Manual de participacion ciudadana percan minem

Manual de Participación Ciudadana

Preparado por:
Mariella Bautista Ascue

Proyecto PERCAN
Consorcio Roche, Golder, ACCC
Tel: (+51-1) 618-8760

Preparado: 2011-02-08
Nombre archivo: Manual de Participación Ciudadana 110318.doc

PERCAN

ÍNDICE
ÍNDICE ..................................................................................................................................................................II
PRESENTACIÓN.............................................................................................................................................. IV
AGRADECIMIENTOS ....................................................................................................................................... V
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................. VI
1.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ÁMBITO MINERO: IMPORTANCIA Y
BENEFICIOS............................................................................................................................................ 1
1.1
La Participación Ciudadana en el Ámbito Internacional y
Nacional ........................................................................................................................ 1
1.2
Reglamento de Participación Ciudadana en el Subsector Minero............ 5
1.2.1
¿Qué Busca el Nuevo Reglamento? .................................................... 6
1.2.2
Derechos y Principios que Dispone el Reglamento ..................... 6
1.2.3
Mecanismos de Participación Ciudadana que Propone el
Reglamento ................................................................................................ 7
1.3
La Participación Ciudadana en el Subsector Minero ..................................... 8
1.3.1
Contribución de la Participación Ciudadana en el
Desarrollo de Relaciones Armoniosas ............................................... 10
1.3.2
Condiciones para el Desarrollo de la Participación
Ciudadana ......................................................................................................... 12
1.3.3
Beneficios de la Participación Ciudadana ........................................ 12
1.3.4
Participación Ciudadana, Género y Vulnerabilidad. .................. 14
1.4
Planificación del Proceso de Participación Ciudadana ............................. 19
1.4.1
Identificación del Área de Influencia y de los Grupos de
Interés ................................................................................................................. 19
1.4.2
Estrategia Metodológica ............................................................................ 21
1.5
Herramientas para la Implementación de la Participación
Ciudadana .................................................................................................................. 23
1.6
Reflexiones Finales................................................................................................. 27

2.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS DIFERENTES ETAPAS DE LA
ACTIVIDAD MINERA ....................................................................................................................... 29
2.1. Participación Ciudadana Antes del Otorgamiento de la Concesión. ..... 31
2.1.1
Cateo y Prospección ..................................................................................... 31
2.1.2
Solicitud y Otorgamiento de una Concesión Minera .................. 32
2.2. Participación Ciudadana – Gran y Mediana Minería .................................. 33
2.2.1
Participación Ciudadana Posterior al Otorgamiento de la
Concesión .......................................................................................................... 33
2.2.2.
Participación Ciudadana Durante la Etapa de
Exploración (DIA y EIASd) ........................................................................ 34
2.2.2.1
Proyectos de Exploración Categoría I – (DIA)......... 36
2.2.2.2
Proyectos de Exploración Categoría II – (EIASd )... 39
2.2.3.
Modificación del EIASd (Categoría II) por Ampliación o
Modificación de las Actividades de Exploración .......................... 41

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2.2.4.

2.3.

2.4.
2.5.

Participación Ciudadana en los Proyectos de
Explotación, Beneficio y/o Almacenamiento de
Concentrados de Minerales ..................................................................... 41
2.2.4.1. Antes de la Elaboración del EIA .............................. 41
2.2.4.2. Durante la Elaboración del EIA ............................... 42
2.2.4.3. Durante la Evaluación del EIA ................................ 43
Participación Ciudadana Durante la Ejecución del
2.2.5.
Proyecto Minero ............................................................................................ 45
2.2.6.
Modificación del EIA en la Etapa de Explotación y
Beneficio ............................................................................................................ 47
2.2.7.
Participación Ciudadana Durante la Etapa de Cierre y
Post Cierre de Minas ................................................................................... 48
Participación Ciudadana – Pequeña Minería y Minería Artesanal ........ 50
2.3.1
Participación Ciudadana posterior al Otorgamiento de la
Concesión .......................................................................................................... 51
2.3.2
Participación Ciudadana Durante la Etapa de
Exploración y/o Explotación y Beneficio .......................................... 51
2.3.2.1
Proyectos de Exploración y/o Explotación –
Categoría I (DIA) ...................................................... 52
2.3.2.2
Proyectos de Exploración y/o Explotación y
Beneficio – Categoría II (EIASd) .............................. 52
2.3.3
Participación Ciudadana Durante la Ejecución del
Proyecto Minero ............................................................................................ 54
2.3.4
Modificación del EIASd en la Etapa de Explotación y
Beneficio ............................................................................................................ 56
2.3.5
Participación Ciudadana Durante la Etapa de Cierre y
Post Cierre de Minas .................................................................................... 56
Financiamiento de los Mecanismos de Participación Ciudadana .......... 58
Más Allá del Cumplimiento de la Norma......................................................... 58
2.5.1.
Recomendaciones Generales para Obtener Mejores
Resultados en la Implementación de los Mecanismos de
Participación Ciudadana ........................................................................... 62
2.5.2.
Recomendaciones a Tener en Cuenta Durante el Proceso
de Evaluación de los Estudios Ambientales .................................... 64

ABREVIATURAS ............................................................................................................................................ 68
BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS ............................................................................................................. 69

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PRESENTACIÓN
Este módulo de capacitación nace en un contexto en el que el crecimiento de las actividades mineras y
el mayor compromiso de la población en la gestión de su localidad, junto con la promulgación del
Reglamento de Participación Ciudadana en el sub sector minero (D.S. 028 – 2008 – EM), han planteado
a los funcionarios del MEM, y a los Gobiernos Regionales a través de las DREM, nuevos retos y
oportunidades en el ejercicio de su rol.
Estos cambios en la normativa reflejan, entre otros aspectos, la toma de conciencia del Estado acerca
de:
∗
∗
∗
∗
∗

El reconocimiento del ejercicio de la participación ciudadana como un deber y un derecho.
El desarrollo de procesos orientados al poder de la población.
La atención a las necesidades de desarrollo económico y social en una óptica de desarrollo sostenible.
La necesidad de desarrollar mecanismos eficaces de comunicación.
La importancia de la transparencia y de la construcción de relaciones fructíferas y duraderas.

Se hace por ello necesario que el Estado uniformice y fortalezca el manejo de las diferentes
herramientas que existen, en un proceso constante y comprometido de aprendizaje institucional.
La finalidad de este módulo es convertirse en una herramienta de facilitación del aprendizaje de los
funcionarios de cualquier dependencia (OGGS, DGAAM, DGM, OGP, entre otros) o nivel (nacional,
regional, local) del subsector y de apoyo a la promoción de la participación ciudadana, durante el
ejercicio de sus funciones.

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AGRADECIMIENTOS
Este Manual ha sido preparado a solicitud del Ministerio de Energía y Minas, como parte del apoyo
que presta al sector el Proyecto PERCAN.
A través de estas líneas la autora quiere agradecer a todas las personas que tuvieron la amabilidad de
brindar su tiempo y conocimientos para despejar sus dudas y contribuir a su enriquecimiento,
particularmente a Rebeca Espinoza de DGAAM, Martha Vásquez de OGGS y en especial a Renée
Ménard especialista en Asuntos Sociales, sin cuya paciente revisión del presente documento,
permanente apoyo y generoso consejo no hubiera sido posible la elaboración de este manual.
A Rosario De la Hoz y a Patricia Morveli las gracias por la cuidadosa edición del documento.

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INTRODUCCIÓN
En el Perú paralelamente a la promoción de la actividad minera, se han realizado esfuerzos
significativos en la promulgación de normas con el objetivode orientar el desarrollo de la actividad
minera dentro de una visión de desarrollo sostenible. Es inevitable que dada la diversidad de
intereses y perspectivas de cada actor involucrado en el sector minero se produzcan conflictos.
Los conflictos que se han desarrollado resultan , en su mayoría, de una deficiente o inexistente
comunicación entre las partes involucradas (Estado, titulares mineros y población). Muchos de estos
conflictos, sociales o ambientales, se hubieran evitado de haberse actuado con transparencia, buena
voluntad y la búsqueda de soluciones integradoras.
Una forma de crear condiciones para el establecimiento de relaciones productivas y cordiales entre
los titulares mineros, la población y autoridades ubicadas en el territorio en donde se desarrollaran
las actividades mineras, es promover las condiciones para que se desarrollen procesos de
comunicación, que permitan compartir y recibir información de manera oportuna y transparente.
El Ministerio de Energía y Minas (MEM) ha desarrollado múltiples esfuerzos para proveer el marco
normativo para el desarrollo de tales procesos. El último de estos esfuerzos es la promulgación del
Reglamento de Participación Ciudadana en el sub sector minero y su norma de procedimientos (D.S.
N° 028 – 2008 – EM y R.M. N° 304-2008-MEM/DM).
Esta norma busca promover la activa participación ciudadana (PC) a través de diversos mecanismos
que posibiliten que la población acceda a la información pertinente de manera oportuna para:
i)conocer alcances e impactos de la actividad minera; ii) expresar sus opiniones y aportes a la
actividad minera a realizarse o en ejecución, y iii)facilitar que dichas opiniones puedan ser
consideradas por el titular minero y las autoridades competentes en las decisiones sobre el diseño,
evaluación y ejecución de los proyectos mineros.
Algunos de los retos que tiene el MEM al respecto son:
•
•

•

Lograr que todos los actores involucrados en la actividad minera asuman la responsabilidad y el
compromiso de la eficaz implementación de este Reglamento.
Lograr que todos los actores involucrados identifiquen los beneficios de su eficaz implementación
como una herramienta de prevención de conflictos y establecimiento de relaciones armoniosas desde
el principio.
Dotar a los funcionarios del sector de los conocimientos y habilidades necesarias para realizar su
difusión e implementación.

El logro de los objetivos del Reglamento implica: el cabal entendimiento de la importancia de la
participación ciudadana, la eficaz implementación de los mecanismos propuestos, la identificación de
los intereses de cada uno de los involucrados en el desarrollo de la actividad minera; dar reglas claras
para que la aplicación del Reglamento facilite el desarrollo de espacios de confianza basados en el
respeto, el logro de consensos y de beneficios mutuos.
La posibilidad del desarrollo de un diálogo fluido entre los principales actores involucrados en el
desarrollo de la actividad minera facilitará el logro de acuerdos en benficio del desarrollo local.
¿A quién está dirigido este manual?
Este manual está prioritariamente dirigido a todos los funcionarios del MEM y a las autoridades
regionales que tienen la responsabilidad de promover la participación ciudadana dentro de sus
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funciones. No obstante todo ciudadano que quiera conocer cómo se hace efectiva la participación
ciudadana en el subsector minero puede beneficiarse con la lectura de este manual.
¿Cómo está organizado este Manual de Participación Ciudadana?
Este manual se divide en dos secciones: 1) La Participación Ciudadana en el ámbito minero:
Importancia y beneficios; 2) La Participación Ciudadana en las diferentes etapas de la actividad
minera en Perú.
En la primera sección, se presentan algunos conceptos sobre participación ciudadana a nivel
internacional y nacional, además de definiciones de la participación ciudadana, su importancia y los
beneficios que puede traer desde la perspectiva de cada uno de los involucrados.
La segunda sección recorre las fases de la actividad minera, explicando las razones y mecanismos de
promoción de la participación ciudadana, la pertinencia de los mecanismos a utilizar y las condiciones
a tomar en cuenta para desarrollar una efectiva promoción de la participación ciudadana.
Al final de la segunda sección se presentan algunas recomendaciones para la mejor implementación
de los procesos de participación ciudadana y sobre aspectos importantes que los funcionarios de las
DREM y de la DGAAM deberán considerar durante el proceso de evaluación de los estudios
ambientales.
Para la elaboración de este manual se ha tomado como referencia las siguientes fuentes:
•
•
•
•

D.S. N° 028-2008-EM Reglamento de Participación Ciudadana en el Sub Sector Minero.
R.M. N° 304-2008-MEM/DM Normas que Regulan el Proceso de Participación Ciudadana en
el Sub Sector Minero.
Guía de Participación Ciudadana en el subsector minero, MEM, 2010.
Manual Informativo sobre Mineria en el Perú- Gobierno de Canadá. Actualizado a Abril
2009.

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1.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
IMPORTANCIA Y BENEFICIOS.

EN

EL

ÁMBITO

MINERO:

En los últimos años el Ministerio de Energía y Minas (MEM) ha tenido como uno de sus principales
objetivos lograr la promoción de la actividad minera en el país y al mismo tiempo la construcción de
relaciones armoniosas y consensos entre todos los actores involucrados que posibiliten la viabilidad
social de la actividad minera y la inversión en desarrollo local. Esto significa:
•

•
•

Establecer un espacio en el que confluyan las perspectivas del Estado, población y titular
minero respecto al desarrollo de la actividad empresarial minera y su relación con el
desarrollo de la comunidad en la que se asienta.
Desarrollar relaciones de confianza, reciprocidad y cooperación; primero al interior de cada
grupo involucrado y posteriormente entre todos los involucrados.
Tener como prioridad común el desarrollo sostenible de las comunidades asentadas en el
área de influencia del proyecto minero.

Las relaciones establecidas en el pasado entre Estado, población y titular minero se han
caracterizado por la falta de confianza. Esta situación es producto de una larga historia de
experiencias negativas, tales como: los pasivos mineros, el incumplimiento de compromisos tanto de
parte de la población como del titular minero, la falta de transparencia en la entrega de información
y en las negociaciones, entre otras.
A la situación anterior se suma la débil presencia del Estado como promotor del desarrollo local y
como garante de los derechos e intereses de la población, expresada también en la poca experiencia
de las autoridades locales representantes de la comunidad para definir las prioridades de desarrollo
a largo plazo.
El Estado ha procurado crear las condiciones para el desarrollo de relaciones productivas entre los
involucrados a través de la promulgación de diferentes normativas. Una de las normas más
importantes en este sentido ha sido la promulgación del Reglamento de Participación Ciudadana en
el subsector minero, a través del D.S. № 028-2008 y de la R.M. N° 304-2008-MEM.
Con la aplicación de este Reglamento, el Estado busca fortalecer el ejercicio del derecho a la
participación ciudadana implementando diversos mecanismos. La eficaz implementación de estos
mecanismos propiciará la participación de la población en la gestión social y ambiental del proyecto
minero a través del diálogo y el logro de consensos.

1.1

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL Y N ACIONAL

En el marco de la preocupación generalizada a nivel mundial por lograr equilibrio entre desarrollo
económico, bienestar social y cuidado del medio ambiente, la participación ciudadana es cada vez
más trascendente. Entre las propuestas más importantes en relación a la participación ciudadana se
encuentran las siguientes:
El Convenio N°169, de la Organización Internacional del Trabajo(OIT), sobre Pueblos Indígenas y
Tribales, este convenio rige desde 1991 y tiene dos postulados básicos: el respeto a las culturas,
formas de vida e instituciones tradicionales de los pueblos indígenas y la consulta y participación
efectiva de estos pueblos en la toma de decisiones sobre aspectos que les afecten. Estas consultas
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deberán desarrollarse de buena fe y tienen la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el
consentimiento.
En relación a la participación ciudadana, destacan los siguientes artículos:
Artículo 2.1.

2.

Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar con la participación de los pueblos
interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y
garantizar el respeto de su integridad.
Esta acción deberá incluir medidas:
a.
b.
c.

que aseguren a los miembros de dichos pueblos a gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades
que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población;
que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos,
respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones;
que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que
puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una
manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.”

Artículo 7.“1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que
atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que este afecte sus vidas, creencias, instituciones y
bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera; y de controlar, en la
medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos
deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo
nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los
pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de
desarrollo econóomico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo
para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.
3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios en cooperación
con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio
ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los
resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la
ejecución de las actividades mencionadas.”
Agenda 21 es el nombre que toma el Plan de Acción con el cual las naciones participantes en la
Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro, 1992) deberían reorientar sus acciones para lograr cambiar el
modelo de desarrollo actual hacia otro orientado a un uso racional de los recursos y a la búsqueda de
la equidad en la distribución de sus beneficios.
En el preámbulo del capítulo 23 expresa: “Uno de los requisitos fundamentales para alcanzar el
desarrollo sostenible es la amplia participación de la opinión pública en la adopción de decisiones.
Además, en el contexto más concreto del medio ambiente y el desarrollo, se ha hecho evidente la
necesidad de emplear nuevas formas de participación. Se trata de la necesidad de que las personas,
los grupos y las organizaciones participen en los procedimientos de evaluación del impacto
ambiental, conozcan el mecanismo de adopción de decisiones y participen en él, sobre todo cuando
exista la posibilidad de que esas decisiones afecten a las comunidades donde viven y trabajan. Toda
persona, grupo u organización debería tener acceso a la información relativa al medio ambiente y el
desarrollo con que contarán las autoridades nacionales, incluso a la información acerca de productos
y actividades que tuvieran consecuencias importantes para el medio ambiente o hubiera
probabilidades de que las tuvieran, así como a la información sobre las medidas de protección del
medio ambiente.” De igual modo, a nivel internacional son muchas las instituciones financieras
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cooperantes, entre otras, que no son ajenas al esfuerzo por promover la participación ciudadana. Así
tenemos a:
El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM)1, este fondo está constituido por 166 países y se
formó como resultado de los acuerdos establecidos en los dos principales tratados sobre el medio
ambiente mundial, en la Cumbre de la Tierra: el “Convenio sobre la Diversidad Biológica” y la
“Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático”.
Tiene por objeto financiar programas y proyectos que favorezcan el desarrollo sostenible, y que sean
formulados en razón de los objetivos, prioridades y planes de desarrollo de cada país en el que se
vayan a ejecutar.
En un documento publicado en 1996, titulado “Participación del público en los proyectos financiados
por el FMAM”, se señala que “una participación real del público en todos los niveles de actividad del
FMAM es clave para lograr los objetivos, ya que sus habilidades, experiencias y conocimientos sobre
la comunidad de la sociedad civil son fundamentales para preparar políticas y prácticas del FMAM,
formular y ejecutar proyectos sostenibles, y mantener las asociaciones con las partes interesadas
más importantes. La participación pública también es esencial para reforzar el sentido de unidad en
el país y la identificación local con los proyectos del FMAM.”
Corporación Financiera Internacional – IFC, por sus siglas en inglés, es una institución financiera que
pertenece al grupo del Banco Mundial. En octubre de 1998, publicó un manual de buenas prácticas
sobre la consulta pública como una herramienta para el desarrollo empresarial. En este manual se
define la consulta pública como: “ (...) un instrumento para gestionar la comunicación bidireccional
entre el patrocinador del proyecto y el público. Su objetivo es mejorar el proceso de adopción de
decisiones y crear comprensión mutua haciendo participar activamente a las personas, los grupos y
las organizaciones que tienen algún interés en el proyecto. Esa participación mejorará la viabilidad a
largo plazo del proyecto y aumentará sus beneficios para las personas afectadas a nivel local y otros
interesados”2.
El Banco Mundial, entre los diversos mecanismos que promueve en relación a la participación
ciudadana, se refiere a la consulta previa, libre e informada como el “proceso que tiene lugar en
forma libre y voluntaria, sin manipulación, interferencia o coerción externa. Con ese fin, las partes
consultadas tienen acceso previo a la información sobre el propósito y la magnitud del proyecto
propuesto, facilitada de una manera apropiada desde el punto de vista cultural y en la lengua
adecuada”;3
El Instituto de Recursos Mundiales, (World Resources Institute – WRI, por sus siglas en inglés), es un
grupo de reflexión ambiental global que trabaja con los gobiernos, las empresas y la sociedad civil
para construir soluciones a los problemas ambientales urgentes. La misión del WRI “es encauzar a la
sociedad humana hacia formas de vida que protejan el medio ambiente, en el entendido que la
sostenibilidad es esencial para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones presentes
y futuras”4

1

CONTRIBUCIONES DEL FONDO PARA EL MEDIO AMBIENTE MUNDIAL AL PROGRAMA 21 – Fondo para el Medio Ambiente Mundial

2

La divulgación y la consulta pública: un instrumento eficaz para la actividad empresarial. Manual de prácticas. 1998 CFI CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL
3
Manual de Operaciones del Banco Mundial, Normas de Procedimiento del Banco, Política Operativa 4.10, julio 2005.
4
http://www.vitalis.net/Directorio%20Quien%20es%20Quien%20Institucional.htm
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El WRI propone los siguientes principios para una participación comunitaria eficaz5:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Preparar a las comunidades antes de entablar relaciones con ellas.
Determinar qué nivel de participación es necesario.
Integrar la participación comunitaria en cada fase del ciclo del proyecto.
Incluir a las partes interesadas tradicionalmente excluidas.
Obtener el consentimiento libre, previo e informado.
Resolver las quejas de la comunidad a través del diálogo.
Promover el monitoreo participativo por parte de las comunidades locales.

En el Perú son varias las normas que promueven y reconocen la importancia de la participación
ciudadana, como el acceso a información y derecho a la opinión de parte de toda la población sobre
los asuntos públicos.
Entre las más importantes podemos empezar mencionando a la Constitución Política del Perú de
1933, la cual en el artículo N° 2 consagra el derecho de acceso a información sobre las entidades
públicas y en el artículo Nº 31 promueve el derecho a participar, en forma individual o asociada, en la
vida política, económica, social y cultural del país.
El Texto Único Ordenado de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública- Nº 27806
divulgada en el 2002, señala que todas las actividades y disposiciones de las entidades públicas están
sometidas al Principio de Publicidad, por lo que toda información que posea el Estado se presume
pública, salvo las excepciones expresamente previstas en la Ley.
Ley Nº 27446 del Sistema Nacional de Impacto Ambiental, promulgada el año 2001 y cuyo
Regalmento fue aprobado por el D.S. Nº 019-2009-MINAM. En su Artículo 68º, reconoce la
participación ciudadana como un proceso de intercambio amplio de información que contribuye al
diseño y desarrollo responsable y sostenible de los proyectos de inversión. Este artículo dispone que
la participación ciudadana es aplicable a todas las etapas del proceso de Evaluación del Impacto
Ambiental.
La Ley General del Ambiente - Nº 28611, publicada el 13 de octubre del año 2005, señala en sus
artículos N° 1 al N° 3 que toda persona tiene el derecho a acceder adecuada y oportunamente a la
información pública sobre las políticas, normas, medidas, etc. y a participar responsablemente en los
procesos de toma de decisiones, la definición y aplicación de las políticas y medidas relativas al
ambiente y sus componentes. Esta participación se da a través de la presentación de opiniones,
observaciones y aportes, así como en su ejecución, seguimiento y control.
La misma ley, en su artículo Nº 50, define como deber del Estado en materia de participación
ciudadana: i) Promover el acceso oportuno a la información relacionada con las materias objeto de la
participación ciudadana; ii) Capacitar, facilitar asesoramiento y promover la activa participación de
las entidades dedicadas a la defensa y protección del ambiente y la población organizada en la
gestión ambiental; iii) Velar por que cualquier persona natural o jurídica, sin discriminación de
ninguna índole, pueda acceder a los mecanismos de participación ciudadana.
Finalmente el Ministerio de Ambiente, a través del D.S Nº 002-2009-MINAM, aprobó el Reglamento
sobre transparencia, acceso a la información pública ambiental y participación y consulta ciudadana
en asuntos ambientales. Este Reglamento tiene por finalidad establecer las disposiciones para
5

Abrir Caminos. Participación Comunitaria en Proyectos de la Industria Extractiva y de Infraestructura.
World Resources Institute – 2009
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facilitar el acceso ciudadano a la información pública de contenido ambiental, así como regular los
mecanismos y procesos de participación sobre el mismo tema.

1.2

REGLAMENTO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL SUBSECTOR MINERO

Como se describe en la sección anterior, muchos de los esfuerzos que se han desarrollado a lo largo
de los años para promover la participación ciudadana han ido paulatinamente ganando en calidad de
contenidos, ya que la necesidad de su promoción es clara en el sector, sin embargo faltaba una
mayor precisión en la forma de implementarla.
Para superar esta situación, el MEM, ha promulgado el D.S. N° 028-2008-EM “Reglamento de
Participación Ciudadana en el Sub Sector Minero” y la R.M. N° 304-2008-MEM/DM, “Normas que
Regulan el Proceso de Participación Ciudadana en el Sub Sector Minero”, en el cual se proponen los
mecanismos de participación ciudadana para el ámbito minero.6
De acuerdo a la norma vigente en el subsector, se entiende la participación ciudadana como un
proceso público, dinámico y flexible, el que a través de la aplicación de diversos mecanismos, tiene
como objetivo:
•

Poner a disposición de la población involucrada
información oportuna y adecuada respecto de las
actividades mineras proyectadas o en ejecución;

•

Conocer y canalizar las opiniones, posiciones, puntos de
vista, observaciones y aportes respecto de las actividades
mineras; y

•

Promover el diálogo, la prevención de conflictos y la
construcción de consensos.

Actualmente, los esfuerzos del Estado por promover la
actividad minera se han visto afectados por la percepción
negativa que una parte de la población tiene de la mineria

La participación ciudadana es una
herramienta de prevención de
conflictos, en tanto propicia espacios
de diálogo y permite conocer los
reales intereses de los diferentes
actores involucrados. Su eficaz
implementación permite no solo el
desarrollo y empoderamiento de una
ciudadanía responsable, sino que
además favorece la sostenibilidad de
la inversión en aspectos sociales y
ambientales que beneficia? a todos
los involucrados.

Dicha percepción ha sido influenciada entre otros factores
por: la mala calidad de los procesos de difusión de
información y participación desarrollados; el incumplimiento
de los acuerdos establecidos y la poca responsabilidad que
han demostrado algunos titulares mineros para prevenir y
mitigar los efectos negativos producidos por el desarrollo de su actividad. De ahí la importancia de la
promulgación del Reglamento de Participación Ciudadana y de su eficaz implementación, ya que
ofrece la oportunidad de enriquecer y favorecer, a través del diálogo, un adecuado proceso de
relacionamiento con la población desde el inicio de la actividad minera.

6

Decreto Supremo Nº 028-2008-EM.

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1.2.1

¿QUÉ BUSCA EL N UEVO REGLAMENTO?

A través de la eficaz y eficiente implementación de los mecanismos propuestos en el Reglamento, se
busca:
•
•
•

•

Fortalecer la práctica de la participación ciudadana y ejercer el derecho a la consulta al que
hace referencia el Convenio N° 169 de la OIT.
Facilitar la participación de la población en la gestión social y ambiental de la actividad
minera.
Reconocer el principio de vigilancia, de acuerdo al cual la poblacion involucrada tiene el
derecho de efectuar el monitoreo, control y seguimiento de las medidas, acciones,
obligaciones y compromisos sociales y ambientales del titular minero (Artículo Nº 134 de la
Ley General del Ambiente).
Promover el uso de los mecanismos apropiados, a fin de conocer desde el principio si los
intereses de los pueblos indígenas o comunidades campesinas que habitan en el área de
influencia de las actividades mineras proyectadas son resguardados y en qué medida.

Una implementación eficaz implica:
a).
b).
c).

d).

1.2.2

Facilitar el acceso a información oportuna y adecuada sobre la actividad minera en
proceso o a desarrollarse;
Conocer las opiniones, interrogantes y observaciones de la población acerca de la
actividad minera y canalizarla efectivamente;
Permitir que estas interrogantes y observaciones puedan ser consideradas por el titular
minero y las autoridades competentes en las decisiones sobre aspectos sociales y
ambientales; y
Promover el diálogo, favoreciendo la prevención de conflictos y el logro de consensos
en la definición de beneficios mutuos.

DERECHOS Y P RINCIPIOS QUE DISPONE EL REGLAMENTO

En el Reglamento están contenidos los derechos y principios que deberán tener en cuenta, la
autoridad competente, la población y el titular minero para guiar sus acciones en el marco de la
participación ciudadana.

Derechos:

Participación: Toda persona tiene derecho a participar responsablemente en los
procesos de toma de decisiones de la autoridad, sobre asuntos referidos a la
actividad minera que pudieran tener alguna incidencia sobre sus intereses, sin
perjuicio de las competencias que les corresponden a las autoridades en cada uno
de los niveles de gobierno.
Acceso a la información: Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir
información y acceder adecuada y oportunamente a la información pública.

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PERCAN

Principios:

1.2.3

Respeto a la diversidad cultural: Todos los procesos que se realicen deberán
respetar y adaptarse a las características y particularidades de la cultura de la
zona. Proceso inclusivo e intercultural (uso de intérpretes).
No discriminación: se promueve la participación efectiva de toda persona en dicho
proceso, sin distinguir raza, etnia, género, religión, cultura, idioma, opinión política,
origen nacional o social, posición económica, orientación sexual, nacimiento o
cualquier otra condición.
Vigilancia ciudadana: La población tiene derecho a realizar de manera organizada
actividades de control y seguimiento sobre las medidas, acciones, obligaciones y
compromisos sociales y ambientales asumidos por el titular minero.
Diálogo continuo: Se promueve el diálogo continuo para fortalecer y mantener un
adecuado relacionamiento social.

MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA QUE PROPONE EL REGLAMENTO

El Reglamento propone trece (13) mecanismos que describiremos brevemente, los cuales
dependiendo de la etapa de la actividad minera, tienen carácter obligatorio y/o requieren de la
aprobación previa de la autoridad competente para su implementación, como se verá a lo largo de
este manual.
Mecanismos:
• Acceso de la población a los resúmenes ejecutivos y al contenido de los Estudios Ambientales, es decir
que estén disponibles en un medio escrito y digital en lugares pertinentes, como sedes de las DREM´s,
de las autoridades regionales, municipales o de las comunidades campesinas o nativas, para quien los
requiera.
• Publicidad de avisos en medios escritos y radiales.
• Talleres participativos para promover el diálogo, brindar información, conocer los intereses y
preocupaciones de la población respecto a la actividad minera a desarrollarse.
• Audiencia Pública para presentar los estudios ambientales y registrar los aportes y observaciones de
los participantes.
• Encuestas, Entrevistas o Grupos Focales, que permitan recoger información importante para el
desarrollo de la actividad minera sobre las opiniones, percepciones e intereses de la población.
• Distribución de materiales informativos, que pueden ser escritos o gráficos en función de las
características de la población.
• Visitas guiadas al área o a las instalaciones del proyecto, para conocer el lugar en donde se
desarrollará la actividad minera y algunas de las medidas de manejo ambiental.
• Interacción con la población a través de facilitadores, quienes difundirán información sobre el
proyecto y recogerán información de la población.
• Oficina de Información Permanente, para facilitar el acceso a la información y absolver interrogantes
acerca de la actividad minera.
• Monitoreo y Vigilancia Ambiental Participativo, para promover la participación organizada de la
población en la gestión ambiental.
• Uso de medios tradicionales, los que dependerán de las características de la población y que facilitarán
el desarrollo del diálogo.
• Presentación de aportes, comentarios u observaciones ante la autoridad competente por parte de la
población.
• Mesas de Diálogo, espacio en el cual participa la población a través de representantes acreditados y
que tiene el propósito de abordar aspectos específicos y la búsqueda de consensos.
(Para mayor información consultar la “Guía de Participación Ciudadana”. MEM, 2010)

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El Reglamento establece los siguientes criterios básicos para seleccionar los mecanismos de
participación ciudadana a fin de propiciar la efectiva participación de la población:
•
•
•

Características sociales, económicas y culturales de la población asentada en el área de
influencia.
Particularidades del proyecto minero, en cuanto a etapa y/o estrato (gran, mediana,
pequeña y artesanal).
Identificación y delimitación del área de influencia del proyecto en función a sus impactos.

Es recomendable desde el inicio que tanto la autoridad competente como el titular minero,
fomenten el uso de los mecanismos más idóneos a las características de la población, para así
asegurar que se recoja la mayor cantidad de información de calidad que permita identificar con
mayor precisión su área de influencia directa o indirecta.

1.3

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL SUBSECTOR MINERO

La definición que se hace en el artículo N° 3 del Reglamento de Participación Ciudadana R.M. N° 3042008-MEM/DM indica que :

“La participación ciudadana es un proceso público, dinámico y flexible que, a través de la
aplicación de variados mecanismos, tiene por finalidad: poner a disposición de la población
involucrada información oportuna y adecuada respecto de las actividades mineras proyectadas o
en ejecución; promover el diálogo y la construcción de consensos; conocer y canalizar las
opiniones, posiciones, puntos de vista, observaciones o aportes respecto de las actividades mineras
para la toma de decisiones de la autoridad competente en los procedimientos administrativos a su
cargo. Corresponde al Estado garantizar el derecho a la participación ciudadana en el subsector
minero a través de la correcta aplicación del presente Reglamento”.

De acuerdo a esta definición, entendemos que la participación ciudadana es un proceso cuya
efectividad se construye a través de acciones permanentes y de largo plazo, ya que requiere
promover un cambio en el hábito y la voluntad de compartir, divulgar información con oportunidad y
transparencia y escuchar las opiniones de otros, que posiblemente tengan una perspectiva diferente.
Entendemos también la importancia de contar con una sociedad civil responsable y organizada, que
no solo sea capaz de ejercer sus derechos, sino de asumir deberes.
También resalta en esta definición el importante rol que juega el Estado en garantizar el ejercicio de
este derecho, por lo que se entiende que el Estado realizará los esfuerzos necesarios para promover
el desarrollo de las capacidades necesarias en sus funcionarios y en la población en general para la
correcta aplicación del presente Reglamento.
Para que la participación ciudadana no sea solo una formalidad en cumplimiento de la norma, su
promoción y práctica debe ser compatible con valores como: respeto, justicia, equidad, entre otros.
La participación ciudadana implica la capacidad de escuchar y valorar opiniones diferentes, en
relación a temas como por ejemplo, visión de desarrollo local; implica el esfuerzo por construir
alternativas y propuestas integradoras en las cuales estas perspectivas puedan confluir y
concretizarse en compromisos en los cuales se priorice el bien común.
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Para que la participación ciudadana produzca los efectos deseados, se necesita que los individuos
que se involucren en el proceso lo hagan en igualdad de condiciones, respetándose y reconociendo
sus intereses, priorizando el desarrollo de relaciones en beneficio mutuo. La implementación de los
procesos de participación ciudadana, debe promover la inclusión y la equidad, el diálogo continuo y
transparente, y el respeto a la diversidad cultural.

Inclusión, equidad,
diálogo continuo,
transparencia,
respeto a la
diversidad cultural

El desarrollo de estos esfuerzos añadirá transparencia al proceso, lo cual es muy importante para
fortalecer la confianza y la credibilidad tanto en los mecanismos como entre los involucrados.
Estas acciones mejoran las posibilidades de una efectiva participación de los diferentes actores
involucrados, mejores condiciones para fortalecer la legitimidad de los procesos y el establecimiento
de relaciones armoniosas y de largo plazo entre el titular y las poblaciones que se encuentran en el
entorno de sus actividades, lo que a su vez elevará las posibilidades de lograr acuerdos con la
comunidad.
Promover la participación ciudadana, ademas de desarrollar un eficaz esfuerzo en el cumplimiento
de las responsabilidades como funcionarios, necesita del compromiso personal de cada uno de los
involucrados.
Implementar la participación ciudadana plantea muchas preguntas, algunas de las cuales se tratará
de responder a lo largo de este manual. Las respuestas a estas preguntas ayudarán a establecer con
mayor claridad los objetivos del proceso de participación ciudadana que se requiere implementar.

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La implementación de la participación ciudadana es importante, pues promueve el relacionamiento
adecuado entre autoridades, población y titular minero; la construcción de espacios de diálogo y el
logro de consensos; permite el empoderamiento y el desarrollo de la conciencia ciudadana de la
población.
Lo anteriormente mencionado favorece la prevención de conflictos y mayores posibilidades de lograr
acuerdos beneficiosos para el desarrollo de la actividad minera como de la localidad en la que se
encuentra asentada.
La participación ciudadana debe ser asumida como una oportunidad para lograr un adecuado
relacionamiento con la comunidad, e influye positivamente en:
•
•
•

•

1.3.1

El logro de consensos sobre acciones concretas para con el desarrollo sostenible en beneficio
de la comunidad.
El reconocimiento de la actividad minera como un aliado para el desarrollo y bienestar de la
localidad en la que se encuentra asentada la actividad.
La prevención de conflictos fomentando el intercambio temprano de información entre los
involucrados, permitiendo la identificación de sus intereses y preocupaciones, así como la
propuesta y discusión de alternativas integradoras a las diferentes posiciones que pudieran
presentarse.
El desarrollo de capacidades para el empoderamiento de la población mediante el ejercicio de
su derecho de participación y consulta en la gestión social y ambiental de la actividad minera.

CONTRIBUCIÓN DE LA P ARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL DESARROLLO DE RELACIONES
ARMONIOSAS

La eficaz implementación de los procesos de participación ciudadana puede contribuir a la
generación de espacios de comunicación, en donde la confianza surgirá si todas las partes
involucradas utilizan este espacio de comunicación creativamente, enfocándose en lograr consensos.

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En el ámbito minero la posibilidad de generar estos espacios de comunicación se operativiza a través
de la implementación de los mecanismos de participación ciudadana, mediante un proceso de
comunicación bidireccional, oportuno y transparente. Dicho proceso debe permitir que todos los
involucrados expresen sus preocupaciones e intereses.
Myriam Cabrera en su libro “La Comunicación y la Administración de Conflictos” (2008) define
comunicar como “un proceso de creación, mediante el cual se “crean” las relaciones humanas. La
comunicación es, por tanto, un proceso a tráves del cual las personas buscan:
•
•
•
•
•

Dar sentido a la realidad que las rodea.
Establecer realciones con otras personas.
Proporcionar o solicitar información.
Crear conocimiento.
Reafirmar su identidad individual y de grupo (o grupos)”.

Teniendo en cuenta esta definición, la comunicación es un intercambio de palabras y significados en
el cual las personas expresan ideas, deseos y sentimientos.
Lograr una adecuada comunicación implica:
•
•
•
•
•

Reconocimiento de la validez del otro como interlocutor.
Voluntad de escuchar.
Esfuerzo para que el otro entienda nuestro punto de vista.
Empatía.
Asertividad.

La comunicación que se establezca debe tomarse como la oportunidad de que los multiples intereses
de las partes que intervienen en estos procesos puedan convivir. Convivir, significa vivir con otro,
compartiendo un espacio, la idea es lograr que esta convivencia sea saludable para todos los que
comparten ese espacio. Dada la diversidad de intereses en torno a la actividad minera, lograr una
convivencia saludable, requiere del compromiso de todos para adoptar posturas colaborativas
orientadas a la satisfacción de las necesidades de todos involucrados.
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Esta actitud colaborativa y voluntad de apostar por el bien común, solo es posible si existen
relaciones armoniosas. El establecimiento de relaciones armoniosas es un proceso largo pues esta
basado en relaciones de respeto, confianza y reconocimiento del otro como un interlocutor valido.
Resumiendo, algunos factores que pueden influenciar el establecimiento de relaciones armoniosas y
la necesaria comunicación para la implementación de una exitosa participación ciudadana son:
•
•
•
•
•
•

1.3.2

La historia de relaciones propias y ajenas establecidas en el pasado entre poblaciones y
titulares mineros.
La identificación de experiencias positivas y prácticas que hayan resultado beneficiosas para
todos los involucrados.
La disposición (el compromiso) para lograr acuerdos de beneficio mutuo.
El cumplimiento de los compromisos asumidos por ambas partes.
La disposición al diálogo e intercambio continuo y transparente de información.
La confianza en los mecanismos definidos para resolver sus discrepancias.

CONDICIONES PARA EL DESARROLLO DE LA P ARTICIPACIÓN CIUDADANA

Por lo expuesto anteriormente, vemos que el desarrollo de relaciones armoniosas depende mucho
de la buena voluntad de los involucrados. En el Perú existen marcadas diferencias sociales,
económicas y culturales, incluyendo las relacionadas con el género. En el caso de los sectores menos
favorecidos social y economicamente, estas diferencias históricamente han dificultado el acceso a las
instituciones, a las oportunidades de desarrollo, a los recursos, entre otros.
Por lo tanto, la participación ciudadana necesita de las siguientes condiciones para desarrollarse:
•
Condiciones
para el
desarrollo de
la participación
ciudadana.

•

•
•
•

El establecimiento de relaciones de reciprocidad y equidad. En que los individuos
se reconozcan como interlocutores válidos.
El desarrollo de estrategias de comunicación y educación que permitan el
empoderamiento de todos los involucrados; el reconocimiento de la importancia
de su participación y opinión en los aspectos que los afecten.
La difusión y capacitación en el conocimiento de los mecanismos de participación
ciudadana y cómo utilizarlos para dar a conocer sus opiniones y propuestas.
El desarrollo de una normativa clara por parte del Estado, que garantice el ejercicio
de los derechos de la población más vulnerable.
Que el Estado, como parte intrínseca de su política de prevención de conflicto,
asuma un rol proactivo como facilitador y promotor de los procesos.

Si todos los involucrados no se comprometen en la generación de estas condiciones, la participación
ciudadana corre el riesgo de ser asumida como un mero trámite burocrático. Perdería así la
posibilidad de convertirse en una herramienta poderosa para regular las relaciones entre población,
Estado y titular minero, promoviendo la equidad, la inclusión y el desarrollo local.

1.3.3

BENEFICIOS DE LA P ARTICIPACIÓN CIUDADANA

La eficiente promoción e implementación de los procesos de participación ciudadana brindan los
siguientes beneficios:

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Identifica tempranamente los intereses y temores de la población así como
las posibles fuentes de conflicto.
Mejora o corrige sus propuestas de relacionamiento u otros en base a la
información recogida.
Crea las condiciones para establecer relaciones de convivencia positiva.
Favorece una mejor disposición de parte de la población para escuchar los
objetivos e intereses de la empresa.
Mejora la imagen de la empresa.

•

Para la empresa:

•
•
•
•

Esto será posible:
• Si la población reconoce en el titular minero la preocupación por la localidad y la disposición
para asumir responsablemente las consecuencias que el proyecto minero genere sobre sus
actividades y/o condiciones de vidas.
• Si el titular minero se esfuerza por lograr un balance entre los beneficios económicos
producto de la actividad minera y la inversión que realice para favorecer el desarrollo
sostenible de la localidad en la que se encuentra.
• Por el logro de consensos en los acuerdos y compromisos y su posterior cumplimiento.
•
•
•

Para la población:

•
•

Provee un espacio necesario para exponer sus preocupaciones, intereses y
necesidades.
Influencia los procesos de toma de decisiones de la autoridad competente.
Obtiene información sobre las intenciones e intereses del titular y la
envergadura de la actividad minera a desarrollar.
Identifica el efecto positivo o negativo en sus actividades económicas, sus
relaciones sociales y el medio ambiente.
Permite conocer los planes para potenciar los efectos positivos y mitigar o
controlar los negativos.

Aprovechar al máximo estos beneficios solo será posible si:
• La población asume la importancia de participar adecuada y responsablemente en los
procesos de participación ciudadana.
• Si se informa y busca asesoría de considerarlo necesario, para expresar el interés de la
mayoría y establecer mejores condiciones de negociación.
• Si aporta propuestas de desarrollo de manera conjunta con el titular minero

•

Para el Estado:

•
•
•
•
•
•

Promueve el desarrollo de relaciones positivas entre todos los involucrados
en la actividad minera.
Favorece la posibilidad de reducción de conflictos.
Promueve la búsqueda de soluciones pacíficas.
Mejora la imagen del Estado como promotor del desarrollo local.
Fortalece su presencia como garante de los derechos de la población.
Promueve el desarrollo de las actividades mineras en un marco de
excelencia ambiental.
Facilita la definición de roles y alcances de la intervención de cada uno de
los involucrados en el desarrollo económico y social de la localidad en la que
se asienta la actividad minera.

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Es importante resaltar que el diálogo que se establece entre los principales involucrados a través del
uso de mecanismos de participación ciudadana u otros medios tradicionales, como cabildos, o
espacios tradicionales como las ferias, entre otros, permite que se explique y se establezcan los
límites entre las necesidades de la población, lo que la empresa minera puede aportar en el bienestar
de la comunidad y las responsabilidades de los gobiernos locales y regionales.
En el pasado se han dado malas experiencias producto de la presión constante que ejerce la
comunidad para obtener compensaciones y beneficios de parte de la empresa minera. Utilizando
principalmente como argumentos los impactos ambientales que pudieran ocurrir y el hecho que la
inversión ejecutada por el titular minero no ha tomado en cuenta las necesidades y opiniones de la
población, ni las condiciones de sostenibilidad a largo plazo.
Para que estas relaciones fluyan adecuadamente debe haber preocupación y acción permanentes
del Estado en establecer normas claras para que tanto población como titular minero lleguen a
definir compromisos o inversiones sociales que puedan ser orientadas hacia un desarrollo sostenible
concertado.

1.3.4

PARTICIPACIÓN CIUDADANA, GÉNERO Y VULNERABILIDAD.

Si la promoción de la participación ciudadana tiene como uno de sus objetivos mejorar la calidad de
las decisiones de la autoridad competente, tal como lo estipula la R.M. N° 304-2008-MEM/DM. Es
claro que si algún grupo de interés no puede participar o ve limitado su derecho a opinar o expresar
sus preocupaciones la calidad de las decisiones de la autoridad competente se verá afectada.
Dadas las grandes desigualdades que existen en el país, una preocupación adicional del Estado a todo
nivel es lograr la participación de los grupos más vulnerables o marginados históricamente; por
decisión propia o por razones culturales o económicas, como son por ejemplo las mujeres, los
analfabetos, la población indígena, entre otros.
El concepto de vulnerabilidad alude a una condición de riesgo. Es una condición que expresa que un
individuo o grupo de individuos tienen mayores probabilidades que otros a verse afectados
negativamente debido a sus características, o condiciones sociales particulares, por algún evento
natural o cambios en las dinámicas sociales de su entorno.
Estas condiciones sociales pueden ser el analfabetismo, condición de pobreza, desempleo, por
mencionar las más comunes, y también otras condiciones como son por ejemplo disponer de tiempo
libre, oportunidad de opinar, acceso a la información, acceso a oportunidades, entre otras.
En este sentido el concepto de vulnerabilidad no solo se refiere a la situación de pobreza o
imposibilidad de cubrir necesidades básicas, sino que involucra además el concepto de calidad de
vida.
Tener en cuenta esta situación y reconocer la importancia de lograr la expresión de opiniones e
intereses de parte de los grupos vulnerables, permitirá a los funcionarios desarrollar estrategias que
faciliten su paulatina incorporación a los espacios públicos donde se posibilita la contribución de la
población en la toma de decisiones.

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Por ejemplo, las mujeres, y más particularmente las mujeres de zonas rurales, forman
tradicionalmente parte de dichos grupos vulnerables. Es ampliamente documentado en la literatura
que trata de relaciones de género que los impactos que pueden generar las actividades mineras en
sus vidas y las de sus familias y comunidades pueden ser vividos de una manera muy distinta a los
vividos por los hombres.
De manera simple el concepto de género se refiere a los roles y comportamientos que se asignan a
hombres y mujeres en una determinada sociedad. Por lo tanto implica un proceso de aprendizaje,
que es precisamente lo que lo diferencia de una simple distinción por sexo.
Lo masculino o lo femenino se expresa a través de las relaciones sociales, culturales y de poder que
se establecen entre las personas y son estas relaciones las que determinan las posibilidades,
oportunidades y limitaciones para el desarrollo de cada grupo.
La necesidad de utilizar un enfoque de género en la promoción de la participación ciudadana
responde a la necesidad de promover la igualdad de oportunidades para cualquier grupo vulnerable
o marginado incluyendo las mujeres. Así cuando hablamos de equidad de género, nos referimos a la
necesidad de lograr el equilibrio en las posibilidades y oportunidades entre hombres y mujeres.
En el caso de las mujeres y en particular de las mujeres rurales, de manera casi generalizada, las
mujeres como grupo han tenido una situación de desventaja frente a los hombres, en lo que
concierne a satisfacer necesidades básicas como son educación, salud e incluso alimentación.

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Además de ello, por razones culturales las mujeres han sido frecuentemente excluidas de las
instancias de poder formal, considerándolas muchas veces ciudadanas de segunda categoría a pesar
de que en la vida cotidiana las mujeres han ido asumiendo cada vez mayores responsabilidades en el
desarrollo social y económico de sus unidades familiares.
Las mujeres no solo tienen la responsabilidad del cuidado del hogar, sino que en la práctica asumen
las decisiones referidas a salud y educación, además de desarrollar actividades productivas para
incrementar el ingreso familiar.
La aplicación del enfoque de género en la participación ciudadana requiere de un esfuerzo
sistemático para reconocer que: la población en general puede presentar intereses completamente
heterogéneos e individualistas y que las mujeres y los hombres poseen visiones y posiciones
diferenciadas frente a una determinada situación; por lo tanto las aproximaciones que hacen de la
realidad están determinadas por su género.
Por estas razones, la opinión de la mujer acerca de factores que puedan afectar su vida y la de su
familia y comunidad es sumamente importante. La necesidad de tener en cuenta el concepto de
vulnerabilidad, incluyendo la relacionada con el género, será un reto adicional para la
implementación de la participación ciudadana por parte de las autoridades y funcionarios del sector.
El garantizar una participación ciudadana inclusiva exigirá del funcionario un sensibilidad para
identificar situaciones que puedan limitar la participación de cualquier grupo y el compromiso de
desarrollar acciones específicas para lograr la mayor participación tanto de las mujeres como de
otros grupos marginados y/o vulnerables.

Para asumir este reto es necesario desarrollar esfuerzos para:
• Promover acciones que faciliten la expresión de los intereses y opiniones de hombres y
mujeres.
• Facilitar y promover la representación de grupos que por razones de cultura y costumbres o
ubicación geográfica puedan estar marginados.
• Promover el diálogo y el respeto a las necesidades de los demás.
• Promover el conocimiento de la población acerca de las instituciones del Estado a las que
pueden acudir según su necesidad.
• Identificar las inequidades entre hombres y mujeres que limiten su expresión o
representatividad.
• Identificar las causas e idear estrategias que permitan su eliminación.
• Promover el desarrollo de capacidades de las mujeres y de la población vulnerable para
expresar sus necesidades y organizarse.

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La participación en equidad debe permitir:

Equidad

Inclusión
social

Una forma de incorporar paulatinamente el enfoque inclusivo es a través de la formulación de
preguntas que permiten, al funcionario, identificar situaciones que puedan limitar la participación
de los grupos vulnerables. Por ejemplo, en referencia a temas como:

Representatividad y Poder
Cuando se recoge información, ¿solo puede responder el jefe del hogar? ¿Se espera que sea
varón? Es posible que en una pareja existan opiniones y percepciones diferentes.
¿La oportunidad de dar una opinión, está limitada a la propiedad de un bien? Por lo general es el
varón el que figura como propietario de la tierra.
Para postularse a un cargo en la comunidad, ¿se requiere de algún nivel de educación o al menos
saber leer y escribir?

Cultura y Educación
¿Culturalmente existen en la comunidad costumbres acerca de quiénes deben asumir cargos? En
algunas comunidades, ¿solo los hombres participan de los consejos?
¿Se prioriza el acceso a educación diferenciada por sexo?
¿Qué porcentaje de la población es analfabeta? ¿Qué porcentaje son mujeres?

Organización:
¿Existen agrupaciones de mujeres?
¿Estas agrupaciones tienen representatividad en la comunidad?
¿Se incluye a estas organizaciones en los eventos para difundir información o tomar decisones?
¿Son organizaciones que agrupan a mujeres en torno al desarrollo de labores consideradas
femeninas?

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Actividades económicas
¿La modificación de activdades afecta de manera diferente a los hombres y a las mujeres?
¿Cómo varían los roles de los hombres y mujeres con el desarrollo de las actividades mineras?
¿Qué tipo de actividades pueden ser desarrolladas por mujeres?
¿Qué tipo de actividades pueden ser desarrolladas por hombres y por mujeres?
¿La condición de mujer limita el acceso a oportunidades de empleo?
El hecho de plantear estas preguntas y encontrar las respuestas permiten al funcionario así como al
titular minero, cada uno dentro de su ámbito de competencia, de realizar acciones para con la
participación ciudadana, como por ejemplo:
•
•
•
•
•
•
•
•

•

Promover eventos masivos, alentando la presencia de las mujeres, en los cuales se les provea
de información sobre aspectos ambientales y sociales.
No limitar la oportunidad de participar en las decisiones de prioridades de inversión social o
aspectos ambientales a la propiedad de algún bien (tierra, ganado).
No limitar la participación ciudadana a quien tiene la representatividad formal de la familia
(jefe de familia, miembro de la junta de regantes).
Desarrollar estrategias de comunicación que permitan el acceso a información por parte de
analfabetos o personas que no hablen castellano.
Desarrollar reuniones separadas para hombres y mujeres cuando la cultura local inhibe a las
mujeres expresar sus opiniones en presencia de los hombres.
Hablar con las mujeres a través de facilitadoras si así lo requieren las costumbres de la zona.
Promover la participación de organizaciones femeninas.
Proponer alternativas de mecanismos de participación que garanticen el acceso a la
información a hombres y mujeres por igual.
Proponer alternativas de mecanismos de participación ciudadana que garanticen el acceso a
la información a poblaciones vulnerables.

Finalmente, lograr la equidad de género y la inclusión depende en primer lugar de que las propias
mujeres y demás grupos vulnerables se reconozcan con derecho a participar. Asimismo, requiere el
desarrollo de prácticas para la promoción de espacios de diálogo en los cuales las mujeres y la
población marginada y vulnerable puedan analizar, discutir y proponer formas para manejar los
cambios, positivos y negativos, que trae el desarrollo de la actividad minera en su vida cotidiana.

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1.4

PLANIFICACIÓN DEL PROCESO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Es necesario ser consciente de que no existe una “forma única” de implementar la participación
ciudadana, ya que el uso o elección de un determinado mecanismo depende del contexto, lugar y
características de los grupos de interés involucrados.
Por ello es tan importante el desarrollo de capacidades, especialmente en los funcionarios del sector,
para promover la participación ciudadana, orientar y evaluar eficientemente los procesos
desarrollados por los titulares mineros.
Una de las funciones más importantes debe ser no solo el cumplimiento en el uso de los mecanismos
obligatorios, sino de la mayor cantidad de mecanismos propuestos, como por ejemplo las entrevistas
con los líderes de la comunidad u otros medios como por ejemplo el perifoneo, para así facilitar su
mayor participación en los procesos de participación ciudadana.
Dado que los procesos de participación ciudadana pueden ser implementados en diferentes etapas
de desarrollo de la actividad minera, así como por diferentes estratos (gran, mediana, pequeña y
artesanal), dichos procesos requieren de un esfuerzo de planificación coordinado, ordenado y
responsable entre la autoridad competente y el titular minero como los responsables de su
implementación.
El objetivo de los procesos de participación ciudadana desde el inicio es lograr que la población
pueda entender y estar informada de todas y cada una de las acciones en el desarrollo de la actividad
minera, de cómo esta actividad influirá en su vida cotidiana y en la de la comunidad.
Así mismo debe permitirle saber a la población en qué momentos y de qué formas puede participar.
Una planificación eficiente empieza con el conocimiento previo de la zona o de la recolección de
información pertinente, que permita formar una opinión sobre:
• La participación o necesidad de inclusión de los grupos de interés y/o actores sociales más
importantes en la zona y cuya opinión puede influenciar el desarrollo de la actividad minera.
• La selección de mecanismos utilizados o a usar en la difusión de información.
• La identificación del lugar en donde se desarrollaran los eventos públicos, entre otros.
De manera general, para realizar una planificación eficiente que conduzca a un eficaz proceso de
participación ciudadana es necesario desarrollar las siguientes acciones:
•
•

Identificar el área de influencia de la actividad minera a desarrollar y los grupos de interés que
se encuentran en ella.
Establecer una estrategia metodológica para la implementación del proceso de participación
ciudadana.

1.4.1

IDENTIFICACIÓN DEL ÁREA DE I NFLUENCIA Y DE LOS GRUPOS DE INTERÉS

El área de influencia dependerá principalmente de la identificación de los impactos directos e
indirectos que genere la actividad minera sobre el medio ambiente así como en las relaciones
sociales, culturales y económicas de las poblaciones en el entorno de la actividad minera.

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Para identificar el área de influencia de un proyecto
minero es necesario partir de la identificación de los tipos
de impacto que produzca o haya producido la actividad
minera teniendo en cuenta algunos factores como:
Ambientales: Es decir, identificando cómo podrían estar
afectados el ecosistema y los recursos naturales en la zona
donde se desarrollará la actividad minera y a su vez el
impacto que podría tener sobre las personas o grupos que
utilizan y/o viven de dichos recursos.

Grupos de interés o actores:
Autoridades locales, funcionarios del
sector, dirigentes comunales, lideres
individuales, población en general,
instituciones locales con algún interés
especifico (ambientalistas, DD.HH,
universidades),representantes de
empresas con algún interés
económico/productivo, entre otros.

Socio-Culturales: Es decir, identificando: i) cómo serían o
están siendo afectadas las relaciones sociales, sean estas al
interior de la familia o de la comunidad; ii) si el área en
donde se desarrollará la actividad minera abarca áreas en
las cuales se realizan celebraciones tradicionales; iii) si será
necesaria la reubicación de una parte o de toda la
población, si esa reubicación afecta sus actividades
económicas o su estilo de vida, entre otros.

Ejemplo 1: Puede darse el caso de que el
jefe de la familia tenga que trabajar lejos
del hogar y la pareja al encontrarse sola
tiene que asumir mayores
responsabilidades productivas y
familiares de las que usualmente tiene.
Por cierto, esta situación no se da sólo en
la minería.

Económicos: Es decir, identificando la forma en que
influenciaría el desarrollo de la actividad minera. Entre
otros aspectos: las actividades económicas y productivas
tradicionales de la zona; las relaciones de intercambio de
bienes y servicios entre la población; el mercado laboral
local y el desarrollo de futuras actividades económicas y
productivas en la zona así como su sostenibilidad y quiénes
se verían afectados.

Ejemplo 2: Si la población a reubicar es
agricultora o ganadera, puede ocurrir un
proceso de desarraigamiento individual,
familiar y/o comunal si no se
implementen medidas adecuadas para
mitigar este impacto.

Algunas de las preguntas que podemos plantearnos para
identificar el área de influencia son:
¿Cuáles son los lugares que se verán afectados por la actividad minera? ¿Qué tipo de impactos,
positivos o negativos, los afectarán a raíz del desarrollo de la actividad minera en la zona? ¿Quiénes
serán afectados por la actividad? ¿La población en general que vive en zonas urbanas o rurales,
comunidades, asentamientos humanos, comunidades nativas y/o campesinas, familias, individuos?
¿Cuál ha sido la reacción inicial de la población ante la presencia de la actividad minera? ¿Quiénes no
tienen una posición determinada? ¿Quiénes se oponen a la actividad minera? ¿Quiénes mantienen
una posición abierta frente a la actividad?
Además de lo mencionado, la identificación de los diferentes actores involucrados o grupos de
interés, en relación con el proyecto minero debería definirse teniendo en cuenta su protagonismo en
términos de:
•
•

Nivel de ascendencia en la población, positiva o negativa, sea una autoridad formal o un líder de
opinión, representantes de organizaciones civiles, religiosas, etc.
Tipo de intereses involucrados, sean por pertenecer a grupos de poder económico importantes en
la zona, ser instituciones defensoras del medio ambiente o de derechos humanos, frentes de
defensas, políticos que buscan generar réditos para sus agrupaciones, organizaciones vinculadas
con el narcotráfico, entre otros.

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Realizar de manera eficiente las actividades de identificación de grupos de interés beneficiará en el
corto, mediano y largo plazo la gestión social y ambiental del proyecto minero, así como el
involucramiento de la población en ello. Así se facilitará la eficiente inversión social, con el
consiguiente beneficio en desarrollo sostenible de la localidad en la cual se asienta la actividad
minera.
Una forma de facilitar la identificación de grupos de interés es el uso de la técnica de mapeo de
actores que recomienda como una de sus herramientas la elaboración de listas de chequeo para
verificar la inclusión del grupo pertinente. A continuación se presenta una tabla de ejemplos de
actores potenciales:
Comunidad:
Población cerca del área de desarrollo de operaciones.
Minorias y/o grupos vulnerables: mujeres, niños, ancianos, personas con necesidades especiales.
Poblaciones aledañas o vecinas.
Estado:
Funcionarios a nivel central, regional y local del sector.
Funcionarios con competencias en el desarrollo de la actividad.
Sociedad civil:
ONG´s
Iglesia u organizaciones religiosas.
Instituciones profesionales, educativa o con intereses especiales como derechos humanos,
defensa del ambiente.
Gremios empresariales
Partidos políticos, entre otros
Para mayor detalle sobre la técnica de mapeo de actores revisar la bibliografía que se incluye al final
del presente manual.
En el logro del resultado final, es decir el desarrollo de la localidad, juegan un rol importante las
autoridades competentes del sector, ya que está en sus manos promover procesos de participación
ciudadana eficaces, verificar que se hayan desarrollado de manera eficiente las actividades necesarias
para garantizar el ejercicio del derecho a participar y a opinar de la población.

1.4.2

ESTRATEGIA METODOLÓGICA

Es necesario establecer con claridad los pasos de implementación de la participación ciudadana,
desde la elección del mecanismo, pasando por la convocatoria hasta el logro de los objetivos
planteados. Implica haber considerado tres factores importantes: el para qué, el quién y el cómo.
Así, es imprescindible, para garantizar la eficacia de la participación ciudadana, tener claro cuál es la
agenda. Para garantizar la eficiencia de la implementación, se tiene que identificar quiénes son los
responsables de la implementación, quién la debe dirigir, quiénes deben participar necesariamente.
De igual manera, para el cómo se llevará a cabo es necesario determinar la distribución del tiempo, si
se usará o no material de apoyo, si se entregará información escrita, entre otros.

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Finalmente, es importante que el responsable de la actividad realice un proceso de evaluación y
retroalimentación al final de cada proceso, a fin de sistematizar las experiencias desarrolladas.
Es importante recordar que la población es un grupo heterogéneo, y que sus miembros pueden tener
intereses distintos. Consecuentemente, el responsable de la actividad, sea el titular minero o la
autoridad competente, debería estar preparado para ofrecer la información que se solicite, de
acuerdo a las diferentes necesidades existentes, así como utilizar los mecanismos más eficaces según
las características de cada grupo de interés.

Definir objetivos en el proceso de participación ciudadana.
El objetivo general del proceso es lograr el cabal entendimiento de parte de la población sobre los
alcances de la actividad minera que se desarollará en su entorno; cómo puede participar para dar a
conocer sus preocupaciones e intereses en torno a la actividad y los cambios que esta traerá en sus
vidas. Complementariamente, el proceso de participación ciudadana debería coadyuvar a establecer
acuerdos mutuamente beneficiosos entre población, empresas y Estado.
Definir con claridad desde el inicio del proceso de participación ciudadana los objetivos generales del
proceso. Ello facilita la selección del mecanismo más eficaz y permite orientar un proceso de manera
eficiente y efectiva.

Elección del mecanismo de promoción de la participación ciudadana.
La elección eficiente del mecanismo de participación ciudadana y su adecuada implementación
facilita el proceso de consulta, el intercambio de información y opiniones y el logro de consensos, lo
que se refleja en la calidad de los acuerdos y el cumplimiento de los compromisos de parte del titular
minero y de la población.
La elección del mecanismo se hará teniendo en cuenta las características de la población involucrada,
así como las del lugar en donde se desarrollará, con el fin de desarrollar las herramientas más
eficientes para asegurar una mejor transmisión y recepción de información, así como la recepción de
aportes, y de ser pertinente su posterior incorporación. Así, por ejemplo, si la mayoría de la
población es analfabeta, implementar un buzón de sugerencias no es la mejor opción. Es necesario
aquí volver a recordar que no solo se trata de cumplir con los procesos y mecanismos considerados
en la norma, sino cumplir con los objetivos de la aplicación de la norma.
Asimismo, los mecanismos de participación ciudadana que los titulares proponen y/o la autoridad
competente aprueba deben elegirse en base a objetivos específicos dentro del proceso de
participación ciudadana. Por ejemplo, algunos mecanismos pueden tener como objetivo principal
informar a la población, como en el caso de Audiencias Públicas y Talleres y/o material informativo;
otros pueden estar más orientados hacia la obtención de información, como se hace por ejemplo
cuando se implementan encuestas, entrevistas, grupos focales, buzón de sugerencias, mesas de
diálogo, entre otros.

Calidad y acceso a la información.
La información debe ser oportuna, entendiéndose con ello que la población debe acceder a la misma
con el tiempo suficiente para poder discutirla, analizarla y así participar en el proceso con
propuestas. La información debe ser además la precisa, necesaria y suficiente para permitir que la
población entienda cuáles serán los cambios que traerá la actividad minera en sus vidas cotidianas.
Dado que el titular minero en su mayoría es el responsable de la implementación de los mecanismos
de participación ciudadana, los funcionarios del sector deben preocuparse por promover el adecuado
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manejo de la información, tanto en términos del lenguaje usado como de su pertinencia y
oportunidad. Durante el proceso de evaluación del EIA los funcionarios tienen la tarea de verificar y
observar el cumplimiento de los principios contenidos en la norma.

Eficiente gestión de la información y aportes de la población.
El titular minero deberá definir e identificar las mejores formas y vías para dar seguridad a los
participantes de que sus inquietudes, opiniones y sugerencias serán recogidas en virtud de un
adecuado relacionamiento, favoreciendo la percepción de transparencia.
Es importante que durante sus actividades de promoción de la participación ciudadana, los
funcionarios del sector informen a la población acerca de cuáles son las instancias pertinentes para
presentar sus observaciones o quejas, dependiendo del tipo de evento que suceda. Así por ejemplo,
si existe una preocupación frente al abastecimiento del agua, será a la autoridad de agua del lugar a
quien habrá que plantear las dudas y observaciones.

Evaluación y Retroalimentación del proceso de implementación de mecanismos de
Es primordial que tanto el titular minero como los funcionarios del sector realicen al final de cada
proceso una evaluación que permita identificar las experiencias positivas y negativas.
En el caso del titular minero es importante pues le permite generar un proceso de aprendizaje en la
selección de las formas más eficaces para lograr un diálogo productivo con la población y las
autoridades.
La evaluación es importante para los funcionarios pues ayuda a identificar experiencias positivas y
negativas que a su vez permiten identificar cuáles fueron las que condujeron a obtener los mejores
resultados en términos de lograr los objetivos de la participación ciudadana. Estas experiencias,
adecuadamente sistematizadas, permiten elaborar primero las lecciones aprendidas y
posteriormente identificar las mejores prácticas para ser incorporadas como parte intrínseca del
quehacer institucional.

1.5

HERRAMIENTAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

El titular minero posee en virtud de la normativa vigente tres herramientas o documentos,
interrelacionados entre sí, que le conllevan a desarrollar y gestionar el proceso de participación
ciudadana. Estos son: El Protocolo de Relacionamiento - PR (artículo Nº 8, del D.S. N° 028-2008-EM),
el Plan de Participación Ciudadana –PPC (artículo Nº 15 R.M. N° 304-2008-MEM/DM) y los Planes de
Relacionamiento con las Comunidades – PRC (R.M. Nº 167-2008-MEM/DM)- Términos de referencia
comunes para la declaración de impacto ambiental – categoría I y categoría II. Asimismo, se ha
elaborado una “Guía de Relaciones Comunitarias” (DGAAM, 2001) que orienta a los titulares mineros
al momento de elaborar los Estudios de Impacto Ambiental de su actividad en la etapa de operación
(explotación, beneficio).
La elaboración de estos documentos y su presentación ante la autoridad competente constituyen
una obligación del titular minero y reflejan cómo se implementará la participación ciudadana de
acuerdo a la etapa de actividad minera en la que se encuentre un proyecto dado.
Estas herramientas le brindan al titular minero la oportunidad de desarrollar una estrategia
coherente de relacionamiento con la comunidad en la cual se llevará a cabo su proyecto minero.

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Como se puede apreciar en el gráfico tomado de la Guía de Participación Ciudadana, en el protocolo
de relacionamiento se tiene la oportunidad de conocer las características de la población, así como
de identificar tempranamente sus intereses y preocupaciones y también a sus líderes.

Fuente: Grafíco adaptado por la autora de la Guía de Participación Ciudadana (MEM, 2010)
Esta información usada adecuadamente sirve para elegir las mejores formas de comunicarse y
establecer un diálogo entre la empresa y la población.
El Protocolo de Relacionamiento(PR) se aplica a todo lo largo de la actividad minera y alimenta al
plan de participación ciudadana, pues le provee información acerca de los actores sociales asentados
en el área de influencia del proyecto, además de los principios y políticas que regirán la forma en la
que el titular minero, sus trabajadores y subcontratistas, se relacionen con la comunidad.
El Plan de Participación Ciudadana(PPC). Para su elaboración se toman en cuenta los principios y
aportes considerados en el PR, así como los aportes y observaciones recogidos antes y durante la
elaboración de los EIA (de gran y mediana minería) o EIASd (pequeña minería y minería artesanal
para la etapa de explotación).
Planes de Relacionamiento con las Comunidades.(PRC) La normativa en el subsector considera tres
tipos de plan de relacionamiento con las comunidades, dependiendo del estudio ambiental, DIA,
EIASd o EIA en el caso de la gran y mediana minería. En la DIA se denomina Plan de Comunicación,
en el EIASd se denomina Plan de Relacionamiento con Comunidades y/o Centros Poblados mientras
en el EIA se denomina Plan de Relaciones Comunitarias. En el caso de la pequeña minería y minería
artesanal cuenta con dos tipos de plan de relacionamiento, denominados Medidas de Manejo Social
para la DIA y Estrategías de Manejo Ambiental para el EIASd. Con estos planes se busca regular las
relaciones que se establecen entre titular y población para apoyar la gestión social de un proyecto
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dado. Es importante resaltar que la norma indica que los planes y programas que se propongan
deben guardar relación con los impactos socio-económicos identificados.
Para mayor detalle sobre el contenido de los planes de relacionamiento consultar la “Guía de
Participación Ciudadana” (MEM, 2010).
Cualquiera de los planes propuestos deberán elaborarse teniendo en cuenta los lineamientos
contenidos en la Guía de Relaciones Comunitarias del MEM y los compromisos a los que hace
referencia el D.S. 052-2010-EM, los que podemos apreciar a continuación:
Enfoque de Desarrollo Sostenible: Contribuir al desarrollo sostenible y al desarrollo y
fortalecimiento de la institucionalidad local
Excelencia Ambiental y Social: Gestión social y ambiental de excelencia y uso y manejo
responsable de los recursos naturales.
Cumplimiento de Acuerdos: Cumplir con los compromisos sociales asumidos en convenios, actas,
contratos y estudios ambientales.
Relacionamiento Responsable: Respetar a las personas e instituciones, autoridades, cultura y
costumbres locales y desarrollo de procesos participativos que fortalezcan la confianza entre los
actores involucrados con la actividad minera favoreciendo la prevención de conflictos y el uso de
mecanismos alternativos de solución de conflictos.
Empleo Local: Fomentar preferentemente la contratación de personal local según los
requerimientos del titular en las diversas etapas de la actividad minera de forma consensuada con
la población del área de influencia, pudiendo brindar para el efecto las oportunidades de
capacitación requeridas.
Desarrollo Económico: Contribuir al desarrollo económico local y/o regional a través de la
adquisición preferente de bienes y servicios locales y/o regionales en condiciones razonables de
calidad, oportunidad y precio para ambas partes y la promoción de iniciativas empresariales; que
busquen la diversificación de las actividades económicas de la zona.
Diálogo Continuo: Mantener un diálogo continuo y oportuno con las autoridades regionales y
locales, la población del área de influencia de la actividad minera y sus organismos representativos,
bajo un enfoque intercultural de modo que se facilite la participación de todos los actores
involucrados.

En los gráficos siguientes se puede observar más claramente las interrelaciones entre las diferentes
herramientas según los estratos y fases de la actividad minera.

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Fuente: Grafícos adaptados por la autora de la Guía de Participación Ciudadana (MEM, 2010)
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La eficaz y responsable elaboración del Protocolo de Relacionamiento (PR), el Plan de
Participación Ciudadana (PPC) y los Planes de Relacionamiento Comunitarios (PRC), deberán
dar como resultado:
• Un mejor conocimiento de la población de sus características e intereses;
• La identificación de las mejores formas de establecer relaciones con la población, en
atención a sus características y preferencias;
• Permitir y promover el ejercicio democrático de sus derechos a través de la
implementación de la participación ciudadana;
• Favorecer el desarrollo de capacidades y empoderamiento de la población y de sus
autoridades a través de su responsable participación en la toma de decisiones sobre
aspectos que pueden aportar sustantivamente en la mejora de sus niveles de calidad de
vida.
Finalmente, todo esto deberá contribuir a la disminución de conflictos y al desarrollo de
relaciones beneficiosas para todos

1.6

REFLEXIONES FINALES

El esfuerzo por promover la participación ciudadana debe ser asumido como tarea de todos los
involucrados en la actividad minera, pues su implementación eficaz ofrece beneficios para todos.
El objetivo de la participación ciudadana es promover la difusión e intercambio de información, la
generación de confianza, el establecimiento de acuerdos sobre el manejo de aspectos ambientales y
sociales concertados entre el titular y las poblaciones locales. Idealmente, dicha concertación
debería reflejarse en proyectos y programas de desarrollo sostenible (aspectos ambientales y/o
sociales) compartidos entre los sectores público y privado, cada uno actuando dentro de su
compentencia.
Sin embargo, la experiencia ha demostrado que no basta implementar mecanismos de participación
ciudadana para garantizar un diálogo fructífero y lograr la viabilidad social. Para lograrlo es necesario
que el diálogo se vuelva una práctica permanente con transparencia y buena fe.
Muchos de los conflictos ocurren por la confusión de la población respecto a las obligaciones de la
empresa en términos de inversión social; por el incumplimiento de los compromisos ambientales y
sociales adquiridos por el titular y finalmente por el poco compromiso de parte de todos los
involucrados en orientar adecuadamente la inversión realizada o por realizar.
Es por ello de primordial que durante el ejercicio de sus funciones los funcionarios del sector
desarrollen eventos de difusión y/o capacitación sobre la importancia de la norma y cómo
implementarla eficazmente y, que cumplan su rol evaluador de manera que se verifique el
acatamiento de los procedimientos necesarios para facilitar la participación ciudadana.
La segunda reflexión se dirige hacia la necesidad de incluir en estos procesos a los titulares mineros,
enfatizando la importancia que tiene la adecuada implementación de los mecanismos de
participación ciudadana como medio para lograr el establecimiento de relaciones de beneficio
mutuo, y favorecer la prevención de conflictos y la facilitación de la inversión social.
La tercera reflexión se centra en la importancia de la generación de confianza, en el desarrollo del
sentido de ciudadanía y en el enfoque del bien común.
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La generación de confianza solo será posible cuando todos los involucrados actúen con
transparencia; cuando el diálogo sea fluido y permanente, no solo a través de mecanismos
obligatorios, sino con el uso de todos aquellos medios que permitan una comunicación adecuada
entre los interesados.
El desarrollo de una relación armoniosa permitirá el enfoque en el bien común y la generación
paulatina de la confianza entre los principales actores en el desarrollo de la actividad minera.

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2.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS DIFERENTES ETAPAS DE LA
ACTIVIDAD MINERA

El esfuerzo por promover la actividad minera en nuestro país ha tenido que enfrentar algunos casos
de rechazo de la población, producto del desconocimiento o de la falta de información. Esta reacción
está influenciada por las experiencias negativas propias o ajenas con los pasivos ambientales o la
distorsión interesada de los posibles efectos de la actividad minera, además de la poca oportunidad
de establecer un diálogo productivo.
Algunos de los factores que influencian esta imposibilidad son: la debíl o inexistente participación de
las autoridades locales en reconocer y canalizar el descontento de sus poblaciones antes de que se
produzca un conflicto; y la falta de conocimiento de la población acerca de los medios e instancias
adecuados para manifestar sus opiniones, preocupaciones y/o descontento respecto al proyecto
minero a desarrollar.
La relación con la actividad minera se establece, en el sentir de la población, mucho antes del inicio
de las operaciones de la actividad (explotación, beneficio, y almacenamiento de concentrados de
minerales). Dado la creciente sensibilidad de la población ante la presencia de la actividad minera en
su entorno, esta relación se inicia a veces tan tempranamente como durante la etapa de cateo y
prospección; producto tanto de la preocupación ante los potenciales impactos negativos como de las
expectativas de beneficios que pudiera obtener.
El MEM ha ido paulatinamente tratando de resolver esta situación. Es así que en el año 1996 a través
de la R.M 335-96-EM, se aprueba el primer Reglamento de participación ciudadana a través de
audiencias públicas en la aprobación de los estudios de impacto ambiental. EL MEM disponía en esta
norma que podian participar de las audiencias públicas los representantes de las instituciones
públicas y comunales que lo solicitaran con la debida anticipación al MEM.
Año

Norma

Descripción participación ciudadana

Característica

1993

DS Nº 016-93-EM

Se aprueba el Reglamento para la
Protección Ambiental en la Actividad
Minero Metalúrgica, el cual regula los EIA y
los PAMA.

No se hace referencia a la
participación ciudadana en
este tema.

1996

RM Nº 335-96-EM/SG

Se estableció la formalidad del mecanismo
(convocatoria, fechas, documentos). En la
audiencia podían participar los
representantes de instituciones públicas,
privadas y comunales que lo solicitaban
ante el MEM.

Participación ciudadana en
los procesos de EIA con
limitada participación de la
población.

“Reglamento de participación
ciudadana mediante el
procedimiento de audiencias públicas
en la aprobación de estudios de
Impacto Ambiental”.

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1999

RM N° 728-99-EM/VMM
“Normar la intervención de los
ciudadanos en el procedimiento de la
documentación técnica en materia
ambiental que resulte necesaria para
la autorización de actividades que
regula y supervisa este sector”.

2002

RM N° 596-2002-EM/DM
“Reglamento de Consulta y
Participación Ciudadana en el
Procedimiento de Aprobación de los
Estudios Ambientales en el Sector
Energía y Minas”

2002

DS N° 013-2002-EM, Reglamento de
la Ley de Formalización y Promoción
de la Pequeña Minería y la Minería
Artesanal.

La participación ciudadana es libre,
entendida como que no sólo los
representantes de instituciones u
organizaciones comunales podían
participar en las audiencias públicas (AP).
Asimismo, las AP debían realizarse de “ser
posible” en la localidad más cercana al
asentamiento minero.

Participación ciudadana en
los procesos de EIA con
libre participación de la
población y todos los
interesados.

El Reglamento norma la participación de
las personas naturales, organizaciones
sociales, titulares de proyectos mineros o
energéticos y autoridades en el
procedimiento de aprobación, por el cual
el MEM desarrolla actividades de
información y diálogo con la población
involucrada en proyectos mineros o
energéticos. La participación ciudadana en
el procedimiento de evaluación incluye los
estudios ambientales siguientes: EIA,
EIAsd, PAMA para pequeños mineros y
mineros artesanales, y EA para las
actividades de exploración minera.

Participación ciudadana
incluye la modalidad de
consulta previa y audiencia
pública para los EIA y EIAsd.

Se aprueba el Reglamento de la Ley de
Formalización y Promoción de la Pequeña
Minería y la Minería Artesanal.

La participación ciudadana
forma parte del
procedimiento de
evaluación en el trámite de
aprobación del EIASd: se
publican avisos poniendo a
disposición del público el
contenido del EIAsd.

Para los PAMA y EIAs se
pone a disposición del
público interesado el
contenido de los estudios
ambientales elaborados.

La Dirección General de
Asuntos Ambientales o la
DREM, podrán disponer la
presentación en audiencia
pública del EIAsd
correspondiente.
2008

DS N° 028-2008-EM
“Reglamento de Participación
Ciudadana en el Subsector Minero”.

2008

RM N° 304-2008-MEM/DM
“Normas que regulan el proceso de
participación ciudadana en el sub
sector minero”

Incorpora nuevos mecanismos de
participación ciudadana para garantizar el
ejercicio del derecho a la participación y
contribuir a la prevención de conflictos
socioambientales.

Se reconoce el derecho a la
participación de los
ciudadanos como parte de
un proceso y no sólo como
un procedimiento.

Se aprobaron las normas que regulan el
proceso de participación ciudadana en el
subsector minero para las distintas etapas
post concesión, exploración, explotación
y/o beneficio y cierre de minas).

Se regula la forma en la que
los grupos involucrados
desarrollarán su
relacionamiento.

Fuente: MEM
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En el año 2008, a través del DS Nº 028-2008-EM y la R.M.304-2008-MEM/DM, se proponen 13
mecanismos para facilitar el ejercicio del derecho a la participación ciudadana en las diferentes
etapas de la actividad minera. Esta nueva norma es parte de la politica de prevención de conflictos y
promoción del desarrollo sostenible que desea llevar adelante el MEM. Con ello se promueve a la
participación ciudadana no solo como un requisito administrativo sino como un proceso continuo,
cuya adecuada implementación permite promover el diálogo y la concertación como parte de una
estrategia de relacionamiento entre población, titular minero y el Estado.
Esta normativa fortalece la presencia del Estado como ente responsable de garantizar el eficaz
cumplimiento de la norma. Al inicio de la actividad minera el Estado está presente a través del
Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (INGEMMET). Posteriormente el MEM tiene presencia a
través de la DGAAM la cual es la responsable de la evaluación, aprobación o desaprobación de los
estudios ambientales referidos a la Mediana y Gran Minería.
El ente responsable de fiscalizar las actividades mineras de la mediana y gran minería en los temas
ambientales es el Organismo de Fiscalización y Evaluación Ambiental (OEFA), órgano descentralizado
del Ministerio del Ambiente (MINAM). En los aspectos de seguridad e higiene minera es el
OSINERGMIN.
Para el caso de la pequeña minería y minería artesanal son las Direcciones Regionales de Energía y
Minas (DREM) las que tienen a su cargo la evaluación, aprobación o desaprobación y fiscalización de
los proyectos mineros de este estrato; excepto en Lima Metropolitana donde la responsable de la
evaluación es la DGAAM y de la fiscalización es la DGM.
La nueva normativa identifica para la implementación de la participación ciudadana por lo menos 10
momentos específicos que corresponden a las diferentes etapas de la actividad minera en la gran y
mediana mineria. En el caso de la pequeña minería y minería artesanal se identificaron 9 momentos
específicos.
A continuación se presentan los principales criterios, según la Ley General de Minería, que
determinan a cual estrato pertenece una operación minera:
•

•

•
•

Gran minería.- Cuando la actividad se realiza con una capacidad productiva mayor a 5 000
TM.
Mediana minería.- Cuando la actividad se realiza con una capacidad productiva entre 350 y
5 000 TM.
En el caso de la gran y mediana minería el área en la cual se realizan las operaciones es
mayor a 2 000 hectáreas.
Pequeña minería.- Cuando la actividad se realiza con una capacidad productiva de entre 25 y
350 TM y/o en un terreno menor a 2 000 hectáreas.
Minería artesanal.- Cuando la actividad se realiza con una capacidad productiva menor a 25
TM y/o se realiza en un terreno menor a 1 000 hectáreas.

2.1.

P ARTICIPACIÓN CIUDADANA ANTES DEL OTORGAMIENTO DE LA CONCESIÓN.

2.1.1

CATEO Y P ROSPECCIÓN

El cateo y prospección son actividades previas al desarrollo de la actividad minera. Son consideradas
actividades “libres”, en tanto que no requieren de ningún tipo de concesión minera o permiso

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ambiental para realizarse. Estas actividades son realizadas por “prospectores” cuyo objetivo es
detectar indicios de la existencia de mineralización.
Estas actividades no son realizadas necesariamente por el titular minero, ni a su solicitud.
Usualmente, si se encuentran indicios importantes, se realiza el trámite para la concesión del área, la
que posteriormente podrá ser explorada por el titular de la concesión.
A pesar de que estas actividades son consideradas libres, deben realizarse respetando los derechos
de la población y del espacio donde se vive o se realizan sus actividades. De acuerdo a la Ley
General de Minería, no puede ingresarse a terrenos cercados o cultivados, de propiedad individual o
comunal, o pertenecientes a otras concesiones, salvo que cuenten con el permiso del propietario. De
igual forma, está prohibido el cateo y la prospección en zonas urbanas o de expansión urbana, en
zonas reservadas para la defensa nacional, en zonas arqueológicas, y sobre bienes de uso público;
salvo autorización previa de la entidad competente.

SOLICITUD Y OTORGAMIENTO DE UNA CONCESIÓN MINERA

2.1.2

Según la nueva norma sobre participación ciudadana, los procesos de participación no se inician aún
en esta etapa de la actividad minera. Sin embargo, ya desde la solicitud de la concesión minera que
se presenta al INGEMMET, en el caso de la mediana y gran minería, y a las autoridades regionales
competentes, en el caso de la pequeña minería y minería artesanal, existe la exigencia de
comprometerse a establecer el diálogo permanente con la población de acuerdo al D.S.Nº 052-2010 EM y la obligación procedimental de informar acerca de la solicitud. Esta obligación se cumple
mediante la publicación del petitorio minero en el diario oficial “El Peruano” y en otro periódico de la
capital de la provincia en la que se encuentre el área solicitada.
Estos requerimientos se encuentran en el Reglamento de procedimientos mineros D.Sº 018-92-EM,
en su artículo Nº 17 de Requisitos del petitiorio. En este mismo artículo, inciso i) de la versión
actualizada del decreto, el cual ha sido agregado gracias al Artículo N° 1 del D.S.Nº 052-2010-EM, se
establece como requisito la presentación de un compromiso previo, bajo la forma de una Declaración
Jurada, en la cual el titular minero se compromete, entre otros aspectos, a respetar los siguientes
principios:
•
•
•
•
•
•
•

Enfoque en el desarrollo sostenible.
Gestión social y ambiental de excelencia.
Cumplimineto de acuerdos.
Relacionamiento responsable entre todos los actores involucrados.
Fomento del empleo local y oportunidades de capacitación.
Desarrollo económico local y/o regional.
Diálogo Continuo y oportuno.

En esta etapa puede ocurrir que el área que se está solicitando tenga un propietario, a título
individual o comunal. Estos propietarios son quienes pueden presentar oposiciones al otorgamiento
de la concesión, aduciendo que son tierras de cultivo, de pastos o zonas de ecosistema frágil
(lagunas, bofedales, entre otros). Esta situación se presenta debido a que a veces no se entiende la
diferencia entre el derecho sobre el terreno superficial y el derecho de uso del subsuelo que es
otorgado por el Estado.
Esta oposición por parte de los dueños del terreno superficial no implica necesariamente que el
Estado niegue la concesión. Sin embargo, es importante resaltar que a pesar de ser un momento tan
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temprano en el posible desarrollo de la actividad minera, miembros de la población local, enterados
de la solicitud de concesión, podrían iniciar un movimiento de oposición a la actividad.
En resumen, a pesar de que la etapa previa al otorgamiento de la concesión no está considerada en
la nueva norma sobre participación ciudadana, las acciones descritas anteriormente representan en
la práctica la oportunidad de acceder a información sobre actividades que pudieran implicar cambios
en la vida cotidiana de la población en el entorno de dichas actividades.
Una vez que la concesión ha sido aprobada, la autoridad competente, el INGEMMET para mediana y
gran minería o el Gobierno Regional, en el caso de pequeña minería o minería artesanal, publicará en
el diario oficial El Peruano la relación de las concesiones mineras otorgadas.
De no presentarse impugnación alguna se dará por consentida la concesión. Es importante resaltar
que el otorgamiento de la concesión no implica necesariamente el desarrollo inmediato o futuro de
la actividad minera (explotación, beneficio/almacenamiento de concentrados), quedando algunos
proyectos en la etapa de exploración y otros solo en el otorgamiento de dicha concesión.

2.2.

P ARTICIPACIÓN CIUDADANA – GRAN Y MEDIANA MINERÍA

2.2.1

PARTICIPACIÓN CIUDADANA POSTERIOR AL OTORGAMIENTO DE LA CONCESIÓN

Tal como está concebido en la nueva norma de participación ciudadana, el proceso de participación
se inicia una vez otorgada la concesión minera.
A partir de ello, el Estado, a través de DGAAM en el caso de la gran y mediana minería al igual que la
pequeña minería y minería artesanal en Lima, así como el titular minero, tienen la responsabilidad de
promover actividades informativas sobre aspectos específicos del proyecto minero a desarrollar.
Estas actividaes pueden ser : talleres, reuniones informativas, conferencias, foros u otros medios más
afines a las costumbres de la localidad.
Se debe resaltar que el MEM juega un rol muy importante en la implementación eficaz de la norma, a
través de :
Promover el uso de los mecanismos propuestos en la norma, con el fin de facilitar una buena relación
con la población, las autoridades locales y el titular minero.
Realizar una labor de acompañamiento al titular minero o a las autoridades locales, a fin de facilitar el
ejercicio efectivo de la participación ciudadana.
Propiciar que los mecanismos de participación ciudadana sean implementados en respeto a la norma y
a las condiciones de la localidad con el fin de facilitar el acceso y entendimiento de la información
difundida y así se propague una participación propositiva por parte de la población.

En esta fase de la actividad minera no existe una mina, como tampoco existe un estudio ambiental
del cual el titular minero pudiera inferir el alcance o la magnitud del proyecto, sin embargo la
experiencia ha demostrado que la población se crea muchas expectativas en relación a los beneficios
que pueda obtener, como por ejemplo sobre el empleo. También aparecen muchos temores, tales
como la preocupación por el impacto negativo de la actividad en sus vidas, como por ejemplo, la
contaminación del agua que podría perjudicar directamente su salud o causar la pérdida de su medio
de vida.

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El objetivo de implementar estas actividades informativas de parte del titular minero y del Estado
es brindar información pertinente, clara y oportuna a la población sobre la concesión minera en
los siguientes temas:
•
•
•
•
•
•

Alcance del derecho de concesión otorgado por el Estado.
Las obligaciones ambientales del titular.
Normativa vigente que regula la actividad minera.
Derechos y obligaciones de las poblaciones involucradas.
Etapas de la actividad.
Tecnologías a usar.

Este primer contacto que se establezca entre el titular minero y la población, y a veces con el Estado,
en función de la información que se obtenga y que dé respuesta a sus preguntas, es sumamente
importante pues marcará la calidad de las relaciones que se desarrollen de ahí en adelante entre los
diferentes grupos involucrados.
La estrecha coordinación que se suscite entre Estado, autoridades locales y titular minero es muy
útil, ya que, por ejemplo, la información que compartan puede ayudar a definir mejor el lugar y la
fecha de realización del mecanismo de participación a implementar. Lo anterior puede permitir
mayor afluencia de participantes.

2.2.2. PARTICIPACIÓN CIUDADANA DURANTE LA ETAPA DE EXPLORACIÓN (DIA Y EIASD)
En esta etapa el titular minero y el Estado tienen la
oportunidad de iniciar una buena relación con la
población y sus representantes.
El Estado, al velar por el ejercicio de la participación
ciudadana promoviendo la entrega oportuna y eficiente
de información, podría fortalecer su presencia
localmente, legitimizar la decisión que realiza en el
proceso de evaluación del proyecto y de paso mejorar su
imagen como garante de los derechos de la población.
Este es el momento en el que surgen muchas preguntas
en la población y por lo tanto es básico difundir
oportunamente la información que pueda absolverlas.

De acuerdo al D.S 020–2008-EM,
“Reglamento Ambiental para las
Actividades de Exploración Minera” el
titular minero antes de inicar la etapa
de exploración tiene la obligación de
contar con los siguientes instrumentos:
•
•

•
•
•
•

Estudio Ambiental aprobado por la
DGAAM (DIA o EIAsd),
Opinión favorable de SERNANP, en caso
de encontrarse en área natural
protegida/zona de amortiguamiento
Derecho de uso del terreno superficial.
Autorización de uso de agua (ALA).
Vertimentos,
entre otros.

Frente al posible desarrollo de la actividad minera algunas de las preguntas que podrían plantearse
los grupos de interés locales desde el inicio de un proyecto minero son:
¿Es, o no beneficioso que la minería se desarrolle en la localidad?
¿Qué oportunidades de empleo efectivo existirán según la etapa de desarrollo de la actividad
en la cual se encuentra el proyecto (exploración, explotación y/o beneficio)?
¿Cuáles son las actividades económicas vinculadas a la actividad minera que podrían
desarrollarse según la etapa de desarrollo de la actividad en la cual se encuentra el proyecto
(exploración, explotación y/o beneficio)?
¿Cómo se verán afectadas las actuales fuentes de subsistencia y/o ingreso que existen en la
localidad?¿De que manera afectará la mina mi vida familiar, la educación de mis hijos, su
salud? ¿Con el desarrollo de la actividad minera se afectará el ecosistema frágil que se
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encuentra cercano? ¿Qué tipo de impactos se puede producir en el medio ambiente a
consecuencia del desarrollo de la actividad minera?
¿Cómo estar seguros de que el titular minero asumirá responsablemente la mitigación de los
impactos negativos que se generen por su actividad?
Cuando la minera se vaya, ¿quedaré en mejores o peores condiciones?
Considerando lo visto anteriormente, y siempre
tomando en cuenta el nivel de desarrollo de la
actividad e la información disponible para responder a
las inquietudes, es recomendable que tanto los
titulares como el Estado vayan elaborando respuestas
que permitan atender con sigilo y paulatinamente las
preocupaciones de los grupos de interés involucrados.
Las respuestas que la población pueda hallar o obtener
en función de la información que reciba influenciará la
actitud con que se relacione en el futuro con la
actividad minera en cualquier etapa.

Taller participativo: Es un mecanismo que se
implementa antes y durante la elaboración y
evaluación del EA, cuyo objetivo es:
• brindar información y establecer el diálogo, con
la población asentada en el área de influencia del
proyecto.
• conocer los intereses, percepciones y
preocupaciones de la población en relación al
proyecto minero.

De igual manera, el titular minero puede aprovechar la oportunidad de demostrar una temprana
preocupación por los intereses e inquietudes de la población en todos los aspectos de su vida.
La estrecha coordinación que se suscite entre Estado, autoridades locales y titular minero es muy
útil, ya que, por ejemplo, la información que compartan puede ayudar a definir mejor el lugar y la
fecha de realización del mecanismo de participación a implementar. Lo anterior puede permitir
mayor afluencia de participantes.
La implementación de mecanismos de participación ciudadana de parte del Estado y del titular
minero deben permitir:
Que la población satisfaga sus interrogantes y despeje sus preocupaciones respecto a los cambios que
pudieran ocurrir con el desarrollo de la actividad minera en su vida.
Difundir los beneficios que el desarrollo de la actividad minera representa para ella.
Involucrar a la población, desde el inicio, en la
identificación de problemas y oportunidades como
consecuencia del desarrollo del proyecto minero.
“La participación de la autoridad
Involucrar a la población en la elaboración de los planes de
regional en los señalados talleres
mitigación de los impactos que tendrá la actividad y del
resulta obligatoria a efectos de
desarrollo sostenible local que forman parte de los
garantizar
el
derecho
a
la
estudios ambientales que han de elaborarse si se procede
participación de la población
con la siguiente etapa de exploración.
involucrada. Sin perjuicio de lo
señalado, la DGAAM podrá participar
Es importante señalar que en esta etapa el rol del MEM
y presidir los señalados talleres
toma vital importancia dentro del marco de aplicación de
participativos cuando se trate de
su política preventiva. La DGAAM a través de la temprana
proyectos de la gran y mediana
intervención puede contribuir a obtener mejores
minería, sustituyendo e informando
resultados del proceso de participación ciudadana al:
previamente de ello a la instancia
regional.”
Art. N° 12 RM 304.2008
•
Verificar la idoneidad de la implementación de los
MEM

•

mecanismos de participación por parte del titular.
Orientar al titular en la elaboración del Plan de

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Comunicación y/o Plan de Relacionamiento con las Comunidades, tal como lo estipula el R.M. Nº
167-2008-MEM/DM.-de aprobación de los Términos de Referencia comunes para las actividades
de exploración minera Categorías I y II.
Promover la implementación de la participación ciudadana como una estrategia de gestión
social.

•

Cabe resaltar el compromiso de los funcionarios con el ejercicio eficaz y eficiente de su rol, tanto
para la promoción y la difusión de la participación ciudadana como para la fiscalización de su efectivo
cumplimiento.
Algunos de los aspectos importantes que el funcionario debe verificar son:
•
Cumplimiento de plazos para la implementación de mecanismos según la norma. Por ejemplo, la
carta solicitando la realización del taller participativo, que ha de presentarse al MEM/DREM,
debe entregarse por lo menos con 15 días hábiles de anticipación.
•
Eficiente proceso de convocatoria que posibilite la mayor participación de los actores
involucrados del área de influencia del proyecto.
•
Uso de un lenguaje fácil y claro adaptado a las características y necesidades de la población.
•
Uso de traductores y facilitadores en caso de ser necesario.
•
Disponibilidad de información pertinente a la etapa de la actividad minera.
2.2.2.1
P ROYECTOS DE E XPLORACIÓN C ATEGORÍA I – (DIA)
En la etapa de exploración, la implementación de
mecanismos de participación ciudadana está orientada a
promover la participación de la población antes de
presentar la Declaración de Estudio Ambiental (DIA) o del
Estudio de Impacto Ambiental semi detallado (EIAsd) a la
autoridad competente.
Para la gran minería y mediana minería se tiene dos tipos
de DIA:
•
•

Declaración de Impacto Ambiental - DIA Automática
Declaración de Impacto Ambiental – DIA Evaluación
Previa

Declaración de Impacto Ambiental (DIA) Categoría I
Automática

Categorización de proyectos de
acuerdo al riesgo ambiental:
• Categoría I - Declaración de
Impacto Ambiental (DIA):
Proyectos cuya ejecución no
originará impactos ambientales
negativos de carácter significativo.
• Categoría II - Estudio de Impacto
Ambiental Semidetallado:
Proyectos cuya ejecución podría
originar impactos ambientales
moderados y cuyos efectos
negativos pueden ser eliminados o
minimizados mediante la adopción
de medidas fácilmente aplicables.
(Ley Nº 27446 D.S. 019 - 2009 MINAM

De acuerdo al Art. Nº 30 del D.S 020-2008 EM, Reglamento
Ambiental para las Actividades de Exploración Minera, la
aprobación automática de la DIA requiere que se cumpla lo
estipulado en los Términos de Referencia Comunes para las actividades de exploración minera.

Para la DIA categoría I, automática , la participación ciudadana se da a través de la implementación
de por lo menos un taller participativo. El titular minero deberá presentar junto con los cargos de
presentación de la DIA a la DREM, la documentación necesaria (lista de participantes, formatos de
preguntas, actas, fotos, audios, etc.), que acredite por lo menos la realización de un taller
participativo.
Este taller a cargo de la empresa deberá haber contado con la intervención de la autoridad
competente o un representante de esta y deberá haber sido realizado por lo menos en el centro
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poblado ubicado en el área de influencia directa del proyecto, o a la más cercana a dicha área.
(Artículo Nº 4 del R.M 304-2008-MEM) Normas que regulan el Proceso de Participación Ciudadana en
el Subsector Minero.

A continuación podemos observar el diagrama de flujo del proceso de aprobación automática:

Max. 15
días hábiles

Fuente: Sistema de Información Ambiental Minera – DGAAM

Declaración de Impacto Ambiental (DIA) Categoría I Evaluación Previa
Este estudio es presentado por todos los titulares mineros que estén considerados en el artículo
N° 31 del D.S. 020 – 2008 – EM; la participación ciudadana para la DIA sujeta a evaluación previa
se efectiviza a través de:
•

La implementación de por lo menos un taller participativo, cuya realización deberá estar
adecuadamente sustentada, de acuerdo con las normas que regulan el proceso de participación
ciudadana.

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•

•
•

La puesta a disposición del estudio ambiental en lugares pertinentes; como son las sedes de la
autoridad competente, de las autoridades regionales, municipalidades provinciales y distritales del
área de influencia del proyecto.
La publicación en la página web de la autoridad competente de los estudios ambientales en trámite de
aprobación o aprobados, así como los plazos para recibir aportes de la población.
La remisión de comentarios u observaciones referentes al estudio ambiental presentado para la
aprobación de la autoridad en el plazo de diez (10) días calendario luego de publicado el estudio en la
página web de la instancia competente. Dichos comentarios u observaciones serán considerados por
la autoridad competente en la evaluación del estudio ambiental o para las acciones de fiscalización
posterior.

Fuente: Sistema de Información Ambiental Minero – DGAAM
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Máximo 45 días hábiles

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Es importante señalar la importancia que se cuente con el
asesoramiento de la OGGS desde el inicio de las
actividades para facilitar un adecuado relacionamiento
que prevenga la posibilidad de aparición de conflictos a
futuro.
2.2.2.2

P ROYECTOS DE E XPLORACIÓN C ATEGORÍA II –
(EIAS D )

Para los proyectos de exploración de categoría II la
participación ciudadana se efectúa a través de:

“La participación de la autoridad
regional en los señalados talleres
resulta obligatoria a efectos de
garantizar
el
derecho
a
la
participación de la población
involucrada. Sin perjuicio de lo
señalado, la DGAAM podrá participar
y presidir los señalados talleres
participativos cuando se trate de
proyectos de la gran y mediana
minería, sustituyendo e informando
previamente de ello a la instancia
regional.”
Art. N° 12 RM 304.2008
MEM

• La implementación de por lo menos un taller
participativo y el sustento documentario de su
realización.
• La puesta a disposición del estudio ambiental en
lugares pertinentes, como son las sedes de la autoridad
competente, de las autoridades regionales, municipalidades provinciales y distritales del área de
influencia del proyecto. La publicación de los estudios ambientales en trámite de aprobación o
aprobados, así como los plazos para recibir aportes de la población en la página web de la
• La remisión de aportes en un plazo no mayor de 25 días calendario, contados a partir de la
publicación del aviso de la presentación del estudio ambiental en el diario El Peruano.
• La emisión de tres avisos radiales por día durante cinco días consecutivos, a partir del quinto día
de publicado el aviso en el diario El Peruano.
• La autoridad ameritará y trasladará al titular minero los aportes, comentarios u observaciones
recibidos, según resulten pertinentes para que el titular minero presente su absolución. La
autoridad tiene la potestad de presentar sus observaciones al titular minero con anterioridad al
vencimiento del plazo señalado para la participación ciudadana.
• Así mismo, la población tendrá acceso a los documentos de absolución de los comentarios u
observaciones.
Si el titular minero observa que la población muestra actitudes negativas hacia la actividad minera,
es conveniente que implememte la mayor cantidad de mecanismos de participación ciudadana que
le permitan un mayor y mejor contacto con la población, como podrian ser:
• El desarrollo de entrevistas con las autoridades principales o con lideres de opinión para así
enterarse de sus principales preocupaciones.
• Hacer lo mismo con la población a través de la realización de grupos focales o talleres que le
permitan conocer no solo su opinión, sino que permitan la elaboración conjunta del Protocolo
de relacionamiento.
• Poner en funcionamiento la Oficina de información permanente. (Para mayor detalle de la
Oficina de información permannete y el protocolo de relacionamiento, revisar la Guía de
participación ciudadana).

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•
Fuente: Sistema de Información Ambiental Minero – DGAAM

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2.2.3. MODIFICACIÓN DEL EIASD (C ATEGORÍA II) POR AMPLIACIÓN O MODIFICACIÓN DE LAS
ACTIVIDADES DE EXPLORACIÓN
Cuando la modificación no implica el desarrollo de nuevas actividades que afecten a las poblaciones
o a los distritos y comunidades que se hallan comprendidas en el estudio original, se considera como
parte del proceso de participación ciudadana:
•
•
•

La realización de un taller participativo antes de presentar la modificación del estudio ambiental.
Poner a disposición de la población el estudio ambiental correspondiente en lugares como las
sedes de las autoridades del sector y autoridades locales.
La publicación del estudio ambiental así como el plazo para la presentación de observaciones en
la página web de la autoridad competente.

Cuando la modificación del EIASd implica nuevas actividades que inciden sobre distritos,
comunidades, centros poblados, áreas o cuencas no señaladas en el estudio ambiental original,
requieren de la realización de los mismos mecanismos previstos para el respectivo EIASd, como son:
•
•
•
•

La realización de un taller participativo previo a la presentación del estudio.
Facilitar el acceso de la población al estudio para su conocimiento y opinión, en las sedes de las
autoridades locales y regionales.
La publicación de avisos en diarios dando cuenta de la presentación del estudio y la entrega de los
sustentos respectivos; y,
Tres avisos radiales diarios en una emisora local con cobertura local y provincial, por 5 dias
consecutivos. Estos avisos serán emitidos al quinto día de la publicación del aviso en los diarios.

2.2.4. PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS PROYECTOS DE EXPLOTACIÓN, BENEFICIO Y/O
ALMACENAMIENTO DE CONCENTRADOS DE MINERALES
2.2.4.1. A NTES DE LA E LABORACIÓN DEL EIA
Durante este proceso, el titular minero en coordinación con la autoridad regional, deberá
implementar por lo menos un taller participativo y cualquier otro mecanismo que considere
pertinente, dentro de los previstos por la norma. Cabe resaltar que la participación de la autoridad
regional es obligatoria en salvaguarda de los derechos de la población involucrada.
Estos mecanismos se implementan con el objeto de informar a la población respecto a:
•
•
•
•

Actividades que se desarrollarán durante la elaboración del EIA.
Los alcances que tendría el proyecto.
El marco normativo que regula la protección ambiental de su actividad.
Avances y hallazgos obtenidos en el desarrollo del estudio.

Además estos mecanismos permiten registrar tempranamnete los intereses, aportes, comentarios y
observaciones de la población, los cuales deberían ser contestados e incorporados en los estudios
ambientales a presentarse ante las autoridades competentes.

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Es importante que, como buena práctica, el titular minero implemente otros mecanismos que le permitan
facilitar la participación de la población en el taller, como pueden ser:
Utilizar medios tradicionales de difusión de información, tanto para anunciar la realización del
evento como para entregar información acerca de la activad minera a desarrollar.
Entrega oportuna de material informativo que haya sido redactado de manera clara y sencilla.
Intercambiar información con la población a través de facilitadores; y,
Desarrollar más talleres participativos según la necesidad de la población.

No hay que olvidar que una de las preocupaciones de la población asentada en el área de influencia
de la mina será el que se realice una correcta identificación y valoración de los impactos ambientales
y sociales de parte del titular minero, por lo cual es de suma importancia acceder a información que
despeje sus dudas y preocupaciones. Asimismo,identificar los medios adecuados para dar a conocer
su opinión y tener la oportunidad de participar y/o contribuir de manera propositiva a la elaboración
del estudio de impacto ambiental.
2.2.4.2. DURANTE LA E LABORACIÓN DEL EIA
Se requiere que el titular minero, en coordinación con la autoridad competente, defina la realización
de por lo menos un taller informativo y cualquier otro mecanismo de participación ciudadana que
considere pertinente.
La participación de la autoridad regional es obligatoria,
en garantía del derecho de la población involucrada.
La finalidad de la realización de este mecanismo de
participación ciudadana es:
•
•
•

Las ferias: Son espacios tradicionales
en los cuales se reúne la población.
Pueden usarse para aprovechar la
afluencia de la población e informar
acerca de algún tema de interés.

Informar sobre los avances y resultados obtenidos
en el EIA.
Informar sobre el marco normativo que regula la evaluación del EIA.
Recoger los intereses, aportes y observaciones de la comunidad para que sean tomados en cuenta
durante la evaluación del EIA.

En esta etapa existe una gran oportunidad para el titular minero de implementar buenas prácticas
utilizando una mayor cantidad de mecanismos de participación ciudadana, como talleres,
entrevistas, encuestas, distribución de material impreso, o a través del uso de medios y/o espacios
tradicionales como son las asambleas comunales o ferias, entre otros.
La importancia de utilizar más mecanismos que los obligatorios está en el hecho de convertirlos en
oportunidades de elaboración conjunta con la población o validación de los diferentes componentes
de los estudios ambientales, como son: las líneas de base ambiental y social, el plan de manejo
ambiental, el de participación ciudadana, y el de relaciones comunitarias, entre otros elementos.
Así por ejemplo, adecuar el Protocolo de Relacionamiento implementado en la fase anterior
(exploración) y validarlo de manera conjunta con la población facilita identificar las preocupaciones y
acciones respecto al manejo ambiental y los códigos o normas de conducta más adecuados de
acuerdo con los usos y costumbres de la población para la fase de evaluación del EIA y futura
operación de la mina.

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También es posible a través de este comportamiento explicar y dar a conocer con claridad cuáles son
las posibilidades de lograr empleo real con la mina y cuáles serán los criterios y condiciones a
considerar.
De igual forma se pueden definir las posibilidades de apoyo a la capacitación para el desarrollo de
capacidades a fin de que mejoren los niveles de empleabilidad de la comunidad, no solo en las
actividades que tengan que ver con la actividad minera, sino en el desarrollo y fortalecimiento de
actividades productivas que aprovechen los conocimientos y prácticas de la población o la presencia
de recursos naturales que permitan el desarrollo de la localidad de manera sostenible.
El tema de la inversión social es sumamente importante y delicado. Las autoridades deben priorizar
aquellas acciones que permitan un eficaz desarrollo, que beneficien a la mayor cantidad de personas
y que sean sostenibles. De acuerdo al MEM, las prioridades de inversión social estarían en educación,
salud y nutrición. Por lo tanto, la selección del destino de dicha inversión debería responder por lo
menos a los Planes de desarrollo local o regional de la comunidad en la que se asienta la actividad
minera.
Así por ejemplo, podría invertirse en la creación y
organización de una asociación destinada a la
elaboración y comercialización de mantas, en donde el
aporte del titular minero puede dirigirse al desarrollo
de habilidades de gestión, a la capacitación en diseño o
al apoyo en la comercialización.
Otro referente para identificar un adecuado destino de
esta inversión, se puede obtener de la línea de base
elaborada por el titular minero. Es así que la inversión
social debería estar orientada a las carencias o
posibilidades de desarrollo detectadas con el estudio.
2.2.4.3. DURANTE LA E VALUACIÓN DEL EIA

Evaluar un EIA requiere de un esfuerzo
multidisciplinario, que admita opinar
sobre la pertinencia de su contenido y
propuestas. Su desarrollo debe
permitir:
• Establecer las condiciones
ambientales existentes;
• Identificar anticipadamente los
tipos de impactos;
• Estimar la extensión y magnitud de
los impactos previstos;
• Valorar y cuantificar las
consecuencias de los impactos; y,
• Comunicar oportunamente los
resultados a las autoridades
competentes.

Esta fase es de gran relevancia por el impacto que
tiene en las relaciones que se desarrollarán a largo
plazo entre los diferentes actores involucrados, ya que el contenido del estudio determinará la forma
de relacionamiento que se establezca con la comunidad, los compromisos de ambas partes para la
gestión social y ambiental. Si algo no se observó o enriqueció hasta este momento, será muy dificil
que sea incorporado posteriormente, una vez aprobado el EIA.
Por lo anterior es importante la eficaz promoción de la participación ciudadana que difunde el
conocimiento y análisis del contenido del estudio para que la población entienda la envergadura del
proyecto a desarrollarse y la presentación de aportes y sugerencias de parte de la población, en el
marco de la aplicación de la norma.
En el momento de la entrega del estudio para su evaluación, el titular minero ha de presentar la
solicitud de aprobación, acompañándola de dos copias digitales e impresas del EIA, incluyendo el
Resumen Ejecutivo y el Plan de Participación Ciudadana y la lista de los lugares en donde podrán ser
revisados por todos los interesados.

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El Plan de Participación Ciudadana, (RM 304-2008-MEM-DM, artículo 15)
“El Plan de Participación Ciudadana es el documento mediante el cual el titular minero propone a la
autoridad competente los mecanismos de participación que se usarán durante la evaluación del EIA o
EIAsd y durante la ejecución del proyecto minero” (Para mayor detalle revisar la Guía de Participación
Ciudadana).

Resumen Ejecutivo. (RM 304-2008-MEM-DM, artículo 16)
El Resumen Ejecutivo es una síntesis de los aspectos relevantes del EIA o EIAsd, el cual debe haber sido
redactado en un lenguaje sencillo, su objetivo es brindar una idea clara del proyecto minero, de sus
potenciales impactos positivos y negativos y las medidas de prevención, control, mitigación y otras que
pudieran corresponder. (Para mayor detalle revisar la Guía de Participación Ciudadana).

Antes de iniciarse la difusión del estudio, la autoridad competente deberá dar conformidad al
Resumen Ejecutivo y al Plan de Participación Ciudadana, para lo cual cuenta con un plazo de 7 días,
contados a partir de la fecha en la que se presentó el estudio. De surgir observaciones a alguno de
estos documentos, el titular tiene 10 días para absolverlas. De no hacerlo, puede darse por no
presentado el estudio.
La PC se implementa a través de las siguientes acciones:
•
•

•

Facilitar el acceso de la población al Resumen o al EIA completo.
Entregar copias digitalizadas e impresas del estudio a las autoridades competentes: DREM, gobiernos
regionales, municipales, comunales o nativos del lugar en donde se desarrollará el proyecto. El titular
entregará un minimo de 20 ejemplares impresos a ser entregados a las autoridades mencionadas para
que estén a disposición de la población.
Difundir la puesta a disposición del estudio para su evaluación, indicando dónde podrán ser revisados
y plazos para presentar observaciones y sugerencias, a través de:
o
o
o

•
•
•
•

Avisos en el diario oficial El Peruano y en un diario local, en un plazo máximo de 7 días después de haber
sido entregado los documentos a la autoridad competente.
Anuncios en una emisora local, (mínimo de 5 anuncios diarios), los cuales deberán difundirse durante 10
días calendario, contados a partir del quinto día de publicado el aviso en El Peruano.
Colocación de carteles en las sedes de las autoridades locales y del sector y en sitios de gran afluencia.

Publicar los estudios en la página Web de la autoridad competente.
Realizar y difundir una Audiencia Pública en la cual se presentará el Estudio y se responderá a las
preguntas planteadas por los participantes.
Presentar los aportes, comentarios y observaciones a la autoridad competente.
Poner a disposición de la población el levantamiento de observaciones formuladas por la autoridad
competente.

En caso que una autoridad regional o municipal, o las comunidades, se negarán a recibir el EIA,
bastará el cargo de remisión vía notarial o por juez de paz de los documentos a la entidad
correspondiente. Si por razones de fuerza mayor no fuera posible la remisión notarial o por juez de
paz, el titular minero deberá acreditar tal situación.
Los aportes, comentarios u observaciones de parte de los interesados, pueden presentarse hasta
máximo 30 días calendario después de haberse realizado la Audiencia Pública.
De ser necesario, la autoridad podrá solicitar que se hagan talleres adicionales, a realizarse en un
plazo máximo de 20 dias calendario luego de haberse realizado la Audiencia Pública, y antes de la
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aprobación del EIA, con el objetivo de resolver las observaciones planteadas acerca de la actividad
durante la audiencia.
La Audiencia Pública es un acto público, cuyo objetivo es que el titular minero o un representante
acreditado del mismo —que en algunos casos puede ser un representante de la firma consultora que
elaboró el estudio ambiental—, presente los estudios ambientales y responda a las preguntas planteadas
por los participantes. Es importante destacar que el Estado se responsabiliza del registro de las
observaciones y comentarios.

Los funcionarios del MEM deberán tener en cuenta que en zonas rurales, las audiencias deberán
realizarse por la tarde pues así es más probable que la población participe después de haber
concluido con sus labores diarias.
El hecho de que se inicien las audiencias por la tarde, la cantidad de temas a tratar y el que la
población aproveche este evento para tratar temas ajenos a los objetivos del mismo, puede significar
que las audiencias duren más de un día.
Por ello es primordial que para el desarrollo de la Audiencia Pública se hayan definido con precisión
los objetivos, temas, tiempos, reglas, que regirán las intervenciones. (Para mayor información revisar
artículos Nº 25 y 26 de la R.M 304-2008-MEM Anexo 1- Normativa Vigente).
En el siguiente gráfico proporcionado por la DGAAM, podemos observar el proceso de evaluación del
EIA y los mecanismos de participación ciudadana obligatorios a implementar.

2.2.5. PARTICIPACIÓN CIUDADANA DURANTE LA EJECUCIÓN DEL PROYECTO MINERO
La forma en la cual se implementa la participación ciudadana en esta etapa está contenida en la
propuesta de Plan de Participación Ciudadana, el cual como ya se mencionó anteriormente, debe

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estar en concordancia con el Plan de Relaciones
Comunitarias presentado por el titular y que será
evaluado con el estudio.
Si bien es cierto el titular minero puede proponer
cualquier mecanismo que considere pertinente
durante esta etapa, la norma define su preferencia
por la implementación de la Oficina de información
permanente y/o la conformación de un Comité de
Monitoreo Ambiental Participativo.

El
monitoreo
ambiental
participativo: consiste en la
recolección, procesamiento y
análisis sistemático de datos en
el tiempo por parte de
especialistas técnicos y en
colaboración con personas y
organizaciones locales, a fin de
identificar los cambios en
algunos aspectos o elementos
del entorno del proyecto.

El objetivo de la implementación de estos
mecanismos es fomentar el diálogo, la entrega de
información actualizada a la población de manera
permanente, tal cómo lo expresa el artículo Nº 5 del D.S 028-2008-EM en el cual se reconoce el
derecho de la población a efectuar el monitoreo, control y seguimiento de las medidas, acciones,
obligaciones y compromisos adoptados por el titular minero respecto a los aspectos ambientales y
sociales relacionados con su actividad.
La preocupación por su implementación, se enfoca en la importancia de sumar los esfuerzos de
todos los involucrados para mejorar la gestión ambiental y social, tratando de añadir mayor
transparencia y credibilidad a la calidad de los procesos mineros que se desarrollan.
La Oficina de información permanente, requiere que el personal encargado de brindar información
tenga suficiencia tanto en el manejo de contenidos como en la capacidad de adaptar su lenguaje y
contenidos a las características de la población. Así mismo es básico que se disponga oportunamente
de la información apropiada.
Los Comités de monitoreo y vigilancia participativos, de acuerdo a la R.M. 304-2008-EM, son un
mecanismo de participación ciudadana que promueve la participación organizada de la comunidad.
Este comité puede estar constituido por
representantes interesados de las comunidades y
Comités de monitoreo y vigilancia
autoridades locales del área de influencia del
participativos – Funciones:
proyecto minero y el titular del mismo, con
• Vigilar que los titulares mineros ejecuten sus
conocimiento de la autoridad competente. También
actividades con respeto al medio ambiente.
podrá estar integrado por organizaciones de la
• Verificar a través de instrumentos adecuados
si el desarrollo de la actividad minera está
sociedad civil, a solicitud de la comunidad. (Para
generando algún tipo de impacto negativo en
mayor información revisar la “Guía de Participación
el medio ambiente o en la salud de las
Ciudadana” (MEM, 2010).
personas.
La existencia y funcionamiento del comité no
reemplaza la responsabilidad del Estado en
materia de fiscalización sobre los compromisos
adquiridos por el titular minero en los estudios
ambientales.

• Vigilar si la empresa desarrolla alguna acción
de mitigación o control sobre los impactos
negativos producidos por el desarrollo de su
actividad.
• Comunicar a la autoridad competente y a la
comunidad los hallazgos encontrados.
• Difundir información sobre el desarrollo de
las actividades del comité.

El comité puede enviar periódicamente a la
autoridad competente, o cuando lo estime necesario,
información o hallazgos, a la OEFA en el caso de aspectos ambientales y OSINERGMIN en los
aspectos de seguridad, salud e higiene minera.
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Es responsabilidad del titular informar oportunamente a las autoridades competentes sobre
cualquier hallazgo que deba ser resuelto, así como informar debidamente sobre las acciones que
está realizando para resolver dichas situaciones producto de su actividad.
La difusión de los resultados y observaciones de este comité deberá realizarse con transparencia en
virtud de un adecuado relacionamiento con la comunidad. Al igual que con otros mecanismos, se
facilitará el acceso y comprensión de la información a la población a través del uso de un lenguaje
adaptado a las características de la población y con respeto a sus costumbres y valores; así como el
acceso oportuno de la comunidad a la información que le compete, distribuyendo material
informativo y respondiendo a las preguntas y observaciones que pueda plantear.
Finalmente, si bien es cierto el Reglamento dispone que los comités de monitoreo se implementan
en la etapa de explotación, es recomendable que su funcionamiento se de desde la etapa de
exploración con el fin de facilitar un buen relacionamiento con la comunidad y fortalecer las
relaciones de confianza entre titular minero y población. De acuerdo a información obtenida a través
de la DGAAM, según el registro del Sistema de Información Ambiental Minero (SIAM) del MEM, se
puede observar que entre los años 2008 y 2009, se ha incrementado el número de titulares mineros
que se ha comprometido a poner en marcha comités de monitoreo participativos. Así tenemos a
agosto 2009: 16 comités como parte de las actividades de exploración minera, 11 dentro de las
actividades de explotación y beneficio minero, y 03 como parte del Cierre de Minas.
Comités de Monitoreo y Vigilancia Participativos considerados en los
estudios ambientales aprobados por la DGAAM
2008 - 2009

Exploración minera 53%.

10%

37%

53%

Explotación-Beneficio
Minero 37%.
Cierre de Mina 10%.

2.2.6. MODIFICACIÓN DEL EIA EN LA ETAPA DE EXPLOTACIÓN Y BENEFICIO
Cuando sea necesaria una modificación de los EIA por ampliación o modificación de las actividades
de explotación o beneficio, deberá elaborarse el estudio ambiental correspondiente e incluirse el
Resumen Ejecutivo y una propuesta de Plan de Participación Ciudadana.
Si la modificación involucra a nuevas comunidades, centros poblados, distritos o provincias nuevas
respecto del proyecto original, deberá considerarse en la propuesta de Plan de Participación
Ciudadana lo siguiente:
•
•

La realización de por lo menos un taller informativo con la población involucrada.
La puesta a disposición el estudio en las sedes de las autoridades competentes y del gobierno regional,
municipal, distrital, provincial o comunal.

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•
•

La publicación de avisos en el diario oficial El Peruano y un diario de la localidad, de la puesta a
disposición del estudio.
La realización de una Audiencia Pública.

Cuando la modificación no involucra a nuevos distritos, comunidades, centros poblados fuera de los
identificados en el estudio ambiental original, el estudio ambiental correspodiente deberá incluir el
Resumen Ejecutivo y una propuesta de Plan de Participación Ciudadana que señale alguno de los
mecanismos de participación ciudadana propuestos en la norma.
La finalidad de la implementación de estos mecanismos es la misma que cuando se presenta el
estudio original, es decir, que la población pueda recibir información idónea, que le permita conocer
las implicancias de la actividad minera en el medio ambiente y en su vida social, económica,
individual y colectiva, tanto como generar un espacio adecuado para recoger sus interrogantes y
aportes.
En ese sentido se vuelve a remarcar la relevancia de que el titular minero utilice otros mecanismos
adicionales a lo propuesto en la norma para esta etapa. Por ejemplo, visitas guiadas que permitan a
la población conocer el lugar donde se desarrolla la actividad; funcionamiento de la Oficina de
información permanente, donde la población pueda acceder a la información sobre los alcances de
las modificaciones y los posibles impactos. Asimismo, es recomendable que se haga uso de espacios
de concurrencia masiva, como las ferias, mercados, para distribuir información impresa, entre otros,
que permitan disipar dudas.

2.2.7. PARTICIPACIÓN CIUDADANA DURANTE LA ETAPA DE CIERRE Y POST CIERRE DE MINAS
En esta etapa la principal preocupación de los actores involucrados estará enfocada en los siguientes
temas: 1. En que los planes y acciones planteados por el titular para la mitigación y control de los
pasivos ambientales sean suficientes y se cumplan; 2. En las posibilidades de empleo que se generen
en el proceso de cierre de la mina; 3. En que las actividades económicas alternativas a la actividad
minera sean sostenibles cuando la actividad minera haya terminado; y 4. En el desarrollo de
capacidades de la población.
De acuerdo con el D.S 020-2008-EM “Reglamento Ambiental para las Actividades de Exploración
Minera” y el R.M 167-2008-MEM que aprueba los términos de referencia comunes para las
actividades de exploración minera Categorías I y II, las medidas de cierre y post cierre de minas (DIA y
EIAsd) se presentan, a nivel conceptual, junto con el estudio ambiental, a la DGAAM. Estas medidas
conceptuales tienen una primera actualización a los tres años de la aprobación del estudio ambiental
que las contiene. Posteriormente se realizarán actualizaciones cada cinco años después de la última
aprobación obtenida.
Es necesario que para cada actualización se realicen procesos de participación ciudadana, los cuales
consideran:
•
•
•

La difusión de la presentación del Plan a través de anuncios radiales y en diarios.
La entrega del Plan a las autoridades regionales.
La presentación de observaciones o recomendaciones al Plan.

Adicionalmente, de acuerdo al artículo Nº 34 de la R.M 304-2008-EM, podrá hacerse uso de los
siguientes mecanismos:
•

Publicidad de avisos.

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PERCAN
•
•
•
•

Acceso de la población a los Resumenes Ejecutivos y al contenido del Plan de Cierre de Minas.
Difusión de información a través de equipo de facilitadores.
Presentación de aportes, comentarios u observaciones ante la autoridad.
Otros que se estime convenientes.

A medida que se acerque el cese de operaciones del titular minero y en particular, para el período de
los dos años de actividad final del titular minero y el post cierre, la autoridad competente puede
requerir la realización de otros mecanismos como Visitas Guiadas y Talleres Participativos.
Las acciones de participación ciudadana están orientadas a brindar información sobre la forma en la
que el titular minero asumirá su responsabilidad frente a las consecuencias de la actividad
desarrollada y las acciones a desarrollar para evitar la aparición de nuevos pasivos ambientales.
Visitas guiadas al área o a las instalaciones del proyecto.- Estas visitas son dispuestas por el
titular minero. Deben estar a cargo de personal especializado a fin de mostrar las características
del lugar en el que se desarrollará el proyecto materia del estudio ambiental; las medidas de
prevención, control y mitigación empleadas en caso que el titular haya desarrollado proyectos
previos y cualquier otro aspecto relevante para el proceso de participación ciudadana. Pueden
realizarse con o sin participación de la autoridad competente.
Interacción con la población involucrada a través de equipo de facilitadores.- Dispuesto por el
titular minero en coordinación con la autoridad, quien visita casa por casa, o comunidad por
comunidad, el área de influencia del proyecto minero para informar y recoger percepciones
sobre el estudio ambiental a elaborar, que se viene elaborando, o que está siendo revisado por
la autoridad, sobre el proyecto minero, sus posibles impactos y las medidas de prevención,
control y mitigación a adoptarse.
En esta etapa, volvemos a reafirmar la importancia de los funcionarios del sector en la evaluación y
presentación de observaciones al contenido de los planes expuestos por el titular minero, pues el
objetivo es que se verifique que vayan en concordancia con los impactos socio-económicos
identificados en el estudio ambiental.
La promoción de la participación ciudadana en esta etapa es efectiva sobre todo a través de los
comités de vigilancia y monitoreo participativo, para verificar el cumplimiento de las obligaciones y
compromisos del titular minero y la comunicación oportuna con las autoridades locales.

2.2.8. EN CUALQUIER ETAPA
Otro mecanismo sumamente importante y que podría ser usado durante cualquier etapa de la
actividad minera es la Mesa de Dialógo. La decisión de implementar este mecanismo le corresponde
a la autoridad competente en coordinación con las autoridades locales y regionales con
competencias en minería o medio ambiente, como pueden ser la Autoridad de Aguas, Ministerio de
Ambiente, entre otros.

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Mesas de Diálogo, Artículo Nº 2 .13 de la R.M. 304-2008-EM.Espacio permanente o temporal de interacción entre los representantes acreditados de la población
involucrada, de la sociedad civil organizada, de los titulares mineros y las autoridades locales,
regionales o nacionales, en el que se abordan determinados asuntos ambientales o socio ambientales
relacionados al proyecto minero, a fin de construir consensos y establecer acuerdos.

La mesa de dialógo se rige por un Reglamento el cual considera en su contenido:
•
•
•

•
•

La definición de objetivos;
Principios y normas éticas que regirán el comportamiento de sus miembros;
Quiénes la integran;
Cuándo y en dónde se reunirán; y,
Los órganos que la integran.

Los temas que originan la conformación de una mesa de dialógo son muy sensibles. Entre ellos
podemos citar: la actitud desfavorable de la población ante la actividad minera, el uso de tierras y el
acceso y uso del agua, los compromisos asumidos por el titular minero respecto a la generación de
empleo, la priorización de destino de la inversión, la protección del medio ambiente y de la salud,
etc.
Estos temas pueden ser trabajados a través de comisiones, a las cuales se les asigna un tema
específico. Estas comisiones elaboran propuestas que luego son compartidas y validadas en sesiones
por todos los integrantes de la mesa.
Al igual que en el caso de los talleres, todo lo que se diga debe ser registrado, por ello se recomienda
el uso de medios que permitan su grabación audio visual.
Todas las ocurrencias son registradas en un Acta, la cual es firmada por los representantes
acreditados de los diferentes grupos de interés por lo que se recomienda, de ser posible, su registro
en algún medio audio visual. (Para mayor información consultar la Guía de Participación Ciudadana).

2.3.

P ARTICIPACIÓN CIUDADANA – PEQUEÑA MINERÍA Y MINERÍA ARTESANAL

La Ley Nº 27651 - Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal, en
su artículo Nº 2, expresa:
“La pequeña minería y la minería artesanal son actividades que se sustentan en la utilización
intensiva de mano de obra que las convierten en una gran fuente de generación de empleo y de
beneficios colaterales productivos, en las áreas de influencia de sus operaciones que generalmente
son las más apartadas y deprimidas del país, constituyéndose en polos de desarrollo, por lo que
resulta necesario establecer una legislación especial sobre la materia. La pequeña minería y la
minería artesanal, las cuales comprenden las labores de extracción y recuperación de sustancias
metálicas y no metálicas, del suelo y subsuelo, desarrollándose en forma personal o como conjunto
de personas naturales o jurídicas que buscan maximizar ingreso de subsistencia”.
De acuerdo al artículo Nº 10, son pequeños productores mineros los que: i) Posean por cualquier
título hasta dos mil (2 000) hectáreas, entre denuncios, petitorios y concesiones mineras; ii) Posean
por cualquier título una capacidad instalada de producción y/o beneficio de 350 toneladas métricas
por día, con excepción de materiales de construcción, arenas, gravas auríferas de placer, metales
pesados detríticos en que el límite será una capacidad instalada de producción y/o beneficio de hasta
tres mil (3 000) metros cúbicos por día.
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Son productores mineros artesanales los que: i) En forma personal o como conjunto de personas
naturales o jurídicas se dedican habitualmente y como medio de sustento a la explotación y/o
beneficio directo de minerales, realizando sus actividades con métodos manuales y/o equipos
básicos; ii) Posean por cualquier título hasta un mil (1 000) hectáreas, entre denuncios, petitorios o
concesiones mineras; o hayan suscrito acuerdos o contratos con los titulares mineros según lo
establezca el Reglamento de la Ley; iii) Posean por cualquier título una capacidad instalada de
producción y/o beneficio de 25 toneladas métricas por día, con excepción de los productores de
materiales de construcción, arenas, gravas auríferas de placer, metales pesados detríticos en que el
límite será una capacidad instalada de producción y/o beneficio de hasta doscientos (200) metros
cúbicos por día.

2.3.1

PARTICIPACIÓN CIUDADANA POSTERIOR AL OTORGAMIENTO DE LA CONCESIÓN

Según el artículo Nº 12 del D.S. Nº 028-2008-EM, en el caso de la pequeña minería y minería
artesanal, son las autoridades regionales o DREM´s las que asumen las responsabilidades de
promover y evaluar los procesos de participación ciudadana.
Una vez otorgada la concesión minera, la DREM tiene la responsabilidad de promover mecanismos
como foros, talleres, entre otros; los cuales deberán ser realizados en coordinación con las
autoridades regionales y el titular minero.
El titular minero tiene la obligación de informar sobre los aspectos señalados en el gráfico a
continuación. Esta obligación puede ser cumplida de manera individual o en conjunto con otros
titulares, siempre en coordinación con la DREM.
Proveer a la población información oportuna e
imparcial sobre los siguientes temas:
Objetivos de la
implementación de
mecanismos de

•
•
•
•

Alcance de la actividad.
Normativa que regula la actividad minera en los
asuntos ambientales y sociales.
Tecnología a utilizar.
Derechos y obligaciones de la población
involucrada.

Es importante como buena práctica de parte del titular minero, desarrolar desde esta etapa la
costumbre de utilizar o implementar mecanismos simples y económicos, como pueden ser volantes,
periódicos murales, reuniones informativas, cuyo contenido esté adaptado a las características y
costumbres de la población involucrada.

2.3.2

PARTICIPACIÓN CIUDADANA DURANTE LA ETAPA DE EXPLORACIÓN Y/O EXPLOTACIÓN
Y BENEFICIO

De acuerdo al Artículo Nº 15 del Estudio de Impacto Ambiental de la Ley Nº 27651, para el inicio o
reinicio de actividades, los pequeños productores mineros y productores mineros artesanales
estarán sujetos a la presentación de la Declaración de Impacto Ambiental o Estudio de Impacto
Ambiental semi detallado, según sea su caso. Estos estudios deben contener la identificación de los
compromisos ambientales y sociales, según sea la naturaleza de éstos.
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2.3.2.1

P ROYECTOS DE E XPLORACIÓN Y / O E XPLOTACIÓN – C ATEGORÍA I (DIA)

Para la pequeña mineria y minería artesanal, se desarrolla un estudio ambiental de exploración
llamado Declaración de Impacto Ambiental (DIA), dado que se supone que la ejecución del proyecto
no originará impactos ambientales significativos.
Para la DIA no se establecen procedimientos de participación ciudadana para el antes y durante la
elaboración del estudio. La participación ciudadana se expresa de la manera siguiente:
•

La autoridad del sector dispondrá la publicación de las DIA en su página web en un plazo de no más de
5 días de recibida la solicitud de aprobación, señalándose la fecha de ingreso del expediente, la de
publicación en la Web y la identificación de los lugares en donde se desarrollará la actividad minera y
los plazos para la presentación de aportes u observaciones.
Así mismo cualquier persona que quiera revisar el estudio podrá solicitar una copia digital o impresa a
la autoridad competente, previo pago de los derechos de reproducción.

•

En virtud de establecer una buena comunicación desde el inicio, es recomendable que el
titular minero utilice medios que le permitan establecer un contacto directo con la población,
como por ejemplo a través de talleres participactivos o con facilitadores especialmente
entrenados para tal fin.
2.3.2.2
2.3.2.2.1

P ROYECTOS DE E XPLORACIÓN Y / O E XPLOTACIÓN Y B ENEFICIO – C ATEGORÍA II (EIAS D )
Participación Ciudadana Antes de la Elaboración del EIASd

De acuerdo a la norma, la participación ciudadana se da con la implementación de:
•
•

Un taller participativo; y,
Cualquier otro mecanismo propuesto en la norma, que deberá ser realizado en coordinación con la

Taller participativo: Es un mecanismo cuyo objetivo es:
• Brindar información y establecer el diálogo con la población asentada en el área de influencia del proyecto.
• Conocer los intereses, percepciones y preocupaciones de la población en relación al proyecto minero.

Se implementa antes de la elaboración, durante la elaboración y durante la evaluación del estudio
ambiental.

La norma define además que la participación de la autoridad regional es obligatoria como garante del
ejercicio del derecho de la población involucrada a participar.
• Informar a la población involucrada respecto de las
La implementación de los
mecanismos de participación
ciudadana, deben permitir:

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actividades que se desarrollarán durante la elaboración
del EIASd;
• Informar sobre los alcances que tendría el proyecto
minero;
• Informar sobre el marco normativo que regula la
protección ambiental de su actividad;
• Identificar de tempranamente los intereses,
observaciones y preocupaciones de la población.

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PERCAN

Como en los casos anteriores, es recomendable promover en el titular minero la costumbre de
implementar más mecanismos que los recomendados por la norma, como son la entrega de
material informativo redactado en un lenguaje fácil de entender por la población involucrada o la
realización de más talleres informativos.

2.3.2.2.2

Participación Ciudadana Durante la Elaboración del EIASd.

En esta etapa debe desarrollarse por lo menos un taller participativo e implementarse cualquier
otro de los mecanismos propuestos en la norma. Esta actividad se realizará en estrecha
coordinación con la autoridad regional, la que además tendrá la obligación de participar como
garante del ejercicio del derecho a la participación de la población.
•

El objetivo de implementar
estos mecanismos es:

Informar a la población sobre las actividades a desarrollar
durante la elaboración del estudio.
• Informar sobre los alcances del proyecto minero.
• Informar sobre la normativa que regula los aspectos
ambientales de la actividad.
• Recoger los aportes, interrogantes y observaciones de la
población sobre la actividad para tomarlos en cuenta en la
formulación del estudio.

Al igual que en los casos anteriores, es recomendable que el titular minero utilice la mayor cantidad
de medios para relacionarse y recoger información sobre los intereses y preocupaciones de la
población, como son por ejemplo conversar con los líderes de opinión o reuniones informativaslos
con la comunidad, que permitan la mejor identificación de temas que por ejemplo pudieran ser
motivo de discrepancia.
También es recomendable que se elabore de manera conjunta con la población o al menos se
valide, el Protocolo de relacionamiento con la comunidad, el Plan de manejo ambiental y el Plan de

2.3.2.2.3

Participación Ciudadana Durante la Evaluación del EIASd.

El proceso de participación ciudadana en esta etapa es similar al seguido en la evaluación y
aprobación del EIA, en la etapa de explotación y beneficio de la gran y mediana minería.
El titular minero debe presentar la solicitud de aprobación del estudio, acompañándolo del Resumen
ejecutivo y del Plan de Participación Ciudadana, los cuales deberán obtener la conformidad de la
autoridad competente para dar inicio al proceso de difusión del estudio.
Estos documentos deben ser redactados de manera clara y sencilla para permitir una adecuada
comprensión de contenidos de parte de la población asentada en el área de influencia del proyecto y
permitir dar una opinión al respecto.
Es importante que durante la evaluación, el funcionario considere si para la selección de mecanismos
a implementar de acuerdo al Plan de Participación Ciudadana, se ha tomado en cuenta por lo menos:
•
•

Las características de la población involucrada,
Las características del área de influencia de la actividad minera,

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•
•

Características del proyecto y su magnitud,
Las situaciones del entorno, especialmente las producidas por la interacción social entre los
involucrados.

La participación ciudadana en esta etapa se implementa a través de:
•
•

•
•

•

•
•

•

Entrega de copias impresas y digitalizadas del EIAsd a las siguientes autoridades: DREM, Gobierno
Regional, Municipal, Distrital y comunidades rurales o nativas del área de influencia del proyecto.
Puesta a disposición de la población del estudio y del resumen ejecutivo en las sedes de las
autoridades locales y del sector (Municipalidades Distritales, Provinciales, comunidades
campesinas o nativas, Dirección Regional de Energía y Minas, entre otras).
Publicación del EIASd en la pagina web de la autoridad competente.
Publicación de avisos en el diario oficial El Peruano y diarios locales, en un plazo de hasta 5 días
hábiles después de entregado el estudio a la autoridad competente. En ellos se informará sobre la
puesta a disposición de la población.
Emisión de 3 avisos radiales diarios durantes 5 días consecutivos, contados a partir del 5º día de la
publicación del aviso en el diario EL Peruano. La emisora local deberá tener una cobertura de por
lo menos la provincia y el distrito donde se desarrollará el proyecto.
Realización de una Audiencia Pública.
Presentación de observaciones y sugerencias de parte de la población ante la autoridad
competente, dentro de un plazo de 25 días calendario contados a partir de la publicación del
estudio en el diario oficial El Peruano.
Acceso de la población a la absolución de observaciones formuladas al EIASd.


• Promover la revisión del estudio y/o del resumen
ejecutivo.
• Lograr la presentación de observaciones o aportes
de parte de la población involucrada.

Es conveniente que el titular minero se esfuerce por cumplir al menos lo obligatorio y
adapte los mecanismos que propone la norma que permita realizar un seguimiento de las
preocupaciones o actitudes de la población frente a la mina, sea a través de reuniones con
población aprovechando espacios de gran afluencia como las ferias, o de un buzón de
sugerencias que permita facilitar la comunicación con población y autoridades para validar
y enriquecer las propuestas presentadas, promover entrevistas con líderes, entre otras
actividades.

2.3.3

PARTICIPACIÓN CIUDADANA DURANTE LA EJECUCIÓN DEL P ROYECTO MINERO

La forma cómo se implemetará la participación ciudadana está contenida en el Plan de Participación
Ciudadana. Este documento es entregado junto con el estudio ambiental y requiere de la
conformidad de la autoridad competente.
El contenido del Plan de Participación Ciudadana habrá de ser elaborado en concordancia con el
Protocolo de Relacionamiento.
En este plan, el titular puede proponer cualquiera de los mecanismos propuestos en el Reglamento;
pero la norma expresa su preferencia por la implementación de la Oficina de Información
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Permanente y/o los Comités de Monitoreo y Vigilancia Ambiental Participativo, en virtud de lo
expresado en el artículo 5º del D.S 028-2008-EM. En este artículo se reconoce el derecho de la
población a efectuar el monitoreo, control y seguimiento de las medidas, acciones, obligaciones y
compromisos adoptados por el titular minero respecto a los temas ambientales y sociales
relacionados con su actividad.
Es importante señalar que la implementación de mecanismos de participación ciudadana, no tiene
necesariamente que ser onerosa, el titular minero puede desarrollar los mecanismos adaptándolos a
sus circunstancias, a fin de cumplir con objetivos del proceso.
Así en caso no se pueda implementar una Oficina de Información Permanente, este mecanismo
puede ser reemplazado por el uso de un buzón de sugerencias o un libro de visita donde la población
pueda expresar sus preocupaciones. También de ser factible se podría complementar estos
mecanismos por un panel o mural sencillo en el cual se coloquen las respuestas a las interrogantes
recibidas.
•
•
•

•
•

Fomentar el diálogo fluido y transparente entre la
población y el titular minero.
Promover que la población comprenda la
información a través del uso de un lenguaje
adaptado a sus características y con respeto a sus
costumbres y valores.
Facilitar el acceso oportuno de la población a la
información que le compete a través de la
distribución de material informativo.
Tener información oportuna sobre cualquier
hallazgo que deba ser resuelto.
Proveer de información oportuna sobre las
acciones que se están realizando para resolver
cualquier situación negativa.

Si bien es cierto los comités de monitoreo y vigilancia ambiental participativos se implementan
generalmente en la etapa de explotación, su funcionamiento debería darse desde la etapa de
exploración para así facilitar un buen relacionamiento con la comunidad y fortalecer las relaciones
de confianza entre titular minero y población.
Es conveniente que el titular minero realice esfuerzos por proveer de manera constante, clara y
oportuna los resultados de los monitoreos efectuados.
Así mismo la existencia de los comités y el involucramiento de la población en su gestión representa
una buena oportunidad para incluir entre sus tareas el seguimiento de los compromisos sociales
asumidos por el titular minero.
No olvidar que el acceso a mayor cantidad de información añade transparencia y permite la
generación de confianza.

Tener presente que la existencia y funcionamiento del comité no reemplaza la responsabilidad
del Estado en materia de fiscalización sobre los compromisos adquiridos por el titular minero en
los estudios ambientales, sino que más bien se enfoca en la importancia de sumar los esfuerzos
de todos los involucrados para mejorar la gestión ambiental y social, añadiendo transparencia y
credibilidad al proceso.

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El comité puede enviar periódicamente, o cuando lo estime necesario, información sobre los
hallazgos a la autoridad competente, la DREM en el caso de la fiscalización de las actividades de la
pequeña minería y minería artesanal.

2.3.4

MODIFICACIÓN DEL EIASD EN LA ETAPA DE EXPLOTACIÓN Y BENEFICIO

Cuando es necesaria la modificación del EIAsd por ampliación o modificación de las actividades de
explotación o beneficio minero, deberá elaborarse el estudio ambiental correspondiente e incluirse
el Resumen Ejecutivo y una propuesta de Plan de Participación Ciudadana.
Si la modificación involucra nuevas comunidades, centros poblados, distritos o provincias nuevas
respecto del proyecto original, deberá considerarse en la propuesta de Plan de Participación
Ciudadana lo siguiente:
•
•
•
•

La realización de por lo menos un taller participativo con la población involucrada.
Poner a disposición el estudio en las sedes de las autoridades competentes y del gobierno
regional, municipal, distrital, provincial o comunal.
La publicación de avisos en el diario oficial El Peruano y un diario de la localidad, de la puesta
a disposición del estudio.
La realización de una audiencia pública.

Cuando la modificación no involucra a nuevos distritos, comunidades, centros poblados que los
identificados en el estudio ambiental original, el estudio ambiental correspodiente deberá incluir el
Resumen Ejecutivo y una propuesta de Plan de Participación Ciudadana que señale alguno de los
mecanismos de participación ciudadana propuestos en la norma.
•
La finalidad de la
implementación de estos
mecanismos es:

•

Proveer a la población de información idónea, que
permita conocer las implicancias de la actividad minera
en su vida social y económica, individual y colectiva.
Promover la generación de un espacio adecuado para la
expresión de preocupaciones de parte de la población.

En ese sentido volvemos a remarcar la importancia de que el titular minero utilice otros
mecanismos adicionales a lo propuesto en la norma. Por ejemplo: programar un día a a la
semana o mes en el cuál la comunidad pueda visitar la mina y ser atendida por el mismo
titular o a quien se designe. visitas guiadas que permitan conocer el lugar en donde se
desarrollará la actividad; la Oficina de información permanente, en donde la población
pueda acceder a información sobre los alcances de las modificaciones y los posibles
impactos; uso de espacios de concurrencia masiva, como las ferias, para distribuir
información impresa; entre otros que permitan disipar dudas y generar confianza.

2.3.5

PARTICIPACIÓN CIUDADANA DURANTE LA ETAPA DE CIERRE Y POST CIERRE DE
MINAS

El titular minero presenta a laDREM un Plan de Cierre de Minas incluido en el EIAsd cuyo contenido
es a nivel conceptual. Este Plan de Cierre de Minas al igual que en el caso de la gran minería requiere
de actualizaciones periodicas. La primera se realiza al año de haber sido aprobado el estudio
ambiental correspondiente y de ahí se actualiza cada cinco años después de la última aprobación
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otorgada. En su presentación inicial y en cada actualización posterior es necesaria la implementación
de procesos de participación ciudadana que incluyen:
Si el plan no es observado, se inicia el proceso de participación ciudadana de acuerdo a lo dispuesto
por la reglamentación ambiental especial de las actividades de cierre de minas, que considera:
•
•
•

Difusión a través de anuncios radiales y en diarios de la presentación del Plan
Entrega del Plan a las autoridadades regionales (DREM, Región, Municipales Provinciales y
Distritales, Comunidades).
Presentación de observaciones o recomendaciones al Plan por parte de la población.

Adicionalmente, de acuerdo al artículo Nº 34 de la R.M 304-2008-EM, la autoridad competente
podrá requerir el uso de los siguientes mecanismos:
•
•
•
•
•

Publicidad de avisos.
Acceso de la población a los Resúmenes Ejecutivos y al contenido del Plan de Cierre de
Minas.
Difusión de información a través de equipo de facilitadores.
Presentación de aportes, comentarios u observaciones ante la autoridad.
Otros que se estime convenientes, como Visitas Guiadas y Talleres Participativos.

Las actividades de
participación ciudadana
están orientadas a:

Brindar información sobre la forma en la que el titular minero
asumirá su responsabilidad frente a las consecuencias de la
actividad desarrollada, para que no vayan a convertirse en
pasivos ambientales.

En esta etapa es recomendable que el titular minero implemente la mayor cantidad de mecanismos
de participación ciudadana para entregar la mayor cantidad de información sobre los avances de la
actividad de cierre.
Dado que en esta etapa un mecanismo valioso es la visita guiada, el pequeño titular minero puede
optar por definir un dia de puertas abiertas, durante el cual la población pueda visitar la mina y
plantear sus interrogantes.

2.3.6

EN CUALQUIER ETAPA

Es importante señalar que existe un mecanismo que puede ser usado en cualquier momento del
desarrollo de la actividad minera. Sin embargo, sólo puede ser convocado por la autoridad
competente en coordinación con las autoridades regionales y/o locales con competencias en minería
o medio ambiente.
Las Mesas de Diálogo, de acuerdo al artículo 2.13 de la la R.M 304-2008-EM: “son espacios de
diálogo permanente o temporal de interacción entre los representantes acreditados de la población
involucrada, de la sociedad civil organizada, de los titulares mineros y las autoridades locales,
regionales o nacionales con competencias, en el que se aborda determinados asuntos ambientales o
socio ambientales relacionados al proyecto minero, a fin de construir consensos y establecer
acuerdos.” “Es la Autoridad Competente quien promueve la conformación de la Mesa de Diálogo en
coordinación con las autoridades regionales o locales con competencias en minería o medio
ambiente”.

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La decisión acerca de la necesidad de su implementación varía en función de la complejidad de las
relaciones sociales y económicas que se establezcan en torno a la actividad minera. (Para mayor
detalle consultar la “Guía de Participación Ciudadana en el subsector minero” (MEM, 2010).

2.4.

FINANCIAMIENTO DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

La implementación de los distintos mecanismos de participación ciudadana implica necesariamente
el uso de recursos económicos, por lo que una de las formas de financiarlo es a través de un fondo
provisto por el titular minero y que puede ser complementado por aportes de terceros.
El titular también aporta con el adecuado desarrollo de la participación ciudadana al facilitar el local y
equipos necesarios para la realización de eventos, como Talleres o Audiencias.
Según la norma, en el caso de las actividades de vigilancia y monitoreo ambiental participativo “el
titular minero podrá proponer la constitución de un fondo, o, en su defecto, la autoridad podrá
disponer su constitución, en atención a los potenciales riesgos ambientales que pueda implicar la
actividad o de las condiciones y particularidades socioambientales de la operación.” (DS 028-2008EM, art. 9)
Más allá de las contribuciones realizadas por los titulares, es necesario que El Estado y sus instancias
competentes, así como la población, promuevan la generación de fondos destinados con este fin
para permitir una mayor independencia respecto al titular minero. Esto evidentemente contribuirá a
ganar en transparencia y confianza.

2.5.

MÁS ALLÁ DEL CUMPLIMIENTO DE LA NORMA

La implementación de procesos de participación ciudadana no es homogénea, como tampoco lo son
sus resultados, ya que varían en función de las características de la población, del proyecto minero o
inclusive del responsable de su implementación.
En todo caso el interés por la implementación eficaz de los mecanismos es que ello se refleje en la
calidad de los acuerdos que se logren y en la construcción paulatina de confianza entre los
involucrados, factor crucial para lograr el enfoque en el beneficio mutuo.
El reglamento de participación ciudadana en el sub sector ha puesto a disposición de la población 13
mecanismos, cuya implementación de acuerdo a las buenas prácticas propuestas en la Guía de
Participación Ciudadana no debería limitarse a lo minimo exigido. Al contrario es muy recomendable
que se complemente los mecanismos obligatorios con la implementación de un mayor número de
mecanismos identificados en la norma u otros más acordes a las costumbres y prácticas culturales de
la comunidad en la cual se asentará la actividad minera.
Ahora bien, le corresponde a la autoridad competente evaluar la conveniencia de su implementación
dependiendo del momento, lugar y objetivos de su realización.
¿Qué espera el Estado a través de la implementación de los mecanismos de participación ciudadana?
La autoridad del sector espera que se establezca un proceso de comunicación activo y productivo, a
través del cual se creen lazos de colaboración entre el titular y la población.
De igual forma, es a través de la implementación de varios mecanismos que el titular minero puede
influir en la percepción de transparencia de su gestión y favorecer mayores niveles de confianza por
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parte la población. Dicha confianza facilitará la definición de acuerdos mutuamente benficiosos en
relación a aspectos sociales y ambientales.
Es importante que los funcionarios del sector, como parte de su responsabilidad en la difusión y
aplicación de la norma, transmitan al titular minero la importancia de aprovechar la implementación
eficaz de los mecanismos de participación ciudadana, como parte de un proceso ordenado de
relacionamiento con la comunidad y las autoridades locales.

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Facilitar la adecuada
comunicación entre población,
titular minero y Estado.

El objetivo de
implementar
mecanismos de
participación
ciudadana es:

Garantizar el acceso de la
población a información clara,
precisa y oportuna.

Establecer un diálogo
bidireccional, fluido y
permanente.

Permitir la formulación de
acuerdos y el establecimiento de
compromisos sobre aspectos
sociales y ambientales.

Promover que el desarrollo
sostenible local sea concertado
entre el titular y las poblaciones.

En el ejercicio de la participación ciudadana durante el desarrollo de la actividades mineras existen
dos momentos cruciales: uno es el proceso inicial después del otorgamiento de la concesión y el otro
es durante las etapas de elaboración y evaluación de los estudios ambientales.
En estos momentos existen dos factores muy importantes: i) El cómo se establezcan las relaciones
con la población y ii) Cuán eficazmente se implementen los procesos de PC con la población. Ambos
factores determinarán en gran medida la calidad de las relaciones que se establezcan entre el titular
minero, la población y el Estado.
Con la implementación de los mecanismos obligatorios, en el que participan la autoridad competente
y/o el titular minero tal como lo propone la norma, se produce una consulta a nivel formal. Este nivel
formal está orientado a la gestión de la información cuyos objetivos dependen del actor involucrado.
Así tenemos que:

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Titular minero

Busca generar una opinión favorable a la
actividad minera, la licencia social y el éxito
económico de su actividad productiva.

Estado

Espera que se genere un intercambio responsable de
información entre titular minero y población, que
permita resolver las discrepancias acerca del
desarrollo de la actividad.
Espera beneficios sociales y económicos.

Población

Otro nivel de consulta que podemos llamar no formal, se produce con el uso de otros mecanismos
adicionales a lo exigido por la norma, cuyo objetivo es fortalecer el relacionamiento con la población
y contribuir al éxito del proceso de comunicación.
Una vez otorgada la concesión minera, se inicia el proceso de participación ciudadana. La
comunicación que se establezca debe ser desde el inicio bidireccional, permitiendo el intercambio y
valoración de la información, ya que lograr un punto de encuentro es un proceso permanente de
exposición y ajuste.
La participación ciudadana debe permitir además que los involucrados se reconozcan mutuamente
como individuos con igualdad de derechos, con capacidad de elaborar y presentar una opinión y con
el derecho a influenciar en la opinión del otro. Esto significa que el proceso de participación
ciudadana que se realice debe ser lo suficientemente inclusivo como para lograr superar las
desigualdades sociales, culturales y de poder que existen en el Perú.
•
La implementación
de procesos de
participación
ciudadana debe
permitir:

•
•

•

Identificar las causas del rechazo o aceptación del
proyecto minero.
Identificar a los actores principales y a sus intereses y
opiniones.
Identificar las diferencias entre lo que la población cree
sobre el proyecto minero a desarrollar y lo que
realmente se hará.
Identificar las posibles fuentes de conflicto.

En función de esta información los talleres informativos que se desarrollen deben tener como
objetivos:
•
•
•
•

Lograr que la población tenga una idea lo más completa posible acerca del proyecto minero.
Explicar los beneficios del desarrollo de la minería en la zona.
Lograr el apoyo de las autoridades locales y líderes de la comunidad.
Establecer medios y espacios para resolver las diferencias.

No es fácil establecer el diálogo, entendiendo por ello el establecimiento de una conversación entre
dos o más personas que intercambian información y se comunican pensamientos, sentimientos y
deseos, establecen comparaciones e incluso negocian para llegar a un consenso. Más aún si
consideramos que la población no constituye un bloque homogéneo de objetivos e intereses.
Lograr el diálogo depende de:
•

El reconocimiento mutuo como interlocutores válidos.

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•
•
•
•
•
•
•

El desarrollo de procesos que permitan la adquisición de capacidades.
La entrega de información pertinente, clara y oportuna.
El acceso y comprensión de la información brindada por la población.
La definición clara de objetivos e intereses de todos los involucrados.
La identificación y registro de las propuestas y aportes presentados.
La identificación clara de fuentes potenciales de conflicto.
La voluntad para escoger formas pacificas e resolver controversias.

Un buen diálogo implica:

•
•
•
•
•
•

Respetar al que habla.
Hablar en tono adecuado.
No hablar todos a la vez.
Saber escuchar antes de responder.
Pensar en lo que dicen los demás.
Admitir las opiniones de los demás.

2.5.1. RECOMENDACIONES G ENERALES PARA OBTENER MEJORES R ESULTADOS
IMPLEMENTACIÓN DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

EN

LA

Si bien es cierto en la mayoría de los casos es el titular minero quien tiene la responsabilidad de
implementar los mecanismos de participación ciudadana, son los funcionarios del sector los
responsables de su promoción y por lo tanto de educar a la población y al titular minero en su eficaz
implementación.
•

•

•

Para la
convocatoria

•

•

•
•
•

Identificar previamente a los actores importantes a participar en el proceso de
participación ciudadana, teniendo en cuenta: i) Si se verán afectados por el
desarrollo de la actividad, ii) El nivel de ascendencia en la población.
El funcionario puede comprobar si se ha convocado al menos a la población y
autoridades asentadas en el área de influencia directa, tomando como referencia
el plano de ubicación usado para la elaboración de la línea de base.
Los funcionarios del sector deben establecer relaciones cordiales con las
autoridades desde el inicio de la actividad minera, a fin de brindar información
neutral y pertinente sobre los alcances de la actividad a desarrollar, haciendo
hincapié en su importancia para la comunidad.
Usar y promover el uso de un lenguaje adaptado a las prácticas y costumbres
socio-culturales de la zona, desde la convocatoria, en el desarrollo del evento y en
el material impreso.
Desarrollar una eficiente actividad de convocatoria utilizando los medios de
comunicación masivos usuales a la zona.(radio, perifoneo, publicación en diarios
locales de mayor circulación, volanteo, afiches, entre otros.
Contar con la colaboración de autoridades y de personas con ascendencia en la
población.
Verificar que el lugar en donde se realizará el evento sea adecuado y accesible.
A pesar de que es obligación del titular minero, la autoridad competente debería
establecer una comunicación formal con la autoridad local sobre la realización de
un evento de participación ciudadana para garantizar su participación cuando sea
pertinente.

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Para la
información

Para que la comunicación oral, escrita o impresa que se establezca con la población
sea efectiva, debe de:
• Proveer información actualizada y oportuna.
• Usar un lenguaje claro y sencillo, que permita que la población pueda entender la
información brindada de tal manera que se posibilite una participación activa.
• De ser necesario utilizar interpretes.
• Distribuir material impreso que pueda servir de apoyo a la información a dar,
cuidando de no abusar de los contenidos técnicos.

•

•
Talleres
exitosos

•
•
•

•

Se debe sensibilizar a los titulares a tomar la implementación de mecanismos de
participación ciudadana como una herramienta de relacionamiento con la
población y no como un trámite formal.
Fomentar la entrega de información, que permita la participación libre e
informada de parte de la población.
Promover el desarrollo de espacios en donde la comunidad manifieste sus
opiniones, interrogantes y expectativas.
Deberá elaborarse cuidadosamente la agenda de la reunión, en la cual se precise
con claridad objetivos, temas, tiempos y debe cumplirse.
No pasar de un tema a otro, si no se ha logrado transmitir y/o recoger
información de manera eficiente, poniéndose de manifiesto un real interés por las
preocupaciones e intereses de la comunidad y por el logro de una buena
comunicación desde el inicio.
Establecer con transparencia y anterioridad los mecanismos para recoger los
aportes y sugerencias de la población.

Como autoridad competente del sector, los funcionarios tienen la responsabilidad de dirigir o
participar de algunos procesos de participación ciudadana, en el ejercicio de sus funciones,
especialmente durante las etapas de elaboración y evaluacion de los estudios ambientales. Es
importante:
•

Asegurar la participación de los directamente
involucrados, verificando que hayan sido invitados
aquellos que están asentados en la zona de influencia
del proyecto.

Compromiso social: Es la obligación
del cumplimiento de los acuerdos
suscritos en los convenios, actas,
contratos, EIAs y promesas entre la
población, autoridades y titular
minero. La obligatoriedad del
compromiso social se fundamenta
en el respeto de los principios de
derecho (marco legal) y valores
ético-morales.(Definiciones – Plan
Estratégico OGGS 2007-2011

•

Implementar mecanismos pertinentes y afines con la
población en función de sus características educativas
y culturales, como por ejemplo abrir una oficina de
información permanente en un lugar en donde la
mayoría de la población es analfabeta.

•

Participar en los eventos de participación ciudadana
para garantizar el ejercicio de la participación
ciudadana.

•

Solicitar el sustento documentario pertinente para
verificar que se han hecho actividades de difusión de
los eventos a desarrollar.

•

Verificar que las preocupaciones ambientales y
sociales y aportes hayan sido recogidos en las actas.

•

Evaluar que el lenguaje que se utilice en los documentos a poner a disposición de la población estén
adaptados a las características de la población.

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•

Verificar en los contenidos de los estudios ambientales que las observaciones o interrogantes
ambientales y sociales de la población hayan sido incorporados o respondidos adecuadamente en los
estudios y documentos anexos.

•

Promover que los acuerdos y compromisos sociales y ambientales (principalmente medidas de control
y mitigación) establecidos estén redactados de forma que permitan su seguimiento y monitoreo.

2.5.2. RECOMENDACIONES A TENER
ESTUDIOS AMBIENTALES

EN

CUENTA DURANTE

EL

PROCESO

DE

EVALUACIÓN

DE LOS

La evaluación de los estudios por parte de la DGAAM o la DREM, según sea el caso, es una etapa muy
importante, tanto para el titular minero como para la población, dado el carácter vinculante de sus
contenidos.
La normativa considera la obligatoriedad de implementar mecanismos de participación ciudadana,
antes y durante la elaboración de ciertos estudios ambientales (EIA – gran y mediana minería y EIASd
–pequeña y artesanal) y durante su evaluación. Pero un aspecto que debemos tener siempre
presente es que el solo hecho de implementar los mecanismos de participación ciudadana no da
como resultado el desarrollo de relaciones armoniosas o de un diálogo fluido y transparente.
Durante la elaboración de los EIA o EIASd se elaboran documentos importantes como el Protocolo de
Relacionamiento (PR), el Plan de Participación Ciudadana (PPC), el Plan de Relaciones Comunitarias
(PRC), entre otros. En estos documentos el titular minero propone y justifica cuáles serán los
mecanismos a través de los cuales desplegará su relacionamiento con la comunidad.
También se evalua, a través de la documentacion sustentatoria que se remite a la autoridad
competente, el cumplimiento de los requisitos exigidos en la norma en lo referente a mecanismos a
implementar. Entre otros aspectos se evalua a quiénes se ha invitado, los avisos publicados en diarios
o radios, el registro de participantes, el lugar de la realización del evento.
La experiencia ha demostrado que algunas veces los funcionarios del MEM y de las DREM, se ven
impedidos de realizar un exhaustivo proceso de evaluación, por algunas razones como las siguientes:
•

•
•
•
•

•

La falta de recursos económicos y técnicos que dificulta: 1. El contar con personal suficiente para
desarrollar la tarea con minuciosidad, 2. El traslado a los lugares en donde se desarrollará la actividad
minera , 3. Contar con el personal especializado para la realización de ciertas labores.
Presión por cumplir plazos administrativos, debido a los margenes estrechos definidos por la norma.
Normativa dispersa y en continua modificación.
Inadecuada revisión de compromisos establecidos y su efectiva relación con el desarrollo local.
Falta de tiempo para hacer un eficaz seguimiento a través de la revisión de recursos disponibles como
verificación de la documentación sustentatoria de los mecanismos de participación
implementados,avances y/o cumplimiento de los compromisos previos.
Algunas autoridades competentes locales del sector que tal vez no poseen las capacidades y
herramientas necesarias, como por ejemplo dirección de procesos de PC, manejo de conflictos.

Es recomendable que los funcionarios del MEM y de las DREM, así como el titular minero tomen en
cuenta desde el inicio de su relacionamiento, con las poblaciones potencialmente afectadas por el
desarrollo de la actividad minera, algunos aspectos de gran relevancia para estas poblaciones como
son el empleo, el uso del agua y de la tierra y los potenciales impactos negativos de la actividad
minera para con sus condiciones de vida.
La experiencia ha demostrado que las expectativas que se generan en torno a la actividad por parte
de la población pueden superar, a veces ampliamente, las posibilidades de beneficios realistas que la
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actividad puede ofrecer en cada una de sus fases de desarrollo. De igual manera, temores a que
impactos negativos que son asociados a la actividad minera ocurran, sí o sí, sin tener en cuenta la
etapa de desarrollo de la actividad y/o las medidas que se implementarán para evitar, mitigar,
compensar y monitorear dichos impactos potenciales propician dinámicas de relacionamiento tenso
entre población, titulares mineros, autoridades locales y funcionarios.
Uno de los aspectos de gran relevancia, para las poblaciones ubicadas en zonas de desarrollo minero,
que ha generado muchos conflictos y presión social en torno a la actividad minera es el proceso de
negociación y compensaciones que se dan por el uso de las tierras en la fase de exploración y
explotación. Frecuentemente este aspecto es percibido como injusto por las personas y/o
comunidades involucradas en dicho proceso.
Para minimizar la ocurrencia de relaciones tensas que pudieran conducir a situaciones de conflictos,
es conveniente tomar en cuenta algunos factores como:
•

•

•

•

•

Tener claro la relación que establece la población rural con la tierra. De dicha relación emanan
relaciones de pertenencia y poder, por lo que al perder la tenencia de la tierra las familias afectadas se
pueden encontrar en una situación de desarraigo para con sus formas de vida tradicionales. De igual
forma, se pueden modificar las relaciones de poder en la comunidad ya que las familias afectadas
pueden perder su nivel de influencia en las decisiones que inciden en la vida comunitaria (derechos a
opinar, poder de decisión, acceso a beneficios, entre otros) pudiendo llegarse a alterar el equilibro de
la comunidad.
De igual forma prestar atención y tomar en cuenta la preocupación de la población sobre el recurso
agua, en términos de la continuidad de acceso a la misma calidad de agua y cantidad necesario para el
desarrollo normal de sus actividades.
La preocupación explícita de parte del titular minero por usar terrenos de poco valor en términos
sociales y económicos, cuando requiera de áreas cercanas a la mina sea por ejemplo para la
construcción de campamentos o de depósitos de relaves. Ya que es mas probable que la población
rechaze aquello que le signifique la perdida temporal o permanente del uso de ese recurso valioso
para ellos.
La importancia de realizar una justa valoración del bien, de tal manera que permita obtener una
compensación que le permita mantener su situación o mejorarla; mas aún cuando el bien constituye
una fuente importante de subsistencia para el poblador y su familia.
El bajo nivel de capacitación de la población local disminuye sus posibiliades de obtener empleo de
calidad durante el desarrollo de la actividad minera. Esta situación genera descontento y es un factor
más de tensión en las relaciones con el titular minero.

Al tomar en cuenta estos factores desde el inicio del relacionamiento entre población y proyecto, se
puede ir manejando mejor las expectativas y/o temores que van surgiendo, diseñar e implementar
medidas adecuadas para con la población del entorno del proyecto (relacionamiento, información,
compensación, beneficios, manejo ambiental, entre otras) y así lograr acuerdos más satisfactorios
para todos los involucrados. Por supuesto, lograr acuerdos satisfactorios para todos implica también
que se respecta y cumple con lo acordado.
Al iniciar el contacto entre población, titular minero y autoridad competente es necesario tener
especial cuidado en establecer un intercambio de información clara y transparente sobre aspectos
básicos como son: impactos ambientales, económicos y sociales. Asimismo, es importante facilitar la
difusión oportuna de las medidas de control y mitigación que el titular propone implementar frente a
los posibles impactos negativos producto de su actividad.
Otro aspecto clave es la calidad y oportunidad de la información referente a empleo, tipos de
empleo, criterios de empleabilidad, posibilidades de capacitación, modalidades de contratación,
adquisición de bienes y servicios. El acceso a la información oportuna ofrece a la población la
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posibilidad de desarrollar competencias o habilidades para poder trabajar en la mina. Muchas veces
la vida útil de la mina es extensa y podría dar el tiempo suficiente para que la población se capacite o
negocie con el titular el otorgamiento de becas o financiamiento de estudios, para pobladores que
demuestran interés y compromiso para desarrollarse profesionalmente (nivel universitario o técnicoproductivo).
Otra recomendación está orientada a como dirigir o facilitar los talleres, de tal manera que permitan
el desarrollo de procesos de participación ciudadana: i) que permitan la obtención de información de
parte de todos los involucrados; ii) establecer con claridad los aspectos importantes tanto para la
población como para el titular minero; y iii) el establecimiento de un diálogo constructivo cuyo
resultado sea el establecimiento de consensos entre población y titular minero.
Por lo cual sugerimos que idealmente el mecanismo de los talleres debería entenderse como una
oportunidad para reflejar tres momentos diferienciados en un proceso de participación ciudadana
maduro, cuya meta final es lograr consensos entre los actores involucrados que permitan un efectivo
desarrollo local sostenible. En este esquema, cada uno de estos tres momentos debería perseguir
objetivos específicos diferenciados tal como se recomienda a continuación:
1. Orientado al desarrollo del proceso de información acerca de lo que se va a hacer y sobre el
proyecto minero. Es conveniente tener en cuenta que no solo se trata de transmitir
información sino de fomentar que se establezca un diálogo que permita resolver
interrogantes de la población y que le permita establecer comparaciones con sus
conocimientos y posiciones previas. Este primer momento podría servir para que el
funcionario entienda estos conceptos y opiniones previos e identifique los temas claves en
torno a los que debe fomentarse la activa participación ciudadana. Por ello es necesario
reflexionar sobre la necesidad de desarrollar más de un taller y asi poder verificar la
información obtenida y el nivel de comprensión de la misma.
2. Orientado a la consolidación de la información y la definición de posiciones de los actores
involucrados. En este momento el funcionario podría identificar los posibles temas
conflictivos. Es importante recordar que los mecanismos de participación ciudadana
promueven la búsqueda de consenso pero no desarrollan procesos de concertación, pues no
se toman decisiones directamente mediante la implementación de dichos mecanismos. Por
lo tanto, población y titular minero deberían hacer su mejor esfuerzo para expresar los
mejores argumentos que expliquen sus opiniones e intereses. Es necesario señalar que este
es un aspecto sumamente delicado ya que es obvio que mejor posicionado estará quien
posea mayores capacidades y habilidades para exponer sus argumentos. Por ello es
importante la participación de las autoridades locales y del sector para identificar los temas
importantes. Aquí es muy posible que surjan posiciones encontradas, lo que es natural en un
proceso de diálogo. En esta situación es trascendental el rol del facilitador, sea éste un
funcionario del Estado (nacional o local) o de la empresa, pues debe enfocar las
intervenciones a aspectos directamente relacionados con el proyecto minero y resaltar
aquellas que se orienten en los beneficios mutuos.
3. Orientado a diferenciar los intereses de las posiciones. Enfocándose en la eliminación
progresiva de fuentes de conflicto, que pudierán ser producto de una deficiente información
o por preocupaciones que no han sido expresadas adecuadamente. Tener en cuenta que
algunas diferencias no podrán ser resueltas de manera inmediata, sino se gestionarán a lo
largo del proceso de participación ciudadana. Por lo que es importante identificarlas a
tiempo y no desgastar el proceso en vano, pues podría afectar los acuerdos logrados hasta el
momento e incluso la relación establecida entre los actores involucrados.
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En cuanto a los compromisos que se establecen con la comunidad, en especial en lo referente a
inversión social, es fundamental que:
•

•
•

•

•

Se sensibilice a todos los involucrados en la importancia de priorizar las inversiones en
función de su impacto en el desarrollo sostenible y su relación con los planes de desarrollo
local.
Se prioricen para la inversión social las carencias identificadas en la línea de base.
Se considere realizar inversión en el desarrollo de habilidades de gestión, conocimientos
técnicos para el desarrollo de actividades economicas alternativas para la población en
general y de las autoridades en particular, que permitan la sostenibilidad del desarrollo
local inclusive cuando la mina ya no esté.
Se promueva en las autoridades locales la visión de largo plazo, la elaboración de planes de
desarrollo local que permitan un mejor enfoque en la elección del destino del apoyo del
titular minero.
Se verifique que los acuerdos y compromisos establecidos con el titular minero se orienten
a favorecer el desarrollo sostenible.

Se recomienda que el funcionario aliente al titular minero a redactar los compromisos sociales que
asumirá de tal forma que su contribución al desarrollo sostenible sea fácil de identificar, incluyendo
los alcances, cronogramas, responsabilidades, montos y poblaciones involucradas, tal como se
expresa en los D.S. 042-2008 y el D.S 052-2010-EM.
Con estos decretos, se pretende tener un mejor seguimiento y control sobre los compromisos que
declaran los titulares mineros, a partir de lograr una mayor precisión en su definición en relación a:
a).
b).
c).
d).
e).
f).
g).

Contribución al desarrollo sostenible de la población del área de influencia,
Realización de las actividades mineras en el marco de la política ambiental del Estado,
Cumplimiento con los compromisos sociales asumidos, incluyendo estudios ambientales,
Respeto a las personas e instituciones, autoridades, a la cultura y costumbres locales,
Fomento preferentemente de la contratación de personal local,
Contribución al desarrollo económico local, a través de la adquisición preferente de bienes y
servicios locales; y,
Diálogo continuo y oportuno con las autoridades, la población y sus organismos
representativos, de conformidad con las normas aplicables de participación ciudadana.

El que los funcionarios puedan ejercer más eficazmente sus funciones, depende en mucho de contar
con las herramientas que le permitan conocer algunas de las características básicas de la población,
como por ejemplo:
Estructura socioeconómica de la localidad,
Características culturales y étnicas,
Estructuras de poder local y actores sociales más importantes.
Este conocimiento le permitirá al Estado entender mejor las dinámicas que se desarrollan al interior
de la comunidad y establecer un mejor relacionamiento para con sus miembros.

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ABREVIATURAS
AP:
COM
EM
DGAA:
DGAAM:
DGM
DIA:
DM
DREM:
DS
EIA:
EIASd:
IFC:
INGEMMET:
MEM:
MINAG:
MINAM:
OEFA
OGGS:
OGP
OIT:
OSINERGMIN
PC:
PERCAN
PPC:
PR:
PRC:
RS
SERNAP:
SIAM
SINANPE
TM
WRI

Audiencia pública
Certificado de Operación Minera
Enegía y Minas
Dirección General de Asuntos Ambientales
Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros
Dirección General de Minería
Declaración de Impacto Ambiental
Dirección de Minería
Dirección Regional de Energía y Minas
Decreto Supremo
Estudio de Impacto Ambiental
Estudio de impacto ambiental semidetallado
International Finance Corporation
Instituto geológico minero y metalúrgico.
Ministerio de Energía y Minas
Ministerio de Agricultura
Ministerio del Ambiente
Organismo de Fiscalización y Evaluación Ambiental
Oficina general de gestión social
Oficina general de planeamiento
Organización Internacional del Trabajo
Organismo Supervisor de la Inversión en Enegía y Minas
Participación Ciudadana
Proyecto de Reforma del Sector de Recursos Minerales del Perú
Plan de Participación Ciudadana.
Protocolo de Relacionamiento.
Plan de Relaciones Comunitarias
Resolución Suprema
Servicio Natural de Areas Protegida.
Sistema de Información Ambiental Minero
Servicio Natural de Areas Protegidas por el Estado.
Tonelada metrica
World Resources Institute

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PERCAN

BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS
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pequeña minería y minería artesanal”.
Congreso de la República (2005), Ley Nº 28611, “Ley general del ambiente”.
CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL (CFI) La divulgación y la consulta pública: un
instrumento eficaz para la actividad empresarial. Manual de prácticas. 1998.
Desarrollo Comunitario. Kit de Herramientas. BM- ICMM – ESMAP
http://info.worldbank.org/etools/docs/library/238378/1435Spanish_CDT.pdf
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IRC.
http://www.un.org/esa/sustdev/inter_agency/gender_water/resourceGuide_Spanish.pdf
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http://sisbib.unmsm.edu.pe/bibvirtualdata/libros/2007/cyamientos/cap01.pdf.
International Association for Public Participation “Competencias Básicas para la facilitación”,
http://www.iifac.org/index.php?s=1&l=1&cs=34&mode=3&ida=222&lang=sp&query=
International Finance Corporation, “Relaciones con la comunidad y otros actores sociales:
Manual de prácticas recomendadas para las empresas que hacen negocios en mercados
emergentes”, 2007.
López Follegatti, José Luis, “Comités de Monitoreo y Vigilancia Ambiental Participativos:
recomendaciones para una minería moderna y responsable”, Lima, 2009
Manual digital de género.
http://www.fongdcam.org/manuales/genero/datos/index_2.html
Mapeo de actores
http://www.google.com/search?hl=es&source=hp&q=mapeo+de+actores+sociales&aq=1&a
qi=g3&aql=&oq=Mapeo+de+actore
Mapeo de actores. http://preval.org/en/mapeo-de-actores
Ministerio del Ambiente, D.S Nº 002-2009-MINAM, “Decreto Supremo que aprueba el
reglamento sobre transparencia, acceso a la información pública ambiental y participación y
consulta ciudadana en asuntos ambientales”.

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PERCAN
Ministerio del Ambiente, D.S Nº 019-2009-MINAM, “Decreto Supremo que aprueba
Reglamento de la Ley Nº 27446. Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto
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Ministerio Energía y Minas, “Guía de Participación Ciudadana en el Subsector Minero”,Lima
2010.
Ministerio Energía y Minas, D.S. Nº 052-2010-EM “Modifican artículos del D.S. Nº 042-2003EM, que estableció compromiso previo como el requisito para el ddesarrollo de actividades
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Ministerio de Energía y Minas (MEM), “Guía para la implementación de los mecanismos de
participación ciudadana en el desarrollo de los proyectos de hidrocarburos”, Lima, 2009.
Ministerio Energía y Minas, R.M. Nº 304-2008-MEM/DM, “Normas que regulan el proceso de
participación ciudadana en el subsector minero”.
Ministerio Energía y Minas, D.S Nº 028-2008-EM, “Reglamento de participación ciudadana
en el subsector minero”.
Ministerio Energía y Minas, D.S. Nº 020-2008-EM “Aprueban reglamento ambiental para las
actividades de exploración minera”.
Ministerio Energía y Minas, R.M. Nº 167-2008-MEM/DM, “Términos de referencias comunes
para las actividades de exploración minera categorías I y II”.
Ministerio Energía y Minas, D.S. Nº 014-2007-EM “Modifican reglamento ambiental para las
actividades de exploración minera”.
Ministerio Energía y Minas, D.S Nº 042-2003-EM, “Compromiso previo como requisito para
el desarrollo de actividades mineras y normas complementarias”.
Ministerio Energía y Minas, D.S Nº 596-2002-EM/DM, “Reglamento de consulta y
participación ciudadana en el procedimiento de aprobación de los estudios ambientales en
el sector energía y minas”.
Ministerio Energía y Minas, D.S. Nº 013-2002-EM.- “Aprueba el Reglamento de la Ley de
Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal”.
Ministerio de Energía y Minas (MEM), “Guía de Relaciones Comunitarias”, 2001.
Ministerio Energía y Minas, D.S Nº 728-99-EM/VMM, “Reglamento de participación
ciudadana en el subsector minero”.
Ministerio Energía y Minas, D.S. Nº 038-98-EM “Reglamento ambiental para las actividades
de exploración minera”.
Ministerio Energía y Minas, D.S. Nº 016-93-EM, “Reglamento sobre protección del medio
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Organización Internacional del Trabajo-OIT, Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales,
1989. www.ilo.org.

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Oxfam Internacional, La participación ciudadana en la minería peruana: Concepciones,
mecanismos y casos, Lima, septiembre 2009
World Resources Institute(WRI), Abrir Caminos. Participación Comunitaria en Proyectos de la
Industria Extractiva y de Infraestructura. 2009.

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