Mesa 3_F_Repetto.pdf
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El documento discute los desafíos de la institucionalidad social en el desarrollo de una protección social universal bajo el enfoque de derechos. Presenta algunas coordenadas conceptuales sobre la lucha contra la pobreza, las funciones de coordinación y gobierno, e institucionalidad. También analiza experiencias en la región y características de la institucionalidad en el área de lucha contra la pobreza, como legislación orientada a directrices estratégicas con menor desarrollo y planificaciones globales limitadas, además de
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- 1. Seminario técnico “Los desafíos de la institucionalidad social en el desarrollo de una protección social universal bajo el enfoque de derechos” CEPAL /BMZ– GIZ, agosto de 2015
- 2. Hoja de ruta 1. Algunas coordenadas conceptuales: La lucha contra la pobreza como parte de la protección social Las funciones de coordinación y gobierno Institucionalidad: expresiones y dimensiones para su análisis 2. Análisis de experiencias y aprendizajes a partir de ellas
- 3. Algunas coordenadas conceptuales La lucha contra la pobreza como parte de la protección social
- 4. Lo social como área de acción pública Los temas sociales siempre han formado parte de las funciones de gobierno en los países de América Latina, pero la manera en que se han asumido, así como los énfasis y las prioridades asignadas, han cambiado en el tiempo como resultado de las distintas corrientes de pensamiento económico y social y del espacio de poder que han alcanzado. (Cecchini y Martínez, 2011)
- 5. Lo social como área de acción pública (Cecchini y Martínez, 2011) Momento histórico Modelo de desarrollo Características de la política social Comienzos siglo XIX Liberal primario Asistencia social: caridad Sectores: incipientes políticas de educación y salud Seguridad social: primeros ejemplos (mutuales y seguros) Escasa regulación del Estado Crisis 1929 Sustitución de importaciones Asistencia social: subsidios al consumo de alimentos y combustibles Sectores: centralismo y crecimiento Seguridad social: en el sector urbano formal Estado proveedor Crisis de la deuda Disciplina y autoridad fiscal Asistencia social: focalización en los pobres Servicios: descentralización y orientación a la demanda Seguridad social: fondos de capitalización individual Estado subsidiario-mitigador ProtecciónSocial basadaen el empleoformal ProtecciónSocial con focoen situaciones de emergencia
- 6. Lo social como área de acción pública (Cecchini y Martínez, 2011) Momento histórico Modelo de desarrollo Características de la política social Siglo XXI Competitividad sistémica Asistencia social: ruptura de la transmisión intergeneracional de la pobreza Estado subsidiario-promotor Sistemas de protección social sobre mínimos incrementales Estado garante ProtecciónSocial basadacomo asistenciay acceso a la promoción ProtecciónSocial basada como garantía ciudadana Elementoscomunesque caracterizanla política social actual: - Acuerdo sobre la convenienciade focalizar recursos para universalizarderechos o mínimossociales. - Preocupaciónpor la calidadde los servicios, su efectividad y eficiencia. - Búsqueda de sinergias entre atencióny protección. - Se mantiene (o potencia)la articulaciónpúblico-privada,peroa la vez se potencia el rol regulador del Estado.
- 7. ¿Qué sucede con las políticas frente a la pobreza? Se asocia a la dimensión “no contributiva” de la Protección Social. Opera en la tensión entre las diversas conceptualizaciones de pobreza (más allá del ingreso, más cerca de la mirada multidmensional).
- 8. Algunas coordenadas conceptuales Funciones de coordinación y gobierno
- 9. Función de coordinación Implica la relación entre actores que requieren hacer converger recursos de poder dada la interdependencia para atender problemas complejos, en una división pero también complementariedad de tareas y responsabilidades propias de una dirección estratégica común. Las autoridades sociales resultan los ámbitos naturales para ejercer esta función (más claramente en su dimensión horizontal, de modo más complejo en la dimensión vertical). Las políticas frente a la pobreza han sido “materia prima” prioritaria en las tareas de estos ámbitos de coordinación.
- 10. Intensidades en la coordinación intersectorial (Elaboración propia en base a Cunill-Grau, Repetto y Bronzo, 2015) Baja intensidad Alta intensidad Existe un plande acción básico coordinado desde alguna instanciacentral, pero el diseño,ejecución y evaluacióncontinúan siendosectoriales. Diferentes sectores intervienen conjuntamenteenel diseño, ejecución y evaluacióndela política. No hay intercambio fluido de información. El financiamientoquedaa cargo de una autoridadcentral. Sólose comparten asuntos operacionales. Intercambianinformaciónestratégica,y eventualmenterecursos financieros. El problemaa abordar es la sumatoria de las perspectivassectoriales. Buscan dar solucióna un problema que ha sido definidopreviamenteen forma conjunta.
- 11. Función de gobierno Si se pretende avanzar en intervenciones integrales, no alcanza con la coordinación, sino que se requiere el ejercicio de una función esencialmente política: la de gobierno o rectoría. Esto implica que alguna instancia legitimada por las partes y con alto respaldo político marque el rumbo estratégico en determinado sector de políticas y tenga la última palabra en caso de parálisis ante posiciones encontradas o por responsabilidades difusas. Esta función comprende: • definición de metas y objetivos, redefinición de políticas. • selección de prioridades y estrategias. • asignaciónde responsabilidades y funciones. • incidencia en la distribución de recursos. • sistematizaciónde información, monitoreo y evaluación. (Acuña y Repetto, 2009)
- 13. Concepto de institucionalidad social Conjunto de reglas de juego formales e informales (incluyendo las rutinas y costumbres organizacionales) que se ponen en funcionamiento para procesar y priorizar los problemas sociales, a la vez de enmarcar el contenido y la dinámica administrativa y política de las políticas sociales. Para todos los involucrados, la institucionalidad social representa un entramado de incentivos que estructura sus límites y oportunidades de negociación y acción, aunque no clausura las posibilidades para que se avance en transformaciones más o menos amplias de dicha institucionalidad. (Repetto, 2004)
- 14. Expresiones de la institucionalidad social Tipo Definición Ejemplo Autoridad social Pretende ejercer funciones de gobierno y coordinación con respecto al conjunto de la política social Consejo Nacional de Coordinación de PolíticaSocial (Argentina), Gabinete Social (Uruguay) Autoridad social temática Pretende ejercer esas funciones con respecto a los actores involucrados en una temática específica considerada prioritaria (pobreza, seguridad alimentaria), posicionándose como un “ente inter- ministerial” Comité Gestor Nacional del Plan Brasil sin Miseria (Brasil), Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Guatemala), Comisión para la Lucha contra el Hambre y la Malnutrición (Haití) Se conforman como organismos específicos que se dedican al tratamiento de un grupo de población particularmente vulnerable Ministerio de la Mujer (Paraguay), Consejo Nacional de los Derechos del Adulto Mayor (Brasil), Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (Méxic0) Autoridad sectorial Organismos (ministerios, secretarías) con mandato legal para intervenir en áreas específicas Ministerios o secretarías de Educación, Salud, Trabajo, Desarrollo Social
- 15. Dimensiones para el análisis de la institucionalidad social Dimensión Variables Jurídico– normativa Respaldoen pactos y conveniosinternacionales Respaldoconstitucionaly normativanacional Marconormativo de la políticade protección social Existenciade planificaciónestratégica Claridaddel marco normativo en cuanto a la distribuciónde funciones Statusjurídico de los organismos coordinadores Statusjurídico de los organismos a cargo de la políticade protecciónsocial Statusjurídico de los mecanismos de rendiciónde cuentas Organizacional Existenciade una autoridadsocial (y antigüedad) Alcancede la autoridadsocial (organismos que la integran,áreas bajo su responsabilidad,funciones) Mecanismospara la coordinacióncon otros niveles de gobierno Mecanismosde participaciónciudadana Mismas variables para autoridad social temática y autoridades sectoriales
- 16. Dimensión Variables Técnico- operativa Equipotécnico Herramientasy sistemas para apoyar la gestión (planificación,sistemas de información,prácticas de monitoreo y evaluación) Mecanismosde rendición de cuentas y transparencia Mismas variables para autoridad social temática y autoridades sectoriales. A estas últimas se agrega: Dispositivosespecíficos para evitar el accionar discrecionalde los gestores Fiscal Relevanciadelgasto social Relevanciadelgasto en protección social Relevanciadelos componentes del gasto en protección social Margende autonomíapara el uso de los recursos Dimensiones para el análisis de la institucionalidad social
- 17. En síntesis…
- 18. Algunas observaciones generales con respecto a la institucionalidad social • Panorama heterogéneo según sectores sociales de los Estados nacionales. • Débil institucionalidad en el ámbito territorial (gobiernos regionales, provinciales, municipales). • Aportesrecientes a la institucionalidad como resultado de implementaciónde programas de transferencias condicionadas: Impulso a generación de reglas formales de operación; creación y funcionamientode mecanismos de coordinación entre sectoresy niveles de gobierno; sistemasde generación de información, promoción a la práctica de la evaluación.
- 19. Análisis de experienciasy aprendizajes a partir de ellas
- 20. Elaboración propia a partir de la Base CEPAL Características de la institucionalidad en el área de lucha contra la pobreza Legislación: normativa orientada a marcar directrices estratégicastiene menor desarrollo que en otros sectores (educación, salud). Algunos ejemplos: Ley Orgánica de Asistencia Social (Brasil), Ley de Asistencia Social (Haití) y Ley General de Desarrollo Social (México). Planificación: pocas planificaciones globales (Política Nacional de Asistencia Social de Brasil), algunas vinculadas con aspectos específicos(Plan de Acción para Reducción de la Pobreza y Plan Nacional de Lucha contra el Hambre de Haití)
- 21. Características de la institucionalidad en el área de lucha contra la pobreza Organismos:primacía de ministerios de Desarrollo Social, pero también coexistencia de otros formatos institucionales Ministerios Desarrollo Social (o equivalentes) - Al menos 14 con rango de ministerio y 4 con rango de Secretarías. - Gestionan la política orientada a la población pobre o indigente, al fortalecimiento familiar y, en algunos casos, también a la atención de los grupos que se encuentran en situación de vulnerabilidad. - Antigüedad: 4 conformados en los años ´90, 3 en la década del 2000 y 6 en la década actual. Entre los pioneros, SDS (México). - En la mayor parte de los casos (aunque no siempre) el MDS es responsable del principal PTC del país. Ejemplos: Brasil, México, Chile, Uruguay, Belice, Ecuador, Guatemala, Panamá, Trinidad y Tobago. Elaboración propia a partir de la Base CEPAL
- 22. Características de la institucionalidad en el área de lucha contra la pobreza Elaboración propia a partir de la Base CEPAL Otros formatos institucionales - Fondos de Inversión Social (Belice, Jamaica, El Salvador) - Áreas que dependen en forma directa de las máximas autoridades políticas (Secretaría de Bienestar Social de la Presidencia – Guatemalay Dirección General de Programas Especiales – República Dominicana) - Organismos de larga data (Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia – México, InstitutoColombiano de Bienestar Social) - Persistela denominación “Asistencia Social” en algunos Ministerio de Salud (Guatemala, El Salvador, Paraguay, República Dominicana)
- 23. Características de la institucionalidad en el área de lucha contra la pobreza Elaboración propia a partir de la Base CEPAL Herramientas - Disposición de herramientas y prácticas asociadas a la generación de información, al monitoreo y la evaluación (ya sea de uso exclusivo como compartidas con otros organismos). Ejemplos: CONEVAL (México), CadÚnico (Brasil). - La propia gestión de los PTC ha generado herramientas y prácticas que mejoran las capacidades de las áreas a cargo de los mismos, particularmente en relación con la creación de registros de beneficiarios y la realización de evaluaciones de impacto.
- 24. ¿Autoridad social o autoridad sectorial? Muchos de los MDS correspondientes a la “primera generación” (creados entre mediados de los noventa y comienzos de la década siguiente) fueron pensados como “autoridades sociales” orientados a contrapesar la “autoridad económica”. Con el correr del tiempo, se evidenció su limitada capacidad para coordinar la oferta de programas sociales frente a la pobreza llevados adelante por otros ministerios sociales. Hoy en día, en algunos casos coordinan técnicamente (Panamá, México) o presiden los organismos identificados como autoridad social (Uruguay , Argentina), aunque no se posicionan ellos mismos en este rol. Se registra una “nueva generación” de MDS con un diseño institucional que busca equilibrar las funciones de coordinación/gobierno y gestión programática (MIDIS de Perú, MIDES de Guatemala).
- 25. ¡Muchas gracias!