la realidad del migrante
como la evidencia del carácter ideológico de dicho discur-
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so6
. Desde su perspectiva, la globalización no corresponde
al significado que comúnmente se asocia a su término, es
decir, un sistema de erosión de fronteras cuyo objetivo es
la circulación multilateral de saberes, mercancías y perso-
nas. Por el contrario, se trata de un fenómeno signado por
relaciones de poder que estructuran los flujos, ya que dicho
movimiento, lejos de tratarse de una circulación espontánea
y equitativa, posee direcciones determinadas que es preciso
desentrañar a través de una crítica filosófica.
El filósofo advierte que el fenómeno globalizador
actual, en el sentido amplio de creación de espacios econó-
micos, políticos, sociales, culturales y militares interdepen-
dientes, no constituye un modelo inédito en la historia de
la humanidad, sino que resulta asimilable -dejando de lado
los avances tecnológicos que lo caracterizan- a la política
imperial de los sistemas políticos occidentales antiguos y
sus prácticas de colonización dirigidas a establecer sus res-
pectivos órdenes, tales como, por ejemplo, el ordo romanus
del Imperio Romano o el ordo christianus del Sacro Impe-
rio Romano-Germánico. De este modo, permite entrever
la relación de la globalización con la voluntad expansiva
de centros de poder que disponen de los medios y recur-
sos para realizarla (Fornet-Betancourt, 2003a:63). Por otro
lado, señala que si se toma el término globalización en el sen-
tido menos amplio de “proceso de creación de un mercado
mundial en forma de red y sin fronteras para comerciar
dinero, materias primas, productos industriales y servicios”,
el fenómeno puede ligarse a la aparición y desarrollo del
sistema capitalista de producción de comienzos del siglo
XVI y su relación con la empresa colonial. De este modo,
6 En el pensamiento de Raúl Fornet-Betancourt, el fenómeno de la globaliza-
ción constituye un tema de ineludible importancia para un estudio sobre
migración. Basta prestar atención a los títulos de varios de sus escritos sobre
este tema: “La migración como condición del humano en el contexto de la
globalización” (2004), o “La inmigración en el contexto de la globalización
como diálogo intercultural” (2003), para inferir que ambas temáticas se
encuentran, para él, íntimamente relacionadas.
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se evidencia la íntima relación entre globalización y sistema
capitalista y puede sostenerse que la globalización actual
constituye la fase presente de la expansión del capitalismo
(Fornet-Betancourt, 2003a, 63-64). Al mostrar estas conti-
nuidades el autor ve en la globalización una ofensiva ideo-
lógica del sistema capitalista, ya que se utiliza el término en
el sentido de integración o crecimiento común a escala mun-
dial, etc., para ocultar precisamente la hegemonía imperial
de los países capitalistas del norte o de las grandes empre-
sas y centros financieros de esa región (Fornet-Betancourt,
2003a:67). Por ello propone como más adecuado referirse
a este fenómeno en términos de globalización neoliberal para
apartarse de teorías ingenuas (o, más bien, engañosas) sobre
la globalización.
Respecto de la situación de los migrantes en este con-
texto de globalización neoliberal, el autor subraya la contra-
dicción entre el discurso de la ideología dominante acerca
de la globalización de la humanidad en un mundo pretendi-
damente configurado como aldea global y las legislaciones
migratorias a través de las cuales se les niega a los suje-
tos migrantes derechos fundamentales (Fornet-Betancourt,
2003c:149). Esta contradicción constituye un claro ejemplo
de que la globalización neoliberal no está orientada por
principios de justicia e igualdad, sino que se trata de una
expansión de la lógica de grupos hegemónicos y capitales
que globalizan sus propios intereses.
Sandro Mezzadra, por su parte, también focaliza la
contradicción entre la noción de globalización comúnmen-
te asociada a un nuevo espacio fluido y transitable y lo que
él denomina una “proliferación de límites, sistemas de segu-
ridad y fronteras físicas y virtuales” (Mezzadra, 2007:32).
Pero el autor se detiene sobre todo en el aspecto ya men-
cionado del aumento de la migración en condiciones de
precariedad a partir de la globalización y lo señala como un
fenómeno ambivalente que a la vez descompone y recompone
fronteras y límites. Si, por un lado, la globalización arrasa
con las barreras a la libre comercialización de productos
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y capitales, por otro lado, “nuevos y cambiantes confines
surgen para poner freno a la libre circulación del trabajo
(Mezzadra, 2005:48). Pero dichas barreras permiten flujos
de personas a través de una inclusión diferencial” que implica
la puesta en práctica de la clandestinización de la mayor parte
de los migrantes de manera de proveer fuerza de trabajo
dócil y precarizada (Mezzadra, 2007:40). Esta utilización
de la movilidad muestra que los mecanismos de filtrado
cumplen la función de limitar y restringir la libertad y la
inclusión, ya que en su flexibilidad regulan y excluyen.
De esto se sigue un punto central: las migraciones
cumplen un rol fundamental para la lógica de la globali-
zación capitalista. Las personas que migran en condiciones
de severa vulnerabilidad en gran medida lo hacen como
consecuencia del abandono de formas de producción y de
vida en sus lugares de origen, que los condenan a la pobreza
y que los fuerzan a migrar hacia otras regiones en las que
la globalización, tal como fue expuesta, establece la necesi-
dad de mano de obra y la regula. A su vez el fenómeno de
la globalización refuerza los problemas que siempre trajo
aparejados el capitalismo, ya que los sujetos migrantes son
utilizados como variable de ajuste en el mercado laboral,
profundizando los conflictos con la sociedad de acogida,
que ve en los trabajadores migrantes, expuestos a precariza-
ción, una competencia en torno a los puestos de trabajo. En
consecuencia, la globalización neoliberal pone en cuestión
las fronteras territoriales y el poder del Estado para generar
bienestar y fijar los límites de la ciudadanía en el sentido
de la exclusión y la inclusión. Además, si por un lado los
migrantes llevan adelante una puja por ver reconocidos sus
derechos; por otro, los propios mecanismos de la globaliza-
ción neoliberal impiden que el Estado los reconozca, debido
a que, para el mecanismo de la globalización, resulta funcio-
nal en términos de regulación de los mercados la existencia
de masas de seres humanos que no sean ciudadanos y que
carezcan prácticamente de todo derecho.
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Algunos autores ven en las migraciones formas otras
de realizar la globalización. Dada la innegable participación
de las y los migrantes en la construcción cotidiana de la
cultura a pesar de los mecanismos por medio de los cua-
les los sistemas de ciudadanía arraigados en la configura-
ción de los Estados nacionales limitan o a clandestinizan la
migración, se puede vislumbrar la emergencia de una glo-
balización de las identidades, llevada a cabo por los sujetos
que al migrar constituyen nuevos espacios transnaciona-
les, generando conexiones entre lugares de proveniencia y
lugares de destino. Mezzadra, por ejemplo, reconoce en la
constitución de nuevos espacios transnacionales por par-
te de las migraciones, una globalización desde abajo o bien
otra globalización (Mezzadra, 2005:49). Alude a un fenómeno
generado a partir del doble espacio político y cultural en
el que viven los migrantes en tanto ciudadanos de la frontera
y sujetos de las transformaciones que llevan a cabo tanto
en las regiones de proveniencia como en las de destino, y
señala que mediante nuevos espacios sociales transnaciona-
les y diásporas las prácticas culturales se desarrollan en un
movimiento de desterritorialización y reterritorialización
que desconoce los límites de los Estados nacionales.
Sin desmedro de esto, resulta discutible que se pue-
da equiparar el fenómeno de la globalización tal como fue
expuesto a partir del tratamiento de B. Dietschy acerca de
la globalización de los mercados financieros y sus efectos
en las diversas áreas de la vida, con el fenómeno de la
migración, que más bien constituye una consecuencia de
lo anterior. La globalización desde abajo alude más bien a los
modos de organización de resistencia de diversos actores a
los efectos de la globalización. El sociólogo portugués Boa-
ventura De Souza Santos aporta un tratamiento de impor-
tancia para comprender este fenómeno al sostener que lo
que comúnmente es denominado globalización constituye un
vasto campo social en el cual grupos sociales hegemóni-
cos o dominantes colisionan con grupos sociales contra-
hegemónicos o subordinados. En este sentido, traza una
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distinción crucial entre globalización hegemónica y globa-
lización contrahegemónica. La primera corresponde a la
globalización del consenso liberal que aboga por una econo-
mía neoliberal, un Estado débil, la primacía de los derechos
civiles y políticos por sobre los económicos, sociales y cul-
turales, y la privatización y liberalización de las relaciones
de mercado. Este tipo de globalización, para ser efectiva,
oculta el hecho de que se trata de la globalización de un par-
ticularismo local y hace circular la creencia en la existencia
de una condición global que se manifiesta en un proceso
espontáneo, automático, inevitable e irreversible (De Souza
Santos, 2006:394-397). Pero distingue un segundo modo de
producir globalización, que denomina cosmopolitismo insur-
gente, y que consiste en una resistencia transnacional orga-
nizada en contra de los intercambios desiguales producidos
por el primer modo de globalización mencionado. Estos
movimientos, constituidos por grupos sociales víctimas de
la globalización hegemónica, se unen en luchas concretas
contra la exclusión, la inclusión subordinada, la destruc-
ción de la ecología y de formas de vida, la opresión política
y cultural, etc., y organizan su resistencia al mismo nivel
trasnacional que la globalización hegemónica. Así, se trata
de una insurgencia cosmopolita cuyas actividades giran en
torno al armado de redes de solidaridad entre movimien-
tos sociales, el internacionalismo de la clase trabajadora,
la conexión entre trabajadores de la misma empresa mul-
tinacional alrededor del mundo, el armado de coaliciones
en contra de prácticas laborales discriminatorias, talleres
clandestinos, organizaciones transnacionales de derechos
humanos, asistencia jurídica gratuita, etc. Constituye aún
una discusión que va más allá de los límites de este trabajo
si es o no posible ubicar a los migrantes entre los actores de
un cosmopolitismo insurgente.
b) La crisis de la relación entre el universalismo de los
derechos y el particularismo de la pertenencia nacional
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La crisis de la configuración moderna de la ciudadanía
se refleja en la contradicción entre la coexistencia de, por un
lado, un orden normativo de carácter universal, encarnado
en el sistema de derechos humanos y, por otro, un orden
de soberanía geopolíticamente configurado por diversos
Estados nacionales que se valen del concepto de ciudada-
nía nacional para garantizar derechos a un grupo de seres
humanos exclusivamente y privar de esos derechos a otros.
Este aspecto de la crisis de la ciudadanía moderna es
ampliamente abordado por los autores trabajados de mane-
ra principal en el presente volumen. Ellos sitúan la pro-
blemática de la inclusión del migrante en el marco de las
limitaciones que la noción de ciudadanía nacional conlleva
en torno a la posibilidad de albergar al migrante, dado su
carácter intrínsecamente excluyente. Seyla Benhabib sos-
tiene: “hay una contradicción directa entre las declaracio-
nes de derechos humanos y la defensa de los Estados de
su derecho soberano a controlar sus fronteras así como a
controlar la calidad y cantidad de quienes son admitidos”
(Benhabib, 2005:14). Sandro Mezzadra, por su parte, señala
que “sobre los cuerpos de los extranjeros, en la penumbra en
la que opera la policía de frontera (…) encuentra en última
instancia su propia sanción la forma específica de equilibrio
entre el universalismo de los derechos y el particularismo
de la pertenencia que define la ciudadanía”. Y señala, no sin
ironía, la ineludible contradicción entre el universalismo de
los derechos humanos y la desatención de los mismos por
parte de las políticas que se llevan a cabo en el interior de
los Estados nacionales tras el escudo de la soberanía (Mezza-
dra, 2005:98). Dando un paso más allá, Fornet-Betancourt
considera que la ciudadanía entendida a la manera moderna
constituye una perversión del orden ético basado en el prin-
cipio de igual dignidad de los seres humanos:
“con la ciudadanía se invierte, o mejor se pervierte el orden
ético condensado en el principio de la igual dignidad de los
seres humanos al hacer del reconocimiento como ciudadano
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por parte del Estado la condición indispensable para tener
acceso y poder disfrutar de los derechos de ser humano”
(Fornet-Betancourt, 2004a:250).
Tal como expresan los autores, en esto radica la crisis
de la coexistencia de uno de los aspectos centrales de la
soberanía westfaliana -a saber, que los estados disfrutan de
la autoridad última sobre todos los objetos y sujetos dentro
de su territorio circunscripto- y las normas de derechos
humanos internacionales. La soberanía implica el derecho
de un pueblo a controlar sus fronteras y a definir los pro-
cedimientos para admitir a los extranjeros en su territorio
y en su sociedad (Benhabib, 2006a:246). Pero las normas
de derechos humanos son universales, y los responsables
últimos de su cumplimiento son los Estados. Los derechos
incluidos en la Declaración de los Derechos Humanos se
aplican a todos los seres humanos, sin distinción alguna
de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o
de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición. Y la
defensa que los Estados hacen de su derecho a controlar
sus fronteras y a admitir o rechazar a los extranjeros atenta
contra el pleno goce de estos derechos.
El derecho a la libre circulación, que limitaría el poder de
los Estados nacionales que impiden la entrada en un país,
se encuentra normado en los instrumentos de derechos
humanos de manera confusa. En el Art. 13, párrafo 2, de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, se afirma que
“toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso
del propio”, es decir que se reconoce la emigración como un
derecho humano. Pero no hay ningún texto que reconozca
el derecho paralelo y complementario a entrar en un país,
lo que plantea la cuestión acerca del significado real de
este derecho cuando no se contempla la fase de inmigración
(Pécoud y Guchteneire, 2008:13-14). Numerosos estudio-
sos señalan el derecho a la libre circulación como forman-
do parte de los valores universalistas de los ciudadanos del
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mundo (Wihtol de Wenden, 2008:92). Todas las personas que
se encuentran legalmente dentro de un territorio disfrutan
del derecho a la libertad de circulación dentro de él -tal
es el caso de los nacionales del Estado en cuestión. Pero la
cuestión de si un extranjero se encuentra legalmente dentro
del territorio de un Estado, en el orden actual de Estados
nacionales, se rige por el derecho interno que puede some-
ter a restricciones la entrada de extranjeros al territorio.
Los Estados, mediante políticas de control fronterizo,
pueden restringir el ingreso de migrantes, amparados en
la falta de reconocimiento explícito del derecho a la libre
circulación interestatal, dejando al migrante a merced de
dichas políticas que buscan manejar los flujos migratorios.
Ahora bien, con el fin de aligerar el impacto que tales pre-
rrogativas pueden significar para las y los migrantes, existen
convenciones, tratados y recomendaciones que aluden a los
derechos específicos de las personas que se encuentran en
situación de migración. En primer lugar cabe mencionar la
Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de
Todos los Trabajadores Migrantes y sus Familias de la Orga-
nización de las Naciones Unidas, con entrada en vigor en
el año 2003, que enfatiza la conexión entre migración y
derechos humanos. El objetivo de esta Convención es instar
a los Estados a garantizar: a) la igualdad de tratamiento y
condiciones laborales para los trabajadores migratorios y
nacionales, lo cual implica evitar condiciones de vida y de
trabajo inhumanas (Arts. 10, 11, 25, 54); b) los derechos de
los trabajadores migratorios a la libertad de pensamiento,
expresión y religión (Arts. 12 y 13); c) el derecho de los
migrantes a la igualdad ante la ley, vale decir, que éstos estén
sujetos a los debidos procedimientos, que tengan acceso
a servicios de interpretación y que no sean sentenciados
a penas desproporcionadas, tales como la expulsión (Arts.
16-20, 22); d) garantizar la igualdad de acceso a los ser-
vicios educativos y sociales (Arts. 27, 28, 30, 43-45, 54);
entre otros. Por sobre todo, la Convención establece que
los trabajadores migratorios deben ser protegidos en sus
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derechos fundamentales más allá de su situación regular o
irregular7
respecto de los documentos o permisos requeri-
dos por el país receptor.
Resulta desalentador para el avance de una concepción
más amplia de ciudadanía, y paradigmático de la contra-
dicción que existe entre la universalidad de los derechos
humanos y el derecho particular de los Estados de controlar
sus fronteras, el hecho de que ningún país occidental recep-
tor de inmigrantes haya ratificado la Convención, a pesar de
que la mayoría de los trabajadores migratorios se encuen-
tran en América del Norte y Europa. Según el informe de
la Unesco denominado Kit informativo: Convención de las NU
sobre los derechos de los inmigrantes del año 20058
, la renuen-
cia a la ratificación responde a varios motivos. En primer
lugar, algunos Estados no desean que los acuerdos interna-
cionales interfieran con sus políticas de inmigración, que
consideran de índole estrictamente nacional. En segundo
lugar, la Convención incluye a los inmigrantes indocumen-
tados y asegura que tengan acceso a los derechos humanos
fundamentales, mientras que las políticas actuales, en lugar
de concederles derechos a los inmigrantes indocumentados,
tienden a su expulsión. Y en tercer lugar, varios Estados
temen que la concesión de más derechos a los inmigran-
tes convierta a su país en un lugar más atractivo para los
inmigrantes irregulares.
Por otro lado, la “Recomendación General Nº XXX
sobre la discriminación contra los no ciudadanos” del
Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial,
del año 2005, dicta que en virtud del Artículo 5 de la
7 El informe de Unesco People on the move. Handbook of selected terms and Con-
cepts (2008), establece el uso del término “migrante con estatus irregular”
para referirse a aquellas personas que ingresan, transitan o residen en un
país sin los documentos o permisos requeridos por ese país, en oposición al
uso de términos como “migrante irregular”, “migrante o extranjero ilegal” o
“migrante clandestino”, que resultan inadecuados debido a que difuminan la
distinción entre la persona y su estatus.
8 http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001435/143557s.pdf
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Convención Internacional sobre la Eliminación de todas
las Formas de Discriminación Racial, “los Estados Partes se
comprometen a prohibir y eliminar la discriminación racial
en el goce de los derechos civiles, políticos, económicos,
sociales y culturales”. Aunque algunos de esos derechos,
como el derecho a tomar parte en elecciones, elegir y ser
elegido, pueden limitarse a los ciudadanos, los derechos
humanos deben, en principio, ser disfrutados por todos. Los
Estados Partes se obligan a “garantizar la igualdad entre los
ciudadanos y no ciudadanos en el disfrute de esos dere-
chos en la medida reconocida en el derecho internacional;
a examinar y revisar la legislación, según proceda, a fin de
garantizar que esa legislación cumpla plenamente la Con-
vención; a evitar que grupos particulares de no ciudadanos
sufran discriminación respecto del acceso a la ciudadanía
o a la naturalización y a prestar la debida atención a las
posibles barreras que puedan impedir la naturalización a los
residentes de larga data o permanentes; a tener en conside-
ración que en algunos casos la negación de la ciudadanía a
los residentes de larga data o permanentes puede crearles
una situación de desventaja en el acceso al empleo y a las
prestaciones sociales, transgrediendo los principios antidis-
criminatorios de la Convención”; entre otras.
c) Las nuevas articulaciones de la imagen nacional
La crisis de la noción moderna de ciudadanía se refleja
en tercer lugar en la puesta en discusión del supuesto de
la existencia de culturas nacionales distintas que funcionan
como formas de pertenencia y significación específicas, a
partir de las cuales connotan la ciudadanía. El pensamien-
to filosófico más reciente ha dedicado numerosas pági-
nas a exponer el modo en el que las naciones obedecen a
construcciones estratégicas cuyo fin es la homogeneización
de los horizontes simbólicos de las poblaciones. Benedict
Anderson (1993) definió la nación como una comunidad
imaginada, un artefacto cultural, fruto de una creación imagi-
naria, en la que sus miembros se perciben a sí mismos como
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parte de una comunidad con valores fraternos, a pesar de
no tener una relación personal entre sí. Estas comunida-
des imaginadas presentan como característica principal la
delimitación territorial, representada por las fronteras, en
virtud de las cuales el sistema político acota su extensión
y se distingue de otras naciones, generando particularida-
des y abriendo el camino para la validez de los conceptos
de pertenencia y no-pertenencia (Anderson, 1993:17-25).
Uno de los exponentes mayores de la teoría postcolonial,
Homi Bhabha, continúa la línea esbozada por Anderson, al
sostener que la nación puede ser estudiada a través de su
discurso narrativo. Plantear la nación como narración impli-
ca enfatizar la función de las ficciones fundacionales que dan
origen a las tradiciones nacionales cuyo rol es tanto deli-
near espacios de inclusión y afiliación como de exclusión,
desaprobación y desplazamiento (Bhabha, 2000).
La nación moderna es ante todo el referente para un
sistema político que, para ser eficaz, construye la homoge-
neidad cultural de la población que se siente representada
por ella. Del mismo modo el filósofo Étienne Balibar (1991),
en sus reflexiones en torno al tipo de comunidad formada
por el Estado nacional, utiliza el concepto de etnicidad fic-
ticia para referirse a la construcción de la nación por parte
de las formaciones sociales. Según el autor, ninguna nación
posee naturalmente una base étnica, pero a medida que las
formaciones sociales se nacionalizan, las poblaciones que-
dan etnificadas, esto es, representadas como si formaran una
comunidad natural que posee una identidad de origen, de
cultura, de intereses y que trasciende a los individuos y a
las condiciones sociales (Balibar, 1991:149). La identifica-
ción entre Estado y nación prefigura un aparato estatal que
interviene en áreas tales como la educación, la salud pública
y las estructuras familiares, subordinando a los individuos
a su carácter de ciudadanos del Estado nacional antes que
cualquier otra consideración. Esta nacionalización se produ-
ce a través de una red de mecanismos y prácticas condicio-
nantes de la constitución de la identidad que se construye
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sobre la base del campo de valores de la nación. La identi-
dad referida a lo nacional relativiza las diferencias entre los
ciudadanos de la misma comunidad y acentúa la diferencia
simbólica entre ella -a través del nosotros– y los extranjeros.
El modo de producir etnicidad de manera tal de naturalizarla
y ocultar su carácter ficticio es a través de dos herramientas
que resultan eficaces para arraigar el sentido nacional de
modo de asimilarlo a un hecho natural: el lenguaje y la raza
(Balibar, 1991:135-163).
Además de esta función representativa, la imagen
nacional tiene efectos performativos y normativos. Su
carácter performativo se debe a la manera en que, a través
de la referencia que a ella hacen los actores políticos en su
pugna por el reconocimiento y la construcción de hegemo-
nía, se constituyen sujetos político-sociales que se ven legi-
timados en su puja por el poder y la dominación. A su vez
es normativa en tanto prefigura el tipo de sujetos político-
sociales deseables, los subordinables y los excluibles (Vior,
2005). Estas funciones de la imagen nacional constituyen
un aspecto ineludible a tener en cuenta para la comprensión
del lugar y las funciones de la ciudadanía y su relación con
las migraciones. La eficacia de la imagen de nación depende
de su capacidad para adaptarse, tanto a la realidad como al
imaginario social sobre la misma. En base a esta capacidad,
consigue mantener el control sobre los códigos culturales
determinantes de la vida en común y del entorno. Por este
motivo los Estados nacionales restringen y vigilan el flu-
jo migratorio: con el ingreso de extranjeros se introducen
lenguajes, costumbres y sistemas simbólicos distintos a los
comprendidos por la imagen nacional, que eventualmente
pueden quedar fuera del control de los patrones hegemóni-
cos (Bonilla, 2007d, 2008a; Vior, 2005).
Considerando lo expuesto más arriba sobre el proceso
de la llamada globalización, corresponde preguntarse hasta
qué punto las modificaciones producidas en los últimos
veinte años en las migraciones internacionales y en las con-
cepciones teóricas y políticas sobre las mismas ponen en
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crisis este sistema simbólico instrumental para la domina-
ción y la legitimación. Pues bien, su puesta en crisis puede
significar, no tanto su erradicación sino, como afirma el
título de este apartado, una nueva articulación de las imá-
genes nacionales pasando de esta crisis a la configuración
de imágenes nacionales que, adaptadas a las nuevas circuns-
tancias, representen y articulen la heterogeneidad creciente
de sus sociedades.
1.3. Las migraciones y la dimensión cultural de la
ciudadanía
De lo dicho anteriormente se desprende que la noción
moderna de ciudadanía presenta, como rasgo central, una
dimensión excluyente mediante la cual separa un adentro
de un afuera: indica así la posición de un sujeto frente
a un Estado nacional respecto del cual se es ciudadano o
extranjero. Hay que señalar, además, que la concepción de
ciudadanía propia del Estado nacional posee una dimen-
sión cultural, aunque soslayada, que esencializa la cultura.
Según indican los estudios actuales, el sujeto migrante, en
gran medida, resulta marginado en la sociedad de acogida y
excluido del ejercicio de la ciudadanía por diversas razones,
entre otras y de modo importante, las vinculadas con su
origen cultural. La eficacia de la imagen nacional cumple un
rol fundamental en dicha exclusión, ya que las y los migran-
tes se enfrentan con una comunidad imaginada sin aperturas
para el ingreso de prácticas culturales otras, que son consi-
deradas como amenazas a la identidad nacional.
El objetivo de este apartado es dar cuenta de una de
las hipótesis centrales de este trabajo: aquella que sostie-
ne la pertinencia del tratamiento de la dimensión cultural
cuando se realiza el estudio sobre la crisis de la ciudadanía
nacional puesta en evidencia en gran medida por el fenó-
meno de las migraciones transnacionales contemporáneas.
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Lo paradójico es que se trata de la crisis de una concepción
de ciudadanía que proclama su carácter universal por sobre
las identidades culturales, de género, de etnia, entre otras
-universalismo heredado de la Ilustración9
-, pero que en los
hechos se revela excluyente, por motivos culturales incom-
prensibles dentro de su esquema básico de racionalidad,
libertad y naturaleza humana. Pero es que se trata en reali-
dad, como queda dicho, de un tipo de ciudadanía que por
estar vinculada al sistema político del Estado nacional posee
una fuerte dimensión cultural subyacente enmascarada en
tanto se yergue como monoculturalismo homogeneizante
con propósitos de dominación.
Las problemáticas señaladas en el apartado anterior (el
fenómeno de la globalización, la conflictiva relación entre
la universalidad de los derechos humanos y el particula-
rismo de la pertenencia nacional, y las nuevas articulacio-
nes de las imágenes nacionales) incluyen al sujeto migrante
y el fenómeno migratorio como protagonistas. El movi-
miento a través de las fronteras nacionales es efectivamen-
te lo que pone en evidencia tales cuestiones. El migrante,
en tanto sujeto que traspasa las fronteras de los Estados
nacionales, interpela las concepciones de ciudadanía con su
presencia y sus consiguientes demandas de participación
y garantía de derechos humanos universales y se enfrenta
con un poder coercitivo cuyo objetivo es defender siste-
mas político-culturales pretendidamente estáticos, que así
9 Esa tradición propone un “sujeto generalizado” como protagonista de la
construcción filosófico-política de ciudadanía, asumiendo un punto de vista
que exige concebir a cada uno de los individuos como seres racionales a los
que les corresponden los mismos derechos y deberes, abstrayendo la indivi-
dualidad y la identidad concreta del otro (Benhabib, 2006: 182 y ss.) Se trata
del sujeto al que apela el modo tradicional de la ética occidental (Bonilla,
2006, 2007), por lo que se vislumbra una generalización que, lejos de tener
como objetivo la eliminación de las diferencias en lo que respecta a dere-
chos, encubre una concepción etnocéntrica del ser humano, basada en las
consideraciones del pensamiento ético-político euro-occidental.
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se ven retados por la otredad del extranjero. De esta manera
queda expuesta la limitación de tales sistemas para alber-
gar al diferente.
Puede afirmarse entonces que la configuración nacio-
nal de la ciudadanía está siendo puesta en cuestión por su
incapacidad para dar respuesta a las demandas de inclusión
formuladas por las y los migrantes. El Estado nacional pre-
tende mantener intacta la comunidad imaginada y sus estra-
tegias de homogeneización cultural, en tanto el migrante
arriba con prácticas, lenguajes y sistemas simbólicos distin-
tos. El Estado nacional diseña y pone en práctica políticas
de control migratorio, y el migrante mediante su propia
vivencia y vulnerabilidad pone de manifiesto los derechos
inalienables que corresponden a todo ser humano, incluso
el derecho a migrar. La globalización neoliberal o hegemó-
nica, a medida que diluye las barreras para la circulación de
su propia producción material y simbólica, genera confines
más estrictos y crueles, influyendo como contrapartida en
las decisiones y condiciones de la migración.
El fenómeno migratorio constituye un desafío para la
cuestión de la ciudadanía que puede tipificarse en términos
de exclusión. Esta exclusión se efectiviza tanto en el rechazo
sufrido en la frontera de las denominadas sociedades de acogi-
da como a través de “las diversas formas de conculcación de
derechos fundamentales en el ejercicio de las capacidades y
funciones de la existencia humana, entre otras, la participa-
ción ciudadana” (Bonilla, 2007d). Fornet-Betancourt señala
que la situación de los inmigrantes en el contexto de la glo-
balización del neoliberalismo es una situación de exclusión
institucionalizada. Desde un marco de legislación y de legali-
dad nacionales, funcionales a la globalización neoliberal, se
niega a los inmigrantes el goce de derechos fundamentales
tanto en lo político, como en lo social, lo económico, lo
cultural, etc. y se manifiesta una clara diferencia de dere-
chos entre los ciudadanos (nacionales) y los no-ciudadanos.
De este modo el concepto de ciudadanía nacional es uti-
lizado para justificar legalmente la marginalización de los
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inmigrantes (Fornet-Betancourt, 2003b, 2004a). La ciuda-
danía excluyente a la que se hace referencia funciona así
como un instrumento de selectividad y control de los inmi-
grantes. Pero además, la exclusión de derechos se percibe
también en los intentos de las denominadas sociedades de
acogida por asimilar o integrar a los migrantes, lo cual es
contrario a una genuina inclusión10
.
Mezzadra, por su parte, en “Confini, migrazioni, citta-
dinanza” (2007) introduce el concepto de inclusión diferen-
cial para referirse a un modo paradigmático de control de
los límites fronterizos implementado particularmente por
la Unión Europea. Según el autor, se trata de un régimen
flexible, que más que estar dedicado a la construcción de
una fortaleza se aboca a diseñar y ejecutar mecanismos de
filtrado y de selección de la movilidad (Mezzadra, 2007:40).
De este modo se hace alusión al carácter excluyente de la
ciudadanía dejando entrever que esta exclusión se conju-
ga con modalidades de inclusión diferencial que permiten
el ingreso de extranjeros en el territorio bajo el cual el
poder ejerce su soberanía -ya sea en su forma de Estado
nacional o como formación regional, en este caso, la Unión
Europea-. En virtud de esto, la inclusión y la exclusión son
categorías que para Mezzadra están en íntima relación con
el mercado del trabajo, ya que responden a las demandas
de mano de obra11
.
En la exclusión de la que es víctima el migrante existe
un fuerte componente de racismo cultural. Basta mencionar
que la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discrimina-
ción Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia
10 Los modelos de “integración y “asimilación” de las y los migrantes estudia-
dos por P. Han (2000) sobre la base de los análisis teóricos y las políticas
contemporáneas, evidencian la tendencia a la asimilación homogeneizadora
de todos ellos, tendencia compatible cuando no generadora de exclusiones.
Como el texto está en alemán, debo a la Dra. A. Bonilla esta referencia.
11 El tratamiento de Mezzadra acerca de la modalidad de inclusión diferencial se
abordará en el apartado “La tesis de Sandro Mezzadra sobre la autonomía de
las migraciones y la ciudadanía” del Capítulo 3 de la presente tesis.
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(2001) -más conocida como Declaración de Durban-, señala
que la xenofobia contra los no-nacionales constituye una
de las principales fuentes del racismo contemporáneo. La
Declaración subraya la responsabilidad que tienen los Esta-
dos de proteger los derechos humanos de los migrantes que
se hallan bajo su jurisdicción y de salvaguardar y proteger a
los migrantes contra actos ilícitos o violentos, en particular
los actos de discriminación racial y los delitos cometidos
por motivos racistas o xenófobos, por parte de individuos
o de grupos, destacando la necesidad de que se les dé un
trato justo, imparcial y equitativo en la sociedad y en el
lugar de trabajo.
Ahora bien, este racismo del que es víctima el migrante
no alude de manera directa a la diferencia racial ni a la
existencia de razas biológicamente determinadas. Los dis-
cursos biologicistas sobre las razas han perdido vigencia y
actualmente se cuenta con legislaciones antirracistas tanto
a nivel nacional como internacional que deslegitiman ese
tipo de discurso racista. La figura del migrante atravesando
las fronteras de resguardo de las comunidades imaginadas y la
amenaza que significa su presencia para la etnicidad ficticia,
dan lugar al funcionamiento de un racismo de tipo cultura-
lista y diferencializante que sustituye la noción de raza por
la de inmigración. Se trataría de un racismo sin razas cuyo
tema dominante no es la diferencia racial de tipo biológica,
sino el carácter insoslayable de las diferencias culturales
(Balibar, 1991:31-45). Al respecto, Balibar observa que
“[…] la cultura puede funcionar también como una naturale-
za, especialmente como una forma de encerrar a priori a los
individuos y a los grupos en una genealogía, una determina-
ción de origen inmutable e intangible” (Balibar, 1991: 38).
Este tipo de práctica constituye un racismo culturalista:
se vale de nociones esencialistas de la cultura, según las
cuales los individuos como parte de un grupo cultural son
portadores de una única cultura con rasgos firmemente
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determinados y permanentes. La cultura del otro estaría así
signada por concepciones del mundo y prácticas culturales
muchas veces incompatibles con la de la supuesta cultura
homogénea de acogida. Este tipo de racismo se denomina
también, como se señala más arriba, racismo diferencialista
ya que enfatiza el peligro de la supresión de las distancias
culturales y de la mezcla con poblaciones provenientes de
la migración debido a la conflictividad que aparejaría un
choque entre culturas que se conciben como rígidamente
delineadas y a menudo incompatibles. Es decir que, aunque
se trate de un racismo que no alude a razas, introduce de
manera subrepticia un sentido biologicista en las diferen-
cias culturales, y en este sentido considera como esenciales
los rasgos culturales. Así, cancela cualquier posibilidad de
cambio o diálogo al igual que cualquier intento de construc-
ción común, modificación de concepciones, etc.
Siguiendo estas elaboraciones teóricas, resulta perti-
nente indagar si se trata de un racismo “nuevo”, irreducti-
ble a los modelos anteriores, o de una simple adaptación
de éstos al contexto actual que cuenta con legislaciones
antirracistas. Puede concluirse que ambos tipos de racismo
producen los mismos efectos en la práctica, esto es, formas
de violencia, de desprecio y de explotación que se articu-
lan en torno a alteridades estigmatizadas con la salvedad
de que en el segundo caso la noción de raza es sustitui-
da por la de cultura entendida como una esencia estática e
inmutable. Al respecto, resultan sugerentes los aportes del
filósofo y lingüista Tzvetan Todorov, quien se detiene en
la observación acerca de la continuidad entre lo físico y
lo moral en el discurso racista, es decir, en la correspon-
dencia entre características físicas y morales que postula el
racismo (Todorov, 2005: 115 y ss.). Lo que el racismo en
última instancia busca legitimar es la dominación cultural
del hombre sobre el hombre, por lo que los rasgos fenotí-
picos no alcanzan para establecer jerarquías; por eso, esta
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estrategia de dominación precisa postular una superioridad
moral, intelectual y simbólica de cierto grupo sobre otro,
esto es, una superioridad cultural.
Como ejemplo, aunque no tan reciente, pueden men-
cionarse también los resultados del estudio Migrants´ expe-
riences of racism and xenphobia in 12 EU member states ela-
borado por el European Monitoring Centre on Racism and
Xenophobia. Dicha investigación fue realizada entre 2002 y
2005 en Bélgica, Alemania, Grecia, España, Francia, Irlan-
da, Italia, Luxemburgo, Holanda, Austria, Portugal y Reino
Unido, países europeos que poseen un alto porcentaje de
migrantes.
Según este estudio, los inmigrantes experimentan prác-
ticas discriminatorias en un grado significativo: el 30% de
las y los migrantes encuestados declaró haber sido discri-
minado en materia de empleo (imposibilidad de acceder
a un empleo, promociones omitidas, hostigamiento en el
lugar de trabajo); el 25% expresó haber sufrido discrimina-
ción en su vida privada y espacios públicos (hostigamiento
en las calles, en los barrios, violencia y crímenes); el 16%
sufrió este flagelo en el ámbito de negocios y restauran-
tes (negativa de acceso a bares y restaurantes, maltrato en
negocios y tiendas); el 29% reportó haber sido discrimi-
nado en transacciones comerciales (acceso a alojamiento,
acceso a créditos o préstamos); el 18% sufrió trato discri-
minatorio en el marco de instituciones públicas; y el 25%
fue víctima de tratamiento discriminatorio en ámbitos edu-
cativos y frente al poder policial. Además, el 86% de quie-
nes sufrieron discriminación no denunció los hechos a las
autoridades, lo que indica que la exclusión sufrida por el
migrante posee implicancias de desamparo de orden obje-
tivo y subjetivo.
De lo esbozado hasta aquí sobre el tipo de exclusión
sufrida por los sujetos migrantes se desprende la necesidad
de propuestas y prácticas de ciudadanías ampliadas que se
sustenten en un modelo de ciudadanía cultural basada en una
noción dinámica de la cultura.
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Diversas corrientes filosóficas contemporáneas abor-
dan la cuestión de la dimensión cultural de la ciudadanía
con el objetivo de proporcionar respuestas a la crisis de la
concepción moderna de ciudadanía reflejada en las deman-
das de minorías étnicas y culturales. Se produce un giro
particularmente novedoso en las discusiones teóricas, que
se manifiesta especialmente en las de la filosofía y las cien-
cias políticas. Como lo expresa F. Colom:
“Mientras que la teoría liberal y socialista del último siglo y
medio veía en los grupos étnicos meros ejemplos de supervi-
vencia frente a un supuesto proceso general de homogeneiza-
ción modernizadora, en la actualidad existe la creciente con-
vicción de que estos grupos representan formas de vida social
capaces de persistir y renovarse” (Colom, 1998:58-59).
Debido a la repercusión que tuvieron en los debates
filosóficos y políticos de los últimos treinta años, hay que
mencionar las contribuciones de Charles Taylor (Taylor,
1993; Bouchard y Taylor, 2008) y de Will Kymlicka (1996),
que propusieron teorías multiculturalistas de la ciudadanía
como respuesta a las tensiones suscitadas por la multicultu-
ralidad12
particular y compleja de la sociedad canadiense13
.
Estos filósofos del multiculturalismo han sido pioneros en
vincular cultura o identidad cultural y ciudadanía. Charles
Taylor, con su defensa de la recognition, y Will Kymlicka,
mediante su propuesta de un liberal culturalism, problema-
12 Es pertinente hacer una distinción de términos. Con el término “multicultu-
ral” se hace referencia aquí al hecho de la diversidad cultural, mientras que el
de “multiculturalismo” refiere a la respuesta normativa ante este hecho
(Tovar González, 2007:164).
13 Si bien éste no es el lugar adecuado para desarrollar el tema, debe señalarse
que existe una discusión política y teórica todavía no saldada entre los
modos de entender el planteo multiculturalista canadiense (y norteameri-
cano) y la propuesta de interculturalismo quebequense, provincia en donde
siempre se interpretó el pensamiento y las políticas multiculturalistas de
Canadá como un cierto avasallamiento de los reclamos y derechos del Cana-
dá francófono efectuados sobre todo a partir de la Révolution Tranquille de
1967 (Bouchard y Taylor, 2008).
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tizan el concepto moderno de ciudadanía reconociendo la
pluralidad de hecho en la composición de las sociedades
contemporáneas y critican los intentos de homogeneiza-
ción cultural por parte de los Estados nacionales configu-
rados según el modelo moderno. Pero dada la concepción
de cultura que subyace a sus análisis, tales propuestas no
resultan adecuadas para dar cuenta del fenómeno migrato-
rio y de los reclamos por la inclusión ciudadana de las y los
migrantes (Bonilla, 2007c, 2008a).
El trabajo célebre de Taylor Multiculturalism and “The
Politics of Recognition” (Taylor, 1992) recurre a la categoría
hegeliana de “reconocimiento” (Anerkennung) y está moti-
vado contextualmente por las luchas por el reconocimien-
to de los grupos de origen francés en Canadá, sometidos
y postergados durante siglos de dominación anglosajona,
y por la insatisfacción provocada en esa provincia con la
promulgación de la Multicultural Act de 1988. Sensible a las
diferencias e identidades culturales, critica los modelos pro-
cedimentalistas liberales por su negativa a tomar en cuenta
las cuestiones referidas a la vida buena y por su rechazo
de las metas colectivas en nombre de principios abstractos
de justicia; según Taylor, dichos modelos se convierten en
intolerantes y ahistóricos y quedan inhabilitados para toda
práctica futura (Taylor, 1994: 60-61). Por su parte traduce
el derecho a la identidad cultural y moral y el reconoci-
miento de la misma con el término algo fixista de survivance
(supervivencia a través de las generaciones), que le ha valido
críticas posteriores, algunas de las cuales se indican aquí.
W. Kymlicka, en Ciudadanía multicultural, su texto bási-
co, sostiene que para dar respuesta a los conflictos susci-
tados por la diversidad cultural en el interior de los paí-
ses y evitar potenciales enfrentamientos entre las culturas
mayoritarias y las minoritarias se deben complementar los
principios liberales de los derechos humanos con una teo-
ría de los derechos de las minorías (Kymlicka, 1996: 15).
A su entender, tales conflictos se desprenden del hecho de
que no son tenidas en cuenta cuestiones centrales para el
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ejercicio de la ciudadanía por parte de las minorías cultu-
rales, tales como las lenguas, que deben aceptarse en los
tribunales y Parlamentos, la garantía de escolarización en
lengua materna para todos los grupos étnicos y naciona-
les, la conservación de zonas de origen tradicionales de los
pueblos indígenas para su exclusivo beneficio, etc.
Sin embargo, al centrarse en lo que denomina culturas
societales, semejantes a los grupos nacionales,14
tales elabo-
raciones sobre la garantía de derechos culturales no con-
templan a los grupos inmigrantes. Para Kymlicka, los inmi-
grantes poseen derecho a mantener su herencia étnica sólo
en el ámbito privado. Lo cual deja entrever en su planteo
un círculo vicioso: no se garantizan los derechos cultura-
les porque no se trata de culturas societales, y no se trata
de culturas societales porque no se garantizan los derechos
culturales.
Estas teorías, aunque sensibles al problema de los
aspectos culturales, lingüísticos y étnicos de la ciudadanía,
no toman en consideración a las y los migrantes como suje-
tos de pleno derecho. Siguiendo a Bonilla, pueden seña-
larse como sus falencias las siguientes: la incapacidad para
entender las motivaciones y causas de la emigración; el
modo deficiente de definir la relación entre, por un lado,
la formación y ejercicio de la autonomía y, por otro, el
ejercicio de los derechos culturales; y una dificultad para
apreciar de manera no esencialista pero suficiente el víncu-
lo entre el ejercicio de los derechos culturales y el de los
derechos restantes: económicos, sociales, civiles y políticos
(Bonilla, 2008a).
Seyla Benhabib, por su parte, señala en dichas teorías
una concepción esencialista y clausurada de la cultura, que
supone tres afirmaciones fuertes sin fundamento empírico:
14 Estas culturas tienden a concentrarse territorialmente, y se basan en una
lengua compartida (Kymlicka, 1996:112).
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“[…] (a) [que] las culturas son totalidades claramente deli-
neables; (b) que las culturas son congruentes con los grupos
poblacionales y que es posible realizar una descripción no
controvertida de la cultura de un grupo humano; y (c) que,
aun cuando las culturas y los grupos no se corresponden
exactamente entre sí, y aun cuando existe más de una cul-
tura dentro de un grupo humano y más de un grupo que
puede compartir los mismos rasgos culturales, esto no com-
porta problemas significativos para la política o las ‘políticas’”
(Benhabib, 2006a:27).
Según esta autora, un análisis de la cultura requiere una
distinción entre “el punto de vista del observador social”
y “el punto de vista del agente social”. El agente social es
el creador de cultura, en tanto que el observador social es
quien impone unidad y coherencia teórica sobre las culturas
observadas, con el propósito de comprender y controlar, y
no siempre es consciente de sus propios presupuestos cul-
turales y teóricos. La propuesta que defiende Benhabib, que
denomina constructivismo sociológico, en cambio considera
las culturas humanas como “constantes creaciones, recrea-
ciones y negociaciones de fronteras imaginarias entre el
nosotros y el/los otros(s)” (Benhabib, 2006a:33).
El multiculturalismo tal como es presentado por Kym-
licka y Taylor entonces, en su afán por proteger culturas
pretendidamente delineables, estáticas y homogéneas, des-
cuida el factor dinámico de la construcción cultural y des-
atiende la garantía de los derechos culturales de los migran-
tes, en tanto no pertenecen a ninguna cultura pasible de
identificar como, utilizando el término de Kymlicka, cultura
societal. A estos sujetos sólo les resta la integración y la asi-
milación, procesos que difieren, como se señaló antes, del de
inclusión, entendida en sentido fuerte.
Para sustentar teóricamente la defensa de la ciudadanía
cultural se debe partir de una concepción de la cultura que
tome en cuenta su carácter dinámico y procesual. En este
sentido, una referencia elaborada de esta noción, así como
de la de ciudadanía cultural, se encuentra en los trabajos de la
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filósofa brasileña Marilena Chauí, a los cuales se recurrirá
aquí. Chauí se ha dedicado de manera extensa al problema,
además de haber encarado la puesta en práctica de estos
desarrollos teóricos durante su gestión como Secretaria de
Cultura de San Pablo (1989-1992). Ofrece una definición
amplia y dinámica de la cultura, a la que entiende como:
“[…] la elaboración colectiva y socialmente diferenciada de
símbolos, valores, ideas, objetos, prácticas y comportamien-
tos a través de los cuales una sociedad, internamente dividida
y bajo la hegemonía de una clase social, define para sí misma
las relaciones con el espacio, el tiempo, la naturaleza y los
seres humanos” (Chauí, 2006:72).
Así, desde un punto de vista conceptual la cultura es
vista como trabajo, es decir, como un proceso de creación
que tiene en cuenta a los sujetos sociales en tanto sujetos
históricos, esto es, situados en determinadas condiciones
históricas y materiales; desde una perspectiva política, ade-
más, la cultura se presenta como un derecho de los ciuda-
danos, sin privilegios ni exclusiones.
A partir de esta definición, la ciudadanía cultural encie-
rra el doble sentido del término cultura: como un derecho
de los ciudadanos y como el resultado del ejercicio de ese
derecho, es decir, como trabajo de creación de los sujetos
culturales. En tanto derecho de los ciudadanos, el Estado
debe reconocer el derecho de acceso a las obras culturales,
el derecho de producirlas y el derecho a participar en las
decisiones sobre política cultural. Al ser reconocidos estos
derechos, el resultado será una construcción cultural fruto
de la libre creación de todos los ciudadanos, resultando un
proceso de creación dinámico y plural. De esta manera, el
Estado podrá ser concebido como producto de la cultura,
y no como productor de cultura15
. Proyectando las ideas
15 Para Chauí, en las sociedades actuales el Estado asume una función de pro-
ductor de cultura, a través de la elaboración de contenidos culturales que
buscan legitimar frente a la sociedad la ideología del grupo dominante.
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de Chauí a la problemática que es el objeto de esta inves-
tigación, se puede señalar que esta concepción del Estado
y de la ciudadanía como productos culturales proporciona
un espacio teórico para reformular el carácter dinámico
de los Estados y los límites de los modelos modernos de
Estado nacional, ofreciendo una posibilidad de respuesta a
la presencia e interpelación del migrante. Esta ampliación
de las tesis de Chauí puede realizarse mediante los recur-
sos de la filosofía intercultural, que también defiende una
concepción de cultura en términos de un “proceso concreto
por el que una comunidad humana determinada organiza
su materialidad en base a los fines y valores que quiere
realizar” (Fornet-Betancourt, 2000:14). Esta definición per-
mite visualizar que se trata de una noción de cultura que
resalta el carácter dinámico y materialmente determinado
de la constitución de las culturas y, como será tratado más
adelante, hace del diálogo intercultural una herramienta pri-
vilegiada para la construcción de ciudadanía.
1.4. Dos ejemplos contrapuestos de normativa
migratoria: la Ley Nacional de Migraciones 25.871 y la
Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo de la Unión Europea
A través de sus leyes migratorias, los Estados establecen
normas y procedimientos que rigen la admisión, el ingre-
so, la permanencia y el egreso de personas a y desde sus
Estos contenidos pueden responder a modelos de tipo folklorizante o a
políticas relacionadas con la cultura populista y la neoliberal. Todas estas
formas representan modos de dominación cultural, porque tienen como
objetivo anular el desarrollo de las culturas como espacio en el que se
manifiesten los conflictos, los diálogos, las creaciones de la sociedad. Si el
Estado es considerado como productor de cultura, y no como producto
de la cultura, no pueden ser modificados, alterados y discutidos aquellos
aspectos de su conformación que no cumplan eficazmente los objetivos por
los cuáles fueron instaurados.
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territorios nacionales. Además, los grandes bloques regio-
nales -particularmente el más institucionalizado de ellos,
la Unión Europea- también se han preocupado por regular
normativamente los flujos migratorios. A modo de ejem-
plo, el objetivo de este apartado es realizar un análisis
y comparación de dos documentos en materia migrato-
ria que manifiestan concepciones contrapuestas sobre el
fenómeno migratorio y el tratamiento que debe darse a
las y los migrantes. Por un lado se considerará la “Ley de
Migraciones Nº 25.871”, sancionada el 21 de enero de 2004
por el Senado y la Cámara de Diputados de la República
Argentina, en la que se postula y defiende por primera vez
en el mundo en una ley migratoria el “derecho humano a
migrar”16
; y por otro, la “Directiva 2008/115/CE del Parla-
mento Europeo y del Consejo de la Unión Europea relativa
a normas y procedimientos comunes en los Estados miem-
bros para el retorno de los nacionales de terceros países
en situación irregular”, aprobada y publicada en el Diario
Oficial de la Unión Europea el 16 de diciembre de 2008, en la
que el derecho a migrar se ve fuertemente restringido.
La Ley de Migraciones constituye un documento de
avanzada en la materia, ya que, como se adelantó, reco-
noce el “derecho humano a migrar”, indica explícitamente
la igualdad de derechos de las y los migrantes respecto
16 La Ley de Migraciones Nº 25.871 reemplaza a la llamada “Ley Videla”,
Decreto Ley sancionado en 1981. Este decreto, que respondía a la “Doctrina
de Seguridad Nacional” durante la última dictadura militar, reducía a su
mínima expresión los derechos de los migrantes, habilitando la detención
sin orden judicial, así como los allanamientos de hogares donde se sospe-
chaba que se encontraban migrantes irregulares, obligaba a denunciar a
aquellos extranjeros sin la documentación requerida para residir en el país,
restringía el acceso a la salud, a la educación y al trabajo de los migrantes en
situación irregular y limitaba la posibilidad de realizar los trámites de radi-
cación correspondientes a aquellos migrantes que deseaban hacerlo una vez
instalados en el territorio (Mármora, 2004:60). En virtud de este anteceden-
te, la Ley de Migraciones Nº 25.871 constituye un avance de importancia en
lo que respecta al reconocimiento de los derechos humanos de los migrantes
y sus garantías y, por sobre todo, del reconocimiento del derecho humano a
migrar.
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de los nacionales y señala como objetivo de las políticas
migratorias la regularización de los sujetos migrantes que
se hallan en condiciones de irregularidad estableciendo que
dicha condición en modo alguno será motivo de persecu-
ción o de menoscabo de derechos. La denominada “Direc-
tiva de retorno”, en cambio, constituye un documento cuyo
objetivo es establecer para la Unión Europea un mecanis-
mo tendiente a fijar una política migratoria de expulsión
y repatriación de migrantes en condición irregular. A dife-
rencia de la Ley de Migraciones argentina, cuyo objetivo es
la regularización de los inmigrantes, la Directiva europea
criminaliza la “estancia ilegal” y establece un sistema de
expulsión de los mismos.
En el “Título Preliminar”, la Ley de Migraciones Nº
25.871 establece como objetivo de la misma la integra-
ción de los extranjeros en el cuerpo social en un plano
de igualdad con los nacionales, para cumplir plenamente
con los compromisos internacionales en materia de dere-
chos humanos, integración y movilidad de los migrantes,
y eliminando de los procesos de admisión toda forma de
discriminación, racismo y xenofobia.
La Ley Nº 25.871 constituye una normativa de van-
guardia en el campo de las políticas migratorias naciona-
les e internacionales, en virtud de que en el Art. 4º del
primer capítulo postula que “el derecho a la migración es
esencial e inalienable de la persona y la República Argen-
tina lo garantiza sobre la base de los principios de igual-
dad y universalidad”. La consagración legal de tal derecho
posee dos implicancias destacables. Por un lado, constituye
un pronunciamiento favorable sobre la compleja discusión
jurídica acerca de si la migración es un derecho o no, y
si el Artículo 13 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos se refiere o no a este derecho. Por otro lado, esta-
blece la obligación del Estado de garantizar este derecho
(Ceriani Cernadas, 2004:115).
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Luego de enunciar el derecho a la migración, los derechos
de los migrantes están reafirmados por el Art. 6º que esta-
blece la igualdad de derechos entre nacionales y extran-
jeros, y son expuestos de manera explícita en los Arts. 7º
a 17º: derechos laborales; a la seguridad social; a la aten-
ción médica; a la educación; a ser informados sobre sus
derechos y obligaciones; a participar o ser consultados en
las decisiones relativas a la vida y la administración de las
comunidades donde residan, y a la reunificación familiar.
Respecto del derecho a la educación, el Art. 7º determi-
na que en ningún caso la irregularidad migratoria de un
extranjero impedirá su admisión como alumno en un esta-
blecimiento educativo y el mismo criterio rige respecto del
reconocimiento del derecho a la salud en el Art. 8º. Igual-
mente quedan protegidos los derechos laborales. Y se prevé
la participación de los extranjeros en las decisiones rela-
tivas a la vida pública y a la administración de las comu-
nidades locales donde residan (Art. 11º). A su vez, el Art.
12º tiene el objetivo de poner en consonancia las políticas
migratorias nacionales y los instrumentos internacionales
de derechos humanos. Para esto, establece que el Estado
argentino cumplimentará lo establecido en los documentos
que hayan sido por él ratificadas. El Art. 30º establece que
podrán obtener el Documento Nacional de Identidad los
extranjeros con permanencia permanente o temporaria, los
“refugiados” y los “asilados”.
Respecto de la expulsión, que como se expondrá a
continuación constituye una práctica central en la política
migratoria de la Unión Europea, la Ley Nº 25.871 dispo-
ne que los extranjeros no podrán ser expulsados salvo por
razones definidas en la legislación nacional vinculadas a
prácticas delictivas claramente tipificadas y con sujeción a
un número de salvaguardias que se establecen. Respecto de
la “Ley Videla” anterior, que otorgaba a la Dirección Nacio-
nal de Migraciones y a la policía migratoria auxiliar plenas
facultades para ordenar y ejecutar detenciones de migran-
tes en situación irregular, así como la posterior expulsión
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del país sin intervención alguna del Poder Judicial (Ceria-
ni Cernadas, 2004:121), la nueva ley constituye una clara
mejora. En el Art. 61º, la ley actual establece que toda deci-
sión de expulsión por parte de la DNM posee un carácter
suspensivo, y la persona conserva su derecho a interponer
los recursos administrativos correspondientes a fin de soli-
citar la revocación de la decisión de la autoridad migratoria.
Es decir que se ha eliminado con esta ley la expulsión como
decisión de ejecución administrativa, porque el efecto de
la decisión expulsiva es suspensivo y para su ejecución se
requiere la intervención y decisión judicial.
El caso de la política migratoria de la Unión Europea
es opuesto. La normativa está acuñada sobre la base de la
criminalización de la “estancia ilegal”, el funcionamiento de
un sistema de expulsión de los migrantes en situación irre-
gular y un enfoque utilitarista y economicista del fenómeno
de la migración. La normativa en común sobre el control
fronterizo de la política migratoria de la Unión Europea
establece una distinción entre la migración interna y la
migración externa al “espacio Schengen”. El espacio y la
cooperación Schengen se basan en el denominado Tratado
de Schengen17
de 1985, que constituyó uno de los pasos más
importantes en la historia de la construcción de la Unión
Europea, cuando Francia, Alemania, Bélgica, Luxemburgo
y los Países Bajos firmaron este primer acuerdo sobre la
base del cual se elaboró un Convenio que entró en vigor
en 1995. En la actualidad el Espacio Schengen abarca a los
Estados miembros de la Unión Europea18
, y el denominado
“acervo Schengen”, con el que se designan los convenios y
17 Schengen es la ciudad de Luxemburgo donde fue firmado el Acuerdo homó-
nimo el 14 de junio de 1985.
18 Aunque no todos los países de la Unión son miembros del Espacio, ya sea
porque no desean suprimir los controles en sus fronteras con otros países,
como en el caso de Reino Unido e Irlanda, o porque se considera que aún no
cumplen los requisitos para tal fin, como en los casos de Bulgaria, Rumania
o Chipre.
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las decisiones aprobadas en el seno de su comité ejecutivo,
fue integrado al Derecho de la Unión Europea a través del
Tratado de Amsterdam del año 1997.
El objetivo del Tratado de Schengen es la supresión
de los controles fronterizos entre los Estados miembros
de modo de permitir la libre circulación de ciudadanos de
dichos Estados. Pero la libre circulación de personas en
el interior del espacio de la Unión Europea tiene como
anverso una política particularmente restrictiva respecto de
la circulación y el traspaso de las fronteras exteriores del
Espacio Schengen. La admisión de nacionales de terceros
países19
a efectos de empleo se lleva a cabo de manera dife-
rente en cada Estado miembro, ya que es regulada por su
legislación nacional. Pero el objetivo de la Unión Europea
es armonizar las distintas legislaciones nacionales creando
una política de inmigración común. El Tratado de Ams-
terdam colocó las políticas de naturalización, inmigración,
refugio y asilo dentro de la UE en el Tercer Pilar del Dere-
cho Europeo, iniciando así una política de coordinación20
.
En junio de 2008, el Parlamento Europeo aprobó la
Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a pro-
cedimientos y normas comunes en los Estados miembros para
el retorno de los nacionales de terceros países que se encuen-
tren ilegalmente en su territorio, comúnmente conocida como
19 Por “nacional de un tercer país” se entiende cualquier persona que no sea
ciudadano de la Unión Europea, esto es, migrantes provenientes de países
que no integren dicha comunidad.
20 El Primer Pilar refiere a leyes y reglamentaciones de alcance en toda la
Unión Europea (UE); el Segundo Pilar concierne a medidas de seguridad
común y cooperación, en particular aquellas correspondientes a la crimina-
lidad y a la lucha contra el narcotráfico; el Tercer Pilar es definido como
derecho intergubernamental y está sujeto a acuerdo discrecional y cooperación
al igual que las convenciones de derecho público internacional. Si bien los
países miembros de la UE retienen la discrecionalidad soberana sobre sus
políticas de inmigración y asilo, el Tratado de Amsterdam incrustó las polí-
ticas de inmigración y asilo en el marco de la UE (Benhabib, 2005:109).
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Directiva de retorno21
. Dicho texto contiene una política
común de inmigración dirigida a los nacionales de terce-
ros países que se encuentren ilegalmente en el territorio
de un Estado miembro de la Unión Europea y busca que
los Estados pongan fin a la estancia ilegal de nacionales
de terceros países por medio de procesos de retorno. Para
esto establece normas comunes sobre retorno, expulsión,
uso de medidas coercitivas, internamiento y prohibición de
entrada a los migrantes que se encuentren en el territorio
de manera irregular.
El Art. 20º establece que los Estados miembros deberán
incorporar al derecho nacional las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas necesarias para dar cum-
plimiento a lo establecido en dicha directiva, a más tardar,
el 24 de diciembre de 2010.
Según las definiciones formuladas en el Art. 3 de la
directiva, por “estancia ilegal” se entiende la presencia en
el territorio de un Estado miembro de un nacional de un
tercer país que no cumple o ha dejado de cumplir las con-
diciones para la entrada, estancia o residencia requeridas
en ese Estado miembro. El retorno significa el proceso de
vuelta, ya sea por acatamiento voluntario o de modo for-
zoso, al país de origen, a un país de tránsito, o a un tercer
país en el que el migrante pueda ser admitido. Según las
consideraciones preliminares de la directiva, en los casos
en que no hubiera razones para creer que con ello se difi-
culte el objetivo del procedimiento de retorno, los Estados
deben preferir el retorno voluntario al forzoso y conceder
un plazo para la salida voluntaria. Durante este plazo, para
evitar el riesgo de fuga, las autoridades podrán imponer
21 Las Directivas de la Unión Europea son actos normativos dispuestos por el
Consejo de la Unión Europea o la Comisión Europea (órganos con poder
legislativo). La Directiva de Retorno fue presentada por la Comisión Euro-
pea en 2005 y fue aprobada por el Parlamento el 18 de junio de 2008. Debi-
do a que las Directivas de la Unión Europea consisten en normas que los
Estados deben incluir en sus legislaciones, los Estados miembros deberán
ajustar sus leyes nacionales a esta Directiva.
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al migrante determinadas obligaciones, tales como presen-
tarse periódicamente a las autoridades, el depósito de una
fianza adecuada, la retención de documentos o la obligación
de permanecer en un lugar determinado (internamiento a
efectos de la expulsión). La expulsión es la ejecución de la
obligación de retornar, es decir, el transporte físico fuera
del país expulsor. El contenido de la Directiva de retorno
denota una creciente criminalización de la migración. La
estancia ilegal pone al migrante en riesgo de ser expulsado,
previo paso por un proceso de detención e internamien-
to de orden casi carcelario. Es de destacar que la decisión
de los Estados miembros de expulsar a un migrante puede
quedar en manos de una instancia administrativa, esto es,
no judicial, al igual que el internamiento.
Lejos del propósito de la Ley de Migraciones Nº
25.871, que consiste en un reconocimiento del derecho a
migrar y de los derechos de los migrantes independien-
temente de su estatuto documentario regular o irregular,
la Directiva de retorno constituye una restricción de tales
derechos. La concepción subyacente a la directiva parece
nutrirse de un enfoque utilitarista y economicista del fenó-
meno migratorio por parte de la Unión Europea, en tanto
los criterios para aceptar o rechazar la inmigración están
íntimamente relacionados con los vaivenes del mercado de
trabajo. Para ilustrar esto cabe hacer mención de la “Comu-
nicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Con-
sejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité
de las Regiones”22
, del 17 de junio de 2008, denominada
“Una Política Común de Emigración para Europa: Princi-
pios, medidas e instrumentos” que establece que la políti-
ca común europea en materia de inmigración tiene como
finalidad asegurar que la inmigración legal contribuya al
desarrollo socioeconómico de la Unión Europea. De este
modo se lleva a cabo una distinción entre migrantes deseables
22 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUri-
Serv.do?uri=COM:2008:0359:FIN:ES:DOC
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y migrantes indeseables, de modo que la lógica indicaría que
la inadecuación de un migrante respecto de las necesidades
de la Unión Europea lo forzaría a la clandestinidad y a
una criminalización de su condición por ejercer su derecho
humano a migrar. El documento citado expresa la conve-
niencia de establecer una adecuación entre las necesidades
de la Unión Europea y las cualificaciones de los migrantes:
“la inmigración con fines económicos debe responder a una
evaluación de los mercados laborales de la UE basada en las
necesidades, que tenga en cuenta todos los sectores y niveles
de cualificación para mejorar la economía europea basada en
los conocimientos, incrementar el crecimiento económico y
hacer frente a los requisitos del mercado laboral” (2008:6)
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2
La migración como derecho
2.1. Introducción
En el Capítulo 1 fue presentada la problemática del fenó-
meno migratorio y las dificultades de la noción moderna
de ciudadanía para dar respuesta a las demandas de inclu-
sión que conlleva dicho fenómeno. En este Capítulo 2 se
estudiarán las propuestas de inclusión del migrante presen-
tadas por Sandro Mezzadra, Seyla Benhabib y Raúl Fornet-
Betancourt, las cuales se cimentan respectivamente sobre el
desarrollo de tres derechos concebidos como implícitos en
el sistema conocido de derechos humanos: el derecho de fuga,
el derecho a pertenecer y el derecho a migrar.
2.2. Sandro Mezzadra y el derecho de fuga
Los aportes teóricos de Sandro Mezzadra al estudio de la
relación entre el fenómeno migratorio y la ciudadanía en
la Modernidad tardía se plantean desde la perspectiva de
un análisis de la dimensión subjetiva de los procesos migra-
torios. En este contexto, Mezzadra caracteriza y define el
derecho de fuga ejercido por los sujetos que deciden migrar,
y desde estas bases reelabora la noción de la ciudadanía.
En el marco de un enfoque crítico del capitalismo, la
aplicación teórica de la categoría de fuga le permite al autor
diferenciar su enfoque del fenómeno migratorio moderno
y contemporáneo de aquellos análisis clásicos que reducen
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las causas de las migraciones a factores puramente objetivos
de naturaleza económica o demográfica. Éstos parecerían
reducir la migración a un mero movimiento natural, espon-
táneo y necesario. Son análisis que suelen ir reforzados por
el empleo de metáforas tales como “aluvión” o “catarata”.
Al optar por las motivaciones subjetivas en cambio, Mezza-
dra se propone subrayar el carácter social del movimiento
migratorio y la potencia o poder de cambio y de construc-
ción de nuevas ciudadanías que tienen los migrantes.
Derecho de Fuga. Migraciones, ciudadanía y globalización
comienza tratando textos juveniles de Max Weber dedica-
dos al estudio de la cuestión agraria en las provincias pru-
sianas orientales hacia fines del siglo XIX1
. Estos escritos
son considerados por Mezzadra precursores de su propio
enfoque de las migraciones como movimientos sociales y del
tratamiento de la conexión entre el desarrollo del capitalis-
mo y la constancia de flujos migratorios pretendidamente
controlables. Los trabajos de Weber toman en cuenta las
migraciones llevadas a cabo por los campesinos alemanes
del este hacia los distritos industriales del oeste y el con-
siguiente flujo de trabajadores polacos de ciudadanía no
prusiana hacia aquellas tierras que la migración había deja-
do sin mano de obra (Mezzadra, 2005:57-77). Interesado
fundamentalmente por las prácticas de abandono del mun-
do precapitalista y el crecimiento del capitalismo con el
consiguiente desarrollo de la autonomía individual, Weber
centra su atención en los campesinos prusianos y desdeña
la situación de los polacos inmigrados -no sin un matiz de
racismo-. Mezzadra, sin embargo, identifica en estos análi-
sis una primera emergencia de la consideración por moti-
vaciones de orden subjetivo en los procesos migratorios
(Weber hacía en sus textos referencia a “ilusiones” y “bases
psicológicas” como fuerzas decisivas para las transforma-
ciones de las condiciones de vida anteriores llevadas a cabo
1 Se trata de las investigaciones de Max Weber realizadas por encargo del
Verein für Sozialpolitik y de escritos y discursos de los años 1892 a 1899.
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por dichos trabajadores agrícolas al ingresar en medios
urbanos) y en este sentido, los textos de Weber contribuyen
a su hallazgo de la categoría de derecho de fuga.
La fuga constituye un gesto volitivo de sustracción. Su
campo semántico abarca desde el concepto de deserción
hasta la imagen del fugitivo, de la travesía, o incluso la eva-
sión, dependiendo de los contextos en los que sea utilizado
el término. Al aplicarse a la figura del migrante se convierte
en una categoría política central que permite dar cuenta
de la dimensión subjetiva de los procesos migratorios. El
migrante se fuga, esto es, lleva a cabo una determinación
subjetiva de ciertas condiciones objetivas de orden económi-
co, social, político o cultural que le resultan apremiantes.
Ahora bien, cuando Mezzadra utiliza el concepto de
fuga vinculado al fenómeno migratorio, consigue poner de
relieve los siguientes aspectos del problema.
En primer lugar, se destaca la irreductible individua-
lidad de estos sujetos, debido a la expresión de voluntad
que la fuga supone. Al relacionar dicho movimiento con el
ejercicio de una elección personal, Mezzadra se propone
confrontar con las representaciones habituales del migrante
como un sujeto débil e incapaz de acción, vale decir pasivo,
para dar cuenta, en cambio, de la capacidad de empodera-
miento de los mismos, de su creatividad social y de la fuerza
con la que, a través de su presencia y acciones, ponen en
cuestión a las sociedades de acogida. Sin embargo, subrayar
el aspecto subjetivo de las migraciones no implica subesti-
mar las causas objetivas que ocasionan dichas movilidades.
La fuga constituye una salida, un abandono de condiciones
de vida apremiantes que dificultan la existencia, tales como
la pobreza, los desastres ambientales y las persecuciones
políticas, religiosas o étnicas, en busca de mejoras en la
calidad de vida. Fugarse, entonces, es un derecho. El autor
no expresa explícitamente por qué fugarse es un derecho,
pero se desprende de su planteo que, si existen derechos
reconocidos del ser humano, rechazar mediante la fuga un
medio que no garantiza su goce constituye un derecho, ya
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que es una acción voluntaria de búsqueda de las condiciones
que permitan una existencia bajo la plena vigencia de los
derechos humanos. La alusión a la individualidad manifes-
tada a través del ejercicio del derecho de fuga tiene como
objetivo, además, evitar la reducción del migrante a típico
exponente de una cultura o una etnia, lo cual ha conducido a
los estudiosos a etnicizar su figura y la de las migraciones
en general, anulando la posibilidad de dar cuenta de los
procesos de producción, reproducción y transformación de
la identidad de los migrantes (Mezzadra, 2005:45-46).
En segundo lugar, se destaca el hecho de que los
migrantes poseen conciencia de este derecho de fuga, así
como de su ejercicio, y esto pone en evidencia la natu-
raleza política de las disputas actuales sobre migraciones
(Mezzadra, 2005:111). La figura del migrante es considera-
da por Mezzadra, entre otros autores, como paradigmática
respecto de la contradicción entre la libertad de circulación,
que se celebra como uno de los pilares de la civilización
moderna, y la acción de diversas barreras y confines que
corresponden a específicas técnicas de poder empeñadas
en obstruir tal movimiento para convertirlo en funcional
a los sistemas hegemónicos (Mezzadra, 2005:45). A su vez,
este tratamiento permite ubicar al migrante en el centro de
las contradicciones del capitalismo. Tal como expone en el
segundo capítulo de Derecho de fuga, la historia del siste-
ma de producción capitalista está signada por dos aspectos
contradictorios entre sí: por un lado, la celebración de la
movilidad del trabajo como liberación de las cadenas feuda-
les y locales gracias a la instauración de la relación salarial;
y por otro, la institución de diversos sistemas de control
del movimiento representado por la contractualización de
las relaciones laborales.
Estas cuestiones abren el camino para la defensa por
parte de Mezzadra de la tesis de la autonomía de las migra-
ciones, que será tratada en el apartado correspondiente del
presente trabajo de investigación.
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Tras este breve recorrido, puede señalarse que el méri-
to del desarrollo teórico de Mezzadra acerca del derecho
de fuga radica en el reconocimiento del migrante como un
sujeto con capacidad y derecho de realizar demandas, capa-
cidad que enfatiza la potencia, fortaleza y resistencia de
los migrantes para abandonar sus condiciones de existencia
originales y pugnar por atravesar las diversas barreras que
afrontan en su tránsito e ingreso a nuevas condiciones de
vida. Resulta un indiscutible aporte su tratamiento acerca
de la manera en que la figura del migrante permite manifes-
tar la contradicción entre la libertad de movimiento preco-
nizada como pilar de la civilización moderna y la prolifera-
ción de confines empeñados en obstruir tal desplazamiento.
Sin embargo, es posible señalar algunos aspectos que
resultan deficitarios. El tratamiento de Mezzadra, al supo-
ner del lado del migrante una plena autonomía, parece
hacer caso omiso o minimizar el hecho de que los migrantes
están siendo compelidos por situaciones apremiantes. Al
trabajar la temática poniendo excesivo énfasis en el aspecto
de la autonomía del migrante de modo de confrontar con la
imagen del migrante como sujeto débil, desdeña la cuestión
de la vulnerabilidad que diversos estudios señalan como cen-
trales en un tratamiento de la cuestión migratoria, debida a
la íntima relación que supone con la cuestión de la exclusión
de la ciudadanía de dichos sujetos. A su vez, el énfasis en la
autonomía individual del sujeto migrante conduce al autor
a hacer omisión de la cuestión cultural que impregna los
distintos aspectos del complejo fenómeno migratorio y la
exclusión de la que el migrante es víctima. En este sentido,
por otro lado, al partir de los textos de Weber, Mezzadra
pareciera tomar en cuenta la historia de un cierto tipo de
migrantes, los de la Alemania occidental, que lograron posi-
cionamientos ventajosos en la sociedad de acogida, lo cual
se ejemplifica a través de la posibilidad de participación
política, de integración y de convertirse en propietarios. Es
posible que esto implique arrastrar deficiencias al momento
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de tomar en cuenta la vulnerabilidad del migrante, tanto
respecto de su situación de origen como de sus condiciones
de ingreso a las sociedades de destino.
2.3. Seyla Benhabib y el derecho a pertenecer
Como respuesta a las problemáticas ético-políticas suscita-
das por la contradicción entre el contenido de las declara-
ciones de derechos humanos y la defensa del derecho sobe-
rano de los Estados a controlar tanto sus fronteras como
la cantidad, composición y estatuto ciudadano de quienes
son admitidos dentro de ellos, Benhabib desarrolla el dere-
cho a pertenecer.
La pertenencia a la que hace referencia este derecho es
la pertenencia política, es decir el derecho que corresponde a
todos y cada uno de los seres humanos en su condición de
ciudadanos. Sin embargo, cada Estado define los principios
y prácticas para la incorporación de forasteros y extranje-
ros de diferente tipo (inmigrantes, refugiados, asilados, etc.)
en las instituciones políticas existentes (Benhabib, 2005:13).
En este sentido, el derecho de pertenencia política, con-
siderado en toda su extensión, implica por parte de los
Estados la obligación de establecer procedimientos claros a
través de los cuales los extranjeros y los foráneos residentes
puedan convertirse en ciudadanos del Estado en cuestión.
Benhabib reconoce en la noción de soberanía el derecho de
un pueblo a controlar sus fronteras y a definir los proce-
dimientos para admitir a los extranjeros en su territorio,
pero sostiene sin embargo que en un sistema democrático
liberal dichas reivindicaciones de soberanía deben atenerse
a los derechos humanos que corresponden a los individuos,
no en virtud de ser o no ciudadanos, sino en tanto seres
humanos (Benhabib, 2006a:246).
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Como antecedente de su desarrollo del derecho a perte-
necer, Benhabib encuentra el tratamiento que hace Hannah
Arendt del derecho a tener derechos en Los orígenes del totali-
tarismo. Esta autora identifica la toma de conciencia sobre
la existencia de este derecho con la aparición de millones
de refugiados, extranjeros deportados y pueblos sin Estado
durante las dos Guerras Mundiales, como consecuencia del
colapso del sistema de Estados nacionales en Europa. La
razón es que el no tener Estado, o la pérdida de nacionali-
dad, equivalía en ese momento no sólo a la pérdida de la ciu-
dadanía, sino a la pérdida de los derechos humanos (Arendt,
1994:375-378). Benhabib, por su parte, interpreta la fór-
mula arendtiana del derecho a tener derechos como un “dere-
cho a ser reconocido por los demás como persona a quien
corresponden derechos en general” (Benhabib, 2005:50), y
de ese modo se afirma el derecho a pertenecer a alguna
comunidad organizada a través de la cual la posesión de
derechos sea reconocida y pueda ejercerse. De este modo,
el derecho a tener derechos puede considerarse el primer y
básico estadio del derecho, que corresponde al derecho de
las personas a convertirse en miembros de una sociedad, del
cual depende, en segunda instancia, el estadio de derecho
consecuente, vale decir, los derechos que corresponden a la
persona luego de tal reconocimiento, esto es, determinados
derechos jurídico-civiles (Benhabib, 2005:50 y ss.).
Ahora bien, en la actualidad, la situación del migran-
te expulsado de su lugar de origen debido a que se le ha
tornado insostenible la subsistencia -sea por razones eco-
nómicas, políticas u otras- y que se encuentra con nor-
mas de admisión restrictivas en un nuevo Estado presenta
similitudes con la situación de aquellas personas que en
el período de entreguerras se vieron carentes de Estado a
causa de su disolución política o de expulsiones masivas. El
derecho a tener derechos reclama por el derecho de todo ser
humano a pertenecer a una comunidad y, por consiguiente,
dada la configuración mundial ordenada en Estados terri-
torialmente delimitados, por el derecho a que un Estado
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garantice el goce de los derechos humanos del migrante
que ingresa en él. Esto implica, para Benhabib, que debe
existir un procedimiento o posibilidad a través del cual los
extranjeros se conviertan en ciudadanos del Estado en cues-
tión, aunque cada ente político pueda disponer de proce-
dimientos diferentes para ello. Lo objetable, a entender de
la autora, sería la ausencia de algún tipo de procedimiento
de incorporación (que para Benhabib se da por naturali-
zación) o que la misma fuera restringida sobre la base de
razones de índole religiosa, étnica, racial o de preferencia
sexual, violando de este modo el derecho a pertenecer (Ben-
habib, 2005:105). Ahora bien, esto permite entrever enton-
ces que el derecho a pertenecer, tal como es presentado por
Benhabib, no posee un alcance ilimitado, en tanto en los
órdenes políticos actuales queda subordinado al derecho
de los Estados a establecer procedimientos de admisión.
Esto implica disminuir el carácter automático de la admi-
sión que parece derivarse de manera necesaria cuando se
estudian los alcances del derecho a pertenecer. Tomando en
cuenta esta situación, Benhabib se pregunta sobre los tipos
de prácticas inmigratorias, de naturalización y de ciudada-
nía que serían compatibles con el compromiso de defender
los derechos humanos asumido por las democracias libe-
rales. Ella sostendrá al respecto una postura que propone
un término medio entre el universalismo radical de la polí-
tica de fronteras abiertas y las perspectivas de ciudadanía
republicana densa, que articulan criterios más estrictos de
incorporación y ciudadanía para los extranjeros (Benhabib,
2006a:246 y ss.).
Consecuente con su enfoque filosófico general, la per-
tenencia política es abordada por Benhabib desde el punto
de vista de la ética discursiva, cuya premisa básica, según
se recordó en la Introducción, sostiene que la validez de
las normas y arreglos institucionales normativos es dada
por el acuerdo argumentativo de todos los interesados y
afectados por estas normas (Benhabib, 2005:20). El derecho a
la pertenencia, por consiguiente, también se relaciona con la
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participación de los sujetos implicados en tanto interlocu-
tores de un diálogo constitutivo de las normas para regular
tal pertenencia. Sólo así puede concebirse y darse en la
práctica la llamada pertenencia justa. De este modo, la defen-
sa que hace la filósofa del derecho a pertenecer se basa en el
reconocimiento de cada individuo como un ser que merece
respeto moral, o sea, un ser cuya libertad comunicativa debe
ser reconocida por todos los demás integrantes de la comu-
nidad moral y de derechos. En este sentido, la posición
filosófica de la ética discursiva no puede ignorar que hay
una tensión entre los límites de la comunidad moral y los
límites territoriales y las fronteras de los Estados nacionales
(Benhabib, 2006a:239). Es decir que la tensión constitutiva
entre las reivindicaciones de la ciudadanía nacional y las de
los derechos humanos no se resuelve con meros desarrollos
teóricos y continúa siendo un desiderátum para las genera-
ciones presentes y futuras. Habida cuenta de las contradic-
ciones y trabas aludidas para el ejercicio de derecho a pertene-
cer, Benhabib trabaja la necesidad de iteraciones democráticas
como solución pragmática a estas dificultades. Este tópico
fundamental será abordado en el apartado correspondiente
del presente volumen.
2.4. Raúl Fornet-Betancourt y el derecho a migrar
Con el objetivo de justificar teóricamente la abolición que
las barreras de la ciudadanía nacional moderna oponen
al disfrute de los derechos humanos, los desarrollos de
Fornet-Betancourt están encaminados a tratar cuestiones
vinculadas con una sustentación posible del derecho humano
a migrar, aunque él no haga explícito este modo de enfocar-
lo. El autor defiende fuertemente el carácter pre-político de
la dignidad del ser humano, en el sentido de su prioridad
antropológica y ética respecto de los regímenes políticos y
la división en Estados nacionales vigentes. En este sentido,
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opone esta concepción a la de una ciudadanía excluyen-
te. Por lo tanto, su propuesta es universalizar los derechos
del ciudadano a todo ser humano. Como se expuso en el
apartado precedente, para Benhabib el derecho a pertenecer
implica la necesidad de que existan procedimientos a través
de los cuales los extranjeros y los foráneos residentes se
conviertan en ciudadanos de un Estado. Pero la propuesta
de Fornet-Betancourt avanza un paso más y propone diluir
la distinción entre los derechos humanos y los derechos de
ciudadanía incluyendo éstos entre los derechos humanos.
Puede verse en el enfoque de Fornet-Betancourt acerca
de la barrera de la ciudadanía una defensa del derecho humano
a migrar -si bien, como ya se mencionó, no enuncia explí-
citamente este derecho-, que debe contemplar el derecho a
ejecutar todas las fases de la migración en condiciones de
plena vigencia de los derechos humanos. El autor considera
la migración como un fenómeno permanente a lo largo de
la historia de la humanidad, que pone a quien la lleva a
cabo en una específica forma de vivir su condición humana.
En este sentido, la migración implica una situación antro-
pológica; pero, además, en el caso del migrante pobre, cuya
decisión de migrar no es mayormente voluntaria sino que
está compelida debido a que la subsistencia en su país de
origen se ha vuelto inviable por motivos socioeconómicos,
políticos o culturales (Fornet-Betancourt, 2003b, 2004a), se
convierte en una condición humana particularmente difí-
cil y precaria.
En dicha condición, los migrantes encuentran que-
brantados sus derechos humanos. Los Estados, que en la
actual configuración política mundial constituyen los res-
ponsables últimos de la garantía de los mismos, llevan
a cabo una distinción discriminatoria entre extranjeros y
nacionales. A los migrantes no se les reconocen los mis-
mos derechos que a los ciudadanos de la sociedad recepto-
ra, y los Estados se amparan en el concepto de ciudadanía
nacional para justificar legalmente la marginalización de los
migrantes (Fornet-Betancourt, 2004a:248-249).
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De esta manera, a través de la ciudadanía nacional
entendida en sentido estricto, se transgrede el principio de
igual dignidad de los seres humanos y se impide a los suje-
tos migrantes, sobre la base de su condición de migrante o
extranjero, el goce de sus derechos humanos inalienables.
Del planteo de Fornet-Betancourt se sigue que el acto de
migrar debiera ser reconocido, en cambio, como un dere-
cho de todo ser humano a buscar la subsistencia o mejorar
sus condiciones de vida, en tanto el ejercicio de este derecho
en ciertas situaciones puede implicar la necesidad de tras-
ladarse a otros Estados. El reconocimiento de un cuerpo de
derechos humanos de aplicación universal implica que estos
derechos corresponden a todos los seres humanos en toda
circunstancia, razón por la cual los Estados deben recono-
cer el derecho a migrar de modo de responsabilizarse por
aquellos sujetos que se encuentran en tal condición huma-
na, sin distinción de estatuto ciudadano alguno.
Reconstrucción del derecho humano a migrar a partir de
la normativa internacional:
En línea con lo que sugiere el planteo de Fornet-
Betancourt, a continuación, se presenta una reconstrucción
posible del derecho humano a migrar a partir de la normativa
internacional vigente.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos
de 1948 en su Artículo 13 proclama el derecho a circular
libremente en el interior de un Estado y a salir y regresar al
territorio del mismo. El Pacto Internacional sobre los Dere-
chos Civiles y Políticos, en su Artículo 12 establece que este
derecho de circulación no podrá ser objeto de restricciones,
salvo cuando estas se hallen previstas en la ley, sean nece-
sarias para proteger la seguridad nacional, el orden público,
la salud y la moral públicas o los derechos y libertades de
terceros. Estos artículos establecen de este modo el derecho
a circular libremente por un Estado y el derecho a emigrar,
esto es, a abandonar el territorio de un Estado. Ahora bien,
ni en la Declaración Universal de los Derechos Humanos,
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ni en el Pacto Internacional sobre los Derechos Civiles y
Políticos, ni en el Pacto de Derechos Sociales, Económicos
y Culturales se formula explícitamente un derecho humano
a la inmigración. Las convenciones y tratados reconocen a
toda persona el derecho a trasladarse y a instalarse libre-
mente al interior de un Estado para mejorar las condiciones
de vida. Además, garantizan los derechos al trabajo, a la
educación y la cultura, a la alimentación, vivienda y vestido
adecuados y a la salud, así como la igualdad ante la ley.
Pero no se menciona el derecho de cada persona a trasla-
darse al territorio de otro Estado, asentarse, crear condi-
ciones de vida y trabajar honestamente en el mismo. Sin
embargo, de la combinación de los derechos reconocidos en
los documentos internacionales jurídicamente vinculantes
puede derivarse en buena lógica que si todo ser humano
tiene derechos entro de un Estado, y también tiene derecho
a ausentarse de dicho Estado, en tanto el mundo está con-
formado políticamente por diversos Estados, se sigue que
tiene también el derecho a hacer ingreso en otros Estados
diferentes (Vior, 2004:112)
De esta argumentación se deriva que el derecho humano
a migrar tiene fundamento en los tratados internacionales
de derechos humanos, y por tal motivo los Estados miem-
bros deberían adoptar medidas que permitan el libre movi-
miento y asentamiento de personas en sus territorios.
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3
Recientes propuestas de ciudadanías
amplias
3.1. Introducción
Luego de postular un derecho humano a la fuga, un derecho
humano a pertenecer y un derecho humano a migrar, resta dise-
ñar propuestas de ciudadanías inclusivas que los garanticen.
Si se desea superar la conflictiva relación entre el univer-
salismo de los derechos humanos y el particularismo de la
pertenencia es preciso encontrar modos de ciudadanía que
garanticen la inclusión, de modo de garantizar el derecho a
tener derechos: que es fundamento del derecho a migrar, y
que es posible de efectivizar si se delinean propuestas que
obliguen a los Estados a garantizar los derechos de quienes
se encuentren en su territorio independientemente de su
origen. A continuación, se presentará el modo en que los
tres autores formulan sus propuestas, y se señalarán sus
alcances y deficiencias. Se comprenderá la inclusión como
un proceso diseñado para permitir y lograr la plena par-
ticipación de todos en la vida económica, social, política y
cultural de una comunidad o sociedad determinada1
.
1 Se toma la definición de inclusión aportada por el informe de Unesco People
on the move. Handbook of selected terms and Concepts, que resulta adecuada para
la línea sostenida en el presente trabajo. Debe diferenciarse este término de
conceptos como asimilación o integración, que refieren a la adaptación de un
grupo étnico o social -usualmente minoritario- a otro -usualmente
mayoritario-, perpetuando relaciones de dominación, ya que estos términos
suponen el abandono de las prácticas originarias de los sujetos como condi-
ción de acceso a la ciudadanía.
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3.2. La tesis de Sandro Mezzadra sobre la autonomía
de las migraciones y la ciudadanía
Mezzadra no subestima las causas objetivas de las migra-
ciones, tales como las leyes de oferta y demanda que gobier-
nan la división internacional del trabajo, las condiciones de
pobreza, los desastres ambientales, las persecuciones polí-
ticas, religiosas o étnicas; al contrario, considera que indu-
dablemente están a la base de las motivaciones de la migra-
ción. Pero con su desarrollo de un derecho de fuga propone
poner en cambio de relieve las determinaciones subjetivas
de la decisión de migrar. Esto le permite desarrollar su tesis
de la autonomía de las migraciones, que pone en considera-
ción aquellos aspectos que, excediendo las causas objetivas,
provienen más bien de las determinaciones subjetivas que
originan las migraciones.
La utilización del término autonomía responde a su
caracterización del mencionado derecho de fuga. Este dere-
cho es presentado de tal modo que sólo puede ejercerlo
un sujeto autónomo que realiza elecciones personales. La
tesis de la autonomía de las migraciones, entonces, saca al
migrante de su papel subordinado de víctima, para poner
de manifiesto las prácticas activas de subversión de diversos
órdenes que están implícitas en el gesto mismo del atrave-
samiento de confines.
A partir del tratamiento de la categoría del derecho de
fuga que se ha expuesto en el apartado correspondiente del
presente trabajo, Mezzadra señala la figura del migrante
como paradigmática respecto de la contradicción entre la
libertad de movimiento, que se celebra como uno de los
pilares de la civilización moderna, y la acción de barreras
y confines que, según el autor, corresponden a específicas
técnicas de poder (Mezzadra, 2005:45). A través del ejerci-
cio del derecho de fuga, el migrante es “la figura predestinada
a padecer sobre la piel los efectos más duros de embridar la
libertad” (Mezzadra, 2005:91).
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Los confines que el migrante atraviesa son tratados
por Mezzadra desde dos puntos de vista: por un lado, los
confines propios del mercado laboral tal como se desarrolla
en el sistema capitalista y, por otro, los confines de orden
político, ligados al acceso a la ciudadanía. Ambos aspectos
están íntimamente relacionados y se co-implican2
.
El primer tipo de confín es abordado por el autor a
partir de la distinción de dos aspectos contradictorios que
marcan la historia del sistema de producción capitalista.
Por un lado, la celebración de la movilidad del trabajo como
liberación de las cadenas feudales y locales gracias a la ins-
tauración de la relación salarial, y por otro la institución de
diversos sistemas de control sobre los movimientos del tra-
bajo3
(Mezzadra, 2005: 79-91). Para ilustrar esta contradic-
ción entre movilidad y embridamiento, Mezzadra hace alu-
sión a las elaboraciones del economista francés Yann Mou-
lier Boutang, quien pone en discusión la adecuación del
concepto de “trabajo asalariado formalmente libre” como
determinante del modelo capitalista. Sobre la base de estas
investigaciones, observa que, si se prescinde de la relevancia
crucial del control de la movilidad para el funcionamiento
del capitalismo, resultan incomprensibles las búsquedas de
garantías contra la ruptura de la relación de empleo por
parte de los trabajadores -búsquedas que se reflejan en la
contractualización de las relaciones de trabajo, el estatuto
del trabajo asalariado y los códigos laborales (Mezzadra,
2005:88). Pero, como afirma Mezzadra, “no hay capitalismo
sin migraciones” (Mezzadra, 2005:144). Justamente uno de
2 Vale aquí hacer una aclaración acerca del uso del término “confín”. Mezza-
dra utiliza este concepto desde una perspectiva que denota la diferencia res-
pecto del sentido de “frontera”. Según el autor, este término hace referencia
a un “espacio de transición” donde distintos sujetos entran en relación
poniendo en juego y modificando sus identidades. El “confín”, en cambio,
representa una línea de división y protección de espacios políticos, sociales
y simbólicos constituidos y consolidados (Mezzadra, 2005:112).
3 En los inicios del modelo capitalista, este embridamiento de la movilidad del
trabajo se refleja en la introducción de hombres y mujeres en la disciplina de
las fábricas, y perdura actualmente en los códigos laborales.
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los objetivos de utilizar el caso de las migraciones de cam-
pesinos alemanes y polacos expuestas por Weber es poner
de manifiesto una dinámica histórica estructuralmente con-
génita al desarrollo del capitalismo moderno, que se refleja
en la apología de la movilidad llevada a cabo por los migran-
tes alemanes y la condena de la movilidad de los migrantes
polacos, a través de la retórica nacionalista. Esta condena
posee un lado anverso, que se ejemplifica también a tra-
vés de las políticas migratorias alemanas y prusianas de los
siglos XIX y XX, orientadas a garantizar la disponibilidad
de fuerza de trabajo dócil y a buen precio, mientras que
obstaculizaban su establecimiento permanente en los terri-
torios alemanes (Mezzadra, 2005:81 y ss.).
Estas políticas constituyen mecanismos de control de
la movilidad de la población y del trabajo a través de la
precarización laboral, y pueden reconocerse igualmente en
la actualidad en la utilización que el capitalismo hace de la
mano de obra migrante para reducir costos de producción,
desatender demandas de los trabajadores “nacionales” bajo
la amenaza de contratación de mano de obra precarizada, y
quebrantar toda posibilidad de alianza de clase, al atribuir
a la presencia de los extranjeros la causa del desempleo, de
la falta de viviendas dignas, de la inseguridad, etc. En esto
último, el racismo cumple un rol fundamental como opera-
ción ideológica de dominación4
. En la actualidad, entonces,
el régimen migratorio de los países ricos, no apunta a la
exclusión absoluta a partir de la fortificación de las fronte-
ras, sino a utilizar económicamente esta autonomía puesta
en práctica en el cruce de confines para incluir al trabajo
migrante embridado por su clandestinización, y hacerlo así
funcional a los mecanismos del sistema capitalista.
4 Para ampliar este punto, remitirse a las elaboraciones del lingüista holandés
Teun A. van Dijk acerca de la relación entre racismo, discurso e ideología y
su elaboración por parte de las elites como modo de dominación social y de
perpetuación hegemónica (Van Dijk, 2002, 2005).
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La hipótesis del filósofo italiano es, entonces, que
“mientras la movilidad de mercancía y capitales en los tiem-
pos de globalización parece derribar todos los obstáculos,
nuevas y viejas barreras se interponen a la movilidad del
trabajo” (Mezzadra, 2005: 87). Es decir que la aparentemen-
te libre movilidad del trabajo no es más que la movilidad del
capital, que trasciende las fronteras de los Estados nacio-
nales, creando poderes y ordenamientos transnacionales,
mientras que el trabajador migrante (las migraciones son
concebidas fundamentalmente como movilidad laboral) se
enfrenta con restricciones a la libertad de movimiento, que
se manifiestan en la naturaleza exclusiva y excluyente de la
configuración nacional de la ciudadanía. A su vez, el meca-
nismo de control dedicado a proveer fuerza de trabajo dócil
y precarizada se ejerce a través de la denominada inclusión
diferencial que refiere a la ejecución de mecanismos de filtrado
y de selección de la movilidad (Mezzadra, 2007:40).
En esto consiste la ligazón que el autor considera cen-
tral entre el fenómeno migratorio, la ciudadanía, el capi-
talismo y la globalización: el control de la movilidad del
trabajo propia del sistema capitalista precisa de un control
de los movimientos migratorios, que se efectúa a través
de la vigencia de ciudadanías excluyentes. Tal como se ha
expuesto en el apartado dedicado a la temática de la glo-
balización, dicho fenómeno que comúnmente se asocia a la
nueva existencia de un espacio fluido y transitable, ha dado
lugar a la proliferación de límites, sistemas de seguridad y
fronteras físicas y virtuales.
En este punto conviene hacer referencia al tratamiento
sobre los confines y fronteras presentado por Mezzadra en
“Confini, migrazioni, cittadinanza” (2007). Allí considera la
relación entre los movimientos migratorios, la naturaleza
que los confines asumen en la actualidad, y las transforma-
ciones de la ciudadanía. Parte de lo que denomina el concepto
clásico de confín (cuyo marco es la historia de las migraciones
en Europa entre los siglos XIX y XX), y destaca la noción de
los límites territoriales como abstracciones que delimitan el
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ámbito territorial de validez del poder del Estado y la forma
de vida política de los pueblos. A partir de dichos confines
y de la distinción entre interior y exterior que establecen se
definió un preciso sistema migratorio y una relativamente
ordenada geografía de las migraciones internacionales. En
esta geografía, a la línea divisoria entre Occidente y el resto
del mundo presa de la colonialización le correspondió el
carácter de un meta-confín (Mezzadra, 2007:35)5
.
Ahora bien, según la perspectiva de Mezzadra, las dife-
rencias entre los movimientos migratorios de los últimos
años y las migraciones del pasado han dado lugar, a una
verdadera metamorfosis de los confines (Mezzadra, 2005:39):
las recientes se caracterizan por la aceleración de sus flujos,
la complejidad de su composición -ejemplificada en la cre-
ciente participación femenina- y la imprevisibilidad de sus
direcciones (Mezzadra, 2007:36; 2005:48). Esta metamor-
fosis, dicho de otro modo, consiste en la desterritorialización
de los confines, lo cual implica un desplazamiento de las
funciones típicas de control más allá de las líneas del con-
fín y una diseminación de estas funciones en el interior
del espacio que el confín debía perimetrar. Respecto de la
ciudadanía, esta transformación se manifiesta a través de la
postulación de una variedad de posiciones jurídicas dife-
renciadas (Mezzadra. 2007:40)6
5 Esta observación, inspirada en el pensamiento de Étienne Balibar, conduce a
Mezzadra a sostener que Europa constituye el lugar de nacimiento de la
noción de “frontera”.
6 Al respecto, Étienne Balibar, en Violencias, identidades y civilidad, propone un
tratamiento de las fronteras geográficas que dé cuenta del carácter multívo-
co de las mismas en relación con el propósito y el significado que asuman
históricamente. Según su perspectiva, las fronteras presentan tres rasgos
fundamentales: la “sobredeterminación”, la “polisemia” y la “heterogenei-
dad”. El rasgo de “sobredeterminación” indica que no se trata simplemente
de meros límites entre Estados, sino que dichas delimitaciones cumplen la
función de configurar el mundo; su “polisemia” indica que las fronteras
existen de distinto modo para individuos de distinta clase: no las cruzan de
igual manera un empresario de un país rico en viaje de negocios, para quien
la frontera es una “formalidad”, que un joven desempleado de un país pobre,
para quien constituye un obstáculo y un espacio en el que vivencia un senti-
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En conclusión, esta verdadera arquitectura de los con-
fines, cuya función original se mantiene, constituye otro
aspecto que, para el autor, está íntimamente relacionado
con los mecanismos de control del movimiento del trabajo
con el que el migrante debe enfrentarse en su ejercicio del
derecho de fuga. Y a su vez, este enfrentamiento del movi-
miento migratorio con los mecanismos de control de la
movilidad del trabajo propios del sistema de producción
capitalista y su reflejo en los confines de ciudadanía permite
a Mezzadra reforzar la tesis de la autonomía de las migracio-
nes. El autor considera que los elementos de imprevisibili-
dad y turbulencia que marcan los movimientos migratorios
constituyen un desafío a los movimientos de control del
trabajo, que se ejemplifica en “la intensidad de las batallas
que se desarrollan actualmente en torno a los confines”
(Mezzadra, 2005:48).
Con la tesis de la autonomía de las migraciones, entonces,
Mezzadra culmina el desarrollo de su argumentación diri-
gida a poner el foco en la subjetividad migrante para
encontrar allí las demandas subjetivas de ciudadanía que
los movimientos migratorios expresan, justamente en tan-
to que movimientos sociales (Mezzadra, 2005:94). Frente a
la proliferación de límites a la movilidad, Mezzadra resca-
ta el potencial creador y revolucionario de los migrantes
al enfrentarse a dichas barreras pergeñadas con fines de
dominación. Además, esta actitud demuestra que se trata
de sujetos autónomos con reivindicaciones de participa-
ción ciudadana.
miento de expulsión multilateral. El rasgo de “heterogeneidad” refiere a
lo desarrollado por Mezzadra, esto es, la disminución en la tendencia a la
confusión entre fronteras de tipo geográfico, político, cultural o socioeco-
nómico: dichas fronteras ya no se perciben en las fronteras geográficas que
delimitan Estados (y aquí se debería agregar sólo), sino que son percibidas en
aquellos espacios en los que se ejercen controles selectivos. De todos modos,
Balibar alude a tipos de control sanitarios o de seguridad que enlazan su
perspectiva con el tratamiento foucaultiano acerca del funcionamiento del
biopoder (Balibar, 2005).
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El enfoque planteado por Mezzadra acerca de la auto-
nomía de las migraciones posee el mérito de posicionar al
sujeto migrante como una figura cuya presencia obliga a
los Estados a pensar y repensar sus códigos de inclusión y
exclusión a partir de sus demandas. Sin embargo, su tra-
tamiento es pasible de algunas críticas. Diversos estudios
contemporáneos sobre la cuestión migratoria señalan la
necesidad de subrayar la vulnerabilidad del migrante como
una categoría indispensable para el tratamiento de la temá-
tica, vulnerabilidad que se traduce de forma más mani-
fiesta en la exclusión de la participación ciudadana plena
(Bonilla, 2009b; Bustamante 2007). Para estas perspectivas,
Mezzadra estaría minimizando las heridas en el cuerpo y
la subjetividad migrantes, así como sus dificultades para ser
visualizados y reconocidos como sujetos de derechos en los
lugares de acogida (Bonilla, 2009b).
3.3. La construcción de ciudadanía a través de
iteraciones democráticas, según Seyla Benhabib
Tal como se ha indicado más arriba, la problemática de la
pertenencia política, como modo de abordaje de la cuestión
objetiva de la inclusión y la exclusión del migrante es tratada
por Benhabib desde el enfoque teórico de la ética discursiva.
Por esta razón, en los primeros párrafos de este apartado
se revisarán los conceptos y procedimientos básicos de esta
ética siguiendo las formulaciones ofrecidas por ella. Benha-
bib es, se sabe, discípula de Habermas y estudiosa de Rawls.
Ha aceptado las críticas que la psicóloga norteamericana
Carol Gilligan (Gilligan, 1987) ha hecho, tanto al pensa-
miento de Laurence Kohlberg como a la ética discursivista
en general. Esto le ha permitido incorporar el tratamiento
de otros (mujeres, migrantes, etc.) al propósito universalista
de su perspectiva (Benhabib, 2006b:171-229).
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En la intención teórica de Benhabib, la ética discursiva
se propone como un modo para asegurar la inclusión de
la mayor cantidad posible de interlocutores en el diálogo
constitutivo de normas. Según ella, esto es posible porque,
por un lado, la teoría discursiva aporta una metanorma que
sirve para determinar la validez de normas específicas, en
lo cual radica su efectividad; pero también, por otra parte,
es posible si sólo son consideradas válidas aquellas nor-
mas y arreglos institucionales que puedan ser acordados
por todos los interesados y afectados, en el contexto de un
diálogo argumentativo (Benhabib, 2005: 20). Es decir que
dichas normas sólo se considerarán legítimas si han sido
instauradas a partir de un proceso de diálogo inclusivo.
Ahora bien, para el establecimiento de una comunidad
de diálogo en situaciones culturales complejas, como las
habituales en sociedades receptoras de migraciones inter-
nacionales, Benhabib establece ciertas condiciones o reglas
normativas básicas que, a su entender, posibilitarían el diálo-
go eliminando las asimetrías, garantizarían la participación
y ayudarían a establecer un nivel aceptable de generalidad
normativa tendiente a la universalización. Dichas normas
son: la reciprocidad igualitaria, la autoadscripción voluntaria y
la libertad de salida y de asociación (Benhabib, 2006a: 51-55,
241-244). El principio o norma7
de reciprocidad igualitaria
sostiene que en un Estado los miembros de minorías cultu-
rales, religiosas, lingüísticas, etc., no deben tener un grado
menor de derechos civiles, políticos, económicos y cultura-
les que la mayoría en razón de pertenecer a dicha minoría.
El principio de autoadscripción voluntaria señala que las per-
sonas no deben ser asignadas automáticamente a un grupo
cultural, religioso o lingüístico en virtud de su nacimiento
7 En las páginas citadas arriba, Benhabib emplea indistintamente los términos
“principio” y “norma”. No se trata de una confusión de la autora. Puede
señalarse que con el término “principio” se está haciendo referencia a una
condición a priori del diálogo posible, mientras que con “norma” se indica
precisamente la norma explícita a la que debe atenerse el diálogo para resul-
tar exitoso (Bonilla, 2010).
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o procedencia, sino que debe asegurarse la posibilidad de
autoidentificación y autoadscripción al grupo, como mane-
ra de valorar la decisión individual sobre la pertenencia
grupal. El principio de libertad de salida y asociación sostie-
ne que la libertad de la persona para salir del grupo de
adscripción debe ser irrestricta, aunque esto pueda signifi-
car la pérdida de cierto tipo de privilegios, tanto formales
como no formales.
A partir de estas bases ético-políticas, Benhabib consi-
dera que la legitimidad democrática se consigue a partir de la
adopción de una norma, legislación o política que incluya la
voz de todos los afectados por ella. Pero en cuanto al tipo
de normas que competen a esta investigación, esto es, las
normas de ciudadanía, observa una dificultad para alcanzar
el propósito de la inclusión. Se trata de la paradoja de la
legitimidad democrática (Benhabib 2005: 22, 41 y ss.): aque-
llos individuos cuyos derechos de inclusión o exclusión del
demos (pueblo) se están decidiendo no pueden ser parte de
la mesa de discusión, tal como lo dicta la ética comunicativa
en una formulación ideal; pero como esas normas versan
sobre quiénes deben ser considerados ciudadanos y quiénes
no, luego estos individuos serán afectados por normas de
pertenencia en cuya institución no han participado. Dicho
más sencillamente, el dilema -en principio irresoluble- es
que los sujetos afectados por los criterios de exclusión y
de inclusión no son parte del demos constituido en el acto
de autolegislación8
.
La primera delimitación entre quiénes constituyen el
pueblo gobernado por un Estado y quiénes no, es la delimi-
tación territorial. En principio, en la configuración moder-
na de los Estados nacionales democráticos, “el alcance de
la legitimidad democrática no puede ir más allá del demos
8 En este punto, Benhabib hacer referencia al pensamiento político de Jean-
Jacques Rousseau en El Contrato Social acerca de la doble naturaleza de los
ciudadanos de la República: por un lado son miembros de la soberanía, y por
otro obedecen las leyes que ellos mismos, como miembros del soberano y en
conjunto, se hayan dictado.
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que se ha circunscripto como pueblo en un territorio dado”
(Benhabib, 2005:155). Es por ello que la paradoja de la legiti-
midad democrática no puede ser plenamente resuelta, aunque
su impacto puede ser atenuado a través de determinadas
prácticas. Si bien la filósofa reconoce, como ya se mencionó,
que “los límites territoriales y las fronteras del Estado no
son colindantes con los de la comunidad moral”, también
señala desde una perspectiva levemente utópica: “las comu-
nidades discursivas pueden surgir cuando quiera y donde
quiera que los seres humanos afecten las acciones y el bie-
nestar, los intereses o la identidad de unos y otros” (Ben-
habib, 2006a: 240-241). De este modo, la ética discursiva
impone la necesidad de encontrar algún tipo de recurso que
articule la búsqueda de la legitimidad democrática con pro-
puestas inclusivas respecto de los migrantes. Esta búsqueda
constituirá el aporte teórico de la autora al problema. De
no hacerlo, se corre el riesgo de caer en la trampa de la
ciudadanía nacional en su afán por reproducir la nación.
Como se ha expuesto antes, Benhabib ha elaborado fuertes
críticas a las narrativas hegemónicas de la nación y sus fines
homogeneizantes, al control de las identidades y a las con-
cepciones esencialistas de cultura.
La propuesta de Benhabib para superar esta encruci-
jada es la puesta en práctica de iteraciones democráticas. Se
trata, según su planteo, de procesos incluyentes comple-
jos basados en argumentación, deliberación e intercambio
público, a través de los cuales se cuestionan, se contextua-
lizan, se invocan y afirman reivindicaciones de derechos
universalistas. Tales procesos pueden darse tanto en los
cuerpos legislativos, en el sistema judicial y ejecutivo, como
en las asociaciones de la sociedad civil y en los medios de
comunicación (Benhabib, 2005:130). De este modo, supone
Benhabib, tiende a superarse la tensión entre el universalis-
mo de los derechos humanos, que trascienden los contextos,
y las concepciones particularistas y excluyentes del cierre
democrático de los Estados nacionales ya que, “entre las
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normas del derecho internacional y las acciones de legis-
laturas democráticas individuales son posibles y deseables
múltiples iteraciones” (Benhabib, 2005:129)
El término iteración9
constituye la apropiación creativa
de un concepto que, lejos de referirse a un acto de mera
repetición de un original, denota un acto de transforma-
ción. Cada acto de iteración transforma el significado y lo
enriquece. Además, cada uno de estos actos es realizado
por diversos sujetos, esto es, se trata de una resignificación
colectiva. En el caso de las iteraciones democráticas, la refe-
rencia es a interpretaciones y reapropiaciones de las normas
del derecho universalistas para adaptarlas a las acciones
de legislaturas democráticas individuales y de este modo
incluirlas. Con el fin de ilustrar dichos actos iterativos, la
autora hace referencia a algunos fenómenos legales, políti-
cos y culturales complejos que dieron lugar a resignificacio-
nes colectivas. Uno de ellos esl`affaire du foulard, que tomó
espacio en la opinión pública y en la política francesa en la
década de 1990. En Francia se ha dado una interpretación
específica al principio de separación entre la Iglesia y el
Estado, conocido como principio de laicité, que impedía el
uso en lugares públicos de símbolos de significación reli-
giosa de modo de defender una supuesta neutralidad públi-
ca. Ahora bien, en ese entonces, siguiendo esta particular
interpretación de este principio, se prohibió a las niñas
musulmanas usar el pañuelo en las escuelas, lo cual enfrentó
esa interpretación con el derecho a la libertad de conciencia
(Benhabib, 2005:133-142). Según Benhabib, fue a través de
las iteraciones democráticas, que las demandas de inclusión
9 S. Benhabib toma esta expresión de J. Derrida, quien introdujo el término en
la filosofía del lenguaje. (Benhabib, 2005). Aunque el pensamiento de la
autora comparte con los denominados filósofos “post-modernos” el escepti-
cismo hacia las metanarrativas de la Ilustración liberal y la Modernidad, no
comparte la radicalidad de sus cuestionamientos del ideal de un sujeto autó-
nomo respecto a la ética y la política y de las bases normativas de la política
democrática en general. Benhabib aboga más bien por una reformulación de
los aportes que considera cruciales de la tradición universalista en la filoso-
fía práctica.
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cultural respaldadas por derechos universalistas resignifi-
caron ese principio. Y así propone que se reinterpreten las
legislaciones y prácticas particularistas. Benhabib considera
que mediante la práctica de iteraciones democráticas la dis-
tinción entre ciudadanos y extranjeros puede hacerse fluida
y negociable, ya que a través de estos actos reflexivos de
iteración el demos puede examinar críticamente y alterar sus
propias prácticas de exclusión. (Benhabib, 2005:26).
Estas prácticas constituyen aspectos de lo que Benha-
bib denomina universalismo interactivo. Su propuesta reco-
noce a todos los seres capaces de habla y acción como
participantes en potencia de una conversación moral. En
una transformación de los procedimientos defendidos por
la ética discursiva, que propone reformular el procedimien-
to del principio de universalización siguiendo el modelo
de un diálogo moral en el que se considera fundamental la
capacidad de revertir perspectivas, es decir, la disposición
a razonar desde el punto de vista del otro y la sensibilidad
para escuchar sus voces (Benhabib, 2006b:21). Se trata de
una práctica argumentativa con compromiso universalis-
ta, es decir, asociado a los derechos humanos universales,
pero que no debe desatender aquellos otros aspectos de la
vida ética que no se resuelven planteando otros generalizados,
meros portadores de derechos instituidos por otros, sino
que justamente presentan conflictos por ser casi siempre
abordados a través de esa perspectiva.
La propuesta de iteraciones democráticas como modo de
construcción de ciudadanías más inclusivas se correspon-
de con el ideal político de la autora. Aunque uno de los
aspectos fundamentales de su obra es su crítica al tipo de
ciudadanía excluyente propia de los Estados nacionales y
a su pretensión de homogeneidad del pueblo y autocto-
nía territorial, defiende la idea de que resulta inconcebible
que la legitimidad democrática pueda sostenerse sin una
demarcación clara entre quienes han aprobado las leyes
y quienes no están obligados por las mismas. Es por ello
que, aunque reconoce las profundas transformaciones que
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están afectando el sistema de Estados nacionales a raíz de
la globalización y del fenómeno migratorio transnacional,
considera que más allá del Estado nacional no existe aún
una organización alternativa en funcionamiento o gestán-
dose. Ninguna de las alternativas que pudieran pensarse,
tales como las de una república mundial o la expansión
capitalista desenfrenada, son compatibles con una ciuda-
danía democrática (Benhabib, 2006a:289-299). Su defensa
de las fronteras territoriales es la de un régimen de fron-
teras porosas que garantice el derecho de los migrantes a
una primera admisión y que los Estados nacionales cuen-
ten con procedimientos claros y basados en las normativas
de derechos humanos para que las y los migrantes pue-
dan adquirir la ciudadanía. Por este motivo, considera que,
ante la crisis de la configuración actual de la ciudadanía
nacional, la alternativa es la de un federalismo cosmopolita que
incorpore las normas cosmopolitas a las estructuras lega-
les de los entes políticos particulares a través de iteraciones
(Benhabib, 2005:129).
Dicha configuración política mundial se inspira en la
propuesta kantiana esbozada en Hacia la Paz Perpetua de
una federación de Estados (Kant, 2004:42-45) que no debe
ser un Estado de pueblos ni se propone alcanzar ningún
poder del Estado, sino conservar y garantizar solamente la
libertad de un Estado para sí mismo y, también, la de los
demás Estados federados. En este sentido, el planteo kan-
tiano se corresponde con la concepción de la autora acerca
de la necesidad de la demarcación clara entre aquellos en
cuyo nombre han sido aprobadas las leyes y aquellos para
quienes no son obligatorias, como condición de la legiti-
midad democrática.
Las argumentaciones de Benhabib que acaban de ser
expuestas en este apartado presentan varias dificultades
concernientes a su modo de asumir la diversidad cultural,
tanto en cuanto al concepto de universalismo interactivo que
propone como a la solución de las iteraciones democráticas.
Desde enfoques cercanos a la filosofía intercultural puede
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observarse que el establecimiento del diálogo tal como es
planteado por la autora exige principios que son producto
de concepciones eurocéntricas provenientes de la Ilustra-
ción (Bonilla, 2007d). El principio de autoadscripción volun-
taria supone que la adscripción a una comunidad cultural
se realiza a través de una decisión individual y razonada,
cuando en realidad muchas personas asumen la adscrip-
ción como algo espontáneo, que además no es fruto de una
decisión singular en tanto su identidad posee un trasfondo
colectivo. Si bien es no sólo razonable sino ideal en vistas de
la autonomía de las personas que éstas se adscriban volun-
tariamente a un grupo, tal exigencia tornaría imposibles
los diálogos en las situaciones concretas actuales. Por otro
lado, el principio de libertad de salida y asociación apunta a la
libertad de los sujetos a irse de un grupo de adscripción o
pertenencia, pero para muchas personas la salida de un gru-
po de adscripción no significa un automático recibimiento
por parte de otros grupos. Por el contrario, es usual que
tales personas deban enfrentarse con una estigmatización
debida a su proveniencia, lo cual indica que una libertad de
salida sin una libertad de entrada de poco sirve.
Fundamentalmente, la crítica a estos principios nor-
mativos del diálogo radica en su carácter excluyente. Si se
impusieran estas normas de constitución de la comunidad
dialógica en una sociedad democrática, quedarían excluidos
todos aquellos que, por los motivos que fueren, no se adap-
taran a estas normas. De este modo, el establecimiento de
estos principios normativos se contradice directamente con
la voluntad de diálogo. La realidad indica que hay sujetos
que viven su pertenencia cultural de una manera distinta de
la planteada por Benhabib, y un verdadero diálogo debería
considerarlos como interlocutores. De no hacerlo, se nie-
ga la posibilidad de participación al diferente, lo cual no se
condice con una verdadera voluntad de instaurar diálogos
culturales complejos. Además, excluir del diálogo a sujetos
que se consideran víctimas de algún tipo de violencia cul-
tural o dominación debido a que su adscripción no ha sido
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voluntaria, o porque no ejercen libremente la salida de, y
asociación a, grupos culturales, implica igualmente ejercer
una violencia más sobre él. En definitiva, un verdadero diá-
logo cultural debería reformular estas condiciones atenién-
dose sobre todo a la necesidad y voluntad dialógica, dejando
de lado un principismo que deriva en exclusiones.
3.4. El diálogo intercultural para la construcción de
ciudadanía, según Raúl Fornet-Betancourt
Como modo de construcción de ciudadanías amplias que
alberguen a las y los migrantes, Fornet-Betancourt propone
una aplicación de su teoría fundamental del diálogo intercul-
tural a la consideración teórica del fenómeno migratorio y a
la elaboración de instrumentos legales y políticos referidos
a este fenómeno.
Por consiguiente, antes de investigar esta última pro-
puesta es pertinente una revisión de los conceptos básicos
de la filosofía intercultural desarrollada por el autor. En
primer lugar, el término interculturalidad hace referencia a
una actitud, postura o disposición por la que el ser humano
se capacita y se habitúa a vivir sus referencias identitarias
en relación con los denominados otros, compartiéndolas
en convivencia con ellos (Fornet-Betancourt, 2004c:14). La
interculturalidad es la experiencia o vivencia de la posibi-
lidad de traducción de las creencias básicas, categorías y
símbolos fundamentales de cada cultura, denominados por
el autor metafóricamente como los nombres propios que inte-
gran una cultura. Dicho de este modo, la interculturalidad
en tanto actitud constituye el reconocimiento de que una
dimensión fundamental de la práctica de la propia cultura
es la traducción de sus nombres propios al lenguaje de otras
culturas y la comprensión hermenéutica de las restantes
culturas a través de la misma práctica. La interculturali-
dad entonces, en primera instancia, es voluntad y ejerci-
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cio de traducción recíproca y racional (Fornet-Betancourt,
2004c:15). Como se desarrollará más adelante, la metáfora
y metodología de la traducción es una pieza fundamental de
la filosofía intercultural.
La práctica de la interculturalidad se efectúa a través
del diálogo intercultural, que
se propone como un método para un mejor conoci-
miento de la alteridad y de sí mismo. Tal diálogo inter-
cultural sólo puede darse cuando se cumplen condiciones
básicas de igualdad y contextualidad, que son las que impi-
den la caída en un nuevo monólogo cultural. La condición
de igualdad parte de la conciencia de las asimetrías, vale
decir de las limitaciones al diálogo impuestas de formas
diversas por las relaciones de poder a través de la histo-
ria, que en su extremo más negativo han llegado a silen-
ciar las voces de culturas enteras. La contextualidad, por su
parte, significa el resguardo contra una universalidad falsa
que al enmascarar las diferencias causa nuevos modos de
desigualdad y exclusión. Sentar las bases para un diálogo
de culturas se configura, así, como una parte esencial del
programa de la filosofía intercultural tal como la entiende
Fornet-Betancourt (2000).
Ahora bien, la atención a los contextos en la actualidad
no debe minimizar el papel que está cumpliendo la globali-
zación neoliberal que, como ha sido expuesto en el apartado
correspondiente de esta investigación, es señalada por el
filósofo como un proceso que se expande mundialmente de
manera unilateral y que en su afán uniformador no tolera
diferencias culturales ni alternativas. La fuerza arrollado-
ra de este contexto -Fornet-Betancourt utiliza el término
huracán de la globalización10
– implica que no sea posible pen-
sar y poner en práctica diálogos interculturales sin ocuparse
de la contextualidad en los que se harán efectivos, esto es,
sin preguntarse no sólo por el diálogo sino por las carac-
terísticas de los ámbitos en los que se debe desarrollar el
10 Tomando a la vez una expresión de Franz Hinkelammert.
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diálogo. Por consiguiente, el autor señala que el diálogo
intercultural supone un diálogo sobre “los factores econó-
micos, políticos, militares, etc., que condicionan actualmen-
te el intercambio franco entre las culturas de la humanidad”
(Fornet-Betancourt, 2000:12). Un diálogo descontextuali-
zado, que no tenga en cuenta las situaciones de asimetría,
reforzaría los intereses impuestos por la cultura dominante.
En consecuencia, la primera exigencia de un diálogo de cul-
turas que respete las condiciones de igualdad necesarias es
la revisión radical de las reglas del juego vigentes, que son
básicamente las del sistema de la globalización neoliberal y
las normas de ciudadanía a través de las cuales los Estados
justifican marginaciones, en general funcionales al impulso
globalizador neoliberal. En palabras del autor:
“Desde un punto de vista realmente intercultural hay que
insistir en que el discurso sobre la cooperación entre las cul-
turas y los pueblos es un engaño si no va acompañado por
una política que combata de manera inequívoca y eficaz la
asimetría de poder que caracteriza al “orden” mundial vigente
y que se agudiza con la globalización en curso. Sólo creando
condiciones de igualdad y de justicia social a nivel mundial, se
podrá garantizar una interacción libre en la que las culturas
puedan, sin miedo a ser colonizadas, aceptar e incluso pro-
mover desde dentro transformaciones mutuas en sus formas
de vida, de trabajo, de organización comunitaria, de educa-
ción, etc.” (Fornet Betancourt, 1996:13)
La filosofía intercultural persigue un objetivo doble.
A nivel teórico, trabaja en un cambio de paradigma que
dé lugar a una nueva constelación de los saberes de la
humanidad. En este sentido se buscar quebrar la hegemonía
del pensamiento eurocéntrico moderno, sin menoscabo de
los éxitos teóricos de este pensamiento. La desoccidentali-
zación de la filosofía es también el esfuerzo por resituar y
resignificar la filosofía europea y aquellas expresiones del
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pensamiento que le están subordinadas11
. Como segundo
paso se propone un diálogo abierto a escala mundial sobre
los ideales que deben guiar la investigación científica en el
sentido más genuino de una mundanización y de una contex-
tualización (Fornet-Betancourt, 2003b:9 y ss.).
De esta manera, la propuesta política de la filosofía
intercultural quiere contribuir a dar respuesta en el nivel
práctico a un reclamo y una exigencia de interculturali-
dad por parte de aquellas culturas que han sido silenciadas.
Estos fenómenos se han dado a través de los procesos de
dominación (especialmente los coloniales) y las tendencias
de homogeneización visibles tanto en las imposiciones de
culturas nacionales (bajo este rótulo se oculta la pretensión
de privilegio de una determinada cultura sobre otras que
están en el mismo territorio del Estado nacional), como
en los diversos intentos llevados a cabo por los imperios
que pretendieron llevar adelante una expansión universal
en varios momentos de la historia, y así también hoy en los
mecanismos hegemonizantes que el proyecto neoliberal de
globalización lleva a cabo a través de los media y la infor-
mática. En ese sentido, la interculturalidad se constituye
también como respuesta a una demanda legítima de justicia
cultural (Fornet-Betancourt, 2004c:14).
Por otra parte, es importante señalar que la concepción
de la razón con la que trabaja la filosofía intercultural se
aleja de la razón filosófico-científica usual impregnada de
monoculturalidad occidental. Frente a este uso, la propues-
ta es investigar la historia del proceso de constitución de las
formas de racionalidad hegemónicas buscando sus genea-
logías. El objetivo es reconstruir la razón filosófica con la
11 Fornet-Betancourt ha desarrollado ampliamente este programa en diversos
escritos. Respecto de la necesidad de una relectura de la filosofía europea
desde la perspectiva del programa de la filosofía intercultural su trabajo más
importante es Modelle befreiender Theorie in der europäischen Philosophieges-
chichte. Ein Lehrbuch, 2002. Al resultar imposible conseguir la traducción
publicada en Costa Rica, se han consultado los borradores de dicha traduc-
ción por gentileza del traductor.
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participación traductora de las prácticas filosóficas de las
diversas culturas. De este modo, la filosofía intercultural
propone una reubicación de la razón; busca para la razón
otra configuración al modo de un entramado de modelos
de razonamiento, que sólo se puede realizar mediante un
proceso de aprendizaje intercultural (Fornet-Betancourt,
2003b:14-16). Al respecto, Josef Estermann señala que esta
reubicación de la razón que lleva a cabo la filosofía intercul-
tural consiste en un cuestionamiento del metarrelato racio-
nalista de la modernidad occidental en tanto paradigma
de racionalidad e interpretación del mundo culturalmente
determinado. La universalidad que cabe a la interculturali-
dad no se da como una “esencia supracultural a priori, sino
como el resultado sintético de un esfuerzo intercultural a
través del diálogo (Estermann, 2006:36 y ss.).
Ahora, una vez establecidos estos lineamientos genera-
les de la filosofía intercultural, se abordará la relación de la
filosofía intercultural con la temática migratoria. Su objeti-
vo principal es contribuir al desarrollo de una teoría política
del extranjero que supere el horizonte de las legislaciones
y prácticas de muchos Estados actuales que orientan sus
políticas de extranjería guiados por los principios de asi-
milación, integración o exclusión directa de los extranjeros
(Fornet-Betancourt, 2003b:20). Según Fornet-Betancourt,
la inmigración presente en diversos países genera un ámbi-
to privilegiado para la puesta en práctica del diálogo inter-
cultural. Además de modo taxativo sostiene que dicho diá-
logo constituye la primera respuesta de justicia ante la
precaria y desgraciada situación de los migrantes (Fornet-
Betancourt, 2003a, 2003b, 2004a).
La migración es abordada por Fornet-Betancourt ante
todo como una situación antropológica; por consiguiente, es
necesario un tratamiento antropológico de la migración por
parte de la filosofía intercultural, para luego poder incidir
en las soluciones jurídicas y políticas. El orden en el que
son colocadas estas instancias responde a la presunción del
autor de que no basta solamente con solucionar el estatuto
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jurídico de los migrantes; hechos muy conocidos y habitua-
les muestran que tales personas, aunque estén legalizadas o
nacionalizadas, siguen siendo objeto de exclusión sistemá-
tica (Fornet-Betancourt, 2003b:153). La respuesta antropo-
lógica en cambio se centra en la figura del migrante como
un ser humano de tipo particular. En efecto, se trata de
individuos y grupos que se encuentran en situaciones de
sufrimiento y precarización específicas, vale decir, propias
de su condición humana particular. Esto constituye el ver-
dadero problema de la inmigración y no simplemente el
fenómeno de movilidad transnacional de personas y grupos
como tal (Fornet-Betancourt, 2004a:247). La respuesta antro-
pológica se traduce en una antropología de la convivencia y de
la hospitalidad, que no sólo pone en práctica la compasión
por el dolor del otro, sino que a la vez encuentra en el otro,
en este caso el migrante, la fuente para redimensionar el
mundo propio (Fornet-Betancourt, 2004a:257).
Y este tratamiento antropológico está a su vez preñado
de consecuencias políticas y jurídicas. Al subrayar la vul-
nerabilidad de la figura del migrante, Fornet-Betancourt
realiza una inversión de la mirada científico-política con la
que habitualmente es considerado el fenómeno migratorio.
El “problema migratorio” ya no consiste en el arribo de con-
tingentes poblacionales de diverso origen y su impacto en
las sociedades de acogida (enfoque corriente de los estudios,
las legislaciones y las políticas migratorias actuales), sino
en la justicia y el respeto por los derechos humanos de los
migrantes que sean implementados por las sociedades de
acogida para dar respuesta a las necesidades y demandas
legítimas de aquellos.
Para poner en práctica esta antropología y esta política
es preciso profundizar e institucionalizar el diálogo inter-
cultural. Éste, de manera consistente con su propósito, debe
realizarse cumpliendo las condiciones de igualdad y con-
textualización con el objeto de sacar a la luz las asimetrías
de poder presentes en las relaciones entre las diversas ins-
tancias y personas que integran la sociedad de acogida, por
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un lado, y los migrantes por otro, los cuales habitualmen-
te son sujetos que sufren marginación cultural, desprecio
social y exclusión institucionalizada (Fornet-Betancourt,
2004a:252-253). Dadas las características que este diálogo
asume, vale decir, dada la exigencia de igualdad que con-
lleva, el establecimiento de un diálogo intercultural con los
migrantes requiere al menos tendencialmente la elimina-
ción del tipo de legalidad que establece la asimetría entre
ciudadanos y extranjeros. El diálogo intercultural contra-
dice la concepción de una ciudadanía excluyente, ya que
afirma la fundamentalidad prepolítica12
de la dignidad del
ser humano que ese tipo de ciudadanía quebranta (Fornet-
Betancourt, 2004a, 253):
“Con la ciudadanía se invierte o, mejor, se pervierte el orden
ético condensado en el principio de la igual dignidad de los
seres humanos al hacer del reconocimiento como ciudadano
por parte del Estado la condición indispensable para tener
acceso y poder disfrutar de los derechos del ser humano”
(Fornet-Betancourt, 2004a:250)
En síntesis, sin simetría o igualdad en los derechos no
puede haber en realidad un verdadero diálogo entre repre-
sentantes de culturas diferentes, que es el tipo de diálogo a
realizar con los migrantes.
Ahora bien, en consonancia con la respuesta antropo-
lógica, la alternativa jurídica que se propone consiste en
la transformación radical del concepto de ciudadanía. A
una ciudadanía normada según las exigencias poblaciona-
les, económicas y culturales de los Estados nacionales o
que responda a las necesidades introducidas por el mer-
cado globalizado, Fornet-Betancourt opone el ideal de una
12 No es que Fornet-Betancourt adhiera a las doctrinas que asumen la metáfo-
ra del “estado de naturaleza” para indicar situaciones previas al contrato
político-social. Por “pre-político” hay que entender aquí la referencia a la
dignidad humana como base -en este sentido anterior- de todo contrato o
situación política.
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ciudadanía cosmopolita. No se trata sin embargo de un inten-
to homogeneizante más; por el contrario, se pretende una
ciudadanía que universalice los derechos del ciudadano a
todo ser humano sin olvidar el momento contextual del
arraigo (Fornet-Betancourt, 2004a: 254-255).
De este modo, el diálogo intercultural constituye la pro-
puesta del filósofo para la construcción de una ciudadanía
inclusiva, que sobre la base del derecho a migrar considere a
todo ser humano como interlocutor válido y necesario para
el establecimiento de un diálogo simétrico que se oriente a
la convivencia en condiciones de justicia cultural. La filoso-
fía intercultural se presenta como respuesta ante el desafío
de la convivencia solidaria entre seres humanos de distinta
proveniencia cultural en un mundo que, como señala el filó-
sofo, los acerca a través de estrategias globalizadoras, que,
sin embargo, no necesariamente implican la comunicación
(Fornet-Betancourt, 2003b:10).
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Conclusiones
El análisis sobre el complejo fenómeno de las migraciones
transnacionales y su relación con la ciudadanía nacional a la
luz de las propuestas de ciudadanías amplias de S.Mezzadra,
S. Benhabib y R. Fornet-Betancourt permite esbozar algu-
nas conclusiones relacionadas con las hipótesis y objetivos
planteados en la Introducción.
Se han estudiado aquí determinados aspectos que hoy
ponen en cuestión la noción de ciudadanía nacional: en
primer lugar, el fenómeno de la globalización; en segundo
lugar, el conflicto de la coexistencia de un orden normativo
de carácter universal, encarnado en el sistema de derechos
humanos y la defensa de los Estados de su derecho soberano
a controlar sus fronteras a través del concepto de ciuda-
danía nacional; y en tercer lugar, la emergencia de nuevas
imágenes nacionales. Todos estos aspectos han permitido
vislumbrar el lugar central que la cuestión migratoria ocupa
en su comprensión y, consecuentemente, en la necesaria
resignificación del concepto de ciudadanía.
La globalización neoliberal o hegemónica, a medida
que diluye las barreras para la circulación de su propia pro-
ducción material y simbólica, genera confines más estrictos
y crueles que influyen en las decisiones y condiciones de
la migración, lo cual se traduce en ciudadanías excluyentes.
El Estado nacional pretende mantener intacta la comunidad
imaginada y sus estrategias de homogeneización cultural,
mientras que el migrante arriba con prácticas, lenguajes y
sistemas simbólicos distintos. A través de la construcción de
imágenes nacionales como máximo sistema simbólico para
la representación del poder político y la dominación en la
Modernidad, se prefiguran modelos normados de subjetivi-
dad que establecen qué condiciones culturales y éticas debe
cumplir un individuo y/o un grupo para ser reconocido
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como miembro de la comunidad de derechos que constitu-
ye la ciudadanía. El Estado nacional diseña y pone en prác-
tica políticas de control migratorio; el migrante, debido a
su propia vivencia y vulnerabilidad, pone de manifiesto los
derechos inalienables que corresponden a todo ser humano,
incluso el derecho a migrar. Esto permite esbozar como
primera conclusión que la cuestión migratoria constituye
un ejemplo emblemático de la crisis actual de la concepción
de ciudadanía moderna.
Posteriormente, se ha señalado la inevitabilidad de
reparar en la dimensión cultural de la ciudadanía como un
aspecto soslayado por los diversos estudios sobre el tema.
La pertinencia e inevitabilidad del enfoque cultural respon-
de a dos exigencias. En primer lugar, la de constituir un
ámbito donde efectivamente se puedan encontrar las fuen-
tes del problema de la exclusión. El tratamiento emprendi-
do por É. Balibar acerca del racismo culturalista y diferen-
cialista que sustituye la noción de raza por la de inmigración
es ilustrativo de la tipología de exclusión hacia el migrante.
Y en segundo lugar, el ejercicio de la ciudadanía por parte
de los migrantes (entendida de modo fuerte como el goce
pleno de derechos) sólo será posible en la medida en que
se reconozca un modelo de ciudadanía cultural, esto es, un
modelo de ciudadanía que considere la cultura como un
derecho a ejercer por parte de todos los miembros de una
comunidad y que a la vez sea considerada como un derecho,
es decir, que sea reconocido para todos, de manera de ase-
gurar la participación de todos los sujetos sin distinciones
en la elaboración de lo que se denomina cultura. Sólo a
través del reconocimiento de los derechos culturales puede
construirse una ciudadanía plena, esto es, una ciudadanía
ligada al ejercicio pleno de los derechos humanos.
Respecto de este tema, es posible concluir que los
modelos de ciudadanía que se basan en concepciones está-
ticas, clausuradas y esencialistas de la cultura resultan limi-
tados para albergar al migrante, ya sea en su forma mono-
culturalista o multiculturalista. En cambio, una ciudadanía
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cultural, que concibe la cultura de manera dinámica, no per-
cibe a las y los migrantes como amenazas a identidades y
prácticas culturales supuestamente homogéneas y delimi-
tadas, sino que acepta, y se nutre de, las creencias básicas,
categorías y símbolos fundamentales de cada cultura, dando
lugar, a la vez, a una permanente transformación recíproca.
Los filósofos estudiados principalmente en la presente
investigación ofrecen como rasgo en común un abordaje
del fenómeno migratorio desde la perspectiva de las alter-
nativas de inclusión más plena de las y los migrantes trans-
nacionales en las sociedades de acogida. Sus propuestas, tal
como han sido analizadas en el Capítulo 2, se basan en tres
derechos concebidos como implícitos en el sistema conoci-
do de derechos humanos: el derecho de fuga, el derecho a perte-
necer y el derecho a migrar. Estos derechos implícitos consti-
tuyen la piedra basal a partir de la cual construir propuestas
de ciudadanías amplias que consideren a las y los migrantes
como sujetos de derechos explícitos o efectivos en las socie-
dades de acogida. La tesis de la autonomía de las migraciones,
las iteraciones democráticas y el diálogo intercultural son, así,
concepciones -en el primer caso- o mecanismos -en los dos
restantes- a través de los cuales se posibilita teórica y prác-
ticamente la inclusión de los migrantes en la ciudadanía de
las sociedades receptoras. Tal como se concluyó a partir del
Capítulo 1, tales propuestas, para cumplir con las demandas
y necesidades de inclusión de las y los migrantes frente al
cierre de las comunidades imaginadas, deben tener en cuenta
la dimensión cultural de la misma.
Esta dimensión no es abordada con igual intensidad
por parte de los tres autores. Sin desmedro de la importan-
cia de los aspectos positivos en cuanto al reconocimiento de
la capacidad de acción de las y los migrantes, en la opción
de Sandro Mezzadra por enfocar la singularidad de los mis-
mos se descubre una desatención de la dimensión cultural
que, tal como se ha ido desarrollando en esta tesis, consti-
tuye un ámbito donde efectivamente se pueden encontrar
las fuentes del problema de la exclusión. Cuando se refiere
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a la temática de la cultura, Mezzadra parece caer en una
confusión entre, por un lado, la importancia de un enfoque
que tenga en cuenta la cuestión cultural como determinante
en lo que respecta a las motivaciones de exclusión repre-
sentadas en las normativas que rigen la ciudadanía nacional
y, por otro, los enfoques esencialistas que consideran a la
cuestión cultural como definitoria para diseñar los límites
que excluyan o incluyan a las personas (Mezzadra, 2005:130
y ss). Justamente, ambas posiciones son opuestas. La tesis
aquí sostenida es que así como la naturalización de las dife-
rencias culturales conduce a la racialización, a la creación
de estereotipos y a la inferiorización de los migrantes, del
mismo modo su negación o minimización puede conducir
a la incomprensión de los múltiples procesos de subjeti-
vación, de adscripción cultural y de asunción creativa de
poder por parte los migrantes y, consecuentemente, a ali-
mentar las actitudes, prácticas y normas que menoscaban y
someten a las subjetividades migrantes.
Seyla Benhabib y Raúl Fornet-Betancourt en cambio
ubican la cuestión cultural en el centro de sus estudios sobre
la ciudadanía. La filósofa considera que la progresiva inclu-
sión de los sujetos migrantes en las sociedades de acogida
organizadas en torno a concepciones de ciudadanías nacio-
nales puede realizarse a través de múltiples iteraciones demo-
cráticas, que son actos de resignificación de normas cuyo
objetivo es deconstruir, reconstruir y conjugar de manera
continua las normativas nacionales e internacionales. De
este modo dichas normas son transformadas a partir de
las múltiples voces que integran la comunidad de diálogo
constituida por el pueblo delimitado dentro del territorio
del Estado, que se considera compuesto por diversos indivi-
duos y grupos culturalmente diferentes. Según Benhabib, de
este modo las normas de inclusión y exclusión podrán ser
revisadas y modificadas, permitiendo el ingreso de quienes
constituyen el afuera, resignificando así de manera cons-
tante las determinaciones de nosotros y ellos propias de la
concepción que domina en las ciudadanías nacionales.
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Fornet-Betancourt es quien de manera más patente
ubica la dimensión cultural como el aspecto en torno al cual
debe trabajarse en pos de una ciudadanía inclusiva. A tra-
vés del diálogo intercultural, que es pasible de realizarse de
manera ejemplar con las y los migrantes, y que constituye
por sobre todo la respuesta justa hacia sus justas demandas,
es posible imaginar ciudadanías verdaderamente inclusivas,
que no distingan entre ciudadanos y extranjeros ni menosca-
ben derechos basados en dicha condición.
De todos modos, tal como se ha ido señalando aquí al
tratar los textos de los autores por separado, la concepción
de cultura sostenida por Benhabib y la subyacente al pen-
samiento de Fornet-Betancourt presentan diferencias. Ben-
habib, al imponer condiciones al diálogo relacionadas con
principios de autoadscripción voluntaria y libertad de salida y
asociación, da muestras de que sus concepciones aún alber-
gan nociones eurocéntricas provenientes de la Ilustración,
que resultan excluyentes y obstaculizan la puesta en prácti-
ca de un diálogo de culturas más sensible a las diferencias
y más profundo. Las condiciones del diálogo planteadas
por Fornet-Betancourt, es decir las condiciones de simetría
y contextualización, en cambio, constituyen justamente las
condiciones de posibilidad de un verdadero diálogo inter-
cultural que precisa de la eliminación de las asimetrías de
poder para darse, al menos tendencialmente. En este senti-
do, el diálogo intercultural como propuesta para la inclusión
de las y los migrantes que plantea Fornet-Betancourt difiere
radicalmente del diálogo propuesto por Benhabib.
Recapitulando lo tratado en el correspondiente aparta-
do, Benhabib aborda la cuestión de la pertenencia política
desde el punto de vista de la ética discursiva, que dicta que,
para alcanzar la legitimidad democrática, las normas insti-
tucionales deben ser acordadas por todos los interesados
y afectados por las mismas, en el contexto de un diálogo
argumentativo. Respecto del caso de las normas de ciuda-
danía, reconoce la limitación de esta teoría ya que quienes
están afectados por sus consecuencias, y en primer lugar
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por los criterios de exclusión, no pueden ser parte de su
articulación, lo cual constituye la ya mencionada paradoja
de la legitimidad democrática. Para la autora, esta paradoja
no puede ser eliminada por completo, aunque sus efectos
pueden mitigarse a través de actos reflexivos de iteración
democrática. Pero, de todos modos, quienes puedan reali-
zar los actos iterativos seguirán siendo los miembros del
demos. El diálogo intercultural planteado por Raúl Fornet-
Betancourt, en cambio, no acepta esas limitaciones, ya que,
a diferencia del de Benhabib, que parte de la situación en
la que algunos son excluidos de la ciudadanía y por ende
son ajenos al diálogo constitutivo de normas, propone la
eliminación de dichas distinciones, en tanto se presentan
como contrarias al orden ético condensado en el principio
de la igual dignidad de los seres humanos. Su planteo no
reconoce límites ni distinciones entre quienes están adentro
y quienes están afuera, porque justamente son estos lími-
tes los que están en cuestión. Para el autor, en conclusión,
no alcanzaría con las iteraciones democráticas planteadas por
Benhabib, sino que es necesario barrer con la diferencia
entre ciudadanos y extranjeros.
Otro tema que merece una reflexión es la cuestión
acerca de la conciliación entre la autonomía y la vulnera-
bilidad de las y los migrantes. Mezzadra, para diferenciar
su enfoque del fenómeno migratorio moderno y contem-
poráneo de aquellos análisis clásicos que reducen las causas
de las migraciones a factores puramente objetivos de natu-
raleza económica o demográfica, y para evitar ubicar al
migrante en un papel subordinado de víctima, enfatizando
en cambio la potencia, fortaleza y resistencia de los mismos,
propone la autonomía de las migraciones. Sin desmedro de
los aspectos positivos de dicha perspectiva, que conlleva
a posicionar al migrante como sujeto de derechos frente
a aquellos enfoques que parecen ignorar sus demandas, el
énfasis en el carácter autónomo de las migraciones no per-
mite entrever de manera fehaciente la vulnerabilidad que
conlleva la condición de migrante en el contexto actual. A
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diferencia de Mezzadra, Fornet-Betancourt sostiene, a tra-
vés de su respuesta antropológica, la necesidad de reconocer
la vulnerabilidad de los migrantes, que se traduce en sufri-
miento, frustraciones y desengaños. Este modo de encarar
la figura del migrante como vulnerable entraña el beneficio
de conllevar una práctica de humanidad compasiva ante el
dolor que estos sujetos acarrean. Esto no significa negar el
carácter activo y la capacidad de demandas subjetivas por
parte del migrante; por el contario, implica una llamada
de atención sobre la situación de estos sujetos, de modo
de instar a las sociedades de acogida a llevar a cabo una
antropología de la convivencia y de la hospitalidad, que alienta
el diálogo intercultural. Este tipo de diálogo por definición
supone una interacción de subjetividades y una valoración
igualitaria, tanto de las cosmovisiones como de las deman-
das ético-políticas de todos los sujetos (Fornet-Betancourt,
2003:155 y ss.).
Por último, resulta pertinente en estas conclusiones
abordar la difícil relación entre un universalismo problemá-
tico, como el sostenido por las concepciones de ciudadanía
moderna, y un universalismo necesario para la inclusión de
la alteridad, que refiere al alcance universal de los derechos
humanos. Tanto la temática de las migraciones en el contex-
to del ejercicio de ciudadanía propuesto por el ordenamien-
to de Estados nacionales como las demandas de inclusión
expresadas por los sujetos migrantes exigen una revisión
del universalismo de la Ilustración que ha impactado en
las legislaciones tanto a nivel internacional como nacional.
Se hace referencia con esto a una reevaluación de ciertas
características y consecuencias del tipo de universalismo de
los desarrollos filosóficos de la Modernidad, tales como el
ideal abstracto y generalizado del sujeto de la ética y la idea
de una razón legislativa desenraizada.
Sin embargo, a partir del análisis de la obra de los auto-
res es posible hacer referencia a otro tipo de universalidad
que se opone a la concepción moderna y resulta necesaria
para, justamente, desmantelarla.
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En primer lugar, Mezzadra defenderá un cierto tipo
de universalismo, al afirmar que una reflexión sobre ciu-
dadanía e inmigración que realice una crítica política de la
función del confín como uno de sus elementos distintivos
debe reconocer “el carácter impostergable de una estruc-
tura universalista”:
“el lenguaje de los derechos y de la ciudadanía (…) no puede
ser mutilado de su tendencia a la universalización, sin trans-
formarse en un simple instrumento de defensa del status quo
y de legitimación del dominio” (Mezzadra, 2005:116).
El autor afirma que este universalismo debe concebirse
como una puesta en juego de un conflicto en el que se
expresen múltiples instancias particulares. En relación con
la ciudadanía, Mezzadra considera que esta perspectiva
obliga a pensar de forma nueva el nexo entre derechos y
pertenencia, que constituye -histórica y teóricamente- el
verdadero punto de equilibrio entre universalismo y par-
ticularismo en el discurso sobre ciudadanía. (Mezzadra,
2005:116).
En segundo lugar, Benhabib, desde el enfoque de la
ética discursiva, aboga por un universalismo interactivo que
reconozca a todos los seres capaces de habla y acción
como participantes en potencia de una conversación moral.
Propone un procedimiento de universalización que siga el
modelo de un diálogo moral en el que se considera funda-
mental la capacidad de revertir perspectivas y la disposi-
ción a razonar desde el punto de vista del otro (Benhabib,
2006b:21).
Y en tercer lugar, Fornet-Betancourt, por su parte, abo-
ga por una posibilidad de universalización que sea fruto de
la inter-locución (polílogo) entre los universos culturales de
la humanidad, es decir, un movimiento de universalización
compartido, originado desde cada universo cultural especí-
fico (Fornet-Betancourt, 2000:15), pero lejano de la idea de
un único movimiento de universalización emanado desde
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un universo cultural específico, que, al tratar de imponer
su propia universalidad al resto, se convierte en un tipo
de dominación. Esta idea está en relación con la universal
posibilidad de traducción, ya que “los universos culturales
se traducen, y traduciéndose unos a otros van generando
universalidad” (Fornet Betancourt, 2003:14). Este tipo de
universalidad por el que apuesta la filosofía intercultural
dista mucho de la generalización propia de la modernidad
eurocéntrica, ya que aboga por la universalidad como resul-
tado del respeto por la particularidad. Fornet-Betancourt
deja entrever, asimismo, que el mismo gesto que desde la
Modernidad constituye universales desde la generalización
de una particularidad –lo cual es claramente diferente de
construir universalidad a partir de la traducción de las
particularidades- se da en la globalización neoliberal, que
“no globaliza el mundo, globaliza sus intereses” (Fornet-
Betancourt, 2004a:249).
En el mundo actual, las asimetrías en el plano socio-
económico, en el ejercicio de la ciudadanía y en el recono-
cimiento de los derechos humanos demandan una apertura
de los universos culturales particulares y su interrelación.
Las concepciones estáticas de la cultura acarrean conse-
cuencias ético-políticas de dominación que son utilizadas
por los poderes hegemónicos para delimitar y controlar
posibles diálogos entre sujetos libres. Las imágenes nacio-
nales, que buscan moldear identidades en busca de cohe-
sión, y el discurso de la globalización, que describe al mun-
do según una óptica unilateral, atentan contra la emergen-
cia de enfoques alternativos sobre la realidad. La exclusión
del extranjero por parte de las prácticas y normativas de la
ciudadanía nacional se inscribe en esta lógica de sujeción.
La cultura constituye el vasto campo a partir del
cual los seres humanos interpretan el mundo en todas sus
dimensiones y elaboran instrumentos –materiales, socia-
les, espirituales- con el fin de habitarlo. Además, la cultura
se conforma dinámicamente y se nutre de la diversidad
de concepciones y experiencias que portan los otros. En
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este sentido, la ciudadanía cultural consiste en concebir
la cultura en su dimensión ético-política, en tanto fuente
de propuestas creativas para el continuo mejoramiento de
las condiciones y la convivencia humana. Esta convivencia
demanda como presupuesto la inclusión, sin distinciones
ni privilegios, de todos aquellos que deseen incorporarse
a la comunidad.
Únicamente a través del reconocimiento de los dere-
chos de todos los seres humanos a desarrollar y manifestar
sus capacidades creativas, esto es su cultura, se hace posible
la expansión de sociedades más justas e innovadoras para
enfrentar diversas problemáticas y desafíos. El requisito es
la apertura, propia de una actitud intercultural, que encuen-
tre en la posibilidad de traducción de los universos cultu-
rales la prueba de la posibilidad de entablar diálogos inter-
culturales inclusivos. El temor al universo de la alteridad se
origina en estrategias ideológicas claramente identificables.
El desafío es enfrentarlas.
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Anexo 1: Ley Nacional de Migraciones
Nº 25.871
Sancionada: Diciembre 17 de 2003.
Promulgada de Hecho: Enero 20 de 2004.
El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argen-
tina reunidos en Congreso, etc. sancionan con fuerza de
Ley:
LEY DE MIGRACIONES
TITULO PRELIMINAR
POLITICA MIGRATORIA ARGENTINA
CAPITULO I
AMBITO DE APLICACION
ARTICULO 1° — La admisión, el ingreso, la perma-
nencia y el egreso de personas se rigen por las disposiciones
de la presente ley y su reglamentación.
ARTICULO 2° — A los fines de la presente ley se
entiende por “inmigrante” todo aquel extranjero que desee
ingresar, transitar, residir o establecerse definitiva, tempo-
raria o transitoriamente en el país conforme a la legisla-
ción vigente.
CAPITULO II
PRINCIPIOS GENERALES
ARTICULO 3° — Son objetivos de la presente ley:
a) Fijar las líneas políticas fundamentales y sentar las
bases estratégicas en materia migratoria, y dar cumplimien-
to a los compromisos internacionales de la República en
materia de derechos humanos, integración y movilidad de
los migrantes;
b) Contribuir al logro de las políticas demográficas que
establezca el Gobierno Nacional con respecto a la mag-
nitud, tasa de crecimiento y distribución geográfica de la
población del país;
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c) Contribuir al enriquecimiento y fortalecimiento del
tejido cultural y social del país:
d) Garantizar el ejercicio del derecho a la reunificación
familiar;
e) Promover la integración en la sociedad argentina
de las personas que hayan sido admitidas como residen-
tes permanentes;
f) Asegurar a toda persona que solicite ser admitida
en la República Argentina de manera permanente o tem-
poraria, el goce de criterios y procedimientos de admi-
sión no discriminatorios en términos de los derechos y
garantías establecidos por la Constitución Nacional, los tra-
tados internacionales, los convenios bilaterales vigentes y
las leyes;
g) Promover y difundir las obligaciones, derechos y
garantías de los migrantes, conforme a lo establecido en la
Constitución Nacional, los compromisos internacionales y
las leyes, manteniendo en alto su tradición humanitaria y
abierta con relación a los migrantes y sus familias;
h) Promover la inserción e integración laboral de los
inmigrantes que residan en forma legal para el mejor apro-
vechamiento de sus capacidades personales y laborales a fin
de contribuir al desarrollo económico y social de país;
i) Facilitar la entrada de visitantes a la República Argen-
tina para los propósitos de impulsar el comercio, el turismo,
las actividades culturales, científicas, tecnológicas y las rela-
ciones internacionales;
j) Promover el orden internacional y la justicia, dene-
gando el ingreso y/o la permanencia en el territorio argen-
tino a personas involucradas en actos reprimidos penal-
mente por nuestra legislación;
k) Promover el intercambio de información en el ámbi-
to internacional, y la asistencia técnica y capacitación de los
recursos humanos, para prevenir y combatir eficazmente a
la delincuencia organizada trasnacional.
TITULO I
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DE LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS
EXTRANJEROS
CAPITULO I
DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES DE LOS
EXTRANJEROS
ARTICULO 4° — El derecho a la migración es esencial
e inalienable de la persona y la República Argentina lo
garantiza sobre la base de los principios de igualdad y uni-
versalidad.
ARTICULO 5° — El Estado asegurará las condiciones
que garanticen una efectiva igualdad de trato a fin de que
los extranjeros puedan gozar de sus derechos y cumplir
con sus obligaciones, siempre que satisfagan las condiciones
establecidas para su ingreso y permanencia, de acuerdo a
las leyes vigentes.
ARTICULO 6° — El Estado en todas sus jurisdicciones,
asegurará el acceso igualitario a los inmigrantes y sus fami-
lias en las mismas condiciones de protección, amparo y
derechos de los que gozan los nacionales, en particular lo
referido a servicios sociales, bienes públicos, salud, educa-
ción, justicia, trabajo, empleo y seguridad social.
ARTICULO 7° — En ningún caso la irregularidad
migratoria de un extranjero impedirá su admisión como
alumno en un establecimiento educativo, ya sea este públi-
co o privado; nacional, provincial o municipal; primario,
secundario, terciario o universitario. Las autoridades de los
establecimientos educativos deberán brindar orientación y
asesoramiento respecto de los trámites correspondientes a
los efectos de subsanar la irregularidad migratoria.
ARTICULO 8° — No podrá negársele o restringírsele
en ningún caso, el acceso al derecho a la salud, la asistencia
social o atención sanitaria a todos los extranjeros que lo
requieran, cualquiera sea su situación migratoria. Las auto-
ridades de los establecimientos sanitarios deberán brin-
dar orientación y asesoramiento respecto de los trámites
correspondientes a los efectos de subsanar la irregularidad
migratoria.
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ARTICULO 9° — Los migrantes y sus familiares ten-
drán derecho a que el Estado les proporcione información
acerca de:
a) Sus derechos y obligaciones con arreglo a la legis-
lación vigente;
b) Los requisitos establecidos para su admisión, per-
manencia y egreso;
c) Cualquier otra cuestión que le permita o facilite
cumplir formalidades administrativas o de otra índole en la
República Argentina.
La autoridad de aplicación adoptará todas las medidas
que considere apropiadas para difundir la información
mencionada y, en el caso de los trabajadores migrantes y
sus familias, velará asimismo porque sea suministrada por
empleadores, sindicatos u otros órganos o instituciones. La
información requerida será brindada gratuitamente a los
extranjeros que la soliciten y, en la medida de lo posible, en
un idioma que puedan entender.
ARTICULO 10. — El Estado garantizará el derecho de
reunificación familiar de los inmigrantes con sus padres,
cónyuges, hijos solteros menores o hijos mayores con capa-
cidades diferentes.
ARTICULO 11. — La República Argentina facilitará, de
conformidad con la legislación nacional y provincial en la
materia, la consulta o participación de los extranjeros en las
decisiones relativas a la vida pública y a la administración
de las comunidades locales donde residan.
ARTICULO 12. — El Estado cumplimentará todo lo
establecido en las convenciones internacionales y todas
otras que establezcan derechos y obligaciones de los
migrantes, que hubiesen sido debidamente ratificadas.
ARTICULO 13. — A los efectos de la presente ley
se considerarán discriminatorios todos los actos u omi-
siones determinados por motivos tales como etnia, reli-
gión, nacionalidad, ideología, opinión política o gremial,
sexo, género, posición económica o caracteres físicos, que
arbitrariamente impidan, obstruyan, restrinjan o de algún
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modo menoscaben el pleno ejercicio sobre bases igualita-
rias de los derechos y garantías fundamentales reconocidos
en la Constitución Nacional, los Tratados Internacionales
y las leyes.
ARTICULO 14. — El Estado en todas sus jurisdiccio-
nes, ya sea nacional, provincial o municipal, favorecerá las
iniciativas tendientes a la integración de los extranjeros en
su comunidad de residencia, especialmente las tendientes a:
a) La realización de cursos de idioma castellano en
las escuelas e instituciones culturales extranjeras legalmen-
te reconocidas;
b) La difusión de información útil para la adecuada
inserción de los extranjeros en la sociedad argentina, en
particular aquella relativa a sus derechos y obligaciones;
c) Al conocimiento y la valoración de las expresiones
culturales, recreativas, sociales, económicas y religiosas de
los inmigrantes;
d) La organización de cursos de formación, inspirados
en criterios de convivencia en una sociedad multicultu-
ral y de prevención de comportamientos discriminatorios,
destinados a los funcionarios y empleados públicos y de
entes privados.
ARTICULO 15. — Los extranjeros que sean admitidos
en el país como “residentes permanentes” podrán introdu-
cir sus efectos personales, artículos para su hogar y automó-
vil, libres del pago de impuestos, recargos, tasas de impor-
tación y contribuciones de cualquier naturaleza, con los
alcances y hasta el monto que determine el Poder Ejecutivo.
ARTICULO 16. — La adopción por el Estado de todas
las medidas necesarias y efectivas para eliminar la contra-
tación laboral en el territorio nacional de inmigrantes en
situación irregular, incluyendo la imposición de sanciones
a los empleadores, no menoscabará los derechos de los tra-
bajadores inmigrantes frente a sus empleadores en relación
con su empleo.
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ARTICULO 17. — El Estado proveerá lo conducente
a la adopción e implementación de medidas tendientes a
regularizar la situación migratoria de los extranjeros.
CAPITULO II
DE LAS OBLIGACIONES DE LOS INMIGRANTES Y
ATRIBUCIONES DEL ESTADO
ARTICULO 18. — Sin perjuicio de los derechos enu-
merados en la presente ley, los migrantes deberán cum-
plir con las obligaciones enunciadas en la Constitución
Nacional, los Tratados Internacionales adheridos y las leyes
vigentes.
ARTICULO 19. — Respecto de cualquier extranjero, la
República Argentina podrá orientarlo con respecto a:
a) El acceso a categorías limitadas de empleo, funcio-
nes, servicios o actividades, cuando ello sea necesario en
beneficio del Estado;
b) La elección de una actividad remunerada de con-
formidad con la legislación relativa a las condiciones de
reconocimiento de calificaciones profesionales adheridas
fuera del territorio;
c) Las condiciones por las cuales, habiendo sido admi-
tido para ejercer un empleo, pueda luego ser autorizado a
realizar trabajos por cuenta propia, teniendo en considera-
ción el período de residencia legal en el país y las demás
condiciones establecidas en la reglamentación.
TITULO II
DE LA ADMISION DE EXTRANJEROS A LA REPU-
BLICA ARGENTINA Y SUS EXCEPCIONES
CAPITULO I
DE LAS CATEGORIAS Y PLAZOS DE ADMISION
ARTICULO 20. — Los extranjeros serán admitidos
para ingresar y permanecer en el país en las categorías
de “residentes permanentes”, “residentes temporarios”, o
“residentes transitorios”. Hasta tanto se formalice el trámi-
te correspondiente, la autoridad de aplicación podrá con-
ceder una autorización de “residencia precaria”, que será
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revocable por la misma, cuando se desnaturalicen los moti-
vos que se tuvieron en cuenta para su otorgamiento. Su
validez será de hasta ciento ochenta (180) días corridos,
pudiendo ser renovables hasta la resolución de la admi-
sión solicitada, y habilitará a sus titulares para permanecer,
salir y reingresar al territorio nacional, trabajar y estudiar
durante su período de vigencia.
La extensión y renovación de “residencia precaria” no
genera derecho a una resolución favorable respecto de la
admisión solicitada.
ARTICULO 21. — Las solicitudes de ingreso al país que
se peticionen en el territorio nacional o en el extranjero,
deberán formalizarse en las condiciones de la presente ley.
ARTICULO 22. — Se considerará “residente perma-
nente” a todo extranjero que, con el propósito de esta-
blecerse definitivamente en el país, obtenga de la Direc-
ción Nacional de Migraciones una admisión en tal carác-
ter. Asimismo, se considerarán residentes permanentes los
inmigrantes parientes de ciudadanos argentinos, nativos o
por opción, entendiéndose como tales al cónyuge, hijos y
padres.
A los hijos de argentinos nativos o por opción que
nacieren en el extranjero se les reconoce la condición
de residentes permanentes. Las autoridades permitirán su
libre ingreso y permanencia en el territorio.
ARTICULO 23. — Se considerarán “residentes tempo-
rarios” todos aquellos extranjeros que, bajo las condiciones
que establezca la reglamentación, ingresen al país en las
siguientes subcategorías:
a) Trabajador migrante: quien ingrese al país para dedi-
carse al ejercicio de alguna actividad lícita, remunerada, con
autorización para permanecer en el país por un máximo de
tres (3) años, prorrogables, con entradas y salidas múltiples,
con permiso para trabajar bajo relación de dependencia;
b) Rentista: quien solvente su estadía en el país con
recursos propios traídos desde el exterior, de las rentas
que éstos produzcan o de cualquier otro ingreso lícito
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proveniente de fuentes externas. Podrá concederse un tér-
mino de residencia de hasta tres (3) años, prorrogables, con
entradas y salidas múltiples;
c) Pensionado: quien perciba de un gobierno o de orga-
nismos internacionales o de empresas particulares por ser-
vicios prestados en el exterior, una pensión cuyo monto le
permita un ingreso pecuniario regular y permanente en el
país. Podrá concederse un término de residencia de hasta
tres (3) años, prorrogables, con entradas y salidas múltiples;
d) Inversionista: quien aporte sus propios bienes para
realizar actividades de interés para el país. Podrá conceder-
se un término de residencia de hasta tres (3) años, prorro-
gables, con entradas y salidas múltiples;
e) Científicos y personal especializado: quienes se dedi-
quen a actividades científicas, de investigación, técnicas, o
de asesoría, contratados por entidades públicas o privadas
para efectuar trabajos de su especialidad. De igual forma,
directivos, técnicos y personal administrativo de entida-
des públicas o privadas extranjeras de carácter comercial o
industrial, trasladados desde el exterior para cubrir cargos
específicos en sus empresas y que devenguen honorarios
o salarios en la República Argentina. Podrá concederse un
término de residencia de hasta tres (3) años, prorrogables,
con entradas y salidas múltiples;
f) Deportistas y artistas: contratados en razón de su
especialidad por personas físicas o jurídicas que desarro-
llan actividades en el país. Podrá concederse un término de
residencia de hasta tres (3) años, prorrogables, con entradas
y salidas múltiples;
g) Religiosos de cultos reconocidos oficialmente, con
personería jurídica expedida por el Ministerio de Relacio-
nes Exteriores, Comercio Internacional y Culto, que ingre-
sen al país para desarrollar en forma exclusiva actividades
propias de su culto. Podrá concederse un término de resi-
dencia de hasta tres (3) años, prorrogables, con entradas
y salidas múltiples;
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h) Pacientes bajo tratamientos médicos: para atender
problemas de salud en establecimientos sanitarios públicos
o privados, con autorización para permanecer en el país
por un año, prorrogable, con entradas y salidas múltiples.
En caso de personas menores de edad, discapacitados o
enfermos que por la importancia de su patología debieran
permanecer con acompañantes, esta autorización se hará
extensiva a los familiares directos, representante legal o
curador;
i) Académicos: para quienes ingresen al país en virtud
de acuerdos académicos celebrados entre instituciones de
educación superior en áreas especializadas, bajo la respon-
sabilidad del centro superior contratante. Su vigencia será
por el término de hasta un (1) año, prorrogable por idéntico
período cada uno, con autorización de entradas y salidas
múltiples;
j) Estudiantes: quienes ingresen al país para cursar
estudios secundarios, terciarios, universitarios o especiali-
zados reconocidos, como alumnos regulares en estableci-
mientos educativos públicos o privados reconocidos ofi-
cialmente, con autorización para permanecer en el país por
dos (2) años, prorrogables, con entradas y salidas múlti-
ples. El interesado deberá demostrar la inscripción en la
institución educativa en la que cursará sus estudios y, para
las sucesivas renovaciones, certificación de su condición de
estudiante regular;
k) Asilados y refugiados: Aquellos que fueren recono-
cidos como refugiados o asilados se les concederá autoriza-
ción para residir en el país por el término de dos (2) años,
prorrogables cuantas veces la autoridad de aplicación en
materia de asilo y refugio lo estime necesario, atendiendo
a las circunstancias que determine la legislación vigente
en la materia;
l) Nacionalidad: Ciudadanos nativos de Estados Parte
del MERCOSUR, Chile y Bolivia, con autorización para
permanecer en el país por dos (2) años, prorrogables con
entradas y salidas múltiples; (NNotaota IInfnfolegoleg: Por art. 1° de la
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Disposición N° 29.929/2004 de la Dirección Nacional de Migra-
ciones B.O. 21/9/2004 se considera que el detalle de países inclui-
dos en el presente inciso es meramente enunciativo, debiendo
considerarse incluidos a todos los Estados Parte y Asociados del
MERCADO COMUN DEL SUR (MERCOSUR).).
m) Razones Humanitarias: Extranjeros que invoquen
razones humanitarias que justifiquen a juicio de la Direc-
ción Nacional de Migraciones un tratamiento especial;
n) Especiales: Quienes ingresen al país por razones no
contempladas en los incisos anteriores y que sean conside-
radas de interés por el Ministerio del Interior y el Minis-
terio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y
Culto.
ARTICULO 24. — Los extranjeros que ingresen al
país como “residentes transitorios” podrán ser admitidos en
algunas de las siguientes subcategorías:
a) Turistas;
b) Pasajeros en tránsito;
c) Tránsito vecinal fronterizo;
d) Tripulantes del transporte internacional;
e) Trabajadores migrantes estacionales;
f) Académicos;
g) Tratamiento Médico;
h) Especiales: Extranjeros que invoquen razones que
justifiquen a juicio de la Dirección Nacional de Migraciones
un tratamiento especial.
ARTICULO 25. — Los extranjeros admitidos en el país
como “residentes temporarios” o “residentes transitorios”
podrán permanecer en el territorio nacional durante el pla-
zo de permanencia autorizado, con sus debidas prórrogas,
debiendo abandonar el mismo al expirar dicho plazo.
ARTICULO 26. — El procedimiento, requisitos y con-
diciones para ingresar al país, según las categorías y sub-
categorías mencionadas, serán fijados en el Reglamento de
Migraciones.
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Si por responsabilidad del organismo interviniente,
los trámites demoraran más de lo estipulado, la Dirección
Nacional de Migraciones deberá tomar todos los recaudos
pertinentes a fin de evitar que los extranjeros, a la espera de
la regularización de su residencia en el país, tengan incon-
venientes derivados de tal demora.
ARTICULO 27. — Quedan excluidos del ámbito de
aplicación de esta ley, a condición de reciprocidad, los
extranjeros que fueren:
a) Agentes diplomáticos y los funcionarios consulares
acreditados en la República, así como los demás miembros
de las Misiones diplomáticas permanentes o especiales y
de las oficinas consulares y sus familiares que, en virtud
de las normas del Derecho Internacional, estén exentos de
las obligaciones relativas a la obtención de una categoría
migratoria de admisión;
b) Representantes y delegados, así como los demás
miembros y sus familiares de las Misiones permanentes o
de las Delegaciones ante los Organismos Intergubernamen-
tales con sede en la República o en Conferencias Interna-
cionales que se celebren en ella;
c) Funcionarios destinados en Organizaciones Inter-
nacionales o Intergubernamentales con sede en la Repú-
blica, así como sus familiares, a quienes los Tratados en
los que la República sea parte eximan de la obligación de
visación consular;
d) Titulares de visas argentinas diplomáticas, oficiales
o de cortesía.
De no mediar Convenio o Tratado celebrado por la
República, la admisión, ingreso, permanencia y egreso de
los extranjeros contemplados en el presente artículo se regi-
rán por las disposiciones que al efecto establezca el Poder
Ejecutivo nacional.
En los casos previstos en el presente artículo la Direc-
ción Nacional de Migraciones se limitará al contralor de
la documentación en el momento del ingreso o del egreso,
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dejando constancia en la misma del carácter del ingreso;
de la fecha del egreso y del plazo de permanencia en la
República.
ARTICULO 28. — Los extranjeros incluidos en Acuer-
dos o Convenios de Migraciones suscriptos por la Repúbli-
ca Argentina se regirán por lo dispuesto en los mismos y
por esta ley, en el supuesto más favorable para la persona
migrante. El principio de igualdad de trato no se considera-
rá afectado por la posibilidad que tiene el Estado, conforme
a los procedimientos establecidos en la Constitución y las
leyes, de firmar acuerdos bilaterales de alcance general y
parcial, que permitan atender fenómenos específicos, como
el de la migración laboral fronteriza, ni por la posibilidad
de establecer esquemas diferenciados de tratamiento entre
los países que con la Argentina forman parte de una región
respecto de aquellos países que resulten terceros dentro del
proceso de regionalización, priorizando las medidas nece-
sarias para el logro del objetivo final de la libre circulación
de personas en el MERCOSUR.
CAPITULO II
DE LOS IMPEDIMENTOS
ARTICULO 29. — Serán causas impedientes del ingre-
so y permanencia de extranjeros al Territorio Nacional:
a) La presentación ante la autoridad de documentación
nacional o extranjera material o ideológicamente falsa o
adulterada. El hecho será sancionado con una prohibición
de reingreso por un lapso mínimo de cinco (5) años;
b) Tener prohibido el ingreso, haber sido objeto de
medidas de expulsión o de prohibición de reingreso, has-
ta tanto las mismas no hayan sido revocadas o se hubiese
cumplido el plazo impuesto al efecto;
c) Haber sido condenado o estar cumpliendo condena,
en la Argentina o en el exterior, o tener antecedentes por
tráfico de armas, de personas, de estupefacientes o por lava-
do de dinero o inversiones en actividades ilícitas o delito
que merezca para la legislación argentina pena privativa de
la libertad de tres (3) años o más;
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d) Haber incurrido o participado en actos de gobierno
o de otro tipo, que constituyan genocidio, crímenes de gue-
rra, actos de terrorismo o delitos de lesa humanidad y de
todo otro acto susceptible de ser juzgado por el Tribunal
Penal Internacional;
e) Tener antecedentes por actividades terroristas o por
pertenecer a organizaciones nacional o internacionalmente
reconocidas como imputadas de acciones susceptibles de
ser juzgadas por el Tribunal Penal Internacional o por la ley
23.077, de Defensa de la Democracia;
f) Haber sido condenado en la Argentina o tener ante-
cedentes por promover o facilitar, con fines de lucro, el
ingreso, la permanencia o el egreso ilegales de extranjeros
en el Territorio Nacional;
g) Haber sido condenado en la Argentina o tener ante-
cedentes por haber presentado documentación material o
ideológicamente falsa, para obtener para sí o para un terce-
ro un beneficio migratorio;
h) Promover la prostitución; lucrar con ello; haber sido
condenado o tener antecedentes, en la Argentina o en el
exterior por haber promovido la prostitución; por lucrar
con ello o por desarrollar actividades relacionadas con el
tráfico o la explotación sexual de personas;
i) Intentar ingresar o haber ingresado al Territorio
Nacional eludiendo el control migratorio o por lugar o en
horario no habilitados al efecto;
j) Constatarse la existencia de alguno de los impedi-
mentos de radicación establecidos en la presente ley;
k) El incumplimiento de los requisitos exigidos por
la presente ley.
En el caso del inciso a) el Gobierno Federal se reserva
la facultad de juzgar a la persona en la República cuan-
do el hecho pueda relacionarse con cuestiones relativas a
la seguridad del Estado, a la cooperación internacional o
resulte posible vincular al mismo o a los hechos que se le
imputen con otras investigaciones sustanciadas en el Terri-
torio Nacional.
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La Dirección Nacional de Migraciones, previa inter-
vención del Ministerio del Interior, podrá admitir, excep-
cionalmente, por razones humanitarias o de reunificación
familiar, en el país en las categorías de residentes perma-
nentes o temporarios, mediante resolución fundada en cada
caso particular, a los extranjeros comprendidos en el pre-
sente artículo.
CAPITULO III
DE LOS DOCUMENTOS
ARTICULO 30. — Podrán obtener el Documento
Nacional de Identidad, los extranjeros con residencia per-
manente o temporaria.
ARTICULO 31. — Los solicitantes de refugio o asilo,
con autorización de residencia precaria, podrán obtener
su Documento Nacional de Identidad una vez reconocidos
como “refugiados” o “asilados” por la autoridad competente.
ARTICULO 32. — Cuando se trate de extranjeros
autorizados en calidad de “residentes temporarios’’ el
Documento Nacional de Identidad se expedirá por el mis-
mo plazo que corresponda a la subcategoría migratoria
otorgada, renovable conforme a las prórrogas que se auto-
ricen.
ARTICULO 33. — En los casos precedentes, en
el documento identificatorio a otorgarse, deberá dejarse
expresa y visible constancia de:
a) La nacionalidad del titular;
b) El carácter permanente o temporario de la residencia
en el país;
c) Actuación en la que se otorgó el beneficio y número
de resolución;
d) Plazo de la residencia autorizada y vencimiento.
TITULO III
DEL INGRESO Y EGRESO DE PERSONAS
CAPITULO I
DEL INGRESO Y EGRESO
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ARTICULO 34. — El ingreso y egreso de personas
al territorio nacional se realizará exclusivamente por los
lugares habilitados por la Dirección Nacional de Migra-
ciones, sean éstos terrestres, fluviales, marítimos o aéreos,
oportunidad y lugar en que serán sometidos al respectivo
control migratorio.
Se podrá autorizar la entrada al país de los extranjeros
que no reúnan los requisitos establecidos en la ley y su
reglamentación, cuando existan razones excepcionales de
índole humanitaria, interés público o cumplimiento de
compromisos adquiridos por la Argentina.
ARTICULO 35. — En el supuesto de arribar una perso-
na al territorio de la República con un documento extranje-
ro destinado a acreditar su identidad que no cumpliera las
condiciones previstas en la legislación vigente, y en tanto
no se trate de un reingreso motivado por un rechazo de un
tercer país, se procederá al inmediato rechazo en frontera
impidiéndosele el ingreso al territorio nacional.
Aquellos rechazos que se produjeran motivados en la
presentación de documentación material o ideológicamen-
te falsa o que contengan atestaciones apócrifas implicarán
una prohibición de reingreso de cinco (5) años.
Sin perjuicio de los procedimientos previstos en el pre-
sente artículo, el Gobierno Nacional se reserva la facultad
de denunciar el hecho ante la Justicia Federal cuando se
encuentren en juego cuestiones relativas a la seguridad del
Estado, a la cooperación internacional, o resulte posible
vincular al mismo o a los hechos que se le imputen, con
otras investigaciones sustanciadas en el territorio nacional.
Cuando existiera sospecha fundada que la real inten-
ción que motiva el ingreso difiere de la manifestada al
momento de obtener la visa o presentarse ante el con-
trol migratorio; y hasta tanto se corrobore la misma, no
se autorizará su ingreso al territorio argentino y deberá
permanecer en las instalaciones del punto de ingreso. Si
resultare necesario para preservar la salud e integridad físi-
ca de la persona, la autoridad migratoria, reteniendo la
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documentación de la misma, le otorgará una autorización
provisoria de permanencia que no implicará ingreso legal a
la República Argentina.
Asimismo se comunicará a la empresa transportadora
que se mantiene vigente su obligación de reconducción
hasta tanto la autorización provisoria de permanencia sea
transformada en ingreso legal.
Si tras la corroboración se confirmara el hecho se pro-
cederá a la inmediata cancelación de la autorización provi-
soria de permanencia y al rechazo del extranjero.
Las decisiones adoptadas en virtud de las previsiones
contenidas en los párrafos primero y segundo del presente
artículo sólo resultarán recurribles desde el exterior,
mediante presentación efectuada por el extranjero ante las
delegaciones diplomáticas argentinas o las oficinas en el
extranjero de la Dirección Nacional de Migraciones, des-
de donde se harán llegar a la sede central de la Dirección
Nacional de Migraciones. El plazo para presentar el recurso
será de quince (15) días a contar del momento del rechazo.
ARTICULO 36. — La autoridad migratoria podrá
impedir la salida del país a toda persona que no se encuentre
en posesión de la documentación necesaria, conforme a lo
dispuesto por esta ley y su reglamentación.
ARTICULO 37. — El extranjero que ingrese a la Repú-
blica por lugar no habilitado a tal efecto, o eludiendo cual-
quier forma de contralor migratorio, será pasible de expul-
sión en los términos y condiciones de la presente ley.
CAPITULO II
DE LAS OBLIGACIONES DE LOS MEDIOS DE
TRANSPORTE INTERNACIONAL
ARTICULO 38. — El capitán, comandante, armador,
propietario, encargado o responsable de todo medio de
transporte de personas, para o desde la República, ya sea
marítimo, fluvial, aéreo o terrestre, y las compañías, empre-
sas o agencias propietarias, explotadoras o consignatarias
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de un medio de transporte serán responsables solidaria-
mente de la conducción y transporte de pasajeros y tripu-
lantes en condiciones reglamentarias.
ARTICULO 39. — De igual forma y modo, los men-
cionados en el artículo anterior, serán responsables por el
cuidado y custodia de los pasajeros y tripulantes, hasta que
hayan pasado el examen de contralor migratorio y hayan
ingresado en la República, o verificada la documentación
al egresar.
ARTICULO 40. — Al rehusar la autoridad migratoria
el ingreso de cualquier persona, el capitán, comandante,
armador, propietario, encargado o responsable del medio
de transporte y de las compañías, empresas o agencias, que-
darán obligados a reconducirla a su país de origen o proce-
dencia, o fuera del territorio de la República en el medio de
transporte en que llegó, o en caso de imposibilidad, en otro
medio dentro del plazo perentorio que se le fije, siendo a su
cargo los gastos que ello ocasione.
ARTICULO 41. — El capitán, comandante, armador,
propietario, encargado o responsable de un medio de trans-
porte de personas al país, o desde el mismo o en el mismo,
ya sea marítimo, fluvial, aéreo o terrestre, o la compañía,
empresa o agencia propietaria, consignataria, explotadora o
responsable, quedan obligados solidariamente a transportar
a su cargo, en el plazo que se le fije, fuera del territorio
argentino, o hasta el lugar de frontera, a todo extranjero
cuya expulsión resuelva y su transporte disponga la auto-
ridad migratoria, de conformidad con lo establecido en la
presente ley.
ARTICULO 42. — Los artículos precedentes no serán
de aplicación en el supuesto de extranjeros que soliciten el
status de refugio o asilo en el país; en estos casos, la obliga-
ción para las personas que describen los artículos 40 y 41
se reducirá a dar cuenta de inmediato de tal situación a la
autoridad con competencia en materia de refugio y asilo.
ARTICULO 43. — La obligación de transporte estable-
cida en los artículos 40 y 41 se limitará a:
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a) Una (1) plaza por viaje, cuando la capacidad del
medio de transporte no exceda de cincuenta (50) plazas en
los medios internacionales aéreos, marítimos, fluviales o
terrestres y en los de carácter interno, cuando la capacidad
no exceda de treinta (30) plazas;
b) Dos (2) plazas cuando la capacidad del medio de
transporte fuera superior a la indicada para cada caso en
el inciso a);
c) Cuando la expulsión se motivara en fallas en la docu-
mentación de ingreso del extranjero detectadas al momento
de controlar el mismo y debiera efectivizarse con custodia,
la empresa de transporte utilizada para el ingreso deberá
hacerse cargo de los pasajes de ida y vuelta del personal de
custodia y de los viáticos que le correspondieran.
En todos los casos deberá preverse expresamente el
mecanismo de intereses que correspondiere.
ARTICULO 44. — El límite dispuesto por el artículo
anterior no regirá cuando las personas a transportar:
a) Integren un grupo familiar;
b) Deban ser transportadas por la misma compañía a la
cual pertenece el medio en el que ingresaron;
c) Sean de la nacionalidad del país de bandera o matrí-
cula del medio en que se efectuará el transporte.
ARTICULO 45. — Las obligaciones emergentes de los
artículos 40, 41, 43 y 44 serán consideradas carga pública.
ARTICULO 46. — El incumplimiento de las disposi-
ciones previstas en el presente Título y sus reglamentacio-
nes, será sancionado por la Dirección Nacional de Migra-
ciones con una multa cuyo monto será de hasta el triple de
la tarifa en el medio de transporte utilizado desde el punto
de origen hasta el punto de destino en territorio nacional,
al valor vigente al momento de la imposición de la multa.
En ningún caso las multas podrán ser inferiores al equiva-
lente a mil doscientos diecinueve (1.219) litros de gasoil al
precio subsidiado para transportistas o en ausencia de éste
al más bajo del mercado para consumidor particular al día
de la imposición de la multa; ni superiores al equivalente a
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treinta mil cuatrocientos ochenta y siete (30.487) litros de
gasoil al precio subsidiado para transportistas o en ausencia
de éste al más bajo del mercado para consumidor particular
al día de la imposición de la multa.
En caso de mora en el pago de la multa se devengarán
los correspondientes intereses.
ARTICULO 47. — La sanción será aplicada solidaria-
mente al capitán, comandante, armador, propietario, encar-
gado o responsable del medio de transporte y a la compañía,
empresa o agencia propietaria, explotadora, consignataria o
responsable del mismo.
El Ministerio del Interior, a propuesta de la Dirección
Nacional de Migraciones, aprobará el nomenclador regula-
dor del monto de las multas impuestas por infracciones a
las previsiones del presente título. A tal efecto se tendrán en
cuenta la naturaleza de la infracción, la condición jurídica
del infractor, sus antecedentes y reincidencias en las infrac-
ciones a la presente ley o su reglamentación.
La Dirección Nacional de Migraciones queda facultada
a fijar la forma y modo de pago de las multas que se impon-
gan en función de las previsiones de la presente ley.
ARTICULO 48. — En los casos de incumplimiento de
las obligaciones previstas en los artículos 40, 41, 43 y 44
de la presente, la autoridad de aplicación podrá disponer
la interdicción provisoria de salida del territorio nacional,
espacio aéreo o aguas jurisdiccionales argentinas, del medio
de transporte correspondiente.
La misma se hará efectiva por medio de la Policía
Migratoria Auxiliar o la Autoridad Nacional con jurisdic-
ción sobre el transporte.
ARTICULO 49. — Podrán imponerse cauciones reales
en efectivo o documentarias a las empresas, compañías o
agencias propietarias, consignatarias, explotadoras o res-
ponsables de cualquier medio de transporte, en garantía del
cumplimiento de las obligaciones de reconducir o trans-
portar que se dicten en virtud de lo dispuesto por la pre-
sente ley.
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ARTICULO 50. — La autoridad de aplicación estable-
cerá el monto de las cauciones y las modalidades, plazos y
condiciones de su prestación, así como los requisitos para
su cancelación, devolución o percepción.
TITULO IV
DE LA PERMANENCIA DE LOS EXTRANJEROS
CAPITULO I
DEL TRABAJO Y ALOJAMIENTO DE LOS
EXTRANJEROS
ARTICULO 51. — Los extranjeros admitidos o auto-
rizados como “residentes permanentes” podrán desarrollar
toda tarea o actividad remunerada o lucrativa, por cuenta
propia o en relación de dependencia, gozando de la protec-
ción de las leyes que rigen la materia. Los extranjeros admi-
tidos o autorizados como “residentes temporarios” podrán
desarrollarlas sólo durante el período de su permanencia
autorizada.
ARTICULO 52. — Los extranjeros admitidos o auto-
rizados como “residentes transitorios” no podrán realizar
tareas remuneradas o lucrativas, ya sea por cuenta propia o
en relación de dependencia, con excepción de los incluidos
en la subcategoría de “trabajadores migrantes estaciona-
les”, o salvo que fueran expresamente autorizados por la
Dirección Nacional de Migraciones de conformidad con lo
dispuesto por la presente ley o en Convenios de Migracio-
nes suscriptos por la República Argentina. Los extranjeros
a los que se le hubiera autorizado una residencia preca-
ria podrán ser habilitados para trabajar por el plazo y con
las modalidades que establezca la Dirección Nacional de
Migraciones.
ARTICULO 53. — Los extranjeros que residan irre-
gularmente en el país no podrán trabajar o realizar tareas
remuneradas o lucrativas, ya sea por cuenta propia o ajena,
con o sin relación de dependencia.
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ARTICULO 54. — Los extranjeros mantendrán actua-
lizados ante la Dirección Nacional de Migraciones, por la
vía y plazos que se indique en la reglamentación, los datos
referidos a su domicilio, en donde se considerarán válidas
todas las notificaciones.
CAPITULO II
DE LAS RESPONSABILIDADES Y OBLIGACIONES
DE LOS DADORES DE TRABAJO, ALOJAMIENTO Y
OTROS
ARTICULO 55. — No podrá proporcionarse aloja-
miento a titulo oneroso a los extranjeros que se encuentren
residiendo irregularmente en el país.
Asimismo, ninguna persona de existencia visible o
ideal, pública o privada, podrá proporcionar trabajo u ocu-
pación remunerada, con o sin relación de dependencia, a los
extranjeros que residan irregularmente.
ARTICULO 56. — La aplicación de la presente ley no
eximirá al empleador o dador de trabajo del cumplimien-
to de las obligaciones emergentes de la legislación laboral
respecto del extranjero, cualquiera sea su condición migra-
toria; asimismo, en ningún modo se afectarán los dere-
chos adquiridos por los extranjeros, como consecuencia
de los trabajos ya realizados, cualquiera sea su condición
migratoria.
ARTICULO 57. — Quien contrate o convenga con
extranjeros que residan irregularmente en el país, la adqui-
sición, venta o constitución de gravamen sobre bienes
inmuebles, derechos o muebles registrables, o la consti-
tución o integración de sociedades civiles o comerciales,
deberá comunicarlo fehacientemente a la autoridad migra-
toria.
ARTICULO 58. — Los actos celebrados con los requi-
sitos formales inherentes a los mismos, aún cuando no se
cumpliere con la exigencia del artículo anterior, serán con-
siderados válidos.
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ARTICULO 59. — Quienes infrinjan las disposiciones
establecidas en el artículo 55, primer párrafo de la presente,
serán sancionados solidariamente con una multa cuyo
monto ascenderá a veinte (20) Salarios Mínimo Vital y
Móvil por cada extranjero al que se proporcione alojamien-
to a título oneroso.
Quienes infrinjan las disposiciones establecidas en el
artículo 55, segundo párrafo de la presente, serán sancio-
nados solidariamente con una multa cuyo monto ascenderá
a cincuenta (50) Salarios Mínimo Vital y Móvil por cada
extranjero, carente de habilitación migratoria para trabajar,
al que se proporcione trabajo u ocupación remunerada.
El monto de la sanción a imponer será de cien (100)
Salarios Mínimo Vital y Móvil cuando se proporcione tra-
bajo u ocupación remunerada a extranjeros no emancipa-
dos o menores de catorce (14) años.
La reincidencia se considerará agravante de la infrac-
ción y elevará el monto de la multa impuesta hasta en un
cincuenta por ciento (50%).
La Dirección Nacional de Migraciones mediando peti-
ción del infractor que acredite falta de medios suficien-
tes podrá excepcionalmente, mediante disposición fundada,
disponer para el caso concreto una disminución del monto
de la multa a imponer o autorizar su pago en cuotas. A tal
efecto se merituará la capacidad económica del infractor y
la posible reincidencia que pudiera registrar en la materia.
En ningún caso la multa que se imponga será inferior a dos
(2) Salarios Mínimos Vital y Móvil.
Facúltase al Ministerio del Interior a establecer meca-
nismos alternativos de sanciones a las infracciones previs-
tas en el presente Título —De las responsabilidades de los
empleadores, dadores de trabajo y alojamiento—, basadas
en la protección del migrante, la asistencia y acción social.
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ARTICULO 60. — Las sanciones serán graduadas de
acuerdo con la naturaleza de la infracción, la persona, ante-
cedentes en la materia y en caso de reincidencia en las
infracciones a la presente ley, las mismas serán acumula-
tivas y progresivas.
TITULO V
DE LA LEGALIDAD E ILEGALIDAD DE LA PER-
MANENCIA
CAPITULO I
DE LA DECLARACION DE ILEGALIDAD Y CAN-
CELACION DE LA PERMANENCIA
ARTICULO 61. — Al constatar la irregularidad de la
permanencia de un extranjero en el país, y atendiendo a
las circunstancias de profesión del extranjero, su parentesco
con nacionales argentinos, el plazo de permanencia acredi-
tado y demás condiciones personales y sociales, la Direc-
ción Nacional de Migraciones deberá conminarlo a regu-
larizar su situación en el plazo perentorio que fije para tal
efecto, bajo apercibimiento de decretar su expulsión. Ven-
cido el plazo sin que se regularice la situación, la Dirección
Nacional de Migraciones decretará su expulsión con efecto
suspensivo y dará intervención y actuará como parte ante el
Juez o Tribunal con competencia en la materia, a efectos de
la revisión de la decisión administrativa de expulsión.
ARTICULO 62. — La Dirección Nacional de Migracio-
nes, sin perjuicio de las acciones judiciales que correspon-
dieran deducir, cancelará la residencia que hubiese otorga-
do, con efecto suspensivo, cualquiera fuese su antigüedad,
categoría o causa de la admisión y dispondrá la posterior
expulsión, cuando:
a) Con la finalidad de obtener un beneficio migratorio
o la ciudadanía argentina se hubiese articulado un hecho o
un acto simulado o éste hubiese sido celebrado en fraude
a la ley o con vicio del consentimiento o se hubiere pre-
sentado documentación material o ideológicamente falsa
o adulterada;
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b) El residente hubiese sido condenado judicialmente
en la República por delito doloso que merezca pena priva-
tiva de libertad mayor de cinco (5) años o registrase una
conducta reiterante en la comisión de delitos. En el primer
supuesto cumplida la condena, deberá transcurrir un plazo
de dos (2) años para que se dicte la resolución definitiva
de cancelación de residencia, la que se fundamentará en la
posible incursión por parte del extranjero en los impedi-
mentos previstos en el artículo 29 de la presente ley. En
caso de silencio de la Administración, durante los treinta
(30) días posteriores al vencimiento de dicho plazo, se con-
siderará que la residencia queda firme;
c) El beneficiario de una radicación permanente hubie-
se permanecido fuera del Territorio Nacional por un perío-
do superior a los dos (2) años o la mitad del plazo acordado,
si se tratara de residencia temporaria, excepto que la ausen-
cia obedeciere al ejercicio de una función pública argentina
o se hubiese generado en razón de actividades, estudios o
investigaciones que a juicio de la Dirección Nacional de
Migraciones pudieran ser de interés o beneficiosa para la
República Argentina o que mediara autorización expresa
de la autoridad migratoria la que podrá ser solicitada por
intermedio de las autoridades consulares argentinas;
d) Asimismo será cancelada la residencia permanente,
temporaria o transitoria concedida cuando se hayan des-
naturalizado las razones que motivaron su concesión o
cuando la instalación en el país hubiera sido subvencionada
total o parcialmente, directa o indirectamente por el Estado
Argentino y no se cumplieran o se violaren las condiciones
expresamente establecidas para la subvención;
e) El Ministerio del Interior podrá disponer la cancela-
ción de la residencia permanente o temporaria y la expul-
sión de la República de todo extranjero, cualquiera sea la
situación de residencia, cuando realizare en el país o en el
exterior, cualquiera de las actividades previstas en los inci-
sos d) y e) del artículo 29 de la presente.
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El Ministerio del Interior dispensará el cumplimiento
de la cancelación prevista en virtud del presente artículo
cuando el extranjero fuese padre, hijo o cónyuge de argen-
tino, salvo decisión debidamente fundada por parte de la
autoridad migratoria.
Asimismo, dicha dispensa podrá ser otorgada teniendo
en cuenta el plazo de permanencia, legal inmediata anterior
a la ocurrencia de alguna de las causales previstas en los
incisos a) a d) del presente artículo, el que no podrá ser
inferior a dos (2) años, debiendo tenerse en cuenta las cir-
cunstancias personales y sociales del beneficiario.
ARTICULO 63. — En todos los supuestos previstos
por la presente ley:
a) La cancelación de la residencia conlleva la conmina-
ción a hacer abandono del país dentro del plazo que se fije o
la expulsión del Territorio Nacional tomando en considera-
ción las circunstancias fácticas y personales del interesado,
según lo establezca la Reglamentación;
b) La expulsión lleva implícita la prohibición de rein-
greso permanente o por un término que en ningún caso
podrá ser inferior a cinco (5) años y se graduará según la
importancia de la causa que la motivara. Dicha prohibi-
ción sólo podrá ser dispensada por la Dirección Nacional
de Migraciones.
ARTICULO 64. — Los actos administrativos de expul-
sión firmes y consentidos dictados respecto de extranjeros
que se encuentren en situación irregular, se ejecutarán en
forma inmediata cuando se trate de:
a) Extranjeros que se encontraren cumpliendo penas
privativas de libertad, cuando se hubieran cumplido los
supuestos establecidos en los acápites I y II del artículo 17
de la ley 24.660 que correspondieren para cada circunstan-
cia. La ejecución del extrañamiento dará por cumplida la
pena impuesta originalmente por el Tribunal competente;
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b) Extranjeros sometidos a proceso, cuando sobre los
mismos recayere condena firme de ejecución condicional.
La ejecución del extrañamiento dará por cumplida la pena
impuesta originalmente por el Tribunal competente;
c) El procesamiento de un extranjero sobre el que pesa
orden administrativa de expulsión firme y consentida, en
cuyo caso no procederá el otorgamiento del beneficio de la
suspensión del juicio a prueba o de medidas curativas, las
que serán reemplazadas por la ejecución del extrañamiento,
dándose por cumplida la carga impuesta al extranjero.
ARTICULO 65. — Ningún extranjero o familiar suyo
será privado de su autorización de residencia ni expulsado
por el solo hecho de no cumplir una obligación emanada
de un contrato de trabajo, a menos que el cumplimiento
de esa obligación constituya condición necesaria para dicha
autorización o permiso.
ARTICULO 66. — Los extranjeros y sus familiares
no podrán ser objeto de medidas de expulsión colectiva.
Cada caso de expulsión será examinado y decidido indi-
vidualmente.
ARTICULO 67. — La expulsión no menoscabará por sí
sola ninguno de los derechos que haya adquirido el migran-
te de conformidad con la legislación nacional, incluido el
derecho a recibir los salarios y toda otra prestación que le
pudiere corresponder.
ARTICULO 68. — El interesado deberá contar con
oportunidad razonable, aún después de la partida, para
reclamar lo concerniente al pago de los salarios y otras
prestaciones que le pudieren corresponder, así como para
cumplimentar sus obligaciones pendientes. Los gastos a que
dé lugar el procedimiento de expulsión de un migrante o un
familiar suyo estarán a cargo de la autoridad de aplicación.
Podrá exigírsele que pague sus propios gastos de viaje desde
el puesto de salida hasta su lugar de destino, sin perjuicio de
lo previsto en el Título III.
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ARTICULO 69. — A aquellos extranjeros a quienes se
impidiere hacer abandono del país por disposición judicial,
la autoridad de migración les concederá autorización de
“residencia precaria”.
CAPITULO II
DE LAS MEDIDAS CAUTELARES
ARTICULO 70. — Firme y consentida la expulsión
de un extranjero, el Ministerio del Interior o la Dirección
Nacional de Migraciones, solicitarán a la autoridad judicial
competente que ordene su retención, mediante resolución
fundada, al solo y único efecto de cumplir aquélla.
Excepcionalmente y cuando las características del caso
lo justificare, la Dirección Nacional de Migraciones o el
Ministerio del Interior podrán solicitar a la autoridad judi-
cial la retención del extranjero aún cuando la orden de
expulsión no se encuentre firme y consentida.
Producida tal retención y en el caso que el extranjero
retenido alegara ser padre, hijo o cónyuge de argentino
nativo, siempre que el matrimonio se hubiese celebrado
con anterioridad al hecho que motivara la resolución, la
Dirección Nacional de Migraciones deberá suspender la
expulsión y constatar la existencia del vínculo alegado en
un plazo de cuarenta y ocho (48) horas hábiles. Acredita-
do que fuera el vínculo el extranjero recuperará en forma
inmediata su libertad y se habilitará respecto del mismo, un
procedimiento sumario de regularización migratoria.
En todos los casos el tiempo de retención no podrá
exceder el estrictamente indispensable para hacer efectiva
la expulsión del extranjero.
Producida la retención, se dará inmediato conocimien-
to de la misma al Juzgado que hubiere dictado la orden
a tal efecto.
ARTICULO 71. — Hecha efectiva la retención de un
extranjero, la autoridad de aplicación, podrá disponer su
libertad provisoria bajo caución real o juratoria que fijen en
cada caso, cuando no pueda realizarse la expulsión en un
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plazo prudencial o medien causas que lo justifiquen. Dicha
decisión deberá ser puesta en conocimiento del Juez Federal
competente en forma inmediata.
ARTICULO 72. — La retención se hará efectiva por los
organismos integrantes de la policía migratoria auxiliar, los
que alojarán a los detenidos en sus dependencias o donde
lo disponga la Dirección Nacional de Migraciones, hasta su
salida del territorio nacional.
Cuando por razones de seguridad o por las condiciones
personales del expulsado, se haga necesaria su custodia has-
ta el lugar de destino, la autoridad migratoria podrá dispo-
nerla y requerirla de la policía migratoria auxiliar. En caso
de necesidad, podrá solicitar asistencia médica.
ARTICULO 73. — Las personas, compañías, empresas,
asociaciones o sociedades que solicitaren el ingreso, la per-
manencia o la regularización de la situación migratoria de
un extranjero en el país, deberán presentar caución sufi-
ciente, de acuerdo a lo que establezca la reglamentación.
TITULO VI
DEL REGIMEN DE LOS RECURSOS
CAPITULO I
DEL REGIMEN DE LOS RECURSOS
ARTICULO 74. — Contra las decisiones de la Direc-
ción Nacional de Migraciones que revistan carácter de defi-
nitivas o que impidan totalmente la tramitación del reclamo
o pretensión del interesado y contra los interlocutorios de
mero trámite que lesionen derechos subjetivos o un inte-
rés legítimo, procederá la revisión en sede administrativa
y judicial, cuando:
a) Se deniegue la admisión o la permanencia de un
extranjero;
b) Se cancele la autorización de residencia permanente,
temporaria o transitoria;
c) Se conmine a un extranjero a hacer abandono del
país o se decrete su expulsión;
d) Se resuelva la aplicación de multas y cauciones o
su ejecución.
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ARTICULO 75. — Podrán ser objeto de Recurso de
Reconsideración los actos administrativos que resuelvan
sobre las cuestiones enumeradas precedentemente.
Dicho recurso se interpondrá contra los actos dictados
por la Dirección Nacional de Migraciones y serán resuel-
tos por ésta.
En el caso de que el acto hubiese sido dictado por
autoridad delegada, ésta será quien resuelva, sin perjuicio
del derecho de avocación de la mencionada Dirección, salvo
que la delegación hubiere cesado al tiempo de deducirse el
recurso, supuesto en el cual resolverá el delegante.
El Recurso de Reconsideración deberá deducirse den-
tro de los diez (10) días hábiles de la notificación fehaciente
del acto y ante el mismo órgano que lo dictó.
ARTICULO 76. — La autoridad competente deberá
resolver el Recurso de Reconsideración deducido, dentro
de los treinta (30) días hábiles de su interposición. Venci-
do dicho plazo sin que hubiere una resolución al respec-
to, podrá reputarse denegado tácitamente, sin necesidad de
requerir pronto despacho.
ARTICULO 77. — El Recurso de Reconsideración lleva
implícito el Recurso Jerárquico en Subsidio en el caso de
decisiones adoptadas por autoridad delegada. Conforme
a ello, cuando la reconsideración hubiese sido rechazada
—expresa o tácitamente— las actuaciones deberán elevarse
a la Dirección Nacional de Migraciones dentro del término
de cinco (5) días hábiles, de oficio —supuesto de denegato-
ria expresa— o a petición de parte —supuesto de silencio—.
Dentro de los cinco (5) días hábiles de recibida por
la Dirección Nacional de Migraciones, el interesado podrá
mejorar o ampliar los fundamentos del recurso.
ARTICULO 78. — Los actos administrativos que
resuelvan sobre las cuestiones enumeradas en el artículo 74,
podrán también ser objeto del Recurso Jerárquico a inter-
ponerse ante la autoridad emisora del acto recurrido dentro
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de los quince (15) días hábiles de su notificación fehaciente,
y será elevado de oficio y dentro del término de cinco (5)
días hábiles a la Dirección Nacional de Migraciones.
El Organismo citado deberá resolver el Recurso Jerár-
quico dentro de los treinta (30) días hábiles contados desde
la recepción de las actuaciones.
La interposición del Recurso Jerárquico no requiere
la previa deducción del Recurso de Reconsideración. Si se
hubiere interpuesto éste, no será indispensable fundar nue-
vamente el Jerárquico.
ARTICULO 79. — Contra los actos dispuestos por
la Dirección Nacional de Migraciones en los términos del
Artículo 74, procederá a opción del interesado, el recurso
administrativo de alzada o el recurso judicial pertinente.
ARTICULO 80. — La elección de la vía judicial hará
perder la administrativa; pero la interposición del recurso
de alzada no impedirá desistirlo en cualquier estado a fin de
promover la acción judicial, ni obstará a que se articule ésta
una vez resuelto el recurso administrativo.
ARTICULO 81. — El Ministro del Interior será com-
petente para resolver en definitiva el recurso de alzada.
ARTICULO 82. — La interposición de recursos, admi-
nistrativos o judiciales, en los casos previstos en el artículo
74, suspenderá la ejecución de la medida dictada hasta tanto
la misma quede firme.
ARTICULO 83. — En los casos no previstos en este
Título, serán de aplicación supletoria las disposiciones de la
ley 19.549, el Decreto N° 1759/72 y sus modificaciones.
ARTICULO 84. — Agotada la vía administrativa a tra-
vés de los Recursos de Reconsideración, Jerárquico o Alza-
da, queda expedita la vía recursiva judicial.
El plazo para la interposición del respectivo recurso,
será de treinta (30) días hábiles a contar desde la notifica-
ción fehaciente al interesado.
ARTICULO 85. — La parte interesada podrá solicitar
judicialmente se libre orden de pronto despacho, la cual
será procedente cuando la autoridad administrativa hubiere
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dejado vencer los plazos fijados o, en caso de no existir
éstos, si hubiere transcurrido un plazo que exceda lo razo-
nable para dictaminar. Presentado el pedido, el juez debe
expedirse sobre su procedencia teniendo en cuenta las cir-
cunstancias del caso y, de entenderlo procedente, requerirá
a la autoridad administrativa interviniente un informe acer-
ca de las causas de la demora invocada, fijándole para ello
un plazo. La decisión judicial será inapelable.
Contestado el requerimiento o vencido el plazo para
hacerlo sin haber obtenido la resolución pertinente, el juez
resolverá lo que corresponda con relación a la mora, libran-
do —en su caso— la orden correspondiente a fin de que
la autoridad administrativa responsable despache las actua-
ciones en el plazo que se establezca de acuerdo con la natu-
raleza y complejidad del caso pendiente.
ARTICULO 86. — Los extranjeros que se encuentren
en territorio nacional y que carezcan de medios económi-
cos, tendrán derecho a asistencia jurídica gratuita en aque-
llos procedimientos administrativos y judiciales que puedan
llevar a la denegación de su entrada, al retorno a su país
de origen o a la expulsión del territorio argentino. Además
tendrán derecho a la asistencia de intérprete/s si no com-
prenden o hablan el idioma oficial. Las reglamentaciones a
la presente, que en su caso se dicten, deberán resguardar el
ejercicio del Derecho Constitucional de defensa.
ARTICULO 87. — La imposibilidad de pago de las tasas
establecidas para la interposición de recursos no podrán
obstaculizar el acceso al régimen de recursos establecido
en el presente Título.
ARTICULO 88. — La imposibilidad del pago de la
tasa prevista para la interposición de los recursos, no será
obstáculo para acceder al régimen recursivo previsto en el
presente capítulo.
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ARTICULO 89. — El recurso judicial previsto en el
artículo 84, como la consecuente intervención y decisión
del órgano judicial competente para entender respecto de
aquéllos, se limitarán al control de legalidad, debido proce-
so y de razonabilidad del acto motivo de impugnación.
CAPITULO II
DE LA REVISION DE LOS ACTOS DECISORIOS
ARTICULO 90. — El Ministerio del Interior y la Direc-
ción Nacional de Migraciones podrán rever, de oficio o a
petición de parte, sus resoluciones y las de las autorida-
des que actúen por delegación. Serán susceptibles de revi-
sión las decisiones cuando se comprueben casos de error,
omisión o arbitrariedad manifiesta, violaciones al debido
proceso, o cuando hechos nuevos de suficiente entidad jus-
tifiquen dicha medida.
CAPITULO III
DEL COBRO DE MULTAS
ARTICULO 91. — Las multas que se impongan en
virtud de lo dispuesto por la presente ley, deberán ser abo-
nadas dentro del plazo, en el lugar, forma y destino que
determine la reglamentación.
ARTICULO 92. — Contra las resoluciones que dispon-
gan la sanción, multa o caución, procederá el recurso jerár-
quico previsto en los artículos 77 y 78, o el judicial contem-
plado en el artículo 84 de la presente. Este último deberá
interponerse acreditando fehacientemente el previo depó-
sito de la multa o cumplimiento de la caución impuesta.
ARTICULO 93. — Cuando las multas impuestas de
acuerdo con la presente ley no hubiesen sido satisfechas
temporáneamente, la Dirección Nacional de Migraciones,
perseguirá su cobro judicial, por vía de ejecución fiscal,
dentro del término de sesenta (60) días de haber queda-
do firmes.
La certificación emanada de dicho organismo será títu-
lo ejecutivo suficiente a tales efectos. La Justicia Federal será
competente para entender en la vía ejecutiva.
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ARTICULO 94. — A los fines previstos en el artículo
anterior, y en los casos en que deba presentarse ante jueces
y tribunales, la Dirección Nacional de Migraciones tendrá
personería para actuar en juicio.
ARTICULO 95. — Los domicilios constituidos en las
respectivas actuaciones administrativas serán válidos en el
procedimiento judicial.
CAPITULO IV
DE LA PRESCRIPCION
ARTICULO 96. — Las infracciones reprimidas con
multas, prescribirán a los dos (2) años.
ARTICULO 97. — La prescripción se interrumpirá por
la comisión de una nueva infracción o por la secuela del
procedimiento administrativo o judicial.
TITULO VII
COMPETENCIA
ARTICULO 98. — Serán competentes para entender
en lo dispuesto en los Títulos V y VI los Juzgados Naciona-
les de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo
Federal o los Juzgados Federales del interior del país, hasta
tanto se cree un fuero específico en materia migratoria.
TITULO VIII
DE LAS TASAS
TASA RETRIBUTIVA DE SERVICIOS
ARTICULO 99. — El Poder Ejecutivo nacional deter-
minará los actos de la Dirección Nacional de Migraciones
que serán gravados con tasas retributivas de servicios, esta-
bleciendo los montos, requisitos y modos de su percepción.
ARTICULO 100. — Los servicios de inspección o de
contralor migratorio que la Dirección Nacional de Migra-
ciones preste en horas o días inhábiles o fuera de sus sedes,
a los medios de transporte internacional que lleguen o que
salgan de la República, se encontrarán gravados por las tasas
que fije el Poder Ejecutivo al efecto.
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ARTICULO 101. — Los fondos provenientes de las
tasas percibidas de acuerdo con la presente ley, serán depo-
sitados en el lugar y la forma establecidos por la regla-
mentación.
TITULO IX
DE LOS ARGENTINOS EN EL EXTERIOR
ARTICULO 102. — El gobierno de la República Argen-
tina podrá suscribir convenios con los Estados en los que
residan emigrantes argentinos para asegurarles la igualdad
o asimilación de los derechos laborales y de seguridad social
que rijan en el país receptor. Dichos tratados deberán asi-
mismo garantizar a los emigrantes la posibilidad de efectuar
remesas de fondos para el sostenimiento de sus familiares
en la República Argentina.
El Poder Ejecutivo podrá suspender los beneficios
otorgados por la presente ley respecto de los súbditos de
aquellos países que tengan establecidas restricciones para
los ciudadanos argentinos allí residentes, que afecten gra-
vemente el principio de reciprocidad.
ARTICULO 103. — Todo argentino con más de dos (2)
años de residencia en el exterior que decida retornar al país
podrá introducir los bienes de su pertenencia destinados a
su actividad laboral libre de derechos de importación, tasas,
contribuciones y demás gravámenes, así como su automó-
vil, efectos personales y del hogar hasta el monto que deter-
mine la autoridad competente, hasta el monto y con los
alcances que establezca el Poder Ejecutivo nacional.
ARTICULO 104. — Las embajadas y consulados de
la República Argentina deberán contar con los servicios
necesarios para mantener informados a los argentinos en el
exterior de las franquicias y demás exenciones para retor-
nar al país.
TITULO X
DE LA AUTORIDAD DE APLICACION
CAPITULO I
AUTORIDAD DE APLICACION
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ARTICULO 105. — La autoridad de aplicación de la
presente ley será la Dirección Nacional de Migraciones.
ARTICULO 106. — Los poderes públicos impulsarán el
fortalecimiento del movimiento asociativo entre los inmi-
grantes y apoyarán a los sindicatos, organizaciones empre-
sariales y a las organizaciones no gubernamentales que, sin
ánimo de lucro, favorezcan su integración social, prestán-
doles ayuda en la medida de sus posibilidades.
CAPITULO II
DE LA DIRECCION NACIONAL DE MIGRACIO-
NES
ARTICULO 107. — La Dirección Nacional de Migra-
ciones, será el órgano de aplicación de la presente ley, con
competencia para entender en la admisión, otorgamiento
de residencias y su extensión, en el Territorio Nacional y
en el exterior, pudiendo a esos efectos establecer nuevas
delegaciones, con el objeto de conceder permisos de ingre-
sos; prórrogas de permanencia y cambios de calificación
para extranjeros. Asimismo controlará el ingreso y egreso
de personas al país y ejercerá el control de permanencia
y el poder de policía de extranjeros en todo el Territorio
de la República.
ciones podrá delegar el ejercicio de sus funciones y faculta-
des de la Dirección Nacional de Migraciones en las institu-
ciones que constituyan la Policía Migratoria Auxiliar o en
otras autoridades, nacionales, provinciales o municipales,
las que actuarán conforme a las normas y directivas que
aquella les imparta.
CAPITULO III
DE LA RELACION ENTRE DIRECCION NACIO-
NAL DE MIGRACIONES CON OTROS ENTES Y ORGA-
NISMOS
ARTICULO 109. — Los Gobernadores de Provincias
y el Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en su
carácter de agentes naturales del Gobierno Federal, pro-
veerán lo necesario para asegurar el cumplimiento de la
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presente ley en sus respectivas jurisdicciones, y designa-
rán los organismos que colaborarán para tales fines con la
Dirección Nacional de Migraciones.
ARTICULO 110. — Los juzgados federales deberán
comunicar a la Dirección Nacional de Migraciones sobre
las cartas de ciudadanía otorgadas y su cancelación en un
plazo no mayor de treinta (30) días, para que ésta actua-
lice sus registros.
ARTICULO 111. — Las autoridades competentes que
extiendan certificado de defunción de extranjeros deberán
comunicarlo a la Dirección Nacional de Migraciones en un
plazo no mayor de quince (15) días, para que ésta actua-
lice sus registros.
CAPITULO IV
DE LOS REGISTROS MIGRATORIOS
ciones creará aquellos registros que resulten necesarios
para el cumplimiento de la presente ley.
CAPITULO V
DE LA POLICIA MIGRATORIA AUXILIAR
ARTICULO 113. — El Ministerio del Interior podrá
convenir con los gobernadores de provincias y el Jefe de
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el ejer-
cicio de funciones de Policía Migratoria Auxiliar en sus
respectivas jurisdicciones y las autoridades u organismos
provinciales que la cumplirán.
ARTICULO 114. — La Policía Migratoria Auxiliar que-
dará integrada por la Prefectura Naval Argentina, la Gen-
darmería Nacional, la Policía Aeronáutica Nacional y la
Policía Federal, las que en tales funciones quedarán obli-
gadas a prestar a la Dirección Nacional de Migraciones la
colaboración que les requiera.
ciones, mediante la imputación de un porcentaje del produ-
cido de las tasas o multas que resulten de la aplicación de
la presente, podrá solventar los gastos en que incurrieran
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la Policía Migratoria Auxiliar, las autoridades delegadas o
aquellas otras con las que hubiera celebrado convenios, en
cumplimiento de las funciones acordadas.
CAPITULO VI
DELITOS AL ORDEN MIGRATORIO
ARTICULO 116. — Será reprimido con prisión o
reclusión de uno (1) a seis (6) años el que realizare, pro-
moviere o facilitare el tráfico ilegal de personas desde, en
tránsito o con destino a la República Argentina.
Se entenderá por tráfico ilegal de personas, la acción
de realizar, promover o facilitar el cruce ilegal de personas,
por los límites fronterizos nacionales con el fin de obtener
directa o indirectamente un beneficio.
reclusión de uno (1) a seis (6) años el que promoviere o faci-
litare la permanencia ilegal de extranjeros en el Territorio
de la República Argentina con el fin de obtener directa o
indirectamente un beneficio.
ARTICULO 118. — Igual pena se impondrá a quien
mediante la presentación de documentación material o
ideológicamente falsa peticione para un tercero algún tipo
de beneficio migratorio.
reclusión de DOS (2) a OCHO (8) años el que realice las
conductas descriptas en el presente capítulo empleando
violencia, intimidación o engaño o abusando de la necesi-
dad o inexperiencia de la víctima.
(Artículo sustituido por art. 15 de la Ley N° 26.364 B.O.
30/4/2008)
ARTICULO 120. — Las penas descriptas en el presente
capítulo se agravarán de tres (3) a diez (10) años cuando se
verifiquen algunas de las siguientes circunstancias:
a) Si se hiciere de ello una actividad habitual;
b) Interviniere en el hecho un funcionario o empleado
público en ejercicio o en ocasión de sus funciones o con
abuso de su cargo. En este caso se impondrá también inha-
bilitación absoluta perpetua para ejercer cargos públicos.
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ARTICULO 121. — Las penas establecidas en el pre-
sente capítulo se agravarán de CINCO (5) a QUINCE (15)
años cuando se hubiere puesto en peligro la vida, la salud
o la integridad de los migrantes o cuando la víctima sea
menor de edad; y de OCHO (8) a VEINTE (20) años cuando
el tráfico de personas se hubiere efectuado con el objeto
de cometer actos de terrorismo, actividades de narcotráfico
o lavado de dinero.
(Artículo sustituido por art. 16 de la Ley N° 26.364 B.O.
30/4/2008)
TITULO XI
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS Y TRAN-
SITORIAS
ARTICULO 122. — La presente ley entrará en vigencia
a partir de su publicación. Producida la entrada en vigor
de la presente ley, sus normas serán aplicables aún a los
casos que se encontraren pendientes de una decisión fir-
me a esa fecha.
ARTICULO 123. — La elaboración de la reglamenta-
ción de la presente ley estará a cargo de la autoridad de
aplicación.
ARTICULO 124. — Derógase la ley 22.439, su decreto
reglamentario 1023/94 y toda otra norma contraria a la
presente ley, que no obstante retendrán su validez y vigen-
cia hasta tanto se produzca la entrada en vigor de esta últi-
ma y su reglamentación.
ARTICULO 125. — Ninguna de las disposiciones de
la presente ley tendrá por efecto eximir a los extranjeros
de la obligación de cumplir con la legislación nacional ni
de la obligación de respetar la identidad cultural de los
argentinos.
ARTICULO 126. — Comuníquese al Poder Ejecutivo.
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DADA EN LA SALA DE SESIONES DEL CONGRE-
SO ARGENTINO, EN BUENOS AIRES, A LOS DIECI-
SIETE DIAS DEL MES DE DICIEMBRE DEL AÑO DOS
MIL TRES.
— REGISTRADA BAJO EL N° 25.871 —
EDUARDO O. CAMAÑO. — DANIEL O. SCIOLI. —
Eduardo D. Rollano. — Juan Estrada.
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Anexo 2: Directiva 2008/115/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo
DIRECTIVA 2008/115/CE DEL PARLAMENTO EURO-
PEO Y DEL CONSEJO
de 16 de diciembre de 2008
relativa a normas y procedimientos comunes en los
Estados miembros para el retorno de los nacionales de
terceros países en situación irregular
EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE
LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Euro-
pea, y en particular su artículo 63, punto 3), letra b),
Vista la propuesta de la Comisión,
De conformidad con el procedimiento establecido en
el artículo 251 del Tratado (1),
Considerando lo siguiente:
(1) El Consejo Europeo de Tampere de 15 y 16 de
octubre de 1999 estableció un planteamiento coherente en
materia de inmigración y asilo, que abarca a la vez la crea-
ción de un sistema común de asilo, una política de inmigra-
ción legal y la lucha contra la inmigración ilegal.
(2) El Consejo Europeo de Bruselas de 4 y 5 de noviem-
bre de 2004 pidió que se estableciera una política eficaz de
expulsión y repatriación, basada en normas comunes, para
que las personas sean retornadas humanamente y respetan-
do plenamente sus derechos humanos y su dignidad.
(3) El 4 de mayo de 2005, el Comité de Ministros
del Consejo de Europa adoptó «Veinte directrices sobre el
retorno forzoso».
teseopress.com 153

(4) Es necesario fijar normas claras, transparentes y
justas para establecer una política efectiva de retorno como
un elemento necesario de una política migratoria bien ges-
tionada.
(5) Conviene que la presente Directiva establezca un
conjunto horizontal de normas aplicable a todos los nacio-
nales de terceros países que no cumplen o que han dejado
de cumplir las condiciones de entrada, estancia o residencia
en un Estado miembro.
(6) Procede que los Estados miembros se aseguren de
que la finalización de la situación irregular de nacionales de
terceros países se lleve a cabo mediante un procedimiento
justo y transparente. De conformidad con los principios
generales del Derecho comunitario, las decisiones que se
tomen en el marco de la presente Directiva deben adop-
tarse de manera individualizada y fundándose en criterios
objetivos, lo que implica que se deben tener en cuenta otros
factores además del mero hecho de la situación irregular.
Cuando se usen formularios tipo para las decisiones rela-
tivas al retorno, es decir, las decisiones de retorno, y, si se
dictan, las decisiones de prohibición de entrada y de expul-
sión, los Estados miembros deben respetar este principio y
dar pleno cumplimiento a todas las disposiciones aplicables
de la presente Directiva.
(7) A fin de facilitar el proceso de retorno se destaca
la necesidad de que haya acuerdos de readmisión comu-
nitarios y bilaterales con terceros países. La cooperación
internacional con los países de origen en todas las fases del
proceso de retorno constituye un requisito previo para la
consecución de un retorno sostenible.
(8) Se reconoce que es legítimo que los Estados miem-
bros hagan retornar a los nacionales de terceros países en
situación irregular, siempre y cuando existan sistemas de
asilo justos y eficientes que respeten plenamente el princi-
pio de no devolución.
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(9) Con arreglo a la Directiva 2005/85/CE del Consejo,
de 1 de diciembre de 2005, sobre normas mínimas para
los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros
para conceder o retirar la condición de refugiado (2), no se
debe considerar que el nacional de un tercer país que haya
solicitado asilo en un Estado miembro se halla en situa-
ción irregular en el territorio de dicho Estado miembro
hasta que entre en vigor una decisión desestimatoria de la
solicitud o que ponga fin a su derecho de estancia como
solicitante de asilo.
(10) En los casos en que no haya razones para creer
que con ello se dificulte el objetivo del procedimiento de
retorno, debe preferirse el retorno voluntario al forzoso y
concederse un plazo para la salida voluntaria. Debe pre-
verse una ampliación del plazo para la salida voluntaria
cuando se considere necesario debido a las circunstancias
específicas del caso concreto. Con objeto de fomentar el
retorno voluntario, los Estados miembros deben facilitar
una mayor asistencia y asesoramiento para el retorno y
deben hacer el mejor uso posible de las posibilidades de
financiación pertinentes ofrecidas en el marco del Fondo
Europeo para el Retorno.
(11) Debe establecerse un conjunto mínimo común
de garantías jurídicas respecto de las decisiones relativas
al retorno para garantizar una protección eficaz de los
intereses de las personas de que se trate. Debe facilitarse
la asistencia jurídica necesaria a aquellas personas que no
dispongan de recursos suficientes. Los Estados miembros
deben prever en su legislación nacional los casos en que se
considera necesaria la asistencia jurídica.
(12) Debe abordarse la situación de los nacionales de
terceros países que están en situación irregular pero que
todavía no pueden ser expulsados. Procede definir sus con-
diciones básicas de subsistencia según la legislación nacio-
nal. Para poder demostrar su situación concreta en el caso
de controles o verificaciones administrativas, es preciso
proporcionar a estas personas una confirmación escrita
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de su situación. Los Estados miembros deben disfrutar de
amplia discreción sobre la forma y formato de la con-
firmación escrita y deben también poder incluirla en las
decisiones relativas al retorno adoptadas en virtud de la
presente Directiva.
(13) Debe supeditarse expresamente el uso de medidas
coercitivas a los principios de proporcionalidad y eficacia
por lo que se refiere a los medios utilizados y a los obje-
tivos perseguidos. Se deben establecer garantías mínimas
para el desarrollo del retorno forzoso, teniendo en cuenta la
Decisión 2004/573/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004,
relativa a la organización de vuelos conjuntos para la expul-
sión, desde el territorio de dos o más Estados miembros, de
nacionales de terceros países sobre los que hayan recaído
resoluciones de expulsión (3). Los Estados miembros deben
poder contar con distintas posibilidades para controlar el
retorno forzoso.
(14) Debe darse una dimensión europea a los efectos
de las medidas nacionales de retorno, mediante el estableci-
miento de una prohibición de entrada que impida la entrada
y la estancia en el territorio de todos los Estados miembros.
La duración de la prohibición de entrada debe asimismo
determinarse teniendo debidamente en cuenta todas las cir-
cunstancias pertinentes de cada caso individual y normal-
mente no debe exceder de cinco años. A este respecto, debe
tenerse particularmente en cuenta el hecho de que el nacio-
nal de un tercer país en cuestión haya sido objeto de más
de una decisión de retorno u orden de expulsión o que haya
entrado en el territorio de un Estado miembro estando en
vigor una prohibición de entrada.
(15) Debe corresponder a los Estados miembros decidir
si la revisión de decisiones relativas al retorno implica o
no la potestad para la autoridad o el órgano que las revi-
sa de sustituir la decisión previa por su propia decisión
relativa al retorno.
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(16) El recurso al internamiento a efectos de expulsión
se debe limitar y supeditar al principio de proporcionalidad
por lo que se refiere a los medios utilizados y a los objetivos
perseguidos. Solo se justifica el internamiento para prepa-
rar el retorno o llevar a cabo el proceso de expulsión, y si la
aplicación de medidas menos coercitivas no es suficiente.
(17) Debe darse a los nacionales de terceros países en
régimen de internamiento un trato digno y humano que
respete sus derechos fundamentales y se ajuste al Derecho
internacional y nacional. Sin perjuicio de la detención ini-
cial por los servicios policiales, regulada por la legislación
nacional, el internamiento debe llevarse a cabo, por regla
general, en centros especializados de internamiento.
(18) Los Estados miembros deben poder acceder rápi-
damente a la información sobre prohibiciones de entrada
expedidas por otros Estados miembros. Este intercambio de
información debe efectuarse de conformidad con el Regla-
mento (CE) no 1987/2006 del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 20 de diciembre de 2006, sobre el estableci-
miento, funcionamiento y utilización del Sistema de Infor-
mación de Schengen de segunda generación (SIS II) (4).
(19) La cooperación entre las instituciones implicadas
en el proceso de retorno en todos sus niveles y el intercam-
bio y fomento de las mejores prácticas deben acompañar la
ejecución de la presente Directiva y proporcionar un valor
añadido europeo.
(20) Dado que el objetivo de la presente Directiva, a
saber, el establecimiento de normas comunes sobre retorno,
expulsión, uso de medidas coercitivas, internamiento y
prohibición de entrada, no puede ser alcanzado de manera
suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente,
debido a la dimensión y a los efectos de la presente Directi-
va, puede lograrse mejor a nivel comunitario, la Comunidad
puede adoptar medidas de conformidad con el principio de
subsidiariedad establecido en el artículo 5 del Tratado. De
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conformidad con el principio de proporcionalidad enuncia-
do en ese mismo artículo, la presente Directiva no excede
de lo necesario para alcanzar dicho objetivo.
(21) Los Estados miembros deben aplicar la presente
Directiva sin discriminación alguna por razón de sexo, raza,
color, orígenes étnicos o sociales, características genéticas,
lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o de
cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional,
patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orientación
sexual.
(22) En consonancia con la Convención sobre los Dere-
chos del Niño de las Naciones Unidas de 1989, el «interés
superior del niño» debe ser una consideración primordial
de los Estados miembros al aplicar la presente Directiva. De
conformidad con el Convenio Europeo para la Protección
de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamen-
tales, el respeto de la vida familiar debe ser una conside-
ración primordial de los Estados miembros al aplicar la
presente Directiva.
(23) La aplicación de la presente Directiva se entiende
sin perjuicio de las obligaciones resultantes de la Conven-
ción de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 28 de
julio de 1951, modificada por el Protocolo de Nueva York
de 31 de enero de 1967.
(24) La presente Directiva respeta los derechos fun-
damentales y tiene en cuenta los principios consagrados,
en particular, en la Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea.
(25) De conformidad con los artículos 1 y 2 del Pro-
tocolo sobre la posición de Dinamarca anexo al Tratado de
la Unión Europea y al Tratado constitutivo de la Comuni-
dad Europea, Dinamarca no participa en la adopción de la
presente Directiva y, por lo tanto, no está vinculada por la
misma ni sujeta a su aplicación. Dado que, en la medida en
que se aplica a los nacionales de terceros países que no cum-
plen o han dejado de cumplir las condiciones de entrada
de conformidad con el Código de fronteras Schengen (5),
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la presente Directiva desarrolla disposiciones del acervo de
Schengen en virtud del título IV de la tercera parte del Tra-
tado constitutivo de la Comunidad Europea, Dinamarca, de
conformidad con el artículo 5 de dicho Protocolo, decidirá
en un período de seis meses a partir de la adopción de la
presente Directiva, si la incorpora a su legislación nacional.
(26) En la medida en que se aplica a los nacionales de
terceros países que no cumplen o han dejado de cumplir
las condiciones de entrada de conformidad con el Código
de fronteras Schengen, la presente Directiva desarrolla dis-
posiciones del acervo de Schengen en las que Reino Unido
no participa con arreglo a la Decisión 2000/365/CE del
Consejo, de 29 de mayo de 2000, sobre la solicitud del Reino
Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de participar
en algunas de las disposiciones del acervo de Schengen (6);
por otra parte, de conformidad con los artículos 1 y 2 del
Protocolo sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda
anejo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado consti-
tutivo de la Comunidad Europea, y sin perjuicio de lo dis-
puesto en el artículo 4 de dicho Protocolo, el Reino Unido
no participa en la adopción de la presente Directiva y, por
tanto, no está vinculado por la misma en su totalidad ni
sujeto a su aplicación.
(27) En la medida en que se aplica a los nacionales de
las condiciones de entrada de conformidad con el Códi-
go de fronteras Schengen, la presente Directiva desarrolla
disposiciones del acervo de Schengen en las que Irlanda
no participa con arreglo a la Decisión 2002/192/CE del
Consejo, de 28 de febrero de 2002, sobre la solicitud de
Irlanda de participar en algunas de las disposiciones del
acervo de Schengen (7); por otra parte, de conformidad con
los artículos 1 y 2 del Protocolo sobre la posición del Reino
Unido y de Irlanda anejo al Tratado de la Unión Europea
y al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y sin
perjuicio de lo dispuesto en el artículo 4 de dicho Protocolo,
teseopress.com

Irlanda no participa en la adopción de la presente Directiva
y, por tanto, no está vinculada por la misma en su totalidad
ni sujeta a su aplicación.
(28) Por lo que se refiere a Islandia y Noruega, la pre-
sente Directiva, en la medida en que se aplica a los nacio-
nales de terceros países que no cumplen o han dejado de
cumplir las condiciones de entrada de conformidad con
el Código de fronteras Schengen, desarrolla disposiciones
del acervo de Schengen en el sentido del Acuerdo celebra-
do por el Consejo de la Unión Europea con la República
de Islandia y el Reino de Noruega sobre la asociación de
estos dos Estados a la ejecución, aplicación y desarrollo del
acervo de Schengen, que entran en el ámbito mencionado
en el punto C del artículo 1 de la Decisión 1999/437/CE
del Consejo (8), sobre determinadas normas de desarrollo
de dicho Acuerdo.
(29) Por lo que se refiere a Suiza, la presente Directiva,
en la medida en que se aplica a los nacionales de terce-
ros países que no cumplen o han dejado de cumplir las
condiciones de entrada de conformidad con el Código de
fronteras Schengen, desarrolla disposiciones del acervo de
Schengen en el sentido del Acuerdo celebrado entre la
Unión Europea, la Comunidad Europea y la Confederación
Suiza sobre la asociación de la Confederación Suiza a la
ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen,
que entran en el ámbito mencionado en el punto C del
artículo 1 de la Decisión 1999/437/CE, en relación con
el artículo 3 de la Decisión 2008/146/CE del Consejo (9),
sobre la celebración, en nombre de la Comunidad Europea,
de dicho Acuerdo.
(30) Por lo que se refiere a Liechtenstein, la presente
Directiva, en la medida en que se aplica a los nacionales de
las condiciones de entrada de conformidad con el Código
de fronteras Schengen, desarrolla disposiciones del acervo
de Schengen en el sentido del Protocolo entre la Unión
Europea, la Comunidad Europea, la Confederación Suiza y
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el Principado de Liechtenstein sobre la adhesión del Princi-
pado de Liechtenstein al Acuerdo entre la Unión Europea,
la Comunidad Europea y la Confederación Suiza sobre la
asociación de la Confederación Suiza a la ejecución, apli-
cación y desarrollo del acervo de Schengen, que entran en
el ámbito mencionado en el punto C del artículo 1 de la
Decisión 1999/437/CE, en relación con el artículo 3 de la
Decisión 2008/261/CE del Consejo (10), sobre la firma, en
nombre de la Comunidad Europea, y la aplicación provisio-
nal de algunas disposiciones de dicho Protocolo.
HAN ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA:
CAPÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1
Objeto
La presente Directiva establece normas y procedimien-
tos comunes que deberán aplicarse en los Estados miem-
bros para el retorno de los nacionales de terceros países en
situación irregular, de conformidad con los derechos fun-
damentales como principios generales del Derecho comu-
nitario, así como del Derecho internacional, incluidas las
obligaciones en materia de protección de los refugiados y
de derechos humanos.
Artículo 2
Ámbito de aplicación
1. La presente Directiva se aplicará a los nacionales de
terceros países en situación irregular en el territorio de
un Estado miembro.
2. Los Estados miembros podrán decidir no aplicar la
presente Directiva a los nacionales de terceros países:
3. a) a los que se deniegue la entrada con arreglo al
artículo 13 del Código de fronteras Schengen, o que
sean detenidos o interceptados por las autoridades
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competentes con ocasión del cruce irregular de las
fronteras exteriores terrestres, marítimas o aéreas de
un Estado miembro y no hayan obtenido ulteriormen-
te una autorización o derecho de estancia en dicho
Estado miembro;
4. b) que estén sujetos a medidas de retorno que sean
constitutivas de sanciones penales o consecuencia de
sanciones penales, con arreglo a la legislación nacional,
o que estén sujetos a procedimientos de extradición.
5. La presente Directiva no se aplicará a los beneficiarios
del derecho comunitario a la libre circulación, con
arreglo a la definición del artículo 2, apartado 5, del
Código de fronteras Schengen.
Artículo 3
Definiciones
A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
1) «nacional de un tercer país» cualquier persona que
no sea ciudadano de la Unión en el sentido del artículo
17, apartado 1, del Tratado y que no sea un beneficiario
del derecho comunitario a la libre circulación con arreglo
a la definición del artículo 2, apartado 5, del Código de
fronteras Schengen;
2) «situación irregular» la presencia en el territorio de
un Estado miembro de un nacional de un tercer país que no
cumple o ha dejado de cumplir las condiciones de entrada
establecidas en el artículo 5 del Código de fronteras Schen-
gen u otras condiciones de entrada, estancia o residencia en
ese Estado miembro;
3) «retorno» el proceso de vuelta de un nacional de
un tercer país, bien sea en acatamiento voluntario de una
obligación de retorno, bien de modo forzoso a:
— su país de origen, o
— un país de tránsito con arreglo a acuerdos de read-
misión comunitarios o bilaterales o de otro tipo, u
— otro tercer país al que el nacional de un tercer país
decida volver voluntariamente y en el cual será admitido;
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4) «decisión de retorno» una decisión o acto de natura-
leza administrativa o judicial por el que se declare irregular
la situación de un nacional de un tercer país y se imponga o
declare una obligación de retorno;
5) «expulsión» la ejecución de la obligación de retor-
nar, es decir, el transporte físico fuera del Estado miembro;
6) «prohibición de entrada» una decisión o acto de
naturaleza administrativa o judicial por el que se prohíba la
entrada y la estancia en el territorio de los Estados miem-
bros por un período de tiempo determinado, unida a una
decisión de retorno;
7) «riesgo de fuga» la existencia de motivos en un caso
concreto que se basen en criterios objetivos definidos por
ley y que hagan suponer que un nacional de un tercer país
sujeto a procedimientos de retorno pueda fugarse;
8) «salida voluntaria» el cumplimiento de la obligación
de retorno en el plazo fijado a tal efecto en la decisión
de retorno;
9) «personas vulnerables» los menores, los menores no
acompañados, las personas discapacitadas, los ancianos, las
mujeres embarazadas, los padres solos con hijos menores y
las personas que hayan padecido tortura, violación u otras
formas graves de violencia psicológica, física o sexual.
Artículo 4
Disposiciones más favorables
1. La presente Directiva se entenderá sin perjuicio de las
disposiciones más favorables de:
2. a) acuerdos bilaterales o multilaterales celebrados entre
la Comunidad o la Comunidad y sus Estados miembros
y uno o varios terceros países;
3. b) acuerdos bilaterales o multilaterales concluidos
entre uno o varios Estados miembros y uno o varios
terceros países.
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4. La presente Directiva se entenderá sin perjuicio de
cualquier disposición del acervo comunitario en el
ámbito de la inmigración y del asilo que pueda ser más
favorable para el nacional de un tercer país.
5. La presente Directiva se entenderá sin perjuicio del
derecho de los Estados miembros a adoptar o mantener
disposiciones que sean más favorables para las perso-
nas a quienes se aplica, a condición de que tales dispo-
siciones sean compatibles con la presente Directiva.
6. Por lo que respecta a los nacionales de terceros países
excluidos del ámbito de aplicación de la presente
Directiva con arreglo al artículo 2, apartado 2, letra a),
los Estados miembros:
7. a) se asegurarán de que el trato y el nivel de protección
no sean menos favorables que los establecidos en el
artículo 8, apartados 4 y 5 (limitaciones al recurso a
medidas coercitivas), el artículo 9, apartado 2, letra a)
(aplazamiento de la expulsión), el artículo 14, apartado
1, letras b) y d) (asistencia sanitaria urgente y toma
en consideración de las necesidades de las personas
vulnerables) y los artículos 16 y 17 (condiciones del
internamiento), y
8. b) respetarán el principio de no devolución.
Artículo 5
No devolución, interés superior del niño vida fami-
liar y estado de salud
Al aplicar la presente Directiva, los Estados miembros
tendrán debidamente en cuenta:
1. a) el interés superior del niño,
2. b) la vida familiar,
3. c) el estado de salud del nacional de un tercer país
de que se trate,
y respetarán el principio de no devolución.
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CAPÍTULO II
FINALIZACIÓN DE LA SITUACIÓN IRREGULAR
Artículo 6
Decisión de retorno
1. Los Estados miembros dictarán una decisión de
retorno contra cualquier nacional de un tercer país que
se encuentre en situación irregular en su territorio,
sin perjuicio de las excepciones contempladas en los
apartados 2 a 5.
2. A los nacionales de terceros países que se encuentren
en situación irregular en el territorio de un Estado
miembro y sean titulares de un permiso de residencia
válido u otra autorización que otorgue un derecho de
estancia expedido por otro Estado miembro se les exi-
girá que se dirijan de inmediato al territorio de dicho
Estado miembro. En caso de que el nacional de un
tercer país de que se trate no cumpla esta exigencia,
o si fuera necesaria su salida inmediata por motivos
de orden público o de seguridad nacional, se aplicará
el apartado 1.
3. Los Estados miembros podrán abstenerse de dictar una
decisión de retorno contra un nacional de un tercer
país que se encuentre en situación irregular en su terri-
torio si otro Estado miembro se hace cargo del men-
cionado nacional en virtud de acuerdos o convenios
bilaterales vigentes en la fecha de entrada en vigor de
la presente Directiva. En ese caso, el Estado miembro
que se haya hecho cargo del nacional de un tercer país
de que se trate aplicará el apartado 1.
4. Los Estados miembros podrán, en cualquier momen-
to, decidir conceder a un nacional de un tercer país
que se encuentre en situación irregular en su territorio
un permiso de residencia autónomo u otra autoriza-
ción que otorgue un derecho de estancia por razones
humanitarias o de otro tipo. En este caso no se dictará
ninguna decisión de retorno. De haberse ya dictado, se
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revocará la decisión de retorno o se suspenderá duran-
te el periodo de validez del permiso de residencia o de
otra autorización que otorgue un derecho de estancia.
5. Si el nacional de un tercer país que se halla en situación
irregular en el territorio de un Estado miembro tiene
pendiente un procedimiento pendiente de renovación
del permiso de residencia u otra autorización que otor-
gue el derecho de estancia, el Estado miembro conside-
rará la posibilidad de abstenerse de dictar una decisión
de retorno hasta que finalice el procedimiento pen-
diente, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 6.
6. La presente Directiva no impedirá a los Estados miem-
bros adoptar una decisión sobre la finalización de la
situación regular, unida a una decisión de retorno y/
o de expulsión y/o a una prohibición de entrada, en
una única decisión o acto de naturaleza administrati-
va o judicial, si así lo dispone su legislación nacional,
sin perjuicio de las garantías procedimentales previstas
en el Capítulo III y otras disposiciones pertinentes del
Derecho comunitario y nacional.
Artículo 7
Salida voluntaria
1. La decisión de retorno establecerá un plazo adecuado,
cuya duración oscilará entre siete y treinta días, para
la salida voluntaria, sin perjuicio de las excepciones
contempladas en los apartados 2 y 4. Los Estados
miembros podrán disponer en su legislación nacional
que este plazo se concederá únicamente a petición del
nacional de un tercer país interesado. En tal caso, los
Estados miembros informarán a los nacionales de ter-
ceros países de que se trate de la posibilidad de presen-
tar una solicitud en este sentido.
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El plazo establecido en el párrafo primero no excluirá
la posibilidad para los nacionales de terceros países de una
salida anticipada.
1. Los Estados miembros prorrogarán cuando sea nece-
sario el plazo de salida voluntaria durante un tiempo
prudencial, atendiendo a las circunstancias concretas
del caso de que se trate, como son la duración de la
estancia, la existencia de niños escolarizados y la exis-
tencia de otros vínculos familiares y sociales.
2. Durante el plazo de salida voluntaria podrán impo-
nerse determinadas obligaciones para evitar el ries-
go de fuga, tales como la presentación periódica ante
las autoridades, el depósito de una fianza adecuada, la
entrega de documentos o la obligación de permanecer
en un lugar determinado.
3. Si existiera riesgo de fuga, o si se desestimara una
solicitud de permanencia legal por ser manifiestamen-
te infundada o fraudulenta o si la persona de que se
trate representara un riesgo para el orden público, la
seguridad pública o la seguridad nacional, los Esta-
dos miembros podrán abstenerse de conceder un plazo
para la salida voluntaria, o podrán conceder un periodo
inferior a siete días.
Artículo 8
Expulsión
1. Los Estados miembros tomarán todas las medidas
necesarias para hacer cumplir la decisión de retorno
cuando no se haya concedido un plazo para la salida
voluntaria de conformidad con el artículo 7, apartado
4, o cuando no se haya cumplido con la obligación de
retorno dentro del plazo para la salida voluntaria con-
cedido de conformidad con el artículo 7.
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2. En caso de que un Estado miembro haya concedido
un plazo para la salida voluntaria de conformidad con
el artículo 7, la decisión de retorno sólo podrá hacerse
cumplir una vez haya expirado dicho plazo, a no ser
que durante el mismo surgiera un riesgo a tenor del
artículo 7, apartado 4.
3. Los Estados miembros podrán adoptar por separado
una decisión o acto de naturaleza administrativa o judi-
cial por el que se ordene la expulsión.
4. En los casos en que los Estados miembros utilicen,
como último recurso, medidas coercitivas para llevar
a cabo la expulsión de un nacional de un tercer país
que se oponga a su expulsión, tales medidas serán pro-
porcionadas y la fuerza ejercida no irá más allá de lo
razonable. Se aplicarán según establezca la legislación
nacional, de conformidad con los derechos fundamen-
tales y con el debido respeto a la dignidad y la integri-
dad física del nacional de un tercer país de que se trate.
5. Al llevar a cabo expulsiones por vía aérea, los Estados
miembros tendrán en cuenta las Directrices comunes
sobre las normas de seguridad en las expulsiones con-
juntas por vía aérea anejas a la Decisión 2004/573/CE.
6. Los Estados miembros crearán un sistema eficaz de
control del retorno forzoso.
Artículo 9
Aplazamiento de la expulsión
1. Los Estados miembros aplazarán la expulsión:
2. a) cuando ésta vulnere el principio de no devolución, o
3. b) mientras se le otorgue efecto suspensivo de acuerdo
con el artículo 13, apartado 2.
4. Los Estados miembros podrán aplazar la expulsión
durante un período oportuno de tiempo, teniendo en
cuenta las circunstancias específicas del caso concreto.
En particular, los Estados miembros tendrán en cuenta:
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5. a) el estado físico o la capacidad mental del nacional
de un tercer país;
6. b) razones técnicas, tales como la falta de capacidad de
transporte o la imposibilidad de ejecutar la expulsión
debido a la falta de identificación.
7. Si se aplaza una expulsión, tal y como se establece en
los apartados 1 y 2, podrán imponerse las obligaciones
establecidas en el artículo 7, apartado 3, al nacional de
un tercer país de que se trate.
Artículo 10
Retorno y expulsión de menores no acompañados
1. Antes de dictar una decisión de retorno respecto de
un menor no acompañado, se concederá la asistencia
de los servicios pertinentes distintos de las autoridades
encargadas de la ejecución del retorno, teniendo debi-
damente en cuenta el interés superior del niño.
2. Antes de expulsar del territorio de un Estado miembro
a un menor no acompañado, las autoridades de ese
Estado miembro se cerciorarán de que será entrega-
do a un miembro de su familia, a un tutor designado
o a unos servicios de acogida adecuados en el Esta-
do de retorno.
Artículo 11
Prohibición de entrada
1. Las decisiones de retorno deberán ir acompañadas de
una prohibición de entrada:
2. a) si no se ha concedido ningún plazo para la salida
voluntaria, o
3. b) si la obligación de retorno no se ha cumplido.
En otros casos, las decisiones de retorno podrán ir
acompañadas de una prohibición de entrada.
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1. La duración de la prohibición de entrada se determi-
nará con la debida consideración de todas las circuns-
tancias pertinentes del caso concreto y, en principio, su
vigencia no excederá de cinco años. Podrá sin embargo
exceder de cinco años si el nacional de un tercer país
representa una amenaza grave para el orden público, la
seguridad pública o la seguridad nacional.
2. Los Estados miembros considerarán la posibilidad de
revocar o suspender la prohibición de entrada dicta-
da de conformidad con el apartado 1, párrafo segun-
do, contra un nacional de un tercer país si éste puede
demostrar qua ha abandonado el territorio del Esta-
do miembro en pleno cumplimiento de una decisión
de retorno.
Las víctimas de la trata de seres humanos a quienes
se haya concedido un permiso de residencia de conformi-
dad con la Directiva 2004/81/CE del Consejo, de 29 de
abril de 2004, relativa a la expedición de un permiso de
residencia a nacionales de terceros países que sean vícti-
mas de la trata de seres humanos o hayan sido objeto de
una acción de ayuda a la inmigración ilegal, que cooperen
con las autoridades competentes (11) no estarán sujetas a
prohibición de entrada, sin perjuicio de lo dispuesto en el
apartado 1, párrafo primero, letra b), a condición de que
el nacional de un tercer país de que se trate no represente
una amenaza para el orden público, la seguridad pública o
la seguridad nacional.
Los Estados miembros podrán abstenerse de dictar,
revocar o suspender una prohibición de entrada en casos
concretos, por motivos humanitarios.
Los Estados miembros podrán revocar o suspender
una prohibición de entrada en casos concretos o para deter-
minados tipos de casos, por otros motivos.
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1. En caso de que un Estado miembro estudie la posibili-
dad de expedir un permiso de residencia u otra autori-
zación que otorgue un derecho de estancia a un nacio-
nal de un tercer país que esté sujeto a una prohibición
de entrada dictada por otro Estado miembro, consulta-
rá en primer lugar al Estado miembro que haya dictado
la prohibición de entrada y tendrá en cuenta sus intere-
ses, de conformidad con el artículo 25 del Convenio de
aplicación del Acuerdo de Schengen (12).
2. Los apartados 1 a 4 se aplicarán sin perjuicio del dere-
cho a la protección internacional, tal como lo define
el artículo 2, letra a), de la Directiva 2004/83/CE del
Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se esta-
blecen normas mínimas relativas a los requisitos para
el reconocimiento y el estatuto de nacionales de ter-
ceros países o apátridas como refugiados o personas
que necesitan otro tipo de protección internacional y
al contenido de la protección concedida (13), en los
Estados miembros.
CAPÍTULO III
GARANTÍAS PROCEDIMENTALES
Artículo 12
Forma
1. Las decisiones de retorno y —si se dictan— las deci-
siones de prohibición de entrada y de expulsión se
dictarán por escrito y consignarán los fundamentos de
hecho y de derecho, así como información sobre las
vías de recurso de que se dispone.
La información sobre los fundamentos de hecho podrá
sujetarse a limitaciones en los casos en que el Derecho
nacional permita la restricción del derecho de información,
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en particular para salvaguardar la seguridad nacional, la
defensa, la seguridad pública y para la prevención, investi-
gación, detección y persecución de delitos.
1. Los Estados miembros proporcionarán, previa peti-
ción, una traducción escrita u oral de los principales
elementos de las decisiones relativas al retorno, con-
forme a lo dispuesto en el apartado 1, incluida infor-
mación sobre las vías de recurso disponibles, en una
lengua que el nacional de un tercer país comprenda o
pueda suponerse razonablemente que comprende.
2. Los Estados miembros podrán decidir no aplicar el
apartado 2 a los nacionales de terceros países que
hayan entrado ilegalmente en el territorio de un Estado
miembro y que no hayan obtenido ulteriormente una
autorización o derecho de estancia en él.
En tales casos, las decisiones relativas al retorno a que
se refiere el apartado 1 se consignarán a través de un for-
mulario tipo según disponga la legislación nacional.
Los Estados miembros facilitarán folletos informativos
generales en los que se explicarán los principales elementos
del formulario tipo en al menos cinco de las lenguas que con
mayor frecuencia utilicen o comprendan los inmigrantes
ilegales que llegan al Estado miembro de que se trate.
Artículo 13
Vías de recurso
1. Se concederá al nacional de un tercer país de que se
trate el derecho efectivo a interponer recurso contra
las decisiones relativas al retorno o pidiendo que se
revisen éstas, conforme a lo dispuesto en el artículo 12,
apartado 1, ante un órgano jurisdiccional, una auto-
ridad administrativa u otro órgano competente com-
puesto por miembros imparciales y con garantías de
independencia.
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2. La autoridad u órgano mencionados en el apartado 1
serán competentes para revisar las decisiones relativas
al retorno a que se refiere el artículo 12, apartado 1,
pudiendo asimismo suspender temporalmente su eje-
cución, salvo cuando la suspensión temporal sea ya de
aplicación en virtud de la legislación nacional.
3. El nacional de un tercer país de que se trate tendrá la
posibilidad de obtener asesoramiento jurídico, repre-
sentación y, en su caso, asistencia lingüística.
4. Los Estados miembros velarán por que la asistencia
jurídica y/o la representación legal necesaria se conce-
da, previa solicitud, de forma gratuita con arreglo a la
legislación nacional pertinente o las normas relativas
a la asistencia jurídica gratuita, y podrán disponer que
tal asistencia jurídica y/o representación legal gratuita
esté sujeta a las condiciones establecidas en el artículo
15, apartados 3 a 6, de la Directiva 2005/85/CE.
Artículo 14
Garantías a la espera del retorno
1. Los Estados miembros velarán, con excepción de la
situación cubierta por los artículos 16 y 17, por que
se tengan en cuenta, en la medida de lo posible, los
siguientes principios en relación con los nacionales de
terceros países durante el plazo para la salida volun-
taria concedido de conformidad con el artículo 7 y
durante los períodos de aplazamiento de la expulsión
de conformidad con el artículo 9:
2. a) mantenimiento de la unidad familiar con los miem-
bros de la familia presentes en su territorio;
3. b) prestación de atención sanitaria de urgencia y trata-
miento básico de enfermedades;
4. c) acceso para los menores, en función de la duración
de su estancia, al sistema de enseñanza básica;
5. d) consideración hacia las necesidades especiales de las
personas vulnerables.
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6. Los Estados miembros proporcionarán a las personas
mencionadas en el apartado 1 confirmación escrita, de
conformidad con la legislación nacional, de que se ha
prorrogado el plazo para la salida voluntaria, de con-
formidad con el artículo 7, apartado 2, o de que la
decisión de retorno no se ejecutará temporalmente.
CAPÍTULO IV
INTERNAMIENTO A EFECTOS DE EXPULSIÓN
Artículo 15
Internamiento
1. Salvo que en el caso concreto de que se trate
puedan aplicarse con eficacia otras medidas suficien-
tes de carácter menos coercitivo, los Estados miem-
bros podrán mantener internados a los nacionales de
terceros países que sean objeto de procedimientos de
retorno, únicamente a fin de preparar el retorno o
llevar a cabo el proceso de expulsión, especialmente
cuando:
2. a) haya riesgo de fuga, o
3. b) el nacional de un tercer país de que se trate evite
o dificulte la preparación del retorno o el proceso de
expulsión.
Cualquier internamiento será lo más corto posible y
sólo se mantendrá mientras estén en curso y se ejecuten con
la debida diligencia los trámites de expulsión.
1. El internamiento será ordenado por las autoridades
administrativas o judiciales.
El internamiento será ordenado por escrito indicando
los fundamentos de hecho y de derecho.
Cuando el internamiento haya sido ordenado por una
autoridad administrativa, los Estados miembros:
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1. a) establecerán un control judicial rápido de la legalidad
del internamiento, que deberá llevarse a cabo lo más
rápidamente posible desde el comienzo del interna-
miento, o
2. b) concederán al nacional de un tercer país de que se
trate el derecho de incoar un procedimiento para que
se someta a control judicial rápido la legalidad de su
internamiento, que deberá llevarse a cabo lo más rápi-
damente posible desde la incoación del procedimiento.
En este caso, los Estados miembros informarán inme-
diatamente al nacional de un tercer país de que se trate
sobre la posibilidad de incoar dicho procedimiento.
El nacional de un tercer país de que se trate será puesto
en libertad inmediatamente si el internamiento es ilegal.
1. En todos los casos, se revisará la medida de interna-
miento a intervalos razonables cuando así lo solicite el
nacional de un tercer país de que se trate o de oficio.
En caso de periodos de internamiento prolongados, las
revisiones estarán sometidas a la supervisión de una
autoridad judicial.
2. Cuando parezca haber desaparecido la perspectiva
razonable de expulsión, bien por motivos jurídicos o
por otras consideraciones, o que hayan dejado de cum-
plirse las condiciones descritas en el apartado 1, dejará
de estar justificado el internamiento y la persona de
que se trate será puesta en libertad inmediatamente.
3. El internamiento se mantendrá mientras se cumplan
las condiciones establecidas en el apartado 1 y sea
necesario para garantizar que la expulsión se lleve a
buen término. Cada Estado miembro fijará un perío-
do limitado de internamiento, que no podrá superar
los seis meses.
4. Los Estados miembros sólo podrán prorrogar el plazo
previsto en el apartado 5 por un periodo limitado no
superior a doce meses más, con arreglo a la legislación
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nacional, en los casos en que, pese a haber desplega-
do por su parte todos los esfuerzos razonables, pueda
presumirse que la operación de expulsión se prolon-
gará debido a:
5. a) la falta de cooperación del nacional de un tercer
país de que se trate, o
6. b) demoras en la obtención de terceros países de la
documentación necesaria.
Artículo 16
Condiciones del internamiento
1. Como norma general, el internamiento se llevará a
cabo en centros de internamiento especializados. En
los casos en que un Estado miembro no pueda pro-
porcionar alojamiento en un centro de internamiento
especializado y tenga que recurrir a un centro peniten-
ciario, los nacionales de terceros países sujetos al inter-
namiento estarán separados de los presos ordinarios.
2. Previa petición, se autorizará a los nacionales de ter-
ceros países en régimen de internamiento a que entren
en contacto en el momento oportuno con sus repre-
sentantes legales, los miembros de su familia y las auto-
ridades consulares competentes.
3. Se prestará particular atención a la situación de las per-
sonas vulnerables. Se les dispensará atención sanitaria
de urgencia y tratamiento básico de las enfermedades.
4. Las organizaciones y los organismos nacionales, inter-
nacionales y no gubernamentales pertinentes y com-
petentes podrán visitar los centros de internamiento a
que se refiere el apartado 1, en la medida en que se
utilicen para el internamiento de nacionales de terce-
ros países con arreglo al presente capítulo. Tales visitas
podrán estar sujetas a autorización previa.
5. Los nacionales de terceros países en régimen de inter-
namiento recibirán de forma sistemática información
sobre las normas aplicables en el centro y sobre sus
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derechos y obligaciones, incluida información sobre su
derecho, con arreglo a la legislación nacional, a ponerse
en contacto con las organizaciones y organismos a que
se refiere el apartado 4.
Artículo 17
Internamiento de menores y familias
1. Los menores no acompañados y las familias con meno-
res sólo serán internados como último recurso y ello
por el menor tiempo posible.
2. A las familias internadas en espera de expulsión se les
facilitará alojamiento separado que garantice un grado
adecuado de intimidad.
3. Se dará a los menores internados la posibilidad de
participar en actividades de ocio, incluidos juegos y
actividades recreativas adecuados a su edad, y, depen-
diendo de la duración de su estancia, tendrán acceso
a la educación.
4. A los menores no acompañados se les facilitará, en
la medida de lo posible, alojamiento en instituciones
con personal e instalaciones que tengan en cuenta las
necesidades propias de su edad.
5. El interés superior del niño deberá ser una considera-
ción de primer orden en el internamiento de los meno-
res en espera de expulsión.
Artículo 18
Situaciones de emergencia
1. En situaciones en que un número excepcionalmente
importante de nacionales de terceros países que deban
ser retornados plantee una importante carga impre-
vista para la capacidad de las instalaciones de inter-
namiento de un Estado miembro o para su personal
administrativo o judicial, dicho Estado miembro podrá,
mientras persista dicha situación excepcional, decidir
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autorizar períodos más largos para el control judicial
que los establecidos en el artículo 15, apartado 2, párra-
fo tercero, y tomar medidas urgentes con respecto a
las condiciones de internamiento que se aparten de las
fijadas en el artículo 16, apartado 1, y en el artículo
17, apartado 2.
2. Cuando recurra a tales medidas excepcionales, el Esta-
do miembro de que se trate informará a la Comisión.
También informará a la Comisión tan pronto como
desaparezcan las razones que justificaban la aplicación
de dichas medidas excepcionales.
3. El presente artículo no se interpretará de tal modo
que permita a los Estados miembros apartarse de su
obligación general de tomar todas las medidas adecua-
das, generales o particulares, para garantizar el cum-
plimiento de sus obligaciones en virtud de la presente
Directiva.
CAPÍTULO V
DISPOSICIONES FINALES
Artículo 19
Información
La Comisión informará cada tres años al Parlamento
Europeo y al Consejo sobre la aplicación de la presente
Directiva en los Estados miembros y propondrá, en su caso,
modificaciones.
La Comisión informará por primera vez a más tardar
el 24 de diciembre de 2013, en cuya ocasión se centrará
en particular en la aplicación en los Estados miembros del
artículo 11, del artículo 13, apartado 4, y del artículo 15. Por
lo que respecta al artículo 13, apartado 4, la Comisión eva-
luará en particular el impacto financiero y administrativo
adicional en los Estados miembros.
Artículo 20
Incorporación al Derecho nacional
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1. Los Estados miembros pondrán en vigor las disposicio-
nes legales, reglamentarias y administrativas necesarias
para dar cumplimiento a lo establecido en la presente
Directiva, a más tardar, el 24 de diciembre de 2010. Por
lo que respecta al artículo 13, apartado 4, los Estados
miembros pondrán en vigor las disposiciones legales,
reglamentarias y administrativas necesarias para dar
cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva,
a más tardar, el 24 de diciembre de 2011. Comunica-
rán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas
disposiciones.
Cuando los Estados miembros adopten dichas disposi-
ciones, éstas incluirán una referencia a la presente Directiva
o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación
oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades
de la mencionada referencia.
1. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión
el texto de las principales disposiciones de Derecho
interno que adopten en el ámbito regulado por la pre-
sente Directiva.
Artículo 21
Relación con el Convenio de Schengen
La presente Directiva sustituye las disposiciones de los
artículos 23 y 24 del Convenio de aplicación del Acuerdo
de Schengen.
Artículo 22
Entrada en vigor
La presente Directiva entrará en vigor a los veinte días
de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea.
Artículo 23
Destinatarios
teseopress.com

Los destinatarios de la presente Directiva son los Esta-
dos miembros con arreglo al Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea.
Hecho en Estrasburgo, el 16 de diciembre de 2008.
Por el Parlamento Europeo
El Presidente
H.-G. PÖTTERING
Por el Consejo
El Presidente
B. LE MAIRE
(1) Dictamen del Parlamento Europeo de 18 de junio
de 2008 (no publicado aún en el Diario Oficial) y Decisión
del Consejo de 9 de diciembre de 2008.
(2) DO L 326 de 13.12.2005, p. 13.
(3) DO L 261 de 6.8.2004, p. 28.
(4) DO L 381 de 28.12.2006, p. 4.
(5) Reglamento (CE) no 562/2006 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el
que se establece un Código comunitario de normas para el
cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras
Schengen) (DO L 105 de 13.4.2006, p. 1).
(6) DO L 131 de 1.6.2000, p. 43.
(7) DO L 64 de 7.3.2002, p. 20.
(8) DO L 176 de 10.7.1999, p. 31.
(9) DO L 53 de 27.2.2008, p. 1.
(10) DO L 83 de 26.3.2008, p. 3.
(11) DO L 261 de 6.8.2004, p. 19.
(12) DO L 239 de 22.9.2000, p. 19.
(13) DO L 304 de 30.9.2004, p. 12.
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