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Este documento presenta el Plan Nacional de Desarrollo de Ecuador para el período 2009-2013, denominado "Plan Nacional para el Buen Vivir". El plan fue elaborado por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo de Ecuador y aprobado por el Consejo Nacional de Planificación. El plan propone una transición hacia un nuevo paradigma de desarrollo llamado "Buen Vivir" basado en principios como la igualdad, la sostenibilidad ambiental y la interculturalidad. El plan establece estrategias en áreas como la economía, educación, energía,
![El reconocimiento de la importancia de las activi- política de provisión de bienes públicos en la cual
dades de reproducción social es un eje fundamental las personas puedan tener libertad efectiva para
de un modelo de desarrollo solidario y equitativo. aceptar o rechazar los beneficios en cuestión.
Por ello, el Buen Vivir entiende los procesos pro-
ductivos en articulación con los procesos reproduc- 3.2.3. Hacia la igualdad, la integración
tivos. Este reconocimiento significa al mismo y la cohesión social
tiempo identificar los nudos de desigualdad que Al ser el individuo un ser social, se propone reto-
estas actividades relacionadas con el cuidado y la mar a la sociedad como unidad de observación e
reproducción social han significado: estos nudos intervención y a la igualdad, inclusión y cohesión
DESARROLLO AL BUEN VIVIR
tienen que ver con la división sexual del trabajo social como valores que permiten promover el
que en nuestras sociedades sobrecarga a las mujeres espíritu cooperativo y solidario del ser humano.
con las actividades de cuidado, con desigualdades
de clase que hacen que ciertas mujeres, con condi- Dado que se postula una justicia social como espa-
ciones laborales precarias asuman de manera des- cio de mutuo reconocimiento entre ciudadanos
proporcionada estas actividades, con diferencias iguales, defendemos la idea de que no es suficiente
intergeneracionales que tienen que ver también con dar más al que menos tiene –y peor aún dádi-
con una desigual repartición de tareas entre edades. vas– sin pensar la distancia que separa a uno del
DEL
Un modelo de desarrollo basado en el Buen Vivir otro. En un espacio de reconocimiento de la desi-
PARADIGMA:
debe por ello trabajar hacia un régimen social de gualdad y la diversidad, la forma de distribución de
cuidados más justo en el cual las actividades de los recursos tiene que dirigirse a reducir las brechas
cuidado sean valoradas, mejor repartidas social- sociales y económicas y a auspiciar la integración y
DE
mente y conjuguen equitativamente el dar y reci- cohesión de los individuos en la sociedad.
3. UN CAMBIO
bir cuidados (Herrera, 2006).3
Sostenemos que una sociedad igualitaria es una
En este proceso, cada uno contribuye mejor a comunidad política no estratificada en el sentido de
reproducir su vida y la de sus descendientes en que no genera grupos sociales desiguales. Los
tanto apuesta al logro de una vida digna para los modelos asistenciales, al limitarse a proporcionar
otros. Bajo esta perspectiva, no es suficiente con acceso a bienes de subsistencia y al no tomar en
afirmar que la libertad de una persona se limita a cuenta las diversas distancias que separan a los indi-
que otro no interfiera en sus acciones individuales. viduos, han producido una sociedad desigual, poco
Por ejemplo, no es suficiente únicamente no coartar cohesionada y donde la probabilidad de construir y
la libertad de expresión de los que pueden expre- consolidar la dominación y subordinación es alta.
sarse sino que además se requieren políticas que Con ello se posterga la búsqueda de un lugar común
propicien la capacidad de todos para ejercer dicha en el que ciudadanos, mutuamente reconocidos
libertad de palabra y voz. La libertad supone la como pares, tengan el anhelo de convivir juntos.
creación de posibilidades reales de autogobierno de Debe aclararse, sin embargo, que la paridad men-
una sociedad; es decir, la creación de condiciones cionada «no significa que todo el mundo deba tener
sociales para que cada uno pueda decidir sobre su el mismo ingreso [nivel de vida, estilo de vida,
particular proyecto de vida y sobre las normas que gustos, deseos, expectativas, etc.], pero sí requiere el
rigen la vida de todos. tipo de paridad aproximada que sea inconsistente
con la generación sistémica de relaciones de domi-
El derecho universal a la libertad tiene su contra- nación y de subordinación» (Fraser, 1999).
parte en la obligación universal de luchar por la
igualdad y no ejercer coerción contra nadie. Ello La idea de incluir igualitariamente a todos y a
implica ir hacia la definición democrática de una todas hace referencia a niveles que van más allá de
3
Según diversos métodos de estimación el trabajo reproductivo realizado en su inmensa mayoría por mujeres sería entre
el 25% y el 50% del PIB (León, 1998). Los regímenes de cuidado vigentes son vectores de injusticia, de desigualdad
social y de exclusión. No se refiere solo a los salarios de las trabajadoras domésticas (derechos laborales en el sector cui-
dados) sino sobre todo al de todas y todos los que no reciben lo que deberían (derecho al cuidado), a las mujeres que
luego de cuidar toda la vida no reciben retribución ni cuidado (derecho a dar cuidado en condiciones dignas), y al de
las que no pueden decidir no darlos (derecho a no dar cuidado).
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![capitalista de desarrollo con la participación Revolucionario de 1973-1976 y el Triunvirato
directa del Estado. Militar de 1976-1979.
Pero las incipientes tendencias modernizantes de Las tímidas iniciativas distributivas adoptadas por
la economía y la sociedad no encontraron corres- el Gobierno Nacionalista y Revolucionario –refor-
pondencia en la política. Si bien el Estado reem- ma agraria, especialmente, pero también incre-
plazó en algo los mecanismos oligárquicos de mentos salariales y subsidios al consumo
manejo político, la plena democratización de la alimenticio urbano– contaron inicialmente con la
política fue reducida porque el poder Ejecutivo oposición de los terratenientes, industriales y agro-
reforzó sus vínculos autoritarios con la sociedad, y exportadores. Pero luego dieron origen a complejos
los tradicionales grupos de poder conservaron procesos de negociación, que, finalmente, permi-
espacios de maniobra para dirigir el proceso de tieron a los terratenientes captar «el grueso de los
modernización. fondos estatales destinados al desarrollo agrícola»
(North, 1985; Chiriboga, 1985; Cosse, 1980).
A diferencia de lo que ocurrió en países como Igual sucedió con los créditos generosamente pro-
Argentina, Brasil y México, en Ecuador, el modelo vistos por el Estado para equipamiento industrial e
de crecimiento económico basado en la ISI, junto importación de insumos (Conaghan, 1984: 81).
con un rol activo del Estado en la regulación de la Los abundantes recursos que el Estado dirigió hacia
economía y, especialmente, en la distribución de la la clase dominante fueron obtenidos de la exporta-
4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO
riqueza, no logró consolidarse plenamente. Por el ción de petróleo en condiciones de alto precio en
contrario, y a pesar de los esfuerzos, no es erróneo el mercado internacional.
afirmar que el ciclo desarrollista ecuatoriano pre-
servó globalmente el modelo de crecimiento eco- Las políticas de industrialización y el manejo
nómico sustentado en exportaciones primarias macroeconómico de los gobiernos militares de los
(primero agrícolas y luego minerales). setenta afirmaron, a la vez, el patrón de industriali-
zación capital intensiva, formada por la asociación
¿Qué tipo de relaciones de poder impidieron que entre grupos económicos ecuatorianos y empresas
el Estado, aun cuando desde 1925 aumentó su transnacionales. La industrialización capital inten-
capacidad de regular la economía, adquiera la sufi- siva erosionó la capacidad de contestación de la
ciente independencia de los sectores dominantes clase obrera –al bloquear la formación del tipo de
tradicionales (sobre todo de la oligarquía agrícola) coalición política que, en otros países, llevó al
para adoptar políticas públicas que favorecieran círculo virtuoso de integración social y crecimien-
un crecimiento económico sostenido e inclusivo, to del mercado doméstico– e incrementó la densi-
basado en el mercado interno? dad de los vínculos entre facciones de la oligarquía
tradicional y empresas transnacionales, así como la
Si el desarrollismo ecuatoriano no consiguió res- dependencia de los intereses industriales de los sec-
quebrajar decididamente la constelación de rela- tores financieros (Conaghan, 1984). Finalmente,
ciones de poder, emergente con el primer ciclo de impidió a un importante segmento de la población
auge de las agroexportaciones (cacao), se debió a ecuatoriana transformar sus necesidades en deman-
los sólidos nexos entre el Estado y la clase terrate- das de mercado.
niente. Se trataba de una coalición política que
incluía, en una posición secundaria, a las emer- No debería sorprender, entonces, que el experimen-
gentes burguesía y clase media «dependiente», to industrializador-reformista de los setenta haya
asentadas en las zonas urbanas, y excluía, tanto culminado en el tipo de situación que Lefevber
política como económicamente, a los sectores (1985: 25) describía a mediados de los ochenta:
populares, que en ese momento de la historia
ecuatoriana y hasta fines de la década de los seten- «[...] los programas estatales destinados a
ta, eran predominantemente rurales. incentivar la industrialización pueden
haber sido o no exitosos en incrementar la
El experimento reformista de los setenta del siglo tasa de formación de capital y el aumento
pasado fue impulsado en dos tiempos por dos de la producción industrial... pero donde sí
gobiernos militares: el Gobierno Nacionalista y fallaron claramente fue en la creación de
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![empleo dentro de los sectores de mayor tuvieron amplios márgenes de influencia en la pri-
productividad […] El crecimiento del mera oleada de medidas de ajuste estructural, para
empleo urbano ocurrió en los sectores de luego pasar a un segundo momento, que registró, a
baja productividad, incluyendo actividades la vez, mayores niveles de resistencia social y pugna
como la construcción, que tradicionalmen- entre élites.
te contrata trabajadores emigrantes tempo-
rales […]. En el sector agroexportador, una Se pueden distinguir dos períodos en el ajuste ecua-
gran parte del excedente generado ha sido toriano: uno «fácil», desde 1984 hasta el fin del
apropiado por las compañías ligadas al segundo lustro de los noventa del siglo pasado; y uno
comercio internacional, que no han «difícil», cuyos prolegómenos se ubicarían en el
demostrado interés en reinvertir esos exce- 2005 (con la caída del gobierno de Lucio Gutiérrez).
dentes, o destinarlos al incremento de la En el primer período, y gracias al control del Estado,
productividad […]; los campesinos son los los sectores dominantes lograron triunfos esenciales
últimos en beneficiarse de las facilidades para su reproducción económica; entre otros, libera-
otorgadas por el Estado para el desarrollo lizar el tipo de cambio y las tasas de interés y, lo más
del sector agrícola» (Lefevber, 1985: 25). importante, desregular parcialmente el mercado
laboral y el sistema financiero.
En suma, en Ecuador, el crecimiento económico
guiado por el Estado renovó la dependencia de la La fase difícil implicó mayores niveles de conflic-
clase dominante de las exportaciones primarias. Y, to y turbulencia política entre las élites dominan-
más importante, afirmó la herencia institucional tes, en relación con la orientación de los procesos
de continuidad entre los intereses de la burguesía de reforma estatal. Pero, sobre todo, una más clara
exportadora-industrial-comercial-financiera y el dinámica de resistencia social, liderada por el
Estado. Fue sobre esta herencia que los sectores movimiento indígena en contra de las políticas
dominantes ecuatorianos enfrentaron un nuevo neoliberales, especialmente la privatización de las
reordenamiento del crecimiento por exportacio- empresas públicas en el sector energético y la
nes, luego de que el boom petrolero llegara a su fin seguridad social. Aun así, esta agenda continuó
con la caída internacional de los precios del petró- como el principal referente de la política econó-
leo y la crisis de la deuda de los años ochenta. mica del Ecuador, en medio de una intensa crisis
institucional y política que puso a la democracia al
Con el inicio del largo y tortuoso ajuste estructu- borde del colapso en varias ocasiones.
ral de la economía ecuatoriana, inmediatamente
después de la crisis de la deuda de 1982, los sec- Diversos analistas ya habían presagiado que las
tores dominantes tenían que confrontarse con políticas de ajuste serían difíciles de aplicar y
una herencia institucional que resultaba, más constituirían en sí mismas factores de desestabili-
que nada, del intento fallido de construcción de zación social, puesto que no habían contemplado
Estado que tuvo lugar entre 1948 y 1981 aspectos distributivos ni considerado las condicio-
(Montúfar, 2002). Adicionalmente, y debido a nes reales del juego democrático (Páez, 2000). En
las características particulares de la limitada efecto, las dificultades del segundo momento del
industrialización ecuatoriana, los capitalistas ajuste neoliberal tuvieron que ver con el hecho de
ecuatorianos debían establecer un nuevo tipo de que la renovación del crecimiento por exportacio-
relación con el Estado, que ha sido y sigue sien- nes fue inestable e insuficiente para enfrentar el
do el actor económico fundamental, gracias a su crecimiento de la pobreza en el país.
control sobre el petróleo, el principal producto
de exportación. Todo ello dio paso a un difícil y prolongado con-
texto de debilidad del sistema político, inestabili-
b. El neoliberalismo «criollo» dad institucional y crisis socioeconómica, que
Con la crisis de la deuda, se abrió en el Ecuador el fracturó a la sociedad e impidió la producción de
proceso de reforma económica bajo la égida de las orientaciones compartidas sobre la gestación de
políticas neoliberales. La gestión política que sus- un ordenamiento económico que integre y garan-
tentó la agenda reformista reposó en una estructura tice mínimos niveles de vida a la gran mayoría de
de poder en que los principales grupos económicos la población.
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![En marzo de 1999, la crisis llegó a su punto máxi- pasivos y más de 70% del patrimonio del sistema
mo: se decretó un feriado bancario y el congela- financiero. (Acosta, 2000: 14; Banco Central del
miento de los depósitos de los ahorristas. El Banco Ecuador, 2002: 43).
Central, por su parte, continuó su política de
intensa emisión monetaria para evitar el desmoro- De esta manera, si la década de 1980 fue caracte-
namiento del sistema financiero. El aparato esta- rizada como «perdida» para casi toda América
tal se constituyó, así, en el eje de la recuperación Latina, para Ecuador, la de 1990 arroja datos con
de los sectores financieros quebrados. el mismo balance desolador. El promedio de la tasa
de crecimiento anual per cápita fue nulo para toda
El gobierno asumió que la reducción generalizada la década. La enorme vulnerabilidad del país y el
del ritmo de actividad, la paralización de la inver- debilitamiento de su capacidad productiva se
sión, el cierre total o parcial de empresas y el cre- constatan al ver que «la producción económica
cimiento del desempleo podían ser manejados por habitante, en 1999, cayó a niveles semejantes
como males menores.13 Una vez más, se priorizó la a los de hace 23 años» (SIISE 3.0, 2001).
estabilización del sector bancario frente a las acti-
vidades productivas. El poder de los grupos econó- En este escenario, el gobierno anunció el default
micos ligados a la banca influyó directamente en de su deuda Brady, grave decisión que se sumó a la
la orientación de la agenda pública. Luego de 20 continua postergación de la firma de la carta de
años de desenvolvimiento, las instituciones demo- intención con el FMI y a la incesante emisión
cráticas no eran suficientemente maduras para monetaria.14 Esto configuró un escenario de des-
evitar que el poder económico operara y se expre- confianza total de los agentes económicos, la
sara como poder político, sin mediación alguna. incubación acelerada de las condiciones para una
macrodevaluación y la total pérdida de respaldo
Los esfuerzos del Estado por asistir a la banca, pese político del gobierno.
a su situación fiscal deficitaria, significaron, para
los últimos cuatro años, 164,6 millones de dólares El año 2000 inició con una situación económica
en 1995; 89 millones, en 1996; 292,5 millones, en incontrolable y con un gobierno ilegítimo. La fór-
1997; y 130,7 millones, en 1998. Como conse- mula de la dolarización emergió, en esta coyuntu-
cuencia de ello, a finales de 1999, el crecimiento ra, más como una suerte de boya política de la
anual de la emisión monetaria se ubicó en 152%, cabeza del Ejecutivo que como resultado de algún
la inflación anual llegó a 67,2%, el déficit se man- tipo de solución técnica contra la crisis. Al punto
tuvo en 100,3 millones de dólares y la moneda que, pocos días antes de anunciar la dolarización,
nacional, de julio de 1998 a noviembre de 1999, el propio presidente calificó su medida «como un
experimentó una devaluación superior a 250%, al salto al vacío». Sin embargo, en momentos en los
pasar de 5400 sucres a 20.000 sucres por dólar. Para que la estabilidad del régimen corría peligro, y aun
el año 2000, la inflación anual se disparó hacia el en contra de la opinión de muchos funcionarios y
100% y, la cotización de la moneda, fijada por el técnicos del Banco Central del Ecuador, el
gobierno para entrar en el proceso de «dolariza- Ejecutivo saltó al vacío.15 El acto fue ratificado al
ción», alcanzó 25.000 sucres por dólar. Poco tiem- poco tiempo por su sucesor. Este episodio conden-
po después, el Estado pasó a administrar sa algunas señales de la gestión política de las
aproximadamente 59% de los activos, 60% de los reformas neoliberales a lo largo de la década.
13
En 1999, se cerraron 2500 empresas (no solo pequeñas y medianas sino incluso aquellos sectores modernos y dinámicos
como los bananeros, los camaroneros y las empresas pesqueras), según la Superintendencia de Compañías. Del mismo
modo, la desocupación abierta, referida al sector formal de la economía, habría pasado de 9,2% en marzo de 1998 a 17%
hasta julio de 1999 (Romero, 1999).
14
Según la Revista Económica Gestión (No. 67, enero de 2000), la tasa de crecimiento anual de la emisión monetaria,
en el 2000, fue de 152%, superior a la de noviembre de 1999, 143 %, a pesar de que las autoridades habían ofrecido al
FMI que sería menor a 110%.
15
Alberto Acosta recoge la situación de desconcierto en la Presidencia con respecto a la dolarización: «El propio Ministro
de Finanzas de Mahuad reconoció en una entrevista publicada en la Folha de Sao Paulo (17.1.2000), que la ‘dolariza-
ción es un acto de desesperación’ […]. CORDES [Corporación de Estudios para el Desarrollo], organismo presidido por
Osvaldo Hurtado, ex presidente y coideario de Mahuad, afirma que se trató de una ‘movida política y sin preparación
técnica’» (Acosta 2000).
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![el mundo. Esta estrategia consiste en implementar miento que nos permita valorar la biodiversidad y
políticas públicas que modifiquen los esquemas de generar valor agregado del conocimiento de la
acumulación, distribución y (re)distribución, con misma reconociendo los preceptos éticos y de
un enfoque territorial que permita reducir las ine- garantía de derechos de la naturaleza que deben
quidades. En este marco, la planificación de la guiar el accionar humano. A diferencia de las pers-
inversión pública, los incentivos tributarios para pectivas ortodoxas de crecimiento, esta estrategia
la producción y el crédito público productivo incorpora el conocimiento, el diálogo de saberes, la
buscan superar el modelo primario exportador, información, la ciencia, la tecnología y la innova-
democratizar el acceso a los medios de produc- ción, como variables endógenas al sistema produc-
ción, crear las condiciones para incrementar tivo. Es preciso construir deliberadamente y
productividad y generar empleo de calidad. auspiciar estas variables, si el país quiere producir
transformaciones radicalmente cualitativas.26
Como ya se ha señalado, la estrategia de acumula-
ción del Ecuador ha sido, a lo largo de toda la vida Es necesario recalcar, no obstante, que el centro
republicana, la agro-exportación, a la cual se de atención del Buen Vivir durante estos períodos
sumó, en las últimas cuatro décadas, el petróleo es la satisfacción de las necesidades básicas de la
como bien exportable. Dicha forma de generar población en los territorios, a través de procesos
5. HACIA UN NUEVO MODO DE GENERACIÓN DE RIQUEZA Y (RE)DISTRIBUCIÓN
riqueza estuvo acompañada por una estrategia de de generación de riqueza que resulten sostenibles
liberalización de la economía y de (re)distribución en el tiempo. Si en la era del individualismo y el
por «goteo», ya sea en el mercado o a través de egoísmo se buscaba crecer y luego redistribuir a
política social asistencial focalizada. Salir de tal cuenta gotas, en esta era de solidaridad, reciproci-
modelo de manera inmediata resulta inviable. Se dad y cooperación, se busca «distribuir producien-
trata de aplicar un proceso de mediano y largo do» y «producir redistribuyendo». En este marco, la
alcance, y avanzar en este horizonte de manera construcción y el impulso de una economía popu-
progresiva y racional. lar, social y solidaria constituye la principal herra-
mienta para incorporar la (re)distribución en el
La mayor ventaja comparativa con la que cuenta el propio proceso de generación de riqueza.
país es su biodiversidad y, sin duda, la mayor venta-
ja competitiva que podría tener es saber aprove- Es por ello que una estrategia para una economía
charla, a través de su conservación y de la endógena y sostenible responde a lineamientos
construcción de industrias propias relativas a la bio de planificación de mediano y largo plazo, con
y nano tecnología. En este sentido, la nueva estra- un horizonte de 16 a 20 años, que se alcancen de
tegia está orientada a construir en el mediano y manera progresiva, considerando cuatro
largo plazo una sociedad del bio-conocimiento y de momentos principales. La figura 5.2 sintetiza los
servicios eco-turísticos comunitarios. Biodiversidad cuatro momentos o fases previstos en la estrate-
es sinónimo de vida y, por lo tanto, de información. gia endógena para la satisfacción de las necesi-
Hoy en día no existe ni la industria ni el conoci- dades básicas.
26
Debemos recordar que se calcula que «más del 90% de la diversidad biológica que subsiste en el planeta se encuentra
en las regiones tropicales y subtropicales de África, Asia y América del Sur. A esto hay que sumar el conocimiento que
proviene de saberes indígenas. De las especies vegetales del mundo, más de dos tercios son originales de los países peri-
féricos y semi-periféricos. Más de 7000 compuestos medicinales utilizados por la medicina occidental son derivados del
conocimiento de las plantas. Se puede concluir que a lo largo del último siglo las comunidades han contribuido signi-
ficativamente a la agricultura industrial, a la industria farmacéutica y a la industria biotecnológica […] Las multinacio-
nales farmacéuticas, alimenticias y biotecnológicas se han apropiado de los conocimientos de nuestros pueblos con una
inexistente o mínima contrapartida, procesando luego estas sustancias y patentando los procesos y al mismo tiempo los
productos que a partir de ellas lanzan al mercado» (Boaventura de Souza Santos, 2003:146).
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![Actualmente, el término Soberanía Alimentaria tener una posición soberana que no puede verse
surge de su predecesor: la seguridad alimentaria.51 comprometida por presiones externas o amenazas
Se rebasa a la seguridad alimentaria porque no es de interrupción de flujos, como sucede, por
suficiente tener acceso en todo momento a los ali- ejemplo, en Europa con relación a Rusia. La situa-
mentos que necesitamos para llevar una vida acti- ción de vulnerabilidad de Estados Unidos también
va y sana, sino que dichos alimentos deben es un claro ejemplo de las enormes repercusiones
responder a las necesidades históricas y culturales que tiene el ser excesivamente dependiente de
de los pueblos, no alentándose una importación otros países para el abastecimiento interno de
indiscriminada de alimentos procesados ni tampo- energía (Klare, 2004).
co favoreciendo una lógica agroindustrial mono-
polística; pero por sobre todo auspiciando una La soberanía energética es, además, imprescindible
provisión estratégica y soberana de alimentos que en los esfuerzos del gobierno por lograr el cambio
no afecte la independencia del Estado. de matriz energética.52 Consciente de las transfor-
maciones venideras por consecuencia del pico
Ahora bien, a pesar de que los debates alimentarios petrolero y gasífero (Brown, 2006), el gobierno
han estado vinculados a las estrategias globales apunta hacia formas alternativas de generación
sobre la eliminación de la pobreza, en el caso ecua- energética, con grandes proyectos hidroeléctricos
toriano la soberanía alimentaria no ha sido, hasta para aprovechar al máximo nuestro potencial
hace poco, una prioridad de la gestión gubernamen- hídrico, sin descartar otras fuentes de energía como
tal. La Constitución de Montecristi revierte esa la eólica, geotérmica o biocombustibles de segunda
situación y postula a la soberanía alimentaria como generación, procurando reducir al mínimo los
un eje rector del Estado, lo que desde este objetivo impactos negativos en el medio ambiente, con tec-
nacional de desarrollo da pie a una planificación de nologías limpias y adecuadas.
la producción agrícola para contar con mecanismos
de distribución y comercialización que ayuden a En el marco de esta soberanía, Ecuador tiene el
mantener y defender nuestro patrimonio genético y reto de posicionarse de la mejor manera posible
articulen una política exportación e importación de dentro de los corredores energéticos de la región y
alimentos pensada desde la geopolítica. el continente. La integración latinoamericana
dependerá en gran medida de los vínculos concre-
Soberanía Energética tos que tengan las naciones a través de sus Estados.
BUEN VIVIR
La historia reciente de la región refleja la importan- En iniciativas regionales de integración energé-
cia de los países por propender hacia un suministro tica, Ecuador puede ganar más peso en la región
energético propio, en cantidades suficientes, con Andina y en Suramérica.
precios competitivos y que no degraden el medio
PARA EL
ambiente. El reto es pasar de ser importadores netos Soberanía Económica y Financiera
de energía a ser exportadores. Una de las principales condicionantes para el
7. OBJETIVOS NACIONALES
ejercicio pleno de la soberanía ha sido la depen-
El contar con fuentes propias de suministro ener- dencia económica que el Ecuador ha tenido con
gético trasciende lo económico y financiero, puesto otros agentes. El endeudamiento externo del país
que no sólo se trata de abaratar los costos sino de tiene una larga trayectoria histórica que se
51
El Foro Mundial para la Soberanía Alimentaria, realizado en 2007, la definió como: «El derecho de los pueblos a acce-
der a alimentos saludables y culturalmente adecuados, producidos mediante métodos ecológicamente correctos y sus-
tentables, y su derecho de definir sus propios sistemas de alimentación y agricultura. Coloca a aquellos que producen,
distribuyen y consumen los alimentos en el corazón de los sistemas y políticas alimentarias en lugar de las necesidades
del mercado y de las corporaciones. Defiende los intereses y la inclusión de la próxima generación. Ofrece una estrate-
gia para resistir y desmantelar el actual régimen de comercio y alimentación, y se dirige a sistemas de alimentación, pro-
ducción de granjas, pastoreo y pesca determinados por los productores locales. [...] Asegura que el uso y manejo de
nuestras tierras, territorios, aguas, semillas, ganado y biodiversidad estén en las manos de aquellos que producen los
alimentos. [...] Implica nuevas relaciones sociales libres de opresión e inequidades entre hombres y mujeres, pueblos,
grupos raciales, clases sociales y generaciones» (Declaración de Nyéléni, 2007).
52
Dentro del Objetivo 4 del Plan Nacional de Desarrollo se desarrolla este tema.
249](https://image.slidesharecdn.com/pnbv1-120826201945-phpapp02/85/Pnbv-1-249-320.jpg)
Pnbv (1)
- 2. REPÚBLICA DEL ECUADOR CONSEJO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Rafael Correa Delgado Presidente Constitucional de la República René Ramírez Gallegos Montgomery Sánchez Reyes Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo Representante del Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador Miguel Carvajal Aguirre Ministro Coordinador de Seguridad Paúl Granda López Representante de la Asociación de Katiuska King Mantilla Municipalidades del Ecuador Ministro Coordinador de Política Económica Hugo Quiroz Vallejo Doris Soliz Carrión Representante del Consejo de Ministro Coordinador de la Política Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador Nathalie Cely Suárez Carlos Díez Torres Ministra Coordinadora de la Producción, Representante del Consejo de Participación Empleo y Competitividad Ciudadana y Control Social (observador) Jeannette Sánchez Zurita Ministra Coordinadora de Desarrollo Social Diego Martínez Vinueza María Fernanda Espinosa Garcés Secretario del Consejo Ministra Coordinadora de Patrimonio Jorge Glas Espinel Ministro Coordinador de Sectores Estratégicos República del Ecuador. Plan Nacional de Desarrollo Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013: Construyendo un Estado Plurinacional e Intercultural ISBN: 978-9978-92-794-6 © Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – SENPLADES, 2009 Quito, Ecuador (segunda edición, 5.000 ejemplares) Este material puede ser utilizado siempre que se cite la fuente El Plan fue elaborado por la SENPLADES en su condición de Secretaría Técnica del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa, conforme al Decreto Ejecutivo 1577 de febrero de 2009, y presentado por el Presidente Rafael Correa para conocimiento y aprobación en el Consejo Nacional de Planificación. El Plan Nacional de Desarrollo, denominado para este período de Gobierno «Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013» fue aprobado en sesión de 05 de noviembre de 2009, mediante Resolución No. CNP-001-2009. Se incluyen en esta publicación los nombres de las actuales autoridades de las Instituciones del Consejo. La presente versión ha sido editada en base al texto aprobado por el Consejo Nacional de Planificación y puede presen- tar algunas modificaciones debido al proceso de revisión editorial y diagramación para su publicación. SENPLADES Av. Juan León Mera No. 130 y Patria, Quito- Ecuador PBX: (593 2) 3978900. Fax: (593 2) 2563332 Página web: www.senplades.gov.ec Correo electrónico: senplades@senplades.gov.ec / pnd2009@senplades.gov.ec Disponible también en versión CD-Rom y en http://plan.senplades.gov.ec
- 3. Constitución del Ecuador Art. 280.- EI Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se sujeta- rán las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públi- cos; y coordinar las competencias exclusivas entre el Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados. Su observancia será de carácter obliga- torio para el sector público e indicativo para los demás sectores.
- 5. Índice Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1. El proceso de construcción del Plan Nacional para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.1. Disposiciones constitucionales sobre la planificación nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.2. Elementos orientadores para la formulación del Plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.3. Planificación participativa para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 1.4. Logros y alcances del proceso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 2. Orientaciones éticas y programáticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.1. Orientaciones éticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.2. Orientaciones programáticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 3. Un cambio de paradigma: del desarrollo al Buen Vivir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 3.1. Aproximaciones al concepto de Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 3.2. Principios para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 3.2.1. Hacia la unidad en la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 3.2.2. Hacia un ser humano que desea vivir en sociedad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 3.2.3. Hacia la igualdad, la integración y la cohesión social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 3.2.4. Hacia el cumplimiento de derechos universales y la potenciación de las capacidades humanas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 3.2.5. Hacia una relación armónica con la naturaleza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 3.2.6. Hacia una convivencia solidaria, fraterna y cooperativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 3.2.7. Hacia un trabajo y un ocio liberadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 3.2.8. Hacia la reconstrucción de lo público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 3.2.9. Hacia una democracia representativa, participativa y deliberativa . . . . . . . . . . 41 3.2.10. Hacia un Estado democrático, pluralista y laico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.3. El Buen Vivir en la Constitución del Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 3.4. Construyendo un Estado plurinacional e intercultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 4. Diagnóstico crítico: 3 décadas de neoliberalismo, 31 meses de Revolución Ciudadana . . . . . . . . 49 4.1. ¿Por qué el Ecuador del nuevo milenio necesitaba un cambio? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 4.1.1. Antecedentes de un pacto social excluyente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 4.1.2. El desmantelamiento del concepto de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 4.1.3. Neoliberalismo y crisis del pensamiento económico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 4.1.4. Desarrollismo, ajuste estructural y dolarización en el Ecuador . . . . . . . . . . . . . . 55 4.1.5. La apertura comercial: ¿se democratizó la economía? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 4.1.6. Un balance global de la política neoliberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 4.1.7. Los desafíos actuales del Ecuador frente a la crisis mundial . . . . . . . . . . . . . . . . 77 4.1.8. Tendencias demográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 4.2. 31 meses de Revolución Ciudadana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 4.2.1. El cambio político: hacia el quiebre democrático de la dominación oligárquica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 4.2.2 Perspectivas «posneoliberales» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 4.2.3. Sentidos y avances de la nueva acción pública: la Constitución como horizonte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 5. Hacia un nuevo modo de generación de riqueza y (re)distribución para el Buen Vivir . . . . . . . . 91 5.1. Hacia un nuevo pacto de convivencia y una nueva estrategia endógena de generación de riqueza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 5
- 6. 5.2. Construyendo un nuevo modo de acumulación y (re)distribución para el Buen Vivir . . . 93 5.3. Fases de la nueva estrategia de acumulación y (re)distribución en el largo plazo . . . . . 94 6. Estrategias para el período 2009-2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 6.1. Democratización de los medios de producción, (re)distribución de la riqueza y diversificación de las formas de propiedad y organización. . . . . . . . . . . . . . . 101 6.2. Transformación del patrón de especialización de la economía, a través de la sustitución selectiva de importaciones para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . 103 6.3. Aumento de la productividad real y diversificación de las exportaciones, exportadores y destinos mundiales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 6.4. Inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana . . . . . . . 108 6.5. Transformación de la educación superior y transferencia de conocimiento a través de ciencia, tecnología e innovación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 6.6. Conectividad y telecomunicaciones para la sociedad de la información y el conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 6.7. Cambio de la matriz energética . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 6.8 Inversión para el Buen Vivir en el marco de una macroeconomía sostenible . . . . . . . 115 6.9. Inclusión, protección social solidaria y garantía de derechos en el marco del Estado constitucional de derechos y justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 6.10. Sostenibilidad, conservación, conocimiento del patrimonio natural y fomento del turismo comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 6.11. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentración y descentralización . . . . . . . 125 6.12. Poder ciudadano y protagonismo social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 7. Objetivos nacionales para el Buen Vivir Objetivo 1: Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial en la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 3. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 Objetivo 2: Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía . . . . . . . . . . . . . . . 161 1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 3. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 Objetivo 3: Mejorar la calidad de vida de la población . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 3. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 Objetivo 4: Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 3. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 Objetivo 5: Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el mundo y la integración Latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 3. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 6
- 7. Objetivo 6: Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas . . . . . . 271 1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 3. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 Objetivo 7: Construir y fortalecer espacios públicos, interculturales y de encuentro común . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 3. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 Objetivo 8: Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 3. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 Objetivo 9: Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304 3. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309 4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 Objetivo 10: Garantizar el acceso a la participación pública y política . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315 2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 3. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 Objetivo 11: Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible . . . . . . . . . . . . . 329 1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 3. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340 Objetivo 12: Construir un Estado democrático para el Buen Vivir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 1. Fundamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 2. Diagnóstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354 3. Políticas y lineamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362 4. Metas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364 8. Estrategia territorial Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 8.1. Un nuevo modelo territorial para alcanzar el Buen Vivir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 8.2. Configuración del territorio ecuatoriano a lo largo de la historia . . . . . . . . . . . . . . . . 373 8.2.1. El modelo territorial republicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 8.2.2. El espacio geográfico ecuatoriano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375 8.2.3. Hacia la reconfiguración del territorio nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376 8.3. Propiciar y fortalecer una estructura nacional policéntrica, articulada y complementaria de asentamientos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378 8.3.1. Garantía de derechos y prestación de servicios básicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 380 8.3.2. Productividad, diversificación productiva y generación de valor agregado de los territorios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381 8.4. Impulsar el Buen Vivir en los territorios rurales y la soberanía alimentaria. . . . . . . . . 382 8.4.1. El contexto territorial básico de sustento al desarrollo rural . . . . . . . . . . . . . . 382 8.4.2. La diversificación de la producción agroalimentaria: soberana, sana, eficiente. . . 382 7
- 8. 8.5. Jerarquizar y hacer eficiente la infraestructura de movilidad, energía y conectividad. . . . 383 8.5.1. Movilidad: eje vertebral y enlaces horizontales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 8.5.2. Generación, transmisión y distribución de energía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 8.5.3. Conectividad y telecomunicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385 8.6. Garantizar la sustentabilidad del patrimonio natural mediante el uso racional y responsable de los recursos naturales renovables y no renovables . . . . . . . . 386 8.6.1. Biodiversidad terrestre y marina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387 8.6.2. Gestión de cuencas hidrográficas y recursos hídricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389 8.6.3. Recursos naturales no renovables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390 8.6.4. Gestión integral y reducción de riesgos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391 8.7. Potenciar la diversidad y el patrimonio cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392 8.7.1. Los pueblos y nacionalidades del Ecuador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 8.7.2. Patrimonio cultural y turismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394 8.7.3. Fortalecimiento del tejido social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395 8.8. Fomentar la inserción estratégica y soberana en el mundo y la integración latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396 8.8.1. Integración latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396 8.8.2. Inserción en el mundo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 397 8.9. Consolidar un modelo de gestión descentralizado y desconcentrado, con capacidad de planificación y gestión territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 398 8.9.1. Descentralización y desconcentración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399 8.9.2. Capacidades de gestión y planificación territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399 8.10. Orientaciones para la planificación territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400 8.10.1. Las agendas zonales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400 8.10.2. La planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial . . . . . . . . . . . . . 402 9. Criterios para la planificación y priorización de la inversión pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405 9.1. Satisfacción de las necesidades básicas para la generación de capacidades y oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405 9.2. Acumulación de capital en sectores productivos generadores de valor . . . . . . . . . . . . 406 9.3. Metodología de priorización de la inversión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407 10. Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408 11. Siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414 ANEXOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419 Índice de cuadros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509 Índice de figuras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 510 Índice de gráficos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 511 Índice de mapas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 516 8
- 9. Presentación Cuando en enero de 2007 iniciamos la construcción ejercidos. Para esto, es indispensable la cons- del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, «Plan trucción de una ciudadanía radical que fije para la Revolución Ciudadana», no partimos de las bases materiales de un proyecto nacional cero. La propuesta de cambio, definida en el Plan de inspirado por la igualdad en la diversidad. Gobierno que el Movimiento País presentó a la ciu- dadanía, en el marco de su participación electoral de 2. Revolución ética, para garantizar la trans- los años 2006, 2007, 2008, trazó ya los grandes line- parencia, la rendición de cuentas y el amientos de una agenda alternativa para el Ecuador. control social, como pilares para la cons- Ahora, nuestro desafío es su consolidación. Por ello, trucción de relaciones sociales que posibi- el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 liten el reconocimiento mutuo entre las plantea nuevos retos orientados hacia la materializa- personas y la confianza colectiva, elemen- ción y radicalización del proyecto de cambio de la tos imprescindibles para impulsar este Revolución Ciudadana, para la construcción de un proceso de cambio en el largo plazo. Estado plurinacional e intercultural y finalmente para alcanzar el Buen Vivir de las y los ecuatorianos. 3. Revolución económica, productiva y agra- ria, para superar el modelo de exclusión Al igual que aquel Plan que rigió el anterior heredado y orientar los recursos del Estado período de gobierno, el Plan 2009-2013 recoge y a la educación, salud, vialidad, vivienda, busca concretar las revoluciones delineadas en el investigación científica y tecnológica, tra- proyecto de cambio de la Revolución Ciudadana. bajo y reactivación productiva, en armonía Dichas apuestas de cambio también fueron orien- y complementariedad entre zonas rurales y taciones para el proceso constituyente de 2008, urbanas. Esta revolución debe concretarse a que finalmente se plasmaron en el nuevo pacto través de la democratización del acceso al social reflejado en la nueva Constitución de la agua, tierra, crédito, tecnologías, conoci- República del Ecuador. Tales revoluciones son: mientos e información, y diversificación de las formas de producción y de propiedad. 1. Revolución constitucional y democrática, para sentar las bases de una comunidad polí- 4. Revolución social, para que, a través de una tica incluyente y reflexiva, que apuesta a la política social articulada a una política eco- capacidad del país para definir otro rumbo nómica incluyente y movilizadora, el como sociedad justa, diversa, plurinacional, Estado garantice los derechos fundamenta- intercultural y soberana. Ello requiere la les. Esta política integral, coherente e inte- consolidación del actual proceso constitu- gradora es la que ofrece las oportunidades yente, a través del desarrollo normativo, de para la inserción socioeconómica y, a la vez, la implementación de políticas públicas y de para fortalecer las capacidades de las perso- la transformación del Estado, coherentes nas, comunidades, pueblos, nacionalidades con el nuevo proyecto de cambio, para que y grupos de atención prioritaria, con el fin los derechos del Buen Vivir sean realmente de que ejerzan libremente sus derechos. 9
- 10. 5. Revolución por la dignidad, soberanía e actual antropocentrismo al biopluralismo en integración latinoamericana, para man- tanto la actividad humana realiza un uso de los tener una posición clara, digna y soberana recursos naturales adaptado a la generación (rege- en las relaciones internacionales y frente neración) natural de los mismos (Guimaraes en a los organismos multilaterales. Ello permi- Acosta, 2009). tirá avanzar hacia una verdadera integra- ción con América Latina y el Caribe, así Finalmente, el Buen Vivir se construye también como insertar al país de manera estraté- desde las reivindicaciones por la igualdad y la jus- gica en el mundo. ticia social, y desde el reconocimiento, la valora- ción y el diálogo de los pueblos y de sus culturas, Las propuestas contenidas en el Plan Nacional saberes y modos de vida. para el Buen Vivir 2009-2013, plantean impor- tantes desafíos técnicos y políticos e innovaciones Sabiendo que la definición del Buen Vivir implica metodológicas e instrumentales. Sin embargo, el estar conscientes de un concepto complejo, vivo, significado más profundo del Plan está en la rup- no lineal, históricamente construido y que por lo tura conceptual que plantean los idearios del tanto estará en constante resignificación, podemos Consenso de Washington y con las aproxima- aventurarnos a sintetizar qué entendemos por ciones más ortodoxas al concepto de desarrollo. Buen Vivir: «la satisfacción de las necesidades, la consecución de una calidad de vida y muerte dignas, En este sentido, el Buen Vivir, parte de una larga el amar y ser amado, y el florecimiento saludable de búsqueda de modos alternativas de vida que han todos y todas, en paz y armonía con la naturaleza y impulsado particularmente los actores sociales de la prolongación indefinida de las culturas humanas. América Latina durante las últimas décadas, El Buen Vivir supone tener tiempo libre para la demandando reivindicaciones frente al modelo contemplación y la emancipación, y que las liber- económico neoliberal. En el caso ecuatoriano, tades, oportunidades, capacidades y potencialidades dichas reivindicaciones fueron reconocidas e reales de los individuos se amplíen y florezcan de incorporadas en la Constitución, convirtiéndose modo que permitan lograr simultáneamente aquello entonces en los principios y orientaciones del que la sociedad, los territorios, las diversas identi- nuevo pacto social. dades colectivas y cada uno —visto como un ser humano universal y particular a la vez— valora El Buen Vivir, es por tanto, una apuesta de cam- como objetivo de vida deseable (tanto material como bio que se construye continuamente desde esas subjetivamente, y sin producir ningún tipo de domi- reivindicaciones por reforzar una visión más nación a un otro). Nuestro concepto de Buen Vivir amplia, que supere los estrechos márgenes cuan- nos obliga a reconstruir lo público para reconocer- titativos del economicismo, que permita la apli- nos, comprendernos y valorarnos unos a otros— cación de un nuevo paradigma económico cuyo entre diversos pero iguales— a fin de que prospere la fin no se concentre en los procesos de acumula- posibilidad de reciprocidad y mutuo reconocimiento, ción material, mecanicista e interminable de y con ello posibilitar la autorrealización y la cons- bienes, sino que promueva una estrategia econó- trucción de un porvenir social compartido» mica incluyente, sustentable y democrática. Es (Ramírez; 2008: 387). decir, una visión que incorpore a los procesos de acumulación y (re)distribución a los actores Esta ruptura conceptual que proponemos tiene que históricamente han sido excluidos de las orientaciones éticas y principios que marcan el lógicas del mercado capitalista, así como a camino hacia un cambio radical para la cons- aquellas formas de producción y reproducción trucción de una sociedad justa, libre y democrá- que se fundamentan en principios diferentes a tica. Las orientaciones éticas se expresan en dicha lógica de mercado. cinco dimensiones: la justicia social y económi- ca, la justicia democrática y participativa, la jus- Asimismo, el Buen Vivir se construye desde las ticia intergeneracional e interpersonal, la posiciones que reivindican la revisión y reinter- justicia transnacional y la justicia como imparcia- pretación de la relación entre la naturaleza y los lidad. A su vez, propone desafíos que se pueden seres humanos, es decir, desde el tránsito del sintetizar en: 10
- 11. • Construir una sociedad que reconozca la IX. Inclusión, protección social solidaria y unidad en la diversidad. garantía de derechos en el marco del Estado • Reconocer al ser humano como ser gregario constitucional de derechos y justicia. que desea vivir en sociedad. X. Sostenibilidad, conservación, conoci- • Promover la igualdad, la integración y la miento del patrimonio natural y fomento al cohesión social como pauta de convivencia. turismo comunitario. • Garantizar progresivamente los derechos XI. Desarrollo y ordenamiento territorial, universales y la potenciación de las capaci- desconcentración y descentralización. dades humanas. XII. Poder ciudadano y protagonismo social. • Construir relaciones sociales y económicas en armonía con la naturaleza. Con estos fundamentos, el Plan aterriza en lo con- • Edificar una convivencia solidaria, fraterna creto y propone una lógica de planificación a partir y cooperativa. de los siguientes 12 grandes objetivos nacionales • Consolidar relaciones de trabajo y de ocio para el Buen Vivir, los mismos que ya fueron liberadores. planteados en el Plan Nacional de Desarrollo • Reconstruir lo público. 2007-2010 y que ahora son actualizados bajo pará- • Profundizar la construcción de una democracia metros que se relacionan con el desempeño de las representativa, participativa y deliberativa. metas nacionales, con las distintas propuestas de • Consolidar un Estado democrático, pluralista acción pública sectorial y territorial, y principal- y laico. mente con la necesidad de concretar los desafíos derivados del nuevo marco constitucional. La ruptura conceptual con el concepto de desa- rrollo y el modo de Estado se plasman en una En consecuencia, los objetivos actualizados del estrategia de largo plazo que busca construir una Plan Nacional para el Buen Vivir son: «biópolis eco-turística», cuyo desafío es concretar un nuevo modo de generación de riqueza y Objetivo 1. Auspiciar la igualdad, cohesión (re)distribución post-petrolera para el Buen Vivir. e integración social y territorial Este nuevo modo define, para la primera fase de en la diversidad. su aplicación durante el período 2009-2013, doce Objetivo 2. Mejorar las capacidades y poten- estrategias de cambio: cialidades de la ciudadanía. Objetivo 3. Mejorar la calidad de vida de la I. Democratización de los medios de produc- población. ción, (re)distribución de la riqueza y diver- Objetivo 4. Garantizar los derechos de la sificación de las formas de propiedad y de naturaleza y promover un am- organización. biente sano y sustentable. II. Transformación del patrón de especializa- Objetivo 5. Garantizar la soberanía y la paz, ción de la economía a través de la sustitu- e impulsar la inserción estraté- ción selectiva de importaciones para el gica en el mundo y la integra- Buen Vivir. ción latinoamericana. III. Aumento de la productividad real y diver- Objetivo 6. Garantizar el trabajo estable, sificación de las exportaciones, exporta- justo y digno en su diversidad de dores y destinos mundiales. formas. IV. Inserción estratégica y soberana en el Objetivo 7. Construir y fortalecer espacios mundo e integración latinoamericana. públicos, interculturales y de V. Transformación de la educación superior y encuentro común. transferencia de conocimiento en ciencia, Objetivo 8. Afirmar y fortalecer la identidad tecnología e innovación. nacional, las identidades diver- VI. Conectividad y telecomunicaciones para sas, la plurinacionalidad y la construir la sociedad de la información. interculturalidad. VII. Cambio de la matriz energética. Objetivo 9. Garantizar la vigencia de los VIII. Inversión para el Buen Vivir, en el marco derechos y la justicia. de una macroeconomía sostenible. 11
- 12. Objetivo 10. Garantizar el acceso a la partici- Para el período 2009-2013 la Estrategia Territorial pación pública y política. Nacional constituye una de las principales inno- Objetivo 11. Establecer un sistema económico vaciones del Plan en tanto incorpora al ordena- social, solidario y sostenible. miento territorial e identifica las principales Objetivo 12. Construir un Estado democrático intervenciones y proyectos estratégicos en los para el Buen Vivir. territorios. También el Plan incluye la desagrega- ción y territorialización de indicadores que sirven Este Plan no es concebido como la suma de partes de sustento para el diseño de políticas públicas en y elementos dispersos. Tiene una mirada integra- función de la diversidad propia del país. dora, basada en un enfoque de derechos que va más allá de la entrada sectorialista tradicional, y De igual manera el Plan Nacional para el Buen tiene como ejes la sostenibilidad ambiental y las Vivir 2009-2013, refuerza la articulación entre la equidades generacional, intercultural, territorial y planificación nacional y territorial al identificar de género. La armonización de lo sectorial con los las dinámicas y particularidades específicas para la objetivos nacionales supuso un gran esfuerzo de formulación de políticas públicas. El proceso de coordinación y articulación interestatal para con- formulación de agendas para las siete zonas de jugar la problemática, las políticas y las visiones planificación, permitió identificar las necesidades sectoriales con los grandes intereses nacionales. de las poblaciones relacionadas a las cualidades, potencialidades y limitaciones de los territorios, Para propiciar esta articulación, la formulación así como desarrollar una propuesta de modelo del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 territorial en el que se expresan los lineamientos se sustentó en un proceso de diseño de agendas para el uso del suelo y las intervenciones estratégicas sectoriales, consideradas como instrumentos de articuladas a una propuesta nacional. coordinación y concertación sectorial, las cuales representan un esfuerzo de definición de políticas, Todo este nuevo esquema de planificación nacio- estrategias, programas y proyectos que ejecuta nal también implica un sólido proceso participa- cada gabinete sectorial de la Función Ejecutiva. tivo. En este contexto, la formulación del Plan Las agendas y políticas sectoriales brindan cohe- para el Buen Vivir 2009-2013 responde a un pro- rencia a las propuestas de gestión pública con res- ceso sostenido de consulta que inició con la ela- pecto a las disposiciones constitucionales, los boración del Plan Nacional de Desarrollo objetivos del Buen Vivir y la planificación opera- 2007-2010. Se caracteriza por la diversidad de tiva, lo que determina un flujo de articulación actores que formaron parte del mismo, a través entre las orientaciones programáticas de mediano de veedurías ciudadanas a la ejecución de políticas, plazo y la gestión institucional efectiva. grupos focales, consultas ciudadanas, tanto a nivel nacional como territorial, así como también La concertación sectorial no es suficiente cuando se el diálogo y la concertación con los actores requiere articular las distintas visiones y condiciones sociales e institucionales. de los territorios y sus poblaciones, con el objeto de fortalecer su integración y mejorar las condiciones Es particularmente importante resaltar la organi- de vida de las y los ecuatorianos. Pensar el territorio zación de Talleres de Consulta Ciudadana con como el espacio de concreción de la política énfasis en la articulación del Plan en los territo- pública y, a su vez, a las dinámicas territoriales como rios. Estos talleres se realizaron en Esmeraldas, elementos sustantivos para la planificación pública, Babahoyo, Portoviejo, Santo Domingo, Cuenca, es una apuesta y además un gran desafío para el Loja, Latacunga y Tena; adicionalmente, se reali- proceso de planificación. Se trata de un proceso de zaron dos talleres nacionales en Quito y doble vía, en el que la planificación local alimenta Guayaquil para analizar los alcances a los obje- y nutre a la planificación nacional y viceversa, como tivos, políticas y lineamientos de acción pública. parte de un proceso de construcción de un nuevo Por sus especificidades territoriales, ambientales y tipo de Estado policéntrico. Así, en 2007 el Ecuador culturales, se organizó un taller en Galápagos, y impulsó un Plan Nacional de Desarrollo en el cual otro con pueblos y nacionalidades en la ciudad de la perspectiva territorial se incorporó a partir de los Baños. En los talleres participaron más de 4.000 planes provinciales. representantes de la sociedad ecuatoriana organizados 12
- 13. en más de 85 mesas de trabajo que permitieron no. De la mano del diagnóstico, se proponen, en discutir tanto los objetivos nacionales cuanto las la quinta sección, las transformaciones nece- estrategias territoriales. sarias para alcanzar, en el mediano plazo, un nuevo modo de acumulación y (re)distribución Para asegurar la incorporación de los aportes ciuda- para el Buen Vivir. Ello da paso a una sección en danos a los contenidos del Plan Nacional para el la que se evidencian las 12 estrategias naciona- Buen Vivir 2009-2013, se diseñó una metodología les para el período 2009-2013; es decir, para la de facilitación y sistematización asociada a los primera fase de la transformación que propone lineamientos nacionales. Así, en cada mesa de la quinta sección. trabajo se discutieron las políticas de cada obje- tivo nacional agrupadas en cada uno de los En la séptima sección, se desarrollan los conte- componentes de la Estrategia Territorial nidos de los 12 Objetivos Nacionales para el Nacional. De esta manera se indujo a la reflexión Buen Vivir, los cuales han sido actualizados en de las orientaciones nacionales desde las reali- función de los contenidos constitucionales, los dades zonales. Los resultados de los procesos resultados de la evaluación del Plan Nacional de participativos fueron difundidos a través de las Desarrollo 2007-2009, las agendas y políticas fichas de sistematización de cada taller publicadas sectoriales y territoriales, las acciones e inversio- en el sitio web creado para el efecto. nes públicas y los aportes ciudadanos. En los 12 Objetivos Nacionales se definen políticas y linea- Adicionalmente, se organizaron eventos masivos mientos de política necesarios para la consecu- en espacios públicos que permitieron la difusión ción de metas que permitan hacer un de los contenidos del Plan Nacional para el Buen seguimiento de los resultados logrados por el Vivir entre la ciudadanía, realizados en las plazas Gobierno. Validadas por las instituciones ejecu- públicas de las ciudades de Quito, Guayaquil, toras, estas metas rompen con las inercias buro- Cuenca, Loja y Manta. Como aporte a la discu- cráticas e institucionales, y muestran el sión sobre prioridades de la sociedad ecuatoriana, compromiso del Gobierno Nacional para cumplir y particularmente de la ciudadanía no organi- con su propuesta de transformación. zada, se aplicaron sondeos de opinión a más de 5.000 personas, con el objeto de recoger las La octava sección, como una de las innovaciones distintas opiniones de ciudadanos y ciudadanas más importantes del Plan Nacional para el Buen respecto al significado del Buen Vivir, así como Vivir 2009-2013, incluye la Estrategia Territorial de acciones relevantes para el próximo período Nacional, misma que identifica y territorializa las de gobierno. principales intervenciones y proyectos estraté- gicos nacionales. Como anexo complementario a El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 se la Estrategia Territorial Nacional, se incluye una estructura en torno a nueve secciones. La primera primera versión de las agendas zonales. Estas de ellas presenta el proceso de construcción del agendas constituyen un aporte para un proceso de Plan Nacional, el cual se caracterizó por su susten- discusión ampliado, en el que progresivamente y to en la Constitución de 2008 y por ser profunda- en función de procesos de la información y la mente democrático y ampliamente participativo. planificación territorial se brinde sustento para el A continuación, la sección dos despliega las diseño de políticas públicas adecuadas a la diver- orientaciones éticas y programáticas, las cuales sidad propia del país. subyacen y guían el proceso actual de transforma- ción. En tercer lugar, se muestra el sentido de El Plan, en su novena y última sección, incluye cambio desde el paradigma del desarrollo a uno el desarrollo de criterios para la asignación de nuevo del Buen Vivir. recursos a través de la formulación del Plan Plurianual de Inversiones Cabe resaltar que la La cuarta sección aporta un diagnóstico crítico planificación y priorización de la inversión sobre los procesos económicos, sociales y polí- pública es acompañada de un proceso de análisis, ticos que han caracterizado al país en las últi- validación y jerarquización de programas y pro- mas décadas, así como una lectura analítica de yectos articulados a las estrategazas de mediano los que fueron los primeros 31 meses de gobier- plazo y a las políticas definidas en cada objetivo. 13
- 14. El Plan Nacional para el Buen Vivir es una herra- puertas e invita a la construcción de 14 Planes de mienta flexible y dinámica, también disponible en Vida de los diferentes pueblos y nacionalidades formato magnético, que, además de los contenidos del país, así como a la elaboración del Plan de la antes descritos, recopila todos los resultados de la circunscripción territorial especial de la participación en las mesas de consulta ciudadana Amazonía. De la misma forma, y en el marco de sus e incluye información adicional al propio Plan, autonomías, recomienda a los gobiernos autó- con miras a garantizar su actualización perma- nomos descentralizados la articulación con este nente conforme se van formulando políticas com- Plan y la actualización de sus instrumentos de plani- plementarias. Esta herramienta incluye además ficación y prioridades de intervención territorial. una opción de visualización geográfica y desagre- gación de indicadores a fin de proporcionar a los El «Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013», gestores de políticas públicas instrumentos que, de ha sido elaborado a través de la orientación técni- primera mano, les permitan realizar proyecciones ca y metodológica de la Secretaría Nacional de de cobertura y ver los impactos que podrían tener Planificación y Desarrollo (SENPLADES), en sus programas en el territorio, tomando en cuenta coordinación con los equipos técnicos de los dis- la sostenibilidad ambiental y las equidades de tintos Ministerios y Secretarías de Estado y sobre género, generacional, intercultural y territorial. todo con los aportes de ciudadanas y ciudadanos ecuatorianos. La aprobación del Plan en el Finalmente, es necesario recalcar que el Plan Consejo Nacional de Planificación constituye un Nacional para el Buen Vivir es un primer paso hito en la aplicación de la Constitución, así como para la construcción del Sistema Nacional también para la consolidación de la democracia Descentralizado de Planificación Participativa, participativa. que tiene como finalidad descentralizar y descon- centrar el poder para construir el Estado Plurinacional e Intercultural. En este afán, y René Ramírez Gallegos siguiendo las disposiciones constitucionales, el SECRETARIO NACIONAL Plan Nacional para el Buen Vivir deja abiertas las DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO 14
- 15. 1 El Proceso de Construcción del Plan Nacional para el Buen Vivir
- 17. BUEN VIVIR PARA EL PLAN NACIONAL DEL CONSTRUCCIÓN 1. El Proceso de Construcción del Plan Nacional para el Buen Vivir DE 1. EL PROCESO La elaboración del Plan Nacional para el Buen ejecución del presupuesto del Estado; y la inver- Vivir supuso enfrentar cuatro grandes desafíos: sión y la asignación de los recursos públicos; y articular la planificación al nuevo marco constitu- coordinará las competencias exclusivas entre el cional, al reforzar la planificación por Objetivos Estado central y los gobiernos autónomos descen- Nacionales para el Buen Vivir; generar procesos tralizados. Su observancia será de carácter obliga- de articulación y retroalimentación interestatal torio para el sector público e indicativo para los que integren la gestión por resultados; incorporar demás sectores». de manera efectiva a la planificación el ordena- miento territorial; e impulsar un proceso de parti- El Plan apuntala un proceso de transformación cipación social. estructural del Ecuador en el largo plazo. Se orga- niza por objetivos orientados a la garantía de dere- chos. Los objetivos, a su vez, cuentan con acciones 1.1. Disposiciones constitucionales de carácter operativo, diseñadas para el período de sobre la planificación nacional gobierno, que se concretan a través de la inversión pública. La consolidación de una economía endó- La Constitución de 2008 posiciona a la planifica- gena encaminada hacia el Buen Vivir requiere, en ción y a las políticas públicas como instrumentos esta fase, enfatizar en el desarrollo de capacidades para la consecución de los Objetivos del Buen y oportunidades, así como en la movilización, acu- Vivir y la garantía de derechos. Según la Carta mulación y distribución de capital en los distintos Magna la planificación tiene por objeto propiciar sectores y actores del sistema económico. la equidad social y territorial y promover la con- certación. Para ello, debe asumir como prioridad la erradicación de la pobreza, la promoción del 1.2. Elementos orientadores para la desarrollo sostenible y la (re)distribución equita- formulación del Plan tiva de los recursos y la riqueza, como condiciones fundamentales para alcanzar el Buen Vivir. En La Constitución del Ecuador es el principal refe- este nuevo enfoque, los ciudadanos y ciudadanas, rente del proceso de formulación de la planifica- en forma individual y colectiva, tienen el derecho ción nacional. La aprobación de la Carta Magna de participar de manera protagónica en la toma de estableció un nuevo pacto social, cuyo cumpli- decisiones, en la formulación de políticas y en la miento debe ser canalizado por la acción estatal, gestión de los asuntos públicos. que articula los sectores público, privado, popu- lar y solidario. En ese sentido, los aportes consti- Según la disposición constitucional contenida en tucionales llevaron a la actualización de los el art. 280: «El Plan Nacional de Desarrollo, hoy contenidos del Plan y a una denominación dife- denominado Plan Nacional para el Buen Vivir, es rente para el nuevo período de gobierno. Así, se el instrumento al que se sujetarán las políticas, transformó en el «Plan Nacional para el Buen programas y proyectos públicos; la programación y Vivir, 2009-2013: Construyendo un Estado 17
- 18. Plurinacional e Intercultural». Esta denominación ción. Todo ello es parte de una gestión por resul- refleja el cambio de paradigma del desarrollo tados, en donde las políticas y programas se como medio para alcanzar el Buen Vivir. articulan para el cumplimiento de las metas, con la respectiva apropiación, coordinación y vincu- La formulación del Plan Nacional para el Buen lación entre las distintas instituciones públicas Vivir 2009-2013 se fundamenta en la propuesta de involucradas para la ejecución, seguimiento y gobierno de Rafael Correa ratificada por el pueblo evaluación. ecuatoriano en las urnas y, por tanto, con la legiti- midad política de un mandato social y ciudadano Sin embargo, el desafío de pasar de la lógica de al que el Gobierno Nacional debe responder y planificación sectorial a la planificación por obje- rendir cuentas. Esta propuesta de cambio, definida tivos requiere un esfuerzo para privilegiar las en el Plan de Gobierno de la Revolución articulaciones entre las áreas social, productiva, Ciudadana, se sustenta en principios y orientaciones cultural y ambiental, a fin de construir una visión éticas, políticas y programáticas que están incorpo- de la política pública como un todo estructurado. rados en el Plan Nacional para el Buen Vivir. Se La planificación alrededor de grandes objetivos trata de elementos indispensables para garantizar la nacionales demanda una nueva cultura institucio- coherencia entre las acciones de mediano y corto nal basada en la articulación, antes que en la frag- plazo y las disposiciones constitucionales. mentación y segmentación del aparato público. En esta línea, es fundamental el papel de los Asimismo, la formulación del Plan Nacional para ministerios coordinadores, como instancias que el Buen Vivir se sustenta en un análisis de las garantizan la coherencia y retroalimentación de la condiciones estructurales del Ecuador actual y en acción pública sectorial. Este proceso exige el el seguimiento a la gestión pública desarrollada alineamiento y armonización de las políticas durante los 31 meses de Revolución Ciudadana, sectoriales y la gestión, en la perspectiva de vincu- durante el período 2007-2010. La evaluación lar lo existente y lo deseado en términos de polí- incluyó, por una parte, un diagnóstico crítico y el tica pública. Implica también, impulsar una análisis de avances en el cumplimiento de metas, propuesta innovadora y viable que represente un respaldados en una línea de base con indicadores punto de quiebre con el modo de desarrollo vigen- claros, concisos y periódicos, validados técnica y te en el país y permita generar una nueva estra- políticamente; y, por otra parte, la evaluación de tegia orientada hacia el Buen Vivir. políticas, programas y proyectos del sector público desde varias perspectivas, para determinar su Para propiciar esta articulación, la formulación impacto, eficiencia y resultado en relación con el del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 logro de los objetivos propuestos. La información se sustentó en un proceso de diseño de agendas obtenida del diagnóstico y la evaluación permitió sectoriales, consideradas como instrumentos de definir elementos de «ruptura», que establezcan coordinación y concertación sectorial. Estas las transformaciones sustantivas requeridas desde agendas representan un esfuerzo de definición de la acción pública para un verdadero cambio de políticas, estrategias, programas y proyectos que modelo orientado hacia el Buen Vivir. ejecuta cada gabinete sectorial de la Función Ejecutiva. Las agendas y políticas sectoriales El Estado y la gestión pública –tradicionalmente brindan coherencia a las propuestas de gestión estructurados bajo una lógica de planificación y pública con respecto a las disposiciones constitu- ejecución sectorial– desarrollaron, durante el cionales, los objetivos del Buen Vivir y la plani- período 2007-2009, un esfuerzo de articulación. ficación operativa. Así se determina un flujo de El trabajo en torno a grandes objetivos nacionales articulación entre las orientaciones programá- contribuye a generar una nueva cultura institu- ticas de mediano plazo y la gestión institucional cional, basada en la cooperación y la coordina- efectiva (Figura 1.1). 18
- 19. BUEN VIVIR PARA EL Figura 1.1: Flujo de articulación de estrategias con la gestión institucional PLAN NACIONAL DEL CONSTRUCCIÓN DE 1. EL PROCESO Elaboración: SENPLADES. Las metas e indicadores constituyen elementos problemáticas de las políticas públicas del país. fundamentales de referencia para el seguimiento y Sin embargo, el conocimiento tácito, práctico o evaluación de la acción pública en relación a los subjetivo, anclado en diferentes instancias sociales, impactos y resultados esperados hasta el año 2013. pero no necesariamente codificable, obliga a múl- La línea base de los indicadores corresponde al año tiples mecanismos de retroalimentación del Plan, 2008 o al último año con información disponible. con participación ciudadana reconociendo el Las metas se complementan con indicadores de carácter social del conocimiento y su reconoci- apoyo para el seguimiento y la evaluación del Plan. miento como parte sustancial de la acción colectiva. Por ello, el Plan incluye también meca- Las metas incorporadas en el Plan corresponden a nismos de diálogo con la ciudadanía para identi- indicadores de carácter cuantitativo, construidos a ficar los resultados de programas públicos, así partir de información confiable y estadísticamente como el seguimiento físico a la ejecución de la representativa. Son instrumentos de verificación inversión pública. Esto implica reconocer el efec- del cumplimiento de políticas públicas, y por ende to democratizador de la articulación del conoci- de los Objetivos Nacionales. Cuentan con la vali- miento a las orientaciones colectivas en la gestión dación de los ministerios ejecutores y ministerios estatal y la vida pública, lo que incluye el acceso coordinadores. participativo a la información y los resultados del seguimiento y la evaluación. Construir mecanismos de monitoreo y evaluación del Plan implica, necesariamente, el recurso a una El cumplimiento de las metas establecidas en el serie de saberes, conocimientos y series de infor- Plan es de responsabilidad conjunta de todas las mación comparables, formalizadas, estandarizadas Funciones del Estado, de los gobiernos autó- y legitimadas en términos académicos y cientí- nomos descentralizados, y adicionalmente ficos, lo que requiere de un acervo de conoci- requiere el compromiso de todos los actores de la mientos especializados sobre distintos sectores y sociedad civil. 19
- 20. Además de lo indicado, como parte del proceso de descentralizados, así como lineamientos de pla- articulación del Plan con la planificación institu- nificación territorial y mecanismos de coordina- cional, las entidades públicas realizan sus planes ción de la gestión en los territorios, para construir operativos institucionales en función de los obje- conjuntamente un modelo territorial equilibrado tivos nacionales. Sobre la base de ese análisis fue e incluyente. posible detectar cómo se inscriben los objetivos institucionales dentro de la lógica de los objetivos El Plan no es la suma de los planes locales ni secto- nacionales. En ese sentido, se identificó la sobre- riales del Estado ecuatoriano. Sin embargo, las posición de objetivos y vacíos de gestión en fun- experiencias, los sueños, las demandas y aspira- ción de los objetivos nacionales. El proceso de ciones sectoriales y territoriales fueron analiza- planificación estratégica institucional permite, dos y aportaron a la construcción de las políticas además, complementar las metas e indicadores y lineamientos de políticas de los 12 Objetivos del Plan con indicadores específicos o de gestión Nacionales para el Buen Vivir. En un proceso de propios de cada entidad. doble vía, la planificación local alimentó y nutrió a la planificación nacional y viceversa, lo La formulación del Plan 2009-2013 incluyó un pro- que favorece la construcción de un nuevo tipo ceso inédito de planificación, priorización y progra- de Estado descentralizado y desconcentrado. A mación de la inversión pública para el período este esfuerzo se sumará el apoyo técnico necesa- cuatrianual. La identificación de los requerimientos rio para la formulación de los Planes de Vida de de inversión estuvo acompañada de un proceso de los pueblos y nacionalidades del Ecuador y el análisis, validación y jerarquización de programas y Plan para la circunscripción territorial especial proyectos a partir de las agendas y políticas sectoria- de la Amazonía. les propias de cada Consejo Sectorial. Con la infor- mación antes mencionada se inició un proceso técnico que permita la asignación de recursos, a 1.3. Planificación participativa para nivel de proyecto, teniendo en cuenta determi- el Buen Vivir nados criterios como: las políticas definidas en el Plan Nacional para el Buen Vivir, las estrategias de La participación ciudadana es un derecho. Las y mediano plazo, las prioridades presidenciales, el los ciudadanos deben ser parte de la toma de deci- Índice de Prioridad de la Inversión (IPI) y la jerar- siones, de la planificación y la gestión de los quización de los ministerios coordinadores. La asuntos públicos, así como del control popular de formulación de escenarios de inversión permitió las instituciones del Estado. A la vez, la participa- dimensionar los impactos en la caja fiscal y los ción de la población en la formulación de polí- requerimientos de financiamiento que garanticen ticas públicas es un elemento fundamental para la la sostenibilidad fiscal. El resultado es el Plan realización de los derechos del Buen Vivir. En este Plurianual de Inversión, que deberá ser revisado y sentido, es una prioridad recoger la voz de aquellos actualizado para la elaboración del correspondiente que en escasas ocasiones han tenido la oportuni- presupuesto anual. dad de expresar sus sueños, aspiraciones y cosmo- visiones; pero también es un deber establecer Simultáneamente la Estrategia Territorial canales de diálogo con la ciudadanía organizada a Nacional deberá convalidarse y enriquecerse a fin de fortalecer la democracia. partir del desarrollo de los procesos de planifica- ción y ordenamiento territorial de carácter parti- Es importante dejar sentado que este objetivo se cipativo, impulsados desde los niveles territoriales inspira no sólo por la valoración ética de la posi- de gobierno, así como también desde los linea- bilidad de un ejercicio democrático de encuentro mientos de acción pública de carácter sectorial de intereses particulares, sino también en la definidos por la Función Ejecutiva. Por ello, la necesidad de contar con el conocimiento, las SENPLADES propone diseñar y poner en marcha habilidades y la presencia misma de los destina- procesos democráticos de discusión y concerta- tarios de todo Plan Nacional, como corresponsa- ción de sus componentes, que cuenten con la bles del diseño y gestión de acciones públicas que participación decidida de los gobiernos autónomos están referidas al conjunto de la sociedad. 20
- 21. BUEN VIVIR PARA EL Asimismo, es necesario crear las condiciones En este sentido, como parte del Sistema Nacional para la construcción de un sistema de participación Descentralizado de Planificación Participativa, y PLAN NACIONAL social, articulado a las distintas fases del ciclo de con el apoyo de la SENPLADES y la Secretaría de políticas públicas: planificación, ejecución, segui- Pueblos y Participación Ciudadana, se impulsaron miento, evaluación y contraloría social. El desafío espacios de participación y control social en las a futuro será la puesta en marcha de un sistema siete zonas de planificación, durante el período DEL participativo de seguimiento, evaluación y vigi- comprendido entre junio de 2008 y marzo de 2009. lancia social, a partir de los objetivos del Plan Los resultados y observaciones de las veedurías han CONSTRUCCIÓN Nacional para el Buen Vivir, con el concurso de sido incorporados en la discusión del Plan. las diferentes instancias involucradas. Talleres de consulta ciudadana La elaboración participativa del Plan 2009-2013 La discusión y formulación de políticas públicas DE responde a un proceso sostenido de consulta que nacionales con distintos actores organizados y no 1. EL PROCESO inició con la elaboración del Plan Nacional de organizados es requerimiento fundamental para Desarrollo 2007-2010, en el marco de uno de los la legitimidad de la planificación. Por ello, como grandes compromisos asumidos por el Gobierno parte del proceso de formulación del Plan se Nacional. Esta participación se caracteriza por la organizaron Talleres de Consulta Ciudadana diversidad de actores que formaron parte del pro- como se detalló en la presentación del Plan. ceso, y se realiza mediante veedurías ciudadanas a la ejecución de políticas, la consulta ciudadana Los Talleres de Consulta Ciudadana tuvieron nacional y regional, y el diálogo y la concertación como objetivos identificar propuestas de políticas con los actores sociales e institucionales. nacionales concertadas en el marco constitu- cional, a partir de un análisis propositivo de los Veedurías ciudadanas actores locales, sobre la base de su conocimien- Un cambio de los modos de gestión pública hacia to de la realidad regional. Con ello se intento modelos de cogestión requiere mecanismos per- rebasar la perspectiva micro comunidad-cantón- manentes de participación pública, que mejoren provincia para abordar integralmente la proble- la capacidad de incidencia y control social sobre la mática del país. acción estatal. Para ello, se han implementado espacios ciudadanos que velen por el buen desem- Diálogo y concertación con actores peño, sugieran modificaciones y observen todo el sociales e institucionales ciclo de las políticas públicas derivadas del Plan La participación comprende acciones individuales Nacional para el Buen Vivir, y de los programas y y colectivas. Sobre la base de los preceptos estable- proyectos que se ejecutan en el territorio. cidos en la Constitución, se realizó un proceso de consulta con las instituciones en transición hacia Las veedurías ciudadanas nacen como una de las la conformación de Consejos Nacionales para la instancias de participación social, que permiten Igualdad. Desde aquí se han desplegado procesos recoger la visión y percepción de hombres y de diálogo con las organizaciones, los movimientos mujeres de diferentes contextos socio-culturales, sociales, los pueblos y nacionalidades, vinculados de diferente edad, opción sexual, condición y con su labor con el objetivo de definir participati- posición, sobre la implementación de las políti- vamente las políticas que se requieren para un cas públicas nacionales en los territorios. De este desarrollo inclusivo de los sectores que han sido modo, la acción pública se nutre del saber acu- históricamente discriminados. Esto permitió un mulado por los colectivos sociales y ciudadanos diálogo de saberes entre los distintos actores, de tal en sus luchas y demandas históricas. Este proceso forma que los saberes técnicos, académicos y tradi- promueve el empoderamiento ciudadano para la cionales tuvieron un lugar de encuentro y fueron convivencia en la diversidad, el incremento de escuchados e incorporados en el proceso de plani- las capacidades de la ciudadanía para una mejor ficación. De esa manera, se posibilitó la formula- y mayor articulación de intereses con el Estado y ción de propuestas concretas para viabilizar la con la sociedad misma, y fortalece el tejido construcción de un Estado plurinacional e inter- social. cultural. 21
- 22. Principios metodológicos de los Talleres de Consulta Ciudadana La metodología para el trabajo respondió a los siguientes principios metodológicos: • Diálogo de saberes. Se buscó propiciar un diálogo de saberes entre los distintos tipos de participantes en las mesas, de manera que los saberes técnicos, académicos y popu- lares tengan las mismas posibilidades de ser escuchados e incorporados en el proceso de planificación. Además de la consecución de los resultados técnicos necesarios, la propuesta metodológica permitió que la planificación participativa se constituya en una pedagogía para el ejercicio de ciudadanía. • Valorar la experiencia. Las vivencias y la experiencia de los y las participantes fueron el punto de partida para el proceso de planificación y ocuparon un lugar central en la propuesta metodológica, de manera que la voz de los participantes no fuese subsumida bajo la voz de especialistas y expertos en el tema. • La diversidad como riqueza. Se potenció la diversidad de participantes, criterios y propuestas. La diversidad no fue vista como un obstáculo. Por el contrario, fue estimu- lada y promovida. • La deliberación por sobre el consenso. Se promovió un proceso de discusión y argu- mentación de posiciones, como parte del ejercicio de construcción de ciudadanía. Los disensos y los consensos fueron señalados y recogidos en el proceso, sin intentar llegar a acuerdos forzados. Se partió del respeto a las posiciones contrarias, de la tolerancia y el pluralismo. Para los temas especialmente conflictivos en los que existen posiciones irreconciliables entre los actores involucrados y disparidades de poder muy marcadas, se realizaron mesas por actores. • Del pensamiento fragmentado al pensamiento complejo. Se buscó superar la lógica de planificación sectorial y promover una planificación a partir de objetivos nacio- nales y estrategias territoriales. • Ejes transversales. Se integraron los enfoques de género, generacional, territorial e intercultural en la reflexión, discusión y diseño de políticas públicas en cada una de las mesas de consulta. • Flexibilidad. Se trabajó en una metodología lo suficientemente flexible para adap- tarse a los distintos contextos en que se desarrollaron las mesas de consulta, y a la diversidad de participantes involucrados en el proceso. 22
- 23. BUEN VIVIR PARA EL 1.4. Logros y alcances del proceso Entre los principales alcances al proceso, es posible anotar los siguientes: PLAN NACIONAL Entre los principales logros del proceso de planifi- cación participativa y de la formulación del Plan • Se debe impulsar un sistema de participa- 2009-2013, es posible anotar que: ción social que permita integrar, de manera permanente y efectiva, las aspiraciones de DEL • Se ha consolidado la planificación por la sociedad en los diversos procesos de pla- objetivos nacionales. Éstos se encuentran nificación, a fin de evitar la instrumentali- CONSTRUCCIÓN integrados a las políticas sectoriales, pero zación de la participación. se requiere reafirmar dicha articulación • Es necesario propiciar un mayor debate en con la gestión pública y la planificación los territorios para la aplicación del Plan y institucional. la conformación efectiva del Sistema DE • Se consiguió un alto grado de involucra- Nacional Descentralizado de Planificación 1. EL PROCESO miento de las instituciones públicas rectoras Participativa. de las políticas, particularmente de los • Se requiere una mayor articulación y siner- ministerios coordinadores y de instancias gia entre las intervenciones públicas de que permitieron consolidar los ejes trans- diversos niveles de gobierno para optimizar versales en el presente Plan (enfoques de las acciones en los territorios. género, generacional, intercultural y • Se requiere consolidar el proceso iniciado territorial). para una mejor la articulación entre la pla- • Se logró difundir a amplios sectores de la nificación y la asignación de recursos en sociedad los principales objetivos del función de prioridades nacionales para el Plan Nacional para el Buen Vivir. Hubo cumplimiento de derechos y el Buen Vivir. una amplia aceptación por parte de los participantes, quienes, además, formularon El Plan Nacional para el Buen Vivir se plantea como aportes sustantivos para mejorar y poten- un proceso dinámico. Su principal desafío es la cons- ciar el Plan. trucción de un Estado constitucional de derechos y • Se obtuvo un alto grado de deliberación, justicia, plurinacional e intercultural. En tal virtud, debate y discusión en el proceso, y una el Plan, como instrumento dinámico, deberá integrar buena representatividad de los distintos y articular, de manera progresiva, otros procesos de sectores invitados a participar en el proceso planificación, particularmente aquellos derivados de de planificación. la formulación de políticas específicas que permitan • Se han sentado las bases para la construc- hacer efectivos los derechos; los planes de desarrollo ción de un sistema participativo que con- y ordenamiento territorial de los diversos niveles de tribuya a radicalizar la democracia en el gobierno; y los planes de vida o planes para el Buen futuro. Vivir de los pueblos y nacionalidades. 23
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- 25. 2 Orientaciones Éticas y Programáticas
- 27. 2. ORIENTACIONES ÉTICAS Y PROGRAMÁTICAS 2. Orientaciones éticas y programáticas Cualquier proyecto responsable debe contener un llevar una vida satisfactoria que les permita conjunto de orientaciones éticas, utópicas y teó- autorrealizarse y sentar las bases para el ricas que permitan delimitar el camino y asegurar mutuo reconocimiento como ciudadanos la factibilidad de sus sueños. Estas orientaciones iguales (Wright, 2006: 3). guían las grandes decisiones dentro de las cuales operan los actores sociales, políticos y económicos • La justicia democrática participativa: en una y permiten visualizar, en cada momento de la sociedad políticamente justa, todos y todas marcha, si se está o no en la ruta adecuada. Este deben contar con el mismo poder para con- Plan no es la excepción. tribuir al control colectivo institucionali- zado de las condiciones y decisiones políticas Las orientaciones que fundamentan el Plan que afectan su destino común, lo que debe Nacional para el Buen Vivir buscan oponerse a la entenderse como la defensa de los principios idea de que el presente es una pura fatalidad histó- de igualdad política, participación y poder rica a la que debemos resignarnos o acostumbrar- colectivo democrático (Wright, 2006). nos, como se habitúa el peatón al paisaje que observa todos los días. La negación de la posibilidad • La justicia intergeneracional e interpersonal: del cambio obliga al ciudadano común a ver el futu- en una sociedad justa, las acciones y planes ro desde el conformismo y niega así la posibilidad del presente tienen que tomar en cuenta a de construir en el presente opciones de transforma- las generaciones futuras. Tal situación ción y acuerdos colectivos que permitan creer que implica un pacto ambiental y distributivo otras formas de vida social son posibles. Por eso la que considere el impacto ambiental y social necesidad de plantear orientaciones emancipadoras que tiene el uso de los recursos naturales y y recuperar el derecho a concebir un futuro mejor. las acciones y decisiones económicas que se toman en el presente, así como también la equidad de género y el reconocimiento de 2.1. Orientaciones éticas la diversidad cultural del país. Las orientaciones éticas que guían este Plan se Además, estas orientaciones incluyen comple- fijan dentro de una concepción igualitaria y mentariamente: democrática de la justicia que se expresa en tres dimensiones: • Justicia transnacional: una sociedad mun- dialmente justa implica tomar en cuenta • La justicia social y económica como base del que las opciones vitales de cada persona ejercicio de las libertades de todos y todas: están limitadas también por los accidentes en una sociedad justa, todos y cada uno de de nacimiento y de origen nacional. En la los individuos que la integran gozan del medida en que existe el reconocimiento de mismo acceso a los medios materiales, socia- bienes públicos mundiales y la consolida- les y culturales necesarios para subsistir y ción de interrelaciones de movilidad de 27
- 28. personas y recursos entre países, se hace evi- sable la construcción de una ciudadanía dente que para un tratamiento adecuado de radical que fije las bases materiales de un la justicia internacional y cosmopolita no proyecto nacional inspirado por la igualdad solo se debe abordar los tradicionales temas en la diversidad. de la guerra y la paz, sino también los de jus- ticia económica, (re)distribución de bienes 2. Revolución ética, para garantizar la transpa- tangibles e intangibles e igualar el peso de la rencia, la rendición de cuentas y el control participación en los ámbitos políticos globa- social, como pilares para la construcción de les (Nussbaum, 2007). relaciones sociales que posibiliten el reco- nocimiento mutuo entre las personas y la • Justicia como imparcialidad: una sociedad confianza colectiva, elementos imprescin- justa es aquella que otorga seguridad jurídi- dibles para impulsar este proceso de cambio ca y el mismo trato en todos sus procesos a en el largo plazo. todas y todos los ciudadanos frente a la ley y las instituciones que la rigen, en donde 3. Revolución económica, productiva y agraria, los derechos individuales son respetados en para superar el modelo de exclusión here- tanto forman parte también de un objetivo dado y orientar los recursos del Estado a la social (Dworkin, cit. por Campbell, 2002; educación, salud, vialidad, vivienda, Rawls, 1999). investigación científica y tecnológica, trabajo y reactivación productiva, en armonía y complementariedad entre 2.2. Orientaciones programáticas zonas rurales y urbanas. Esta revolución debe concretarse a través de la democrati- El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 zación del acceso al agua, tierra, crédito, apoya la construcción de un Estado constitucional tecnologías, conocimientos e informa- de derechos, plurinacional e intercultural, orien- ción, y diversificación de las formas de tado hacia el Buen Vivir, y constituye un instru- producción y de propiedad. mento estratégico que pone en práctica, de manera sistemática y organizada, los cambios que impulsa 4. Revolución social, para que, a través de una la Constitución de 2008. Este Plan recoge y busca política social articulada a una política concretar un quiebre en las trayectorias históricas económica incluyente y movilizadora, el del desarrollo y de la democracia ecuatorianas, en Estado garantice los derechos fundamenta- el marco de las siguientes propuestas de transfor- les. Esta política integral, coherente e inte- mación y orientaciones ético-políticas de la gradora es la que ofrece las oportunidades Revolución Ciudadana: para la inserción socioeconómica y, a la vez, para el fortalecimiento de las capa- 1. Revolución constitucional y democrática, para cidades de las personas, comunidades, sentar las bases de una comunidad política pueblos, nacionalidades y grupos de aten- incluyente y reflexiva, que apuesta a la ción prioritaria a fin de que ejerzan libre- capacidad del país para definir otro rumbo mente sus derechos. como sociedad justa, diversa, plurinacional, intercultural y soberana. Esto requiere la 5. Revolución por la dignidad, soberanía e integra- consolidación del actual proceso constitu- ción latinoamericana, para mantener una posi- yente, a través del desarrollo normativo, de ción clara, digna y soberana en las relaciones la implementación de políticas públicas y internacionales y frente a los organismos de la transformación del Estado, de manera multilaterales. Esto permitirá avanzar hacia coherente, con el nuevo proyecto de cambio, una verdadera integración con América para que los derechos del Buen Vivir sean Latina y el Caribe, así como insertar al país realmente ejercidos. Para esto, es indispen- de manera estratégica en el mundo. 28
- 29. 3 Un Cambio de Paradigma: del Desarrollo al Buen Vivir
- 31. DESARROLLO AL BUEN VIVIR 3. Un Cambio de Paradigma: del Desarrollo al Buen Vivir El concepto dominante de «desarrollo» ha entrado Las sociedades occidentales eran pensadas como el en una profunda crisis, no solamente por la pers- modelo hacia el cual irreversiblemente llegarían DEL pectiva colonialista desde donde se construyó, sino todas las sociedades del mundo. Las sociedades PARADIGMA: además por los pobres resultados que ha generado tradicionales eran vistas entonces, como etapas en el mundo entero. Las innumerables recetas para anteriores por las que la humanidad debía transi- alcanzar el supuesto desarrollo, concebido desde tar hasta alcanzar el «desarrollo» a través de la DE una perspectiva de progreso y modelo a seguir, han industrialización. 3. UN CAMBIO llevado a una crisis global de múltiples dimensio- nes, que demuestra la imposibilidad de mantener la En esta visión prima una concepción del desa- ruta extractivista y devastadora para los países del rrollo como modernización y crecimiento econó- Sur, las desiguales relaciones de poder y comercio mico, que se mide a través de las variaciones del entre el Norte y el Sur y los ilimitados patrones Producto Interno Bruto (PIB). Lamentablemente, actuales de consumo, que sin duda llevarán al pla- esta concepción no ha logrado ser superada hasta neta entero al colapso al no poder asegurar su capa- la actualidad. El desarrollo industrial es el desarro- cidad de regeneración. Es imprescindible, llo deseado y una medida de la modernización de entonces, impulsar nuevos modos de producir, una sociedad. Las causas del denominado subdesa- consumir y organizar la vida y convivir. rrollo son imputadas a las propias sociedades «atrasadas», desconociendo la existencia de facto- Las ideas dominantes de progreso y de desarrollo res externos y sin indagar sus relaciones con los han generado una monocultura que invisibiliza la procesos de acumulación capitalista. experiencia histórica de los diversos pueblos que son parte fundante y constitutiva de nuestras socie- La historia nos ha demostrado que los cambios que dades. Bajo la concepción del progreso, de la operan en la vida de las sociedades no son mono- modernización y del desarrollo, opera una visión causales, ni unilineales, que el crecimiento econó- del tiempo lineal, en que la historia tiene un solo mico no necesariamente implica desarrollo y que sentido, una sola dirección; los países desarrollados el «subdesarrollo» y el «desarrollo» son dos caras van adelante, son el «modelo» de sociedad a seguir. de una misma moneda. Lo que queda fuera de estas ideas es considerado sal- vaje, simple, primitivo, retrasado, pre-moderno. De En respuesta a lo anteriormente señalado, han sur- este modo, resulta imposible pensar que los países gido los planteamientos del desarrollo a escala menos desarrollados pueden ser más desarrollados humana y del desarrollo humano, los cuales parten en algunos aspectos que los países llamados «desa- de la idea de que el desarrollo debe tener como rrollados» (De Sousa Santos, 2006: 24). centro al ser humano y no a los mercados o a la producción. Por consiguiente, lo que se debe En el campo del desarrollo, la teoría de la moder- medir no es el PIB sino el nivel de vida de las per- nización de los años 50 constituye una de las pri- sonas, a través de indicadores relativos a la satis- meras expresiones sistematizadas de esta visión. facción de las necesidades humanas. 31
- 32. Otras corrientes teóricas, como la del desarrollo 3.1. Aproximaciones al humano, enfatizan en la calidad de vida como concepto de Buen Vivir un proceso de ampliación de oportunidades y expansión de capacidades humanas, orientado a Los pueblos indígenas andinos aportan a este satisfacer necesidades de diversa índole, como debate desde otras epistemologías y cosmovisiones subsistencia, afecto, entendimiento, participa- y nos plantean el sumak kawsay, la vida plena. La ción, libertad, identidad, creación, etc. La cali- noción de desarrollo es inexistente en la cosmovi- dad de vida se define por poder contar con una sión de estos pueblos, pues el futuro está atrás, es vida larga y saludable, adquirir conocimientos y aquello que no miramos, ni conocemos; mientras acceder a los recursos necesarios para tener un al pasado lo tenemos al frente, lo vemos, lo cono- nivel de vida decente (PNUD, 1997: 20). El cemos, nos constituye y con él caminamos. En este énfasis radica en lo que las personas pueden camino nos acompañan los ancestros que se hacen «hacer y ser» más de lo que pueden «tener». uno con nosotros, con la comunidad y con la natu- Desde esta perspectiva, se parte de las potencia- raleza. Compartimos entonces el «estar» juntos lidades de la gente, de su forma de pensar, de sus con todos estos seres. Seres que tienen vida y son necesidades, sus valores culturales y sus formas parte nuestra. El mundo de arriba, el mundo de de organización. abajo, el mundo de afuera y el mundo del aquí, se conectan y hacen parte de esta totalidad, dentro de Sin embargo, la satisfacción de necesidades y la una perspectiva espiral del tiempo no lineal. expansión de capacidades humanas actuales no deben hipotecar el futuro; por eso, se habla de El pensamiento ancestral es eminentemente colec- desarrollo sostenible. Las formas de producción y tivo. La concepción del Buen Vivir necesaria- los hábitos de consumo deben procurar la conser- mente recurre a la idea del «nosotros» porque el vación y recuperación del ambiente, buscando la mundo no puede ser entendido desde la perspecti- armonía entre el ser humano y la naturaleza. va del «yo» de Occidente. La comunidad cobija, protege, demanda y es parte del nosotros. La comu- El desarrollo sostenible es inviable sin el respeto nidad es el sustento y es la base de la reproducción a la diversidad histórica y cultural como base de ese sujeto colectivo que todos y cada uno para forjar la necesaria unidad de los pueblos. «somos». De ahí que el ser humano sea concebido Conlleva, como elemento fundamental, la como una pieza de este todo, que no puede ser igualdad de derechos y oportunidades entre las entendido sólo como una sumatoria de sus partes. mujeres y los hombres de las comunidades, La totalidad se expresa en cada ser y cada ser en la entre pueblos y nacionalidades, entre niños, totalidad. «El universo es permanente, siempre ha niñas, jóvenes y adultos. Implica la irrestricta existido y existirá; nace y muere dentro de sí participación ciudadana en el ejercicio de la mismo y sólo el tiempo lo cambia» (pensamiento democracia. kichwa). De ahí que hacer daño a la naturaleza es hacernos daño a nosotros mismos. Cada acto, cada En términos generales se puede afirmar que el comportamiento tienen consecuencias cósmicas, concepto dominante de desarrollo ha mutado y ha los cerros se enojan o se alegran, se ríen o se entris- sido inmune a sus críticas. Ha «resistido» a críticas tecen, sienten… piensan… existen (están). feministas, ambientales, culturales, comunitarias, políticas, entre otras. No obstante, en el mejor de El sumak kawsay, o vida plena, expresa esta cos- los casos ha tenido críticos implacables que, sin movisión. Alcanzar la vida plena es la tarea del embargo, no han sido capaces de plantear con- sabio y consiste en llegar a un grado de armonía ceptos alternativos. Es por eso que es necesario total con la comunidad y con el cosmos. encontrar propuestas desde el Sur que permitan repensar las relaciones sociales, culturales, econó- Si recurrimos a la traducción cultural que nos micas y ambientales. Siguiendo el nuevo pacto de sugiere Boaventura de Sousa Santos, nuestro convivencia sellado en la Constitución del 2008, debate sobre la construcción de una nueva socie- este Plan propone un desplazamiento de la palabra dad, partiendo de epistemologías diversas, se enri- desarrollo para incorporar en el debate el con- quece enormemente: ya no estamos hablando de cepto del Buen Vivir. crecimiento económico, ni del PIB; estamos 32
- 33. hablando de relaciones amplias entre los seres se propone, frente al concepto de bien-estar, utilizar humanos, la naturaleza, la vida comunitaria, los el concepto del Buen Vivir, el cual incluye no úni- ancestros, el pasado y el futuro. El objetivo que camente el estar, sino también el ser. nos convoca ya no es el «desarrollo» desde esa antigua perspectiva unilineal de la historia, sino la Las propuestas contenidas en el Plan Nacional construcción de la sociedad del Buen Vivir. para el Buen Vivir plantean importantes desafíos técnicos y políticos, e innovaciones metodoló- La concepción del Buen Vivir converge en algunos gicas e instrumentales. El Plan constituye una sentidos con otras concepciones también presentes ruptura conceptual con las ideas del Consenso DESARROLLO AL BUEN VIVIR en la historia del pensamiento de Occidente. de Washington1, con sus políticas estabilizadoras, Aristóteles en sus reflexiones sobre ética y política de ajuste estructural y de reducción del Estado a nos habla ya del vivir bien. Para Aristóteles, el fin su mínima expresión, que provocaron una último del ser humano es la felicidad, que se pro0funda crisis socioeconómica y una gran alcanza en una polis feliz. Es decir, únicamente la debilidad del sistema político e institucional de felicidad de todos es la felicidad de cada uno; la los países latinoamericanos. felicidad se realiza en la comunidad política. Aisladamente, los seres humanos no podemos El Plan propone una visión del Buen Vivir, que DEL alcanzar la felicidad, solo en sociedad podemos amplía los derechos, libertades, oportunidades y PARADIGMA: practicar la virtud para vivir bien, o ser felices. El potencialidades de los seres humanos, comuni- fin de la polis, es entonces alcanzar la felicidad de dades, pueblos y nacionalidades, y que garantiza el los seres humanos que la integran. A su vez y, reconocimiento de las diversidades para alcanzar DE dentro de este marco, el filósofo ve la felicidad con un porvenir compartido. Esto implica una ruptura 3. UN CAMBIO procesos relacionados a la amistad, el amor, el conceptual que se orienta por éticas y principios compromiso político y la posibilidad de contem- que marcan el camino hacia la construcción de plación en y de la naturaleza, a teorizar y crear una sociedad justa, libre y democrática. obras de arte. Todos ámbitos olvidados usualmente en el concepto dominante de desarrollo. 3.2. Principios para el Buen Vivir Es importante resaltar el énfasis que en ambas con- cepciones tiene el sentido de lo comunitario-social La combinación de las orientaciones éticas y pro- en el marco de la realización de las libertades huma- gramáticas apuntan a la articulación de las liberta- nas, frente a las visiones de desarrollo fragmenta- des democráticas con la posibilidad de construir un rias, economicistas y centradas en el mercado. porvenir justo y compartido: sin actuar sobre las fuentes de la desigualdad económica y política no A su vez, vale recordar que la palabra desarrollo ha cabe pensar en una sociedad plenamente libre. El sido enmarcada dentro de la perspectiva bienesta- desenvolvimiento de tal sociedad depende del rista, en donde es sinónimo de bienestar. No obs- manejo sostenible de unos recursos naturales y pro- tante, sostenemos que es necesario re-significar la ductivos escasos y frágiles. El planeta no resistiría palabra bien-estar en el castellano. ¿Por qué? La un nivel de consumo energético individual equiva- palabra well-being ha sido traducida desde el inglés lente al de los ciudadanos de los países industriali- como «bienestar». No obstante, el verbo «to be» en zados. El fin de la «sociedad de la abundancia» inglés significa ser y estar. En el caso de la traduc- exige disposiciones individuales e intervenciones ción al español se está omitiendo toda mención al públicas que no ignoren las necesidades generales y ser como parte fundamental de la vida (Ramírez: cultiven proyectos personales y colectivos atentos a 2008, 387). Esta es una razón adicional por la cual sus consecuencias sociales y ambientales globales. 1 Salida ideológica a la crisis de la deuda externa de 1982, articulada en un conjunto de «recomendaciones» que los paí- ses latinoamericanos debían incorporar a sus políticas económicas, surgida de una conferencia de economistas —la mayoría de ellos vinculados a organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial— realizada por el Institute for International Economics, en Washington, en 1989. 33
- 34. Como señala Wrigth (2006), se trata, entonces, de El fortalecimiento de la sociedad consiste en pro- promover la construcción de una sociedad que pro- mover la libertad y la capacidad de movilización fundice la calidad de la democracia y amplíe sus autónoma de la ciudadanía para realizar volunta- espacios de incidencia en condiciones de radical riamente acciones cooperativas, individuales y igualdad social y material. Ello apunta al fortaleci- colectivas, de distinto tipo. Esa capacidad exige miento de la sociedad –y no del mercado (como en que la ciudadanía tenga un control real del uso, de el neoliberalismo) ni del Estado (como en el deno- la asignación y de la distribución de los recursos minado «socialismo real»)– como eje orientador del tangibles e intangibles del país. desenvolvimiento de las otras instituciones sociales. Figura 3.1: Sociedad civil fuerte Fuente: Wrigth, 2006. Elaboración: SENPLADES. No obstante, la diversidad humana hace imposi- ternidad puedan prosperar, y con ello surja la ble alcanzar la plenitud de la igualdad, por lo que posibilidad de un mutuo reconocimiento. es necesario trazar la progresividad en la reducción de la desigualdad así como los medios necesarios Estos postulados proponen una ruptura radical con para procurar alcanzarla. Diversidad que es pro- las visiones instrumentales y utilitarias sobre el ser ducto de características externas como el medio humano, la sociedad y sus relaciones con la natu- ambiente natural, social o el patrimonio heredado raleza. Esta ruptura se puede ver claramente en los legítimamente, y personales, tales como edad, principios que sustentan la orientación hacia una orientación sexual, etnia, metabolismo, etc. sociedad justa, libre, democrática y sustentable. ¿Qué desigualdades son admisibles moral y ética- 3.2.1. Hacia la unidad mente? El principio rector de la justicia relacio- en la diversidad nado con la igualdad tiene que materializarse en Uno de los aspectos centrales en la concepción la eliminación de las desigualdades que produ- del Buen Vivir es su dimensión colectiva, que cen dominación, opresión o subordinación incorpora la relación armónica entre los seres entre personas, y en la creación de escenarios humanos y con la naturaleza. Sin embargo, en que fomenten una paridad que viabilice la sociedades marcadas por la historia colonial y la emancipación y la autorrealización de las perso- dominación, las posibilidades de vivir juntos en nas y donde los principios de solidaridad y fra- comunidad pasan primero por poder construir esa 34
- 35. comunidad de todos y todas. De ahí la necesidad sentido de la unidad en la diversidad. De ahí que de reconocer la diversidad como parte sustancial para construir una sociedad democrática y pluralis- de la sociedad y como elemento que coadyuva al ta la orientación estratégica busque la transforma- Buen Vivir a través del aprendizaje intercultural, ción en tres planos articulados entre sí: el la generación de sinergias y las posibilidades abier- socio-económico para asegurar la igualdad; el polí- tas para nutrirnos de saberes, epistemologías, cos- tico que permita cambios en las estructuras de movisiones y prácticas culturales distintas. poder, de manera que la diferencia deje de ser un elemento de dominación y opresión; y el socio- La nueva Constitución de la República del cultural, encaminado al reconocimiento de la dife- DESARROLLO AL BUEN VIVIR Ecuador incorpora un cambio de gran trascenden- rencia y a abrir las posibilidades para un cia para la vida del país: se pasa del Estado pluri- aprendizaje entre culturas (Díaz Polanco, 2005). cultural y multiétnico de la Constitución del 98, La plurinacionalidad promueve la justicia econó- al Estado intercultural y plurinacional. De este mica y pregona la igualdad. La lucha por la igual- modo, se recoge una de las reivindicaciones más dad es también la lucha por el reconocimiento de profundas e importantes de los movimientos indí- la diferencia. Igualdad no es sinónimo de homoge- genas, afroecuatorianos y montubios del país para nización. Ni diferencia sinónimo de desigualdad. la construcción de la sociedad del Buen Vivir. DEL En el plano de la democracia, la plurinacional PARADIGMA: Sin embargo, en sociedades marcadas por la desi- supone la construcción de un Estado radicalmente gualdad, no se puede pensar la interculturalidad democrático: recupera y fortalece el Estado y la sin tomar en cuenta los procesos de dominación. sociedad para garantizar el ejercicio pleno de la DE El diálogo intercultural parte de la premisa del soberanía popular. La plurinacionalidad reconoce 3. UN CAMBIO diálogo entre iguales. Este diálogo no es posible a las autoridades de los pueblos y nacionalidades, cuando unas culturas están subordinadas a otras. elegidas de acuerdo a sus usos y costumbres, dentro De esta manera el tema de las relaciones intercul- del Estado unitario, en igualdad de condiciones turales, más que un tema antropológico, se con- con los demás sectores de la sociedad. De ahí que vierte en un aspecto fundamentalmente político. la plurinacionalidad reconoce y valora las distintas La desigualdad económica está acompañada de formas de democracia existentes en el país: la profundos procesos de exclusión social, discrimi- democracia comunitaria, la democracia deliberati- nación y desconocimiento de todo otro cultural. va, la democracia participativa nutren y comple- De ahí que al hablar de inclusión e integración mentan a la democracia representativa, social se haga imprescindible generar estrategias promoviendo un verdadero ejercicio democrático claras de reconocimiento de la diferencia y de la intercultural. diversidad que, a la larga, conduzcan a generar cambios en las estructuras de poder. La construcción de un Estado radicalmente demo- crático es también la construcción de un Estado Las políticas orientadas a alcanzar mayor justicia e policéntrico. De ahí que la plurinacionalidad vaya igualdad, como garantía para el ejercicio pleno de de la mano con la descentralización y no con el los derechos de los seres humanos, guardan una debilitamiento del Estado. Podemos tener un estado estrecha articulación con aquellas políticas enca- fuerte y descentralizado, con una sociedad fuerte minadas a generar cambios socio-culturales para en su diversidad. establecer el reconocimiento de la diferencia y la erradicación de todo tipo de discriminación, exclu- La plurinacionalidad implica una ruptura con la sión o subordinación por opción sexual, género, noción liberal de la nación, aquella según la cual etnia, edad, discapacidad, enfermedad o creencias. a cada Estado le corresponde una nación. El reco- No existe una verdadera disyuntiva entre las polí- nocer que un Estado no deja de ser unitario por ticas que promueven la igualdad en términos estar constituido por múltiples naciones es sin (re)distributivos y aquellas que promueven el duda un avance democrático, pero también un reconocimiento de las diferencias y las particulari- avance teórico-político, basado en la concepción dades culturales. Igualdad y diferencia no son dos de la diversidad. La existencia de las diversas nociones contrapuestas, por el contrario constitu- naciones conlleva además al reconocimiento de yen dos dimensiones de la justicia social. Este es el múltiples adscripciones identitarias. 35
- 36. Por último, la plurinacionalidad conlleva la cons- nidad pueda efectivamente elegir la vida que trucción de una sociedad post-colonial. El colo- desea vivir y que al mismo tiempo aseguremos el nialismo no terminó con la independencia, ya que la ejercicio de todos los derechos de cada uno de los creación del Estado republicano no implicó una miembros de la sociedad. Para esto debemos lucha contra el sistema monárquico, sino únicamen- concebir al ser humano no como un simple consu- te la independencia política y económica de la coro- midor sino como un portador de derechos y respon- na española. Las diversidades fueron consideradas sabilidades hacia los otros. como un obstáculo para el «progreso» y por consi- guiente, las élites impulsaron un proceso de homoge- Al tomar la sociedad como punto de referencia se nización de los sectores subalternos, caracterizados resalta la vocación colectiva y cooperativa del ser como carentes de potencial político para plantear o humano. Se trata de un individuo que incluye a los constituir una alternativa para pensar el país. De este otros en su propia concepción de bienestar. Como modo, el nacimiento de la República ecuatoriana sostenía Kant: «Al considerar mis necesidades como estuvo signado por la exclusión de las mayorías de la normativas para otros, o, al hacerme un fin para los construcción nacional (Ramón, 2004). otros, veo mis necesidades hacia los otros como normativas para mí». A esto sólo habría que añadir La idea de emancipación del pueblo, con la que se que «los otros» (todos y todas) puedan ver mis nece- rompió los lazos coloniales, chocó con los hábitos sidades también como normativas hacia ellos. políticos coloniales profundamente arraigados en las sociedades latinoamericanas. Emancipar Este principio define el espacio de realización empieza a adquirir el significado de «civilizar» al social como aquel en que el individuo puede pen- pueblo de su atraso y anarquía. En el siglo XIX sarse y recrearse en relación con los demás. Al defi- imperaba la idea de que el pueblo no estaba prepa- nir este espacio tenemos que reflexionar en torno rado para regirse por un sistema republicano supe- a las distancias justas e injustas que separan a unos rior a su capacidad. De ahí el intento de fundar la de otros, lo que nos hace conscientes de que ser República «desde arriba» (Villavicencio, 2003). poseedores de derechos implica necesariamente El mantenimiento del colonialismo interno, que tener obligaciones hacia los otros. Asociada a tal ha generado profundos procesos de exclusión, concepción de individuo, adherimos una concep- requiere de acciones afirmativas hacia los grupos ción de la libertad que define la realización de las excluidos que permitan superar la discriminación potencialidades de cada individuo como una con- en una perspectiva de justicia histórica. secuencia de la realización de las potencialidades de los demás. La libertad de todos es la condición 3.2.2. Hacia un ser humano que2 de posibilidad de la libertad de cada uno. desea vivir en sociedad Estas consideraciones reafirman el reconocimiento «Y es bien raro pensar en una persona feliz de que las personas no son seres aislados, sino que como una persona solitaria, pues el ser necesitan y dependen de otras personas para alcan- humano es una criatura social y está natu- zar niveles de autonomía, de bienestar y para repro- ralmente dispuesta a vivir junto a otros» ducirse socialmente. Las personas adquieren sus (Aristóteles, Ética Nicomáquea, IX, 9). habilidades intelectuales y emocionales en entor- nos familiares, institucionales, sociales, y necesitan Los hombres y las mujeres somos seres sociales, de una serie de cuidados relacionados con su bie- gregarios y políticos. La realización de una vida nestar material, emocional e intelectual, en mayor plena es impensable sin la interacción y el recono- o menor intensidad a lo largo de toda su vida, cimiento del otro, que son todos y no un grupo siendo la niñez y la vejez dos etapas fundamentales. particular. Se trata de reconocer que no podemos Estas actividades generalmente son realizadas por defender nuestra vida sin defender la de los demás otras personas, redes sociales, instituciones, y son –los presentes y descendientes–, y que todos juntos el testimonio de que los seres humanos son seres debemos asegurar que cada persona y cada comu- interdependientes. 2 Para un análisis exhaustivo de este apartado ver Ramírez R. y Minteguiaga A. (2007). 36
- 37. El reconocimiento de la importancia de las activi- política de provisión de bienes públicos en la cual dades de reproducción social es un eje fundamental las personas puedan tener libertad efectiva para de un modelo de desarrollo solidario y equitativo. aceptar o rechazar los beneficios en cuestión. Por ello, el Buen Vivir entiende los procesos pro- ductivos en articulación con los procesos reproduc- 3.2.3. Hacia la igualdad, la integración tivos. Este reconocimiento significa al mismo y la cohesión social tiempo identificar los nudos de desigualdad que Al ser el individuo un ser social, se propone reto- estas actividades relacionadas con el cuidado y la mar a la sociedad como unidad de observación e reproducción social han significado: estos nudos intervención y a la igualdad, inclusión y cohesión DESARROLLO AL BUEN VIVIR tienen que ver con la división sexual del trabajo social como valores que permiten promover el que en nuestras sociedades sobrecarga a las mujeres espíritu cooperativo y solidario del ser humano. con las actividades de cuidado, con desigualdades de clase que hacen que ciertas mujeres, con condi- Dado que se postula una justicia social como espa- ciones laborales precarias asuman de manera des- cio de mutuo reconocimiento entre ciudadanos proporcionada estas actividades, con diferencias iguales, defendemos la idea de que no es suficiente intergeneracionales que tienen que ver también con dar más al que menos tiene –y peor aún dádi- con una desigual repartición de tareas entre edades. vas– sin pensar la distancia que separa a uno del DEL Un modelo de desarrollo basado en el Buen Vivir otro. En un espacio de reconocimiento de la desi- PARADIGMA: debe por ello trabajar hacia un régimen social de gualdad y la diversidad, la forma de distribución de cuidados más justo en el cual las actividades de los recursos tiene que dirigirse a reducir las brechas cuidado sean valoradas, mejor repartidas social- sociales y económicas y a auspiciar la integración y DE mente y conjuguen equitativamente el dar y reci- cohesión de los individuos en la sociedad. 3. UN CAMBIO bir cuidados (Herrera, 2006).3 Sostenemos que una sociedad igualitaria es una En este proceso, cada uno contribuye mejor a comunidad política no estratificada en el sentido de reproducir su vida y la de sus descendientes en que no genera grupos sociales desiguales. Los tanto apuesta al logro de una vida digna para los modelos asistenciales, al limitarse a proporcionar otros. Bajo esta perspectiva, no es suficiente con acceso a bienes de subsistencia y al no tomar en afirmar que la libertad de una persona se limita a cuenta las diversas distancias que separan a los indi- que otro no interfiera en sus acciones individuales. viduos, han producido una sociedad desigual, poco Por ejemplo, no es suficiente únicamente no coartar cohesionada y donde la probabilidad de construir y la libertad de expresión de los que pueden expre- consolidar la dominación y subordinación es alta. sarse sino que además se requieren políticas que Con ello se posterga la búsqueda de un lugar común propicien la capacidad de todos para ejercer dicha en el que ciudadanos, mutuamente reconocidos libertad de palabra y voz. La libertad supone la como pares, tengan el anhelo de convivir juntos. creación de posibilidades reales de autogobierno de Debe aclararse, sin embargo, que la paridad men- una sociedad; es decir, la creación de condiciones cionada «no significa que todo el mundo deba tener sociales para que cada uno pueda decidir sobre su el mismo ingreso [nivel de vida, estilo de vida, particular proyecto de vida y sobre las normas que gustos, deseos, expectativas, etc.], pero sí requiere el rigen la vida de todos. tipo de paridad aproximada que sea inconsistente con la generación sistémica de relaciones de domi- El derecho universal a la libertad tiene su contra- nación y de subordinación» (Fraser, 1999). parte en la obligación universal de luchar por la igualdad y no ejercer coerción contra nadie. Ello La idea de incluir igualitariamente a todos y a implica ir hacia la definición democrática de una todas hace referencia a niveles que van más allá de 3 Según diversos métodos de estimación el trabajo reproductivo realizado en su inmensa mayoría por mujeres sería entre el 25% y el 50% del PIB (León, 1998). Los regímenes de cuidado vigentes son vectores de injusticia, de desigualdad social y de exclusión. No se refiere solo a los salarios de las trabajadoras domésticas (derechos laborales en el sector cui- dados) sino sobre todo al de todas y todos los que no reciben lo que deberían (derecho al cuidado), a las mujeres que luego de cuidar toda la vida no reciben retribución ni cuidado (derecho a dar cuidado en condiciones dignas), y al de las que no pueden decidir no darlos (derecho a no dar cuidado). 37
- 38. los términos individuales, ya que contempla a la los proyectos individuales. Y solo si esa distribución estructura social misma y a su posibilidad de cohe- no es desigual existen las condiciones para un mutuo sión. No hay que olvidar que se trata de políticas reconocimiento sin el cual no hay una pública exter- de carácter «público» no sólo en el sentido estatal nalización de las capacidades» (Ovejero, 2006). del término (es decir, que el Estado las financia, gestiona e implementa), sino que apuestan por El objetivo debe ser entonces la garantía de los una inclusión de toda la comunidad política. Se derechos de las y los ciudadanos y, con ello, la trata de crear una ciudadanía con capacidad de corresponsabilidad que tienen en el cumplimiento tomar decisiones por fuera de la presión o la tute- de los deberes para con los otros, sus comunidades la del poder de unos pocos. Se apuesta por un y la sociedad en su totalidad. Si el objetivo son los modelo igualitario que propicie y garantice la par- derechos, las políticas no pueden ser selectivas ticipación de los sujetos, más allá de su condición sino universales, por lo cual, el objetivo en la pro- de clase, del lugar ocupado en la estructura formal ducción y distribución de bienes públicos debe ser de trabajo o de su género, orientación sexual, la ampliación de las coberturas y la mejora de la etnia o credo. Son políticas de y para la ciudada- calidad de las prestaciones. La focalización puede nía en general. Como reza el mensaje del reflejar una prioridad ante emergencias momentá- Libertador Simón Bolívar: «Sin igualdad perecen neas, pero el principio rector de la estrategia eco- todas las libertades, todos los derechos». nómica y social de mediano y largo plazo debe ser la universalidad solidaria. 3.2.4. Hacia el cumplimiento de derechos universales y la potenciación de Debemos reconocer, como señala Martha las capacidades humanas Nussbaum (2006), que existen dos umbrales que Partimos de una máxima: el libre desarrollo de nos permiten caracterizar una vida como humana. todos y todas es la condición para el libre desarro- El primero: las capacidades de los seres humanos llo de cada uno. Por tal razón, la meta debe ser la para realizarse y funcionar dentro de la sociedad. expansión de las capacidades de todos los indivi- El segundo: que las funciones y capacidades no duos para que puedan elegir autónomamente, de sean tan mínimas, ni tan reducidas. manera individual o asociada, sus objetivos. Asimismo, la atención no debe estar puesta exclu- La idea intuitiva de una vida acorde con la digni- sivamente sobre el acceso al bien mínimo, a tener dad humana sugiere que las personas no solo tie- lo elemental. El verdadero objetivo es el desarrollo nen derecho a la vida, sino a una vida compatible de capacidades fundamentales y la afirmación de con la dignidad de la persona. Por lo tanto, aboga- identidades que constituyen al ser. El referente mos por el reconocimiento de una igual dignidad debe ser la vida digna y no la mera supervivencia. de los seres humanos. Reiteramos: el conceder a algunas personas un derecho desigual debe ser Como ha dicho el premio Nobel de Economía siempre un objetivo temporal (en el mejor de los Amartya Sen: «Dado que la conversión de los bie- casos, y no debe ser un modus operandi de la polí- nes primarios o recursos en libertades de elección tica pública), pues supone situar al «beneficiario» puede variar de persona a persona, la igualdad en en una posición de subordinación e indignidad la posesión de bienes primarios o de recursos frente a los demás (Nussbaum, 2006). puede ir de la mano de serias desigualdades en las libertades reales disfrutadas por diferentes perso- 3.2.5. Hacia una relación armónica nas» (Sen, 1992). Se debe abogar, entonces, por la con la naturaleza expansión de las capacidades en el marco del cum- La responsabilidad ética con las actuales y futuras plimiento de los derechos humanos, antes que generaciones y con el resto de especies es un prin- basarse únicamente en el acceso a satisfactores de cipio fundamental para prefigurar un nuevo esque- necesidades consideradas mínimas. ma de desarrollo humano. Este nuevo esquema necesita reconocer la dependencia de la economía Para que los individuos ejerzan sus capacidades y respecto de la naturaleza; admitir que la economía potencialidades, «es necesaria una distribución igua- forma parte de un sistema mayor, el ecosistema, litaria de las condiciones de vida, dado que sólo si se soporte de la vida como proveedor de recursos y dispone de los recursos necesarios podrán realizarse funciones ambientales. 38
- 39. La economía no puede verse únicamente como un perar el carácter público y social del individuo y circuito cerrado entre productores de mercancías y no pretende únicamente promover el desarrollo consumidores, siendo el mercado su mecanismo de de un ser solitario y egoísta, como la denominada coordinación a través de los precios. En realidad, la sociedad de libre mercado. economía constituye un sistema abierto que nece- sita el ingreso de energía y materiales, como insu- La fraternidad o comunidad de acción se coloca en mos del proceso productivo que, al ser procesados el corazón de los proyectos democrático-republica- generan un flujo de residuos: el calor disipado o nos: postula un comportamiento asentado en la energía degradada y los residuos materiales, que en idea: «Yo te doy porque tú necesitas y no porque DESARROLLO AL BUEN VIVIR ese estado retornan a la naturaleza, pero no pueden pueda obtener un beneficio a cambio». Es un con- reciclarse completamente (Falconí, 2005). junto de valores y motivaciones individuales que facilita el desarrollo de la libertad positiva de todos Asimismo, además de la recreación con hermosos y que legitima el principio de la (re)distribución de paisajes, la naturaleza proporciona un conjunto de la riqueza y la promoción de la igualdad social (más servicios fundamentales para la vida: la tempera- aún en condiciones de escasez relativa). tura, la lluvia, la composición atmosférica, etc., que constituyen condiciones insustituibles y cuya La fraternidad implica una disposición cívica: DEL preservación tiene un valor infinito. involucra el reconocimiento de las necesidades e PARADIGMA: intereses de los otros, la aceptación de la justicia No se trata de mantener incólume el patrimonio de la ley y el respeto de las instituciones que per- natural –porque esto es imposible por el uso de miten el ejercicio de la democracia como forma de DE energía y materiales que realizan las distintas sociedad y de gobierno que apunta a que nadie sea 3. UN CAMBIO sociedades, así como por la capacidad de asimila- sometido a la voluntad de otros, a que todos ten- ción de los ecosistemas–, sino de resguardarlo a un gan igual disponibilidad para ser ciudadanos acti- nivel adecuado. vos en la construcción de la comunidad política. Las políticas públicas tradicionalmente han inten- Se trata de propiciar la construcción de escenarios tando enfatizar con poco éxito la equidad intra- donde el ideal de la fraternidad pueda prosperar en generacional, enfocándose en los más pobres. No una dirección en que los objetivos personales no se obstante, suele omitirse la equidad inter-genera- reduzcan al afán de obtener réditos particulares, cional; se ignoran las preferencias de las próximas sino también a construir experiencias comunes que generaciones (o incluso las preferencias de la gene- edifiquen un porvenir compartido en que nadie ración actual en unos cuantos años). No se entien- dependa de otro particular para vivir dignamente. de que el no pago de la «deuda ambiental» ahora puede implicar la imposibilidad de pago de la Vale mencionar, no obstante, que la cooperación «deuda social» del mañana. se desarrollará en la medida en que las partes inte- resadas sean conscientes de que, en el futuro, esta- Promover el desarrollo sostenible significa conso- rán ligadas por proyectos conjuntos: propiciar un lidar el progreso tecnológico hacia el incremento orden social e institucional en el que las personas de la eficiencia, entendida como la generación de reconozcan que el beneficio de uno depende del un nivel de producción determinado, con el beneficio de todos. menor uso posible de recursos naturales. 3.2.7. Hacia un trabajo y 3.2.6. Hacia una convivencia solidaria, un ocio liberadores fraterna y cooperativa El punto de partida de la libertad potencial que gene- Una de las orientaciones para la convivencia ra el trabajo es que los ciudadanos tengan la posibili- humana alude a construir relaciones que auspicien dad de asegurar el propio sustento con el mismo. la solidaridad y la cooperación entre ciudadanos y ciudadanas, que se reconozcan como parte de una En la práctica social y económica, se ha confundi- comunidad social y política. La construcción de la do el reparto del trabajo con el reparto del empleo. cooperación, la solidaridad y la fraternidad es un En las actuales sociedades capitalistas, las activi- objetivo acorde con una sociedad que quiere recu- dades laborales se dividen básicamente en una 39
- 40. parte de trabajo asalariado, otra parte de trabajo vincula con los objetivos de la abolición de la mercantil autónomo, otra de trabajo no mercantil división sexual del trabajo y un reequilibrio de los doméstico y otra de trabajo comunitario. En este tiempos sociales, que reduzca la importancia del sentido, una agenda igualitaria consiste en repar- trabajo en beneficio de otras dimensiones de la tir toda la carga de trabajo y no solo la parte que existencia humana: el ocio creador, el arte, el ero- se realiza como empleo asalariado. Lo que hoy se tismo, la artesanía, la participación democrática, plantea como reparto del trabajo no es más que la fiesta, el cuidado de las personas y de la natura- reparto del empleo asalariado, y el objetivo que lo leza o el de la participación de actividades comu- alienta es menos una voluntad de repartir igualita- nitarias. Se procura la construcción de mundos riamente la carga de trabajo que la de proceder a vitales, distintos al imperio absoluto de la produc- un reparto más igualitario de la renta. ción y del productivismo, y peor aún el predomi- (Riechmann y Recio, 1997). nio del capital sobre el trabajo. El trabajo tiene que ser el fin mismo del proceso económico El objetivo de un cambio de época estará asociado al (Riechmann y Recio, 1997: 110). lema «trabajar menos para que trabajen todos, con- sumir menos para consumir todos con criterios sos- 3.2.8. Hacia la reconstrucción tenibles ambientalmente, mejorar la calidad de vida de lo público dedicando todos más tiempo a cuidar de los demás, Si uno de los principales problemas de las últimas del entorno y de nosotros mismos; cuestionar no décadas fue la privatización de lo público, la cons- solo la distribución de la renta sino la forma de pro- trucción de una nueva sociedad obliga a recuperar- ducción y los productos consumidos» (Riechmann y lo. Esto implica retomar la idea de la propiedad y el Recio, 1997: 34). No obstante, la reducción de la servicio públicos como bienes producidos y apropia- jornada no debe ser vista sólo como instrumento dos colectiva y universalmente. Existe un conjunto técnico para una distribución más justa del trabajo, de bienes a cuyo acceso no se puede poner condicio- sino como la meta transformadora de la sociedad, de nes de ningún tipo, ni convertir en mercancías a las crear más tiempo disponible para las personas. que solo tienen derecho quienes están integrados al mercado. El Estado, la comunidad política, debe El modo de producción debe estar centrado en el tra- garantizar el acceso sin restricciones a este conjunto bajo, pero no asentado en la propiedad estatal de los de bienes públicos para que todos y todas puedan medios de producción, como proponía el socialismo ejercer sus libertades en igualdad de condiciones. real, sino en un régimen mixto de propiedad donde coexiste la propiedad privada regulada, el patrimonio La recuperación de lo público implica retomar cier- público, las comunidades y las asociaciones colecti- tas funciones del Estado social, como garante del vas (cooperativas) que, en tanto buscan la reproduc- bien común, para articularlo con el nuevo lugar que ción de la vida de sus miembros, tienen la tiene la sociedad civil en la gestión de lo público: se potencialidad de asumir como objetivo colectivo la trata del espacio de los movimientos sociales, de las reproducción de la vida de todos, y pesar fuertemen- asociaciones comunitarias, de los colectivos ciuda- te en las decisiones sobre la economía pública (De danos, de las organizaciones civiles y de la partici- Sousa Santos, 2007). Esto significa pasar de una eco- pación organizada de sectores voluntarios que nomía del egoísmo a una del altruismo-solidario. reclaman para sí un rol preponderante en la toma Como señala Boaventura de Sousa Santos, pasar de de decisiones políticas y en la incidencia en las un sistema al estilo Microsoft Windows a un Sistema grandes orientaciones de la vida pública del país. Linux; es decir que lo socialmente eficiente implica competir compartiendo, generando riqueza motiva- Lo público se define, desde esta perspectiva, como dos por el interés particular, pero respetando criterios «lo que es de interés o de utilidad común a todos de solidaridad, reciprocidad y justicia social. los miembros de la comunidad política, lo que atañe al colectivo y, en esta misma línea, a la auto- Se trata de situarse en la perspectiva más amplia ridad de lo que de allí emana» (Rabotnikof, de la transformación de las relaciones sociales en 1995). La recuperación de lo público se relaciona sentido emancipador, liberando tiempo para vivir con un proyecto de país y de nación independien- garantizando un trabajo que permita la realización tes, un proyecto integrador y capaz de imaginarse personal en todos sus ámbitos. Tal situación se un mejor futuro construido colectivamente. 40
- 41. Se trata, además, de retomar la idea de lo público nes públicas y podrán, entonces, constituirse en un como opuesto a lo oculto. En el caso del Estado la pilar para el cambio político que requiere el país. transparencia de sus actos es fundamental. De lo contrario, podría generar desigualdades en la asig- La democracia, entendida como una forma de nación de los recursos y la imposibilidad de recla- organización del Estado, se ha reducido a las com- mar por parte de los afectados. Lo público como lo petencias electorales que, en un territorio deter- visible, lo transparente, lo publicado, impide que minado, definen los funcionarios que han de se ejerzan relaciones de dominación bajo el argu- detentar el liderazgo político en los terrenos legis- mento de que aquellas son parte del espacio priva- lativo y ejecutivo (Fung y Wright, 2003). DESARROLLO AL BUEN VIVIR do e íntimo de la vida, como por ejemplo la violencia contra las mujeres. La gobernanza participativa entraña la presencia de una ciudadanía activa y de fuertes movimientos La noción de lo público está también asociada a los sociales que trabajen en redes abiertas con los espacios comunes de encuentro entre ciudadanos: agentes estatales, en cuestiones locales y en temas espacios abiertos a todos sin exclusiones y no mera- nacionales, y la institucionalización de múltiples mente como un mercado de vendedores y compra- dispositivos participativos a fin de que aquellos dores. Tal situación es indispensable en un país en ganen en capacidad de influencia y de control DEL donde se ha negado sistemáticamente la libre sobre las decisiones políticas. PARADIGMA: expresión de identidades como las de las mujeres, las culturas indígenas, los afro-descendientes, las Se trata entonces de promover una efectiva diversidades sexuales, las juventudes, los pobres y inserción de la participación ciudadana en la ges- DE otras subculturas usualmente marginadas. tión pública y el proceso político. El Estado pasa 3. UN CAMBIO a ser gestionado a través de redes públicas en que Lo que está en juego entonces es la necesidad de se implica la ciudadanía y la sociedad civil orga- construir una noción de espacio público entendido nizada, y que se soportan en nuevos procedi- como aquello que hace referencia tanto a los luga- mientos para un mayor equilibrio de poder en la res comunes, compartidos y compartibles (plazas, toma de decisiones. La innovación institucional calles, foros, mercados, bibliotecas, escuelas), como participativa democratiza la gestión pública y la a aquellos donde aparecen o se ventilan, entre vuelve más eficiente en la medida en que se todos y para todos, cuestiones de interés común. cimienta en las demandas y en la información producida colectivamente en el diálogo público Uno de los principales instrumentos para el fortale- entre sociedad y Estado. En la medida en que cimiento de lo público en la sociedad es la existen- dicha participación activa el interés y el protago- cia de una escuela pública, universal, no confesional nismo de los sectores más desfavorecidos tiene, y financiada íntegramente por el Estado. Dicha además, efectivas consecuencias en una (re)dis- escuela deberá respetar y promover el pluralismo tribución más justa de la riqueza social. ideológico y la libertad de conciencia, cuya defensa debe ser uno de sus objetivos primordiales. La democracia participativa parte del principio de la igualdad política de los ciudadanos en la 3.2.9. Hacia una democracia representativa, producción de las decisiones públicas que afec- participativa y deliberativa tan la vida común, y supone el mutuo reconoci- Un Estado efectivamente democrático requiere ins- miento entre individuos, todo lo cual es tituciones políticas y modos de gobernanza pública incompatible con estructuras sociales que invo- que, sostenidas en una estructura de representación lucran niveles flagrantes de exclusión y desigual- política pluralista y diversa, den cabida a la partici- dad. Las bases sociales de la democracia pación ciudadana y a la deliberación pública en la participativa apuntan a lograr un tipo de igual- toma de decisiones y en el control social de la dad sustantiva que posibilite la reciprocidad acción estatal. Sólo en la medida en que se abran los entre sus miembros. Ello permite integrar a los debidos espacios de participación y diálogo a los ciu- diferentes actores en un proceso de diálogo, en el dadanos, estos acrecentarán su poder de incidencia que intereses y objetivos en conflicto se evalúan pública, sus capacidades de auto-gobierno y de orga- y jerarquizan de acuerdo a un conjunto de crite- nización social autónoma, su interés por las cuestio- rios definidos públicamente y entre actores pares. 41
- 42. 3.2.10. Hacia un Estado democrático, carácter esencialmente libre se debe garantizar, pluralista y laico entonces, la autonomía de la actividad cultural y La visión de un Estado plurinacional, diverso y artística frente a los imperativos administrativos plural busca el reconocimiento político de la del Estado y especulativos del mercado. En con- diversidad étnica, sexual y territorial, y apuesta secuencia, el Estado debe garantizar y promover por la generación de una sociedad que promueva la creación cultural y artística bajo condiciones múltiples sentidos de lealtad y pertenencia a la que aseguren su libre desenvolvimiento. comunidad política. La defensa de la laicidad del Estado, entendida Una identidad nacional homogénea y plana como el establecimiento de las condiciones jurí- constituye un referente colonial que no tolera la dicas, políticas y sociales idóneas para el desarro- diferencia y la diversidad como principios cons- llo pleno de la libertad de conciencia, base de titutivos de la organización estatal. El Estado los Derechos Humanos, es condición sine qua plurinacional mega-diverso asume la idea de una non para garantizar el pluralismo social en todas multiplicidad de identidades que, en continua sus formas. interacción, reproducen una serie de relaciones complejas con la nación. Así, la figura del ciuda- Se considera así a cada ciudadano o ciudadana dano o ciudadana como titular de unos derechos individual como el único o única titular de la exigibles, únicamente en términos individuales, libertad de conciencia y la distinción entre la se une una noción de derechos de titularidad esfera de lo público –que concierne a todos y a colectiva: lenguaje, cultura, justicia y territorio. cada uno de los ciudadanos, independientemen- te de sus orientaciones en materia de concien- Tal diversidad es reflejada institucionalmente cia–, y la esfera de lo privado, –lugar de las por medio de una arquitectura estatal de carác- creencias y convicciones particulares–. Esto afir- ter flexible donde la desconcentración y la des- ma la necesaria separación de las iglesias y el centralización pasan al primer plano. Asimismo, Estado. el principio de un Estado que reconoce la dife- rencia debe prefigurar soluciones jurídicas e ins- En el ejercicio de los derechos sexuales y dere- titucionales específicas (bajo la forma de chos reproductivos, el carácter laico del Estado, derechos) que posibiliten la efectiva igualdad de garantiza el respeto de las opciones autónomas y los diversos. Se abre así el espacio para específi- promueve el rechazo de los dogmatismos. El pri- cas políticas de discriminación afirmativa que mero consiste en aprender a convivir en la aseguren la reparación de las ventajas históricas diversidad sin intolerancias. El segundo implica de ciertos grupos y prefiguren un contexto efec- el uso de la razón, del saber y de la ciencia fren- tivo de oportunidades igualitarias para todas y te a los dogmatismos (verdades absolutas) de todos los ecuatorianos. creencias. Esto significa que las personas tomen decisiones en su vida sexual y reproductiva, con Por su parte, la actividad cultural y artística autonomía y beneficiándose del progreso cientí- debe ser entendida como el libre despliegue de fico y del acceso a una información y educación la expresividad y del ejercicio de la reflexión desprejuiciada y libre. crítica. En una sociedad radicalmente democrá- tica, la cultura debe ser concebida y experimen- Los individuos miembros de entidades colectivas tada como una actividad simbólica que permite poseen el derecho a que se protejan sus convic- dar libre cauce a la expresividad y capacidad de ciones en el espacio propio de dichas entidades, reflexión crítica de las personas. Una parte fun- sin más límite que los principios de igualdad de damental del valor de esta actividad radica en todos los ciudadanos (igualdad positiva) y de su capacidad de plasmar la especificidad social, orden público sin discriminaciones (igualdad cultural e histórica en la que se desenvuelve la negativa). A su vez, los poderes públicos debe- vida social. rán proteger la libertad religiosa y de culto, entendida como un aspecto del derecho a la Así, la actividad cultural debe ser garantizada libre conciencia, sin discriminaciones de ningu- por el Estado como un bien público. Por su na clase. 42
- 43. 3.3. El Buen Vivir en la cia armónica con la naturaleza (Constitución de la República del Ecuador, art. 275). Constitución del Ecuador4 El Buen Vivir, más que una originalidad de la nueva En la Constitución del Ecuador se supera la visión carta constitucional, forma parte de una larga bús- reduccionista del desarrollo como crecimiento eco- queda de modelos de vida que han impulsado parti- nómico y se establece una nueva visión en la que el cularmente los actores sociales de América Latina centro del desarrollo es el ser humano y el objetivo durante las últimas décadas, como parte de sus rei- final es alcanzar el sumak kawsay o Buen Vivir. vindicaciones frente al modelo económico neolibe- Frente a la falsa dicotomía entre Estado y mercado, DESARROLLO AL BUEN VIVIR ral. En el caso ecuatoriano, dichas reivindicaciones impulsada por el pensamiento neoliberal, la fueron reconocidas e incorporadas en la Constitución ecuatoriana formula una relación entre Constitución, convirtiéndose entonces en los prin- Estado, mercado, sociedad y naturaleza. El mercado cipios y orientaciones del nuevo pacto social. deja de ser el motor que impulsa el desarrollo y com- parte una serie de interacciones con el Estado, la El Buen Vivir es una apuesta de cambio que se sociedad y la naturaleza. Por primera vez, en la histo- construye continuamente desde esas reivindicacio- ria de la humanidad una Constitución reconoce los nes por reforzar la necesidad de una visión más derechos de la naturaleza, que pasa a ser uno de los DEL amplia, la cual supere los estrechos márgenes cuan- elementos constitutivos del Buen Vivir. PARADIGMA: titativos del economicismo, que permita la aplica- ción de un nuevo modelo económico cuyo fin no Frente al desmantelamiento del Estado impulsado se concentre en los procesos de acumulación mate- por el neoliberalismo, se hace fundamental recu- DE rial, mecanicista e interminable de bienes, sino que perar el Estado para la ciudadanía, en el marco de 3. UN CAMBIO promueva un modelo económico incluyente; es la recuperación de lo público, en un sentido más decir, que incorpore a los procesos de acumulación abarcativo. De ahí que la Carta Magna fortalece el y (re)distribución, a los actores que históricamen- Estado recuperando sus roles en la planificación, te han sido excluidos de las lógicas del mercado regulación y (re)distribución. Sin embargo, no se capitalista, así como a aquellas formas de produc- trata de una visión estatizante, en la que el anti- ción y reproducción que se fundamentan en prin- guo rol del mercado es sustituido de manera acrí- cipios diferentes a dicha lógica de mercado. tica por el Estado. Por el contrario, al fortalecer y ampliar los derechos y al reconocer a la participa- Asimismo, el Buen Vivir, se construye desde las ción como elemento fundamental en la construc- posiciones que reivindican la revisión y reinterpre- ción de la nueva sociedad, la nueva Constitución tación de la relación entre la naturaleza y los seres busca el fortalecimiento de la sociedad como con- humanos, es decir, desde el tránsito del actual antro- dición necesaria para el Buen Vivir en comuni- pocentrismo al biopluralismo (Guimaraes cit. por dad. De este modo se impulsa la construcción de Acosta, 2009), en tanto la actividad humana reali- un verdadero poder social y ciudadano. za un uso de los recursos naturales adaptado a la generación (regeneración) natural de los mismos. Para la nueva Constitución, el sumak kawsay implica mejorar la calidad de vida de la población, Finalmente, el Buen Vivir se construye también desarrollar sus capacidades y potencialidades; con- desde las reivindicaciones por la igualdad y la jus- tar con un sistema económico que promueva la ticia social (productiva y distributiva), y desde el igualdad a través de la (re)distribución social y reconocimiento y la valoración de los pueblos y de territorial de los beneficios del desarrollo; impul- sus culturas, saberes y modos de vida. sar la participación efectiva de la ciudadanía en todos los ámbitos de interés público, establecer La Constitución ecuatoriana hace hincapié en el una convivencia armónica con la naturaleza; goce de los derechos como condición del Buen garantizar la soberanía nacional, promover la inte- Vivir, y en el ejercicio de las responsabilidades en gración latinoamericana; y proteger y promover la el marco de la interculturalidad y de la conviven- diversidad cultural (art. 276). 4 En esta sección se recogen extractos de Larrea (2009). 43
- 44. La importancia que se da a la diversidad en la la que esta es «el espacio donde se reproduce y rea- Carta Magna del Ecuador, no se restringe al plano liza la vida». Desde esta concepción, la naturaleza cultural, sino que se expresa también en el sistema tiene «derecho a que se respete integralmente su económico. La Constitución ecuatoriana recono- existencia y el mantenimiento y regeneración de ce al sistema económico como social y solidario, sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos incorporando la perspectiva de la diversidad en su evolutivos», así como el derecho a la restauración concepción y superando la anterior visión merca- (arts. 71 y 72). Los servicios ambientales no son docéntrica que definía el sistema económico como susceptibles de apropiación (art. 74). social de mercado. Los derechos como pilares del Buen Vivir Para la economía social y solidaria el ser humano Las innovaciones fundamentales en el campo de es el centro de la actividad económica y, por lo los derechos, desde la perspectiva del Buen Vivir tanto, la economía debe estar al servicio de la vida en la nueva Constitución del Ecuador, parten del y no a la inversa. Esto supone revertir la lógica reconocimiento del Estado como «constitucional perversa del capitalismo, para el que la acumula- de derechos y justicia» (art. 1), frente a la noción ción del capital constituye el motor de la vida. La tradicional de Estado social de derechos. Este economía social, por el contrario, plantea la gene- cambio implica el establecimiento de garantías ración de una economía plural en donde las lógi- constitucionales que permiten aplicar directa e cas de acumulación del capital y del poder estén inmediatamente los derechos, sin necesidad de subordinadas a la lógica de la reproducción que exista una legislación secundaria. La ampliada de la vida. Para ello, el trabajo es una Constitución ecuatoriana amplía además las noción central. Se trata entonces de apoyar las garantías, sin restringirlas a lo judicial. Existen iniciativas económicas de la población desde la tres tipos de garantías: normativas, políticas perspectiva del trabajo y no desde la perspectiva públicas y jurisdiccionales (Ávila, 2008: 3-4). De del empleo, con el fin de garantizar que la riqueza este modo, la política pública pasa a garantizar quede directamente en manos de los trabajadores los derechos. (Coraggio, 2004). Uno de los elementos claves en la concepción del A esta reflexión se suma la sobrevaloración que ha Buen Vivir es la integralidad, la vida concebida adquirido, en los últimos años, sobre todo entre como un todo indivisible. La noción de integrali- los y las jóvenes, el ingreso por sobre el trabajo. dad se hace efectiva en la nueva Carta Magna del Una de las ideas más interesantes que podemos Ecuador al no establecer jerarquías entre los dere- proponer para promover el Buen vivir es, justa- chos, superando aquella visión que establecía mente, la recuperación de la dignidad del trabajo. tipologías en: fundamentales (primera genera- Esto empieza con la garantía para el ejercicio de ción), económicos, sociales y culturales (segunda los derechos laborales, pero también supone la generación), y colectivos (tercera generación). revaloración del trabajo como espacio de cons- trucción de subjetividades, de capacidades organi- Al separar y jerarquizar los derechos, el pensa- zativas, de vínculos solidarios y de conocimientos miento liberal apuntala un sesgo individualista y prácticos, social y culturalmente relevantes. deshace el eje social que los cruza. Esto lleva en la práctica a la existencia de derechos fundamentales La dimensión social del Buen Vivir en la y derechos secundarios, bajo esta concepción, los Constitución ecuatoriana busca la universaliza- únicos derechos verdaderos son los civiles y políti- ción de los servicios sociales de calidad para cos, y los otros son sólo enunciados, deseos poco garantizar y hacer efectivos los derechos. De este realistas. Detrás de esta concepción está la vieja modo, se deja atrás la concepción de educación, distinción del liberalismo entre la libertad «nega- salud o seguridad social como mercancías. tiva» y la igualdad. Esta libertad tiene prioridad sobre la igualdad. Entonces, existen derechos sus- En la dimensión ambiental del Buen Vivir, se tantivos inalienables y derechos adjetivos que reconocen los derechos de la naturaleza, pasando podrían pasarse por alto, hasta que se realicen ple- de este modo de una visión de la naturaleza como namente los primeros. Esta arbitraria jerarquía recurso, a otra concepción totalmente distinta, en ha sido un obstáculo para que la mayoría de la 44
- 45. humanidad disfrute una vida plena. Esta visión se Las consecuencias de la exclusión y el racismo se ha concretado en una defensa de la libertad nega- evidencian en los indicadores de condiciones de tiva (léase ciertos derechos civiles entendidos vida. Así, en el año 2001 y 2006 el 80,4% y el desde los valores dominantes), en detrimento de 83,22% (respectivamente) del total de la pobla- la justicia entendida como igualdad, que fue la ción indígena se encontraban en pobreza extrema, médula de la declaración de los derechos humanos es decir, subsistían con menos de un dólar al día, de 1948 (Díaz Polanco, 2005). mientras que del total de población no indígena el 66,99% y el 54,95% (en los mismos años) se La Constitución del Ecuador rompe con esta con- encontraban en esta situación. De la misma DESARROLLO AL BUEN VIVIR cepción, enfatiza el carácter integral de los dere- forma, la tasa de desnutrición en el año 2004 de chos, al reconocerlos como interdependientes y de niños y niñas indígenas menores a 5 años alcanzó igual jerarquía (art. 11, num. 6), y los organiza en: el 46,7%, mientras que de población no indígena derechos del Buen Vivir; derechos de las personas fue de 21,2%. En cuanto a educación primaria, en y grupos de atención prioritaria; derechos de las el año 2006 el 60% de indígenas, 75% de afro- comunidades, pueblos y nacionalidades; derechos ecuatorianos, 83% de mestizos y 85% de blancos de participación; derechos de libertad; derechos mayores de 12 años terminaron la primaria de la naturaleza y derechos de protección. (ODM, 2008). DEL PARADIGMA: Resulta, por tanto, justa la reivindicación y resarci- 3.4. Construyendo un Estado miento de los derechos históricos de las nacionali- plurinacional e intercultural dades y pueblos indígenas ancestrales, a través de DE acciones afirmativas y la construcción del Estado 3. UN CAMBIO La sociedad ecuatoriana se caracteriza por su plurinacional e intercultural (art. 1) que permita la diversidad cultural y étnica. Sin embargo, el inclusión. Se trata de la inclusión de naciones o Estado desde sus orígenes, no ha reflejado dicha nacionalidades culturales, con estructuras de socie- realidad y, por lo tanto, no ha respondido a las dades colectivas-comunitarias, asentados en terri- demandas de la población, en especial de los torios ancestrales (Declaración Naciones Unidas pueblos y nacionalidades. La construcción del art. 9, Convenio 169 art. 13), que difieren del Estado plurinacional e intercultural, propuesto modelo neoliberal. por el movimiento indígena latinoamericano, se presenta como una alternativa para revertir Los términos nación-nacionalidad son estrategias dicha situación, no obstante es un proceso que de unidad y lucha contra la exclusión y desigual- representa uno de los mayores desafíos que el dad, no constituyen formas de separatismo o divi- Estado debe enfrentar hoy en día. Esta propuesta sión territorial. Un ejemplo actual de esto es la implica la incorporación de las nacionalidades y Unión Europea, donde se aglutinan una diversi- pueblos, en el marco de un Estado plurinacional dad de Estados, naciones, nacionalidades, pueblos unitario y descentralizado, en donde la sociedad y culturas, que se han integrado para un desarrollo diversa tenga la posibilidad de coexistir pacífica- conjunto. mente garantizando los derechos de la totalidad de la población, indígenas, afroecuatorianos y En el caso de América Latina y el Caribe las orga- blanco-mestizos. nizaciones indígenas han luchado por el recono- cimiento político-jurídico de sus Estados. En América Latina, desde la Colonia, la práctica Resultado de ello es la declaración efectuada en de la exclusión ha sido una expresión de racismo y Guatemala en marzo de 2007, en la III Cumbre subordinación, instituida en la estructura del Continental de Pueblos y Nacionalidades poder político etnocentrista y liberal en la forma Indígenas de América Latina, en la que manifies- de Estados-nación. Para el caso específico del ta la necesidad de consolidar los procesos impul- Ecuador, desde 1830, la condición uninacional y sados para fortalecer la refundación de los Estados monocultural del Estado, consagrada en las plurinacionales y sociedades interculturales, Constituciones políticas, constituye uno de los tomando como instrumentos las Asambleas factores que provocó la desigualdad y polarización Constituyentes con representación directa de los que caracterizan el modelo de desarrollo actual. pueblos y nacionalidades. 45
- 46. Para los casos de Ecuador y Bolivia, Estados decla- afroecuatoriana y otras), que han intervenido en la rados como unitarios, plurinacionales e intercultu- formación del actual Estado ecuatoriano. rales la reconstrucción del Estado se vincula al paradigma del Buen Vivir. El Estado plurinacional El Buen Vivir requiere de gobernabilidad y parti- reivindica e incluye a todas las nacionalidades y cipación. Por ello es fundamental la reestructura- pueblos diversos existentes en el Ecuador (hispano- ción del Estado para la construcción de una hablantes e indígenas), valorando conjuntamente, democracia plural, plurinacional e intercultural, y todas las diversidades y riquezas culturales ancestra- para alcanzar el pluralismo jurídico y político. les y actuales, como bases de la formación, de la Adicionalmente, es primordial la formulación de identidad ecuatoriana. De esta manera se entiende políticas públicas de corto, mediano y largo plazo a las culturas como la vivencia que engloba y arti- que permitan alcanzar las reivindicaciones históri- cula todos los conocimientos dados y practicados cas, en el marco de los derechos individuales y por las diferentes sociedades (mestiza-indígena, colectivos de los pueblos y nacionalidades. 46
- 47. 4 Diagnóstico Crítico: 3 Décadas de Neoliberalismo, 31 meses de Revolución Ciudadana
- 49. 4. Diagnóstico Crítico: 3 Décadas de Neoliberalismo, 31 meses de Revolución Ciudadana 4.1. ¿Por qué el Ecuador del nuevo contrato y se comprometen a cumplir con los acuerdos. Un análisis de las Constituciones ecuato- milenio necesitaba un cambio? rianas permite identificar el contenido de los pactos El punto de partida del Plan Nacional para el sociales y sus objetivos implícitos. 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO Buen Vivir, que se prefigura como un instrumento para el cambio social, no puede únicamente cons- El historiador Juan Paz y Miño (2007) señala que, tatar los males del país en el presente. Debe desde una perspectiva de largo plazo, entre 1830 y demostrar cómo las instituciones y estructuras 1929 –prácticamente durante el primer siglo de existentes, sus características específicas y sus independencia–, las Constituciones ecuatorianas decisiones de política pública han incidido en reflejaron y, al mismo tiempo, garantizaron una repú- tales problemas y han perjudicado sistemática- blica oligárquico-terrateniente. Durante ese período, mente a la gran mayoría de la población. la riqueza se convirtió en el mecanismo de reproduc- ción del poder. El Estado se constituyó en el garante El Plan Nacional para el Buen Vivir se sustenta en de la reproducción de la clase terrateniente. un diagnóstico crítico de la evolución de los pro- cesos económicos, sociales y políticos que caracte- La Constitución de 1830, a través de sus 75 artícu- rizan al fallido desarrollo del país en las últimas los, dejó instaurada una sociedad excluyente y décadas. Esta visión busca describir la crisis, la racista. Ejemplos de ello, son los artículos 12 y 68. evolución del pensamiento y de los esquemas eco- nómicos dominantes, las opciones institucionales Art. 12.- Para entrar en el goce de los dere- y las decisiones políticas que derivaron en grandes chos de ciudadanía, se requiere: 1. Ser casa- problemas para el desarrollo humano de la socie- do, o mayor de veintidós años; 2. Tener una dad ecuatoriana. propiedad raíz, valor libre de 300 pesos y ejercer alguna profesión, o industria útil, 4.1.1. Antecedentes de un pacto social sin sujeción a otro, como sirviente domés- excluyente tico, o jornalero; 3. Saber leer y escribir. La historia de la desigualdad en el Ecuador se sus- tenta en bases constitucionales que favorecieron Art. 68.- Este Congreso constituyente la exclusión sistemática de buena parte de la nombra a los venerables curas párrocos por población. Las Constituciones establecen restric- tutores y padres naturales de los indígenas, ciones y precompromisos que las sociedades se excitando su ministerio de caridad en favor imponen para alcanzar sus objetivos. Estos pre- de esta clase inocente, abyecta y miserable. compromisos marcan el rumbo de cada uno de los miembros de la comunidad política, de manera El artículo 9 de las Constituciones de 1835, 1843, que disminuya la incertidumbre. Un cambio cons- 1845, 1852 y el artículo 8 de la Constitución de titucional implica una nueva propuesta de pacto 1851 reprodujeron exactamente el texto del de convivencia, en el cual las partes firman un artículo 12 de la Constitución de 1830, a 49
- 50. excepción del monto del valor libre, que fue dis- mediados de los setenta, uno de cada cuatro ecua- minuido a 200 pesos. Tales artículos desaparecie- torianos no sabía leer ni escribir (Gráfico 4.1). ron a partir de la Constitución de 1861, no así el Con este artículo, quedó fuera de la comunidad requisito de saber leer y escribir para gozar de dere- política entre la mitad y un cuarto de la población. chos ciudadanos. Este último fue eliminado hace Por ello, es posible afirmar que las Constituciones escasas décadas, en 1979. La cláusula no era irre- han sido mecanismos institucionalizados de exclu- levante, si se considera, por ejemplo, que, en sión social y, con ello, de segmentación y estratifi- 1950, 44% de la población era analfabeta y, a cación de la población ecuatoriana. Gráfico 4.1. Analfabetismo, 1950-2001 Fuente: SIISE, versión 4.0, basado en Censos de Población y Vivienda 1950-2001. Elaboración: SENPLADES. Otras formas de discriminación y exclusión Estas situaciones de discriminación y exclusión vinieron a través de la religión, el género, el que se generan en el campo de la ciudadanía se ser indígena o afroecuatoriano. La «Carta reproducen en el ámbito del acceso al poder (ser Negra» de 1869, dictada por García Moreno, presidente, vicepresidente o diputado): señalaba que, para ser considerado ciudadano, se requería ser católico. La esclavitud de los De acuerdo con la Constitución de 1830, negros fue abolida 22 años después de la primera para ser Presidente se requería tener una pro- Constitución, es decir, en 1852 (Paz y Miño, piedad de 30.000 pesos (una vaca costaba 4 2007: 5). La Constitución de 1864, en su artículo pesos y una casafinca cerca de 100 pesos), 9, disponía: «son ciudadanos los ecuatorianos que bajó a 8.000 pesos en las Constituciones varones que sepan leer y escribir, y hayan cum- de 1835 y 1843, a 6.000 pesos de renta anual plido veintiún años». La ciudadanía de las en las de 1845, 1851 y 1852, a gozar de una mujeres y, en consecuencia, su derecho al voto renta anual de 500 pesos según la fueron reconocidos casi un siglo después, en la Constitución de 1861, una propiedad de Constitución de 1929. Hasta entonces, sólo los 4.000 pesos o renta anual de 500 de acuerdo ciudadanos varones gozaban de ese derecho. con la de 1869, e igual renta según la de 1878. Para ser Senador o Diputado la situa- 50
- 51. ción era parecida, pues entre 1830 y 1878 las Durante el neoliberalismo, asimismo, la forma de Constituciones también exigieron calidades generar riqueza se centró en la agro-petroexporta- económicas: propiedades de por lo menos ción. La estrategia que acompañó a este proceso 4.000 pesos o rentas anuales de por lo menos fue la defensa dogmática del libre mercado (aper- 500 pesos. Solo la Constitución de 1884 tura) y la propiedad privada. Según este modelo, suprimió cualquier tipo de requisito econó- la (re)distribución estaría a cargo de las fuerzas del mico para ocupar el Ejecutivo o el mercado o, en última instancia, de la política Legislativo (Paz y Miño, 2007). social asistencial focalizada. Si bien la Revolución Liberal favoreció la La evidencia empírica muestra que dicho papel modernización del Estado, la cultura y avances le quedó grande al sector empresarial y al merca- en términos de derechos, sobre todo educativos, do, «autorregulado». En el período de liberaliza- no es sino hasta 1925, con la Revolución Juliana, ción –como señalan Vos, Taylor y Páez de Barro que se rompe el pacto del Estado como garante (2002)– y en contra de lo que prevé la teoría del poder oligárquico-terrateniente. A partir de neoclásica, el proceso de apertura de la economía entonces, se instaura un intervencionismo eco- ecuatoriana no consiguió un incremento de la nómico que busca dar una racionalidad jurídico- demanda de nuestro factor más abundante, aquel formal a la acción del Estado. Los derechos formado por la mano de obra poco calificada. Por civiles y políticos avanzan progresivamente, el contrario, aumentó la demanda de mano de 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO pero, sobre todo, los sociales son garantizados obra de alta calificación. Dicho proceso, a su vez, casi de manera exclusiva para los trabajadores agudizó la brecha salarial entre calificados y no formales. De ese modo, según Paz y Miño, la calificados; estos últimos pasaron a formar parte Revolución Juliana y sus gobiernos introdujeron del sector informal. Esta situación significó, ade- al Ecuador, en el siglo XX, en un contexto mun- más, el incremento de la concentración del dial y latinoamericano proclive a la moderniza- ingreso y de la desigualdad. Actualmente, alrede- ción capitalista, que duró hasta los noventa. En dor del 10% más rico de la población acumula este contexto el auge del banano y el del petró- 42% de los ingresos totales, un poco más de la leo posteriormente dieron forma a lo que se ha mitad de la población no logra satisfacer a pleni- denominado Estado desarrollista. tud sus necesidades básicas, y cuatro de cada diez ecuatorianos viven una pobreza de consumo. No Con este transfondo, la Constitución de 1998 resulta casual, por ejemplo, la disminución de la planteó importantes saltos cualitativos en el campo garantía del derecho a la seguridad social en tér- de los derechos civiles y políticos. Sin embargo, en minos de cobertura o que, hoy en día, la seguri- el campo social y económico, se puso en marcha dad social sea regresiva, dado que un importante una reforma institucional que buscó consagrar un grupo de la población pasó del mercado formal al modelo de sociedad en la que el sujeto de derecho informal. Apenas 14% de la población que perte- es el trabajador formal y el consumidor con capaci- nece al decil más pobre tiene seguridad social; en dad adquisitiva (que sea capaz de autogarantizar su el otro extremo, del decil más rico, 53% está derecho). En este modelo, el sujeto potencial de cubierto. Mientras en 1995, la seguridad social cambio era el empresario, como agente encargado era una vía que permitía redistribuir riqueza (era de dinamizar la economía y distribuir los beneficios una (re)distribución progresiva), en el 2006, la del desarrollo a través del mercado. distribución de seguridad social dentro de la población auspició la concentración y la desi- Hasta la fecha, el Ecuador ha contado con veinte gualdad; es decir, fue regresiva. constituciones. Salvo el período desarrollista, que no prosperó por múltiples razones, la estrate- El modo de desarrollo instaurado excluyó a ecua- gia de desarrollo de la vida republicana ha con- torianos del mercado formal, lo cual impidió sistido en generar riqueza a través de la garantizar sus derechos. La garantía de derechos, exportación de bienes primarios agrícolas o no que se desprendía del modelo de sociedad propues- renovables (petróleo). Ha sido una estrategia pri- to, estaba pensada únicamente para quienes podían mario exportadora extractivista. insertarse en el mercado laboral formal o para 51
- 52. aquellas personas que hubiesen heredado un poder del ingreso características de países con bajos adquisitivo capaz de garantizar ese derecho sin niveles de crecimiento. Esto llevó a desarrollar la estar insertos en el mercado. tesis centro-periferia, a criticar las falencias de la teoría neoclásica, y a proponer una alternativa de En suma, hacer un recuento de las cartas consti- transformación económica inscrita en una pro- tucionales deja translucir cómo ha sido construi- puesta ética (Prebisch, 1987). do y profundizado el proceso de exclusión y de desigualdad económica que aún persiste en el Parte de la insuficiencia dinámica tenía que ver Ecuador, cuyos orígenes se encuentran en el período con la ausencia de empresarios innovadores y colonial. Este proceso ha reforzado una sociedad aptos para la competencia de mercado, lo que con comportamientos clasistas, excluyentes, racis- debió ser compensado con una activa interven- tas y discriminadores. ción del Estado para generar las instituciones y el ambiente productivo propios del capitalismo desa- 4.1.2. El desmantelamiento del concepto rrollado, mediante políticas de industrialización, de desarrollo5 reforma agraria, infraestructura y modernización. El concepto de desarrollo evolucionó naturalmen- La industrialización en los países del Sur no era un te a partir de la definición más simple de creci- fin en sí mismo, sino el medio principal para miento, prevaleciente durante el fin de la Guerra captar una parte del fruto del progreso técnico y Fría y del auge de la síntesis neoclásica. Los inten- elevar progresivamente el nivel de vida de las tos impulsados en el Sur para replicar procesos poblaciones (Prebisch, 1996). industriales similares a los del Norte tenían como objetivo el desarrollo económico, concebido como La desarticulación del concepto de desarrollo se la aceleración de la tasa anual de crecimiento del produjo a partir de los programas de ajuste estructu- PIB, bajo el supuesto de que los recursos naturales ral, que empezaron a aplicarse a inicios de los años eran prácticamente ilimitados y la capacidad de ochenta. Su objetivo consistía en «gestionar la cri- carga y asimilación planetaria eran infinitas. sis» del capitalismo mundial, iniciada con el reca- lentamiento de la economía norteamericana al Una de las propuestas de desarrollo más acabadas financiar la guerra de Vietnam y con el incremento de esa época fue la formulada por la Comisión de los precios internacionales del petróleo estable- Económica para América Latina y el Caribe cido por la Organización de Países Exportadores de (CEPAL), que se cristalizó en la estrategia para la Petróleo (OPEP) en 1973. Esta desarticulación se Industrialización por Sustitución de Importaciones profundizó en los años noventa, cuando el concep- (ISI). Esta estrategia señalaba que, en un país en to de desarrollo fue suplantado por los programas y proceso de desarrollo, la industrialización, además políticas de estabilización y ajuste estructural. de absorber el crecimiento poblacional y la oferta de trabajo de otras ramas de actividad, proporcio- El desmantelamiento de la idea de desarrollo y la na los bienes manufacturados que no podía obte- postergación de cualquier discusión sobre los pro- ner en el exterior debido a su limitada capacidad blemas distributivos en beneficio de la estabiliza- de importación (UN-ECLA, 1970). ción y el ajuste estructurales se comprenden desde el largo plazo. Es necesario diferenciar los distintos Esta realidad se inscribía en lo que los estructura- momentos históricos atravesados por el capitalis- listas denominaron el problema de la insuficiencia mo: luego de la convulsionada primera mitad del dinámica, es decir, un extraordinario crecimiento siglo XX, este tuvo una época de prosperidad ini- de la población junto a factores que limitan la gualada entre 1945 y 1975 y, a partir de entonces, acumulación de capital. Además, el capitalismo una fase de crisis. en el Sur tenía una posición específica en el «sis- tema global», en el que predominaban términos En las décadas finales del siglo pasado, el Fondo de intercambio adversos para las materias primas, Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial así como una estructura social y una distribución (BM) alcanzaron una influencia determinante en la 5 Este apartado del texto está basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falconí y Oleas (2004). 52
- 53. discusión sobre el desarrollo y –lo que es más tras- Estado debía ser reducido a su mínima expresión cendente– en la subordinación de este a los progra- para entregar la solución de los grandes problemas al mas y políticas de estabilización y ajuste estructural. mercado. Todo esto se sintetizó en un conciso acuer- Estos programas fueron considerados indispensables do, el denominado Consenso de Washington. Por antes de relanzar el crecimiento en países afectados esos años, la «década perdida» de los ochenta, tam- por persistentes desequilibrios macroeconómicos. bién la CEPAL cambió su percepción del problema, Las urgencias de corto plazo de las balanzas de abandonó su modelo original y aceptó, de modo en pagos justificaron la imposición de políticas cuyos extremo simple, la necesidad de la apertura para resultados, se argumentó, se verían en el largo reactivar el desarrollo de la región (CEPAL, 1990). plazo como una sostenida tendencia de crecimien- to capaz de soportar posteriores reformas sociales e El Consenso de Washington ha sido implícita- impedir nuevas dificultades de pagos internacio- mente asumido por economistas ortodoxos del nales. La atención se enfocó en la evolución de la Norte y del Sur y por el BM, el FMI y la inflación. Controlarla, se supuso, era prueba evi- Organización Mundial de Comercio (OMC). Los dente de la estabilidad macroeconómica previa a programas concebidos por tales instituciones enfa- un nuevo impulso del crecimiento. tizaban en la necesidad del crecimiento económico. Este enfoque guardaba estrecha relación con la tesis Esta tendencia habría sido una suerte de contra- neoclásica que sostiene que, antes de distribuir rrevolución neoclásica frente a la teoría del desa- cualquier riqueza adicional generada en una socie- 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO rrollo, pues, durante la década de los ochenta, esta dad, es necesario producirla y que, en una fase pos- corriente declaró el fracaso de los modelos ante- terior, el mercado, entendido como el mecanismo riores con el argumento de que los excesos de la óptimo de asignación de riqueza, haría el resto.6 intervención estatal serían peores que las deficien- cias de los mercados. La consecuencia fue reducir Sin embargo, aunque el crecimiento es preferible la intervención estatal y liberalizar la economía al estancamiento y constituye la base para disponer (Falconí y León, 2003). de los recursos necesarios para alcanzar una mejor calidad de vida, es claro que la posibilidad de contar En este contexto, las propuestas de política de la con ingresos adicionales no garantiza que estos se CEPAL ya habían caído en desuso en toda transformen en desarrollo humano. El patrón de América Latina e incluso en el Ecuador, donde se crecimiento tiene tanta importancia como su tasa trató de instaurar una tardía versión de la ISI, de evolución, y puede ocurrir que ciertos tipos de soportada en los abundantes recursos petroleros de crecimiento obstaculicen el desarrollo, agudicen la segunda mitad de la década de los setenta y en los niveles de pobreza y empeoren los impactos un agresivo endeudamiento externo. sobre el medioambiente; es decir, la «destrucción creadora», de la que ya habló Schumpeter (1950) Sin una auténtica evaluación de los resultados obte- cuando estudió la dinámica de los cambios estruc- nidos, el debate teórico sobre el desarrollo estigma- turales de los sectores de la economía. tizó la ISI. La gestión de la crisis del capitalismo tuvo una salida ideológica en la década de los La nueva fase de gestión de la crisis del capita- ochenta con la emergencia del neoliberalismo: el lismo ni siquiera ha logrado mantener tasas de 6 El Consenso de Washington (que surgiera de una conferencia realizada por el Institute for International Economy, en esa ciudad, en 1989) puede resumirse en los siguientes puntos: disciplina fiscal, expresada como un déficit presupuesta- rio lo suficientemente reducido como para no tener que financiarlo recurriendo al impuesto inflación; prioridad del gasto público en áreas capaces de generar altos rendimientos económicos y mejorar la distribución del ingreso (atención primaria de salud, educación básica e infraestructura); reforma tributaria, mediante la ampliación de su base y el recor- te de tasas impositivas marginales; liberalización financiera para lograr tasas de interés determinadas por el mercado; tipos de cambio único y competitivos para lograr el crecimiento acelerado de las exportaciones; liberalización del comercio mediante la sustitución de restricciones cuantitativas por aranceles, que deberían reducirse progresivamente hasta alcanzar niveles mínimos uniformes de entre 10% y 20%; inversión extranjera directa, alentada por la supresión de barreras a la entrada de empresas foráneas; privatización de las empresas estatales; desreglamentación para facilitar la participación de nuevas empresas y ampliar la competencia, y garantía de los derechos de propiedad a bajo costo, para hacerlos accesibles a todos los sectores sociales, incluso el informal (Achion y Williamson 1998). 53
- 54. crecimiento similares a las de la época previa. La lado su relación con un sistema social y económi- brecha en el ingreso per cápita entre las poblaciones co específico –en este caso, el capitalismo en sus más pobres y más ricas del mundo, y entre el Norte formas central o periférica– pierde la capacidad y el Sur, se ha incrementado continuamente desde de proponer soluciones apropiadas a los problemas la década de los setenta. Muchos países empobreci- de la sociedad de la cual ha surgido y se torna dos del Sur muestran declinación económica o un socialmente irrelevante, como sucedió con la crecimiento más lento que el de las naciones indus- escolástica durante el Medioevo. trializadas. La desigualdad del ingreso está agraván- dose en todas las regiones. En el Sur, los conflictos La carencia de una visión unificadora, en este violentos, el hambre, las epidemias y los gobiernos estadio de desarrollo del capitalismo, afecta por autocráticos siguen siendo comunes. Mientras en los igual a todas las ramas de la economía, en especial países del Norte se incrementan las áreas forestales, a las que se encuentran en la frontera con otras en las regiones pobres del mundo, las tasas de defo- disciplinas, como la economía del medioambien- restación y extinción son considerablemente altas te, pero también a la economía del desarrollo. La (Muradian y Martínez-Alier, 2001). aplicación de políticas estabilizadoras y de ajuste estructural, prevalecientes a partir del Consenso Las crisis económicas recurrentes han afectado a de Washington, ha sido el resultado de la imposi- México, Brasil, Argentina, Turquía, Indonesia, ción de los organismos internacionales, más que Corea, Malasia, Filipinas, Tailandia y Ecuador. del análisis teórico y de la convicción política de Bolivia, que en la década de los ochenta incurrió en las mayorías en las sociedades afectadas. un draconiano programa de ajuste ideado por el pensamiento dominante, cayó nuevamente en una A la hora de evaluar los resultados reales, es fácil profunda crisis social y política. Destacados persona- concluir que la «visión de mercado» –eufemismo jes del stablishment han advertido, incluso, sobre la que ha justificado el desmantelamiento de las ins- persistente inequidad en la distribución del ingreso tituciones sociales consideradas importantes en a nivel global, generada por las reformas económicas los modelos anteriores– sólo ha servido para agu- de las dos últimas décadas (Stiglitz, 2002). dizar las contradicciones sociales, extender la pobreza en los dos hemisferios, exacerbar la explo- 4.1.3. Neoliberalismo y crisis del tación de los recursos naturales e infringir daños pensamiento económico7 acumulativos, tal vez irreversibles, a la biosfera. El El pensamiento económico se encuentra en crisis rumbo hacia una nueva agenda de desarrollo cuando es manifiesta la incapacidad de un determi- comienza por modificar la naturaleza y el estatus nado paradigma para solucionar problemas globa- del análisis económico, y por reconocer la necesi- les. Tal es el caso de la corriente económica que ha dad de otorgar mayor legitimidad a la organización dominado el pensamiento sobre el desarrollo en las de la sociedad civil y a las formas en las que aque- tres últimas décadas: el neoliberalismo. La política lla expresa su soberanía democrática: el hasta de la estabilización que ha propuesto obstinada- ahora vilipendiado sector público, esquilmado mente no ha solucionado los problemas seculares moral y materialmente con el argumento de redu- de las economías. El modelo empleado por la teoría cir el tamaño del Estado. ortodoxa planteó medidas que fracasaron en el logro de los objetivos planteados, esto es, equilibrar En cuanto conocimiento factual, entonces, la eco- las variables macroeconómicas fundamentales, pri- nomía se enfrenta a un desafío que requiere, en mero, para relanzar el crecimiento después. primer lugar, asumir una dosis de humildad: debe reconocer su estrecha relación con ramas del La senda de desarrollo formulada se orientó, en conocimiento en las cuales las regularidades del efecto, desde el puro análisis económico. Olvidó comportamiento de los agentes sociales son menos la visión preanalítica que confiere sentido y «tras- constantes, como la política, la antropología, la cendencia social» a cualquier teoría y propuesta sociología y la psicología. Y, al mismo tiempo, de desarrollo. Un cuerpo analítico que deja de debe aceptar que su pretendida cientificidad se 7 Este apartado del texto está basado, en lo fundamental, en el trabajo de Falconí y Oleas (2004). 54
- 55. encuentra en un estadio infantil frente a otros problemas del desarrollo. Buscar la salida del neo- conocimientos mucho más desarrollados, pero liberalismo exige, en efecto, hacer un uso multi- imprescindibles a la hora de enfrentar los nuevos disciplinario del conocimiento existente para dar desafíos sociales. cuenta de las formas específicas que aquel para- digma en el país. Si no pierde de vista sus orígenes históricos, la economía fácilmente se reconocerá como instru- Comprender las características específicas de las mento de lo social y de lo político, a menos que políticas económicas y sociales del Ecuador de las decida continuar como voz autojustificativa de un últimas cuatro décadas permitirá determinar los capitalismo injusto y voraz, parapetada tras la apa- puntos de transformación que demanda la cons- rente condición inexpugnable de la corriente trucción de un nuevo modelo de desarrollo nacio- principal. No existe, así, un orden apolítico prego- nal y prefigurar los principales lineamientos de nado por la «economía de mercado», desde el cual una nueva agenda de políticas públicas, que colo- esta disciplina trata de postularse como líder del que las bases para un porvenir justo y democrático conocimiento social. del país. A ello se dedican las páginas que siguen. El incremento de la incertidumbre y la magnitud de 4.1.4. Desarrollismo, ajuste estructural y la disputa por los valores fundamentales que guia- dolarización en el Ecuador8 rán las elecciones públicas del país, la región y otras En el curso de las últimas cuatro décadas, en el 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO naciones del Sur han llegado a un punto lo sufi- Ecuador se transitó desde un modo de desarrollo cientemente crítico como para que sea indispensa- centrado en una fuerte coordinación e interven- ble comenzar a debatir la necesidad de una mirada ción estatal en la economía hacia un esquema de más articulada de las diferentes ciencias y de su crecimiento en el que las capacidades de regula- posible aporte a la recuperación de un enfoque más ción, (re)distribución y planificación del Estado amplio y complejo del desarrollo e, incluso, a la han sido ampliamente desmanteladas para dar construcción de un nuevo paradigma de desarrollo. paso, supuestamente, a la apertura y liberalización del mercado. Se habla, entonces, del tránsito entre La estrategia de resolución de los problemas con- un modelo desarrollista, implementado con nitidez temporáneos requiere, en este sentido, orquestar entre las décadas de los sesenta y setenta del siglo las ciencias, poner a hablar a las diferentes disci- pasado, y de una agenda de reformas estructurales plinas académicas, de manera que sea posible implementada desde mediados de los ochenta. enfrentar con eficiencia los niveles prevalecientes de incertidumbre y maximizar las probabilidades Pero el caso ecuatoriano es particular. En medio del de éxito de las futuras apuestas de decisión. proceso de ajuste estructural y de un programa de modernización y recorte estatal plenamente acep- Abandonar una visión estrecha de la economía tado por la ortodoxia dominante (al punto de faci- exige, entonces, reconocer que –contrariamente a litar una renegociación de su deuda externa con el las ilusorias autoproclamas de neutralidad política Plan Brady), su economía cayó en la más profunda y valorativa que profesó el neoliberalismo– la crisis económica de su historia (1998-1999). Dicha comprensión de la realidad social está atravesada crisis tuvo la expresión más visible en la masiva por valores, ideas y principios que inciden en las expulsión de los trabajadores nacionales hacia los opciones de política pública que pueden tomarse mercados laborales del Primer Mundo, luego de la en un momento histórico determinado. quiebra del sistema bancario y del decreto de dola- rización. El Ecuador perdió su soberanía monetaria Dichas opciones deben buscarse a partir de un y, con ella, uno de los principales instrumentos de sólido conocimiento de los procesos globales, política económica para ganar competitividad en nacionales y locales que han causado los actuales un contexto de apertura comercial. 8 El presente apartado está basado, en lo fundamental, en los trabajos de Andrade (2005), Ramírez F. y Ramírez J. (2005), Ramírez F. y Rivera (2005), y Falconí y Oleas (2004). 55
- 56. Los cambios en los modos de vinculación entre el monía política de los proyectos conservador y Estado y el mercado alteraron ampliamente la liberal, dominados por las élites serrana y coste- agenda de política económica del país y modifica- ña, respectivamente, y la integración en la socie- ron, al mismo tiempo, la configuración de los acto- dad política de lo que algunos han denominado res y grupos sociales, que se beneficiaron o el «subproletariado urbano» (Cueva, 1989) o, perjudicaron con los efectos de tal agenda. No obs- simplemente, «una política de masas» (De la tante, ha existido también una cierta regularidad y Torre, 1998).9 continuidad en la «matriz de poder social» (Offe, 1988), que ha permitido a los tradicionales grupos El nuevo régimen de acumulación se centraba en de poder económico mantener amplios márgenes la acción de un Estado desarrollista, que planifica- de influencia en la determinación de un conjunto ba e intervenía en sectores estratégicos de la eco- de políticas públicas favorables a sus particulares nomía nacional. La orientación antioligárquica intereses. Sea en el «momento desarrollista» o en del proceso se evidenciaba en el intento de alterar el «momento neoliberal», determinadas élites eco- la estructura de poder de los terratenientes serra- nómicas lograron un alto grado de eficiencia a la nos, por medio de la reforma agraria y de contra- hora de adaptarse y beneficiarse de las transforma- pesar la influencia de estos y de la oligarquía ciones del régimen económico nacional. agroexportadora costeña en el manejo del Estado, a través de políticas de industrialización, que bus- La comprensión de los avatares y cambios de los caban generar una burguesía moderna. procesos socioeconómicos del país debe estar atravesada por el análisis de las relaciones de La industrialización era vista como el principal poder, que han permitido que ciertos grupos y sec- medio para romper la dependencia y el desigual tores sociales, y no otros, hayan sido capaces de intercambio con el mercado internacional. La posicionarse y sacar ventaja de los variables ren- estrategia de industrialización por sustitución de dimientos de la economía nacional a lo largo de importaciones desembocó progresivamente en un las últimas décadas. pacto implícito de modernización social comparti- do por empresarios, trabajadores y políticos: «... en a. Los límites del desarrollismo ecuatoriano rigor, llegó a constituir la primera política de Estado En los años sesenta del siglo pasado, por primera de la historia republicana» (Mancero, 1999: 327). vez en la historia del Ecuador, se visualizó un modelo de acumulación alternativo a la economía Esta espiral de transformaciones estuvo protagoni- terrateniente y agroexportadora, dominante en el zada por sectores medios, nuevos profesionales e país desde fines del siglo XIX. El proceso debilitó intelectuales, quienes empujaron la tecnificación parcialmente las bases de poder de los principales en la gestión estatal y el fortalecimiento de los ins- sectores oligárquicos de la Sierra y de la Costa. trumentos de planificación pública. Tal visión se articularía después con la línea nacionalista de los Dos elementos habían presagiado tal transforma- militares reformistas. Los gobiernos militares de ción. En primer lugar, entre 1948 y 1952, en el 1963-1966 y 1972-1976 dieron, sin embargo, gobierno liberal de Galo Plaza, se dieron los pri- mayor énfasis a la reforma social y a las políticas de meros pasos del desarrollismo ecuatoriano con la industrialización nacional. configuración de las bases de un Estado moderno, encaminado a una acción más directa para la Aunque las políticas reformistas no tuvieron plenos integración social y la planificación del desarro- efectos redistributivos e incluso incubaron proce- llo nacional. En segundo lugar, la irrupción del sos de marginalidad y exclusión social, para velasquismo, como movimiento político, eviden- mediados de los sesenta del siglo pasado, se habían ció la imposibilidad de continuar la fácil hege- consolidado en el Ecuador las bases de un modelo 9 José María Velasco Ibarra fue presidente del país en cinco ocasiones (no todas por la vía electoral). El velasquismo ha sido calificado como un movimiento populista, cuya duración se extendió desde la década de los treinta hasta los pri- meros años de los sesenta, apuntalado por la figura omnímoda del líder, de sus vínculos con la creciente capa de «nue- vos» actores sociales excluidos (sobre todo, sectores urbano-marginales) y de sus cambiantes vínculos con liberales, conservadores y socialistas (Cueva, 1989). 56
- 57. capitalista de desarrollo con la participación Revolucionario de 1973-1976 y el Triunvirato directa del Estado. Militar de 1976-1979. Pero las incipientes tendencias modernizantes de Las tímidas iniciativas distributivas adoptadas por la economía y la sociedad no encontraron corres- el Gobierno Nacionalista y Revolucionario –refor- pondencia en la política. Si bien el Estado reem- ma agraria, especialmente, pero también incre- plazó en algo los mecanismos oligárquicos de mentos salariales y subsidios al consumo manejo político, la plena democratización de la alimenticio urbano– contaron inicialmente con la política fue reducida porque el poder Ejecutivo oposición de los terratenientes, industriales y agro- reforzó sus vínculos autoritarios con la sociedad, y exportadores. Pero luego dieron origen a complejos los tradicionales grupos de poder conservaron procesos de negociación, que, finalmente, permi- espacios de maniobra para dirigir el proceso de tieron a los terratenientes captar «el grueso de los modernización. fondos estatales destinados al desarrollo agrícola» (North, 1985; Chiriboga, 1985; Cosse, 1980). A diferencia de lo que ocurrió en países como Igual sucedió con los créditos generosamente pro- Argentina, Brasil y México, en Ecuador, el modelo vistos por el Estado para equipamiento industrial e de crecimiento económico basado en la ISI, junto importación de insumos (Conaghan, 1984: 81). con un rol activo del Estado en la regulación de la Los abundantes recursos que el Estado dirigió hacia economía y, especialmente, en la distribución de la la clase dominante fueron obtenidos de la exporta- 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO riqueza, no logró consolidarse plenamente. Por el ción de petróleo en condiciones de alto precio en contrario, y a pesar de los esfuerzos, no es erróneo el mercado internacional. afirmar que el ciclo desarrollista ecuatoriano pre- servó globalmente el modelo de crecimiento eco- Las políticas de industrialización y el manejo nómico sustentado en exportaciones primarias macroeconómico de los gobiernos militares de los (primero agrícolas y luego minerales). setenta afirmaron, a la vez, el patrón de industriali- zación capital intensiva, formada por la asociación ¿Qué tipo de relaciones de poder impidieron que entre grupos económicos ecuatorianos y empresas el Estado, aun cuando desde 1925 aumentó su transnacionales. La industrialización capital inten- capacidad de regular la economía, adquiera la sufi- siva erosionó la capacidad de contestación de la ciente independencia de los sectores dominantes clase obrera –al bloquear la formación del tipo de tradicionales (sobre todo de la oligarquía agrícola) coalición política que, en otros países, llevó al para adoptar políticas públicas que favorecieran círculo virtuoso de integración social y crecimien- un crecimiento económico sostenido e inclusivo, to del mercado doméstico– e incrementó la densi- basado en el mercado interno? dad de los vínculos entre facciones de la oligarquía tradicional y empresas transnacionales, así como la Si el desarrollismo ecuatoriano no consiguió res- dependencia de los intereses industriales de los sec- quebrajar decididamente la constelación de rela- tores financieros (Conaghan, 1984). Finalmente, ciones de poder, emergente con el primer ciclo de impidió a un importante segmento de la población auge de las agroexportaciones (cacao), se debió a ecuatoriana transformar sus necesidades en deman- los sólidos nexos entre el Estado y la clase terrate- das de mercado. niente. Se trataba de una coalición política que incluía, en una posición secundaria, a las emer- No debería sorprender, entonces, que el experimen- gentes burguesía y clase media «dependiente», to industrializador-reformista de los setenta haya asentadas en las zonas urbanas, y excluía, tanto culminado en el tipo de situación que Lefevber política como económicamente, a los sectores (1985: 25) describía a mediados de los ochenta: populares, que en ese momento de la historia ecuatoriana y hasta fines de la década de los seten- «[...] los programas estatales destinados a ta, eran predominantemente rurales. incentivar la industrialización pueden haber sido o no exitosos en incrementar la El experimento reformista de los setenta del siglo tasa de formación de capital y el aumento pasado fue impulsado en dos tiempos por dos de la producción industrial... pero donde sí gobiernos militares: el Gobierno Nacionalista y fallaron claramente fue en la creación de 57
- 58. empleo dentro de los sectores de mayor tuvieron amplios márgenes de influencia en la pri- productividad […] El crecimiento del mera oleada de medidas de ajuste estructural, para empleo urbano ocurrió en los sectores de luego pasar a un segundo momento, que registró, a baja productividad, incluyendo actividades la vez, mayores niveles de resistencia social y pugna como la construcción, que tradicionalmen- entre élites. te contrata trabajadores emigrantes tempo- rales […]. En el sector agroexportador, una Se pueden distinguir dos períodos en el ajuste ecua- gran parte del excedente generado ha sido toriano: uno «fácil», desde 1984 hasta el fin del apropiado por las compañías ligadas al segundo lustro de los noventa del siglo pasado; y uno comercio internacional, que no han «difícil», cuyos prolegómenos se ubicarían en el demostrado interés en reinvertir esos exce- 2005 (con la caída del gobierno de Lucio Gutiérrez). dentes, o destinarlos al incremento de la En el primer período, y gracias al control del Estado, productividad […]; los campesinos son los los sectores dominantes lograron triunfos esenciales últimos en beneficiarse de las facilidades para su reproducción económica; entre otros, libera- otorgadas por el Estado para el desarrollo lizar el tipo de cambio y las tasas de interés y, lo más del sector agrícola» (Lefevber, 1985: 25). importante, desregular parcialmente el mercado laboral y el sistema financiero. En suma, en Ecuador, el crecimiento económico guiado por el Estado renovó la dependencia de la La fase difícil implicó mayores niveles de conflic- clase dominante de las exportaciones primarias. Y, to y turbulencia política entre las élites dominan- más importante, afirmó la herencia institucional tes, en relación con la orientación de los procesos de continuidad entre los intereses de la burguesía de reforma estatal. Pero, sobre todo, una más clara exportadora-industrial-comercial-financiera y el dinámica de resistencia social, liderada por el Estado. Fue sobre esta herencia que los sectores movimiento indígena en contra de las políticas dominantes ecuatorianos enfrentaron un nuevo neoliberales, especialmente la privatización de las reordenamiento del crecimiento por exportacio- empresas públicas en el sector energético y la nes, luego de que el boom petrolero llegara a su fin seguridad social. Aun así, esta agenda continuó con la caída internacional de los precios del petró- como el principal referente de la política econó- leo y la crisis de la deuda de los años ochenta. mica del Ecuador, en medio de una intensa crisis institucional y política que puso a la democracia al Con el inicio del largo y tortuoso ajuste estructu- borde del colapso en varias ocasiones. ral de la economía ecuatoriana, inmediatamente después de la crisis de la deuda de 1982, los sec- Diversos analistas ya habían presagiado que las tores dominantes tenían que confrontarse con políticas de ajuste serían difíciles de aplicar y una herencia institucional que resultaba, más constituirían en sí mismas factores de desestabili- que nada, del intento fallido de construcción de zación social, puesto que no habían contemplado Estado que tuvo lugar entre 1948 y 1981 aspectos distributivos ni considerado las condicio- (Montúfar, 2002). Adicionalmente, y debido a nes reales del juego democrático (Páez, 2000). En las características particulares de la limitada efecto, las dificultades del segundo momento del industrialización ecuatoriana, los capitalistas ajuste neoliberal tuvieron que ver con el hecho de ecuatorianos debían establecer un nuevo tipo de que la renovación del crecimiento por exportacio- relación con el Estado, que ha sido y sigue sien- nes fue inestable e insuficiente para enfrentar el do el actor económico fundamental, gracias a su crecimiento de la pobreza en el país. control sobre el petróleo, el principal producto de exportación. Todo ello dio paso a un difícil y prolongado con- texto de debilidad del sistema político, inestabili- b. El neoliberalismo «criollo» dad institucional y crisis socioeconómica, que Con la crisis de la deuda, se abrió en el Ecuador el fracturó a la sociedad e impidió la producción de proceso de reforma económica bajo la égida de las orientaciones compartidas sobre la gestación de políticas neoliberales. La gestión política que sus- un ordenamiento económico que integre y garan- tentó la agenda reformista reposó en una estructura tice mínimos niveles de vida a la gran mayoría de de poder en que los principales grupos económicos la población. 58
- 59. c. El ciclo fácil de las reformas tica, como fuerzas especiales y grupos paramilitares, Con la llegada al poder de una coalición política que atropellaron los derechos humanos como nunca de corte empresarial (1984), la reactivación eco- antes en la historia republicana empleando toda nómica fue colocada como objetivo central del clase de medios de contención para los opositores. país. Los ejes de su propuesta fueron la apertura al mercado externo, la liberalización económica y la El triunfo de la socialdemocracia ecuatoriana en desregulación de la economía y las finanzas. La 1988 representó, sobre todo, el mayoritario rechazo incompleta prioridad industrializadora de los años a la gestión política del régimen anterior. La setenta fue sustituida por un énfasis en las expor- Izquierda Democrática asumió el poder en excepcio- taciones, mientras que las políticas de estabiliza- nales condiciones políticas: mayoría en el Congreso ción monetaria empezaron a desmontar la Nacional y buenas relaciones con los otros poderes planificación centralizada. del Estado. El gobierno marcó diferencias con su antecesor en el intento de recobrar la instituciona- La paradoja central del período se tradujo, no obs- lidad democrática debilitada. La negociación con la tante, en la imposibilidad de quebrar el interven- guerrilla, una acción más abierta frente a las organi- cionismo del Estado. La reducción de la zaciones sindicales, iniciativas como el Plan interferencia estatal fue selectiva y reforzó, una Nacional de Alfabetización y una política interna- vez más, el subsidio a los sectores empresariales y cional multilateral fueron los signos del cambio rela- productivos ligados a las exportaciones. tivo. De todos modos, eso fue insuficiente para 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO revertir la tendencia hacia la crisis y construir un Así, a pesar de una retórica antiestatal, desde la frente político en torno a un programa nacional. segunda mitad de la década de los ochenta del siglo pasado, se reestablecieron tarifas y aranceles La ortodoxa gestión de la crisis fiscal condujo al para ciertos productos importados, se volvió al gobierno a insistir en una política económica de control de precios para productos que habían sido ajuste, esta vez, bajo un esquema gradualista. El desregulados, y se reintrodujeron controles al mer- Plan contemplaba minidevaluaciones permanen- cado de cambios. El incremento del gasto público tes y macrodevaluaciones ocasionales, mayor libe- se financió mediante crédito externo y préstamos ralización de las tasas de interés y progresiva del Banco Central del Ecuador al Gobierno. Tales eliminación de créditos preferenciales, reajustes medidas tuvieron un impacto negativo en las tasas mensuales de los precios de combustibles, elimina- de inflación, que bordearon el 100% anual al fina- ción de los subsidios y limitados incrementos sala- lizar esa década (CORDES, 1999). riales (Báez, 1995). Desde la perspectiva jurídica, se dio paso, además, a reformas que apuntalaban la El neoliberalismo, gestado por la «nueva derecha» agenda neoliberal: Ley de Régimen Tributario, ecuatoriana, surgió bajo la égida de la acción esta- Ley de Reforma Arancelaria, Ley de Operación de tal, pero articulada, esta vez, a una agenda empresa- la Maquila, Ley de Flexibilización Laboral, entre rial. Tal proyecto suponía poca diferenciación entre las más importantes. lo estatal, lo económico y lo social. La desregula- ción de los mercados era parcial y selectiva, lo que En este marco, el régimen tuvo pocos logros en tér- dejaba ver la decidida intervención de agentes pri- minos de estabilidad económica. La difícil situación vados específicos en la generación de las políticas fiscal, acelerada a causa de la reprogramación de la económicas. Se evidenció así un proceso de «esta- deuda negociada por el gobierno anterior, y el efec- tización del neoliberalismo» (Montúfar, 2000). to especulativo del esquema gradualista limitaron la capacidad del Estado para responder a las demandas La propuesta que trató de desarrollar el régimen, en acumuladas durante casi una década de una pobla- el marco de un acuerdo entre el Partido Social ción de menguado poder adquisitivo. De hecho, Cristiano, políticos de la derecha tradicional, caci- entre 1988 y 1992, la inflación promedio fue de ques locales y nuevos cuadros de tecnócratas, estuvo 50% y, hacia 1992, superó el 60% (Barrera, 2001). caracterizada, además, por la constitución de un estilo de gestión personalista, anti institucional y de Las políticas de ajuste ejecutadas entre 1982 y permanente pugna entre los principales poderes del 1990 han sido calificadas como un «tortuoso Estado. Proliferaron mecanismos de violencia polí- camino» hacia la estabilidad económica, dado un 59
- 60. patrón de reformas en el cual, con frecuencia, los inflacionaria, en la recuperación de reservas cambios se realizaron exitosamente, pero, de monetarias internacionales y en la reducción de la forma simultánea, fueron alterados o eliminados volatilidad cambiaria. El tipo de cambio que, tras en respuesta a una variedad de presiones políticas una devaluación desproporcionada, se determinó y económicas y, en ciertos casos, debido a choques en una tasa fija, debía operar como ancla de la externos o catástrofes naturales. Mientras ciertas inflación, para cumplir la disciplina fiscal. Se esta- élites iniciaban cambios, otros grupos de presión y bleció en 2000 sucres por dólar. El mecanismo fue fuertes sectores económicos, partidos políticos y, similar al empleado en México. La convertibilidad en menor medida, las protestas populares busca- argentina (2001) también puede ser vista como un ban deshacerlos (Thoumi y Grindle, 1992). caso de ancla nominal. Los difíciles problemas de instrumentación y sos- No es mera coincidencia semántica que este pro- tenibilidad de las políticas de ajuste de la década grama se haya denominado Plan Macroeconómico de los ochenta del siglo pasado se agudizaron en la de Estabilización (Banco Central del Ecuador, década siguiente. Aun así, gracias al dominio de 1992). Era evidente que no se trataba de un régi- las instituciones de Bretton Woods –y con el sus- men reactivador o distributivo. Problemas tento del Consenso de Washington–, durante la estructurales, como la (re)distribución del ingre- última década del siglo XX, se profundizaron el so, jamás se consideraron en la agenda pública y, ajuste y la estabilización como objetivos priorita- si experimentaron algún efecto positivo, fue más rios de la reactivación económica. Como ya había bien como subproducto de la relativa estabilidad sucedido durante los años cuarenta y cincuenta, se de precios. destacó la importancia del crecimiento. Ahora estaba basado en el sector extractivo. La estabili- Luego del primer «paquete» de septiembre de zación macroeconómica devino en el factor clave, 1992, se expidieron nuevas normas sobre inver- y los diferentes programas de ajuste se validaron sión extranjera y sobre contratos de transferencia con el argumento de que era necesario «poner la de tecnología, marcas, patentes y regalías. La zona casa en orden». de libre comercio con Colombia y Bolivia se amplió a Venezuela. Se inició la modernización y Durante el intento más coherente de avanzar en la apertura del sistema financiero; se expidió la Ley agenda de reformas estructurales, entre 1992 y de Mercado de Valores y se crearon las unidades 1995, se aplicó un programa de estabilización que de valor constante para impulsar el ahorro a largo trató de romper las expectativas inflacionarias, plazo; se promulgó la Ley de Modernización del eliminar el déficit fiscal, atraer inversión extranje- Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios ra y reducir el tamaño del Estado. Tal agenda Públicos por Iniciativa Privada y se inició el pro- hacía parte de la carta de intención negociada con ceso de desinversión en la Corporación Financiera el FMI para dar paso a la renegociación de la Nacional, Banco del Estado, Banco Nacional de deuda externa ecuatoriana, que ascendía a cerca Fomento y Banco Ecuatoriano de la Vivienda. de 14.000 millones de dólares. También se reformó la Ley de Hidrocarburos. Al inicio de este lapso, se decidió salir de la OPEP, Mientras la crisis mexicana y el «efecto tequila» liberalizar la venta de divisas de los exportadores y esparcían sus consecuencias a lo largo de la promulgar una Ley de Modernización que impul- región y del globo, en 1994 se aprobó la Ley sara el proceso de privatización de las empresas General de Instituciones del Sistema Financiero, estatales. El gobierno hizo explícitos sus objetivos que liberalizó los negocios bancarios. La capaci- de colocar al país, definitivamente, en la senda de dad de control de la Superintendencia de la modernización neoliberal. Al mismo tiempo, Bancos fue abandonada al arbitrio de la asocia- limitó su margen de maniobra política y lesionó su ción bancaria privada, se formalizaron los «grupos legitimidad social. financieros» y se permitieron créditos vincula- dos hasta en 60% del patrimonio técnico de los El programa aplicado en esta etapa –el único que otorgantes. En años posteriores, las consecuen- se mantuvo durante dos ejercicios fiscales– se basó cias de tales medidas «desregulacionistas» serían en el ajuste presupuestario para romper la inercia fatales para el país. 60
- 61. Sin embargo, y a pesar de la afinidad ideológica estatales por un monto de 168 millones de dóla- con los partidos fuertes del Congreso Nacional, res (Nazmi, 2001). el gobierno nunca pudo organizar una sólida mayoría. Por el contrario, la negociación parla- La poca consistencia de los acuerdos políticos mentaria con el Partido Social Cristiano abrió el del gobierno dificultó la viabilidad de estos pro- camino para el desgaste del conjunto del sistema pósitos. La pugna entre los principales poderes político. La respuesta social también fue relevan- del Estado marcó entonces el tempo de las refor- te. La Confederación de Nacionalidades mas. El Partido Social Cristiano, del que prove- Indígenas del Ecuador (CONAIE) y los sindica- nían los principales cuadros del régimen que tos públicos promovieron intensas movilizacio- gobernaba, nunca sostuvo plenamente la agenda nes. La CONAIE articuló la protesta contra las económica del gobierno. Las disputas entre fac- medidas con una campaña de conmemoración de ciones se multiplicaron. La conflictividad políti- los 500 años de resistencia indígena y popular. ca del país no resultaba directamente ni de la protesta social ni de la presencia de partidos El peso adquirido por el movimiento indígena antirreforma. Era la disputa entre los grupos de reconfiguró las representaciones del campo poder económico en torno a las modalidades y popular. Frente a un ya débil sindicalismo, la beneficiarios de la reforma la que generaba CONAIE surgió vigorosa y con un proyecto mayor turbulencia. Buena parte de las privatiza- político. Las principales líneas de conflictividad ciones fijadas desde el Consejo Nacional de 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO con el gobierno aludían a la lucha por la garan- Modernización (CONAM), en áreas como tele- tía y extensión de la seguridad social, especial- comunicaciones o electricidad, no se concreta- mente para los campesinos, y al rechazo a las ron, precisamente, en medio de tales disputas. privatizaciones y al incremento de los costos de recursos estratégicos para la población –gas, En enero de 1995, el Ecuador se enfrentó al Perú gasolina y electricidad–. El enfrentamiento más en una guerra no declarada, que se prolongó por fuerte con el gobierno ocurrió en 1994, a propó- más de un mes. A pesar de los costos económicos, sito de la expedición de una ley agraria regresi- la conflictividad política se redujo drásticamen- va, que suponía, entre otros, un punto final al te, y el gobierno, que padecía una crisis de legiti- proceso de reforma ejecutado a medias desde los midad, vio reflotar su imagen. Este conflicto tuvo setenta. Las movilizaciones en la Sierra fueron un alto impacto en la economía nacional. Ese contundentes y forzaron a una negociación en la año se presentaba crítico debido a un nuevo y que participó el propio presidente de la más largo período de racionamientos de la ener- República con la mediación de la Iglesia gía eléctrica. El gobierno propuso un nuevo Católica. paquete de medidas económicas, que incluía la elevación de las tarifas de los servicios públicos, Los resultados de la política económica refleja- a fin de cerrar el déficit fiscal producto de la gue- ban que, hasta 1994, la inflación se había redu- rra. La tregua social bajo el lema de la unidad cido a 25,4%, los saldos fiscales tuvieron nacional duró poco: la declaratoria de una huel- superávit de 1,2 puntos del PIB y el país logró ga nacional fue inmediata. Se convocó, además, una fuerte posición externa, pues las reservas a la Primera Convención Nacional Unitaria de superaron los 1700 millones de dólares. Incluso Trabajadores, Indígenas, Campesinos y el crecimiento económico parecía recuperarse Estudiantes, con miras a articular una respuesta a (Araujo, 1999). En ese escenario, el régimen las medidas económicas adoptadas. buscó avanzar en algunas reformas estructurales pospuestas desde hacía tiempo. Se expidieron En medio de la intensificación de la protesta leyes para flexibilizar el mercado de valores, res- social, al finalizar 1995, el gobierno convocó a tringir el gasto público y facilitar la inversión un plebiscito. Si bien el Ejecutivo puso a consi- extranjera en el sector petrolero, por medio de la deración once preguntas, «el contenido básico desregulación de los precios de los combustibles. de la confrontación giró en torno a la reforma La estabilización económica estuvo acompaña- del sistema de seguridad social y a la desregula- da, además, por una sinuosa y parcial desinver- ción laboral en el sector público» (Ibarra, sión pública. Se privatizaron diez empresas 1996:19). A pesar de una fuerte campaña oficial 61
- 62. y del apoyo de los medios de comunicación, 58% de los pozos demoraban más de lo previsto, se de los votantes rechazó las reformas y provocó la adjudicaban contratos sin el concurso respectivo, derrota política de la agenda neoliberal. Al fraca- los trámites internos de Petroecuador demoraban so político en las urnas, se sumaron las denuncias meses, buena parte del personal renunció para de corrupción del cerebro económico del régimen, emplearse en las empresas privadas y no había quien, luego de un juicio político alimentado por capacitación. los conflictos entre las oligarquías nacionales, se fugó del país. De esta manera, el proyecto neocon- Todo esto, sumado a la inestabilidad gerencial, servador ecuatoriano perdió la mejor ocasión para colocó a Petroecuador en una situación de debi- cristalizar su proyecto de sociedad. lidad extrema de la que no se ha recuperado. A partir de entonces, las decisiones de inversión de Los resultados económicos de 1995 y 1996 refleja- la petrolera estatal pasaron a depender de los ron la recaída que experimentó el país. El PIB cre- requerimientos de corto plazo, impuestos por el ció apenas en tasas de 2% y 2,3% –en 1994 lo hizo Ministerio de Finanzas, y no de la necesidad de en 4,35%–, y el déficit fiscal aumentó de 1,1% a impulsar la extracción de petróleo, objetivo de 3%. La inflación subió a 25,5%, y las tasas de inte- largo plazo de segundo orden desde la visión del rés se mantuvieron en niveles elevados. La posi- ciclo político. En la segunda mitad de los noven- ción externa se mantuvo más estable, gracias a ta, las empresas transnacionales tomaron la cierto crecimiento y diversificación de las expor- delantera frente a la estatal petrolera. Así, taciones (Araujo, 1999). durante todo el ciclo neoliberal, los intereses nacionales se colocaron por detrás de una cons- El balance global del período refleja que, a pesar telación de intereses, locales y transnacionales, de una relativa convalecencia económica, los de tipo particular. partidos de gobierno experimentaron un estrepi- toso fracaso electoral, y el nivel de conflictivi- Aunque, en teoría, en la primera fase del ajuste dad social fue intenso. Tras el aparente consenso económico se debieron eliminar las distorsiones discursivo de «liberalizar–modernizar», el reor- de mercado, que proporcionaban señales inco- denamiento neoliberal dejaba ver intensas dis- rrectas para los inversionistas locales e interna- putas entre élites por el control del Estado. A cionales, esto, simplemente no sucedió. Al pesar de su discurso antiestatista, veían en él un menos no con la suficiente fuerza como para factor determinante para activar dinámicas producir el círculo virtuoso de crecimiento sos- específicas de acumulación (Barrera, 2001). tenido, esperado por la óptica neoliberal. Dicha conflictividad profundizó la ilegitimidad del sistema político y el deterioro de la institu- d. La fase difícil del neoliberalismo: de la cionalidad estatal, y condujo al fracaso relativo crisis financiera al ancla nominal extrema de las reformas. Entre 1997 y 2000, se sucedieron cinco gobiernos; dos presidentes fueron destituidos y huyeron del Las dificultades que enfrentó el proceso de esta- país para eludir juicios por corrupción. La crisis bilización tuvieron otro efecto perverso: política, la protesta social y los conflictos entre las Petroecuador fue hundido en el mayor desfinan- élites acarrearon la más profunda crisis socioeco- ciamiento de su historia. Una serie de débitos a nómica del país. Su desenlace fue una apresurada las cuentas de la empresa estatal, realizados por automutilación de la política monetaria, basada el Ministerio de Finanzas desde febrero de 1995, en la dolarización de la economía. más cuentas impagas por entrega de combustible a las Fuerzas Armadas y al Instituto Ecuatoriano El paso del populismo bucaramista por el gobier- de Electrificación (INECEL), dejaron ese año a no (1996-97), si bien puso en evidencia las difi- la estatal petrolera con un déficit de cerca de 70 cultades de los tradicionales grupos de poder para millones de dólares. asegurar su hegemonía, no implicó un efectivo distanciamiento de la agenda económica domi- En 1996, los campos petroleros amazónicos care- nante. Su plan de acción contempló un conjunto cieron de mantenimiento preventivo, de equipos bastante amplio de reformas económicas, cuyo y repuestos. Los trabajos de reacondicionamiento núcleo era el establecimiento de un sistema 62
- 63. monetario de convertibilidad inspirado en la políticos, en diciembre de 1998, el gobierno propuesta argentina. 10 Asimismo, el plan de garantizó ilimitadamente los depósitos en el siste- acción incluyó una serie de medidas que insistí- ma financiero.11 La flamante autonomía del Banco an en la supresión de subsidios fiscales y en la Central del Ecuador saltó en pedazos frente a los elevación de precios, así como un programa agre- intereses de los sectores bancarios ligados a la oli- sivo de privatizaciones, reformas a la seguridad garquía costeña. La emisión monetaria se desbocó, social y al sector petrolero. lo que no impidió la quiebra de la mitad de los bancos comerciales. En julio de 1999, se bloquea- A pesar de que esta agenda tranquilizaba los áni- ron los flujos internacionales de capital y, al final mos empresariales y de los organismos internacio- del año, el Producto Interno Bruto (PIB) había nales, abrió simultáneamente dos frentes de caído más de 7%. El escenario para implantar la disputa política. Por un lado, con los tradicionales dolarización estaba listo. grupos de poder económico, puesto que el agresi- vo plan de privatizaciones podía impactar directa- Desde 1999, se percibía que los dos problemas fun- mente en sus estrategias de acumulación, habida damentales de la coyuntura económica eran la fra- cuenta de que el gobierno se apoyaba en nuevos gilidad sistémica del sector financiero y la grupos económicos, ligados al comercio y margi- debilidad fiscal. Las autoridades económicas del nados del cerrado círculo de la tradicional oligar- gobierno no pusieron límites a la ayuda para los quía guayaquileña. Por el otro, con las bancos en problemas.12 Los desembolsos recibidos 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO organizaciones indígenas y sociales «antiajuste» por préstamos de liquidez y subordinados entre que se habían fortalecido en los últimos años. diciembre de 1998 y diciembre de 1999 superaron los 5000 millones de dólares (Villalva, 2002). En estas condiciones, el desgaste del régimen fue vertiginoso. Se manejaron de forma autoritaria las Para procesar el «salvataje bancario», desde el relaciones políticas con múltiples sectores, se trató Estado se creó la Agencia de Garantía de de debilitar las finanzas de grupos económicos cer- Depósitos (AGD), cuyo fin era administrar a los canos al Partido Social Cristiano, y no se puso bancos que quebraron por el uso indebido de los límites a la evidente corrupción de altos funciona- depósitos de la ciudadanía. Con la AGD emergió a rios, acusados, además, de ineficiencia en su ges- la luz pública un complejo engranaje de gestión tión. Todo ello aisló políticamente al régimen en bancaria «ilegal», sustentado en una política de menos de seis meses y desató una nueva ola de créditos, sin ningún tipo de respaldo financiero, a movilizaciones sociales que, en febrero de 1997, empresas pertenecientes a los mismos grupos eco- condujeron a la caída del gobierno. nómicos propietarios de las entidades bancarias, carteras vencidas y otros procedimientos de ges- Luego de esto, el ascenso al poder del gobierno tión reñidos con la ley. La laxitud de las normas y demócrata-cristiano estuvo signado por el conflic- la incapacidad y complicidad de las autoridades de to social y político y la debacle económica. El control financiero degeneraron en la extensión de fenómeno de El Niño, la irresponsabilidad de las la crisis a un número cada vez mayor de institucio- autoridades de control bancario, los efectos de la nes. En la práctica, la intervención estatal no pudo desregulación financiera, el desgobierno y la evitar la quiebra del sector y sirvió, más bien, para corrupción condujeron al país a una crisis sin pre- socializar las pérdidas privadas a través de impues- cedentes. Presionado por los principales partidos tos, inflación y pérdida de la moneda nacional. 10 Política monetaria que «vincula indisolublemente, mediante cambios legales, la oferta monetaria con la disponibilidad de las divisas en la reserva monetaria internacional, estableciendo la paridad correspondiente (por lo general uno a uno) entre la nueva moneda nacional y la moneda norteamericana; se establecería en conclusión, un sistema bimonetario en el país» (Romero, 1999). 11 En el Congreso Nacional, mientras tanto, el PSC –socio parlamentario de Mahuad– consiguió eliminar el derecho de la AGD para intervenir en los bienes y las empresas vinculadas a los banqueros e impidió que se otorgara la inmunidad a las autoridades de control para enjuiciar a los banqueros que hubieren violado la ley (Revista Vistazo No. 779, febrero de 2000). 12 En esta misma línea, se habían conducido los diferentes gobiernos desde inicios de la década de los noventa: en 1996, por ejemplo, se gastaron miles de millones de sucres para tratar de salvar al Banco Continental, cuyos propietarios vola- ron al exilio en Miami (Ecuador DEBATE, No. 47, agosto de 1999). 63
- 64. En marzo de 1999, la crisis llegó a su punto máxi- pasivos y más de 70% del patrimonio del sistema mo: se decretó un feriado bancario y el congela- financiero. (Acosta, 2000: 14; Banco Central del miento de los depósitos de los ahorristas. El Banco Ecuador, 2002: 43). Central, por su parte, continuó su política de intensa emisión monetaria para evitar el desmoro- De esta manera, si la década de 1980 fue caracte- namiento del sistema financiero. El aparato esta- rizada como «perdida» para casi toda América tal se constituyó, así, en el eje de la recuperación Latina, para Ecuador, la de 1990 arroja datos con de los sectores financieros quebrados. el mismo balance desolador. El promedio de la tasa de crecimiento anual per cápita fue nulo para toda El gobierno asumió que la reducción generalizada la década. La enorme vulnerabilidad del país y el del ritmo de actividad, la paralización de la inver- debilitamiento de su capacidad productiva se sión, el cierre total o parcial de empresas y el cre- constatan al ver que «la producción económica cimiento del desempleo podían ser manejados por habitante, en 1999, cayó a niveles semejantes como males menores.13 Una vez más, se priorizó la a los de hace 23 años» (SIISE 3.0, 2001). estabilización del sector bancario frente a las acti- vidades productivas. El poder de los grupos econó- En este escenario, el gobierno anunció el default micos ligados a la banca influyó directamente en de su deuda Brady, grave decisión que se sumó a la la orientación de la agenda pública. Luego de 20 continua postergación de la firma de la carta de años de desenvolvimiento, las instituciones demo- intención con el FMI y a la incesante emisión cráticas no eran suficientemente maduras para monetaria.14 Esto configuró un escenario de des- evitar que el poder económico operara y se expre- confianza total de los agentes económicos, la sara como poder político, sin mediación alguna. incubación acelerada de las condiciones para una macrodevaluación y la total pérdida de respaldo Los esfuerzos del Estado por asistir a la banca, pese político del gobierno. a su situación fiscal deficitaria, significaron, para los últimos cuatro años, 164,6 millones de dólares El año 2000 inició con una situación económica en 1995; 89 millones, en 1996; 292,5 millones, en incontrolable y con un gobierno ilegítimo. La fór- 1997; y 130,7 millones, en 1998. Como conse- mula de la dolarización emergió, en esta coyuntu- cuencia de ello, a finales de 1999, el crecimiento ra, más como una suerte de boya política de la anual de la emisión monetaria se ubicó en 152%, cabeza del Ejecutivo que como resultado de algún la inflación anual llegó a 67,2%, el déficit se man- tipo de solución técnica contra la crisis. Al punto tuvo en 100,3 millones de dólares y la moneda que, pocos días antes de anunciar la dolarización, nacional, de julio de 1998 a noviembre de 1999, el propio presidente calificó su medida «como un experimentó una devaluación superior a 250%, al salto al vacío». Sin embargo, en momentos en los pasar de 5400 sucres a 20.000 sucres por dólar. Para que la estabilidad del régimen corría peligro, y aun el año 2000, la inflación anual se disparó hacia el en contra de la opinión de muchos funcionarios y 100% y, la cotización de la moneda, fijada por el técnicos del Banco Central del Ecuador, el gobierno para entrar en el proceso de «dolariza- Ejecutivo saltó al vacío.15 El acto fue ratificado al ción», alcanzó 25.000 sucres por dólar. Poco tiem- poco tiempo por su sucesor. Este episodio conden- po después, el Estado pasó a administrar sa algunas señales de la gestión política de las aproximadamente 59% de los activos, 60% de los reformas neoliberales a lo largo de la década. 13 En 1999, se cerraron 2500 empresas (no solo pequeñas y medianas sino incluso aquellos sectores modernos y dinámicos como los bananeros, los camaroneros y las empresas pesqueras), según la Superintendencia de Compañías. Del mismo modo, la desocupación abierta, referida al sector formal de la economía, habría pasado de 9,2% en marzo de 1998 a 17% hasta julio de 1999 (Romero, 1999). 14 Según la Revista Económica Gestión (No. 67, enero de 2000), la tasa de crecimiento anual de la emisión monetaria, en el 2000, fue de 152%, superior a la de noviembre de 1999, 143 %, a pesar de que las autoridades habían ofrecido al FMI que sería menor a 110%. 15 Alberto Acosta recoge la situación de desconcierto en la Presidencia con respecto a la dolarización: «El propio Ministro de Finanzas de Mahuad reconoció en una entrevista publicada en la Folha de Sao Paulo (17.1.2000), que la ‘dolariza- ción es un acto de desesperación’ […]. CORDES [Corporación de Estudios para el Desarrollo], organismo presidido por Osvaldo Hurtado, ex presidente y coideario de Mahuad, afirma que se trató de una ‘movida política y sin preparación técnica’» (Acosta 2000). 64
- 65. Las instituciones estatales radicalizaron su funcio- a los bajos recursos destinados a la inversión social, namiento como una maquinaria de transferencia a los recortes del gasto producidos en el segundo de recursos públicos hacia élites privadas, gracias a lustro de la década para disminuir la carga fiscal y los nexos estables, regulares e institucionalizados a la poca eficiencia de la focalización de los progra- entre determinadas entidades clave del Estado, la mas sociales de emergencia que, en ningún clase política y ciertos poderosos grupos económi- momento, promovieron la movilidad social. Como cos y financieros (Andrade, 1999). Se trata de resultado, la «nueva» política social tuvo escaso acuerdos «oligárquico-mafiosos» con altos niveles impacto sobre la pobreza y el bienestar de la pobla- de organicidad, que han ocasionado que el Estado ción (Vos, et. al. 2000; y Ramírez R., 2002). y el conjunto de la población asuman los costos de las recurrentes crisis (Ramírez F., 2000). Se produjo un sistemático bloqueo del ejercicio de los derechos sociales, agudizado por viejas y nuevas La contradicción ha sido siempre clara. Si, por un marginaciones y exclusiones, fruto del empobreci- lado, se disminuía el presupuesto para el sector miento y la falta de oportunidades. Tal pérdida de social y se focalizaba su acción para disminuir el los derechos sociales ha sido una amenaza para la déficit fiscal, por otro, existía un apoyo sistemáti- vigencia de los derechos civiles y políticos y, por co hacia el sector privado, lo que producía un tanto, para las posibilidades reales de participación efecto perverso al incrementar el déficit fiscal; es ciudadana, incluidos los pobres, en el proceso deci- decir, el efecto contrario a los postulados econó- sional del sistema democrático (Ramírez R., 2004). 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO micos neoclásicos. En el Ecuador, los desequili- brios del sector privado y sus requerimientos de La dolarización de la economía generó, en cualquier recursos han explicado el déficit y el endeuda- caso, un efecto político de rearticulación de los sec- miento del sector público y, por tanto, la necesi- tores empresariales, financieros y, en general, de los dad de desplegar continuas medidas de ajuste partidos de centroderecha y de derecha en torno a la fiscal (Izurieta, 2000). propuesta presidencial.16 Aun así, una nueva movi- lización indígena ya se había activado con la convo- Tales procedimientos se han desarrollado en catoria a los denominados Parlamentos del Pueblo medio de bajos niveles de control político sobre en cada provincia del país. La dirigencia indígena las instituciones gubernamentales. La secuencia mantuvo reuniones con el alto mando militar, en las decisional de las reformas ha operado por medio que se plantearon la disolución y revocatoria del de la primacía de estrechos círculos de funciona- mandato a los tres poderes del Estado. Los indígenas rios –ministro de Finanzas– y tecnócratas –Junta marcharon a la capital de la República y, en la Monetaria y Banco Central–. En el Ecuador, este mañana del 21 de enero de 2000, oficiales y tropa fenómeno se ha complicado debido a la existencia del Ejército ingresaron al Congreso Nacional. El de un sistema multipartidista extremamente débil, derrocamiento presidencial se consumó en horas de fragmentado y poco proclive a la formación de la noche, gracias al retiro del apoyo de las clases alianzas de gobierno. Más aun, la participación dominantes al presidente y al papel arbitral de las social en dicho contexto gubernamental no podía Fuerzas Armadas. jamás prosperar. El nuevo gobierno, sin partido en el Congreso En este marco, se entienden los factores de trans- Nacional y en medio de la reactivación de la protes- misión de la desigualdad en el país. Los imperati- ta social liderada por el movimiento indígena, buscó vos de la política económica, al priorizar la estabilizar en el corto plazo la economía, al mante- estabilidad por medio del ajuste fiscal, convirtieron ner la dolarización y la promoción de la inversión a la política social no solo en subsidiaria y asisten- extranjera en el sector petrolero. El resto de pro- cial, sino en insustancial para la (re)distribución blemas sociales y económicos no merecieron nin- de la riqueza. La desigualdad se explica así en torno gún programa considerable. La debilidad política 16 A dos días de anunciada la dolarización, la imagen de Mahuad mejoró. Además, el PSC, el PRE y la DP, partido de gobier- no, anunciaron el apoyo legislativo a la propuesta, con lo cual su viabilidad política estaba asegurada. Las cámaras de empresarios y pequeños industriales también aprobaron la medida (Revista Gestión, No. 67; Revista Vistazo, No. 667). 65
- 66. bloqueó ciertas propuestas de privatización que de la emisión monetaria. Su persistencia y magni- quedaron arrinconadas, a la espera del cambio tud no sólo eliminó las ventajas temporales, de mando. alcanzadas por el sector externo en el tipo de cam- bio real en los meses posteriores a la dolarización, La dolarización no impidió el desarrollo de la sino que revirtió la situación y afectó gravemente corrupción. Pero sus primeras señales no fueron del a la competitividad internacional del país. todo negativas gracias a un favorable contexto de precios del petróleo al alza; al recurrente envío de El índice de tipo de cambio real se apreció desde remesas por parte de los trabajadores ecuatorianos 2000. Disminuyó de 147,3 a 92,8 en 2002 y a 91,3 emigrados hacia países industrializados debido a la en 2003. El deterioro del tipo de cambio real colo- quiebra bancaria –dichas remesas se convirtieron có en desventaja a la economía nacional frente a en la segunda fuente de divisas del país después de sus principales socios comerciales y limitó la capa- las exportaciones de petróleo–; y a la construcción cidad de diversificación de las exportaciones no del nuevo Oleoducto de Crudos Pesados (OCP), petroleras. La tendencia se modificó ligeramente iniciada en 2001, con un volumen de financia- desde 2004, debido a la devaluación del dólar: miento que constituyó la inversión extranjera más alcanzó un índice de 98,4 en 2006. voluminosa en el Ecuador desde los años setenta (Larrea, 2002). El tipo de cambio con que se adop- La progresiva pérdida de competitividad de la tó la dolarización permitió, además, precios relati- producción local aparece como el «talón de vos excepcionalmente favorables para las Aquiles» de la dolarización. El deterioro de la exportaciones en 2000, cuando el tipo de cambio balanza comercial era evidente: varió de un supe- real llegó a niveles sin precedentes. rávit de 1.458 millones de dólares en 2000 a un déficit de 302 millones en 2001, 969 millones en Como consecuencia de los desequilibrios en los 2002 y 31 millones en 2003. Los resultados poste- precios relativos al momento de la dolarización, riores de la balanza comercial respondieron prin- de la capacidad de los oligopolios y otros agentes cipalmente al alza de los precios del petróleo. Se económicos para elevar los precios y de la parcial registraron saldos positivos desde 2004 (177 reducción de algunos subsidios, el país mantuvo millones de dólares en 2004, 531 millones en altas tasas de inflación, a pesar de la eliminación 2005 y 1.448 millones en 2006). Gráfico 4.2: Evolución de la balanza comercial 2000 – 2006 Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: SENPLADES. 66
- 67. Sin embargo, la balanza comercial no petrolera ha 728 millones de dólares y, en 2006, a 3714 millo- registrado un déficit constante desde el primer año nes de dólares. Es evidente, entonces, que la dola- de la dolarización. En 2000, el déficit llegaba a rización no ha dinamizado las exportaciones. Gráfico 4.3: Evolución de la balanza comercial no petrolera 1990 - 2006 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: SENPLADES. Sin posibilidad de emisión monetaria, las expor- promulgada en junio de 2002. Esta norma prioriza- taciones constituyen la principal fuente de apro- ba el servicio de la deuda externa y su recompra, y visionamiento de monedas, incluso para las limitaba el crecimiento del gasto primario, que transacciones locales. En un contexto de apertu- incluye inversión social, al colocar un tope de 3,5% ra comercial, la dolarización impide reaccionar y de crecimiento anual real. Las preasignaciones de hacer uso de instrumentos que sí poseen las eco- ley reducían prácticamente a cero la posibilidad de nomías vecinas ante la pérdida de competitividad ejercer una política discrecional anticíclica. Si la de los productores locales. Por lo demás, tal y dolarización fue una camisa de fuerza para una polí- como fue conducido, este proceso no dio lugar a tica monetaria alienada por el salvataje bancario, la la nivelación de las tasas de interés internas con LOREYTF redujo al Ministerio de Economía y las externas ni garantizó el acceso a los mercados Finanzas al papel de cajero del gasto público. Oficio financieros internacionales. que ha ejercido con suficiente discrecionalidad para exacerbar la pugna distributiva o dar prioridad a los En medio de un proceso de descapitalización y de rubros de egreso de su preferencia. la baja eficiencia institucional de la estatal petro- lera, la dependencia del precio del petróleo abrió El segundo problema era menos evidente, pero un amplio margen de incertidumbre sobre las bon- igual o más significativo: el ancla nominal extre- dades de la dolarización para dinamizar la econo- ma no había modificado la conducta de los agen- mía ecuatoriana. tes, pues los problemas distributivos seguían arbitrándose como cuando no se había perdido la Además, en el ciclo político posterior a su promul- relativa soberanía monetaria que procuraba un gación, emergieron dos problemas que complica- Banco Central emisor. Incluso existían nuevos ali- ban la sostenibilidad del esquema monetario. El cientes de riesgo ecológico. La necesidad de divi- primero, la regulación de la política fiscal estable- sas que experimentaba el Estado incentivaba a los cida en la Ley Orgánica de Responsabilidad, agentes privados o públicos a incurrir en un com- Estabilización y Transparencia Fiscal (LOREYTF), portamiento que implicaba mayor explotación de 67
- 68. los recursos naturales, sin que necesariamente se aunque con evidentes disonancias. Este modelo, consideren –o mejoren– las normas o estándares en una sociedad de constantes pugnas entre las ambientales vigentes (Falconí y Jácome, 2002). Es facciones de su burguesía, adquiere una dinámica más, esos agentes sentían un mayor respaldo del del todo original, que podría calificarse como sector público, que parecía «autorizarles» una «neoliberalismo criollo». explotación más agresiva de los recursos naturales. La construcción del Oleoducto de Crudos Pesados 4.1.5. La apertura comercial: (OCP), cuyo trayecto pasa por distintas zonas ¿se democratizó la economía?17 ambientalmente sensibles –como la de Mindo–, es El paso por el poder del Partido Sociedad Patriótica un claro ejemplo de esta tendencia. (2003-2005) –en alianza con Pachakutik, el brazo político del movimiento indígena– a pesar de sus Una tasa de crecimiento siempre menor a la pro- ofertas electorales, no hizo sino continuar con la puesta por quienes sostuvieron la dolarización pro- misma política económica de sus antecesores. fundizó la desigualdad y la exclusión social, como lo comprueban las mediciones de pobreza, inequi- Avalado por la firma de los acuerdos con el FMI, dad, salarios y empleo. Si en un primer momento el nuevo Presidente prosiguió con el uso de la de la dolarización estos indicadores se atenuaron política fiscal como único mecanismo de ajuste en parcialmente, las rigideces del esquema monetario una economía dolarizada. Además, decretó el alza advierten sobre las inciertas condiciones de las de los precios de las gasolinas y de los servicios mayorías poblacionales. públicos. Su política exterior implicó un sospe- choso alineamiento con los Estados Unidos en su Desarrollo y crecimiento no son sinónimos, pero agenda anti-narcóticos derivada del Plan se encuentran vinculados aunque no en forma tan Colombia. Este conjunto de opciones alejó al mecánica, como considera la ortodoxia económi- movimiento indígena de la alianza gubernamental ca. Y la pregunta relevante, en la primera década que había llegado al poder con la promesa de supe- del siglo XXI, es: ¿qué efectos puede tener en esos rar el neoliberalismo. El distanciamiento de su dos conceptos la pérdida de soberanía monetaria? oferta electoral y el progresivo autoritarismo y Si la moneda fuera el velo que oculta la economía atropello a las instituciones democráticas, incidie- real, su sustitución, en el largo plazo, sería irrele- ron en la caída de ese régimen en abril 2005. Una vante; pero si, como sostienen otras corrientes de vez más, potentes movilizaciones ciudadanas pensamiento, el dinero sí importa, crecimiento y empujaron el cambio de mando. desarrollo se verán afectados irremediablemente, para bien o para mal. Aunque muchos de los principales funcionarios del Partido Sociedad Patriótica fueron militares, ex En el balance, la singular historia económica militares y parientes de los principales dirigentes ecuatoriana de la última década tiene menos del partido, los puestos estratégicos en las institu- relación con el desarrollo y más con el fracaso ciones claves para el mantenimiento de la agenda del crecimiento. En el origen de este proceso, se económica fueron ocupados por allegados a los tra- encuentran las políticas de estabilización macro- dicionales círculos bancarios y empresariales del económica, que desembocaron en la dolariza- país. Tal ha sido una de las principales estrategias ción unilateral, en enero de 2000, y en la que los grupos dominantes han empleado a lo largo continuidad en el tiempo de gran parte de los de las dos últimas décadas con el fin de preservar sus soportes de la dominación tradicional. Ello hizo espacios de poder y de control de la economía. que el Ecuador forme parte de la media década perdida que identifica la CEPAL entre 1997 y En efecto, además de parapetarse en partidos políti- 2002 (CEPAL, 2004). cos de escasa vocación y poco funcionamiento democráticos, los grupos dominantes nunca se En el largo plazo, el resultado de la interacción de ausentaron de las instancias de decisión institucio- todos estos factores podría asimilarse al modelo nal que aseguraban cierta coherencia a la agenda propugnado a nivel global por el neoliberalismo, económica de los gobiernos de turno en dirección 17 Esta parte del documento está basada fundamentalmente en el trabajo de Andrade (2005). 68
- 69. al debilitamiento estatal, la desregulación econó- de empleo sumamente flexibles.19 Las traba- mica y la protección de sus particulares intereses. jadoras agrícolas fueron particularmente afectadas por este nuevo contexto laboral. La promesa neoliberal de un crecimiento eco- nómico basado en la liberalización y la promo- En suma, la nueva integración entre los ción de exportaciones resultaba atractiva y fácil sectores dominantes y el mercado interna- de implementar. Sus efectos en términos de re- cional, por medio de la agro-exportación y concentración de poder y recursos y, por tanto, la exportación de productos no tradiciona- en la recomposición y adaptación de los sectores les, ha implicado un mayor poder relativo dominantes a la globalización de la economía de los grandes propietarios sobre el conjun- ecuatoriana, han sido particularmente visibles en to del mercado agrícola. Las tradicionales tres niveles: relaciones de dominación (hacendado- peón) se han debilitado, pero no han sido • Una nueva «fase de proletarización» del agro sustituidas por vínculos formales entre las ecuatoriano, que ha alterado la composición comunidades campesinas y las empresas flo- de los sectores dominantes y ha modificado rícolas —ubicadas en los alrededores de las las relaciones entre dichos sectores y los tra- comunidades—, ni tampoco se encuentran bajadores agrícolas. El caso más visible al res- mediadas por sindicatos. pecto es el del sector de las floricultoras. 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO • La internacionalización del sistema finan- Si bien la promoción de las exportaciones ciero ecuatoriano a partir de 1994 culminó no implicó una efectiva ampliación y diver- en la quiebra masiva de bancos y otras enti- sificación de la estructura productiva del dades financieras en 1998-2000. La desre- país, si contribuyó al dinamismo de ciertos gulación de las leyes de control financiero segmentos de las exportaciones privadas debilitó la capacidad del Estado para con- ecuatorianas, como la producción de cama- trolar las operaciones financieras que los rones y flores.18 Ello se produjo, sin embargo, grupos económicos podían realizar entre sí en condiciones adversas para la absorción de y con los bancos de los cuales eran accionis- empleo y en medio de una persistente con- tas mayoritarios. centración de los activos productivos. Los grupos económicos emergentes —que El control de tierras ha sido un efecto de habían prosperado gracias a su participación herencia histórica que incluye la concen- en la exportación de banano, camarón, flo- tración de la propiedad agrícola fértil, la res, etc.,— también siguieron la estrategia de existencia de un gran número de familias financiación de sus ganancias, fundando campesinas sin tierra, y la capacidad de los bancos, casas de valores, y otras organizacio- empresarios florícolas para captar capital nes de intermediación con la esperanza de por sus relaciones con los grupos financie- obtener ganancias rápidas. Las entidades ros ecuatorianos y con los inversionistas financieras proliferaron y la economía en su extranjeros. La explotación laboral se refor- conjunto —tanto del lado de la oferta como zó con las políticas neoliberales, que desde del de la demanda— se volvió altamente inicios de los noventa, disminuyeron las dependiente del sistema financiero y fue rea- oportunidades de los trabajadores para cia a conectarse con el sector productivo de organizar sindicatos y consintieron formas la economía. 18 Entre 1990 y 1998, el valor FOB de las exportaciones de flores pasó de U.S.$ 13’598.000 a U.S.$ 161’962.000, es decir su valor se multiplicó por doce; en 1998 las exportaciones de flores eran el 5% de las exportaciones totales del país (Larrea, 2004; Korovkin, 2004, los autores citan estadísticas del Banco Central del Ecuador). El sector había generado hasta 1998, 36.000 empleos. En este período (1990-1998) el Ecuador pasó de ser un exportador marginal de flores fres- cas, a ser el tercer productor mundial (World Bank, 2004: 87). 19 Las exportaciones bananeras también crecieron en el período en examen gracias a las condiciones creadas por la flexi- bilización laboral, entre otras razones. 69
- 70. Si bien fueron los sectores medios y popula- está basado en Cuenca. En Guayaquil pros- res los que salieron más perjudicados por el pera el grupo económico más grande y más colapso económico, y la misma dolarización antiguo del país, aunque dividido en dos sub- de la economía altera también las relaciones grupos que controlan negocios de exporta- y composición interna de los sectores domi- ción, importación y bienes inmobiliarios nantes: a) los capitalistas prósperos que (Revista Gestión, 2004). habían logrado organizar grupos económi- cos más pequeños fueron prácticamente En una economía organizada en oligopo- barridos del escenario. b) Dos poderosas lios, estos grupos constituyen el núcleo de familias guayaquileñas y un grupo económi- los «nuevos sectores dominantes» y alrede- co quiteño que controlaban viejos grupos dor orbitan un conjunto de grupos menores económicos vieron drásticamente reducido en relación de dependencia. La dolariza- su poder económico. Líderes del mayor ción y el pago de la abultada deuda externa grupo económico de la Costa, que sigue son los mecanismos que han articulado manejando varios medios de comunicación, económicamente las relaciones de domina- huyeron a Miami y una parte de sus bie- ción entre ese núcleo, su periferia y el resto nes –especialmente propiedades inmobilia- de la sociedad ecuatoriana. Estos factores rias y el banco más grande del país–, al han incidido para que bajo el nuevo siste- finalizar el siglo pasado pasaron a manos del ma monetario se haya completado la Estado. El líder de otro grupo financiero, de reconstitución del tradicional modelo de rancio antecedente cacaotero y dueño de la crecimiento por exportaciones del Ecuador. empresa distribuidora de energía eléctrica de Guayaquil, fue reducido a prisión. Un • Transferencia del patrimonio y de los acti- tercer grupo económico serrano, vinculado vos (descapitalización) al servicio de la al tráfico petrolero, también recibió el casti- deuda. Luego de la crisis bancaria y la dola- go judicial. Y c) luego de la crisis financiera, rización del año 2000, la evidencia disponi- y aún en medio de una intensa disputa por ble indica que el factor clave en la reubicarse dentro del mercado, los más recuperación ecuatoriana ha sido el nuevo grandes grupos económicos salieron relati- boom petrolero. Al igual que en los setenta vamente ilesos e incluso se fortalecieron. del siglo pasado, aunque en condiciones Un nuevo ciclo de concentración de la más desfavorables, la apertura de nuevos riqueza se abrió a partir de entonces. campos petroleros y la construcción del nuevo oleoducto han sido posibles por la La «nueva» concentración económica está asociación del Estado con compañías trans- atravesada por factores de diferenciación nacionales extranjeras, en un contexto basados en un reacomodo territorial de la internacional de altos precios. influencia económica. Tres de los mayores grupos económicos sobrevivientes se Pero a diferencia de lo que ocurrió en el pri- encuentran ahora basados en la Sierra, dos mer boom petrolero, en la actualidad el de ellos se localizan en Quito. Uno incluye Estado no ha invertido los recursos econó- al mayor banco del país, las principales tarje- micos en desarrollar una infraestructura tas de crédito, inversiones en floricultura, industrial, sino en promover las exportacio- franquicias de servicios, medios de comuni- nes primarias privadas (caso floricultoras), cación, etc. Y otro tiene intereses en nego- en pagar la deuda externa y en financiar las cios de importación y exportación, importaciones. El empleo del pago de la franquicias de servicios y la industria del deuda externa tiene que ver directamente entretenimiento y en la producción agrope- con el fortalecimiento de algunos grupos cuaria para consumo doméstico. Un tercer económicos en el sector financiero. La grupo con inversiones en compañías de avia- renegociación de los pagos de los bonos ción, comercialización de vehículos, el mer- Brady en bonos Global 2000 y el bajo pre- cado inmobiliario, negocios de importación cio de mercado de esos bonos, facilitaron a y exportación, y medios de comunicación, la «banca sobreviviente» la compra de 70
- 71. bonos de deuda, cuyo pago quedó automá- con el fin de la fase fácil del ajuste estructural ticamente garantizado gracias a la creación entre 1984 y 1996. Estos problemas crecieron en del Fondo de Estabilización, Inversión medio del desorden económico causado por la cri- Social y Reducción del Endeudamiento sis financiera de 1997-2000 y de la temporal fisu- Público (FEIREP). ra de poder creada por la emergencia de un nuevo actor político: los sectores populares rurales orga- Así, el pueblo ecuatoriano no solamente nizados en el movimiento indígena. que no percibió ningún beneficio de los ingresos generados por el boom petróleo Es evidente que el colapso económico de 1997- sino que, además, estuvo abocado a una 2000 no puso fin a la larga historia de un modelo mayor austeridad en el gasto público a fin de crecimiento extremadamente básico orientado de generar los excedentes financieros hacia afuera, y que gran parte de los convenciona- necesarios para pagar el servicio de la les grupos económicos han salido beneficiados deuda pública. incluso de la crisis temporal del modelo. Esta adaptación no ha dejado de tener sus costos, las La dolarización continúa influyendo en las relaciones entre los sectores dominantes han cam- estrategias económicas de los grupos domi- biado, pero no lo suficiente como para comprome- nantes en otro sentido: ha acentuado una ter en el largo plazo su reproducción. estructura de demanda guiada por las prefe- 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO rencias de los consumidores con mayor A pesar de ello, y aunque los tecnócratas neoli- poder adquisitivo, los cuales compran pro- berales han permanecido largamente en el con- ductos importados y servicios proporciona- trol de las decisiones de política económica, los dos en muchos casos por franquicias sectores dominantes no han logrado generar uno internacionales. En uno y otro caso, los o varios partidos políticos capaces de transformar grupos económicos mayores controlan, casi el dominio económico en dominio legítimo esta- oligopólicamente, tanto la importación de ble. Tampoco han conseguido integrar de mane- bienes industrializados, su distribución –a ra permanente en el esquema de reproducción través de cadenas de supermercados o del modelo neoliberal a los liderazgos políticos y mediante la instalación conjunta de servi- sociales de los sectores populares. Lo más que cios en «malls»– y, directamente, la propie- han alcanzado en este aspecto es constituir «par- dad local de las franquicias. tidos orgánicos» regionales que, por su propia dinámica interna –faccionalismo y particularis- En suma, a pesar de que el camino hacia la plena mo–, tampoco han ofrecido una solución al pro- dominación oligárquica ya no es tan despejado blema de «dominar sin gobernar directamente» como lo fue hasta muy avanzado el siglo XX, en (Andrade, 2005). nuestros días los actores y grupos de poder antes descritos detentan un inmenso poder de veto fác- Los problemas de construcción político-organizativa tico sobre segmentos claves de las instituciones de los sectores dominantes, así como el aumento en democráticas y las decisiones políticas que surgen el nivel de conflictividad entre sus diversas faccio- del Estado Nacional. nes, han abierto el contexto para la emergencia de nuevos actores sociales interesados en reorientar los Si los cambios en las relaciones de poder entre los destinos económicos y políticos del país. De la mano sectores dominantes han afirmado, en gran medida, de los movimientos sociales –sobre todo del movi- la primacía de los grupos económicos frente al miento indígena– y otras organizaciones colectivas- Estado, ello no ha implicado que hayan sido capaces que resistieron a los avances de las políticas de ajus- de asegurar su pleno control por la vía electoral, al te estructural en los años 90, en el siglo XXI han sur- menos no de forma estable, y menos aún que hayan gido nuevos agentes colectivos, bajo la forma de podido impedir la emergencia de una serie de acto- asambleas, movimientos ciudadanos, redes y coali- res sociales y colectivos distantes de sus proyectos. ciones sociales, que han debilitado más aún la legi- timidad de los partidos políticos y han entrado en la Los problemas de los sectores dominantes para disputa por la definitiva salida del ciclo neoliberal asegurar la dominación política se incrementaron en el Ecuador. 71
- 72. Es en dicho momento político que se inscribe la viabi- las funciones del Estado como garante de dere- lidad política de este Plan Nacional para el Buen Vivir chos, como productor de bienes públicos de cali- dad y como promotor eficiente de un desarrollo 4.1.6. Un balance global de la humano estable y soberano. política neoliberal El panorama descrito permite concluir que el mode- Esto ha redundado en la continuidad de determi- lo de crecimiento existente en el Ecuador, en los nadas relaciones de poder, en que las clases domi- últimos 15 años, ha conducido a la simplificación de nantes aparecen como las únicas beneficiarias de la producción nacional, por el predominio de aque- los escasos frutos del crecimiento económico. Su llas ramas económicas que generan rentas por pre- poder económico ha sido la base para su altísimo cios internacionales favorables, mientras que las nivel de influencia política sobre las instituciones posibles bases de una estructura productiva nacional públicas. y autónoma han sido barridas por un modelo de importaciones que beneficia a consumidores de Así, la fragilidad de las instituciones estatales y del altos ingresos y a empresarios especuladores. aparato productivo se evidenció al final del siglo pasado, cuando no hubo capacidad para enfrentar La reprimarización de la economía, la escasa adecuadamente factores adversos como el fenóme- inversión productiva y el énfasis en la protección no de El Niño (1998) y la crisis bancaria (1999), del capital financiero han impedido, en efecto, la que determinaron un incremento de la pobreza de reactivación de la estructura productiva nacional 12,84%, entre 1995 y 1999, hasta alcanzar a y su plena diversificación para un rendimiento 52,18% de la población del país (Cuadro 4.1). más equilibrado de la economía. La estabilidad nominal provista por la dolariza- Por lo demás, la competitividad centrada en la ción permitió que, seis años más tarde, en 2006, reducción de costos del trabajo y en la obtención la pobreza y la pobreza extrema retornaran a de rentas extractivas a costa del deterioro de los niveles similares a los registrados hace una déca- ecosistemas, junto con la desregulación del mer- da. No obstante, dado el crecimiento poblacio- cado y la ineficacia de un sistema tributario que nal y sabiendo que la tasa de fecundidad de los no permite obtener los impuestos del capital y de más pobres es más elevada que el resto de la los contribuyentes de mayores ingresos, son fac- población, se puede afirmar que, en los últimos tores avanzados por el neoliberalismo, que tuvie- 10 años, existe un mayor número de pobres en ron graves consecuencias en el debilitamiento de términos absolutos. Cuadro 4.1: Evolución de la pobreza y extrema pobreza de consumo, 1995 – 2006 –como porcentaje de la población– Fuente: SIISE-INEC, basado en INEC, ECV. Varios años. Elaboración: SENPLADES. 72
- 73. Los problemas ocasionados por los desastres natu- rados, el decil nueve mantuvo su participación del rales, la crisis financiera o el cambio de moneda no ingreso en 16,2%, mientras el decil más favorecido han impactado en forma simétrica a la población. incrementó su participación de 35,5% a 41,8% Según el SIEH-ENEMDU, entre 1990 y 2006, sólo (Gráfico 4.4). En el período mencionado, se puede los hogares pertenecientes a los estratos de ingresos observar un proceso de concentración del ingreso: más altos no vieron retroceder su ingreso per cápi- mientras en 1990 el 10% más rico de la población ta, mientras que, sistemáticamente, los ocho pri- ganaba 18,7 veces más que el 10% más pobre de la meros deciles de la población redujeron sus niveles población, en 2006 el 10% más rico ganaba 38 veces de percepción de ingresos. En los 16 años conside- más que el 10% más pobre (Ramírez R., 2007). Gráfico 4.4: Concentración del ingreso per cápita del hogar 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO Fuente: SIEH-ENEMDU, 1990-2006. Elaboración: SENPLADES. Como se señaló previamente, en el período de libe- casi 4 años mayor que la de los sectores dedicados ralización el proceso de apertura de la economía a las satisfacciones propias del mercado interno (el ecuatoriana no generó un incremento de la deman- denominado sector no transable de la economía). da de la mano de obra poco calificada. Por el con- trario, dio lugar a una mayor demanda de mano de La reducción de la pobreza de 52,18% a 38,28% obra de alta calificación. Dicho proceso provocó, a entre 1999 y 2006 (Cuadro 4.1), no está asociada su vez, un aumento de la brecha salarial entre cali- a transformaciones estructurales dirigidas a generar ficados y no calificados. Con ello, contribuyó adi- empleo y a reducir la desigualdad. Las políticas cionalmente al incremento de la concentración del sociales «focalizadas» siguen viendo a la persona ingreso y de la desigualdad antes descritos. Tal pro- pobre como un «otro» que requiere asistencia, pero ceso no parece haber cambiado. No es simple cuya inclusión social se abandona a la improbable coincidencia que hoy en día la escolaridad prome- reacción mecánica de un mercado, que, en reali- dio de los trabajadores dedicados a las actividades dad, conduce a los inversores hacia la asimilación exportadoras (el denominado sector transable) sea de tecnologías expulsoras de mano de obra. 73
- 74. La evolución de la pobreza está vinculada, más El ingreso y el consumo de los hogares no han sido bien, a los ciclos económicos, en especial a los distribuidos de manera equitativa, lo que ha frenado precios internacionales del petróleo y al ingreso el crecimiento de la demanda agregada y las posibi- de remesas. lidades de expansión de la economía nacional. Pero, asimismo, la producción ha mostrado un proceso de En consecuencia, el crecimiento, –entendido en concentración industrial que ha favorecido a las un sentido abstracto20– y la estabilidad macroe- empresas formadoras de precios, –a costa de las conómica son condiciones necesarias, pero no empresas tomadoras de precios21–; ha limitado las suficientes para reducir la pobreza. Más aún, el condiciones reales de competencia; obstaculizado crecimiento y la estabilidad macro no son valores prácticas de mercado transparentes y frenado la en sí mismos, son instrumentos que deben articu- expansión de la demanda de empleo formal, bien larse en beneficio, sobre todo, de los pobres, es remunerado e incluyente. La concentración indus- decir, deben considerar al mismo tiempo meca- trial en el Ecuador, medida por el coeficiente de nismos de inclusión social y productiva de los Gini, demuestra la desigual estructura de la industria grupos más vulnerables del país. nacional y constata que la producción industrial ha sido abarcada por pocas empresas (Cuadro 4.2). Cuadro 4.2: Concentración industrial 2005*: coeficiente de Gini** * Ramas elegidas al azar. ** El coeficiente de Gini del consumo es una medida estadística de la desigualdad en la distribución del consumo per cápita de los hogares, que varía entre 0 y 1. Muestra mayor desigualdad mientras se aproxima más a 1 y corresponde a 0 en el caso hipotético de una distribución totalmente equitativa. (1) Treinta y una empresas, de las cuales siete no reportaron ventas. (2) Noventa y siete empresas, de las cuales 46 no reportaron ventas. (3) Ochenta empresas, de las cuales 18 no reportaron ventas. (4) Cien primeras empresas por ventas. (5) Cien primeras empresas por ventas. Fuente: Producto Indicador, 2005. Elaboración: SENPLADES. Las inequidades que este esquema de crecimiento A pesar de que en el período más fuerte de libera- ha consolidado no se limitan a la distribución del lización de la economía se dio mayor importancia ingreso o a la concentración de la propiedad pri- relativa a los sectores transables del aparato pro- vada (extranjera y nacional) del aparato producti- ductivo (los que pueden comercializarse en el vo. La preponderancia otorgada al sector externo, mercado internacional), durante la década pasada como guía del crecimiento económico, inhibe un estos sectores experimentaron limitados incre- equilibrado desarrollo humano en todo el territo- mentos de su productividad. Entre 1992 y 1997, rio nacional, ya que evita que sus regiones se inte- hubo un incremento de 2,4% para todos los tran- gren en un proceso armónico en el que se sables y de 1,3% para los no transables, excepto el reduzcan las disparidades. petróleo. Al mismo tiempo, las ramas intensivas 20 Se entiende como un crecimiento abstracto porque no crea una estructura productiva capaz de integrar el trabajo nacio- nal y promover una soberanía nacional ante las variaciones de los factores externos. 21 Se entiende por empresas formadoras de precios a aquellas pocas empresas con carácter monopólico que pueden aumen- tar los precios de sus productos sin enfrentar una disminución importante de la demanda. Las empresas tomadoras de pre- cios, en cambio, son las pequeñas empresas que no poseen mayor injerencia en la definición de los precios del mercado. 74
- 75. en el uso de capital –petróleo (transable), electri- intereses vinculados en el manejo de los ahorros cidad y agua (hasta entonces, no transables)– de la ciudadanía. experimentaron crecimientos significativos de su productividad (8,5% y 13%, respectivamente). Desde el año 2000, el argumento central para sos- Sin embargo, su demanda de empleo apenas tener la dolarización se ha basado en la necesidad alcanzó a 0,7% de la demanda total de empleo de de exportar cada vez más para financiar la balanza los sectores no agrícolas. Mientras tanto, las externa, en un escenario general de apertura eco- ramas de actividad no transables no agrícolas, que nómica. Los resultados alcanzados muestran el fra- ocuparon 82,7% de la demanda total de empleos caso de esta estrategia. Entre 2000 y 2005, el índice no agrícolas, tuvieron un retroceso de 0,9% en su de apertura de la economía ecuatoriana se incre- productividad (Vos, 2002). mentó de 0,748 a 0,812, lo que, según la ortodoxia predominante, indicaría una evolución apropiada. Si bien este conjunto de datos da cuenta de dos No obstante, la balanza comercial (incluyendo bienes décadas perdidas de desarrollo, existe un espejis- y servicios) se deterioró. Hubo un crecimiento real mo en el crecimiento, originado a partir de la cri- de las importaciones equivalente a 45,1%, pero las sis vivida en el país luego del salvataje bancario exportaciones sólo crecieron 34,1%, en especial propiciado por las élites en 1999, para sostener a debido a la evolución del precio internacional del un sector que adolecía de enormes deficiencias de petróleo, variable totalmente fuera de control y que gestión y amplios márgenes de discrecionalidad e oscila de acuerdo a factores exógenos (Gráfico 4.5). 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO Gráfico 4.5: Exportaciones e importaciones 1993-2006 –como porcentaje del PIB– Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: SENPLADES. El incremento de las importaciones no necesaria- en la justicia para todos, calidad y pertinencia de mente significa un abaratamiento de los costos ni la educación, un adecuado sistema de ciencia y un aumento de la competitividad de la producción tecnología, regulación de los mercados, etc.). Por nacional remanente. Son otros factores los que el contrario, el incremento de las exportaciones crean tal competitividad (credibilidad de las insti- implica otros dos procesos negativos para el bien tuciones, paz social basada en un efectivo avance común: la conversión de un sector de empresas de 75
- 76. orientación productiva al sector intermediario o creación de puestos de trabajo digno, lo que ha especulativo (financiero, inmobiliario) y la com- contribuido a deteriorar las condiciones de vida petencia desleal (dumping social) a la producción de la población por la vía del desempleo, el de la economía popular, que es también degradada subempleo, el empleo precario y la reducción de a la mera intermediación (sector informal urbano) los salarios reales. o desplazada del mercado (pequeña producción agropecuaria). La seguridad y, más aún, la sobera- El repunte de las exportaciones de petróleo, si nía alimentaria se deterioran gravemente y, para bien contribuye a sostener el gasto fiscal, no repre- compensar ese déficit del comercio exterior, se senta una opción real para el crecimiento del privilegian las exportaciones no sólo de productos empleo, dada la mínima absorción de mano de competitivos, a costa de la vida de los trabajado- obra de esa rama de actividad, extremadamente res, sino de condiciones no renovables de la natu- dependiente del factor capital. A fin de cuentas, la raleza, lo que genera desequilibrios ecológicos, que apertura, que en el balance ha sido negativa desde tendrán fuertes repercusiones en el futuro. 2001, está sostenida por las remesas enviadas desde el exterior por la mano de obra expulsada de El acelerado crecimiento de las importaciones y un país que no presenta tasas de inversión satisfac- el lento crecimiento de las exportaciones no torias en las ramas en las que más se puede asimi- petroleras dan cuenta de las escasas opciones de lar la fuerza laboral (Gráfico 4.6). Gráfico 4.6: Ingresos por remesas y migración 1990-2006 Migración (número de personas) Remesas (millones de USD) Nota: Los datos de 2006 sobre flujos migratorios están levantados hasta el mes de septiembre. Fuente: Banco Central del Ecuador y Dirección Nacional de Migración, INEC. Elaboración: SENPLADES. La sociedad ha sufrido, en suma, las consecuencias dispuestas a soportar. Las «turbulencias» políticas y del ajuste estructural impuesto por la coalición la creciente desconfianza en las instituciones polí- entre fuerzas políticas y económicas externas, y las ticas confirmaron lo que las políticas del Consenso élites nacionales carentes de un proyecto propio de Washington, impulsadas por los organismos que trascienda la acumulación y defensa de posi- financieros multilaterales y la Organización ciones de privilegio. Los efectos son indiscutibles: Mundial de Comercio, ya anticipaban: la genera- una sociedad crecientemente fragmentada, polari- ción de una sociedad cada vez más ostentosamen- zada, en la que ha sido evidente el deterioro de las te injusta y muy proclive a continuos problemas de vidas de las mayorías, más allá de lo que estaban inestabilidad y conflicto político. 76
- 77. sacrificar los objetivos primordiales el Buen Vivir 4.1.7. Los desafíos actuales del Ecuador ni la transformación del Estado, y que el país pueda frente a la crisis mundial superar la crisis en las mejores condiciones. La crisis mundial se evidencia con más fuerza a raíz de la crisis en los mercados financieros esta- En el contexto actual, el mayor desafío para el dounidenses y ha contagiado a todo el mundo. El Gobierno Nacional será atravesar la crisis sin afec- Sur, que no ha tenido responsabilidad en la crisis, tar a los más pobres (2’176.877 ecuatorianos viven resulta ahora su víctima. Durante años, EEUU con menos de USD $ 1 diario), y mantener al país mantuvo gigantescos déficit comerciales y fiscales. en las mejores condiciones, entendiendo que la Cualquier otro país habría sido obligado a deva- crisis se convierte necesariamente en un limitan- luar y a «corregir» sus desequilibrios en el marco te. Para este fin, la función de (re)distribución de las políticas ortodoxas promovidas por ciertos deberá poner énfasis en evitar que la crisis afecte organismos multilaterales como el FMI. como siempre a los más pobres. Sin embargo, las crisis han sido fenómenos constitu- Adicionalmente, en lo económico, queda claro tivos del sistema. Así, en los últimos 200 años han que la crisis va a incidir en el flujo de caja, lo cual existido 23 crisis económicas en los países llamados se reflejará en restricciones al programa posneoli- del primer mundo. La crisis actual no sólo es finan- beral. En consecuencia, la reprogramación presu- ciera. Esta ha sido la última característica visible. La puestaria deberá ser pensada para el corto, crisis es también productiva, ética y de confianza, mediano y largo plazo, con el fin de garantizar un alimentaria, energética y ambiental, expresando en 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO proceso de priorización consensuado y el uso efi- conjunto una crisis del sistema capitalista. ciente de los recursos internos aplicados a la estra- En un contexto de políticas neoliberales, las respues- tegia nacional de desarrollo, y lograr fuentes de tas tradicionales a la crisis hubieran sido políticas pro financiamiento externo (multilateral, regional o cíclicas y medidas en procura de austeridad en la bilateral) que van a ser necesarias, en el marco del política fiscal. En el tema comercial se hubiera pro- respeto a la soberanía nacional. movido un aperturismo insensato e indiscriminado y Por el lado de los ingresos, profundizar la reforma el ajuste hubiera sido a través de la flexibilización tributaria será una tarea que deberá continuar, pues laboral. Sin embargo, el Ecuador ha respondido a la sin capacidad recaudatoria no se puede tener fuer- crisis con medidas que enfatizan en una nueva visión te incidencia distributiva. pos-neoliberal. Estas incluyen a las políticas que el Gobierno ha realizado para blindarse de la crisis, las La necesidad de maximizar las reservas petroleras y políticas de corto plazo para enfrentar la crisis y las de diversificar la producción, incluyendo la genera- políticas de mediano y largo plazo para promover un ción de valor agregado a los bienes primarios, al igual modo de generación de riqueza distinto. que la diversificación de los mercados, son tareas urgentes que deben concretarse para reducir los efec- De ese modo, Ecuador ha dado grandes pasos para tos de los choques externos descritos anteriormente. evitar la vulnerabilidad del país ante las crisis del capitalismo. De haber tenido más tiempo para cose- Por el lado de los gastos, se debe impulsar la reduc- char los resultados de la política macroeconómica, ción de los costos de transacción en procedimien- esta crisis nos habría afectado mucho menos. Ello tos administrativos burocráticos que faciliten la demuestra la validez de las medidas anticíclicas implementación de la política pública. aplicadas por el Gobierno Nacional para lograr que En relación a la función de regulación, la consolida- la crisis no afecte a los sectores más pobres del país. ción y puesta en marcha de la nueva arquitectura El oportuno esfuerzo realizado por nuestro país financiera que incorpora las diferentes iniciativas de desde 2006 por recuperar el rol del Estado debe finanzas populares es otra misión importante para continuar, fortalecerse y tornarse prioritario en que en la economía ecuatoriana exista un manejo relación con dos aspectos: primero, el uso eficiente fiscal transparente y ágil, que reduzca la incertidum- de los recursos públicos que se verán disminuidos bre de la economía y permita relanzar la iniciativa por el mismo efecto de la crisis mundial; segundo, privada (sobre todo la economía popular y solidaria el fortalecimiento del apoyo nacional a la agenda pero también la economía empresarial) hacia el de cambios plasmada en el presente Plan Nacional largo plazo, con el fin de defender el empleo y reac- para el Buen Vivir, de tal manera que logremos tivar la producción desde abajo, desde un punto de atravesar la crisis sin afectar a los más pobres, sin vista humano, hasta conseguir atacar el problema 77
- 78. desde la base y reactivar la economía de la colecti- nes para bloquear la crisis no se transformen en vidad. El rol del Banco del IESS, el relanzamiento al caos. Se necesita intervenir con fuerza para insta- mercado de capitales, la Red de Seguridad lar reglas generales que prefiguren un nuevo Financiera, los nuevos roles de la Banca Pública, acuerdo que garantice la gobernabilidad y la con- forman parte de esta nueva arquitectura financiera. tinuidad de la construcción del nuevo modelo. Por tanto, el fomento, la organización, la visuali- 4.1.8. Tendencias demográficas zación de la economía popular y solidaria, su auto- rregulación social basada en la democracia Una estrategia de largo plazo requiere considerar las interna, son componentes del marco legal requeri- tendencias y variaciones demográficas del país do para dinamizar a este sector, que requiere de la durante ese período. Los cambios poblacionales que activación de la economía y la priorización de la se prevén para el Ecuador hacia el 2025 son varios. economía endógena para el Buen Vivir. Todos estos, en su conjunto, plantean el reto de pla- nificar bajo consideraciones de variabilidad etárea, En el escenario internacional, la búsqueda de la composición de género, esperanza de vida, entre inserción inteligente y soberana en el concierto otros. Las dinámicas poblacionales de los futuros mundial debe concretarse en el caso comercial. Si años impactarán sobre las políticas públicas en bien en el corto plazo el mayor desafío es mante- ámbitos tan importantes y diversos que van desde la ner los espacios de mercados logrados, en el sostenibilidad del sistema de seguridad social hasta mediano y largo plazo se debe buscar diversifica- la cobertura de educación básica, media y superior. ción y nuevos mercados. Esta inserción privilegia el impulso a la integración Sur-Sur, y el esfuerzo De acuerdo a las proyecciones, para el 2025 de consolidar UNASUR; así como seguir y apoyar Ecuador tendrá una población de 17,1 millones de la agenda de los países que buscan nuevas reglas habitantes. Pese a que el ritmo de crecimiento des- para establecer un equilibrio mundial diferente. cenderá a un promedio anual de 1,1% después del 2020, el aumento de 3,3 millones de personas signi- Frente a la posible guerra de devaluaciones, será fica un incremento considerable de habitantes. necesario contar con un mecanismo de salvaguar- Además, la fecundidad se situará en 2,1 hijos por dia cambiaria, legítimo en la normativa internacio- mujer, es decir cerca del nivel de reemplazo. nal y expedito en términos operativos (disparadores Entonces, se puede esperar una población más que bloqueen oportunamente la entrada de produc- grande, pero cuyo crecimiento tiende a ralentizarse. tos que pueden dañar la producción nacional), con un instrumental de medidas de control de frontera. Simultáneamente, la esperanza de vida al nacer aumentará algo más de 2 años, llegando a 77,5 años En términos defensivos, será necesario bloquear para ambos sexos, y la tasa de mortalidad infantil se la negociación de acuerdos al estilo y contenido reducirá a cerca de la mitad durante los próximos de los tratados de libre comercio, que limitarían 17 años, pues pasará de 20 a 11 por mil nacidos la capacidad de maniobra soberana de impulsar vivos entre los años 2008 y 2025, respectivamente. un modelo de economía endógena para el Buen Consecuencia de ello, el balance entre los diferen- Vivir. Igualmente, habrá que fortalecer la defensa tes grupos de edad se alterará significativamente. La nacional en los litigios legales con empresas importancia relativa de la población menor de 15 internacionales pues el valor de las potenciales años se reducirá de 31,2% a 24,5%, mientras que la demandas suman un presupuesto anual del de la población de 15 a 64 años se elevará del 63 al Ecuador, lo cual limitaría la posibilidad de impul- 66% y la de la población de 65 y más años se incre- sar los cambios propuestos. mentará del 6 al 9,3%.22 En otras palabras, estaría- En lo político, la crisis es el mejor aliado de las mos ante un proceso de envejecimiento fuerzas políticas opositoras, por lo que se requiere demográfico más acentuado, como se puede apre- un manejo político concentrado en la construc- ciar en la evolución de la pirámide poblacional ción de una estrategia que permita que las accio- ecuatoriana desde 1980 en los siguientes gráficos. 22 Las proyecciones también evidencian que, como resultado de la sostenida disminución de la fecundidad y el progresivo aumento de la esperanza de vida de la población adulta mayor, el índice de envejecimiento demográfico casi duplicará su valor entre los años 2008 y 2025. Mientras en la actualidad por cada 100 menores de 15 años hay 27 personas de 60 y más años, al terminar el primer cuarto de este siglo habrán 54. 78
- 79. Gráfico 4.7: Distribución de la población por sexo y edad, 1982; 2008; 2025 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO Fuente: INEC-Censos de Población 1982, Proyecciones de Población, 2008 y 2025. Elaboración: SENPLADES. 79
- 80. El cambio en la pirámide implicará que la pobla- educación superior, es decir aquella comprendida ción en edades laborales y adultas aumentará, entre los 18 y 24 años, incrementará su tamaño mientras que la población menor a quince años se durante los próximos 17 años. Pasará de 1’809.000 irá contrayendo.23 Esto abriría la posibilidad de personas a 1’983.000 entre 2008 y 2025. Entonces, aprovechar la denominada «ventana de oportuni- será necesario poner un importante énfasis en la dades», es decir aquel período finito en el tiempo educación superior en la próxima década y media, en que el mayor crecimiento de la población de las sobretodo advirtiendo el incremento de la edades laborales ofrece la posibilidad de aumentar Población Económicamente Activa. la producción y la riqueza nacional a través de su adecuada y progresiva incorporación al trabajo.24 Las proyecciones, justamente, prevén que la PEA Por tanto, la generación de empleos adecuados y aumente a una velocidad promedio anual de de calidad se hace indispensable, sin olvidar la 2.2%.25 En términos absolutos, esto implicará que necesidad de formar, educar y capacitar a esta cada año se integren a la fuerza laboral 170.000 población para lograr su potencial máximo. personas en promedio. Siendo así, mantener la actual tasa de desempleo –alrededor del 7%– Adicionalmente, los cambios en el perfil etáreo hacia el año 2025, requerirá crear 154.000 empleos conllevarán modificaciones importantes en el con- anuales en promedio. sumo económico. Es probable que, en el curso de los próximos 17 años, el crecimiento promedio anual de Los retos que plantean los cambios poblacionales la demanda por bienes y servicios de la población previstos hacia el 2025 no son menores. Es preciso menor de 15 años se torne negativo (-0,1%). tomar en cuenta las variaciones anotadas para pla- Mientras tanto, la demanda que corresponde a la nificar los cambios en el modelo de acumulación y población entre 15 y 64 años aumentaría a una generación de riqueza. Aprovechar la breve «ven- velocidad de 1,5% en promedio anual, y la de los tana de oportunidad» de los próximos años es una adultos mayores crecería a un ritmo, también pro- chance que no se puede dejar pasar, puesto que en medio, 2,4 veces mayor que el anterior (3.8%). el largo plazo el envejecimiento de la población puede hacerse todavía más marcado, obligando a Así como el consumo, la demanda por servicios enfrentar escenarios más complejos en torno a de salud de la población adulta mayor crecerá a seguridad social, producción y servicios. una velocidad significativamente superior a la de la población entre 15 y 64 años (3,8% frente a 1,9%, respectivamente), a la vez que aquella de 4.2. 31 meses de las personas menores de 15 años se tornará nega- Revolución Ciudadana tiva (-0,2%). A estos cambios se sumarían otros en temas relacionados a la educación. 4.2.1. El cambio político: hacia el quiebre democrático Proyectando que la población de 5 a 14 años empe- de la dominación oligárquica zará a disminuir desde el 2010, es probable que a El 27 de abril de 2009, 3’584.236 de ecuatorianos, partir de ese año la demanda por educación básica que representan 51,99% de los votos, ratificaron muy probablemente tienda a declinar. Por el lado el proyecto político del Movimiento Patria Altiva de la educación media, la población entre 15 y 17 y Soberana (PAIS) y, en un hecho sin precedentes años aumentaría su tamaño hasta el año 2015, en el actual ciclo democrático, reeligieron en pri- después de lo cual comenzaría a reducirse numéri- mera vuelta al binomio Rafael Correa-Lenin camente. A diferencia de los subconjuntos anterio- Moreno como gobernantes para el período res, la población que potencialmente demandaría 2009-2013. Luego de 10 años de inestabilidad y 23 En términos absolutos la población menor de 15 años disminuirá en alrededor de 108.000 personas (cerca de 6.300 personas en promedio anual), mientras que la población en edades laborales y adultas mayores aumentará en 2’600.760 personas, respectivamente. 24 En este contexto, el índice de dependencia demográfica registrará un sostenido descenso hasta alcanzar en el año 2025 un valor cercano al 51%. 25 Entre 2008 y 2025 el tamaño de la PEA se incrementará de 6.3 millones a 9.1 millones de personas. 80
- 81. turbulencia política, el pueblo ecuatoriano decide más de 70% (septiembre de 2007) y la aprobación confirmar en el ejercicio del poder a una tenden- de la nueva Carta Magna contó con el respaldo de cia que encarna múltiples expectativas y posibili- 64% de la ciudadanía (septiembre de 2008). El dades de cambio y construcción de un verdadero pueblo refrendó, en todas estas ocasiones, con su proyecto nacional de desarrollo. participación directa en las urnas, la ruta de la trans- formación estructural del Estado y del modelo de Antes de las elecciones de abril de 2009, el pueblo desarrollo a la que, desde enero de 2007, se había ratificó en las urnas, y por tres ocasiones, el impulso comprometido el nuevo gobierno ecuatoriano. que el Gobierno de la Revolución Ciudadana había otorgado al proceso de transformación constitucio- Más aun, por primera vez en los últimos 30 años nal, como condición indispensable para modificar de regímenes civiles, la distribución territorial del las bases de la economía, la sociedad y la política y voto no reflejó las históricas divisiones regionales generar un nuevo pacto de convivencia nacional. del país (Costa/Sierra, Quito/Guayaquil). La Así, la convocatoria a una Asamblea Constituyente opción del cambio triunfó incluso en la ciudad de fue aprobada por 81% de los ciudadanos (abril de Guayaquil –donde, hace 15 años, el derechista 2007), la votación de los movimientos y partidos Partido Social Cristiano ha controlado todos los políticos –Alianza País, MPD, Pachakutik, entre resortes del poder local– y prácticamente en todo otros– que sostenían la opción de cambio alcanzó el territorio nacional (Mapa 4.1). 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO Mapa 4.1: Resultados de elecciones presidenciales 1978-2009 (primera vuelta) Resultados 1978 Resultados 1984 Resultados 1988 Resultados 1992 81
- 82. Resultados 1998 Resultados 2002 Resultados 2009 Fuente: Consejo Nacional Electoral. Elaboración: SENPLADES. Como se aprecia en el último mapa, el proyecto de la La transición hegemónica que vive el Ecuador Revolución Ciudadana tiene un sólido anclaje a lo tiene el sello de la legitimidad democrática de largo de todo el espacio nacional y ha conseguido, una acción gubernativa, sostenida en el marco de así, quebrar el dominio político que los tradicionales un proyecto nacional de cambio político, que bloques de poder habían mantenido, desde hace dos propende a la defensa del interés general por décadas y media, en el Ecuador. La legitimidad del encima de los intereses y privilegios de los pode- liderazgo presidencial y la inmensa desconfianza ciu- res de hecho. dadana en los partidos políticos han modificado la correlación de fuerzas. Los grupos oligárquicos y los 4.2.2 Perspectivas «posneoliberales» sectores económicos dominantes han perdido gran La idea de cambio, vislumbrada para el Ecuador parte del férreo control que ejercían sobre las institu- del siglo XXI, apunta hacia una ruptura con las ciones estatales. La democracia sólo puede afirmarse bases institucionales del sistema político y econó- cuando se produce una nítida separación entre el mico imperante durante las tres últimas décadas. poder económico y el poder político. El triunfo en Se trata del inicio de un ciclo de cambios radica- seis elecciones consecutivas, en menos de tres años, les que buscan dar nuevas respuestas a los profun- y la consecución de un alcance nacional a través de dos problemas estructurales del Ecuador, en el procesos legal y legítimamente constituidos abren la marco de la histórica irresolución de la formación posibilidad de disputar el poder de facto. Quizás este del Estado, la nación y la construcción de una podría ser señalado como el principal logro de estos identidad colectiva con un proyecto soberano e 31 meses de Revolución Ciudadana. igualitario para el Buen Vivir de toda la sociedad. 82
- 83. El contexto histórico en que dicha perspectiva de ticas orientadas al mercado. Al combinarse con cambio busca avanzar es, sin embargo, complejo. una modernización fragmentada y un bajo creci- Aunque la crisis de la vigente fase neoliberal del miento económico, las políticas neoliberales capitalismo abre oportunidades para desplegar aumentaron la pobreza, reprodujeron las desigual- nuevas agendas y estrategias de desarrollo, sobre dades y desmantelaron las estructuras de asistencia todo en los países del sur del globo, es claro que social estatales de corte universal. El retraimiento para inicios del siglo XXI, el neoliberalismo ya de la protección social del Estado, en países donde había sido exitoso en restaurar y consolidar el apenas empezaba a consolidarse, fue percibido por poder de una clase específica (Harvey, 2007). Los la ciudadanía como un abandono de la población circuitos del capital financiero y los segmentos del a su propia suerte y dio paso al resentimiento empresariado global occidental, parapetados en social y a la indiferencia de las instituciones polí- torno suyo, acumularon más que nunca antes en la ticas. No parece casual, entonces, que los triunfos historia, incrementaron sus márgenes de influen- de tales coaliciones (Venezuela, Bolivia, Brasil, cia y poder político y se colocaron a la cabeza de Argentina, Uruguay, Chile, Paraguay, El Salvador, la coordinación del orden global. República Dominicana y Ecuador) provengan, sobre todo, de la participación electoral y del voto Paradójicamente, desde las primeras insinuacio- de los sectores populares y medios de cada país nes de la vigente crisis económica, que eclosiona- (Ramírez F., 2006: 30-44). ría en toda su extensión durante el «septiembre 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO negro» del año 2008, las economías nacionales de El relanzamiento de la acción pública, en el diversos puntos del planeta, incluso allí donde el marco de un intenso protagonismo del Estado, y credo neoliberal luce aún vigoroso, han vuelto sus la recuperación de sus capacidades de promoción ojos a la intervención pública y masiva del y conducción del desarrollo se han situado, desde Estado, como forma de sostener y reactivar el cré- inicios del siglo XXI, en el centro de la acción dito, la producción, la demanda, y salvaguardar gubernativa en diversos países de la región. Tal así, en algo, al sistema financiero. El eje franco- enfoque insinúa la instauración de un ciclo pos- alemán amenazó incluso con abandonar la neoliberal en la política económica, pero también reciente cumbre del G-20 si, entre los acuerdos de el advenimiento de una constelación de políticas la cita, no se hacía alusión a la necesidad de con fuerte acento en la (re)distribución de la cierta regulación sobre los paraísos fiscales y las riqueza, y la reconstrucción de las bases institu- maniobras especulativas. Este llamado desespera- cionales y de las capacidades estatales para acti- do a una cierta intervención estatal y a una regu- var una vía heterodoxa de desarrollo. Así, y lación mínima del sistema financiero –que, por lo aunque el posneoliberalismo no condense todo el demás, ha resultado del todo ambigua y no ha ideario que los sectores progresistas latinoameri- producido aún los resultados deseados– marcan canos han venido construyendo a lo largo del una decisiva inflexión en el turbulento ciclo neo- último cuarto de siglo, se sitúa en el corazón de liberal abierto en 1981, cuando Ronald Reagan sus dilemas estratégicos y de sus programas y con- afirmaba que «el Estado no es la solución, sino el flictos políticos internos, allí donde muchas de problema». No por casualidad, en 2008, el premio sus fuerzas han llegado al poder. Nobel de Economía Joseph Stiglitz señaló que «la crisis de Wall Street ha sido para el fundamenta- La innovadora agenda de políticas públicas que ha lismo de mercado lo que la caída del muro de lanzado el gobierno ecuatoriano, en el breve ciclo Berlín fue para el comunismo». que va de enero 2007 a agosto 2009, se sitúa glo- balmente, al igual que el resto de la región, en las En diversos países de América Latina, el avance coordenadas del posneoliberalismo. Es muy proba- de una agenda pública que procure el desmantela- ble, sin embargo, que, de confirmarse la tendencia miento de las políticas neoliberales se esbozó con de cambio político que vive el país, lo que hoy se algún margen de anticipación en relación al esta- esboza como un horizonte de superación del neo- llido de la crisis. En efecto, ya desde los albores del liberalismo se decante, en pocos años más, como siglo XXI, llegaron al poder nuevas coaliciones una propuesta integral sobre las formas más idóne- políticas de signo progresista, que capitalizaron el as para mejorar las condiciones de vida de las cansancio de la población en relación con las polí- sociedades del sur del globo. 83
- 84. Por lo pronto, el triunfo de Rafael Correa y los dos sectores de las clases dominantes que se han Alianza País (AP) en las elecciones presidenciales disputado el poder, prácticamente, desde el retorno del último trimestre de 2006 abrió el abanico de de la democracia en 1979: el polo de intereses eco- oportunidades para el «relanzamiento de la acción nómicos articulado en torno al Partido Social pública», como principal detonante de una estra- Cristiano, al que se sumaron en su tiempo la tegia de desarrollo heterodoxa, cuyos fines últimos Izquierda Democrática y la Democracia Popular; y son la promoción del Buen Vivir y la realización el polo que inicialmente giró en torno a Abdalá de las capacidades individuales y colectivas, en el Bucaram y terminó expresándose con Álvaro marco de un acceso igualitario a los recursos y a las Noboa, por medio de un Lucio Gutiérrez que oportunidades sociales. hacía de doble comodín, tanto en la articulación del bloque como en los nexos entre este y el polo 4.2.3. Sentidos y avances de la Partido Social Cristiano (Unda: 2008). nueva acción pública: la Constitución como horizonte El gobierno ha enfrentado, con mucho éxito, a En los 31 meses transcurridos desde la asunción al este amplio bloque de poder. La incautación mando del presidente Correa, el relanzamiento ha estatal de casi 200 bienes del poderosísimo grupo implicado un progresivo retorno estatal al primer Isaías (septiembre de 2008) y el cobro de la deuda plano de la escena política. En la agenda interna, pública de dicho grupo reafirmaban la defensa de se ha apuntado hacia el reestablecimiento de las los intereses públicos y la vocación antioligárqui- capacidades estatales de planificación del desarro- ca de la Revolución Ciudadana. Se retomaba, a la llo, de regulación y control de los sectores estraté- vez, la tarea inconclusa que dejaron los gobiernos gicos de la economía, y de distribución y nacionalistas militares de los años sesenta y (re)distribución de la riqueza social. En el ámbito setenta, que diezmaron únicamente la estructura de la política exterior, se ha avanzado en la con- de poder de los terratenientes serranos en relación cepción de una estrategia geopolítica que impulsa con la democratización de las relaciones económi- diversos procesos de integración regional, así como cas y políticas en el Litoral. En tal opción se una inserción soberana en el contexto global. delinea una efectiva ruptura con la matriz de poder social que sostuvo el ciclo neoliberal. El esbozo y la puesta en marcha de una nueva agenda pública ha supuesto, sin embargo, una La derrota electoral de los partidos políticos –del intensa disputa política con los partidos tradicio- centro a la derecha–, que inauguraron el régimen nales y las élites ecuatorianas: círculos empresaria- democrático en 1979, durante los comicios con- les, bancarios, financieros, mediáticos –afines a las vocados para la elección de los representantes a ideas liberales dominantes a lo largo de los noven- la Asamblea Nacional Constituyente en 2008, el ta– e incluso diversas agencias estatales, corpora- deterioro del espacio de representación de las ciones y sectores burocráticos comprometidos con formaciones derechistas surgidas a fines de siglo el viejo orden han desafiado y bloqueado abierta- (Partido Renovador Institucional Acción mente las extensas expectativas de cambio impul- Nacional, Partido Sociedad Patriótica) y la afir- sadas por el nuevo gobierno. La estrategia mación de una nueva fuerza política progresista antisistémica y el discurso antineoliberal que (AP), acompañada, no sin tensiones, por otras Rafael Correa promocionó desde el inicio de la pequeñas fuerzas de izquierda en el seno de la campaña electoral del 2006 lo situaron siempre en Asamblea, reflejan la configuración de una las antípodas del poder establecido. nueva correlación de fuerzas en el Ecuador del siglo XXI. Apoyados en un sólido respaldo popular y favoreci- dos por la inmensa debilidad del sistema de parti- De este escenario, surgió el proyecto constitucio- dos, Rafael Correa, el movimiento político Alianza nal presentado al país la última semana de julio País (AP) y el gobierno asestaron diversos golpes a de 2008 y ratificado el 28 de septiembre de ese la estructura de poder que sostenía el modelo de año. Descontando la ratificación del presidencia- Estado y de desarrollo de la década de los noventa. lismo como régimen político, la Carta Magna Las decisiones políticas del régimen lo ubican, avanza, entre otros elementos, hacia cuestiones entonces, por fuera de la pugna hegemónica entre ligadas con: 84
- 85. • implantación de una economía social y La Carta Magna delinea, entonces, el horizonte solidaria; de sentido de la dinámica democrática y de las • reconstitución y racionalización estatal; decisiones gubernativas que el Ecuador deberá • descentralización del Estado; seguir en los años que vienen. La Constitución • recuperación de la planificación pública; contiene y prefigura las líneas maestras del pro- • regulaciones ambientales del desarrollo; yecto colectivo con el que la sociedad quiere • consagración de los derechos de la naturaleza; conducirse a sí misma, hacia un nuevo momento • reconocimiento de la plurinacionalidad de su desarrollo histórico. del Estado; • promoción de la participación social y el Asistimos, por tanto, a un ciclo en el cual el poder ciudadano; liderazgo político se consolida en la medida en • construcción de un Estado constitucional; que es capaz de leer y sintonizar con el conjunto • ampliación de los derechos; primordial de demandas, expectativas e ideas • prefiguración de un modelo de desarrollo imperantes en el seno de las relaciones sociales. distante del canon ortodoxo; Además del rechazo a los partidos y la demanda • primacía del poder civil sobre el actor militar; de mayor participación social en el proceso • profundización del sufragio universal, que democrático, este campo ideológico expresa una amplía la comunidad política al facultar el mayor demanda de Estado y menor predominio derecho al voto de jóvenes mayores de 16 del mercado en «el camino al desarrollo» 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO años, ecuatorianos en el exterior, extranje- (Cuadro 4.3). ros, personas privadas de la libertad sin sen- tencia, policías y militares. Estos elementos están atravesados por una reac- ción antielitista, una recuperación de los senti- La Constitución innova y contiene, así, el conjun- dos de pertenencia nacional y un extenso to de demandas e intereses que emergieron desde sentimiento de soberanía en grandes capas de la la resistencia popular en contra el neoliberalismo, población. El predomino de este conjunto de y otras agendas de modernización democrática y ideas expresa que el conflicto y la lucha política, transformación social del Estado, así como en que antecedieron a la vigente transición políti- contra de la política y la economía represadas a lo ca, delinearon un horizonte de comprensión largo de los años noventa. La particularidad del común para vivir en, hablar de y actuar sobre los proceso político en curso ha estado caracterizada, órdenes sociales caracterizados por específicos desde esta perspectiva, por líneas de cambio y rup- modos de dominación. Es más probable que un tura política con el «viejo orden», que han adqui- proyecto político se consolide democráticamen- rido un estatuto constitucional y que, más allá de te, y no de modo despótico o coercitivo, cuando la agenda gubernamental, se han convertido en el bloque de gobierno y la sociedad comparten ejes de un nuevo pacto de convivencia de largo un conjunto más o menos extenso de valores e plazo para los ecuatorianos. ideas políticas. Cuadro 4.3: Percepciones ciudadanas sobre Estado y mercado en el Ecuador: 1998-2007* * La fuente consultada no presenta datos para todos los años. Fuente: Latinobarómetro, 2007. Elaboración: SENPLADES. 85
- 86. Entre estas ideas políticas, se destaca la necesidad En el Ecuador, el nuevo gobierno ha dado algunos urgente de relanzar la acción del Estado al primer pasos en la dirección descrita. La recuperación de la plano de la regulación económica y de la reactiva- inversión pública en la infraestructura material y ción económico-productiva. Este es uno de los financiera de sectores estratégicos de la economía elementos diferenciadores entre la nueva agenda nacional –durante el período 2001-2006, la inversión pública y las políticas neoliberales. Bresser-Pereira pública fue de 6,5% del PIB promedio anual, mien- (2007) ha señalado que, en los últimos años, tras que para el período 2007-2009, llegó a 9,9% del América Latina asistiría a la emergencia de un PIB promedio anual, es decir, 50% más que el prome- nuevo discurso sobre el desarrollo, que no puede dio en los siete años anteriores–, como parte del dise- ser confundido ni con el discurso desarrollista clá- ño de una estrategia de desarrollo y de un plan sico, cuyas distorsiones derivaron en las crisis de nacional de inversiones, se articula con el intento de los años ochenta, ni tampoco con la ortodoxia restablecer las funciones de (re)distribución de la neoliberal convencional. Desde el punto de vista riqueza y de regulación del mercado y la banca. de la política de desarrollo, la diferencia principal consiste en que, para esta última, el concepto de El nuevo gobierno ha manifestado una voluntad nación no existe, mientras que, para el nuevo expresa de regular con mayor eficacia a los sectores enfoque, el agente fundamental son las naciones, privados de la economía; de ganar márgenes de que usan su Estado para promover el desarrollo y maniobra y control estatal sobre los dictados de las las identidades interculturales. instituciones multilaterales, las empresas transna- cionales y el capital financiero y de propiciar una Por lo demás, y sobre la base de algunas ideas del más justa (re)distribución de las ganancias entre lo mismo autor, el nuevo enfoque, aún en plena público y lo privado. Aunque se trata todavía de un configuración, recuperaría y colocaría en primer proceso en formación, pues los dos primeros años de plano: a) la necesidad de constituir colectiva- gobierno deben ser definidos como un período de mente una estrategia nacional para la inversión transición política en un contexto de una intensa productiva, la innovación, el empleo y la inclu- conflictividad en torno a la redefinición de las sión; b) la idea de que, históricamente, el finan- reglas del juego político y a la reorientación de la ciamiento de la inversión se ha hecho, en lo economía, las decisiones gubernativas suponen ya fundamental, sobre la base de capitales naciona- un nítido distanciamiento cognitivo y político con les y ahorro interno, y no como plantea el discur- los defensores del Consenso de Washington. so ortodoxo, a partir del ahorro externo y la transferencia de capitales de los países ricos; c) el En esta perspectiva, y según las proyecciones de la convencimiento de que la estabilidad no debe ser CEPAL, el Ecuador se ubica como el quinto país sólo de precios, sino también un tipo de cambio con mayor crecimiento (6,5%) en América Latina competitivo y un tipo de interés moderado, de en el año 2008, con un crecimiento, en el sector manera que se procure razonables niveles de no petrolero, de 7,9%. En estos dos años de empleo y no sólo la atracción de capitales; d) la gobierno, la desigualdad, medida a través del coe- necesidad de conservar un cierto equilibrio fiscal, ficiente de Gini, ha disminuido de 0.511 a 0.483, que lo diferencia en gran forma del desarrollismo entre diciembre 2006 y diciembre 2008, es decir, del ciclo 1950/1980, a fin de no quebrar al Estado, en 0.03 puntos. En esa misma línea, mientras en el principal instrumento de desarrollo (se recurre, 2006 el 10% más rico ganaba 38 veces más que el sin embargo, al déficit público en momentos pun- 10% más pobre, hoy, dicha diferencia ha dismi- tuales para invertir estratégicamente y estimular nuido a de 24,5 veces. la demanda); e) el postulado de que, en el ámbi- to macroeconómico, se busca generar ahorro Todo ello ha supuesto, simultáneamente, avanzar público y no superávit primario, «que es solo una en la reestructuración de las bases institucionales y forma de esconder el pago de intereses a los ren- de los modos de funcionamiento del Estado. La tistas»; y f) el imperativo de impulsar políticas reforma democrática del Estado aparece como distributivas y redistributivas en el marco del medio y fin del proceso de relanzamiento de la doble objetivo de consolidar una sociedad de acción pública al primer plano de la coordinación derechos y de fortalecer el mercado interno de lo social. Dicha reforma contiene elementos de (Bresser-Pereira, 2007). racionalización, modernización y descentralización 86
- 87. del poder y la gestión pública, en la perspectiva uno de los instrumentos de mayor presión de los de acercar el Estado a los territorios y de volver- mercados globales para orientar el libre comercio. lo más eficiente en sus intervenciones públicas. Un posicionamiento menos subordinado a la eco- El énfasis en tales elementos facilitaría la promo- nomía global pasa por una triangulación entre ción de la participación ciudadana y el control Estados y regiones articuladas. social en el ciclo de las políticas públicas. Estas últimas cuestiones adquieren particular relevan- En medio de la crisis global del capitalismo, el cia, tanto en la nueva Constitución como en el desafío del Gobierno de la Revolución Ciudadana Plan Nacional para el Buen Vivir, y diferenciarí- consiste en mantener su línea de políticas posneo- an, efectivamente, los modos de concepción y liberales, centradas en la formación de una socie- funcionamiento estatal de aquellos que prevale- dad justa, con igualdad de oportunidades y cieron en las décadas anteriores a las políticas de abocada a la defensa de los intereses populares. ajuste estructural. Sin participación ciudadana y Desde esta perspectiva, es una prioridad incre- control social, sería impensable cualquier proce- mentar los recursos de inversión pública, ampliar so de recuperación de lo público en el marco del la cobertura y mejorar la calidad de las prestacio- retorno de la acción estatal. nes de educación, salud, trabajo y seguridad social, así como diversificar las formas de producción y de En este contexto de crisis que afecta al capitalismo propiedad, y ampliar el acceso al crédito y a todos global, la viabilidad de esta constelación emergen- los recursos productivos. El corazón de este proce- 4. DIAGNÓSTICO CRÍTICO te de políticas posneoliberales y de la misma posi- so es la (re)distribución de la riqueza, como un bilidad de profundizar lo que ahora aparece como conjunto de medidas que tiene fuertes implicacio- esbozo de un modelo de desarrollo orientado desde nes democratizadoras. el Estado reposará, en buena medida, en la ade- cuada inserción del país en los procesos de inte- Todo ello exige, la puesta en marcha de una estrate- gración regional en curso. El gobierno nacional se gia de desarrollo con una perspectiva de largo plazo. ha sumado activamente al apuntalamiento de La estrategia llamada «Hacia un Nuevo Modo de tales procesos: además de los acuerdos estratégicos Generación de Riqueza y (Re)distribución para el para el refinamiento petrolero con Venezuela, la Buen Vivir» consiste en iniciar la transformación firma de acuerdos comerciales con Chile y la posi- del modo de acumulación actual hacia el 2025, para bilidad de financiamiento de obras de infraestruc- llegar a ser un país terciario exportador de biocono- tura con Brasil, Ecuador aparece a la cabeza de la cimiento y servicios turísticos, y concretar así, meca- constitución del Banco del Sur, forma ya parte del nismos de distribución y (re)distribución más justos ALBA y lidera el desenvolvimiento de la flaman- y democráticos. Para ello, se han planteado algunas te UNASUR. Se han abierto, además, múltiples fases de acumulación que buscan a su vez, la satisfac- líneas de diálogo con otros países y potencias ción de las necesidades básicas, la consolidación de emergentes en el ámbito global (India, China, la industria nacional y una inserción inteligente y Rusia, Irán), mientras se ha renunciado al CIADI, soberana del Ecuador en el mundo. 87
- 89. 5 Hacia un Nuevo Modo de Generación de Riqueza y (Re)distribución para el Buen Vivir
- 91. 5. Hacia un Nuevo Modo de Generación de Riqueza y (Re)distribución para el Buen Vivir En el contexto del análisis histórico del pacto comercial a ultranza, la competencia del libre social excluyente que caracteriza la realidad ecua- mercado y el asistencialismo focalizado de la polí- 5. HACIA UN NUEVO MODO DE GENERACIÓN DE RIQUEZA Y (RE)DISTRIBUCIÓN toriana, se puede señalar que el marco normativo tica social neoliberal, sin considerar la diversidad constitucional y el modo de desarrollo implemen- de formas de producción y propiedad que se sostie- tado durante décadas han excluido sistemática- nen en principios de justicia, solidaridad, recipro- mente a ecuatorianos y ecuatorianas de los cidad, cooperación y soberanía, y la capacidad del procesos de (re)distribución de la riqueza y del Estado de aplicar una política social de carácter poder, sin que el Estado haya sido capaz de garan- universal y democratizadora. tizarles el ejercicio de sus derechos. A continuación se esboza la estrategia de largo Por lo demás, si bien hasta la Revolución Liberal plazo que permitirá construir una nueva forma de era posible calificar de «conservadoras» a las generación de riqueza, distribución y (re)distribu- Constituciones, debe tenerse en cuenta también ción que sustente un nuevo pacto de convivencia. que no por ello han dejado de tener vigencia arrai- gadas tradiciones y prácticas culturales que expli- can la persistencia de los comportamientos 5.1. Hacia un nuevo pacto de clasistas, excluyentes, racistas y discriminadores convivencia y una nueva que aún se observan a nivel de la vida cotidiana de estrategia endógena de la población ecuatoriana. generación de riqueza El nuevo pacto de convivencia que propone el Una nueva Constitución implica generar un nuevo Gobierno de la Revolución Ciudadana es un contrato social o pacto de convivencia entre las per- esfuerzo por hacer realidad un verdadero y efecti- sonas que habitan en una comunidad política. Al vo régimen constitucional de derechos y justicia. respecto la literatura contemporánea sobre la teoría Sin embargo, esto requiere de una estrategia de de la justicia enuncia que todo contrato social parte acumulación, generación de riqueza y (re)distribu- de una idea en la cual «los principios de justicia son ción radicalmente distinta a aquella que se des- principios que unas personas libres y racionales inte- prende de los patrones históricos. resadas en promover sus propios intereses aceptarían en una posición inicial de igualdad» (Rawls, 1999: Esto último quiere decir que la construcción del 11). Esto último supone que las partes de este ima- Estado constitucional de derechos y de justicia, ginario contrato social no se encuentran en situa- plurinacional e intercultural, y la sociedad del ción de dominación ni de dependencia asimétrica Buen Vivir –para todos y todas– es contraria al en relación con otros individuos. En otras palabras, mantenimiento de una estrategia de acumulación son independientes, libres e iguales. sustentada solamente en los principios del merca- do capitalista, en una economía primario exporta- Históricamente, no es posible afirmar que los sujetos dora que basa la (re)distribución en la apertura que han participado en el diseño de los principios 91
- 92. constitucionales en nuestro país hayan actuado trabajador en instrumento. La distribución de la con completa independencia. No obstante, si nos riqueza monetaria y, en el mejor de los casos, de preguntamos para quién ha diseñado estos princi- los bienes primarios, era competencia del merca- pios, se puede señalar que no ha sido para todos y do y del asistencialismo subsidiario de la política todas; por el contrario, han sido expresiones deli- social. Estas eran las características principales beradas de exclusión. La nueva Constitución del pacto social que fundamentó la Constitución parte, justamente, del reconocimiento de la exis- de 1998. tencia de procesos históricos de discriminación y subordinación de ciertos grupos poblacionales, y A diferencia de aquella, se puede afirmar que la de las brechas que, hoy en día, separan a los ecua- Constitución de 2008 propone edificar un iguali- torianos entre sí. En este sentido, la nueva tarismo republicano moderno, basado en el princi- Constitución propone dejar atrás los principios pio de justicia, en donde la sociedad debe atender, rectores de una sociedad liberal utilitaria (que no por una parte, a las distancias intolerables entre supo poner en práctica el reconocimiento de los compatriotas y, por la otra, a las cercanías que es derechos liberales) para conformar un igualitaris- preciso auspiciar, y que pueden sintetizarse de la mo republicano moderno. siguiente manera: En efecto, si bien –como se ha señalado– la «El principio rector de la justicia relacio- Constitución de 1998 realizó importantes avances nado con la igualdad tiene que materiali- en términos de derechos, en el campo económico, zarse (objetiva y subjetivamente) –en el de desarrollo y en el papel del Estado, conservó lado negativo– por la eliminación de las amplios componentes utilitarios, basados en una desigualdades que producen dominación, concepción de Estado mínimo y en un paradigma opresión, indignidad humana, subordina- de desarrollo sustentado en el libre mercado como ción o humillación entre personas, colec- mecanismo principal de generación y (re)distribu- tivos o territorios y –en el lado positivo– ción de la riqueza económica. En este sentido, se por la creación de escenarios que fomen- puede afirmar que, en términos de derechos y de ten una paridad que viabilice la emanci- su pauta distributiva, la Constitución de 1998 pación y la autorrealización de las puede definirse como liberal en sentido rawlsiano, personas (colectivos) y donde los princi- mientras que en el campo económico mantiene pios de solidaridad, cooperación y frater- una concepción utilitaria. nidad (comunidad) puedan prosperar y con ello la posibilidad de un mutuo reco- La sociedad liberal utilitaria ha tenido sus funda- nocimiento (o posibilidad de reciproci- mentos en el egoísmo como motivación de com- dad) entre los miembros y territorios que petencia, en la desigualdad y la envidia como hacen a la comunidad política» (Ramírez estímulos, en la actividad pública (sobre todo la R., 2008: 32). acción estatal) como coste, y en la responsabili- dad como problema. Tal perspectiva ha partido de La nueva Constitución reconoce que un nuevo la premisa de que en el contrato social todos los pacto de convivencia no puede ignorar las ciudadanos se encuentran en igualdad de condi- injusticias históricas o intergeneracionales, por ciones. El objetivo máximo, en términos concre- lo cual, parte de la constatación de que Ecuador tos, ha sido aumentar el bienestar de la población, es un país igualmente pobre y desigualmente entendiendo este bienestar como el mero incre- rico, en donde la discriminación es parte de la mento de la suma agregada de los ingresos y gastos cultura de interacción entre ciudadanos. de los ciudadanos-consumidores. La garantía de Siguiendo valores socialistas que se fundamen- derechos, como hemos mencionado, estaba sujeta tan en el principio igualitario, la Constitución principalmente a la calidad de trabajador formal, considera a la igualdad como principio rector de cuyo poder adquisitivo viabiliza el acceso a tal la construcción de otra sociedad. Para tal efecto, garantía. A su vez, el modo de producción se se sustenta en la convicción de que resulta injus- caracterizaba por un desigual acceso a la propie- tificable e inaceptable toda desigualdad que no dad, que garantizaba a los propietarios el control sea consecuencia de acciones elegidas responsa- del trabajo y de la producción, convirtiendo al blemente. Tal es el caso de las desigualdades 92
- 93. derivadas de diferencias biológicas o sociales. enfrentar los retos de la actividad pública dado En la nueva Constitución, se da una importan- que, a través de la interacción se construyen cia trascendental a corregir las distancias socia- mejores y más diversas formas de elegir el desti- les a través de procesos redistributivos, y se no colectivo. Asimismo, si bien en el republica- reedita la vieja tesis de la virtud republicana, nismo la participación en la vida democrática que veía en la comunidad de pequeños propie- asegura mayores libertades, es preciso reconocer tarios el cimiento adecuado para la buena salud que sin virtud cívica no es posible la libertad de la República. republicana. Como señala J.J. Rousseau, los ciu- dadanos republicanos «lejos de pagar por eximir- El nuevo pacto de convivencia parte de la cons- se de sus deberes, están dispuestos a pagar por tatación de la abismal desigualdad, exclusión y cumplirlos». discriminación que existe en la comunidad polí- tica llamada Ecuador. En este sentido, una pri- mera arista de la propuesta es reducir tales 5.2. Construyendo un nuevo brechas a través de procesos de (re)distribución modo de acumulación de los beneficios del desarrollo. Es decir, se esta- y (re)distribución para blece explícitamente la falacia de la tesis de la 5. HACIA UN NUEVO MODO DE GENERACIÓN DE RIQUEZA Y (RE)DISTRIBUCIÓN el Buen Vivir abundancia, a través del reconocimiento de la justicia intergeneracional y del reconocimiento La construcción de la sociedad del Buen Vivir de la naturaleza en sujeto de derecho. El pacto de tiene que estar asociada a la construcción de un convivencia se propone como objetivo la bús- nuevo modo de acumulación y (re)distribución. queda del Buen Vivir de los ciudadanos (de todos Los amplios niveles de desigualdad y exclusión y todas sin discriminación alguna), el cual es via- que existen, además de las prácticas culturales ble únicamente si se tiene como meta la reduc- que están enraizadas en la sociedad, son conse- ción de las desigualdades sociales, la eliminación cuencias de una estrategia de desarrollo que se de la discriminación y la exclusión, y la construc- ha sustentando principalmente en la acumula- ción de un espíritu cooperativo y solidario que ción de riqueza, a través de la producción de viabilice el mutuo reconocimiento entre los bienes primarios que se han colocado en el mer- «diversos iguales». cado externo. Se trata de la estrategia agro- exportadora, a la que se ha hecho alusión en los La nueva Constitución propone edificar una párrafos anteriores. sociedad republicana que auspicie la construc- ción de una libertad positiva, concebida como La llegada del petróleo no fue más que otra un estado de no dominación que promueve el forma de reprimarización, que volvió aún más florecimiento de las capacidades y potencialida- extractivista a la economía ecuatoriana. Salvo des de los individuos. Para ejercer tal principio ciertas etapas de la historia republicana cuando es necesario disponer de los recursos materiales intentó construir una industria nacional, la suficientes, como condición sine qua non. riqueza se quedó en un Estado que no sembró Corresponde para ello generar una ciudadanía petróleo ni redistribuyó sus beneficios, salvo con responsabilidad republicana, en cuyo ejerci- entre aquellos grupos –generalmente empresa- cio se construyan autónomamente sus preferen- riales y terratenientes– que lograron exportar cias. Esta construcción requiere de espacios bienes agrícolas. La liberalización de la econo- institucionalizados de participación y delibera- mía y la dolarización profundizaron la concen- ción, en los cuales se ventilen argumentos y en tración de la riqueza en un grupo que vio en la donde cada ciudadano esté en condiciones de demanda de bienes industrializados un nicho de defender sus posturas. Por lo tanto, el reconoci- mercado que podía ser explotado: se trata de los miento de formas de vida y de expresiones plura- importadores que han sido uno de los beneficia- les es una condición de posibilidad para una vida rios de esta estrategia. Ambos grupos, con víncu- auténticamente republicana. los muy cercanos a los favores del Estado y de la banca, han cerrado el círculo vicioso de la acu- De otra parte, el republicanismo busca la auto- mulación y la distribución excluyente de la rrealización en el autogobierno, que supone riqueza en el Ecuador. 93
- 94. Figura 5.1: Regímenes de acumulación, modelos de Estado y principales gobiernos con proyectos de alcance nacional Fuente: SENPLADES, 2009. Elaboración: SENPLADES. El nuevo pacto social que ha firmado la sociedad aborda la nueva estrategia endógena de acumula- ecuatoriana a partir del proceso constituyente ción y (re)distribución para la satisfacción de las impulsado por el Gobierno de la Revolución necesidades básicas en el mediano plazo. Ciudadana, no puede convivir con una estrategia primario exportadora, en un contexto en el cual el Ecuador no puede seguir siendo un proveedor más 5.3. Fases de la nueva estrategia de de bienes primarios, pues, de continuar por ese acumulación y (re)distribución rumbo, este nuevo pacto social estaría destinado en el largo plazo al fracaso. Es por ello que, para construir el Buen Vivir que imaginamos, resulta indispensable El Ecuador emprende una transformación revolu- contar con una hoja de ruta alternativa para cionaria e histórica hacia el Buen Vivir de todas y generar riqueza para (re)distribuirla. todos los ecuatorianos, en el marco de un nuevo régimen de desarrollo concebido a partir de la arti- Vale la pena aclarar que la estrategia de acumula- culación organizada, sostenible y dinámica del sis- ción económica y de (re)distribución apenas es tema económico, político, socio-cultural y una arista de la multiplicidad de enfoques que debe ambiental, para garantizar la reproducción de la tener una estrategia para alcanzar el Buen Vivir. vida con un horizonte intergeneracional, es el Empero, en una sociedad en donde existen altos centro y la finalidad de la acción estatal y social. niveles de necesidades básicas insatisfechas, es indispensable materializar alternativas a la estrate- La Revolución Ciudadana plantea una estrategia gia primario exportadora que, como se ha destaca- nacional endógena y sostenible para el Buen do, ha evidenciado su fracaso. A continuación se Vivir, con una inserción estratégica y soberana en 94
- 95. el mundo. Esta estrategia consiste en implementar miento que nos permita valorar la biodiversidad y políticas públicas que modifiquen los esquemas de generar valor agregado del conocimiento de la acumulación, distribución y (re)distribución, con misma reconociendo los preceptos éticos y de un enfoque territorial que permita reducir las ine- garantía de derechos de la naturaleza que deben quidades. En este marco, la planificación de la guiar el accionar humano. A diferencia de las pers- inversión pública, los incentivos tributarios para pectivas ortodoxas de crecimiento, esta estrategia la producción y el crédito público productivo incorpora el conocimiento, el diálogo de saberes, la buscan superar el modelo primario exportador, información, la ciencia, la tecnología y la innova- democratizar el acceso a los medios de produc- ción, como variables endógenas al sistema produc- ción, crear las condiciones para incrementar tivo. Es preciso construir deliberadamente y productividad y generar empleo de calidad. auspiciar estas variables, si el país quiere producir transformaciones radicalmente cualitativas.26 Como ya se ha señalado, la estrategia de acumula- ción del Ecuador ha sido, a lo largo de toda la vida Es necesario recalcar, no obstante, que el centro republicana, la agro-exportación, a la cual se de atención del Buen Vivir durante estos períodos sumó, en las últimas cuatro décadas, el petróleo es la satisfacción de las necesidades básicas de la como bien exportable. Dicha forma de generar población en los territorios, a través de procesos 5. HACIA UN NUEVO MODO DE GENERACIÓN DE RIQUEZA Y (RE)DISTRIBUCIÓN riqueza estuvo acompañada por una estrategia de de generación de riqueza que resulten sostenibles liberalización de la economía y de (re)distribución en el tiempo. Si en la era del individualismo y el por «goteo», ya sea en el mercado o a través de egoísmo se buscaba crecer y luego redistribuir a política social asistencial focalizada. Salir de tal cuenta gotas, en esta era de solidaridad, reciproci- modelo de manera inmediata resulta inviable. Se dad y cooperación, se busca «distribuir producien- trata de aplicar un proceso de mediano y largo do» y «producir redistribuyendo». En este marco, la alcance, y avanzar en este horizonte de manera construcción y el impulso de una economía popu- progresiva y racional. lar, social y solidaria constituye la principal herra- mienta para incorporar la (re)distribución en el La mayor ventaja comparativa con la que cuenta el propio proceso de generación de riqueza. país es su biodiversidad y, sin duda, la mayor venta- ja competitiva que podría tener es saber aprove- Es por ello que una estrategia para una economía charla, a través de su conservación y de la endógena y sostenible responde a lineamientos construcción de industrias propias relativas a la bio de planificación de mediano y largo plazo, con y nano tecnología. En este sentido, la nueva estra- un horizonte de 16 a 20 años, que se alcancen de tegia está orientada a construir en el mediano y manera progresiva, considerando cuatro largo plazo una sociedad del bio-conocimiento y de momentos principales. La figura 5.2 sintetiza los servicios eco-turísticos comunitarios. Biodiversidad cuatro momentos o fases previstos en la estrate- es sinónimo de vida y, por lo tanto, de información. gia endógena para la satisfacción de las necesi- Hoy en día no existe ni la industria ni el conoci- dades básicas. 26 Debemos recordar que se calcula que «más del 90% de la diversidad biológica que subsiste en el planeta se encuentra en las regiones tropicales y subtropicales de África, Asia y América del Sur. A esto hay que sumar el conocimiento que proviene de saberes indígenas. De las especies vegetales del mundo, más de dos tercios son originales de los países peri- féricos y semi-periféricos. Más de 7000 compuestos medicinales utilizados por la medicina occidental son derivados del conocimiento de las plantas. Se puede concluir que a lo largo del último siglo las comunidades han contribuido signi- ficativamente a la agricultura industrial, a la industria farmacéutica y a la industria biotecnológica […] Las multinacio- nales farmacéuticas, alimenticias y biotecnológicas se han apropiado de los conocimientos de nuestros pueblos con una inexistente o mínima contrapartida, procesando luego estas sustancias y patentando los procesos y al mismo tiempo los productos que a partir de ellas lanzan al mercado» (Boaventura de Souza Santos, 2003:146). 95
- 96. Figura 5.2: Fases de la estrategia endógena sostenible para la satisfacción de las necesidades básicas Fuente: SENPLADES, 2009. Elaboración: SENPLADES. La primera fase es de transición en términos de do. La desagregación tecnológica a través de su acumulación, en el sentido de dependencia de transferencia, la inversión en el extranjero para los bienes primarios para sostener la economía; la formación de capacidades humanas (especial- no así, en términos de (re)distribución, conside- mente en ciencias básicas y bio-disciplinas) y el rada como el centro del cambio en este período, fortalecimiento de condiciones adecuadas para y en general de la estrategia en su conjunto. A el ecoturismo comunitario son las prioridades través de un proceso de sustitución selectiva de dentro de esta primera fase. En este período, la importaciones27, impulso al sector turístico y de protección a sectores generadores e intensivos inversión pública estratégica que fomente la en trabajo y empleo será prioridad, así como productividad sistémica,28 se sientan las bases aquellos asociados a iniciativas provenientes de para construir la industria nacional y producir la economía social y solidaria, al ejercicio de la cambios sustanciales en la matriz energética29, soberanía alimentaria del país y, en general, a la motores de generación de riqueza en este perío- satisfacción de necesidades básicas de los ciuda- 27 Para una efectiva sustitución de importaciones se incentivará principalmente el desarrollo de las siguientes industrias nacientes: petroquímica; bioenergía y biocombustibles; metalmecánica; biomedicina, farmacéutica y genéricos; bio- química; hardware y software; y servicios ambientales. Adicionalmente se asigna prioridad a actividades generadoras de valor agregado con importantes efectos en la generación de empleo y la satisfacción de necesidades básicas tales como la construcción (con énfasis en vivienda social), alimentos, pesca artesanal, artesanía, turismo comunitario, tex- tiles y calzado. 28 Uno de los retos es vincular, sobre todo, la inversión pública necesaria para el país con el ahorro nacional. 29 La producción, transferencia y consumo de energía debe orientarse radicalmente a ser ambientalmente sostenible a tra- vés del fomento de energías renovables y eficiencia energética. 96
- 97. danos30. Además, evitar que el excedente se este tipo de servicios –principalmente de conoci- quede en la intermediación es parte de la estrate- miento– y de los servicios turísticos tenga un peso gia de (re)distribución, por lo cual el repensar el superior al generado por el sector primario. Los sector servicios se vuelve clave en este período. servicios de conocimiento y su aplicación se aus- piciarán y estarán vinculados con las industrias En la segunda fase, el peso relativo de la nueva nacientes que se fomenta en la primera fase. industria nacional se incrementa frente a la de base primaria, y se busca consolidar un superávit En este contexto, la estrategia de inserción estra- energético, principalmente a través de la produc- tégica y soberana del Ecuador en el mundo depen- ción y consumo de energía limpia y bioenergía31. de estrechamente de la estrategia endógena para En esta fase se apuntala la estrategia de generación la satisfacción de necesidades básicas y no al con- de riqueza a través del eco-turismo comunitario y trario, como históricamente ha ocurrido en el país se busca que, desde el propio proceso productivo, donde, bajo el esquema neoliberal, las decisiones se distribuya el excedente a través del reforza- públicas dependían de las políticas de liberaliza- miento de la economía popular, social y solidaria. ción del mercado globalizado. Ligada a las industrias nacientes, se prioriza como estrategia la inversión en investigación y desarro- Podríamos resumir que el centro de la estrategia 5. HACIA UN NUEVO MODO DE GENERACIÓN DE RIQUEZA Y (RE)DISTRIBUCIÓN llo, gracias a una alianza virtuosa tripartita: uni- endógena de generación de riqueza es convertir la versidades, industria (pública y privada) e principal ventaja comparativa que tiene el institutos públicos de investigación o centros Ecuador, su biodiversidad, en valor agregado, gra- tecnológicos de investigación. En este horizonte, cias al disfrute del eco-turismo comunitario y de la la consolidación de un sistema de educación supe- transformación de esa información en conoci- rior de cuarto nivel y de centros de excelencia en miento, bienes y servicios industriales para la investigación aplicada serán prioridad. En este satisfacción de las necesidades básicas. A su vez, el período la generación de ingresos para la econo- centro de la estrategia de democratización de los mía nacional mantiene una dependencia de la beneficios del desarrollo apunta a redistribuir los extracción responsable y sustentable de recursos medios de producción y a consolidar una econo- naturales no renovables, tales como hidrocarburos mía social y solidaria, que reparta la riqueza al y eventualmente minería. mismo momento que la genera. La tercera fase consolida una estrategia de diversi- Si bien el objetivo de la estrategia es generar un ficación y sustitución de exportaciones. Se espera tipo de riqueza que tenga como fin la satisfacción que la industria nacional satisfaga la demanda de las necesidades básicas de la comunidad política interna y genere excedentes para exportación. llamada Ecuador, dicho énfasis debe ser concerta- Asimismo, la estrategia busca sustituir exportacio- do a través de un proceso sostenible intergenera- nes por bienes con mayor valor agregado y no cionalmente que resulte, al mismo tiempo, exclusivamente dependientes de procesos extrac- democratizador de sus beneficios. En este sentido, tivos. En esta fase, el peso relativo de la industria se busca romper con dos falsas disyuntivas: a) con- nacional sería igual al peso relativo en la econo- servación «versus» satisfacción de necesidades; y b) mía de los bienes primarios (exportables). La eficiencia «versus» distribución. inversión en ciencia y tecnología deberá impulsar la innovación productiva en aspectos relaciona- En esta estrategia, la conservación y el conoci- dos con la industria cuyas importaciones, en un miento de la información que tiene la biodiver- primer momento, se buscó sustituir. sidad es condición para la satisfacción de las necesidades. Se sostiene a una convivencia En la cuarta fase, la estrategia tiene como objetivo armónica entre ambas dado que «el no pago de el despegue de los bio-servicios y su aplicación la deuda social hoy es no pago de la deuda tecnológica. Se busca que el tamaño relativo de ambiental mañana, y el no pago de la deuda 30 Nos referiremos en detalle a dichos sectores en la descripción de las Estrategias 2009-2013 de la siguiente sección. 31 Para ello, la inversión en este sector deberá consolidarse en la primera fase de la estrategia. 97
- 98. ambiental hoy es a su vez no pago de la deuda crecimiento está en función de la reproductibili- social mañana» (Ramírez, 2008). En este marco, dad de la vida, la cual tiene primacía sobre la la eficiencia debe ser medida no sólo conside- acumulación de la economía. rando las posibilidades abiertas para la construc- ción de una economía más productiva sino, Al tener como centro la satisfacción intergenera- sobre todo, mediante la evaluación de sus con- cional de las necesidades básicas, se pone énfasis tribuciones a una sociedad más justa que satisfa- en la producción con intensidad en mano de obra, ga las necesidades básicas de la población. y en la sustitución selectiva de importaciones. Por tal razón, la tasa de acumulación requerida resulta La estrategia de construir una economía sosteni- menor que en otras estrategias económicas. En este ble, que haga endógenos sus procesos para satisfa- contexto general, se proponen complementaria- cer las necesidades básicas de sus miembros y mente 12 Objetivos para el Buen Vivir y 12 reduzca las vulnerabilidades externas, tiene con- Estrategias para el período 2009-2013, que corres- notaciones que deben ser tomadas en cuenta al ponden a la primera fase de la estrategia endógena momento de evaluar la implementación de polí- para la satisfacción de necesidades básicas, con las ticas públicas, su consecución y temporalidades. cuales se busca sentar las bases para la transforma- La tasa de acumulación de la economía pasa a ción radical de la sociedad ecuatoriana, en el estar sujeta a los objetivos de la satisfacción marco del nuevo pacto de convivencia y la puesta intergeneracional de las necesidades básicas y la en marcha de la nueva estrategia de generación de (re)distribución, y no lo contrario. Es decir, el riqueza y (re)distribución. 98
- 99. 6 Estrategias para el Período 2009-2013
- 101. 6. Estrategias para el período 2009-2013 La primera fase de la transformación del modo de gias específicas para el período 2009-2013 desarro- acumulación y (re)distribución, definida en el Plan llan variables claves según su probabilidad estraté- Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, sustenta y gica de contribuir a la configuración del escenario orienta la reconstitución de las bases institucionales, más favorable para poner en marcha el proyecto estructurales y de poder democrático que permitirán de cambio en el mediano plazo. contar con cimientos sólidos para la aplicación del proyecto de cambio. La probabilidad de que la agen- da gubernamental definida por la estrategia endó- 6.1. Democratización de los gena para la satisfacción de necesidades pueda ser medios de producción, puesta en práctica dependerá de acciones consis- (re)distribución de la riqueza tente y conscientemente aplicadas por la función y diversificación de las formas pública; del poder relativo de las coaliciones socio- PERÍODO 2009 - 2013 políticas que apoyan o se oponen a las alternativas de propiedad y organización gubernamentales; y, por último, de la trayectoria en el tiempo de un amplio conjunto de condiciones La construcción de una sociedad más igualitaria institucionales y sociales de carácter estructural que implica enfrentar las causas estructurales de la afectan a las probabilidades de éxito. desigualdad, como la concentración de los medios de producción; el concebir la tierra y el agua, PARA EL En estos niveles deben ubicarse los nudos estraté- como simples mercancías, desconociendo el dere- gicos fundamentales que el gobierno deberá enca- cho de los pueblos a su acceso, uso y disfrute; la 6. ESTRATEGIAS rar adecuadamente en el corto plazo, a fin de limitada visión de la propiedad tan solo como pro- hacer viable el conjunto de políticas y programas piedad privada; y el desconocimiento de la fun- diseñados en el marco del Plan Nacional para el ción social y ambiental de la propiedad. Buen Vivir 2009-2013. Desde esta perspectiva se parte del supuesto que, como con cualquier pro- En sociedades como la ecuatoriana, marcadas por yecto de cambio, hacer viable al Plan significa la desigualdad estructural, la democratización de impactar en el presente (2009-2013) sobre aque- los medios de producción no es tan solo un tema de llos factores que permitirían abrir el escenario para justicia social, sino además un factor fundamental que, en el futuro próximo (2025), los lineamien- para el crecimiento económico y el Buen Vivir. Se tos de políticas propuestos tengan efectivamente ha comprobado que aquellos países que cuentan cabida en la agenda pública. con mejores coeficientes de distribución de los activos productivos, no solo que crecen más, sino Los condicionantes de la viabilidad de la estrate- que su crecimiento se distribuye socialmente, es gia general endógena para la satisfacción de nece- decir es más equilibrado y democrático, lo que les sidades en su primera fase se definen en doce permite construir sociedades más igualitarias. específicas para el presente período gubernamen- tal, que construirán los fundamentos para las El Gobierno Nacional se ha planteado el reto de siguientes tres fases de su aplicación. Las estrate- impulsar un proceso sostenido de democratización 101
- 102. de los medios de producción con especial énfasis familiares campesinos, que va acompañado de en la tierra, el agua y los activos productivos que procesos de desertificación y deterioro de los no cumplen su función social. La gestión del suelos y de una productividad muy baja. gobierno para el desarrollo del Buen Vivir, promo- verá cambios fundamentales en la producción A escala internacional, este proceso condujo ade- industrial, artesanal, de servicios, la estructura más a intensificar la brecha existente entre la pro- agraria, reconociendo especialmente la potencia- ducción agropecuaria de los países del Norte y del lidad de la ruralidad, de la pesquería artesanal y las Sur, generando muy pocas oportunidades de agriculturas y economías familiares campesinas, acceso a los mercados internacionales para los implicando la diversificación productiva, la diver- pequeños productores campesinos de los países del sidad étnico-cultural, el desarrollo institucional, el Sur. Mientras los agricultores de los países del acceso a oportunidades y activos productivos, la Norte continúan recibiendo subsidios y benefi- participación ciudadana y el uso sostenible de los ciándose de diversas políticas de apoyo, los agri- recursos naturales. Esto se realizará a través de la cultores de los países en desarrollo deben radicalización en la (re)distribución como demo- enfrentar la competencia desleal de los primeros cratización del crédito, la tecnología, la asistencia que pugnan por el libre acceso al mercado local. técnica y la capitación, entre otros. Además se debe impulsar la comercialización con énfasis en Este escenario macroeconómico de corte neolibe- cadenas cortas y la sinergia productores-consumi- ral tiene que ser enfrentado con propuestas pro- dores. Asimismo se garantizará la satisfacción de gramáticas que redimensionen los vínculos entre las necesidades básicas a través de la prestación la economía, la sociedad y el Estado. Parte sustan- universal de los servicios públicos de calidad en cial de este programa es la estrategia para el Buen educación y salud, el acceso a la vivienda, a la ali- Vivir rural, en la que se combinan actividades mentación y el vestido y el trabajo digno produc- agropecuarias y pesqueras con otras esferas pro- tivo y reproductivo. ductivas vinculadas a la satisfacción de necesida- des básicas: la industria de alimentos, la industria El escenario socioeconómico debe proyectarse como de la construcción con énfasis en la provisión de la combinación adecuada de formas organizativas vivienda social y en infraestructura de saneamien- que impulsen la economía social y solidaria y el to básico, las actividades artesanales (incluida la reconocimiento de la diversidad en el sistema eco- pesca), la industria textil y del calzado, y el turis- nómico (formas de producción y comercialización, mo comunitario. formas de propiedad) para asegurar su presencia activa en la representación y participación social en El desarrollo las capacidades de los sectores selec- el escenario público de los próximos años. cionados –hasta hoy excluidos– posibilitará la generación acelerada de empleo y trabajo produc- La presente estrategia tiene un particular énfasis tivo, y permitirá la inclusión de ciudadanas y ciu- en el sector agropecuario, en el que los efectos de dadanos, economías familiares y formas las políticas neoliberales fueron extremadamente asociativas, en una amplia diversidad de formas de nocivas al intensificar la concentración de tierra propiedad (privada, pública, comunitaria, etc.), y agua en pocas manos; extender el minifundio; que propenderán a fortalecer una dinámica pro- aniquilar la institucionalidad pública y el rol ductiva que impulse procesos de desarrollo y otras regulador y redistribuidor del Estado; asfixiar a las formas de relaciones sociales que recuperen una pequeñas economías campesinas al punto de mirada de equidad social y de vinculación no mer- expulsar a los pequeños productores campesinos cantil, y una articulación y complementariedad de su tierra y convertirlos en migrantes o asalaria- entre las áreas urbanas y rurales, asegurando el dos; y promover una polarización creciente entre Buen Vivir de toda la población. campo y ciudad. El Estado debe auspiciar las formas alternativas de La expansión del minifundio conlleva un deterio- organización social y económica, la consolidación ro en las condiciones de vida de los productores de asociaciones y cooperativas, apoyar el trabajo 102
- 103. para el autoconsumo, el intercambio democrático 6.2. Transformación del patrón y el acceso adecuado de la ciudadanía en general a de especialización de la los bienes y servicios producidos. economía, a través de la Para la estrategia seleccionada es fundamental sustitución selectiva de fomentar el conocimiento, la valoración de los importaciones para el saberes ancestrales y de formas de producción que Buen Vivir permitan una adecuada regeneración de la natura- leza. Todo ello en el marco del apoyo que el Estado Esta estrategia tiene por objetivo iniciar un proce- debe brindar a la producción social y solidaria y al so de transformación del patrón de especialización cambio en los patrones de consumo. de la economía que permita superar el modo de acumulación primario-extractivista-exportador y Para incentivar una propuesta socioeconómica revertir las externalidades negativas que éste alternativa que profundice la democratización genera para la calidad de vida, individual y colec- de la producción se establecen los siguientes tiva, de la población. El modo de acumulación que lineamientos: se impone en la sociedad depende y se reproduce a través del patrón de especialización de la econo- • La eliminación de las brechas urbano-rurales mía. De aquí deviene la importancia de esta estra- y las disparidades inter e intra-regionales. tegia para el mediano y largo plazo. • El fomento a los procesos de comercializa- ción alternativos con participación regula- La transformación del patrón de especialización de dora del Estado. la economía permite aumentar la participación en • La creación de empleo productivo y el la economía de una serie de industrias nacientes, reconocimiento del valor social y los valo- que cumplen con unas características generales res éticos del trabajo, el diálogo de saberes que implican externalidades positivas para el Buen y el acceso a mercados e información. Vivir. Esto permite la reproducción de un círculo PERÍODO 2009 - 2013 • El apoyo a la recuperación de la tecnología virtuoso en que la economía social y solidaria, al y los conocimientos ancestrales, así como servicio de las necesidades humanas y en armonía también a otras formas no mercantiles de con el ecosistema, aumenta la participación en el relación económica. mercado de industrias nacientes, permite la crea- • El apoyo al acceso de formas diversas de ción de enclaves (clusters) que fortalecen los enca- propiedad privada, pública, comunitaria denamientos productivos, aumenta la escala de PARA EL que cumplan fundamentalmente la función producción y permite alcanzar rendimientos cre- social de garantizar la soberanía alimenta- cientes, desarrolla el potencial de la demanda 6. ESTRATEGIAS ria, la (re)distribución de la riqueza y la doméstica y fortalece la soberanía comercial sin generación de empleo. dejar de aprovechar las ventajes que ofrece el • La prioridad a los pueblos indígenas, afro- comercio exterior. En este proceso se privilegiará a ecuatorianos, montubios, mujeres, niñas y la economía social y solidaria, en el contexto de la niños, jóvenes y ancianos, en la implemen- propiedad no capitalista; por ello, no se trata de tación de programas de desarrollo socio- una industrialización tradicional sino un compo- económico, ambientalmente sustentables y nente de apoyo al desarrollo de capacidades econó- culturalmente aplicables. micas para la economía social y solidaria. • La investigación en ciencia y tecnología para aplicarla al desarrollo productivo en el En el Ecuador, el patrón de especialización se marco del diálogo de saberes. caracterizó por ser primario, extractivista, y con- • El fortalecimiento de las identidades y el centrar su dinámica únicamente en la exporta- reconocimiento de la diversidad como ción. Este patrón de la economía limita las parte sustancial de la generación de una posibilidades de alcanzar el Buen Vivir pues repro- sociedad unida en los conceptos de plurina- duce un esquema de acumulación en desigualdad cionalidad e interculturalidad. y un tipo de explotación irracional que degrada el 103
- 104. ecosistema. Su característica primaria está asociada expansión de la mano de obra especializada, ten- a un marco de incentivos para el estancamiento de diente a aumentar los salarios reales en la economía la mano de obra especializada y una concentración y, consecuentemente, aumentar la capacidad de de la mano de obra no-calificada. Esta dinámica de demanda doméstica, pues la gran mayoría de la la mano de obra tiende a mantener bajos los sala- población, que es asalariada, incrementa su capaci- rios reales en la economía y, consecuentemente, la dad de consumo y la posibilidad de ahorrar para capacidad de demanda doméstica se estanca pues mejorar su situación en cuanto a activos. Con una la gran mayoría de la población, que es asalariada, demanda doméstica creciente y con posibilidades de mantiene una baja capacidad de consumo y la mejora, el mercado interno puede desarrollarse y imposibilidad de ahorrar para mejorar su situación convertirse en una importante alternativa para la en cuanto a activos. Con una demanda doméstica expansión de la producción. Esto reduce la depen- endeble y sin posibilidades de mejora, el mercado dencia externa del país y disminuye la vulnerabili- interno no puede desarrollarse y la expansión de la dad de la economía ante choques exógenos en el producción debe concentrarse en el sector externo. nivel de demanda exterior y precios internacionales Esto incrementa la dependencia externa del país y de los productos primarios tradicionales de exporta- aumenta la vulnerabilidad de la economía ante ción. Finalmente, este patrón de especialización de choques exógenos en el nivel de demanda exterior la economía, por sus características, permite aumen- y precios internacionales de los productos prima- tar la participación en el mercado de industrias rios exportados. Finalmente, este patrón de espe- nacientes, permite la creación de enclaves (clusters) cialización de la economía, por sus características, que fortalecen los encadenamientos productivos, está sujeto a una dinámica de rendimientos decre- aumenta la escala de producción y permite alcanzar cientes a escala, en la que los incrementos en la rendimientos crecientes. De este modo, incentiva la inversión dan cada vez menores beneficios econó- generación endógena de mejores tecnologías que micos. La economía ecuatoriana está altamente dinamizan la sinergia económica. Todo esto per- concentrada en este patrón, lo que implica un mite que la economía se desconcentre hacía un estancamiento de la industria y un dominio de las patrón de especialización en que la industria y la actividades primario-extractivistas-exportadoras y manufactura tengan una mayor participación. sus externalidades negativas. Sin embargo, el patrón de especialización de la Adicionalmente, cabe considerar que la dolariza- economía tiende a mantenerse concentrado y ción es un esquema monetario rígido que no permi- estancado en la alternativa primaria-extractivista- te manipular el tipo de cambio como variable de exportadora, pues esta en el corto plazo ofrece un política para enfrentar efectos negativos en la eco- mayor retorno a la inversión. La estructura de nomía nacional detonados por la variación de los costos de esta alternativa tradicional es baja y el precios relativos del intercambio comercial. De aquí país cuenta ya con la infraestructura básica nece- que el esquema monetario ecuatoriano implica una saria para desarrollarla. Por el contrario, la mayor vulnerabilidad externa. Por ello, resulta segunda alternativa tiene una estructura de costos imprescindible la sustitución selectiva de importa- más alta y la capacidad instalada necesaria para ciones, no sólo como política de desarrollo a media- desarrollarla –infraestructura, mano de obra cali- no y largo plazo, sino también como opción para ficada, tecnología, capacidades humanas especia- reducir la vulnerabilidad externa y apuntalar la sos- lizadas– todavía no está completa en el país. Por tenibilidad del esquema monetario en la actualidad. estos motivos, la única forma de cambiar el patrón de especialización de la economía es a tra- Por todo esto, es imperativa la necesidad de cambiar vés de la intervención del Estado, a fin de que el patrón de especialización de la economía. La revierta esta situación relativa de las condiciones alternativa, por contraposición, es un patrón de de producción. Esto permite apalancar la inver- especialización enfocado en la producción secunda- sión privada y vuelve más rentables a los sectores ria y terciaria, generador y agregador de valor, y que generadores de valor (industria, manufactura, desarrolle el mercado interno sin dejar de aprove- servicios, entre otros). La intervención del char las ventajas del comercio exterior. Este énfasis Estado, a través de políticas económicas de en la producción de los sectores secundario y tercia- incentivo y de una fuerte inversión pública que rio está asociado a un marco de incentivos para la permita desarrollar las condiciones necesarias 104
- 105. para que la rentabilidad relativa entre estas dos industrias nacientes en el mercado interno alternativas favorezca a los sectores secundario y y reducir la dependencia externa de la eco- terciario, resulta imprescindible. nomía nacional y su vulnerabilidad. • Incremento de la productividad por medio La sustitución selectiva de importaciones juega un de la expansión de encadenamientos pro- papel fundamental en esta estrategia, porque permi- ductivos: para ello se conformarán enclaves te enfrentar varios problemas al mismo tiempo. Por de producción y complejos industriales, que un lado, permite reducir la debilidad estructural de permitan alcanzar economías de escala y la balanza comercial. Por otra parte, abre espacios de posibiliten la estructura productiva que demanda en el mercado interno para industrias genere rendimientos crecientes. nacientes, secundarias-terciarias y generadoras de • Diversificación productiva: que permita valor. Finalmente, disminuye la dependencia exter- reducir la concentración de la producción y na, incentiva la generación endógena de tecnología el desarrollo de nuevas capacidades de pro- y coadyuva a consolidar la soberanía económica. ducción y potencialidades de crecimiento económico. La sustitución se enfoca en los sectores que cumplan • Desconcentración de la estructura produc- con las siguientes características generales: secun- tiva y de los medios de producción: para dario-terciarios, generadores de valor, desarrollo de facilitar una mejor distribución de la rique- infraestructura y capacidades estratégicas para el za y una composición más competitiva de sector en cuestión (conocimiento y destrezas los mercados, que aporte con mayor efi- imprescindibles para el avance de un sector), ciencia en términos sociales. empleo de mano de obra calificada, desarrollo de • Diversificación de la producción exporta- tecnología y capacidades humanas especializadas. Y ble: para reducir la vulnerabilidad ante que no cumplen también, las siguientes caracterís- choques exógenos en el precio y demanda ticas específicas: i) ser intensivos en mano de obra internacionales, y la volatilidad económica pero con mayor valor agregado; ii) que ayuden a que generan. PERÍODO 2009 - 2013 obtener soberanía alimentaria; iii) que no multipli- • Aprovechamiento del ahorro interno y quen los impactos ambientales de la economía, externo: para potenciar la producción a como aumentar la frontera agrícola o incurran en través del cumplimiento de la función tipos de producción altamente contaminante; iv) social de la intermediación financiera; esto que estén ligados a sectores estratégicos en el largo es, canalizar los excedentes de la economía plazo; y v) que no fundamenten su productividad hacia la inversión productiva. PARA EL en ventajas comparativas naturales. • Impulso del desarrollo territorial equilibra- do: que permita distribuir las funciones eco- 6. ESTRATEGIAS Dicha estrategia implica la implementación de un nómicas de los territorios de manera proceso de transición, en el que se dará impulso a equilibrada y en función de la calidad de sectores industriales deseables –que cumplan las vida de la población local y en equilibrio características descritas en el párrafo anterior– ya con los intereses estratégicos nacionales. existentes, que generen empleo con una serie de incentivos y políticas específicas para dichas industrias. 6.3. Aumento de la productividad Esta intervención pública sólo puede revertir la real y diversificación de las situación inicial en el mediano y largo plazo, por exportaciones, exportadores lo que se requiere una implementación con conti- y destinos mundiales nuidad y enmarcada en la estrategia de largo plazo, la cual debe ser empezada desde ya. En la etapa El aumento de la productividad real, la diversifica- inicial, la intervención pública debe implemen- ción productiva y la transformación de las expor- tarse a través de políticas que se orienten hacia: taciones e importaciones son instrumentos de esta estrategia, porque permiten mejorar el desempeño • Sustitución selectiva de importaciones: que de la economía para el Buen Vivir, desarrollar el permita aumentar la participación de las mercado interno, reducir la dependencia externa 105
- 106. del país y disminuir la vulnerabilidad de la eco- del Ecuador, en que las personas y la naturaleza nomía ante choques exógenos en el nivel de la son sujetos titulares de derechos. demanda exterior y de los precios internaciona- les de los productos primarios tradicionales de Un nuevo concepto de productividad debería exportación. La estrategia apunta a diversificar apuntar a que la producción pueda mantener los productos, los destinos y los productores que niveles satisfactorios para cubrir las necesida- participan en el comercio internacional. des humanas sin explotar a las personas y a la naturaleza. Es decir, una productividad al servi- Los instrumentos referidos, en el mediano y cio de la vida, y no a expensas de ella. La pro- largo plazo, facilitan la inserción estratégica, ductividad así entendida, debería ser la inteligente y soberana en el mundo. La presente capacidad relativa de generar un volumen de estrategia busca superar el concepto tradicional producción, con un aporte dado de trabajo de competitividad, utilizado en el contexto del humano y sin presionar los límites del ecosiste- comercio internacional, en que los países no ma. A mayor producción obtenida con el cooperan sino que compiten como si fueran cor- mismo aporte de trabajo y menor impacto eco- poraciones. Esto genera una serie de graves pro- sistémico, mayor productividad. blemas, pues suele acarrear guerras comerciales, endeudamiento excesivo, presión por mantener Sin embargo, la concentración de la producción, salarios bajos, desempleo por la rigidez de la tanto por el lado de la tenencia de los medios de movilidad de la mano de obra de labores no-cali- producción como por las grandes actividades ficadas a tareas especializadas, entre otros. Para económicas primarias-extractivistas-exportadoras, superar estos problemas se buscará transitar constituye un obstáculo para la aplicación de un hacia equilibrios más cooperativos y menos de nuevo concepto de productividad. Por ello, facto, que permitan un proceso de cambio como paso previo, resulta necesario trabajar en menos traumático, en que la estructura econó- la desconcentración y diversificación de la pro- mica existente no se debilite ni deje de produ- ducción. cir, sino que por el contrario se fortalezca y amplíe sus oportunidades no sólo en el mercado En el Ecuador, además, la concentración de la exterior –o las exportaciones– sino también en producción exportable se enfoca en el sector pri- los mercados internos de la economía doméstica. mario y extractivista, y en una serie de produc- De esta manera, se plantea avanzar hacia mayo- tos tradicionales. Esta concentración, y poca res y más diversas exportaciones, y al mismo diversidad de la oferta exportable limitan las tiempo, un mercado interno emergente que posibilidades de alcanzar el Buen Vivir, pues revele cada vez una mayor capacidad de deman- reproducen un patrón de acumulación en desi- da y que también favorezca la diversificación de gualdad y un tipo de explotación irracional que las importaciones. degrada el ecosistema. Su característica primaria está asociada a un marco de incentivos desfavo- Tradicionalmente, la productividad se entiende rable para el Buen Vivir.32 Esto incrementa la como la capacidad relativa de generar un volu- dependencia externa del país y aumenta la vul- men de producción con un acervo dado de fac- nerabilidad de la economía ante choques exóge- tores productivos e insumos. A mayor nos en el nivel de demanda exterior y en los producción obtenida, con el mismo acervo, precios internacionales de los productos prima- mayor productividad. Pero este concepto tradi- rios exportados. cional lleva implícito el tratamiento de las per- sonas y de la naturaleza como recursos a ser Como consecuencia de lo anterior, la oferta explotados. Este concepto tradicional no es exportable se concentra en pocos productos tra- compatible con el marco constitucional actual dicionales, sustentados únicamente en una ven- 32 Al respecto, se puede ver la estrategia de transformación del patrón de especialización de la economía, en la sección 6.2. 106
- 107. taja comparativa estática determinada por la eficientes: para dar el salto cualitativo en la explotación irracional de la dotación de recursos estructura productiva y hacer más sosteni- naturales del país. La riqueza que se supone produ- ble nuestra economía. cen las actividades extractivistas no es riqueza • Desarrollar mayores y mejores capacidades genuina, solamente constituye una sustitución de especializadas en la mano de obra: que se la pérdida de riqueza natural –como las reservas de remuneren con mayores salarios y permitan crudo o minerales– por una ganancia monetaria ampliar las oportunidades de las personas y de corto plazo. Algo similar sucede con otros su goce pleno del Buen Vivir. recursos renovables que se producen a expensas de • Controlar el abuso laboral y desincentivar la degradación de la capacidad productiva de los el trabajo en condiciones precarias y de medios de producción, particularmente el suelo. sobre-explotación para superar la visión Este tipo de producción, además, se concentra limitada y tradicional de la competitividad también por el lado de la demanda en una serie de que pone como base la explotación de la destinos tradicionales de las exportaciones. Esto mano de obra a través de remuneraciones hace más vulnerable a la oferta exportable, pues la bajas. colocación de su producción no diversifica los • Impulsar la incorporación de valor agrega- riesgos asociados a la contracción de la demanda do en la oferta exportable: de manera que en un mercado en particular. Por el lado de la se genere valor en la economía sin depredar oferta, la concentración se da en un tipo y núme- nuestros recursos naturales, que podemos ro limitado de productores y exportadores, lo cual preservar para nuestro goce y el de las futu- impide la expansión de cadenas productivas. Por ras generaciones. ello resulta indispensable desconcentrar. • Incrementar la productividad por medio de la expansión de encadenamientos producti- Esta estrategia se complementa con la estrategia vos, la formación de enclaves de produc- de transformación del patrón de especialización de ción y la construcción de complejos la economía, a través de la sustitución selectiva de industriales. PERÍODO 2009 - 2013 importaciones para el Buen Vivir. En conjunto, • Desarrollar la infraestructura y construir las ambas instrumentan el cambio del patrón de acu- condiciones que permitan una inserción de mulación en la economía por medio de la transfor- diversos productos no tradicionales en la mación del círculo vicioso: producción primaria, oferta exportable: para reducir la vulnerabi- bajas capacidades humanas, rendimientos decre- lidad externa de nuestra economía y poten- cientes, bajos salarios, poca capacidad de deman- ciar nuevas oportunidades de expansión PARA EL da doméstica, dependencia externa; hacia el económica para la generación de empleo. círculo virtuoso: producción generadora de valor, • Promover el desarrollo de oferta exportable 6. ESTRATEGIAS mayores capacidades humanas, rendimientos cre- en las industrias nacientes para consolidar cientes, mejores salarios, mayor capacidad de el nuevo patrón de especialización de la demanda doméstica, menor dependencia externa economía enfocado en los sectores secun- y mayor soberanía. dario-terciarios, generadores de valor, en el empleo de mano de obra calificada, en el El aumento de la productividad real, la diversifica- desarrollo de tecnología y capacidades ción productiva y la diversificación de las exporta- humanas especializadas. ciones e importaciones sólo pueden concretarse • Impulsar la desconcentración y diversifica- en el mediano y largo plazo. Para iniciar su avan- ción productiva como medio para lograr un ce, debe implementarse en el marco del Plan desarrollo territorial más equilibrado que Nacional para el Buen Vivir, 2009-2013, a través aproveche el potencial de los territorios y de políticas orientadas hacia: enfoque las estructuras económicas en la satisfacción de las necesidades locales sin • Impulsar la economía endógena para el desatender los objetivos estratégicos a nivel Buen Vivir con tecnologías más limpias y nacional. 107
- 108. 6.4. Inserción estratégica y una economía terciario exportadora. En el sector externo de nuestra política, esto implica estable- soberana en el mundo e cer en el corto, mediano y largo plazo, un esque- integración latinoamericana ma de alianzas y aliados estratégicos, alineados y Más allá de la mirada neoliberal que subordina la armónicos a nuestros objetivos nacionales; de tal globalización a la lógica especulativa de los mer- forma que podamos fortalecer ejes alternativos cados financieros y de los desafíos que el orden de relaciones internacionales enfocados hacia el geopolítico mundial presenta, es imprescindible «Sur», dejando atrás las clásicas cartas de inten- partir de una noción integral de soberanía para ción y las agendas condicionadas de gobiernos articular una política exterior moderna, operada anteriores. por una diplomacia activa y dinámica. El nuevo orden internacional que perseguimos es El concepto de soberanía que el Ecuador promul- multipolar, con protagonismo de los pueblos del ga nos obliga a plantear nuestra integración, con Sur; favorece el multilateralismo en su arquitec- y para los pueblos del mundo, de una manera tura institucional y propicia novedosos procesos amplia y solidaria, como la capacidad de los de integración, cooperación para el desarrollo y propios pueblos para autodeterminarse en sus diálogo político armónico. El punto privilegiado decisiones públicas, en materias política, territo- para construir estos espacios, es la promoción del rial, alimentaria, energética, económica, finan- regionalismo latinoamericano. Por ello, tanto la ciera, comercial y cultural. Esto implica rebasar Unión de Naciones Sur Americanas (UNASUR), la visión de soberanía que se limita al control de como la Alianza Bolivariana para las Américas las fronteras, para incorporar las dimensiones (ALBA) y la Organización de Estados política, económica, cultural, alimentaria, Latinoamericanos y del Caribe (OELAC) son ambiental y energética. El ejercicio de la sobera- prioridades nacionales a la hora de articular nía debe darse de manera amplia, para construir mecanismos de integración convergente y posi- un mundo más equitativo, justo y solidario, cionamiento alineado para la definición de donde prime la justicia transnacional, como el agendas globales. ejercicio y la garantía, sin fronteras, de una justi- cia participativa, socioeconómica pero sobre El Ecuador es promotor de la construcción todo intergeneracional, en el espacio global. de la «Nueva Arquitectura Financiera Internacional». Por lo cual, promueve la crea- El objetivo fundamental de la política exterior ción y el fortalecimiento de instituciones multi- ecuatoriana es potenciar el desarrollo endógeno laterales, sin reglas excluyentes para la toma de del país, re-equilibrando sus relaciones geopolíti- decisiones, cuyas políticas de fomento del desa- cas en un contexto internacional, que toma en rrollo se centren en la satisfacción de las necesi- cuenta diversos actores internacionales de mane- dades básicas de los pueblos y se alineen a sus ra estratégica. Esto implica tomar distancia de las prioridades nacionales y territoriales. Adicional directrices convencionales, para insertar al país a ello, la nueva banca de desarrollo regional, que inteligentemente en redes políticas, económicas promueve el país, debe generar mecanismos y sociales que brinden una mirada alternativa y financieros anticíclicos que doten de mayor complementaria del esquema de integración del autonomía financiera a los países, para la conse- país a nivel global. cución de sus programas de gobierno. Así, el for- talecimiento y capitalización del Banco del Sur La estructura de una economía extractivista y es sin duda la acción prioritaria en este eje de primario-exportadora de monocultivos (cacao, integración soberana regional. banano, camarón) ha posicionado al Ecuador, por más de 200 años, en la periferia de la división La construcción de un sistema de compensación internacional del trabajo. La mirada soberana de de pagos, coordinado por los bancos centrales de las relaciones internacionales busca cambiar esta la región, va mas allá del simple interés de contar historia mediante la reestructuración del sistema con una moneda común y la disminución de los de acumulación, distribución y (re)distribución costos de transacción para los flujos comerciales de la riqueza en el país, a través del fomento de interregionales. La instauración del SUCRE 108
- 109. (Sistema Único de Compensación Comercial sustitución selectiva de exportaciones es una de Regional), significa contar con un mecanismo las metas en el sector externo de nuestra econo- regional para la estabilización y la integración de mía, siendo de vital importancia el fomento de la los mercados financieros; teniendo en cuenta un industria nacional. enfoque de autonomía frente a la política mone- taria y a la histórica y onerosa intermediación Otro objetivo de la política económica del sector financiera de los centros hegemónicos del poder externo es reducir al mínimo la intermediación; y económico global. Contar con un sistema de ampliar el universo de actores en el comercio compensación único en la región, posibilitará la internacional, dando oportunidades en la partici- integración de nuevos actores económicos y pación de la riqueza generada en procesos produc- comerciales en los procesos de intercambio de tivos innovadores a asociaciones, cooperativas y bienes y servicios, debido a la disminución de la otras formas de organización económica comuni- dependencia del dólar u otra divisa como meca- taria, para que se vuelvan dínamos de la economía nismo de pago; ya que ello beneficia al país social y solidaria proyectada a nivel mundial. dueño de la moneda por el simple hecho de emi- tirla. Por ello, son objetivos de toda negociación Parte del desafío de producir bienes y servicios con bilateral: la firma, ratificación y la puesta en mar- gran valor agregado es generar capacidades sociales cha de sistemas de compensación de pagos para que permitan hablar de procesos productivos inno- los intercambios comerciales entre los bancos vadores, asociados a la generación de conocimien- centrales. to y tecnología aplicada. Por ello, es vital el uso del ahorro externo en forma de inversión extranjera La dependencia de los centros de poder financie- directa y cooperación internacional no reembolsa- ro y político tiene sus raíces en la concentración ble –en sus formas de asistencia técnica, financia- de nuestras exportaciones por país de destino; miento y donaciones en especie–, para la inversión posibilitando monopsonios, que debilitan cual- en ciencia y tecnología. Esto permitirá de manera quier intención de generar cambios en la estructu- efectiva poder hablar de una verdadera soberanía PERÍODO 2009 - 2013 ra asimétrica de negociación bilateral. Por ende, la epistémica del país en el largo plazo; que empieza política comercial es un instrumento para la diver- por la generación de un sistema de becas interna- sificación de los mercados y la gama de productos cionales que fomente la apropiación del conoci- exportables con mayor valor agregado. Sólo miento científico e investigación de calidad en el mediante la apertura de nuevos nichos de merca- territorio nacional e intercambio cultural. do en condiciones favorables para el país podre- PARA EL mos generar la demanda externa de una El Ecuador proclama la movilidad humana como producción que ocupe y genere cíclicamente un derecho constitucional y condena todo acto de 6. ESTRATEGIAS mano de obra calificada, redes sociales más forta- xenofobia, discriminación y rechazo tanto a nues- lecidas y coherentes con el medio ambiente, e tros connacionales en el exterior, como a los infraestructura de calidad. De ahí que la premisa extranjeros que habitan en nuestro país. El respe- de posibilitar el acceso a mecanismos de comercio to a los derechos humanos y culturales, el recono- justo se vea encarnada en la promoción de cimiento entre iguales y la libre promulgación de Acuerdos Comerciales para el Desarrollo. Con lo nuestra cultura fuera de las fronteras, son mecanis- cual las reglas que posibilitan un mayor intercam- mos idóneos para garantizar los derechos de la bio comercial entre el Ecuador y cualquier otro población en condiciones de movilidad. De esta país deberán ser enmarcadas en acuerdos que no forma, contribuimos a configurar los principios de sólo vean como objetivo la apertura arancelaria, una verdadera ciudadanía universal. sino que persigan un verdadero comercio justo considerando su responsabilidad social, ambiental La promulgación de la movilidad como un dere- e intergeneracional. cho y la no criminalización de la migración, tanto en tránsito como en el lugar de residencia, nos Complementariamente, el uso de subsidios, aran- permitirá crear espacios de diálogo político y coo- celes y salvaguardas para la sustitución selectiva peración para el desarrollo con los pueblos del de importaciones, en el marco de los acuerdos mundo, sobre todo con aquellos en los que residen internacionales, es clave. En el mediano plazo la millones de ciudadanos ecuatorianos. 109
- 110. La política exterior ecuatoriana, constituye un En relación a esto último, debe implementarse un pilar clave en el proceso de construcción de un sistema de nivelación que permita dar tratamien- proyecto político de largo alcance y proyección to a las desigualdades educativas existentes en los nacional. La inserción estratégica y soberana niveles inferiores. Como parte de la efectivización del Ecuador en el mundo nos permitirá posicio- de la igualdad de oportunidades resulta indispen- narnos privilegiadamente en el contexto del sable auspiciar el acceso de primeras generaciones nuevo orden internacional, y al mismo tiempo a la educación superior universitaria. Especial ser pioneros de una política regional solidaria, importancia habrá que prestar al control de las justa y simétrica. diferentes ofertas formativas involucradas en el conjunto de instituciones que integran el campo de la educación superior –universitaria y no uni- 6.5. Transformación de la educación versitaria–, a fin de que esta diversidad no involu- superior y transferencia de cre desigualdades en términos de calidad, ni conocimiento a través de suponga una lógica segmentadora y que reproduz- ca una sociedad injusta. ciencia, tecnología e innovación La calidad de vida y progreso de un país inde- En este sentido, y dado el mandato constitucional pendiente está ligado a la cobertura, calidad y de construir una economía social y solidaria, resul- pertinencia de la formación superior que brinda ta indispensable revalorizar la educación superior a sus ciudadanos y ciudadanas y a la inversión no universitaria de la más alta calidad para formar que realiza en ciencia, tecnología e innovación. profesionales que aporten al cambio en la estruc- La educación superior y la investigación asocia- tura productiva y al mismo tiempo aseguren con- da a ella deben concebirse como un bien públi- diciones de vida dignas y emancipadoras. co en tanto su desarrollo beneficia a la sociedad en su conjunto, más allá de su usufructo indivi- También se deben atacar otras formas de discrimi- dual o privado. nación negativa producto de consideraciones de tipo religioso, cultural, étnicas, político-partida- Ecuador es uno de los países a nivel latinoame- rias, de género, opción sexual, etc., tanto en el ricano con menores coberturas en educación acceso como en el proceso de formación de las y superior. En ese sentido, debe ser una prioridad los estudiantes. aumentar el acceso a este nivel educativo. De la misma manera se debe garantizar igualdad de Si bien el acceso y la igualdad de oportunidades en oportunidades para todos y todas, dado que el este nivel educativo resulta una de las más impor- campo de la educación superior ha sido repro- tantes deudas sociales a saldar, igual o más empe- ductor y no transformador, en sentido progre- ño hay que colocar en la garantía de la excelencia sista, de la estructura de clases. académica, tanto en la enseñanza superior como en la investigación científica. Es necesario que la educación superior se trans- forme en un verdadero mecanismo de movilidad Es indispensable para ello garantizar la máxima social ascendente y de igualación de oportuni- objetividad, imparcialidad, y los más altos están- dades en el Ecuador. Para ello, primero se debe dares para evaluar y acreditar a las instituciones de promover un acceso en donde el nivel socioeco- educación superior, sus programas y carreras. nómico no constituya un impedimento para ingresar ya sea a través de becas, ayudas econó- Asimismo, se vuelve indispensable que las perso- micas, políticas de cuotas o créditos educativos. nas con más formación y más experiencia investi- Esto, sin menoscabar la importancia de que ope- gativa y en docencia accedan a una carrera ren criterios meritocráticos propios de la educa- académica-investigativa. ción superior. Es decir, la mayor democratización que debe operarse en el acceso no debe ser leída Por otra parte, la investigación que se realiza en en términos antinómicos con la mayor excelen- las universidades debe transformarse en uno de cia académica que debe asegurarse en la educa- los principales puntales de la transformación de la ción superior. economía extractivista y primario exportadora 110
- 111. que tiene actualmente el Ecuador. En este senti- deberá fomentar programas de movilidad estu- do, y dado el rezago que tiene el país en investi- diantil principalmente de cuarto nivel, de docen- gación, debe ser prioridad de la cooperación tes e investigadores a nivel interregional e internacional la transferencia tecnológica y de internacional en búsqueda de generar redes de conocimientos que apunten a una satisfacción de intercambio y generación de conocimiento. Esto necesidades básicas, más eficiente y con calidad, en el afán de fomentar para que las universidades así como a la consolidación de la industria nacio- tengan más profesores-investigadores a tiempo nal. De la misma forma, toda inversión extranje- completo y con el mayor nivel académico, con el ra directa deberá ser portadora de tecnología y de propósito de construir una universidad que a más conocimiento que puedan ser aprovechados por de transmitir conocimiento también lo genere. el Ecuador como parte de su desarrollo endógeno, sin estar sometido a condicionalidades y depen- En el marco de la búsqueda de una educación dencias. Resulta indispensable ligar la investiga- superior pertinente y con responsabilidad social, ción producida en las universidades a los es necesario recalcar la importancia de conformar institutos públicos de investigación, a fin de crear universidades que desarrollen programas educati- sinergias que permitan aportar valor agregado a la vos acordes a las ventajas comparativas que tiene industria nacional. En este sentido, la investiga- cada uno de los territorios donde se asientan, y en ción básica debe estar ligada a la investigación función de la estrategia de sustitución selectiva de aplicada para la construcción de la industria importaciones, de satisfacción de necesidades nacional del país. básicas y de diversificación de exportaciones, exportadores y destinos mundiales. Dado que la biodiversidad es una de las principa- les ventajas comparativas, es prioritario que las Los actores del sistema de educación superior y del universidades e institutos de investigación gene- sistema educativo nacional deben realizar ingen- ren información a partir de esta riqueza natural, a tes esfuerzos para garantizar la integralidad y cohe- través de investigaciones y ciencias básicas y apli- rencia de toda la oferta educativa nacional más PERÍODO 2009 - 2013 cadas que pueda desarrollarse en armonía con su allá de sus niveles y modalidades. En este marco, objeto. Las universidades desarrollarán, y siguien- se deben diseñar políticas específicas para impul- do las potencialidades propias de cada región de sar la educación, la formación y la capacitación a planificación, entre otras acciones, bancos de lo largo de toda la vida, con particular atención a semillas, de tejidos, germoplasma, ADN y mate- la educación de adultos. rial genético, que permitan conocer, clasificar, PARA EL analizar, generar valor social agregado y resguardar Finalmente, se debe garantizar la responsabilidad el patrimonio natural del Ecuador. indelegable del Estado en la elaboración de políti- 6. ESTRATEGIAS cas públicas para este ámbito, so pena de profun- En este marco, es fundamental contar con un dizar los gravosos procesos de privatización y banco de germoplasma, tejidos y ADN. De la mercantilización de la educación superior. Estas misma forma, la construcción de una «biopolis» políticas deberán ser recogidas en un plan sobre implica investigar todo aquello ligado a la produc- el sistema de educación superior, ciencia, tecno- ción, transformación y consumo de energías lim- logía e innovación. pias y eficientes. De igual manera, deberá ser política pública la 6.6. Conectividad y telecomuni- inversión en talentos humanos que estudien prio- caciones para la sociedad ritariamente en áreas específicas ligadas a las de la información y el necesidades de desarrollo del país, a través de conocimiento becas de cuarto nivel para estudios de maestría, doctorado y postdoctorado en universidades de El último siglo ha sido testigo de la sofisticación de primer nivel. Dentro del mismo campo, deben los procesos productivos y del uso creciente de tec- existir políticas concretas para evitar la fuga de nologías de información y comunicación (TIC). De cerebros así como acciones para repatriar a ecua- esta forma, surge la denominada «Sociedad de la torianos altamente formados. En esta línea, el país Información y el Conocimiento», cuya característica 111
- 112. fundamental es la relevancia del trabajo de procesa- Educativa. Sin embargo, el énfasis del Estado en miento de datos, información y conocimiento, en tales aspectos implicará el aparecimiento de todos los sectores de la economía. externalidades positivas relacionadas con el mejoramiento de servicios gubernamentales y la La construcción de la Sociedad del Buen Vivir tiene dinamización del aparato productivo. implícito el tránsito hacia la Sociedad de la Información y el Conocimiento, pero considerando El Estado debe asegurar que la infraestructura el uso de las TIC, no solo como medio para incre- para conectividad y telecomunicaciones cubra mentar la productividad sino como instrumento todo el territorio nacional de modo que las TIC para generar igualdad de oportunidades, para estén al alcance de toda la sociedad de manera fomentar la participación ciudadana, para recrear la equitativa. Aunque las alternativas de conecti- interculturalidad, para valorar nuestra diversidad, vidad son varias (wireless, satélite, fibra óptica), para fortalecer nuestra identidad plurinaciona. En la garantía de la tecnología más adecuada debe definitiva, para profundizar en el goce de los dere- propiciarse desde la identificación de los reque- chos establecidos en la Constitución y promover la rimientos de los beneficiarios. Por ejemplo, la justicia en todas sus dimensiones. conectividad rural debe concebirse como una conectividad local, intracomunitaria, que res- En este sentido, la conectividad «total» y el ponda a la manera en que las personas se comu- impulso al uso de TIC no debe limitarse a la sim- nican en la actualidad, y adecuar las opciones ple provisión de infraestructura que solo serviría tecnológicas a dicha realidad. De esta manera, para convertir a la población en caja de resonan- el empoderamiento de la población rural sobre cia del modelo global, concentrador y consumis- el uso de las TIC se observaría en el interés de ta, sino que es indispensable crear los incentivos los participantes para aprehender más conoci- adecuados para que el Estado y los otros actores mientos. sociales generen contenidos congruentes con la transformación del país. De esta forma, el país se plantea como meta de mediano plazo la conectividad total de su terri- Entonces, infraestructura y contenidos son dos torio para lo que deberá combinar las distintas elementos concurrentes y, como tales, deben ser herramientas disponibles (wireless, satélite, fibra tratados de forma simultánea. La Constitución, óptica) en función de las necesidades de los dentro de los derechos del Buen Vivir reconoce usuarios y las características geográficas; buscan- a todas las personas, en forma individual o do siempre el balance entre los costos y los bene- colectiva, el derecho al acceso universal a las ficios de utilizar el instrumento tecnológico más tecnologías de información y comunicación; y adecuado para cada caso. pone énfasis en aquellas personas y colectivida- des que carecen o tengan acceso limitado a La dotación de conectividad es una competencia dichas tecnologías, y obliga al Estado a «incor- concurrente del sector público y privado, pero es porar las tecnologías de la información y comu- responsabilidad ineludible del Estado atender nicación en el proceso educativo y propiciar el aquellos sectores que presentan poco atractivo enlace de la enseñanza con las actividades pro- para la inversión privada; garantizando, de esta ductivas o sociales». De ahí que, en la perspecti- manera, el acceso universal progresivo de los va de profundizar el nuevo régimen de ecuatorianos, independientemente de su posi- desarrollo, se hace necesario ampliar la visión ción geográfica o económica, de su condición sobre la conectividad y las telecomunicaciones etárea o de género, de su condición física o de considerándolas como un medio para contribuir cualquier otro factor excluyente. a alcanzar los doce objetivos propuestos en el Plan Nacional para el Buen Vivir. Así, el primer gran desafío es encontrar los mecanismos para la ampliación de la cobertura En consecuencia, la acción estatal en los próxi- de redes informáticas y la capacitación de los mos años deberá concentrarse en tres aspectos ciudadanos en busca de su aprovechamiento crea- fundamentales: conectividad, dotación de hard- tivo, en un contexto de apertura de oportuni- ware y el uso de TIC para la Revolución dades, inclusión e integración social. 112
- 113. En este contexto, la dotación de hardware a la Por otro lado, se hace prioritaria una transforma- población es complemento de la conectividad y ción profunda del sistema de educación superior aspecto determinante para garantizar niveles que posibilite la formación de profesionales y aca- mayores de alistamiento digital; es decir, aumentar démicos que viabilizar el tránsito de una econo- las capacidades generales para usar efectivamente mía primario exportadora hacia una economía las TIC. terciario exportadora de bioconocimiento y servi- cios turísticos comunitarios. Entonces, es funda- Para el efecto, se deben considerar dos acciones mental acumular «capital intangible a través de la estratégicas claves: facilitar el acceso a computa- preparación del talento humano para utilizar, dores a todos los estudiantes de nivel básico y explotar y producir las TIC evitando, así, el apa- medio, así como dotar de tecnología de punta a las recimiento de cuellos de botella que limiten la pro- Juntas Parroquiales Rurales y a las escuelas para ductividad sistémica.33 convertirlas en catalizadores de los esfuerzos de alistamiento digital al transformarse en telecen- Si bien se estaría poniendo especial atención en tros a disposición de la comunidad. el ámbito educativo, la consecuencia lógica sería: por un lado, que mientras crece el alista- Este salto cualitativo demanda minimizar los cos- miento digital se produce una presión social para tos de equipamiento por lo que se hace indispensa- la prestación de servicios estatales a través de la ble establecer alianzas estratégicas con proveedores red gestándose una estrategia inclusiva de de hardware y establecer una gran fábrica local que gobierno electrónico; y, por otro lado, que el recicle y repotencie equipos. aparato productivo incremente su productividad como consecuencia de la incorporación de pro- La conectividad total y la disponibilidad de hardwa- fesionales del conocimiento y la información re ponen a disposición de la Revolución Educativa con altísima calificación. herramientas poderosas que posibilitan trabajar a nivel de cobertura y de calidad; por ejemplo, para De esta forma, con disponibilidad de talento PERÍODO 2009 - 2013 ampliar la cobertura, las TIC permiten capacitar a humano se haría factible seguir con las etapas pro- distancia e incorporar programas de apoyo y tutoría puestas por Katz (2009) para materializar un para disminuir la deserción escolar. incremento de la productividad a través de la difu- sión de TIC, estas etapas son: la primera, donde la Es probable, que las TIC posibiliten dar saltos difusión se lleva a cabo entre las compañías que enormes en relación a la calidad, en un primer llevan la delantera en adaptación tecnológica; la PARA EL momento, a través de la capacitación continua de segunda, que incluye una adopción tecnológica los maestros y para suplir la falta de material didác- por parte de los sectores industriales con «altos 6. ESTRATEGIAS tico-educativo en sectores remotos; y, en un segun- costos de transacción o estructura de redes como do momento, para la introducción y uso de nuevos transporte, finanzas y distribución» y la tercera, en materiales educativos de calidad, desarrollados que las TIC son adoptadas por aquellos sectores localmente para la trasmisión de saberes desde identificados como clave en la economía, es decir nuestra propia perspectiva histórica y cultural. aquellos identificados como estratégicos en la transformación del patrón de especialización de la En consecuencia, será vital que el Estado fomen- economía en el marco del desarrollo endógeno. te y promueva el desarrollo de software local, pla- En consecuencia, el impacto agregado se verifica taformas, sistemas, aplicaciones y contenidos que en el efecto de derrame que experimenta el círcu- posibiliten a los ciudadanos y ciudadanas obtener lo identificado por Dale Jorgenson en la econo- provecho de las TIC en función de sus intereses y mía: las industrias usuarias, no usuarias y del contexto en que se desenvuelven. productoras de TIC (Katz, 2009: 9-13). 33 Katz define al capital intangible como «la inversión requerida para implantar las TIC, incluyendo ajustes en procesos de producción y organización, así como capacitación de empleados e I+D». Por otra parte, los cuellos de botella son industrias con alto componente tecnológico, pero con bajos índices de productividad (Katz, 2009). 113
- 114. Finalmente, el Estado debe propender al impul- El cambio de la matriz energética tiene varios so de la investigación y el desarrollo en el sec- componentes: tor de las TIC para consolidar la transferencia de conocimientos, aprovechando el carácter • La participación de las energías renovables transversal del sector. De esta forma, se canali- debe incrementarse en la producción nacio- zaría la innovación hacia sectores estratégicos nal. Para el cumplimiento de este objetivo, de la economía, donde el valor agregado que los proyectos hidroeléctricos del Plan proporciona el uso de la tecnología implique Maestro de Electrificación deben ejecutarse una cadena infinita de transferencia de conoci- sin dilación; y, adicionalmente, debe impul- mientos e innovación. sarse los proyectos de utilización de otras energías renovables: geotermia, biomasa, eólica y solar. 6.7. Cambio de la matriz energética • Las importaciones de derivados de petróleo deben reducirse al mínimo posible, lo que La matriz energética del Ecuador no hace sino rea- se puede lograr sólo a través de la construc- firmar la característica de nuestro país como ción de la Refinería del Pacífico, que per- exportador de bienes primarios de bajo valor agre- mitirá garantizar la provisión de productos gado e importador de bienes industrializados. En derivados de petróleo para el consumo efecto, la contabilidad energética muestra que la doméstico y generar excedentes. producción nacional, que constituye el 90% de la • El petróleo crudo es, de acuerdo a varios oferta energética total, equivalente a 235 millones tipos de análisis, un bien de bajo valor agre- de barriles de petróleo, está concentrada en un gado, por lo que una alternativa a la actual 96% en petróleo crudo y gas natural, quedando las exportación es la utilización del crudo energías renovables (hidroelectricidad y biomasa) como un insumo en la nueva refinería, lo relegadas a un 4% de la producción nacional. En que permitirá cambiar el perfil actual de contrapartida, el segundo componente de la ofer- exportaciones de derivados de petróleo a ta energética, las importaciones –que son el 10% productos de valor agregado más alto. restante de la oferta–, corresponden en más del • Al ser el sector de transporte el principal 90% a derivados de petróleo (GLP, diésel, nafta de consumidor de energía se vuelve impres- alto octano y otros). Además, dependiendo de las cindible trabajar sobre este sector, buscan- circunstancias se importa electricidad y otros pro- do la eficacia y eficiencia del sistema. El ductos no energéticos (lubricantes, etc.). transporte además tiene serias implicacio- nes ambientales en ciudades en que el alto En la demanda energética, las exportaciones son volumen de tráfico genera problemas de el principal componente (64% del total), en embotellamiento y contaminación tanto que la demanda doméstica apenas alcanza ambiental. Es necesario buscar medios más el 28% del total, y el 8% restante corresponde a eficientes, en lo económico y energético, pérdidas por transformación. Ahora bien, el para el transporte de personas y mercaderías 90% de las exportaciones son de petróleo crudo, entre ciudades y al interior de estas. En parti- el 9% restante de derivados de bajo valor agre- cular hay que avanzar en el planteamiento de gado (fuel oil principalmente) y el resto (1%) la construcción de un metro para la ciudad corresponden a aceites de origen vegetal. La de Quito. demanda doméstica se compone principalmente • Las pérdidas de transformación reúnen de derivados de petróleo (79%), electricidad tanto a las pérdidas por transformación de (13%), biomasa (leña, bagazo y otros) 5%, y el energía propiamente dicha (por ejemplo resto (productos no energéticos como carburan- cuando se genera electricidad quemando tes y otros: 2%). Desde una perspectiva sectorial diésel en una central térmica), cuanto a las la demanda doméstica se concentra en los secto- pérdidas en la distribución de energía (por res transporte (52%), industria (21%) y residen- ejemplo por evaporación de combustibles cial (19%); el resto (8%) corresponde a los en el transporte). En el primer caso, las pér- sectores: comercial y servicios (4%), y otros sec- didas por transformación de energía no sólo tores de la economía (4%). son consecuencia de la ley física que dice 114
- 115. que los procesos de conversión de energía el medio ambiente; este período es el de realiza- nunca son eficientes en un 100%, sino que ción de estudios, análisis de factibilidad, evalua- son el resultado de ineficiencias que pueden ción de alternativas, ingeniería de detalle, ser evitadas. La reducción de pérdidas por definición del financiamiento, etc. transformación es una tarea permanente que requiere el análisis técnico respectivo Adicionalmente, en el corto plazo, aquellos pro- para tomar las acciones necesarias para yectos orientados al cambio de la matriz energéti- minimizar al máximo permitido por las leyes ca que ya han iniciado deben continuar de la física las pérdidas de conversión de desarrollándose, al igual que proyectos de pequeña energía, también la pérdidas en distribución envergadura que son factibles de ejecutar. son, a menudo, susceptibles de ser reducidas Concretamente, debemos continuar con el pro- con las adecuadas medidas técnicas. grama de sustitución de focos incandescentes por • Los planes y programas para el uso eficien- focos ahorradores; con la importación de electro- te de la energía deben centrarse fundamen- domésticos eficientes energéticamente, penalizan- talmente en los sectores industrial y do fuertemente a aquellos que sean de consumo residencial. El sector estatal debe ser ejem- ineficiente; con el desarrollo de proyectos de bio- plo en el consumo energético eficiente y combustibles (de segunda y tercera generación) responsable. que no aumenten la frontera agrícola, es decir, en • En relación a ciudadanos y ciudadanas, es zonas degradadas o semidesérticas, cuidando sobre necesario generar la conciencia del ahorro todo no poner en riesgo la soberanía alimentaria: energético consistente con un consumo sus- la producción de biocombustibles a partir de bio- tentable. El programa de sustitución de coci- masa de desecho podría ser una alternativa impor- nas a gas (GLP) por cocinas de inducción tante. En las ciudades, será importante auspiciar deberá ejecutarse tan pronto como exista la proyectos de tratamiento integral de desechos, factibilidad de la generación eléctrica para orientados al reciclaje y a la generación de abonos este plan. Los ahorros energéticos vienen orgánicos y energía. La exploración del gas en la PERÍODO 2009 - 2013 emparejados con la disminución de conta- Costa ecuatoriana debe continuar así como los minantes y con la reducción en los impac- proyectos de aprovechamiento del gas natural del tos en el cambio climático. Golfo de Guayaquil. El cambio de la matriz energética es un esfuerzo de Finalmente, la soberanía integral contempla tam- largo plazo. La actual matriz responde a una situa- bién la soberanía energética, por lo que es impor- PARA EL ción estructural que para ser modificada requiere: tante desarrollar las capacidades productivas que por una parte la construcción de la infraestructura nos permitan el autoabastecimiento energético, 6. ESTRATEGIAS necesaria para posibilitar el cambio, a través de en particular, de electricidad. Una vez alcanzado proyectos estratégicos cuyo estudio, diseño y cons- este objetivo, la interconexión con nuestros veci- trucción requieren de plazos de varios años; por nos puede servir para impulsar procesos de reduc- otra parte, presupone el cambio estructural de la ción del precio de generación, mediante la economía, la transformación del modelo de espe- optimización del despacho de energía eléctrica. cialización, el pasar de una economía primario exportadora a una economía productora de bienes industriales de alto valor agregado y una economía 6.8 Inversión para el pospetrolera. Adicionalmente, las inversiones Buen Vivir en el marco de una necesarias para cambiar la matriz energética macroeconomía sostenible requieren de cuantiosos recursos. Esta estrategia tiene por objetivo general construir Desde la óptica de la planificación, el período tres condiciones fundamentales para el Buen 2009-2013 es el más importante, pues correspon- Vivir. La primera es construir la sostenibilidad de a la fase de implantación de los cimientos para económica a través de la canalización del ahorro a el desarrollo de los grandes proyectos necesarios la inversión productiva de manera eficiente. La para reorientar al sistema energético nacional segunda es el desarrollo de condiciones previas, en hacia un sistema eficaz, eficiente y amigable con cuanto a capacidades humanas y oportunidades 115
- 116. sociales, que hagan posible una organización eco- tructor de valor, y desarrolla el potencial de la nómica más equitativa y una convivencia social demanda doméstica sin dejar de aprovechar las más justa. La tercera es la acumulación de capital ventajas que ofrece el comercio exterior. Todo productivo necesario para transformar el patrón esto facilita el cambio del modo de acumulación de especialización de la economía e impulsar el y la consecución del Buen Vivir. cambio en el modo de acumulación. De esta manera, la inversión pública contribuye a la agen- Históricamente, desde que inició el último perío- da de mediano y largo plazo (para los próximos 16 do democrático en el Ecuador, la inversión públi- años) que apunta hacia la economía endógena ca ha sido tratada como una variable de ajuste del para el Buen Vivir. desempeño fiscal. Una vez que se fijaban las metas del programa macroeconómico del Gobierno, el El punto de partida de la estrategia es trabajar para flujo de inversión debía adecuarse para el cumpli- lograr un balance y equilibrio macroeconómico miento de las metas de resultado y endeudamien- productivo y sostenible. Para esto resulta indis- to. La inversión pública, entonces, ha estado pensable identificar las fuentes de ahorro interno subordinada a los objetivos macroeconómicos de y externo, disponible y suficiente, y los medios estabilización y ajuste fiscal, en concordancia con para canalizarlas de manera eficiente hacia la la influencia neoliberal del llamado «Consenso de inversión productiva, pública y privada. En este Washington» que afectó a toda América Latina. sentido, la reforma de la seguridad social es un punto clave que permite destinar los excedentes A partir de la línea de política de la Revolución hacia actividades seguras y rentables que impulsen Ciudadana y del cambio de enfoque que se produ- la producción y fortalezcan la sostenibilidad de la jo con la entrada en vigencia de la nueva seguridad social en el largo plazo. Este uso seguro Constitución de la República, la inversión públi- y productivo del ahorro interno será apalancado ca cobra relevancia como variable instrumental de por la colocación de las rentas derivadas de recur- la intervención del Estado. De aquí en adelante, la sos no renovables en inversiones productivas de inversión se definirá en función de las necesidades alto retorno social y económico. De esta manera, para alcanzar el Buen Vivir, y las metas fiscales de se busca construir las condiciones necesarias para resultado y endeudamiento son las variables que alcanzar un balance ahorro-inversión productivo, deberán ajustarse a estas necesidades, de manera que destierre las prácticas especulativas y rentistas que garanticen la sostenibilidad macroeconómica. que distraían el ahorro nacional hacia el extranje- ro, y así alcanzar un equilibrio macroeconómico Este cambio en la concepción de la inversión con alta ocupación y generador de empleo. pública obliga a aprovechar y canalizar el ahorro interno y externo de manera que los excedentes La inversión pública es uno de los principales ins- domésticos de la economía y el endeudamiento trumentos de esta estrategia, porque permite el público dejen de ser un lastre que entorpece el cumplimiento de condiciones previas, en cuanto a mejoramiento de la calidad de vida de la pobla- capacidades y oportunidades, y sustenta la capaci- ción y se conviertan en una herramienta para la dad instalada para la creación de valor en la eco- consecución del Buen Vivir. En este sentido, es nomía, mediante la movilización y acumulación necesario hacer buen uso del ahorro nacional, del de capital hacia los enclaves que potencian las que forman parte los depósitos de la Seguridad cadenas productivas y permiten alcanzar rendi- Social. El ahorro interno de la Seguridad Social, mientos crecientes en la producción. manejado de una manera eficiente y responsable, generará beneficios tanto para la economía nacio- La inversión pública, en el marco de esta estrate- nal, ya que permite utilizar dicha acumulación de gia de mediano y largo plazo, permite la repro- capital para fines productivos y rentables, como ducción de un círculo virtuoso en que la para garantizar la ampliación de beneficios de la economía, al servicio de las necesidades humanas Seguridad Social y, sobre todo, su sostenibilidad y en armonía con los ecosistemas, aumenta el en el mediano y largo plazo, a través de sus rendi- valor agregado en la producción, especializa y mientos. Para ello, se buscará un estricto manejo desarrolla nuevas y mejores capacidades, reduce del ahorro, destinándolo a inversiones altamente la participación del extractivismo rentista y des- productivas, seguras y rentables. 116
- 117. La inversión pública, en el marco de esta estrate- En este contexto, la inversión pública juega un gia, desempeña un papel fundamental para el papel fundamental como variable instrumental cumplimiento de dos funciones económicas: el para alcanzar el Buen Vivir. Por ello, dicha inver- cumplimiento de condiciones previas en cuanto a sión mantendrá en los años posteriores niveles capacidades y oportunidades; y la movilización y equivalentes, y si es posible mayores a los progra- acumulación de capital en los sectores generado- mados para el año 2009. Estas funciones económi- res de valor en la producción. cas deben cumplirse en el marco del Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013. El cumplimiento de condiciones previas en cuanto a capacidades para el Buen Vivir se consigue a tra- La primera fase de la estrategia de economía endó- vés de inversión encaminada a satisfacer la dotación gena para el Buen Vivir, se enmarca en las siguien- de bienes y servicios esenciales para hacerlo reali- tes políticas que orientan el destino de la inversión: dad, dotación que permite mejorar y salvaguardar las capacidades de la sociedad en su conjunto y de • Mantener fuentes de ingreso estratégicas: El plan- los individuos que la conforman. Ejemplos de ello teamiento estratégico de esta política es man- son las inversiones en nutrición, salud preventiva y tener una alta fuente de ingresos en el corto atención primaria en salud, educación básica y téc- plazo que permita dinamizar la inversión nica, protección y seguridad social, vivienda, infra- pública productiva y garantizar la inclusión estructura de provisión de servicios básicos, entre social. El buen uso de los ingresos que generan otros. Por otra parte, las condiciones previas en las actividades productivas permite construir cuanto a oportunidades se consiguen a través de la una fuente de financiamiento de alto retorno creación de las condiciones de acceso necesarias que posibilita obtener resultados inmediatos para que las capacidades sociales e individuales se necesarios para cimentar el avance de la estra- potencien en la práctica. Ejemplos de esto son las tegia. Este financiamiento de la inversión, vía inversiones dirigidas a la generación de empleo, a ingresos no permanentes, debe ser comple- impulsar el acceso a crédito, a la generación de mentado por la canalización eficiente del aho- PERÍODO 2009 - 2013 información, a preinversión, etc. rro interno y externo. Conjuntamente, estas iniciativas permitirán mantener una elevada La tercera función económica de la inversión inversión productiva que genera empleo, pública tiene que ver con la necesidad de acumu- mantiene un equilibrio macroeconómico de lar capital de manera sistemática en los sectores alta ocupación y permite el cumplimiento de productivos generadores de valor. La acumula- las condiciones de inversión necesarias para PARA EL ción de capital fortalece la productividad sistémi- alcanzar el Buen Vivir. ca y permite reducir la estructura de costos, 6. ESTRATEGIAS aumentar la participación de estos sectores en la • Expandir la cobertura y elevar la calidad en la economía, potencia los encadenamientos produc- provisión de bienes y servicios esenciales para el tivos, permite alcanzar mayores escalas y rendi- Buen Vivir: seguridad y soberanía alimentaria, mientos crecientes en la producción, así como salud preventiva y de atención primaria, edu- aumentar el retorno de la inversión en los secto- cación básica, vivienda y saneamiento. Este res generadores de valor. Las inversiones que per- punto busca construir las condiciones para miten este tipo de acumulación se pueden agrupar iniciar una (re)distribución, social y territo- en dos categorías: infraestructura de soporte a la rialmente equilibrada, que permita desarrollar productividad sistémica (generación eléctrica, las capacidades y ejercer las libertades de la telecomunicaciones, petroquímica, transporte gran mayoría de ciudadanos que han sido pri- especializado, metalmecánica, software, electróni- vados de sus derechos por la privación de ca/ hardware, plataformas de investigación y desa- estos bienes y servicios esenciales. De esta rrollo, laboratorios de investigación, entre otras) manera, la (re)distribución se convierte en la y especialización de la capacidad instalada (inves- plataforma para la construcción de una nueva tigación en ciencia y tecnología, capacitación estructura económica, más justa y digna, que industrial especializada, educación técnica y permita generar un nuevo modo de distribu- superior especializada, transferencia de tecnológi- ción de los beneficios económicos, y que ca, innovación tecnología, entre otras). potencie las capacidades humanas. 117
- 118. • Generar oportunidades: (re)distribución de • Acumulación de capital: en sectores estratégi- medios productivos, generación de empleo cos que permitan incrementar la productivi- y crédito productivo. Las capacidades dad sistémica del país. Se debe concretar humanas son valiosas en la medida que inversiones en conectividad y transporte que existan las oportunidades sociales necesa- permitan elevar la productividad nacional. rias para ejercerlas. Este punto destaca la Esta inversión constituye una base impres- necesidad de desarrollar en paralelo a las cindible para la creación de complejos indus- capacidades humanas y las oportunidades triales y enclaves productivos que permiten que permitan el ejercicio pleno de dichas obtener mayores rendimientos económicos capacidades. Para esto, se requiere la demo- para la economía nacional. cratización de los medios productivos, la creación de empleo, el acceso a crédito y, • Impulsar la industrialización, el desarrollo de ser- en general, la movilización de recursos eco- vicios y la generación de valor en la producción: nómicos que permitan crear oportunidades a través de la sustitución selectiva de impor- y alternativas productivas para la gente. taciones para el cambio del patrón de espe- cialización de la economía. La intervención • Fortalecer la soberanía alimentaria: a través del Estado resulta necesaria para crear las de la capacidad endógena de desarrollar condiciones que permitan una mayor renta- tecnología agropecuaria y el aprovecha- bilidad de las opciones productivas generado- miento sustentable de los alimentos cultu- ras de valor, frente a las opciones del patrón ralmente adecuados, que permitan sustituir primario-extractivista-exportador tradicional. importaciones. Este punto permite cons- De esta manera la inversión del Estado busca truir un círculo virtuoso que apunta a la incentivar el desarrollo de industrias nacien- reducción de la dependencia externa para tes, parques y complejos industriales, así como la provisión de alimentos, lo que permite el desarrollo de servicios especializados como ampliar la participación de la producción el turismo comunitario, que aprovechan de nacional en la demanda doméstica. Así se manera sustentable las ventajas comparativas potencia la economía del país y a la vez se que tiene el país, y permiten la construcción reduce la vulnerabilidad ante choques exó- de estructuras productivas más justas. genos y, finalmente, se puede construir una estructura productiva y estratégica sobre • Invertir y desarrollar capacidades en ciencia y una posición económica más soberana. tecnología: transferencia de tecnología y conoci- miento aplicado (productividad). Es indispensa- • Fortalecer la soberanía energética: a través del ble para el país crear una plataforma que incremento de la generación-cobertura y el permita la transferencia, apropiamiento y cambio de la matriz energética hacia tecnolo- creación de tecnología aplicada que permita gías limpias y más eficientes. La desinversión aumentar la productividad de la economía. en el sector energético ha llevado a que la par- La dependencia tecnológica externa es una ticipación de las importaciones (eléctricas y barrera para la consecución del Buen Vivir. de derivados de petróleo) sean cada vez mayo- El desarrollo de la capacidad endógena que res. Esto ha encarecido la provisión de energía genere tecnología se plantea alcanzar en tres para el país y ha desestimulado el desarrollo de fases: transferencia, apropiación y generación la industria nacional. Por otra parte, esta de tecnología. Las inversiones destinadas al misma deficiencia, ha llevado a ampliar la desarrollo de estas tres fases tendrán una generación termoeléctrica generando mayores opción prioritaria desde el Estado. perjuicios ambientales y desaprovechando el potencial energético de generación más lim- • Distribución equitativa de la inversión pública: pia que existe en el país. Se desprende la nece- de acuerdo con criterios de desarrollo terri- sidad de revertir esta situación perniciosa que torial equilibrado. Tradicionalmente, el compromete las capacidades nacionales. Para cabildeo rentista de la clase política ha lle- ello, la intervención del Estado con inversión vado a concentrar de manera ineficiente la resulta imprescindible. inversión pública en los mayores centros 118
- 119. poblados o áreas localizadas de influencia No obstante, históricamente se verifica la existen- política. Esto conlleva un desarrollo terri- cia de una ofensiva concertada de ciertos actores torial excluyente que crea zonas pobres y dominantes de la acumulación económica para zonas privilegiadas. La presente estrategia debilitar y prácticamente destruir estos mecanis- busca superar esta práctica del pasado. mos, generando un estado de inseguridad. • Implementar mecanismos de coordinación Las acciones públicas propuestas desde el Estado público-privada para la inversión: que permi- fueron asimismo funcionalizadas a favor de una tan construir los arreglos institucionales nece- estrategia de acumulación concentradora y exclu- sarios para lograr sinergia complementaria a yente, que recrea, por diversas vías, una tendencia través del apalancamiento de la inversión fuerte a la «inseguridad» de los individuos y de las pública y privada (crowding-in). Es necesa- colectividades que habían pensado poder ligar su rio construir el marco institucional para bienestar y su seguridad de existencia a los rendi- que las iniciativas de inversión públicas y mientos de una acumulación globalizada. En con- privadas no se desplacen entre sí y, por el clusión la «inseguridad» deviene endógena al contrario, se complementen y potencien funcionamiento de la acumulación globalizada. mutuamente. Esto permite que dichas ini- Son particularmente negativas aquellas políticas ciativas se apalanquen la una con la otra y de privatización total o parcial de los servicios potencien la capacidad nacional de creci- públicos (salud, educación, energía, distribución miento económico, generación de empleo del agua), que a nombre de la eficacia y a riesgo y la multiplicación de beneficios económi- de limitar el acceso a la población más pobre, cos. El sector público y privado deben aplican medidas de flexibilización del trabajo y encontrar un punto de encuentro y coordi- precarizan la situación laboral de las y los trabaja- nación de sus iniciativas de inversión que dores. Asimismo las políticas que recomiendan beneficie tanto a la provisión de bienes y una política fiscal generosa con el capital; y más servicios públicos como a las oportunidades todavía, quedarse atado a una política económica PERÍODO 2009 - 2013 económicas del sector privado. ortodoxa generadora de inequidad y de inseguri- dad social. y de la lógica económica dominante, y encontramos en ella las bases de la inestabilidad 6.9. Inclusión, protección social soli- social y política, así como la pérdida de legitima- daria y garantía de derechos en el ción de la modernización como estrategia de desa- marco del Estado Constitucional rrollo (Peemans, 2002). PARA EL de Derechos y Justicia La inseguridad creciente de las poblaciones afec- 6. ESTRATEGIAS La construcción de mecanismos de previsión y ta igualmente a lo social como a lo ambiental, y seguridad ha sido un componente esencial del se asocia a la no-sustentabilidad del modo de desarrollo de todas las sociedades. Estos mecanis- desarrollo promovido por los actores del capita- mos han permitido la reproducción de la vida a lo lismo global. Desde el punto de vista social, el largo de la historia, constituyéndose en una riesgo, que se acrecienta a causa de las presiones demanda universal de los pueblos. No solo se de la competitividad, reposa particularmente en reducen a su dimensión material, puesto que las la capacidad de desplazar su costo sobre los acto- dimensiones morales, psicológicas y espirituales res más débiles, a través de políticas de flexibili- son componentes indisociables. Estos reposan zación laboral, de la deconstrucción sistémica de sobre una construcción colectiva compleja alre- cuadros reglamentarios del trabajo, así como de dedor del derecho humano fundamental: el dere- políticas de reducción masiva de la mano de cho a la seguridad de una existencia digna. obra ocupada.34 34 Según las cifras de la OIT, se producen alrededor de un millón doscientos mil accidentes mortales de trabajo por año, sobre todo en los países no industrializados. La causa principal es la ausencia de reglas de seguridad, debido en gran parte a las exigencias de la producción y la competitividad. 119
- 120. La crisis de las relaciones salariales influye en el liciones capaces de emanciparse de estos condicio- desmantelamiento del sistema de la representa- namientos. La evolución de las condiciones ción y resquebraja poco a poco el proceso de estructurales de una estrategia de acumulación legitimación del Estado (Negri y Cocco, 2006), sustentada en una economía primario exportado- generándose nuevas formas de fragmentación ra, que basa la (re)distribución en la apertura social que se combinan con las formas tradicio- comercial, la competencia del libre mercado y el nales de exclusión, puesto que las relaciones asistencialismo focalizado de la política social salariales han dejado de ser un componente neoliberal, ha tornado difícilmente administrables clave de la distribución del ingreso y de las y hasta obsoletos los pactos elaborados al interior mediaciones entre mercado, Estado y sociedad. de las fronteras de los Estados-nación. Es importante añadir que la mayor parte de la población no se ubica en una relación directa En este contexto, cimentar el nuevo pacto de con- entre capital y trabajo; por tanto, el mejora- vivencia sustentado, a su vez, por una estrategia miento de sus condiciones de vida en términos que permitirá construir una nueva forma de gene- de salud, educación y vivienda y, en general, ración de riqueza, distribución y (re)distribución, seguridad social, ha dependido de iniciativas significa considerarlo no solamente como un pro- generalmente «informales» (Houtart, 2001). ceso de mediación sino como una nueva organiza- ción de la producción, con garantía de derechos. Desde el punto de vista ambiental, la innova- ción en el dominio de la biotecnología y de la Considerarse socialmente asegurado conlleva una ingeniería genética avanza a un ritmo vertigino- práctica de inclusión y participación social, y so, pues son sectores donde existe la esperanza comprende como acuerdo fundamental la decisión de enormes ganancias, a condición de que los de una sociedad de vivir entre iguales, lo que no riesgos ligados a esas innovaciones no deban ser implica homogeneidad en las formas de vivir y asumidos en el presente ni en el futuro por los pensar, sino una institucionalidad incluyente que actores de la acumulación económica. garantiza a todos y todas las mismas oportunidades de participar en los beneficios de la vida colectiva Si la lógica de acumulación excluyente ha podi- y de las decisiones que se toman respecto a cómo do imponerse erosionando o destruyendo los orientarlas. mecanismos de previsión puestos en marcha por las colectividades, ahí también la población ha Surge además la necesidad de rebasar el razona- intentado reinventar, a pesar de todo, estrategias miento económico imperante que efectúa una de previsión, a partir de iniciativas solidarias, equivalencia entre economía y relaciones salaria- asociativas y colectivas. Estas estrategias se les, e incorporar también, aunque no de manera reconstruyen en un mundo profundamente excluyente, aquella otra esfera de producción de transformado por el avance constante de la capacidades humanas y de la producción de bienes «esfera de acumulación», y están compuestas por y servicios, cuyo aporte trasciende a la reposición iniciativas de producción y de intercambios, de medios de producción y se centra en la expan- cuyas normas a las que obedecen tienen otros sión de oportunidades personales y sociales, así principios que los impuestos por la «lógica de como en la generación de las bases materiales de acumulación». un proceso común de construcción de libertad. Los mecanismos de inclusión, La constitución de estas bases materiales de la protección social y garantía de derechos libertad y la ciudadanía se identifican ahora con la a la luz del nuevo pacto de convivencia distribución de las dinámicas de producción y no La historia reciente ha mostrado el riesgo de inser- simplemente con la distribución de los frutos del tar mecanismos de previsión en aquello que sería crecimiento: bajo el nuevo pacto, construir rique- solamente una gestión socio-política de la acumu- za y tener derechos tiende a ser la misma cosa. El lación, por consenso entre todos los actores invo- desafío de un nuevo proyecto político de transfor- lucrados. La dinámica misma de la acumulación mación se encuentra en la nueva relación que las ha permitido en el último cuarto del siglo XX a los dinámicas sociales establecen con las dinámicas actores dominantes poner en marcha nuevas coa- económicas, a partir de: 120
- 121. • El fortalecimiento de una «economía social ducción, desde la transformación del modo territorializada» de carácter solidario. El de organizar socialmente el trabajo para la sector de la economía social puede partici- producción, la distribución, las formas de par de manera activa en las actividades de propiedad, de circulación y de consumo mercado a través de la producción de bienes (Coraggio, 2008). Por ello resultan impres- y servicios, pero bajo otros valores éticos y cindibles la garantía del salario digno y la con principios diferentes a los de mercado: generación de condiciones favorables para reciprocidad, (re)distribución, autarquía y el ejercicio del derecho de asociación libre autosuficiencia, no solo alimentaria sino de de individuos, unidades domésticas, comu- todo aquello asociado a la satisfacción de nidades; y, sobre todo, el fortalecimiento de necesidades básicas, con el objeto de asegu- los regímenes de protección de los trabaja- rar la reproductibilidad de la vida.35 En este dores y trabajadoras, y de las normas y las contexto, se deberán reconocer y fortalecer reglas a ellos ligadas, que sitúen en su cen- las múltiples formas de organización de la tro las nuevas dimensiones del trabajo, producción, reflejadas en iniciativas solida- con especial énfasis en un proceso de rias, asociativas y colectivas, que generen reforma de la Seguridad Social ecuatoria- mecanismos de previsión y seguridad para na que privilegie el ejercicio del derecho a la población, provean de soportes materia- la seguridad social de los trabajadores no les para la reproducción de las capacidades contribuyentes (trabajo autónomo, traba- y potencialidades de las personas y colecti- jo doméstico no remunerado, trabajo de vidades, que se orienten hacia la efectiviza- cuidado humano, trabajo inmaterial, tra- ción de derechos, y que consideren la bajo de autosustento en el campo), y que integralidad cultural y económica de los permitan su acceso a prestaciones de la territorios. calidad en salud, riesgos del trabajo, disca- pacidad y jubilación por vejez. Se prestará especial atención a aquellas PERÍODO 2009 - 2013 personas y colectividades que integren sus • El diseño e implementación de políticas objetivos productivos al acceso a servicios sociales universales como punto de partida básicos, alimentación, salud, educación de para una nueva generación de políticas eco- calidad, vivienda; a sistemas de producción nómicas (Delcourt, 2009), y cuyos objetivos relevantes en el marco de la estrategia de no solamente se dirijan a reducir la pobreza acumulación y (re)distribución que consi- sino también a la garantía de derechos, el PARA EL deren, en los niveles territoriales, las carac- fortalecimiento de la ciudadanía, la cohe- terísticas geográficas, las vocaciones sión social, la justicia y la igualdad, y que se 6. ESTRATEGIAS productivas y las necesidades básicas de la articulen a una estrategia global orientada población; al turismo sustentado en la al Buen Vivir. Esta estrategia deberá asegu- diversidad cultural y ecológica, en que rar una protección contra los riesgos, pero intervengan comunidades y asociaciones también deberán re-equilibrar las relacio- populares; y a los planes de vivienda social nes sociales, aportando a las colectividades que proveen una calidad de vida digna para y a los individuos los soportes sociales todas y todos los habitantes del país. (derechos y garantías) necesarios para su acción y el estado constitutivo de una • El reconocimiento y la retribución social nueva identidad social. El requisito primor- del trabajo reproductivo, del trabajo inma- dial y condición necesaria de una estrategia terial y de las diversas formas de autopro- de acumulación y (re)distribución, es la 35 En este sentido, Coraggio propone: «Queremos una sociedad con mercado pero no de mercado. Esto implica que el para- digma de la empresa eficiente y del mercado autorregulado no puede orientar nuestras prácticas socioeconómicas. Ya hemos experimentado que el funcionamiento de acuerdo al principio de mercado, particularmente con fuerzas globales operando, genera un desarrollo desigual, excluye, vulnera la vida humana, mercantiliza la política, fragmenta las comu- nidades locales y las sociedades, y produce desastres ecológicos a escala planetaria. Nuestro objetivo no puede ser mera- mente integrar a ese mundo a los ahora excluidos» (Coraggio, 2008). 121
- 122. garantía del ejercicio de los derechos con- vivienda social dignos y apropiados cul- sagrados constitucionalmente, y sobre todo tural y geográficamente, con acceso a de aquellos proclives a fomentar la cohe- todos los servicios básicos, conectivi- sión social y a mejorar las capacidades y dad, equipamiento barrial y seguridad potencialidades de las personas y las colec- comunal. Entendidos la vivienda y el tividades. No se debe considerar solamente hábitat como derechos que permiten el carácter indivisible del sistema de dere- satisfacer las necesidades de protección chos, sino el carácter universal e igualitario de las personas y mejorar su calidad de que debe tener la posibilidad de acceder a vida. Además se privilegiará el finan- ellos y el carácter institucional y público ciamiento e implementación de progra- que debe revertir su concreción. En tal sen- mas de saneamiento básico en los tido es prioritario: territorios más necesitados del país. - Ampliar los mecanismos de protección La garantía de derechos como social orientados hacia la niñez, a través prioridad de la estrategia de acumulación de la ampliación de la cobertura de los y (re)distribución para el Buen Vivir programas de desarrollo infantil, con La garantía de derechos adquiere relevancia gra- modalidades integrales en las áreas más cias a las cualidades que caracterizan al Estado pobres, y concomitantemente con el ecuatoriano, consagradas en la Constitución de la fortalecimiento de los programas de República. El reconocimiento, promoción, garan- salud y nutrición materno-infantiles tía de los derechos constitucionalmente estableci- que atiendan prioritariamente a niños dos son su finalidad y la democracia el escenario de 6 meses a 2 años de edad. privilegiado. Esto, que en palabras de Bobbio sig- nifica el «derecho a tener derechos», siendo una - Implementar una reforma educativa de obligación del Estado, reconocer en cada persona, segunda generación orientada hacia el pueblo y nacionalidad su titularidad y la posibili- mejoramiento de la calidad de la educa- dad de decidir sobre sus propios destinos y de defi- ción pública, como condición necesaria nir los mecanismos de cohesión para que dichas para promover el desarrollo y la igual- decisiones construyan un proyecto colectivo. dad de oportunidades, y no solamente para «mejorar la calidad y productivi- La norma constitucional es el instrumento por dad de la mano de obra». Esto será posi- excelencia de la garantía de derechos, pues deter- ble en el mediano plazo si se inicia mina el contenido de la ley, consagra garantías inmediatamente un proceso de mejora- para su ejercicio, y establece los límites al ejercicio miento de la calidad de la educación de la autoridad y la estructura del poder; y es de superior, especialmente en el área de directa aplicación por cualquier persona, autori- formación de maestros y profesores, a dad o juez. En este contexto, los derechos consti- través de la creación de una escuela tucionales son, a la vez, límites del poder y además pedagógica de carácter público. No se vínculos impuestos a la autoridad pública, pues deberán descuidar, además, los esfuerzos son producto de reivindicaciones históricas, ante- orientados hacia la reducción de bre- riores y superiores al Estado, por tanto someten y chas de acceso entre la educación ini- limitan a todos los poderes incluso al constituyen- cial y la educación media, con te para asegurar la maximización de su ejercicio. incentivos que favorezcan la retención en el sistema escolar de niños, niñas y La palabra «garantía» guarda una relación estre- adolescentes, con especial énfasis para cha con las nociones de asegurar, proteger, defen- aquellos de menores ingresos, indígenas der y salvaguardar. Este concepto aparece como y afroecuatorianos. complemento a la noción de derechos debido a la formulación básicamente declarativa de estos. - Satisfacer las necesidades habitaciona- Así, la garantía le otorga el contenido concreto y les de la población, a través de la imple- operacional a los derechos, y debe ser considerada mentación de programas públicos de como el aseguramiento que la sociedad compro- 122
- 123. mete en materia de procedimientos, marcos insti- control constitucional por parte de la auto- tucionales, jurídicos y financieros para el ejercicio ridad competente, para sancionar cualquier y el pleno disfrute de los derechos del Buen Vivir. acción u omisión de carácter regresivo que Así entendida, la garantía social entrega al indivi- disminuya, menoscabe o anule injustifica- duo la certidumbre sobre lo que puede esperar el damente el ejercicio de los derechos, para medio social (Moreno, 2008). lo cual se requiere: En este contexto, la finalidad y el rol del Estado - Fortalecer con especial énfasis, los pro- y de las relaciones sociales y políticas son defini- cesos de reforma de los sistemas de justi- dos por los derechos del Buen Vivir, por la justi- cia penal y laboral. cia como resultado de las decisiones de los órganos públicos y por la Constitución, con ello - Ampliar la aplicación de la justicia se busca impulsar mecanismos de intervención constitucional a través de la tramita- estatal que contemplen tres dimensiones: una ción efectiva de acciones de protección dimensión ética basada en los principios univer- por parte de juezas y jueces, la misma sales de derechos humanos, una dimensión pro- que históricamente ha sido restringida cesal, que consiste en un conjunto de a la acción de hábeas corpus y a la mecanismos instituidos que facilitan el diálogo acción de amparo. Se requiere también entre actores sociales y políticos y que permiten de procesos sostenidos de formación, traducir los acuerdos logrados en instrumentos capacitación y especialización para los normativos y, a su vez, traducir estos instrumen- operadores de justicia. tos en políticas, y una dimensión de contenidos relativos a la protección social, que orientan • Desde las distintas instancias públicas es acciones concretas en los campos donde la necesario asegurar el derecho de ciudadanos población se sienta más desprotegida. y ciudadanas a conocer y exigir el ejercicio de sus derechos. En tal sentido es necesario PERÍODO 2009 - 2013 Es imprescindible desde la acción pública cons- implementar programas de difusión, infor- truir certezas y ampliar los márgenes de confianza mación y formación que fortalezcan las respecto a que todo ciudadano y ciudadana puede capacidades de la ciudadanía con respecto a exigir los derechos que tiene garantizados. Esta los mecanismos administrativos y judiciales posibilidad no depende solo del reconocimiento que pueden aplicar para exigir el cumpli- normativo, sino de una serie de recursos materia- miento de derechos y la reparación respecti- PARA EL les, económicos y financieros, y capacidades inte- va si estos han sido vulnerados. lectuales, sociales y culturales. En tal sentido, los 6. ESTRATEGIAS desafíos son los siguientes: • Es necesario fortalecer la condición de plu- ralidad jurídica propia del nuevo modelo de • El Estado constitucional de derechos y jus- Estado, a través del reconocimiento de las ticia se fortalecerá en la medida que se normas, procedimientos y soluciones a con- desarrollen los mecanismos de garantías flictos con carácter de sentencia de las constitucionales, en especial a través de la comunidades indígenas, condición que for- aplicación efectiva del carácter de justicia- talece la plurinacional e interculturalidad. bilidad de los derechos. El sistema judicial es garante de todos los derechos del Buen • El enfoque garantista representa, desde la Vivir (derechos fundamentales) y no sola- lógica de los derechos, una estrategia de mente de los derechos de propiedad (dere- operacionalización y realización de los mis- chos patrimoniales). mos y constituye, desde una lógica de inversión social, un elemento de prioriza- La invocación del Estado a la justicia ase- ción del presupuesto general de Estado, y gura que las acciones públicas y privadas, se desde un punto de vista de política pública, ajusten a los principios y a un plano axioló- diseñada participativamente, una forma de gico coherente con las disposiciones consti- establecer consensos nacionales. En este tucionales. De no ser así, se sujetarán a contexto, es necesario el incremento pro- 123
- 124. gresivo de la inversión social, concebida paisajes naturales e intervenidos; disfrutándolos; como recurso productivo dinamizador de asegurando el mantenimiento del agua y de sus una estrategia económica justa e incluyen- fuentes; evaluando los riesgos posibles a las pobla- te, y la participación ciudadana en el ciclo ciones por eventos naturales que nos afectan, para de la política pública y la planificación. poder tomar medidas de precaución y mitigación; democratizando la planificación y la toma de deci- siones a los ciudadanos y ciudadanas; recuperando 6.10.Sostenibilidad, conservación, la mirada y reconociéndonos como una nación conocimiento del patrimonio costera e insular fuertemente ligada al mar, pero natural y fomento del turismo también andina y amazónica; muestras de cumpli- miento de los derechos de la naturaleza. comunitario La Constitución del Ecuador recoge conceptual- Para el período comprendido entre los años 2009 mente dos grandes avances en relación a los temas y 2013, al que se circunscribe este Plan, toda esta ambientales: los derechos de la naturaleza y los arquitectura territorial seguramente no estará ter- derechos ambientales en el marco del Buen Vivir minada, ni podremos cambiar el modelo fuerte- como parte del nuevo régimen de desarrollo. mente ligado a la producción primaria. Sin Ecuador es el primer país del mundo que reconoce embargo, se trata del primer paso para hacerlo, los derechos a la naturaleza a partir de las múlti- identificado ejes fundamentales que tienen que ser ples cosmovisiones de las diferentes culturas y potenciados en términos de trabajo durante estos nacionalidades a través del reconocimiento de los primeros cuatro años. procesos naturales, sus dinámicas, los ciclos de vida, las capacidades de resiliencia y su derecho a En primer lugar, considerar el patrimonio natural la restauración. Esta perspectiva establece un en su conjunto, la conservación y un manejo efec- mandato ecológico que supera la visión occidental tivo y coherente en los espacios naturales, espe- de la naturaleza como un espacio de explotación cialmente en las áreas terrestres y marinas (Gudynas, 2009). declaradas protegidas por el Estado. Valorando su altísima biodiversidad, no solamente desde el La nueva visión reconoce que el Buen Vivir de las punto de vista del valor ecológico de sus ecosiste- personas está íntimamente ligado al ámbito natu- mas, su vulnerabilidad y la dinámica natural a la ral. Las sociedades en sus diversos modos y niveles que constantemente se enfrentan. Además consi- de vida dependen física, económica, y espiritual- derándo la naturaleza como una fuente de conoci- mente de la naturaleza. En el caso del Ecuador, es miento y de información constante. De la misma evidente que históricamente nuestro modelo de manera, resulta imprescindible considerar la inter- desarrollo se ha basado en la explotación desenfre- vención humana, desde lo comunitario, lo priva- nada de los recursos naturales. do y lo público, y su nivel de participación, tanto desde las poblaciones que viven o dependen direc- Es en este punto en el que debemos pensar en el tamente aún de estos espacios naturales, así como tipo de relación entre naturaleza y actividades de las actividades a escalas más grandes. Estas acti- humanas. De ahí que la pregunta fundamental se vidades deberán evaluar sus límites, posibilidades traslade a tratar de respondernos: ¿cómo vivir bien y potencialidades, considerando como parte de los con justicia social y ambiental dentro de los lími- elementos fundamentales de evaluación los nive- tes de la naturaleza? les de afectación a estas áreas protegidas. El proyecto político actual plantea una transición Un segundo eje de trabajo debe prevenir y enfren- desde el modelo altamente extractivista, práctica- tar los niveles de contaminación de los espacios mente dependiente y completamente desordena- terrestres, acuáticos y atmosféricos, de las zonas do a nivel territorial, hacia un modelo de urbanas, rurales y marinas. Resulta imprescindible aprovechamiento moderado sostenible: utilizando proveer de saneamiento básico las zonas urbanas y de manera inteligente los espacios disponibles; las comunidades rurales. De igual manera sobre los asegurando la soberanía alimentaria; consideran- pasivos ambientales resultantes de las actividades do el crecimiento poblacional; protegiendo los extractivas y productivas, actividades como la 124
- 125. petrolera, la minera, la explotación de canteras, cas, las mismas que nos permitirán concebir todo los residuos contaminantes de las actividades pro- este ciclo de aprovechamiento con la responsabi- ductivas, especialmente de las extensivas deriva- lidad, la justicia distributiva y la calidad ambien- das en los grandes monocultivos. Constituye un tal necesarias. reto recuperar la calidad ambiental en las zonas urbanas, especialmente en términos de calidad del El quinto eje lo constituye el impulso al turismo aire y del agua, el mejoramiento de los estándares de naturaleza y especialmente comunitario, que se ambientales de las industrias y las grandes inver- presentan, también como actividades alternativas siones, así como de los pequeños productores que, que permite aprovechar el valor paisajístico de la sin un control efectivo, ponen en riesgo la salud naturaleza, generando oportunidades educativas, de las comunidades rurales, especialmente por lúdicas, además de trabajo y (re)distribución de la contaminación de productos químicos usados en riqueza. Sin embargo, esta «industria verde» tam- la agricultura. bién necesita desarrollar capacidades, como la for- mación profesional en todos los campos de Un tercer eje de trabajo busca incorporar una servicios turísticos y de naturaleza, educación for- visión de aprovechamiento económico, y además mal, infraestructura, inversión en los planes de contemplar los niveles de corresponsabilidad con manejo de los espacios naturales, generación de los efectos ambientales a mayor escala, como es el información de las oportunidades turísticas a nivel caso del calentamiento global. Bajo esta perspec- nacional e internacional, dotar de sistemas de tiva resulta imprescindible preparar los escenarios seguridad y accesibilidad a dichos espacios, todos en que las políticas públicas actúen para mitigar estos aspectos enfocados principalmente al forta- los efectos ambientales que puedan producirse y, lecimiento desde la óptica comunitaria. de la misma manera, responder con alternativas nuevas. Respecto a las iniciativas de ahorro o dis- Estos ejes de trabajo deben responder a visiones de minución de consumo de carbono en la atmósfera, corto, mediano y largo plazo, donde la conserva- mecanismos como la iniciativa Yasuní–ITT, resul- ción y el uso sostenible apoyen la construcción de PERÍODO 2009 - 2013 ta una propuesta integral de conservación del una sociedad basada en el bioconocimiento. Las patrimonio natural, por la contaminación evitada acciones que se desarrollen deben asegurar la por mantener el petróleo bajo tierra, sumada a la soberanía alimentaria y la sostenibilidad ambien- protección de comunidades indígenas. Así el tal. En este sentido, es imprescindible evaluar los Ecuador pone a consideración del debate interna- riesgos y las ventajas que pueden presentarse ante cional una alternativa para evitar la contamina- las necesidades de los grandes proyectos y sus PARA EL ción, y se suma a mercados establecidos de compra infraestructuras, la expansión de la frontera agrí- y disminución de carbono. Se trata de alternativas cola y la construcción de vías. 6. ESTRATEGIAS económicas y políticas, esencialmente vinculadas a las estrategias ambientales que, desde Ecuador, se pueden aportar. 6.11.Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentración Un cuarto eje es el agua considerada como un y descentralización derecho y un patrimonio nacional al cual toda la población debe tener acceso, y que constituye un El territorio es depositario de la historia económi- elemento fundamental para el Buen Vivir en el ca, política, social de un país, siendo la expresión país. Sin embargo, resulta una obligación para el espacial de la forma de acumulación y (re)distri- Estado y la población mantener el ciclo vital del bución de la riqueza. Desde esta perspectiva, es en agua, la calidad y la cantidad de la misma; distri- el territorio donde se concretan y asimilan las buirla equitativamente priorizando el consumo diferentes políticas, tanto públicas como privadas. humano; aprovecharla con responsabilidad, y La lectura de la ocupación actual del territorio garantizar la calidad ambiental de la misma para ecuatoriano nos permite entender los procesos de que las poblaciones, tanto en el Ecuador como cambio en los planos económicos, culturales y fuera de él, puedan utilizarla de la misma manera. políticos. Es la geografía la que ha ido condicio- La responsabilidad del Estado es manejar este nando la ubicación de infraestructuras, los modos patrimonio desde la visión de cuencas hidrográfi- de transporte, los sistemas agrícolas y la ubicación 125
- 126. industrial. Un nuevo modo de acumulación y can tres tipos: las regiones geográficas, las zonas (re)distribución de la riqueza orientado hacia el de planificación (que corresponden a instancias Buen Vivir implica también una relectura y una de coordinación del Ejecutivo), y las regiones acción proactiva en los territorios para impulsar autonómicas como un nivel de gobierno en actividades y relaciones económicas, socio-cul- construcción (como lo estipula la Constitución turales y ambientales que tienen una localiza- del Ecuador). ción específica e implican, sobre todo, cambios estructurales en el acceso a los recursos natura- Esta estrategia se circunscribe a la escala del les y de servicios para superar la inequidad que territorio nacional y establece el posicionamien- históricamente se ha conformado. Construir un to del Ecuador con el mundo. Propone mecanis- país territorialmente equipotente, equitativo, mos para lograr transformar el territorio seguro, sustentable, con una gestión eficaz y un ecuatoriano, así como para impulsar una (re)dis- acceso universal y eficiente a servicios y acceso tribución de la riqueza entre los territorios. La a recursos productivos, solo será posible a partir formulación de esta estrategia incluye linea- de una optimización de las inversiones y refor- mientos de política pública para la gestión y pla- mas político-administrativas claras, cuya base nificación del territorio ecuatoriano con el sea la participación, la sustentabilidad y la equi- objeto de coordinar acciones entre niveles de dad, así como el impulso a la economía solidaria. gobierno, a fin de propiciar la complementarie- dad y sinergia en las intervenciones públicas. Varios son los enfoques conceptuales al término territorio, desde aquellos más simplistas que El impulso a una estructura enfatizan en las cualidades del espacio geográfi- territorial nacional policéntrica, co, hasta las que incorporan variables sociales, articulada y complementaria culturales y normativas, y establecen una cons- Los territorios deben entenderse con funciones trucción a partir de relaciones de uso, apropia- específicas, y articularse de una manera comple- ción y transformación del espacio físico en mentaria que promueva la igualdad de oportuni- función de lo productivo, del conocimiento, la dades, asegurando el acceso equitativo a tecnología, la institucionalidad y la cosmovisión servicios básicos: salud, educación, nutrición, de la sociedad. Los territorios son resultado de hábitat digno y recursos productivos. Esto una construcción social, resultante de la interac- requiere promover sinergias entre diversos espa- ción y concertación entre actores, en donde se cios geográficos del país y particularmente concreta la realidad de la cultura en interacción impulsar la conformación de sistemas estructura- con la naturaleza. Dicho de otra manera los pro- dos en red que favorezcan el desarrollo endóge- cesos socio-naturales se proyectan en ámbitos no del país. Implica rebasar concepciones planas territoriales, generando una serie de relaciones que propugnan la competencia y no la comple- dinámicas complejas que dan origen a un pro- mentariedad, que pretenden hablar de territo- yecto de vida compartido (Coraggio, 2009:13). rios ganadores sin comprender que no debería El término territorio implica, en algunos casos, haber territorios perdedores. La óptica relacio- la referencia a una división político administra- nal vislumbra las estrechas vinculaciones entre tiva, pero puede incluir otras unidades tales todos los territorios, más allá de supuestas con- como cuencas hidrográficas, espacios económi- frontaciones espaciales. No enfrenta, por ejem- cos o áreas de influencia de un pueblo o nacio- plo, al espacio urbano con el rural, sino que se nalidad con un conjunto de relaciones concentra en cómo potenciar relaciones de interculturales específicas. A su vez, el término beneficio mutuo, siempre anteponiendo el Buen región puede ser utilizado con múltiples acepcio- Vivir de sus poblaciones. nes: desde la homogeneidad de una de las varia- bles de análisis, desde la polarización funcional El enfoque territorial se entrelaza con los doce de una actividad económica o de un núcleo objetivos para el Buen Vivir. Lo hace a través de urbano, desde sus cualidades de gestión político- diferentes medios, entre los cuales se cuenta el administrativas así como a una dimensión polí- propiciar y fortalecer una estructura nacional poli- tica, lo que implica la construcción del céntrica, articulada y complementaria de asenta- sujeto-región. En el caso del Ecuador se identifi- mientos humanos, para avanzar hacia la 126
- 127. integración entre niveles dentro del sistema urba- monio natural y cultural. Un elemento transversal no con la correspondiente jerarquización en la dentro de la estrategia territorial constituye el prestación de servicios públicos, así como para impulso a la producción, la investigación, la inno- mejorar y hacer eficientes la infraestructura de vación, la ciencia y la tecnología en concordancia movilidad, conectividad y energía. El cambio del con las capacidades, vocaciones y potencialidades patrón de especialización económica, así como la propias de cada territorio, teniendo en cuenta la construcción del Buen Vivir en los territorios, productividad sistémica: es importante remarcar obliga a un redimensionamiento de las relaciones la necesidad de priorizar la generación de empleo con la naturaleza; así como al uso racional y res- y riqueza por sobre la acumulación que busca bási- ponsable de recursos renovables y no renovables; y camente la rentabilidad financiera y la explota- la gestión, recuperación y conservación del patri- ción de los recursos naturales. Figura 6.1: Objetivos del Plan Nacional, transversalización con la Estrategia Territorial Nacional PERÍODO 2009 - 2013 PARA EL Fuente: SENPLADES. 6. ESTRATEGIAS Elaboración: SENPLADES, 2009. La noción de territorio alude necesariamente a la Adicionalmente, la perspectiva territorial abor- construcción permanente de una identidad cultural da tanto la apertura externa como la apertura y un proyecto de vida compartido. Esto implica que interna: sitúa al Ecuador en el contexto inter- el análisis de los territorios debe contemplar y com- nacional con una visión estratégica y soberana plementarse desde el análisis de los diversos actores para su inserción en el mundo a partir de un que interactúan en su conformación, los mecanismos análisis de relaciones políticas, comerciales, de construcción de tejido social y sentidos de perte- financieras y poblacionales; y avanza hacia la nencia producto de procesos históricos y culturales consolidación de un modelo de gestión descen- que reconocen una sociedad diversa, plurinacional e tralizado y desconcentrado, con base en la pla- intercultural, con anclaje territorial, pero también nificación articulada y la gestión participativa como elemento sustantivo para la construcción de del territorio. un proyecto colectivo para el conjunto del Ecuador. 127
- 128. El Buen Vivir rural36 una perspectiva más amplia. Implica redimen- Uno de los elementos centrales de la agenda sionar las políticas sectoriales rurales, pasar de gubernamental para los próximos años constitu- enfoques fragmentados y estáticos, llamados de ye el Buen Vivir en los territorios rurales. Esto combate a la pobreza, a enfoques integrales y implica pasar de una visión que hacía énfasis dinámicos que promuevan transformaciones exclusivamente en la dimensión sectorial agrí- profundas y reviertan los procesos de exclusión y cola de lo rural, hacia la consideración de una marginación. Así, un tema sustantivo dentro de visión integral y de economía política del esta perspectiva es el reconocimiento de la mundo rural, que incorpore sistemáticamente la población rural tanto en cuanto a su composi- garantía de derechos y los vínculos entre agricul- ción étnica-cultural como a la feminización de tura, manufactura y servicios. En el marco del la pobreza, la cual tiene características específi- Buen Vivir, esta nueva concepción ampliada de cas en relación a su participación en el mercado la economía rural, se reconoce su base agrope- laboral, la jefatura de hogar, los bajos niveles de cuaria y forestal, pero incorpora también la escolaridad, el analfabetismo femenino (particu- pesca artesanal, la artesanía, la industria y la larmente en zonas indígenas), la migración y la manufactura y los servicios (considerando en no propiedad de los recursos para la producción. estos últimos no sólo aquellos relacionados más De igual manera, la distribución y acceso a directamente con la producción agropecuaria, medios de producción requiere un análisis parti- sino también otros como los servicios ambienta- cular para reconocer procesos diferenciados de les o el turismo rural que tienen por base la con- minifundización o reconcentración de la tierra y servación y el manejo de los ecosistemas y la el agua, que condicionan sustantivamente las creación y cuidado del paisaje y las culturas rura- oportunidades de vida en zonas rurales. les). También es necesario considerar y apoyar la diversidad de las estrategias de empleo y genera- A su vez, el Buen Vivir rural requiere de una ción de ingresos de las familias rurales, incluyen- concepción ampliada del espacio rural, inclu- do las estrategias de base agropecuaria, rural no yendo a las poblaciones más dispersas, pero tam- agrícola y multi-empleo (sea por cuenta propia o bién a los pueblos y ciudades pequeñas y de empleo asalariado). medianas, cuya economía y formas de vida están íntimamente asociadas a los recursos naturales y Avanzar hacia el Buen Vivir rural requiere ade- a la agricultura y los servicios que surgen de la más la movilización de los recursos y activos que agricultura. Por ejemplo las zonas urbano-margi- tienen dichas poblaciones (naturales, físicos, nales tienen presencia sobre todo de jóvenes financieros, humanos, sociales y cultural-identi- rurales que se ocupan de la comercialización de tarios); así como impulsar la democratización sus productos. Esto requiere el reconocimiento del acceso a los medios de producción (agua, tie- de la complementariedad entre agricultura y rra, capital, conocimiento); y la generación de otras actividades en zonas rurales, así como de la condiciones que permitan incidir sobre las fallas función residencial de las mismas. La vincula- de mercado a través de la provisión de infraes- ción rural-urbana deriva en la necesidad estraté- tructura de apoyo como vialidad, logística, tele- gica de mejorar la calidad de vida de la comunicaciones y servicios básicos; así como población rural, pero también de la población también en los ámbitos de la educación, la salud, urbana al generar procesos de aproximación de la cultura e interculturalidad, la ciencia y tecno- intercambio de diversa índole (comercial, cultu- logía, la recuperación de conocimientos y sabe- ral, solidario). res ancestrales, y el impulso a las dinámicas de asociatividad, entre otros. A todo esto se suma la necesidad de evaluar los condicionamientos que imponen los recursos El enfoque territorial del Buen Vivir rural no es naturales a las actividades económicas, y la excluyente de las políticas sectoriales agrope- necesidad de incorporar una perspectiva de sos- cuarias, pues las complementa y desarrolla desde tenibilidad ecosistémica a las actividades pro- 36 Esta sección se basa en: Chiriboga (2008), Hidalgo (2009), SENPLADES (2009). 128
- 129. ductivas rurales. Esto requiere no sólo considerar políticas fiscales, tributarias, arancelarias, que las zonas de protección ambiental y los recursos protejan el sector agroalimentario nacional que públicos y comunes, tales como bosques protec- incluya al conjunto de sectores campesinos e tores, cuencas y micro-cuencas y parques nacio- indígenas, que recupere la importancia de la nales, sino también mejorar los patrones producción campesina de alimentos, desarrolle productivos en relación al uso de los recursos mercados locales y regionales, mejorando las naturales, particularmente en relación al suelo, condiciones de vida de la población, principal- el agua y la agro-biodiversidad. En zonas rurales mente las nutricionales, para evitar la depen- es prioritario avanzar hacia el manejo sostenible dencia en la provisión de alimentos. del suelo a fin de evitar, reparar o mitigar proce- sos erosivos, de desertificación o degradación del La consolidación de la planificación del sustrato natural. desarrollo y el ordenamiento territorial La estrategia territorial nacional se encuentra Reconocer la diversidad de los territorios rurales expresada y retroalimentada desde los procesos implica también el diseño de políticas, estrate- de planificación territorial. La complementarie- gias e instrumentos diferenciados de acuerdo dad y la subsidiariedad entre niveles de gobierno con las condiciones, potencialidades y capacida- son principios básicos de la planificación y la des de distintos territorios y de sus agentes socia- gestión territorial. Así, se plantean diversos ins- les y económicos. Sin embargo, se deben evitar trumentos de planificación que incluyen a las respuestas aisladas en tanto que las interrelacio- agendas zonales y los planes de desarrollo y orde- nes entre diversos grupos y territorios son funda- namiento territorial por niveles de gobierno. mentales para generar respuestas públicas, privadas y colectivas que generen sinergias y Las agendas son instrumentos de coordinación complementariedades. de la gestión pública, que avanzan en la identifi- cación de las cualidades y potencialidades de las Adicionalmente, desde los territorios rurales se distintas zonas de planificación y la territoriali- PERÍODO 2009 - 2013 generan las condiciones de base para la soberanía zación de las políticas y la inversión pública. Las alimentaria. La soberanía alimentaria se sustenta agendas zonales identifican las especificidades, en el reconocimiento del derecho a la alimenta- particularidades y sinergias que ocurren en los ción sana, nutritiva y culturalmente apropiada, territorios a fin de impulsar acuerdos básicos para lo cual es necesario incidir en las condiciones para el desarrollo territorial, el ordenamiento de producción, distribución y consumo de alimen- territorial y la caracterización de los proyectos PARA EL tos. La soberanía alimentaria implica recuperar el estratégicos para cada región. En este nivel de rol de la sociedad para decidir: qué producir, cómo planificación el énfasis se centra en: el impulso 6. ESTRATEGIAS producir, dónde producir, para quién producir, con a las dinámicas productivas, la gestión ambien- énfasis en fortalecer a los pequeños campesinos tal con énfasis en áreas protegidas y gestión de que, en el caso del Ecuador, son quienes producen cuencas hidrográficas; la caracterización de los los alimentos de la canasta básica. En función de servicios públicos para propiciar la garantía de ello hay que apoyar los esfuerzos por recuperar una derechos en particular aquellos relacionados con producción de alimentos suficiente, saludable, salud, educación, nutrición, vivienda y necesi- sustentable, y sistemas de comercialización justos dades básicas; la identificación de inversiones en y equitativos. infraestructuras que propicien la integración y la cohesión territorial; y la planificación de los El reconocimiento de la función social y mega-proyectos de impacto nacional. El nivel de ambiental de la propiedad, el incentivo a la planificación intermedio se encuentra en proce- agroecología, la recuperación de tecnologías y so de construcción y consolidación, y por tanto conocimientos productivos ancestrales, y la remite a un debate nacional para comprender e diversificación productiva, deben complemen- intervenir en relación a las dinámicas poblacio- tarse con la identificación y planificación de los nales, históricas, productivas y ambientales. requerimientos de abastecimiento nacional de alimentos, en consulta con productores y consu- La Constitución hace énfasis en la necesidad de que midores. También es imprescindible el impulso a todos los niveles de gobierno formulen su respectiva 129
- 130. planificación del desarrollo y ordenamiento terri- de descentralización voluntario «a la carta», a torial. De igual manera, el artículo 293 de la uno obligatorio, progresivo y con competencias Constitución señala que «los presupuestos de los delimitadas por la Constitución y la ley, y desa- gobiernos autónomos descentralizados y los de rrolladas de manera general dentro del sistema otras entidades públicas se ajustarán a los planes nacional de competencias. Además, se contem- regionales, provinciales, cantonales y parroquia- pla la creación de un nuevo nivel intermedio de les, respectivamente, en el marco del Plan gobierno, la región, cuya principal función es Nacional de Desarrollo, sin menoscabo de sus actuar como «bisagra», en términos de planifica- competencias y su autonomía». ción, entre el nivel nacional y los niveles loca- les; y, por último, se prevé una asignación de Esto requiere de una armonización que permita recursos a los gobiernos autónomos descentrali- la efectiva interrelación y complementariedad zados, que genere equidad territorial y que pre- en las intervenciones públicas. La planificación mie el esfuerzo fiscal y el cumplimiento de las territorial necesita avanzar en la generación de metas del Plan Nacional para el Buen Vivir. capacidades de análisis territorial, en el mejora- miento de información estadística y cartográfica Complementaria a este proceso es la puesta en oportuna; así como también en mecanismos de marcha de un modelo de gestión estatal descon- apropiación, exigibilidad y control; para que el centrado. Así, el reordenamiento zonal del sustento técnico y las prioridades ciudadanas Ejecutivo busca, por un lado acercar el Estado a expresadas a través de procesos participativos la ciudadanía y coordinar de mejor manera la sean efectivamente asumidas por los gobiernos gestión pública; y, por otro lado, racionalizar la locales como elemento mandatorio de su acción prestación de servicios públicos evitando dupli- en el territorio. cidades, deficiencias administrativas o ausencia de Estado, comúnmente generada por la poca La descentralización, la desconcentración claridad en la determinación de competencias y el fortalecimiento de las capacidades de que cada nivel de gobierno debe asumir; lo que gestión y coordinación en los territorios provoca, a su vez, situaciones de impunidad La capacidad de gestión territorial se encuentra debido a la dificultad para determinar responsa- condicionada por sucesivos e inconclusos proce- bilidades políticas, administrativas y judiciales sos de descentralización y desconcentración, así de los servidores públicos; y la imposibilidad de como por el liderazgo de élites y actores en la aplicar de manera adecuada mecanismos efecti- definición de uno o varios proyectos políticos vos de control social. En este contexto, el desa- locales o nacionales. Los actores y agentes (pri- fío consiste en reducir el déficit de desarrollo vados, públicos y populares), a través de diversos institucional en los territorios, así como diseñar mecanismos de toma de decisiones, definen la y aplicar mecanismos de coordinación interins- localización de actividades o utilización de los titucional entre agencias centrales (sectoriales) recursos en función de diversos intereses en fun- y sus delegaciones desconcentradas. ción de la rentabilidad del capital, la provisión de bienes y servicios públicos y la reproducción Avanzar hacia una efectiva descentralización y de la vida. La descentralización y la desconcen- desconcentración implica también fomentar la tración corresponden a mecanismos de (re)dis- participación ciudadana desde dos perspectivas: tribución del poder y democratización de la la innovación de la gestión pública para garanti- sociedad, que deben estar fundamentados en un zar la participación de la ciudadanía y la genera- nuevo modelo de Estado, cimentado en la recu- ción de espacios de encuentro entre los diversos peración de su capacidad de rectoría, regulación, actores, para que compartan visiones, estrate- control, coordinación, y reafirmando el rol de la gias, objetivos y experiencias. Esto con la finali- (re)distribución dentro de un proceso de racio- dad de democratizar las relaciones entre el nalización de la administración pública, con Estado y la sociedad en todos los niveles de clara división de competencias. gobierno, de tal manera que la sociedad se invo- lucre activamente en todas las fases de la gestión El Estado debe adoptar un nuevo régimen de pública, generando confianza, diálogo y apropia- organización territorial, que pasa de un modelo ción de las propuestas locales y nacionales. 130
- 131. 6.12.Poder ciudadano y dadana y el protagonismo de la sociedad en la vida pública del país. protagonismo social Colocar las demandas de la sociedad civil como Si el dinamismo de la sociedad civil depende, en imperativos para la acción estatal y para el desen- gran medida, de las iniciativas autónomas que volvimiento del mercado es uno de los objetivos emprendan los propios ciudadanos y las organi- estratégicos en el camino hacia la democratiza- zaciones sociales, es deber del poder público ción del proceso político y la búsqueda de justicia crear las condiciones institucionales y materia- social. Si el neoliberalismo ubica al mercado en el les adecuadas para que tales dinámicas puedan centro de la regulación social, y el denominado incidir efectivamente en la orientación de los socialismo real hizo del Estado el centro de la procesos gubernativos. coordinación de la sociedad, el nuevo socialismo democrático debe construirse desde las orientacio- El despliegue del poder ciudadano requiere, nes y las necesidades que la ciudadanía, a título entonces, de un rol afirmativo y proactivo del individual o colectivo, puedan canalizar hacia el Estado en lo que concierne a: Estado y el mercado. • La distribución y (re)distribución igualita- Colocar a la sociedad como el eje de organización ria de la riqueza social: las capacidades de la nación –lo que supone que las demandas de (cognitivas, lingüísticas, reflexivas) de par- la ciudadanía orientan la acción del Estado y el ticipación y deliberación están condiciona- mercado–, significa procurar el más alto protago- das, en gran medida, por el acceso pleno a nismo de individuos y organizaciones sociales en servicios educativos, culturales, tecnológi- las deliberaciones colectivas que conducen a fijar cos, informacionales, etc., de calidad, y a la los criterios que orientan la producción, la circu- satisfacción de las necesidades básicas de lación y la distribución de la riqueza social, y en toda la ciudadanía. aquellos procesos que remiten a la generación de PERÍODO 2009 - 2013 las normas, valores y principios que rigen la vida • La transformación de las bases instituciona- de la comunidad política. les y de los procedimientos de gestión pública en la perspectiva de acercar el El proceso de cambio político que vive el Ecuador Estado a la influencia democrática de la debe sostenerse, entonces, en la participación sociedad y volverlo así susceptible de per- activa de la ciudadanía. Esta es una de las princi- manente escrutinio y control popular. PARA EL pales perspectivas estratégicas y demandas sociales de un sinnúmero de movimientos sociales y acto- • La promoción del pliego de derechos de 6. ESTRATEGIAS res políticos a lo largo de las últimas décadas. En participación que garantiza la nueva esta perspectiva, la Constitución del Ecuador hace Constitución y la puesta en marcha, junto referencia a la construcción del Poder Ciudadano. con la sociedad civil, de procesos de forma- Con dicha expresión se designa al conjunto de ción, educación y comunicación que iniciativas de organización, participación y con- amplíen las competencias que los ciudada- trol que puedan emprender, de modo autónomo, nos y las organizaciones sociales requieren los individuos y los colectivos, a fin de asegurar el para interpelar e interactuar con las institu- involucramiento ciudadano en todos los asuntos ciones públicas. de interés público, y procurar el pleno ejercicio de la soberanía popular. El papel afirmativo del Estado adquiere mayor sentido de oportunidad histórica en un contexto La participación queda así consagrada, a la vez, en que la sociedad civil ecuatoriana parece como parte de los derechos de ciudadanía, y haber agotado parte de sus energías participati- como un nuevo principio de acción estatal y ges- vas. Luego de un intenso período de moviliza- tión pública en todos los niveles de gobierno. El ción social –en el marco de la resistencia a las texto constitucional perfila, de este modo, los políticas del Consenso de Washington a lo largo grandes lineamientos de cualquier estrategia de la década de los 90–, estaríamos, desde los para promover e incentivar la participación ciu- inicios del nuevo siglo, ante un escenario de 131
- 132. desactivación de las dinámicas participativas, ciertos niveles de institucionalización– y asociativas y organizativas. En efecto, si en el la creación explícita, donde no existan, año 2001 casi 34% de los ecuatorianos manifes- de nuevos espacios y arreglos institucio- taron haber participado en «comités pro-mejo- nales en que pueda producirse la interfaz ras» o «juntas de mejoras para la comunidad»; entre sociedad y Estado. En tales espacios, para el año 2008 este indicador se ubica en movimientos, asociaciones, ciudadanos y 26,6%, colocando al país por debajo del prome- agentes e instituciones gubernamentales dio regional de participación que es del 29,6%. encaran procesos de negociación y delibe- De igual modo, se observa que si para el 2001 el ración pública que orientan la toma 5% de los encuestados asistía semanalmente a colectiva de decisiones en diversas esferas reuniones en dichos comités, en el año 2004 temáticas. En tales esferas se construye el solo lo hacía el 3,8% y para el año 2006 este por- interés general. La nueva Carta Magna centaje se ubicaba en 2 puntos. La tendencia se habla, en este sentido, de la obligatoria repite para otras instancias asociativas.37 creación –en todos los niveles de gobier- no–, de instancias de participación inte- Ante tal escenario, el rol proactivo que pueda gradas por autoridades electas, cumplir el Estado en la promoción de la partici- representantes del régimen dependiente y pación social aparece como una tarea ineludible. representantes de la sociedad civil; ins- Esto debe darse en el marco del respeto irrestric- tancias encargadas de elaborar las líneas to a los principios de pluralismo, autonomía y estratégicas de las políticas públicas, auto-determinación que se tejen desde la socie- mejorar la calidad de la inversión pública, dad civil. Dicho respeto depende, a su vez, de definir agendas de desarrollo, elaborar fijar con claridad los criterios y las condicio- presupuestos participativos y propiciar nes –espacios, procedimientos, contenidos, procesos de rendición de cuentas (art. 100 fines– en que van a desenvolverse las interaccio- y art. 279). El Gobierno Nacional –y los nes entre sociedad y Estado. La Constitución gobiernos locales– deberán transformar establece una multiplicidad de instancias y sus modos de funcionamiento y sus proce- mecanismos para canalizar tal interacción. dimientos de gestión de cara a dar cabida a tales instancias de participación social, Durante los próximos cuatro años de gobierno deliberación pública y control popular. (2009-2013) deberán, entonces, apuntalarse y activarse de modo democrático, sostenido y efi- • La construcción y puesta en funciona- ciente, tales espacios. La transformación del miento del sistema nacional descentrali- Estado ecuatoriano en un Estado participativo se zado de planificación participativa del sitúa en el corazón del proceso para contribuir a desarrollo aparece como un elemento de la reconstrucción del poder ciudadano y al fundamental importancia para refundar incremento del protagonismo social. Tres líneas las bases y los procedimientos del Estado de acción estratégica deben ser movilizadas en participativo. Las tareas estatales de pla- esta perspectiva: nificación suponen un proceso de diálogo, convergencia, y negociación entre los • El reconocimiento democrático de todos múltiples actores sociales y gubernamen- los espacios y dinámicas de organización y tales que se desenvuelven en el nivel participación ciudadana –tengan o no nacional, regional y local de la política. 37 Ecuador aparece, al mismo tiempo, como el país latinoamericano en que más personas (52%) señalan no haber partici- pado nunca en ningún tipo de organización ni política, ni social. Lo mismo sucede con lo relativo a la participación en protestas o «manifestaciones autorizadas»: apenas un 5% de los ecuatorianos afirma haber tomado parte en este tipo de espacio participativo, el más bajo de la región. Dicho porcentaje se extiende a 9% cuando se pregunta si han «partici- pado, en cualquier tipo de protesta en los últimos 5 años». Al observar la participación ciudadana en los gobiernos loca- les –tal vez la escala más apta para el desenvolvimiento y el análisis de la participación social– la tendencia se repite: en los últimos siete años, la participación en el gobierno local decayó aproximadamente en un 47 por ciento: del 10,8 en el 2001, al 5,7 en el 2008 (Latinobarómetro, 2008). 132
- 133. Así entendida, la planificación participa- mica. La economía social se caracteriza tiva y descentralizada supone articular las por buscar, prioritariamente, la satisfac- dimensiones territoriales y sectoriales de ción de las necesidades humanas y no la la política, mientras se abre una delibera- maximización de las ganancias. Promover ción democrática, entre la sociedad y el la economía social implica, además, que Estado, sobre las definiciones de los gran- el Estado proteja y financie determinados des objetivos nacionales. Lo técnico y lo tipos de producciones social y cooperati- político se articulan –en todos los niveles vamente organizadas (asociaciones artísti- de gobierno– en torno a la participación cas, cooperativas de comercio justo, redes abierta de los ciudadanos y las organiza- de cuidado a ancianos, niños, etc.) con el ciones sociales en procesos que conducen fin de que la gente que trabaja en tales a la toma colectiva de decisiones sobre los circuitos alcance niveles de vida adecua- intereses estratégicos de la nación. dos. La extensión de la esfera de econo- mía social y solidaria arraiga el principio • La promoción de la economía social y de la participación y la cooperación en las solidaria mediante la participación direc- bases de la sociedad y contribuye así a ta de asociaciones en la organización de fundar, desde abajo, la transformación diversos aspectos de la actividad econó- participativa del Estado. PERÍODO 2009 - 2013 PARA EL 6. ESTRATEGIAS 133
- 135. 7 Objetivos Nacionales para el Buen Vivir
- 137. Objetivo 1: Auspiciar la igualdad, cohesión e integración social y territorial en la diversidad 1. Fundamento en especial cuando tienen un carácter homogenei- zador y no incorporan enfoques interculturales Los procesos de exclusión en el Ecuador tienen que reconozcan la diversidad social, cultural y raíces histórico-culturales de carácter ancestral territorial de la población. que, en las tres últimas décadas, se agudizaron, transformaron y emergieron en formas más com- La Constitución de 2008 plantea un nuevo modelo BUEN VIVIR plejas y profundas, debido a cambios generados de sociedad y de Estado, en el cual el desarrollo por la globalización, al aparecimiento de nuevos constituye un medio para concretar el ejercicio de modelos productivos y de organización laboral, a los derechos del Buen Vivir, en el marco de los modelos familiares no tradicionales, y a las rela- principios de justicia social, ciudadanía y solidari- PARA EL ciones entre géneros y situaciones sociales inusita- dad. Este nuevo modelo implica un reparto orgáni- das como consecuencia de la acentuación de la co de la riqueza del país, en términos de 7. OBJETIVOS NACIONALES movilidad humana. Las formas y condiciones de infraestructuras, bienes y servicios, considerados exclusión, expresadas en la estructura social, han necesarios e indispensables para la ampliación de impedido el ejercicio pleno de la ciudadanía a per- las capacidades y libertades humanas, y para el fun- sonas y grupos específicos. cionamiento eficaz de la economía ecuatoriana. El Estado reconoce y garantiza el carácter indivisible La aplicación de modelos de crecimiento y acu- del sistema de derechos del Buen Vivir y, sobre mulación, basados en la concentración de la todo, asegura su concreción institucional y pública. riqueza, el ingreso y los medios de producción, agudizó los ciclos de exclusión/inclusión, aumentó Este objetivo propone la aplicación de políticas las desigualdades entre países y al interior de estos integrales, capaces de abordar la complejidad de la y, finalmente, debilitó la cohesión social y las exclusión y de promover nuevas lógicas de cohesión dinámicas de pertenencia e identidad social. y (re)distribución, en el marco del reconocimiento de la diversidad. Los mecanismos de inclusión, pro- Las respuestas públicas expresadas en mecanismos tección social e integración territorial de este nuevo de protección social de corte asistencial, o las modelo se sustentan en una lógica basada en los acciones paliativas, son limitadas e insuficientes, derechos, que identifica y valora a las personas y 137
- 138. grupos de atención prioritaria, y reconoce la diver- Los cambios estructurales considerados en este sidad de comunidades, pueblos y nacionalidades. objetivo contribuyen, desde el principio de la jus- ticia, al desarrollo infantil integral, a la reducción El ejercicio de los derechos, en especial a la edu- de las desigualdades económicas, sociales y territo- cación, salud, seguridad social, alimentación, agua riales, y la democratización de los medios de pro- y vivienda, implica que todas y todos estén inclui- ducción que apoyan al desarrollo rural y a la dos e integrados en las dinámicas sociales, soberanía alimentaria. mediante el acceso equitativo a bienes materiales, sociales y culturales. Esto último implica poner Ecuador es un país desigual, en el cual el 10% freno, mediante la acción del Estado, a las desi- más rico acumula aproximadamente el 42% de gualdades económicas, en la perspectiva de con- los ingresos totales generados por la economía, tribuir a la democratización de los medios de en tanto que el 10% más pobre no recibe ni el producción y avanzar hacia la construcción de una 2%. Poco más de la mitad de la población no sociedad dispuesta a hacer realidad el Buen Vivir. logra satisfacer a plenitud sus necesidades bási- cas y cuatro de cada diez ecuatorianos vive en situación de pobreza (CISMIL, 2007). 2. Diagnóstico Solucionar esta situación es prioridad para la transformación del país. El crecimiento y la estabilidad macroeconómica son una condición necesaria pero no suficiente para El porcentaje de pobres con relación a la pobla- erradicar la pobreza, promover la igualdad y garanti- ción total llegó al pico del 52% en 1999, como zar los derechos del Buen Vivir. Es necesario contar resultado del fenómeno de El Niño de 1998 y la con mecanismos de distribución y (re)distribución crisis bancaria de 1999. Esta tendencia se revirtió de la riqueza con la inclusión social y productiva de para el 2006, alcanzando el 38%, como resultado los grupos menos favorecidos, reconociendo la del incremento del precio internacional del petró- diversidad en un sentido amplio, y promoviendo la leo, las remesas de los emigrantes y una recupera- gestión sostenible del patrimonio natural. ción del salario real. Cuadro 7.1.1: Evolución de la pobreza y la extrema pobreza de consumo (% del total de la población) Fuente: SIISE-INEC con base en INEC, ECV. Varios años. Elaboración: CISMIL. 138
- 139. Garantizar los derechos del Buen Vivir abarca una 2006 y el 2008. En esta reducción inciden la refor- visión integral que inicia por la superación de las ma al sistema tributario a través de la Ley de condiciones de pobreza, extrema pobreza y desi- Equidad Tributaria, la eliminación de la terceriza- gualdad. Aún queda mucho por hacer para superar ción laboral lograda por mandato constituyente la pobreza estructural cuando consideramos la no en el año 2008, y la creación de un sistema de satisfacción de las necesidades básicas de las fami- compras públicas transparente que favorece la lias por la falta de acceso a educación, salud, nutri- producción de pequeños y medianos productores, ción, vivienda, servicios urbanos y oportunidades entre otras intervenciones de política pública. de empleo. La presión tributaria (porcentaje del PIB que Frente a esta meta, el Gobierno de la Revolución corresponde a la recaudación de impuestos) en Ciudadana está ejecutando políticas públicas para el Ecuador es relativamente baja, pero se ha incre- reducir la pobreza y la pobreza extrema a nivel mentado en los últimos años como medida funda- nacional, urbano y rural (INEC, 2008). Esto se mental para cumplir con el objetivo evidencia con una caída nacional de la pobreza, gubernamental de mejorar sustancialmente la medida por ingresos, de 37,62% a 35,08% entre el (re)distribución de los beneficios del desarrollo. Gráfico 7.1.1: Evolución de la presión fiscal en Ecuador (En millones de US dólares y en porcentajes) BUEN VIVIR PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES Fuente: SRI, Centro de Estudios Fiscales. Elaboración: SENPLADES. Como se muestra en el mapa a continuación, las incidencia de pobreza de consumo. De igual desigualdades sociales y económicas están locali- forma, los habitantes de las zonas rurales tienen un zadas. Las provincias de Bolívar, Carchi, nivel de pobreza muy por encima de la media Chimborazo y toda la Amazonía tienen la mayor nacional, alcanzando el 62%. 139
- 140. Mapa 7.1.1: Mapa de pobreza de consumo por provincia Nota: La información disponible es previa a la provincialización de Santa Elena y Santo Domingo de los Tsáchilas. Fuente: SIISE-INEC, con base en ECV 2005-2006, INEC. Elaboración: CISMIL. Los programas de atención social incluyen inicia- escenario de pobreza y extrema pobreza que tivas de alivio al impacto de la inflación en con- afecta de modo excesivo a los grupos étnicos que texto de crisis para los hogares ecuatorianos, a históricamente han sido excluidos: indígenas y través de los programas Socio Ahorro y Socio afrodescendientes. Solidario, en conjunto con el sector privado. Durante los últimos meses, 174.381 hogares se La Encuesta de Condiciones de Vida 2006, pre- benefician del programa Socio Ahorro en super- senta un 38,3% de pobreza medida por consumo mercados y se han vendido más de $ 25’411.624 en el país a nivel nacional; entre los indígenas y en artículos del programa Socio Solidario en tien- afroecuatorianos sube al 57,2% (en los indígenas das, favoreciendo la producción nacional y el con- un 67,8% y en los afroecuatorianos el 43,4%). Por sumo de productos de calidad a bajo costo otro lado, los restantes grupos étnicos tienen nive- (MCDS, 2009). les de pobreza inferiores a la media nacional, demostrando una condición de exclusión social El desarrollo pleno de la vida se articula con el que se evidencia también en el acceso y manteni- derecho a un trato de igualdad que reconoce y miento del trabajo, en el acceso y gestión de recur- respeta las diversidades y erradica todas las prác- sos y medios de producción, y en la incorporación ticas de discriminación que aún son necesarias de todas las personas, sin discriminación, a la vida de superar. Estas prácticas buscan modificar el social y económica del país. 140
- 141. Cuadro 7.1.2: Incidencia de pobreza y extrema pobreza de consumo por etnia (% de la población total) Fuente: SIISE-INEC, con base en la última ECV 2005-2006, INEC. Elaboración: CISMIL. La relación entre pobreza y etnicidad tiene su fun- contra la mujer ocurre en casa. La violencia damento en el racismo estructural experimentado doméstica y de género están ligadas a patrones desde la Colonia, y que relegó a varios compatrio- culturales discriminatorios, a la falta de reconoci- tas como sujetos inferiores y con ciudadanía restrin- miento del trabajo doméstico como economía del gida. En 2004, el Instituto Nacional de Estadísticas cuidado y la limitada independencia económica de y Censos y la Secretaria Técnica del Frente Social las mujeres, que perpetúan su pobreza y exclusión.38 aplicaron una Encuesta Nacional sobre Percepción Se ha cerrado la brecha de género en el acceso a la del Racismo. El estudio reveló que el 65% de los educación, excepto para las mujeres rurales e indí- encuestados admite que la población ecuatoriana es genas de algunas provincias, cuyo acceso a la edu- racista, pero contradictoriamente solo el 10% se cación media y superior es todavía muy bajo. asume como responsable de estas prácticas. BUEN VIVIR Las personas que carecen de ingresos propios La violencia física, psicológica y sexual es el resul- porque se dedican a trabajo doméstico, no reci- tado de relaciones desiguales y opresivas, que afec- ben pago por su trabajo o se encuentran desocu- tan principalmente a mujeres, niñas, niños, padas, son normalmente mujeres, estudiantes, PARA EL adolescentes y a personas con diversas orientacio- jubiladas/os sin pensión, discapacitadas/os, nes sexuales. La violencia, la coacción de cual- desempleados/as y trabajadores/as familiares sin 7. OBJETIVOS NACIONALES quier tipo y los tratos denigrantes disminuyen o remuneración. En promedio por semana, las anulan la posibilidad de ejercer y disfrutar plena- mujeres dedican 2,8 veces más tiempo que los mente de los derechos básicos y las libertades fun- hombres a tareas domésticas y 2,4 veces más damentales e impiden la participación de todas las tiempo al cuidado de hijas/os, sea que trabajen o personas en la sociedad. no fuera del hogar (INEC, 2008). Esto implica que, si se considera la carga global de trabajo Una de las principales desigualdades sociales está (trabajo productivo y trabajo reproductivo), de presente en las relaciones de género, tanto desde acuerdo a datos de la encuesta de Uso del el punto de vista social como de inserción socioe- Tiempo, las mujeres trabajan 15 horas más que conómica. En lo social, de acuerdo a datos de los hombres por semana (INEC, 2007). Existen 2008 de la Policía Judicial, el 95% de la violencia también disparidades en el acceso al mercado 38 El tratamiento de la economía del cuidado y oportunidades de trabajo se detallan en el objetivo 6. 141
- 142. laboral y/o en las remuneraciones. Las mujeres, teniendo iguales niveles de escolaridad y expe- los afro-ecuatorianos, los indígenas, tienen riencia que los otros grupos poblacionales del barreras de entrada al mercado laboral y, una vez país (Ramírez, 2008). en este, reciben menor remuneración, incluso Gráfico 7.1.2: Brecha de género en el ingreso / hora según nivel de instrucción* (% que representa el ingreso de las mujeres respecto al de los hombres) * Ejemplo de lectura: entre las personas sin instrucción, por cada USD 100 que gana un hombre, una mujer gana USD 87,4. Fuente: INEC, ENEMDUR 2008. Elaboración: CISMIL. Los factores asociados a la pobreza muestran que pobre en 6%. Por último, hogares más numerosos los hogares encabezados por personas adultas tienen mayor probabilidad de ser pobres.39 mayores tienen una mayor probabilidad de ser pobres. El ser indígena se asocia con una mayor La superación de las condiciones de desigualdad probabilidad de ser pobre en un 12%. Cada año requiere mecanismos que faciliten la inserción adicional de escolaridad del jefe del hogar se aso- social y económica de los diversos grupos sociales cia con una reducción de la probabilidad de ser a lo largo del ciclo de la vida, y enfatizar el rol del 39 SIISE, INEC, con base en ECV 1995, 1998, 1999, 2005/2006, en el PND 2007-2010. 142
- 143. Estado en la protección de la familia. Razones por de adolescentes no accede a la educación media. En las cuales es fundamental asegurar el desarrollo el año 2007, 21.593 adolescentes tuvieron algún infantil integral para la plena realización de las conflicto con la ley, y 3.411 de estos jóvenes fueron potencialidades humanas. considerados como menores infractores. Muchos hijos e hijas de migrantes están sometidos a ruptu- Desarrollo infantil integral ras familiares, a nuevos patrones de crianza y a nue- El Informe de Ecuador al Comité de los Derechos vas formas de consumo. del Niño, sobre la base de los datos oficiales dispo- nibles del Sistema Integrado de de Indicadores Las inequidades y los riesgos son mayores en los Sociales (SIISE) y del Instituto Nacional de territorios fronterizos, donde hay mucha violen- Estadísticas y Censos (INEC), muestra que la cia, poco acceso a la justicia y grandes desplaza- cobertura de los programas de desarrollo infantil mientos de personas. ACNUR calcula que de los llega al 14% de la población; solo la mitad de 84.000 desplazados colombianos, un 20% son pobres menores de seis años (400.000 personas) niños y niñas. En las provincias de Esmeraldas y acceden a los programas de atención primaria. Sucumbíos, muchas niñas y adultas, entre ellas las desplazadas y refugiadas colombianas, están atra- Uno de cada cuatro niño/as menores de 5 años padas en redes de explotación sexual. sufre de desnutrición crónica, lo que representa el 25,8% pero alcanza el 93,9% en los niños y niñas Por otro lado, las personas con discapacidades se indígenas procedentes de madres que no tienen encuentran en mayor situación de riesgo social. instrucción (SIISE, 2006). La incidencia de la Además, existe una mayor probabilidad de que un desnutrición crónica de la población indígena en hogar cuyo jefe/a se dedica exclusivamente a la el área rural es del 45,1%, y 21,6% en el área urba- agricultura esté en condiciones de pobreza. Esta na (INEC, 2009). Las deficiencias psicomotrices situación se confirma en las zonas urbanas margina- dificultan el crecimiento del 60% de niños y niñas les con personas que no tienen acceso a trabajo. de hogares pobres. La mitad de indígenas menores de 5 años tiene carencias en la estimulación cog- En este sentido, es fundamental cumplir el man- nitiva frente al 21% de los no indígenas. De dato constitucional de brindarles atención prefe- manera que la falta de atención también cruza por rencial y especializada en los ámbitos público y elementos de desigualdad (UNICEF, 2009). privado a las personas de los grupos de atención BUEN VIVIR prioritaria, y en especial a las personas en condi- En las provincias amazónicas, donde la mitad de ción de múltiple vulnerabilidad. niños y niñas pertenece a alguna nacionalidad indígena y habla su propia lengua, la deserción De acuerdo al Consejo Nacional de Discapacidades PARA EL escolar duplica al promedio nacional y la mayoría (CONADIS), del total de la población del de los maestros no habla los idiomas nativos. En Ecuador, el 13,2 % son personas con algún tipo de 7. OBJETIVOS NACIONALES Esmeraldas, la escolaridad promedio es de 4,1 discapacidad, lo cual significa que más de 1,6 millo- años, cuando el promedio nacional es 8 años y el nes de habitantes requieren de protección especial. 50% de mujeres son analfabetas funcionales. Por esta razón, se implementan políticas para un «Ecuador sin barreras», que supere las limitaciones La desprotección de la niñez y adolescencia es un arquitectónicas en las ciudades y ofrezca ayudas téc- problema grave. Más de la mitad de hogares ecua- nicas, medicamentos, unidades de rehabilitación torianos reconoce usar el castigo físico; 27,4% de especializadas, y facilidades para la inserción laboral niños y niñas dice recibirlo en la escuela; al menos de las personas discapacitadas que desean incorpo- tres de cada diez han sido víctimas de delitos rarse al trabajo (CONADIS, 2009). sexuales; existe explotación sexual aunque sub- registrada en las estadísticas; hay alrededor de 400 Una de las consecuencias de las crisis económicas es mil niños y niñas insertos tempranamente en el la salida de millones de compatriotas que han busca- mundo del trabajo (SIISE, 2006); el 35% de padres do oportunidades de trabajo en otros países. Según y madres no comparte el tiempo libre con sus hijos la Encuesta de Condiciones de Vida de 2006, en el e hijas; el 22% de niños y niñas abandona su for- país de cada 1.000 personas, 18 emigran; y al desa- mación al terminar la educación primaria; el 28% gregar este indicador a nivel provincial, se observa 143
- 144. que Cañar es la provincia con la tasa más alta de excluidos, y de mejora de la productividad; la emigración, con aproximadamente 60 personas reforma de las organizaciones de la sociedad civil por 1.000 habitantes. Le siguen las provincias de para poder contar con sistemas de registro electró- Loja con 37, Azuay 34 y El Oro 23. Al analizar el nicos e información que permitan trabajar de destino de los migrantes ecuatorianos se observa manera sinérgica. que el 58% fueron a España, el 24% a Estados Unidos, y un 11% a Italia. La creación del Sistema Integral de Inclusión Económica, que incorpora de manera coordinada La movilidad humana por motivos económicos es los programas de inclusión económica del una situación que afecta no solo al migrante y a su Gobierno, con intervenciones especializadas para familia que experimentan una condición particular madres beneficiarias del bono, microempresarios, y que ahora constitucionalmente cuenta con medi- pequeños artesanos, agricultores y ganaderos, das legales específicas para proteger y promover los jóvenes, migrantes, adultos mayores y que cuenta derechos de las personas migrantes y las familias con un sistema de información en línea transnacionales, y considera la recuperación de las (www.infoinclusion.gov.ec) para facilitar el acceso capacidades políticas, culturales, profesionales, y a la ciudadanía (MCDS, 2009). económicas impulsadas desde la Secretaría Nacional del Migrante (SENAMI, 2009). Democratización en el acceso a los medios de producción En relación al tema de protección social, se cuen- La democratización de los medios de producción ta con programas de compensación social como el es una condición necesaria para auspiciar la igual- Bono de Desarrollo Humano dirigido a madres, dad y la cohesión desde una perspectiva de desa- beneficiarios individuales para adultos mayores y rrollo territorial integral, que fomente un sistema personas con discapacidad que se encuentran den- económico social y solidario. En particular, la eco- tro de los quintiles 1 y 2 más pobres, por un valor nomía popular y solidaria conformada por los sec- de 35 dólares mensuales. Se han establecido tam- tores cooperativistas, asociativos y comunitarios. bién bonos de emergencia, para atender a pobla- ciones que han sufrido un desastre natural o una Esta democratización facilita el acceso equitativo y conmoción social, por un monto de 45 dólares en seguro a la tierra, el agua, los conocimientos y sabe- dos ocasiones (MCDS, 2009). res ancestrales, infraestructuras de apoyo, el crédito, los mecanismos de comercialización con cadenas El Plan Nacional de Desarrollo se ha canalizado con cortas entre productores y consumidores, y se sus- una institucionalidad renovada con el Consejo de tenta en el fortalecimiento del tejido social que Política Social, que articula a los ministerios socia- promueve prácticas asociativas y de complementa- les y su coordinación. Las políticas se orientan hacia riedad entre los distintos modos de producción. la gratuidad y la universalización del acceso a los ser- vicios sociales básicos a través de iniciativas como: El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 planteó el Plan Decenal de la Educación, la Estrategia como meta revertir la desigualdad económica al Nacional de Nutrición, el Programa de Protección menos a los niveles de 1995. Se ha avanzado en Social, la Agenda Social para la Niñez y la este sentido con la caída del coeficiente de Gini Adolescencia, la Agenda Social del Adulto Mayor, por ingreso en el total nacional y en el ámbito de el Plan Nacional de Discapacidades, el Programa de lo urbano, pasando a nivel nacional de 0,53 a Salud Adolescente y la creación del Instituto 0,52 entre 2006 y 2008. Sin embargo, la mayor Nacional de la Niñez y la Familia (INNFA) como preocupación sigue siendo la distribución en el entidad pública, y el Instituto Ecuatoriano de sector rural. Economía Popular y Solidaria (MCDS, 2009). Las áreas rurales del país presentan los mayores En un contexto amplio, se ha logrado impulsar niveles de pobreza y, sin embargo, son los peque- reformas transversales para mejorar el combate a ños productores campesinos quienes alimentan al la malnutrición; la transformación del sistema país. Los efectos de las políticas de liberalización de capacitación para que responda a las necesi- del mercado de tierras y la disminución de la dades de empleabilidad de los tradicionalmente inversión pública para el fomento de la pequeña y 144
- 145. mediana producción agropecuaria han provocado pequeños propietarios posee únicamente el 2,04% una crisis que se evidencia en la pérdida sustanti- de la tierra de uso agrícola y el 3,32% de grandes va de los medios de producción al alcance de los propietarios acapara el 42,57% de la tierra de uso pequeños y medianos productores; al punto en agrícola de acuerdo al Censo Agropecuario, 2000. que sus economías se han transformado en activi- Actualmente, el gobierno cuenta con el dades de supervivencia que no garantizan la sobe- SIGTierras, un programa que permite la regulari- ranía alimentaria familiar, ni los medios para zación de tierras, valoración de predios y control atender sus más elementales necesidades (salud, de calidad. Un esfuerzo conjunto entre el educación, vivienda). MAGAP, la AME y la SENPLADES. Asimismo, se emprende la regularización de la tenencia de La concentración de agua y tierra constituye el tierras en la frontera con Colombia, como una principal problema que afecta la supervivencia de acción emergente (MCDS, 2009). la pequeña producción campesina. En cuanto al agua, el 88% de los regantes-minifundistas dispone A más de la falta de tierra y agua para la pequeña de entre el 6% y el 20% de los caudales totales de producción campesina, existe deterioro de la cali- agua disponibles, mientras que el 1% a 4% del dad del suelo debido al uso intensivo con sustan- número de regantes-hacendados dispone del 50% a cias químicas, que dejan secuelas negativas 60% de dichos caudales. Apenas el 14% de los muchas veces por desconocimiento de los agricul- lotes menores de 20 has tienen algún tipo de riego. tores o por presiones del mercado. Esto, sumado a la falta de acceso a crédito, capacitación40 y asis- En relación a la tierra, la información disponible tencia técnica, ha generado procesos de empobre- de fuentes oficiales del MAGAP señala que más cimiento de las áreas rurales, y una pérdida de la del 40% de los predios carece de títulos de propie- agrobiodiversidad, que deben ser enfrentados dad y son excepcionales los casos de mujeres que desde la estrategia de desarrollo rural que propone han logrado titulación de la tierra. El 47,7% de el país. 3. Políticas y Lineamientos BUEN VIVIR Política 1.1. Garantizar los derechos del Buen Vivir para la superación de todas las desigualdades (en especial salud, educación, alimentación, agua y vivienda). PARA EL a. Ampliar la cobertura y acceso de los servi- y tradiciones culturales, promoviendo la cios públicos de salud y educación para toda educación para la nutrición y la soberanía 7. OBJETIVOS NACIONALES la población, mejorando la infraestructura alimentaria. física y la provisión de equipamiento, a la d. Universalizar el acceso al agua segura para vez que se eliminen barreras de ingreso a sus diversos usos como derecho humano, grupos de atención prioritaria, mujeres, respetando las prelaciones establecidas en pueblos y nacionalidades. la Constitución. b. Impulsar la prestación de servicios de salud e. Diseñar y poner en marcha mecanismos para sobre la base de principios de bioética y sufi- la condonación a las usuarias y usuarios en ciencia, con enfoque de género, intercultu- extrema pobreza de las deudas de agua de ral e intergeneracional. consumo humano que hayan contraído hasta c. Impulsar el acceso seguro y permanente a ali- la entrada en vigencia de la Constitución. mentos sanos, suficientes y nutritivos, prefe- f. Establecer mecanismos financieros y no rentemente producidos a nivel local, en financieros para adquisición de vivienda, correspondencia con sus diversas identidades con énfasis en población de los quintiles de 40 El fomento de capacidades de la ciudadanía se recoge en Objetivo 2. 145
- 146. ingresos más bajos, mujeres jefas de hogar, en función al déficit cualitativo y cuanti- pueblos y nacionalidades, jóvenes, migran- tativo actual. tes y sus familias, personas de la tercera h. Asignar prioritaria y progresivamente edad y personas discapacitadas. recursos públicos para propender al acce- g. Ampliar la cobertura del subsidio público so universal y gratuito a la educación y a para la construcción, adquisición y mejo- los servicios de salud en función de crite- ramiento de vivienda incorporando crite- rios poblacionales, territoriales y de equi- rios de asignación territoriales y sociales dad social. Política 1.2. Impulsar la protección social integral y seguridad social solidaria de la población con calidad y eficiencia a lo largo de la vida con principios de igualdad, justicia, dignidad, interculturalidad. a. Apoyar a la protección de niñas, niños, que realizan trabajo doméstico no remune- adolescentes y jóvenes, en especial para rado y tareas de cuidado humano. los que se encuentran en condiciones de e. Fomentar la afiliación voluntaria de las discapacidad, enfermedad crónica o dege- personas domiciliadas en el exterior a la nerativa, abandono y mendicidad, en seguridad social ecuatoriana. convivencia con madres y padres priva- f. Articular los programas de protección social dos de la libertad, y adolescentes en con- con programas de economía social y solidaria flicto con la ley o en rehabilitación por que favorezcan la formación y fortalecimiento adicciones. de redes que incluyan a mujeres, grupos de b. Ampliar progresivamente la cobertura de la atención prioritaria, pueblos y nacionalidades. seguridad social con especial atención para g. Incrementar el acceso de los grupos de adultos mayores, mujeres, personas con dis- atención prioritaria a servicios especializa- capacidades y personas que realizan traba- dos en los ámbitos público y privado, con jos no remunerados. especial énfasis en las personas en condi- c. Ampliar progresivamente la cobertura del ción de múltiple vulnerabilidad. seguro social campesino, extenderla hacia h. Promover la corresponsabilidad pública, sectores de pesca artesanal y crear una familiar y comunitaria en el cuidado de niñas, modalidad específica de afiliación para tra- niños, adolescentes y personas dependientes. bajadores y trabajadoras autónomas. i. Proteger a las familias en sus diversos tipos, d. Priorizar la asignación de recursos públicos reconociéndolas como núcleos fundamen- para el incremento progresivo de la cober- tales de la sociedad y promoviendo la pater- tura de la seguridad social para las personas nidad y maternidad responsable. Política 1.3. Promover la inclusión social y económica con enfoque de género, intercultural e intergeneracional para generar condiciones de equidad. a. Extender los servicios de inscripción y c. Fortalecer el sector financiero público y cedulación a toda la población. popular y solidario para el desarrollo de b. Ampliar la cobertura de servicios públicos y actividades productivas y para satisfacer las programas de inclusión social y económica, necesidades de la población. que permitan la satisfacción de las necesi- d. Desarrollar incentivos a la organización dades básicas y aseguren la generación de social y comunitaria para la conformación una renta suficiente, con énfasis en pueblos de unidades económicas solidarias y auto- y nacionalidades, poblaciones rurales, urba- sustentables que generen trabajo y empleo, no marginales y en la franja fronteriza. con especial atención a las organizaciones de mujeres rurales y urbanas marginales. 146
- 147. e. Mejorar las condiciones y oportunidades de g. Generar mejores condiciones económicas acceso, administración y usufructo de la para los hogares en sus diversos tipos y, a propiedad en sus diversas formas. través de programas sociales específicos, f. Reducir las brechas de ingreso y de segre- erradicar el trabajo infantil, priorizando gación ocupacional que afectan a mujeres, los hogares con jefatura femenina de áreas grupos de atención prioritaria, pueblos y urbano-marginales y rurales. nacionalidades. Política 1.4. Democratizar los medios de producción para generar condiciones y oportunidades equitativas. a. Ampliar progresivamente el acceso al h. Fomentar la reagrupación parcelaria de agua segura y permanente en sus diversos minifundios a través de incentivos a la aso- usos y aprovechamientos a través de la ciatividad. construcción y mejoramiento de infraes- i. Otorgar financiamiento para la adquisi- tructura y eficiencia en los mecanismos ción de tierras a las organizaciones de la de distribución. economía popular y solidaria, en el marco b. Desprivatizar los servicios de agua a través de formas colectivas de propiedad. de la terminación o renegociación de los j. Conformar bancos de semillas, germoplas- contratos de delegación de estos servicios a ma y, en general, variedades genéticas para empresas privadas, de acuerdo con los resul- promover su conservación y libre inter- tados de auditorías integrales. cambio, así como la promoción de investi- c. Fomentar la gestión comunitaria del recur- gaciones asociadas. so hídrico, impulsando un manejo equitati- k. Generar condiciones de vida y actividades vo, eficiente y sustentable. productivas alternativas para las poblacio- d. Diseñar y aplicar programas públicos dirigi- nes asentadas en zonas protegidas, garanti- dos a promover el acceso equitativo a la tie- zando el estricto respeto de los ecosistemas rra, en particular para las mujeres rurales y considerando la participación de las diversas, garantizando la propiedad en sus mujeres diversas. BUEN VIVIR distintas formas para erradicar la concen- l. Generar mecanismos de apoyo financiero y tración y el latifundio, tomando en consi- no-financiero que promuevan el ahorro y deración las particularidades de las áreas faciliten el acceso al capital productivo, cre- protegidas cuando así lo amerite. ando líneas especiales y oportunidades de PARA EL e. Aplicar mecanismos de regulación del uso y financiamiento para mujeres del área urba- acceso a tierras, a fin de que cumplan con la na y rural, para pequeñas y medianas pro- 7. OBJETIVOS NACIONALES función social y ambiental y fortalecer el ductoras y productores así como para control y sanción a la concentración, lati- iniciativas asociativas. fundio y tráfico de tierras. m. Fomentar acciones afirmativas que bene- f. Fortalecer los mecanismos de control, para ficien el acceso y la generación de infra- garantizar la conservación de la propiedad e estructuras de apoyo para la producción y identidad de las tierras comunitarias de las comercialización, ciencia y tecnología, comunidades, pueblos y nacionalidades, información, conocimientos ancestrales, evitando su desplazamiento. capacitación, asistencia técnica y finan- g. Impulsar programas de titulación y regula- ciamiento a los grupos humanos históri- rización de la tenencia de la tierra, con camente excluidos social, económica y consideraciones de género, para asegurar la territorialmente. legalización de la propiedad, la posesión o n. Desprivatizar la infraestructura de apoyo a el usufructo, según los casos, en un esque- la producción que es propiedad del Estado, ma que fortalezca diversas formas de pro- en base a auditorías orientadas a recuperar piedad y de acceso. y fortalecer el control público. 147
- 148. o. Fomentar asistencia técnica, capacitación ramiento de los procesos productivos, con y procesos adecuados de transferencia de la activa participación de los diversos ciencia, tecnología y conocimientos actores incluyendo a las universidades e ancestrales, para la innovación y el mejo- institutos técnicos. Política 1.5. Asegurar la (re)distribución solidaria y equitativa de la riqueza. a. Ampliar la base de contribuyentes, con forma diferenciada según los ingresos y énfasis en la recaudación de tributos no niveles de consumo de bienes y servicios. regresivos fundamentados en el principio e. Promover incentivos monetarios y no de justicia distributiva. monetarios para las iniciativas productivas b. Fortalecer la cultura tributaria del país, a y comerciales que impulsen la (re)distribu- través de la difusión del uso de los recursos ción solidaria y equitativa de la riqueza. recaudados en inversión pública. f. Generar mecanismos públicos de control c. Aplicar y fortalecer mecanismos de control que aseguren el pago oportuno y justo de y penalización severa al contrabando y la salarios y utilidades a los trabajadores y tra- evasión tributaria, particularmente de las bajadoras. personas naturales y jurídicas generadoras g. Fortalecer y ampliar las formas de propiedad de grandes ingresos y utilidades. pública, cooperativa, asociativa y comunita- d. Generar mecanismos no tributarios de ria, como medio para democratizar el acce- (re)distribución que sean aplicados de so a las riquezas y a su generación. Política 1.6. Reconocer y respetar las diversidades socioculturales y erradicar toda forma de discriminación, sea ésta por motivos de género, de opción sexual, étnico-culturales, políticos, económicos, religiosos, de origen, migratorios, geográficos, etáreos, de condición socioeconómica, condición de discapacidad u otros. a. Generar y fortalecer espacios de diálogo e f. Generar mecanismos para la reducción de intercambio que revaloricen las múltiples discriminación a los tipos de familias no formas de diversidad y sus aportes a la tradicionales. conformación de la sociedad plurinacio- g. Fortalecer y difundir mecanismos de san- nal e intercultural. ción de prácticas discriminatorias, dentro b. Fomentar la creación, producción y difusión del marco constitucional y legal vigente, de manifestaciones culturales que promuevan que permitan la restauración de los dere- la valoración y el respeto a la diversidad, chos violentados. además de la no-discriminación y la no exclu- h. Aplicar reglamentaciones contra toda sión genérica o etnocultural, entre otras. forma de discriminación en todos los nive- c. Diseñar e implementar programas de les educativos. aprendizaje y reflexión social que promue- i. Promover la participación ciudadana y el van la toma de conciencia sobre los efectos control social como mecanismos de vigi- de las múltiples formas de discriminación y lancia contra las múltiples formas de dis- sus interrelaciones. criminación. d. Incentivar el libre desarrollo de las identi- j. Fortalecer las capacidades para exigibili- dades en los espacios educativos, conteni- dad de derechos a la no discriminación, dos comunicacionales y la acción pública. favoreciendo acciones afirmativas hacia e. Impulsar el acceso y uso de todas las formas las mujeres diversas, diversos sexuales, de comunicación: visual, auditiva, senso- indígenas y afrodescendientes, entre rial, y otras que permitan la inclusión de otros, en todos los ámbitos de la vida personas con discapacidad. pública. 148
- 149. Política 1.7. Proteger y promover los derechos de las y los ecuatorianos en el exterior y de las y los extranjeros en el Ecuador y de sus diversas formas de familia. a. Aplicar medidas para el reconocimiento d. Fomentar iniciativas que promuevan la pleno y protección de las personas extran- inserción de las personas migrantes en las jeras sin importar su estatus o condición sociedades en las que se desenvuelven. migratoria en el territorio ecuatoriano. e. Fortalecer y articular la capacidad institu- b. Brindar atención y acompañamiento inte- cional instalada del Estado para la atención gral especializado a las y los ecuatorianos y protección efectiva de las personas migrantes retornados y sus familias para migrantes. facilitar su inserción social e inclusión eco- f. Exigir reciprocidad en el respeto de dere- nómica y financiera. chos para ciudadanos y ciudadanas ecuato- c. Promover las culturas ecuatorianas en rianas en los países de acogida, mediante mundo, en particular en los principales países acciones diplomáticas y patrocinios legales, de destino de los emigrantes, a través de que protejan los derechos de nuestros con- mecanismos como el apoyo a las manifesta- nacionales en el exterior. ciones culturales de ecuatorianos y ecuatoria- g. Armonizar la normativa ecuatoriana en nas en el exterior, así como el reconocimiento materia de movilidad humana. e intercambio cultural con las y los extranje- h. Crear condiciones laborales equitativas ros en el Ecuador. para la población inmigrante. Política 1.8. Impulsar el Buen Vivir rural. a. Generar mecanismos que fortalezcan la h. Promover cadenas cortas de comercializa- complementariedad rural-urbana, equili- ción que conecten a productoras y producto- brando sus relaciones demográficas, pro- res con consumidoras y consumidores, para ductivas y culturales. generar mercados con precios justos y pro- b. Desarrollar iniciativas intersectoriales arti- mover la soberanía alimentaria y las comple- culadas para la prestación de servicios públi- mentariedades entre el campo y la ciudad. BUEN VIVIR cos que promuevan la equidad territorial y i. Crear y fortalecer mecanismos para la asig- los derechos de la población rural, así como nación de agua para riego a las y los peque- la inclusión social y económica de poblacio- ños productores que contribuyen a la nes con discriminaciones múltiples. soberanía alimentaria, respetando las prela- PARA EL c. Promover, fortalecer y revalorizar las cultu- ciones establecidas en la Constitución. ras campesinas, de sus formas de organiza- j. Redistribuir recursos hídricos para riego den- 7. OBJETIVOS NACIONALES ción y prácticas. tro de una gestión integral e integrada de d. Fomentar actividades productivas que cuencas hidrográficas, respetando los dere- mejoren las condiciones de vida de la chos de la naturaleza, así como su articula- población rural, e impulsar la generación de ción en los territorios, con especial énfasis en valor agregado. el manejo y protección de fuentes de agua. e. Mejorar las condiciones para el abasteci- k. Incrementar la inversión e incentivos socio- miento de insumos productivos, la pro- económicos en el sector rural para las peque- ducción primaria, el procesamiento, la ñas y medianas economías familiares y comercialización y distribución. organizaciones o asociaciones de la econo- f. Apoyar a las pequeñas economías campesi- mía solidaria dirigidas a la producción diver- nas en los procesos de almacenamiento y sificada de bienes y servicios, con énfasis en poscosecha a través de capacitación, asis- los servicios turísticos comunitarios, espe- tencia técnica y dotación de equipamiento cialmente aquellos conducidos por mujeres. e infraestructura de apoyo. l. Incentivar iniciativas de generación de tra- g. Generar espacios y mecanismos de inter- bajo digno en poblaciones rurales, conside- cambios alternativos de bienes y servicios. rando la situación desigual de las mujeres rurales en su diversidad. 149
- 150. Política 1.9. Promover el ordenamiento territorial integral, equilibrado, equitativo y sustentable que favorezca la formación de una estructura nacional policéntrica. a. Desarrollar un ordenamiento territorial sus- mientras se resuelve su situación político- tentable, que viabilice la asignación de usos administrativa. del suelo en función de las capacidades y f. Redistribuir y gestionar adecuadamente los potencialidades territoriales, así como una equipamientos de recreación, salud, y edu- distribución equitativa de las infraestructu- cación para incrementar el acceso de la ras básicas y de apoyo a la producción. población, atendiendo las necesidades dife- b. Fortalecer redes, grupos urbanos y ciudades renciadas de la población en función del intermedias de articulación nacional para sexo, edad, etnia y estilos de vida diversos. favorecer un proceso de urbanización equi- g. Fortalecer roles y funciones especializadas y librado y sustentable. complementarias de los asentamientos c. Jerarquizar adecuadamente y mejorar los ser- humanos de acuerdo a sus capacidades vicios relacionados con vialidad, transporte territoriales, en temas de investigación e terrestre, aéreo, marítimo, señalización, innovación tecnológica. tránsito, logística, energía y comunicación, h. Articular las iniciativas de desarrollo urba- respondiendo a las necesidades diferenciadas no-rural desde una perspectiva solidaria, de la población. cooperativa y participativa, que considere d. Ampliar la cobertura de los servicios bási- las realidades territoriales y culturales y for- cos de agua, gestión y tratamiento de resi- talezca las capacidades de los gobiernos duos líquidos y sólidos para promover una autónomos descentralizados. estructura policéntrica de asentamientos i. Establecer lineamientos y especificaciones humanos sustentables en ciudades y zonas técnicas para la formulación participativa de rurales, reconociendo las diversidades cul- los instrumentos de planificación y de orde- turales, de género y edad, con especial namiento territorial de los gobiernos autóno- énfasis en las zonas más desfavorecidas de mos descentralizados, sobre la base de las cada territorio. potencialidades y bio-capacidades regionales e. Diseñar planes locales de provisión de ser- que faciliten la promoción de equidad terri- vicios en las zonas no delimitadas del terri- torial, reconociendo la diversidad de género, torio nacional a través del Estado central, cultural, de formas de vida y ecosistemas. Política 1.10. Asegurar el desarrollo infantil integral para el ejercicio pleno de derechos a. Ampliar la educación familiar, comunitaria manteniendo siempre una equitativa y formal para garantizar condiciones ade- división sexual del trabajo. cuadas de protección, cuidado y buen trato, c. Incorporar a los niños y niñas como actores en particular en las etapas de formación clave en el diseño e implementación de las prenatal, parto y lactancia. políticas, programas y proyectos. b. Articular progresivamente los programas d. Fomentar acciones integrales de preven- y servicios públicos de desarrollo infantil ción del trabajo infantil, de la participación que incluyan salud, alimentación saluda- de niños y niñas menores en actividades de ble y nutritiva, educación inicial y esti- delincuencia, del maltrato familiar y sus mulación adecuada de niños y niñas, otras formas y de la falta de acceso a educa- respetando las prácticas y valores cultura- ción, fortaleciendo las defensorías comuni- les de los pueblos y nacionalidades y tarias y la rehabilitación familiar. 150
- 151. 4. Metas 1.1.1. Aumentar a 71% el porcentaje de hogares 1.5.2. Alcanzar al menos una participación del cuya vivienda es propia hasta el 2013. 50% de los impuestos directos en el total 1.1.2. Alcanzar el 98% de matrícula en educa- de impuestos hasta el 2013. ción básica hasta el 2013. 1.5.3. Aumentar en un 10% la progresividad del 1.1.3. Incrementar a 66.5% la matrícula de ado- IVA y del impuesto la renta de personas lescentes en bachillerato hasta el 2013. naturales hasta el 2013. 1.1.4. Aumentar a 8 la calificación de la pobla- 1.5.4. Aumentar en un 10% el efecto redistribu- ción con respecto a su satisfacción con la tivo del IVA y del impuesto a la renta de vida hasta el 2013. personas naturales hasta el 2013. 1.1.5. Revertir la desigualdad económica, al 1.8.1. Duplicar la participación de la agricultura menos a niveles de 1995 hasta el 2013. familiar campesina en las exportaciones 1.2.1. Alcanzar el 40% de personas con seguro agrícolas hasta el 2013. social hasta el 2013. 1.8.2. Reducir la brecha de intermediación en 1.3.1. Alcanzar el 40% en la tasa de ocupa- 20%, hasta el 2013. ción plena en personas con discapaci- 1.10.1. Alcanzar el 75% de niños y niñas que par- dad hasta el 2013. ticipan en servicios de desarrollo infantil 1.4.1. Reducir en un 22% el nivel de concentra- hasta el 2013. ción de la tierra hasta el 2013. 1.10.2. Reducir a la cuarta parte el porcentaje de 1.4.2. Reducir en 10% la concentración del niños y niñas que trabajan y no acceso al crédito hasta el 2013. estudian hasta el 2013. 1.5.1. Aumentar al 15% la presión tributaria 1.10.3. Aumentar a 4 meses la duración promedio de hasta el 2013. lactancia materna exclusiva hasta el 2013. 1.10.4. Erradicar la mendicidad infantil hasta el 2013. BUEN VIVIR PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES 151
- 152. 152
- 153. 153 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 154. 154
- 155. 155 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 156. 156
- 157. 157 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 158. 158
- 159. 159 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 160. 160
- 161. Objetivo 2: Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadanía 1. Fundamento estrategias en este campo podrán ser orientadas hacia el conocimiento y la solución de las causas El desarrollo de capacidades y potencialidades ciu- que originan la sintomatología. dadanas requiere de acciones armónicas e integra- BUEN VIVIR les en cada ámbito. Mediante la atención La educación, entendida como formación y capaci- adecuada y oportuna de la salud, se garantiza la tación en distintos niveles y ciclos, es fundamental disponibilidad de la máxima energía vital; una para fortalecer y diversificar las capacidades y educación de calidad favorece la adquisición de potencialidades individuales y sociales, y promover PARA EL saberes para la vida y fortalece la capacidad de una ciudadanía participativa y crítica. Es uno de los logros individuales; a través de la cultura, se defi- medios más apropiados para facilitar la consolida- 7. OBJETIVOS NACIONALES ne el sistema de creencias y valores que configura ción de regímenes democráticos que contribuyan la las identidades colectivas y los horizontes sociales; erradicación de las desigualdades políticas, sociales, el deporte, entendido como la actividad física pla- económicas y culturales. La educación contribuye a nificada, constituye un soporte importante de la la construcción, transformación y replanteamiento socialización, en el marco de la educación, la salud del sistema de creencias y valores sociales y a la y, en general, de la acción individual y colectiva. revalorización de las culturas del país, a partir del reconocimiento de la importancia de las prácticas La acumulación de energía vital requiere una sociales y de la memoria colectiva para el logro de visión preventiva de la salud, en la que el elemen- los desafíos comunes de una nación. to básico sea la adecuada nutrición de la pobla- ción, en particular, desde la gestación hasta los La actividad física y el deporte son elementos dina- cinco primeros años. Sin embargo, más allá de la mizadores de las capacidades y potencialidades de las nutrición, en el ámbito de las políticas de salud personas. En el campo de la salud pública, la prácti- pública, es necesario empezar a entender a la ca deportiva es funcional a la expectativa de un esti- enfermedad como el «amigo a comprender», más lo de vida activo y relativamente prolongado, en que como el «enemigo a atacar». De ese modo, las tanto produce beneficios fisiológicos y psicológicos. 161
- 162. Desde una perspectiva estratégica, el desarrollo de 2. Diagnóstico conocimientos con alto valor agregado es esencial, así como la investigación e innovación técnica y A continuación se esboza una aproximación a la tecnológica. La combinación de los saberes ances- situación de nutrición, educación, cultura y trales con la tecnología de punta puede generar la deporte en el país, como los elementos que inci- reconversión del régimen de desarrollo, apoyada den directamente en la generación de capacidades en el bioconocimiento. A mediano plazo, se espe- y potencialidades de las personas. ra que la producción local y exportable se sustente en el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la Desnutrición innovación, sobre la base de la biodiversidad. Estimaciones preliminares elaboradas por la SENPLADES, evidencian que, si bien la desnu- En el ámbito rural, el acceso y conocimiento de trición crónica ha disminuido durante los últi- nuevas tecnologías de comunicación e informa- mos años, todavía cerca de la quinta parte de los ción juegan un papel central para disminuir los menores entre 0 y 5 años de edad (19,7%) tienen costos de transacción y hacer efectivo el régimen este grave problema y, por ende, no crecen salu- del Buen Vivir. La educación es un área clave para dablemente. La pobreza, la cantidad de personas reducir la denominada brecha digital, cuya exis- dependientes en el hogar, la educación de la tencia profundiza las desigualdades e inequidades. madre y el acceso a agua potable aparecen como El sistema de educación superior constituye un las principales causas asociadas. Así, de acuerdo poderoso agente de potenciación de las capacida- a datos del SELBEN, un hogar ubicado en el des ciudadanas, cuando genera contextos apropia- decil más pobre tiene 43% de niños y niñas des- dos para el desarrollo de «libertades positivas», nutridos crónicos, comparado con el decil más con énfasis en la investigación científica y el desa- rico que apenas tiene un 6%, conforme aumenta rrollo tecnológico, de manera que incida en la el número de dependientes en el hogar, se incre- reconversión del régimen actual de desarrollo. menta en un 3,2% la probabilidad de que exista un niño desnutrido. Finalmente, la probabilidad La construcción y el fortalecimiento de las capaci- de tener desnutrición crónica es mayor entre los dades y potencialidades de las personas y las colec- niños y niñas de hogares que carecen de acceso al tividades es un eje estratégico del desarrollo servicio de agua potable o cuyas madres tienen nacional y una condición indispensable para la bajos niveles de educación (CISMIL, 2007). consecución del Buen Vivir, tal como se plantea en la Constitución de 2008. Esto implica diseñar La Encuesta de Condiciones de Vida 2005- y aplicar políticas públicas que permitan a las per- 2006 (ECV, 2006), por su parte, muestra que la sonas y colectividades el desarrollo pleno de sus desnutrición crónica es significativamente alta sentidos, imaginación, pensamientos, emociones y en los niños que residen en el área rural, si se formas de comunicación, en la búsqueda de rela- los compara con aquellos que viven en las ciu- ciones sociales armoniosas y respetuosas con los dades (1,8 veces mayor) (Cuadro 7.2.1). otros y con la naturaleza. Asimismo, evidencia que los niveles de desnu- trición serían mayores en la Sierra y Amazonia Las propuestas constitucionales podrán hacerse (33% y 36%, respectivamente), mientras que la efectivas solamente a través de políticas públicas Costa registraría un valor cercano al 19%. Al que garanticen la nutrición equilibrada y suficien- parecer no se registran diferencias significativas te de la población; la generación de infraestructu- entre los niños y las niñas; los niños tienen una ra y la prestación de servicios de salud; el desnutrición crónica del 26.8% y las niñas de mejoramiento de la educación en todos sus nive- 25.7%. La desnutrición sería particularmente les, incluida la formación y capacitación de fun- elevada en la población indígena (52%), donde cionarios públicos, así como la implantación de su incidencia alcanzaría niveles comparativa- orientaciones y acciones para el desarrollo de la mente altos, respecto a los otros grupos étnicos actividad física y del deporte de calidad. (Cuadro 7.2.1). 162
- 163. Cuadro 7.2.1: Desnutrición crónica a nivel nacional por área Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 2006. Elaboración: CISMIL. Por último, provincias como Chimborazo, Estos datos corroboran lo señalado por el Bolívar, Cotopaxi y Tungurahua registrarían Observatorio de los Derechos de la Niñez y altas tasas de desnutrición crónica (superiores al Adolescencia, en el sentido de que la desnutrición 40%), probablemente como resultado de con- de la niñez ecuatoriana es un mal, sobre todo serra- centrar en su territorio una gran proporción de no, indígena y rural. Los grupos atención prioritaria población indígena, pobre en su gran mayoría. habitan en zonas con poco acceso a servicios de agua (Mapa 7.2.1). potable y saneamiento, tienen bajo nivel educati- vo y sufren condiciones de pobreza (Viteri, 2007). Gráfico 7.2.1: Desnutrición crónica a nivel nacional por etnia BUEN VIVIR PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 2006. Elaboración: CISMIL. 163
- 164. Mapa 7.2.1: Desnutrición crónica en el año 2006 * Las zonas en color blanco son zonas no delimitadas. Fuente: Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 2006. Elaboración: CISMIL. Educación mencionar las cifras de un estudio reciente acerca Para el año 2006, la tasa de analfabetismo calcula- de la situación del analfabetismo en el Ecuador, da a partir de la ECV se encontraba en el 9,1% a coordinado por la UNESCO (2009) en colabora- nivel nacional. Existen limitaciones de informa- ción con el Ministerio de Educación. Si bien en el ción para establecer un diagnóstico amplio y pre- documento se aclara que no sirve para establecer ciso en relación a la situación actual del una tasa nacional de analfabetismo porque se basa analfabetismo en el Ecuador. Se cuenta con la en una proyección a partir del censo del 2001, sí ENEMDU de 2008 que da cuenta de una tasa de es muy útil para hacer comparaciones relativas a analfabetismo nacional del 7% y la ENEMDU nivel de cantón. Los resultados muestran que en la 2009 (primer trimestre), según la cual el analfabe- actualidad, las provincias con la más alta tasa de tismo a nivel nacional en el área urbana alcanza el analfabetismo son: las zonas no delimitadas, 4,4%, si comparamos este dato con el del 2006, Morona Santiago, Guayas, Orellana, Santa Elena, significa una reducción de menos de un punto Sucumbíos y Santo Domingo de los Colorados. porcentual en tres años en el área urbana. No se Por otro lado, las provincias con la tasa de analfa- tiene información para el área rural, así que por betismo más baja son: Pastaza, Pichincha, Cañar, ahora no es posible calcular una tasa nacional de Napo y Chimborazo. A nivel cantonal, los canto- analfabetismo. En este contexto, es pertinente nes con la mayor tasa de analfabetismo son: 164
- 165. Colimes (15.7%), Pedro Carbo (15.2%), Lomas de Guayaquil y Cuenca), donde se concentra alrede- Sargentillo (14.8%), y Santa Lucía (14.5%) en dor del 20% del total de analfabetos. Esto daría Guayas; Manga del Cura (15%) en zona no delimi- cuenta de un problema de falta de eficacia en el tada; Pedernales (13.3%) y Pichincha (12.3%) en programa de alfabetización. En cuanto a la contri- Manabí; Taisha (12%) y Tiwintza (12.3%) en bución cantonal al analfabetismo nacional, se Morona Santiago. Por otra parte casi el 40% de encuentra que la mayor concentración de analfa- cantones presentan una tasa de analfabetismo betos está en Guayaquil (25%), la ciudad más menor al 1%. En el estudio también se menciona grande del país y otras ciudades importantes como una reducción del analfabetismo en la zona rural Santo Domingo de los Colorados, Durán, El de 2 puntos porcentuales, que estaría asociada a los Empalme, Cuenca, Manta, Milagro y Daule. En programas de alfabetización. Esto muestra un sen- términos de eficiencia, los programas de alfabetiza- tido de equidad en los programas de alfabetización. ción deberían poner mayor énfasis en las grandes Contrariamente a lo anterior, no se encuentra un ciudades y en los cantones que tienen mayor con- efecto significativo en términos de reducción del tribución al analfabetismo nacional. El siguiente analfabetismo en las zonas urbanas, especialmente mapa grafica la situación del analfabetismo proyec- en las principales ciudades del país (Quito, tado al 2009, según el estudio de Unesco-ME. Mapa 7.2.2: Mapa cantonal del analfabetismo en el Ecuador proyectado al año 2009 BUEN VIVIR PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES Fuente: UNESCO-ME, 2009. Elaboración: SENPLADES. 165
- 166. Entre 1995 y 2008, la tasa neta de matrícula bási- períodos 2007-2008 y 2008-2009, lo que podría ca a nivel nacional se incrementó desde 83% estar asociado a las políticas orientadas a la elimi- hasta casi 92,6%; es decir, aumentó en 8,6 puntos nación de barreras de acceso impulsadas desde el porcentuales. Se han eliminado ya las brechas de Gobierno. género, no se establecen disparidades por sexo, pues se registran tasas de 90,9 para las niñas y 90,8 Un estudio realizado en el año 2009 (Ponce, para los niños en 2006. 2009), revela que la probabilidad de asistir a escuelas de educación básica aumentó, con res- La brecha urbano rural de 13 puntos, estimada en pecto al año 2005, en 1% en 2006, 1.4% en el 1995, se redujo a 7 puntos en 2007; a nivel regio- 2007 y 3% en el 2008. Para el caso del bachillera- nal, la matrícula en la Amazonía representó el to, esta probabilidad se habría incrementado en 90%, con 1 punto de diferencia respecto a la 2% en el 2006, 3% en 2007 y 4% en el 2008. Esta Costa y Sierra (90,8% y 90,9%, respectivamente) información confirma que las políticas de univer- (ECV 2006). salización de la educación básica han alcanzado resultados positivos. En provincias como Pichincha, Guayas, El Oro y Cotopaxi, las tasas de matrícula superan el 92%. En cuanto se refiere a la educación superior, los El resto de provincias, exhiben niveles de matrí- datos muestran un incremento en la matrícula de cula entre el 82% y 91% (ECV 2006). 2 puntos porcentuales entre 2007 y 2008 (ENEM- DU 2007, 2008). Sin embargo, todavía la tasa de En 2008, la tasa neta de matrícula en bachillerato se escolaridad continúa en niveles inferiores al 20%. mantuvo en los niveles relativamente bajos, registra- dos en el año 2007 (33%; ENEMDU, 2007, 2008). Por otro lado, el nivel secundario, además presen- ta serios problemas de eficiencia interna. Del Según los registros del Ministerio de Educación, 100% de alumnos que ingresan en una determina- la matrícula de educación inicial, básica y bachi- da cohorte a primer curso en un año dado, apenas llerato habría experimentado un aumento del el 57% termina el colegio sin desertar ni repetir. 10%, 8% y 15%, respectivamente, entre los (Cuadro 7.2.2) Cuadro 7.2.2: Indicadores de eficiencia de la educación media Fuente: SINEC, Años lectivos: 2004-2005 y 2005-2006. Elaboración: SENPLADES. En definitiva, en la actualidad el país tiene un bajo Los datos sobre la evaluación de logros eviden- nivel de acceso a la educación media, con niveles cian, por otra parte, que las puntuaciones en ter- aún más bajos entre los pobres; y graves problemas cero de básica no superan el 50% del total en de eficiencia interna, pues de todos los estudiantes Lenguaje, y el 40% en Matemáticas. En séptimo que acceden, un alto porcentaje deserta o repite. de básica se registra una ligera mejora en Lenguaje 166
- 167. a nivel nacional, que se explica por el aumento de básica, el comportamiento en las calificaciones de 3 puntos en promedio entre los años 2000 y 2007. Lenguaje y Matemáticas es decreciente a lo largo No ocurre lo mismo en Matemáticas, donde la de toda la década, llegando al 55% de la nota tendencia observada es inercial, alcanzando ape- total en Lenguaje y al 30% en Matemáticas nas el 30% de la puntuación total. En décimo de durante el año 2007. Cuadro 7.2.3: Resultados evaluación de logros en Lenguaje y Matemáticas Fuente: MEC, Informes Aprendo, 2007. Elaboración: SENPLADES. BUEN VIVIR En cuanto a oferta educativa, según estadísticas diferencia entre la zona urbana y rural, dado que administrativas del Ministerio de Educación en lo en esta última en cada aula existen 26 alumnos referente a la educación preprimaria, básica y más que en la zona urbana, llegando a una razón media en el año lectivo 2005-2006, la razón alum- de 58 alumnos por aula. PARA EL no-profesor a nivel nacional es de 17, al igual que en el área urbana y rural, mientras que las institu- Aproximadamente, el 81% de profesores tienen 7. OBJETIVOS NACIONALES ciones privadas tienen en promedio 7 alumnos título de docentes, el 61% tiene formación uni- menos por profesor que las instituciones públicas. versitaria, 36 de cada 100 son bachilleres en cien- cias de la educación o de institutos pedagógicos, el El número de alumnos por aula a nivel nacional 2% tiene postgrados y un 0,2% no ha completado en promedio es de 21, pero existe una marcada el bachillerato. 167
- 168. Cuadro 7.2.4: Oferta educativa 2005-2006 Fuente: SINEC, 2005-2006. Elaboración: SENPLADES. Aunque el gasto en Investigación, Desarrollo e Respecto a la disponibilidad de información Innovación (I+D+i) en relación al PIB se ha incre- sobre acceso a la información y a la comunica- mentado de 0,06% en 2005 a 0,23% en 2007, este ción, los datos muestran que continúa siendo sigue siendo reducido a nivel per cápita: 6,33 USD limitada. Así, según la ECV 2006, apenas el (2006) y 7,38 USD (2007), mientras que el gasto 34,4% de la población tiene teléfono fijo, el por investigador fue de 30,60 USD y 35,39 USD, 38,1% teléfono celular, y sólo el 7,2% usa en los mismos años. Internet al menos una vez a la semana. Esta información evidencia la enorme brecha digi- Al descomponer el gasto en ciencia y tecnología tal existente en el país. En las sociedades según el sector de financiamiento, se evidencia que, modernas, la información juega un rol prepon- en promedio, apenas un 4% se orientó hacia la edu- derante en el desarrollo. La falta de acceso a cación superior durante el período 2005-2007. información dificulta el ejercicio pleno de la Cuando la misma información se desagrega por ciudadanía en todos los aspectos. El acceso objetivo socioeconómico, se constata que la pro- limitado a la información y a los medios de porción más alta del gasto en ciencia y tecnología comunicación restringe las posibilidades de se dirigió al sector de tecnología agrícola (24,5% en formación y aprendizaje continuos a lo largo el año 2007) y contrariamente la proporción menor del ciclo vital, y dificulta el desarrollo personal al sector de explotación de la tierra (2,1%; y colectivo de las capacidades. SENACYT, 2009). 168
- 169. Cultura mente a las mujeres, indígenas, afrodescendientes y adultos mayores. Siendo Ecuador un país donde conviven diferen- tes «culturas», persisten problemas que en la Así, el analfabetismo femenino es un 45% mayor práctica limitan el aprovechamiento adecuado que el masculino (10,4% y 7,4% respectiva- de las capacidades que provienen precisamente mente); según la encuesta de discriminación de formas y expresiones sociales distintas. Los racial (INEC, 2004), el 13% de los indígenas y el hechos muestran la inexistencia de relaciones 10% de afroecuatorianos sufren de discriminación basadas en el respeto a la diversidad étnica, de laboral; y la brecha de ingreso entre hombres y género, generacional, de estatus socioeconómico mujeres, bordea el 25% (ENEMDU, 2008). y de pensamiento, lo que rompe las sinergias que podrían resultar de una interacción social ade- Deporte41 cuada. Una sociedad que desconoce «sus partes El rol del deporte en la educación no ha sido perci- constitutivas», tiene restricciones severas en bido como un instrumento de mejora de las capaci- torno a la construcción de una identidad con dades y potencialidades de las personas. En la objetivos y metas comunes. actualidad, las horas de cultura o educación física se El irrespeto a la diversidad se expresa a través del cumplen como un simple requisito curricular, y se predominio de una sola visión cultural en la pro- dictan por lo general una vez a la semana. Las activi- ducción de servicios sociales, sin que ello signifi- dades deportivas extracurriculares, que funcionan que desconocer los esfuerzos públicos, que aunque irregularmente y casi «espontáneamente», no son no generalizados, se están desarrollando en el asumidas como un instrumento básico de formación. ámbito de la salud. Se puede citar como ejemplo, Por otra parte, la historia deportiva del país da el programa de salud intercultural del ministerio cuenta de escasos resultados positivos en compe- del ramo, que rescata el conocimiento ancestral tencias internacionales y una muy limitada contri- en la provisión de los servicios. bución a la consecución de otros objetivos Este irrespeto también se manifiesta en inequida- nacionales relevantes. Sin duda, los mayores des de acceso por género, etnia y generación, a las logros del deporte ecuatoriano están asociados a oportunidades educativas, laborales y remunerati- esfuerzos individuales o corporativos, poco articu- vas. Por lo general el analfabetismo, el desempleo lados a la gestión del Gobierno pues no se ha dis- y las bajas remuneraciones afectan fundamental- puesto de políticas claras para el sector. BUEN VIVIR Gráfico 7.2.2: Porcentaje de personas que practican algún deporte PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES Fuente: INEC, Encuesta de Condiciones de Vida 1999 y 2005-2006, INEC. Elaboración: Subsecretaría de Información e Investigación. SENPLADES. 41 Esta sección del diagnóstico se ha tomado de SENPLADES (2009 b). 169
- 170. En cuanto al tema de deporte recreativo, no exis- su salud por los efectos perniciosos asociados al te un ente que permita regular el movimiento con sedentarismo. En efecto, cuando las personas planes y programas recreativos en los sectores tienen una actividad física inferior a 30 minutos escolarizado, no escolarizado y comunitario. diarios por 3 días a la semana tienen una mayor probabilidad de experimentar, entre otros, pro- Los datos muestran que, entre 1999 y 2006, se blemas de obesidad, presión arterial y complica- habría producido un ligero incremento en el ciones cardio-vasculares. porcentaje de personas que practica algún deporte (Gráfico 7.2.2) y que la mayoría de Conforme los resultados de la Encuesta de Uso del ecuatorianos y ecuatorianas (80%) se ejercitarían Tiempo del INEC (2007), entre el 28% y 50% de físicamente menos de 3 horas a la semana la población nacional tendría una elevada proba- (Cuadro 7.2.5), lo que estaría impactando sobre bilidad de sufrir los trastornos mencionados. Cuadro 7.2.5: Tiempo semanal para jugar en la casa / fútbol, baloncesto, ajedrez, damas, etc. Fuente: INEC, Encuesta de Uso del Tiempo, 2007. Elaboración: Subsecretaría de Información e Investigación, SENPLADES. 170
- 171. 3. Políticas y Lineamientos Política 2.1. Asegurar una alimentación sana, nutritiva, natural y con productos del medio para disminuir drásticamente las deficiencias nutricionales. a. Integrar los programas estatales dispersos para prevenir la malnutrición prenatal, así en un programa nacional, que considere la como para entregar suplementos alimenti- diversidad cultural así como la perspectiva cios básicos en la gestación. de género y se enfoque en aquellos sectores e. Promover la lactancia materna exclusiva de población en situación más crítica de después del nacimiento e implementación malnutrición, con énfasis en la atención de bancos de leche materna a escala nacional. emergente a mujeres embarazadas y niños y f. Articular mecanismos de información niñas con desnutrición grave. sobre la importancia del control mensual y b. Coordinar adecuadamente los esfuerzos programas de alimentación para infantes públicos y privados en materia de producción, que evidencien desnutrición temprana. distribución y comercialización de alimentos. g. Fortalecer los programas educativos dirigidos c. Promover programas de reactivación pro- a toda la población, relacionados con la cali- ductiva enfocados al cultivo de productos dad nutricional para fomentar el consumo tradicionales, articulados al programa equilibrado de alimentos sanos y nutritivos. nacional de alimentación y nutrición. h. Apoyar al desarrollo de huertos experi- d. Promover la asistencia a los controles médi- mentales en los diferentes ámbitos y espa- cos mensuales de las madres embarazadas cios sociales. Política 2.2. Mejorar progresivamente la calidad de la educación, con un enfoque de derechos, de género, intercultural e inclusiva, para fortalecer la unidad en la diversidad e impulsar la permanencia en el sistema educativo y la culminación de los estudios. a. Articular los contenidos curriculares de los h. Promover y generar esfuerzos públicos sos- BUEN VIVIR distintos niveles educativos. tenidos para impulsar la permanencia y cul- b. Mejorar la calidad de la educación inicial, minación de los niños y niñas en educación básica y media en todo el territorio nacional. inicial, básica y media, priorizando a las c. Fomentar la evaluación y capacitación niñas de zonas rurales y urbano-marginales PARA EL continua de los docentes, en la que se e impulsando la participación comunitaria incluya la participación de la familia y las en el sistema escolar. 7. OBJETIVOS NACIONALES organizaciones sociales pertinentes para i. Promover programas de infraestructura que propender al desarrollo integral de la cali- contemplen una racionalización y optimi- dad educativa. zación de los establecimientos educativos y d. Promover la coeducación e incorporación la superación de las brechas de cobertura. de enfoques de interculturalidad, derechos, j. Crear de manera planificada partidas género y sustentabilidad en el currículo docentes para el nivel inicial, básico y educativo y en los procesos pedagógicos. medio, a fin de garantizar que no existan e. Implementar programas complementarios escuelas sin maestros, particularmente, en de educación con énfasis en la formación el ámbito rural. ciudadana. k. Desarrollar y aplicar un modelo de educa- f. Potenciar la actoría de los docentes e ción inclusiva para personas con necesida- investigadores como sujetos de derechos, des educativas especiales. responsabilidades y agentes del cambio l. Erradicar progresivamente el analfabetismo educativo. en todas sus formas, apoyando procesos de g. Fomentar la evaluación contextualizada de postalfabetización con perspectiva de géne- los logros educativos de los estudiantes. ro y la superación del rezago educativo. 171
- 172. Política 2.3. Fortalecer la educación intercultural bilingüe y la interculturalización de la educación. a. Promover procesos de articulación entre la pal de cada nacionalidad y el castellano educación intercultural bilingüe y las orga- como idioma de relación intercultural. nizaciones indígenas para que exista un d. Diseñar mallas curriculares que reflejen las proceso de evaluación participativa y con- realidades históricas y contemporáneas de traloría social y un apoyo mutuo entre las los pueblos y nacionalidades. comunidades y los centros educativos. e. Capacitar y formar docentes especializados b. Articular el sistema educativo nacional con para la educación intercultural bilingüe ori- la educación intercultural bilingüe. ginarios de cada nacionalidad, y generar c. Diseñar y aplicar material educativo que incentivos para su permanencia en las loca- garantice la utilización de la lengua princi- lidades. Política 2.4. Generar procesos de capacitación y formación continua para la vida, con enfoque de género, generacional e intercultural articulados a los objetivos del Buen Vivir. a. Diseñar y aplicar procesos de formación capacitación continua, fomentando la cul- profesional y capacitación continua que minación de los niveles de instrucción. consideren las necesidades de la población c. Fortalecer y crear mecanismos de crédito y las especificidades de los territorios. que faciliten los procesos de formación y b. Promover el acceso de mujeres diversas, capacitación continua. grupos de atención prioritaria, pueblos y d. Capacitar a la población en el uso de nuevas nacionalidades a procesos de formación y tecnologías de información y comunicación. Política 2.5. Fortalecer la educación superior con visión científica y humanista, articulada a los objetivos para el Buen Vivir. a. Impulsar los procesos de mejoramiento de educación superior para promover el Buen la calidad de la educación superior. Vivir en los territorios. b. Fortalecer y consolidar el proceso de asegu- h. Apoyar e incentivar a las universidades y ramiento de la gratuidad de la educación escuelas politécnicas para la creación y el superior pública de tercer nivel. fortalecimiento de carreras y programas c. Fortalecer el sistema de educación superior, vinculados a los objetivos nacionales para asegurando las interrelaciones entre los dis- el Buen Vivir. tintos niveles y ofertas educativas. i. Generar redes y procesos de articulación d. Promover programas de vinculación de la entre las instituciones de educación supe- educación superior con la comunidad. rior y los procesos productivos estratégicos e. Impulsar la investigación y el desarrollo para el país. científico técnico en universidades y escue- j. Promover encuentros entre las diferentes las politécnicas. epistemologías y formas de generación de f. Impulsar programas de becas para la forma- conocimientos que recojan los aportes de los ción docente de alto nivel. conocimientos populares y ancestrales en los g. Generar redes territoriales de investigación procesos de formación científica y técnica. entre instituciones públicas y centros de k. Incrementar progresivamente el financia- miento para la educación superior. 172
- 173. Política 2.6. Promover la investigación y el conocimiento científico, la revalorización de conocimientos y saberes ancestrales, y la innovación tecnológica. a. Fortalecer la institucionalidad pública de la e. Fomentar procesos de articulación entre los ciencia y tecnología. sectores académico, gubernamental y pro- b. Fomentar proyectos y actividades de ciencia ductivo, incorporando conocimientos y tecnología en todos los niveles educativos ancestrales. e incorporación en las mallas curriculares de f. Promover programas de extensión universi- los contenidos vinculados. taria con enfoque intercultural, de género y c. Apoyar a las organizaciones dedicadas a la generacional. producción de conocimiento científico e g. Establecer programas de becas de investiga- innovación tecnológica. ción y especialización conforme las priori- d. Promover procesos sostenidos de formación dades nacionales, a las especificidades de académica para docentes e investigadores e los territorios y con criterios de género, investigadoras de todos los niveles educati- generacionales e interculturales. vos y reconocimiento de su condición de h. Democratizar los resultados obtenidos en las trabajadores y trabajadoras. investigaciones realizadas, y reconocer los créditos a las y los investigadores nacionales. Política 2.7. Promover el acceso a la información y a las nuevas tecnologías de la información y comunicación para incorporar a la población a la sociedad de la información y fortalecer el ejercicio de la ciudadanía. a. Democratizar el acceso a las tecnologías b. Promover las capacidades generales de la de información y comunicación, espe- población para el uso y fomento de plata- cialmente a Internet, a través de la dota- formas, sistemas, bancos de información, ción planificada de infraestructura y aplicaciones y contenidos que posibiliten a servicios necesarios a los establecimien- todos y todas obtener provecho de las tec- tos educativos públicos de todos los nive- nologías de información y comunicación. BUEN VIVIR les y la implantación de telecentros en las c. Establecer mecanismos que faciliten la áreas rurales. adquisición de ordenadores personales y programas de capacitación. PARA EL Política 2.8. Promover el deporte y las actividades físicas como un medio para 7. OBJETIVOS NACIONALES fortalecer las capacidades y potencialidades de la población. a. Fomentar e impulsar de forma incluyente el d. Diseñar planes de entrenamiento para deporte de alto rendimiento e incorporar mantener una vida activa adaptados a la sistemas de planificación, seguimiento y necesidad de desarrollar inteligencia evaluación de sus resultados. holística, y a las características etáreas de b. Desarrollar actividades extracurriculares en la población. las instituciones educativas dirigidas por e. Impulsar la actividad física y el deporte entrenadores y guías especializados orienta- adaptado en espacios adecuados para el dos a complementar la enseñanza. efecto. c. Elaborar o reelaborar los programas curricu- f. Diseñar y aplicar un modelo presupuestario lares de cultura física que tiendan a promo- de asignación de recursos financieros a los ver el hábito de la práctica deportiva o diferentes actores de la estructura nacional actividad física desde las edades tempranas. del deporte. 173
- 174. 4. Metas 2.1.1. Reducir en un 45% la desnutrición cróni- 2.2.6. Al menos el 60% de las y los docentes ca hasta el 2013. obtiene una calificación de «buena» en la 2.1.2. Garantizar un consumo kilo calórico diario evaluación de conocimientos específicos de proteínas mínimo de 260 Kcal /día hasta el 2013. hasta el 2013. 2.2.7. Reducir al 10% el analfabetismo funcio- 2.1.3. Disminuir al 3,9% el bajo peso al nacer en nal hasta el 2013. niños y niñas hasta el 2013. 2.5.1. Aumentar 969 investigadores dedicados a 2.2.1. Al menos el 30% de los estudiantes de I+D+i hasta el 2013. 7mo. y 10mo. de educación básica que 2.5.2. Alcanzar el promedio de América Latina obtienen una calificación de «buena» y no en la tasa de matrícula en educación supe- menos de un 8% nota de «muy buena» en rior hasta el 2013. ciencias sociales hasta el 2013. 2.5.3. Llegar a 1500 becas de cuarto nivel hasta 2.2.2. Al menos el 20% de los alumnos de 4to., el 2013. 7mo., 10mo. año de Educación Básica, y 2.6.1. Aumentar en 75% los artículos publica- 3er. año de bachillerato alcancen una nota dos en revistas indexadas hasta el 2013. de «buena» y que mínimo un 8% de «muy 2.6.2. Alcanzar el 0,44% de gasto en I+D+i buena» en Matemáticas hasta el 2013. como porcentaje del PIB hasta el 2013. 2.2.3. Al menos 15% de los estudiantes de 4to., 2.7.1. Alcanzar el 55% los establecimientos edu- 7mo. y 10mo. de educación básica y 3er. año cativos rurales con acceso a internet, y el de bachillerato obtienen una calificación de 100% de los urbanos hasta el 2013. «muy buena» en Lenguaje hasta el 2013. 2.7.2. Triplicar el porcentaje de hogares con 2.2.4. Al menos 10% más de estudiantes de acceso a internet hasta el 2013. 7mo. y 10mo. de educación básica obtie- 2.7.3. Alcanzar el 50% de hogares con acceso a nen una calificación de «muy buena» en teléfono fijo hasta el 2013. Ciencias Naturales hasta el 2013. 2.8.1. Alcanzar 45 participantes en las olimpia- 2.2.5. Al menos el 46% de las y los docentes das de 2012. obtienen una calificación de «muy buena» en la Evaluación Interna hasta el 2013. 174
- 175. 175 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 176. 176
- 177. 177 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
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- 179. 179 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
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- 181. 181 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
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- 187. 187 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
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- 189. Objetivo 3: Mejorar la calidad de vida de la población 1. Fundamento integralmente los determinantes que inciden en la calidad de vida de la población y, más aún, con el La calidad de vida alude directamente al Buen fin de evitar los restringidos efectos de las políticas Vivir de las personas, pues se vincula con la crea- neoliberales, se han diseñado políticas y acciones ción de condiciones para satisfacer sus necesidades responsables, integrales e integradas, con la parti- materiales, psicológicas, sociales y ecológicas. cipación activa de las distintas poblaciones, desde BUEN VIVIR Dicho de otra manera, tiene que ver con el forta- los territorios. Este aspecto es esencial, pues persis- lecimiento de las capacidades y potencialidades de ten barreras y desigualdades inaceptables en la cali- los individuos y de las colectividades, en su afán dad de los servicios, en el consumo de bienes, y en por satisfacer sus necesidades y construir un pro- la práctica de los valores esenciales para sobrellevar PARA EL yecto de vida común. la vida en condiciones adecuadas, especialmente por parte de los sectores rurales, urbano-periféricos, 7. OBJETIVOS NACIONALES El concepto de Buen Vivir integra factores asocia- indígenas y afroecuatorianos. dos con el bienestar, la felicidad y la satisfacción individual y colectiva, que dependen de relacio- Este objetivo propone, por tanto, acciones públi- nes sociales y económicas solidarias, sustentables y cas, con un enfoque intersectorial y de derechos, respetuosas de los derechos de las personas y de la que se concretan a través de sistemas de protec- naturaleza, en el contexto de las culturas y siste- ción y prestación de servicios integrales e integra- mas de valores y en relación con expectativas, dos. En estos sistemas, los aspectos sociales, normas y demandas. económicos, ambientales y culturales se articulan con el objetivo de garantizar los derechos del El neoliberalismo –en muchos casos a través de Buen Vivir, con énfasis en los grupos de atención los organismos internacionales de cooperación– prioritaria, los pueblos y nacionalidades. impuso modelos uniculturales de atención y prestación de servicios de bajo nivel de acceso y El mejoramiento de la calidad de vida es un pro- poca calidad para los más pobres, que redujeron ceso multidimensional y complejo, determinado el conocimiento y el ámbito de acción de las por aspectos decisivos relacionados con la calidad políticas públicas. En la perspectiva de mirar ambiental, los derechos a la salud, educación, 189
- 190. alimentación, vivienda, ocio, recreación y depor- insuficientes para el conocimiento de la realidad y te, participación social y política, trabajo, seguri- la toma de decisiones públicas. dad social, relaciones personales y familiares. Las condiciones de los entornos en los que se desarro- Como una aproximación a la determinación de los llan el trabajo, la convivencia, el estudio y el des- niveles de calidad de vida de la población, bus- canso, y la calidad de los servicios e instituciones camos indicadores que den cuenta de dimensiones públicas, tienen incidencia directa en la calidad tanto objetivas (satisfacción de necesidades básicas de vida, entendida como la justa y equitativa de manera directa), como indicadores aproxima- (re)distribución de la riqueza social. dos de las condiciones subjetivas del Buen Vivir. Calculado en base a datos de la Encuesta Nacional No es posible experimentar avances decisivos y de Empleo, Desempleo y Subempleo (urbana y radicales para revertir el deterioro de las condicio- rural; INEC, 2007), el índice de la felicidad en nes de vida, producto de décadas de políticas neo- 2007 mostró que el 30.86% de la población ecua- liberales, sin redistribuir el poder en favor de la toriana se sintió «muy feliz» con su vida, mientras ciudadanía y sin reconocer la importancia de su el 3,9% de la población se siente «muy infeliz» y el acción organizada en la gestión de todos los aspec- 14,65%, «infeliz» (Ramírez R., 2007). Los tos que inciden en la calidad de vida de la pobla- aspectos relacionados con la esfera personal, fami- ción. Esta perspectiva impone el desafío de liar (estado civil, relaciones sociales) y pública- construir un saber hacer nuevo, desde la intercul- comunitaria (participación), así como con la salud, turalidad, la diversidad y el equilibrio ecológico. son mejor valorados por la población, mientras la educación y el trabajo producen menos satis- facción, según las respuestas de la encuesta. En 2. Diagnóstico general, las personas tienden a valorar más las variables relacionadas con las necesidades básicas El análisis de la calidad de vida en el país se ve que las variables indirectas (como el ingreso). seriamente limitado por la carencia de indicadores certeros y confiables, integrales, periódicos y con Uno de los más certeros indicadores de deficien- desagregación, que permitan estudiar sus determi- cias en la calidad de vivienda es el hacinamiento nantes, su impacto diferencial y las brechas de ine- (más de tres personas por dormitorio). Este indica- quidad social, de género, generacional, étnica y dor afecta en 2008, a casi 18% de los hogares a territorial. Los sistemas de información sobre nivel nacional, mejorando la situación respecto a salud, servicios, vivienda, recreación y otras mani- 2006; sin embargo, en el área rural aún la propor- festaciones de la calidad de vida, son aún parcia- ción es casi 10 puntos porcentuales más alta que les, disgregados y con altos subregistros; por tanto, en el área urbana. Cuadro 7.3.1: Proporción de hogares que viven en hacinamiento (Por área) Fuente: INEC, ENEMDU 2006-2008. Elaboración: SENPLADES. 190
- 191. El acceso de los hogares al agua potable para el déficit cuantitativo, se añade una proporción de consumo humano, y a un sistema de eliminación viviendas propias que muestran mala calidad de desechos incide en forma directa en la salud de (46,9% en 2006, según la ECV), llegando incluso sus habitantes, y en impacto sobre el ecosistema a déficit crítico no susceptible de reparación, en al circundante a la vivienda. Expresa también la menos el 16,8% en 2006 (ECV). Las condiciones acción pública para mejorar la calidad del hábitat de habitabilidad de las viviendas se definen con- en zonas urbanas y rurales. La cobertura de la red vencionalmente en tres dimensiones: materiali- pública de agua potable, dentro o fuera de la dad42, espacio y servicios43. vivienda, asciende a 71.7% en 2008, con creci- miento ligero desde 68.9% en 2006 a 71,7% en En cuanto a la recolección de basura domicilia- 2007 (INEC, ENEMDU, 2006-2008). ria, el 73% de viviendas del país disponía de los servicios de carro recolector, camión o carretilla; La mayor parte de viviendas del país reporta algún promedio que esconde evidentes diferencias sistema de disposición de excretas. Esta tasa nacio- entre áreas urbanas y rurales (95% y 29% respec- nal pasó de 86,9% en 2006, a 87,4% en 2007 y tivamente) y por niveles de pobreza (43% en el 89,2% en 2008 (ENEMDU), con claras diferen- sector más pobre y 94% en el más rico). Única- cias entre el área urbana (con tasas de alrededor mente las provincias de Pichincha, Guayas y El del 97% en los tres años) y el área rural (con una Oro tienen coberturas superiores al 80%, mien- tasa que de 65,5%, en los años 2006 y 2007 sube a tras la mayor parte de provincias presentan tasas 72,4% en 2008). de entre el 50% y el 75%; pero Loja, Chimborazo, Cotopaxi y Bolívar, menos del En la disponibilidad de servicios básicos, la caren- 50% (ECV, 2006). cia es casi 4 veces mayor en la zona rural frente a la urbana. Esta situación de déficit se presenta con No se dispone de datos para valorar la relación mayor intensidad en los hogares de la Amazonía de la vivienda con los ecosistemas circundantes (35.5%) y la Costa (34.3%) que en la Sierra y su adecuación a la diversidad de culturas. (24.5%). A nivel provincial, los déficit cualitati- Tampoco se cuenta con información sobre las vos más altos se ubican en Los Ríos, Bolívar y condiciones de los espacios laborales, educativos Manabí (más de 88% de hogares), y los menores o domésticos. en Azuay y Pichincha (56 - 58%; ECV, 2006). BUEN VIVIR Uno de los determinantes fundamentales de la La calidad de los asentamientos humanos incluye salud es la disponibilidad de alimentos sanos, un emplazamiento adecuado, con buenos accesos culturalmente adecuados, cuyo déficit, cualitati- al sitio de trabajo y a un costo razonable. En el vo o cuantitativo, impacta de manera directa en PARA EL 44,2% de hogares del país la vía de acceso es la presencia de enfermedad. El acceso deficiente empedrada, lastrada, de tierra u otros que no prestan a alimentación adecuada es especialmente perni- 7. OBJETIVOS NACIONALES las facilidades para el desplazamiento, situación cioso en la gestación y primera infancia, de más notoria en la Amazonía, donde afecta a más manera que la principal causa de muerte en del 70% de hogares (ECV, 2006) menores de 1 año, de acuerdo a las estadísticas vitales de 2007, es el crecimiento fetal lento Por otro lado, poco más de uno de cada tres (asociado directamente a mala nutrición durante hogares del país carece de vivienda propia (INEC, el embarazo) que ocasionó el 14% de las muertes 2007), (65,7% en 2006 según la ECV). A este totales en este grupo de edad (INEC, 2007). 42 La ECV incluye el techo (palma, paja, hoja, madera, lona y plástico) y otras formas de piso (cemento, ladrillo, tabla, tablón no tratado, caña, tierra, pambil, piedra); parámetros más exigentes que la NBI, y que pueden sesgar cultural- mente el indicador. 43 La ECV considera como servicios no deficitarios el servicio de luz provisto por empresa, agua de red, pila o llave públi- ca; y disposición de excretas por alcantarillado o pozo séptico. 191
- 192. Cuadro 7.3.2: Principales causas de mortalidad infantil. Ecuador 2007. (Lista internacional detallada CIE-10) Fuente: INEC, Estadísticas Vitales-. Nacimientos y Defunciones. 2007. Elaboración: 1) Tasa por 1000 nacidos vivos ocurridos y registrados en el año 2007. 2) El dato se refiere a los nacimientos ocurridos y registrados en el año 2007. 192
- 193. Una estrategia de las familias ante la crisis es redu- de preparación y manipulación de los alimentos, la cir la calidad y cantidad de la canasta alimenticia. disponibilidad de agua segura y facilidades para la Los patrones de consumo de alimentos están deter- higiene, como la diarrea y la gastroenteritis de minados culturalmente, pero también están origen infeccioso, están entre la segunda y tercera influenciados por la avalancha publicitaria del mer- causa de muerte en los niños menores de 5 años. cado y la facilidad del acceso a alimentos de bajo poder nutricional y negativo impacto sobre la Los cambios en la estructura social, aunados a las salud. En tal sentido, los problemas crecientes de acciones de prevención y promoción de la salud, sobrepeso y trastornos alimenticios en todos los dejan una huella epidemiológica en el mediano y niveles poblacionales, aún en hogares rurales y largo plazo, en las tasas de mortalidad general pobres, vienen a complejizar el cuadro de malnutri- (todas las edades) e infantil, que han incidido en ción. La morbilidad asociada a malas condiciones el incremento de la esperanza de vida. Mapa 7.3.1: Esperanza de vida por provincias BUEN VIVIR PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES Nota: La información disponible es previa a la provincialización de Santa Elena y Santo Domingo de los Tsáchilas. Fuente: INEC. Elaboración: SENPLADES. La tasa de mortalidad general a nivel país, mostró to es más lento, con tasas de 4,8 en el año 1993, a una tendencia a la baja en todo el período 1982- 4,3 en el 2007; y también es mayor en el área rural 2007, si bien en la década de 1990 el decrecimien- (5,02) que en el área urbana. 193
- 194. Gráfico 7.3.1: Tasa de mortalidad general Fuente: INEC, Estadísticas Vitales 1982-2007. Elaboración: SENPLADES. Por tipo de causa observamos una mayor pro- Estas tasas son indicadores de la eficacia de las porción de muertes transmisibles, reproductivas acciones de promoción y prevención de la y de la nutrición en el área rural, así como los salud, educación sanitaria y detección oportuna accidentes y las muertes por causa violenta. por parte del servicio de salud. Cuadro 7.3.3: Tasas de mortalidad por causas definidas 2007 Fuente: INEC. Estadísticas Vitales, 2007. Elaboración: SENPLADES. * Se excluye del cálculo las muertes por signos y síntomas mal definidos. Asimismo, las causas de muerte en el caso de Cabe señalar, que la presencia de muertes por mujeres y hombres son diferenciadas. Mientras las causas crónico-degenerativas progresivamente ha muertes por causas violentas y accidentes de trán- ido en aumento en los últimos años, mientras que sito ocupan los dos primeros lugares en el caso de han disminuido las muertes por causas transmi- los hombres, en el de las mujeres no aparecen sibles, marcando claramente un momento de entre las diez primeras causas de muerte. plena transición epidemiológica. 194
- 195. Las tasas de mortalidad infantil y mortalidad baja de 21,3 en 1995 a 18,2 en el año 2000, y materna han sufrido un evidente descenso en finalmente a 13,9 muertes por 1000 nacidos los últimos años. La tasa de mortalidad infantil vivos en el 2007. Gráfico 7.3.2: Tasa de mortalidad infantil BUEN VIVIR PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES Fuente: INEC, Estadísticas Vitales 1995-2008; actualización SENPLADES. Elaboración: SENPLADES. Por su parte la mortalidad materna cuyo pico alta tasa de mortalidad infantil y materna por alcanzó una tasa promedio nacional de 151,4 encima del promedio nacional, se caracterizan por muertes por 100.000 nacidos vivos en 1985, des- tener altos niveles de pobreza, mayor ruralidad y ciende a 117,2 muertes por 100.000 nacidos vivos deficiencias en servicios básicos. Provincias como en 1990, a 78,3 en el año 2000, y baja hasta 48,5 Chimborazo, Cotopaxi, Cañar, Sucumbíos y por 100.000 nacidos vivos en 2006. Bolívar, presentan valores sensiblemente mayores al total nacional. Por regiones, la Sierra y la Sin embargo, estas tasas muestran aún disparida- Amazonía tienen valores más altos que el prome- des evidentes territorialmente. Las provincias con dio nacional (Cuadro 7.3.4). 195
- 196. Cuadro 7.3.4: Tasas de mortalidad infantil (menores de un año) y mortalidad por causas maternas (por 100 mil nacidos vivos) 1990, 2000, 2003, 2004 y 2007 * Corregidas por inscripciones tardías. ** 2007 no corregida por inscripciones tardías del siguiente año. Fuente: INEC. Estadísticas vitales: nacimientos y defunciones. Años 1990 – 2007. Elaboración: SENPLADES. 196
- 197. La mortalidad materna, y la morbilidad asociada centajes de atención institucional del parto sensi- a sus determinantes, constituyen graves proble- blemente menores al porcentaje nacional. mas de salud pública que revelan algunas de las más profundas inequidades en las condiciones y En el año 2004 la cobertura poblacional con al calidad de vida de la población. Reflejan el esta- menos un control prenatal fue apenas del 84,2%, do de salud de las mujeres en edad reproductiva, valor que es sensiblemente menor en el sector de su acceso a los servicios de salud y de la cali- rural (76,4%). En el mismo año apenas el 57,5% dad de la atención que reciben, en particular en de mujeres embarazadas logra acercarse a la norma el período de embarazo, durante el parto y dentro mínima y óptima definida por el Ministerio de de las primeras horas del posparto. Entre los fac- Salud Pública de 5 o más controles. El 26,2% reci- tores que más se asocian con la mortalidad bió apenas entre 1 a 4 controles prenatales. materna están el lugar de atención del parto, el personal que atiende el mismo, la oportunidad, el En torno a la atención del embarazo y del parto, se lugar y personal que atiende las complicaciones y observa la falta de un enfoque intercultural pleno, el control posparto. que integre de manera respetuosa y complementa- ria los conocimientos y prácticas de culturas diver- De acuerdo al Perfil del Sistema de Salud del sas. Un indicador indirecto de esto es la alta Ecuador, sólo el 36,2% (44,4% en el área urbana incidencia de parto domiciliario y con parteras y 26,4% en el área rural) de las mujeres recibió al entre la población indígena. menos un control posparto. Varias son las provin- cias y regiones en que son extremadamente altos El embarazo en adolescentes, debido a las graves los porcentajes de madres que no reciben ni un implicaciones psicológicas y sociales que tiene para control durante el posparto. Imbabura, Cotopaxi, la vida de los padres y de los hijos, en el presente y Bolívar, Azuay y Los Ríos superan el 75%. Según en el futuro, ha concitado la atención de la salud la Encuesta Demográfica y de Salud Materna e pública, al observar el incremento de casos. Para el Infantil, provincias como Bolívar, Cotopaxi, año 2003, el 18,4% del total de partos de nacidos Imbabura, Chimborazo, Cañar, Azuay, Loja, vivos fueron en madres adolescentes entre los 15 y Esmeraldas y la región Amazónica presentan por- 19 años, proporción que se mantiene en 2008. BUEN VIVIR Cuadro 7.3.5: Distribución de nacidos vivos por edad materna, Ecuador (2003, 2008). PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES Fuente: INEC. Estadísticas Vitales, 2003, 2008. Elaboración: SENPLADES. 197
- 198. La morbilidad prevalente en el año 2006 viene trato y depresión, relacionados con la falta de representada por las infecciones respiratorias espacios o ambientes y estilos de vida saludables. agudas, las enfermedades diarreicas e intoxica- Las enfermedades crónicas también se hacen pre- ción alimentaria, asociadas al déficit de infraes- sentes en este grupo, representadas por la hiper- tructura sanitaria básica, carencias e inocuidad tensión arterial y la diabetes, ocupando el tercer alimentaria; también observamos los accidentes y quinto lugar en número de casos, respectiva- domésticos, accidentes terrestres, violencia, mal- mente, a nivel nacional. Cuadro 7.3.6: Número de casos de las principales causas de morbilidad, según enfermedades de notificación obligatoria, 2006 Fuente: MSP – Epidemiología. Indicadores básicos de salud. Elaboración: SENPLADES. En el mismo año, las principales causas por las Todas ellas marcan incremento en relación al que la población acudió a las unidades hospita- 2005, excepto el aborto, de acuerdo al perfil del larias fueron la diarrea y la gastroenteritis de sistema de salud del Ecuador. presunto origen infeccioso, con una tasa 25,6 por cada 10.000 habitantes, seguida del aborto Es preciso llamar la atención sobre el comporta- no especificado con una tasa de 19,2 por cada miento epidemiológico de procesos que, como el 10.000 habitantes y la neumonía inespecífica, VIH/SIDA y la malaria, han sido asociados con las con una tasa de 18,2 por cada 10.000 habitantes. condiciones de vida. 198
- 199. Cuadro 7.3.7: Número y porcentajes de casos notificados de VIH/SIDA BUEN VIVIR PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES Fuente: MSP. Programa Nacional de Prevención y Control de ITS-VIH/SIDA. Elaboración: SENPLADES. Las tasas de infectados por VIH-SIDA muestran contribuyendo al incremento de la tasa. Este pro- tendencias crecientes: en el período 1990–2005 blema, en los primeros años del período indicado pasó de 0,9 a 10,6 por cada cien mil habitantes. afectó en proporción de hasta 6 a 1 a hombres El total de casos notificados pasa de 2.764 en el frente a mujeres; pero en la actualidad, la tasa es período 2002-2004 a 5.736 en el período 2005- muy similar en ambos sexos, lo cual implica que 2007. Conforme las autoridades de salud, ha dis- el incremento de casos es mayor entre las muje- minuido el subregistro en los últimos años, res en los últimos años. 199
- 200. La malaria, que se asocia a la vulnerabilidad del condiciones y calidad de vida deficientes. Las pro- sistema de salud del país, mantiene una tendencia vincias más afectadas son las de la Amazonía, Los decreciente con una distribución irregular, asocia- Ríos y Esmeraldas, con tasas que superan el prome- da a las variaciones climatológicas con ocurren- dio nacional. Cabe señalar, sin embargo, que en el cia en áreas geográficas pertenecientes a zonas último período de fuerte incidencia del Fenómeno tropicales y subtropicales; es evidente en las áreas de El Niño (2007-2008) la mejor prevención reali- rurales, urbano-periféricas y donde las coberturas zada junto con la capacidad de respuesta mejorada con infraestructura sanitaria son insuficientes, con del sistema de salud público determinó que el núme- características socioeconómicas precarias con ro de casos no se incremente, como en 1997-1998. Cuadro 7.3.8: Tasa de incidencia de paludismo por cien mil habitantes Fuente: MSP. SNEM- Dirección Nacional de Epidemiología. Elaboración: SENPLADES. 200
- 201. La tuberculosis es una enfermedad tratable que cias de un ambiente saludable. También se asocia también refleja las situaciones socioeconómicas a contaminantes laborales y malas condiciones de la población de un país, así como las deficien- del hábitat. Cuadro 7.3.9: Tasa de incidencia de tuberculosis por cien mil habitantes BUEN VIVIR PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES Fuente: MSP. Programa Nacional de Prevención y Control de Tuberculosis. Elaboración: SENPLADES. Los ambientes domésticos, requieren la atención narios de violencia doméstica e intrafamiliar, de la política pública en tanto son ambientes adicciones, etc. Algunos de estos problemas propicios a contaminación y enfermedades están asociados con el hacinamiento, la no dis- hídricas, alimenticias, crónico-degenerativas, ponibilidad de servicios básicos, la mala calidad accidentes en niños, tercera edad y madres, esce- del agua de consumo. 201
- 202. Un grave problema que atenta contra la calidad la situación se encuentra en los datos de la de vida de las mujeres en el ambiente doméstico Encuesta Demográfica y de Salud Materna e es la violencia intrafamiliar. Una aproximación a Infantil (INEC, 2004). Cuadro 7.3.10: Violencia de la pareja según tipo y área de residencia, 2004 Fuente: CEPAR, ENDEMAIN 2004. Elaboración: SENPLADES. Muchos problemas de salud se resuelven en el dad de conocer en forma precisa el perfil epidemio- ambiente doméstico, a través del cuidado mater- lógico real de la población, si bien se ha podido no, y tratatando a su vez otro tipo de problemas detectar tempranamente brotes y epidemias, el siste- para las mujeres, las personas que realizan trabaja- ma en su conjunto ha tenido poco impacto en térmi- do doméstico y otros tipos de cuidado, que no nos de mejoramiento de las condiciones de salud y de están cubiertos por la seguridad social. concienciación sobre derechos ciudadanos. Un siste- ma jerarquizado por nivel de atención o especialidad El sistema público de salud, si bien geográficamente no permite el acceso real, oportuno y efectivo, para distribuido en todo el territorio, aún se enfrenta al resolver muchos problemas que se producen y deben reto de su conformación e integración entre sistemas ser atendidos en los propios lugares, como son los y entre niveles. Esta fragmentación limita la posibili- espacios rurales y urbano-marginales. 3. Políticas y Lineamientos Política 3.1. Promover prácticas de vida saludable en la población. a. Promover la organización comunitaria aso- e. Fortalecer las acciones de prevención de ciada a los procesos de promoción de la salud. adicciones de sustancias estupefacientes y b. Fortalecer los mecanismos de control de los sicotrópicas, alcoholismo y tabaquismo. contenidos utilitaristas y dañinos a la salud f. Desarrollar, implementar y apoyar programas en medios masivos de comunicación. de fomento de la masificación de la actividad c. Diseñar y aplicar programas de informa- física según ciclos de vida, preferencias cultu- ción, educación y comunicación que rales, diferencias de género, condiciones de promuevan entornos y hábitos de vida discapacidad, generacionales y étnicas. saludables. g. Coordinar acciones intersectoriales, con d. Implementar mecanismos efectivos de con- los diferentes niveles de gobierno y con trol de calidad e inocuidad de los productos participación comunitaria, para facilitar el de consumo humano, para disminuir posi- acompañamiento profesional para el depor- bles riesgos para la salud. te y a la actividad física masiva. 202
- 203. h. Realizar campañas y acciones como pausas j. Impulsar el mejoramiento de condiciones activas para evitar el sedentarismo y prevenir organizativas, culturales y materiales que sus consecuencias negativas para la salud, en favorezcan un equilibrio en el uso del tiem- espacios laborales, institucionales y domésti- po global dedicado a las actividades de pro- cos, con apoyo de organizaciones sociales, ducción económica, reproducción humana laborales y la comunidad en general. y social con sentido de corresponsabilidad y i. Promover actividades de ocio activo de reciprocidad de género y generacional. acuerdo a necesidades de género, etáreas y culturales. Política 3.2. Fortalecer la prevención, el control y la vigilancia de la enfermedad, y el desarrollo de capacidades para describir, prevenir y controlar la morbilidad. a. Fortalecer la vigilancia epidemiológica de degenerativas y de las enfermedades base comunitaria e intervención inmedia- transmisibles prioritarias y desatendidas. ta, especialmente ante eventos que causen d. Diseñar e implementar sistemas de preven- morbilidad y mortalidad evitable y/o que ción y atención integrales en concordancia sean de notificación obligatoria. con el conocimiento epidemiológico y con b. Articular a la comunidad en el sistema de enfoque de determinantes de salud. vigilancia de modo que la información e. Fortalecer las acciones de promoción de la sea generada, procesada y analizada en la salud mental, especialmente para prevenir comunidad. comportamientos violentos. c. Fortalecer la prevención, diagnóstico y tratamiento de las enfermedades crónico Política 3.3. Garantizar la atención integral de salud por ciclos de vida, oportuna y sin BUEN VIVIR costo para las y los usuarios, con calidad, calidez y equidad. a. Articular los diferentes servicios de la red proveer servicios amigables, solidarios pública de salud en un sistema único, coordi- y de respeto a los derechos y a los prin- PARA EL nado e integrado y por niveles de atención. cipios culturales y bioéticos, de acuer- b. Fortalecer la rectoría de la autoridad sani- do a las necesidades en los territorios y 7. OBJETIVOS NACIONALES taria sobre la red complementaria de su perfil epidemiológico. atención, incluyendo la privada, social y f. Generar y aplicar mecanismos de control comunitaria. de calidad de la atención y de la terapéuti- c. Promover la producción de medicamentos ca en las prestaciones en los servicios de la esenciales genéricos de calidad a nivel nacio- red pública y complementaria, a través de nal y de la región, procurando el acceso a protocolos de calidad, licenciamiento de medios diagnósticos esenciales de calidad. unidades, participación ciudadana y vee- d. Mejorar la calidad de las prestaciones de duría social. salud, contingencias de enfermedad, mater- g. Impulsar la investigación en salud, el desa- nidad y riesgos del trabajo. rrollo de procesos terapéuticos y la incor- e. Promover procesos de formación con- poración de conocimientos alternativos. tinua del personal de salud, a fin de 203
- 204. Política 3.4. Brindar atención integral a las mujeres y a los grupos de atención prioritaria, con enfoque de género, generacional, familiar, comunitario e intercultural. a. Ofrecer protección y prevención especia- h. Priorizar las acciones tendientes a reducir lizada para la salud de niñas, niños y ado- la mortalidad materno-infantil y el riesgo lescentes. obstétrico, en particular en las zonas b. Mejorar la atención a personas con disca- rurales, las comunidades, pueblos y pacidades proporcionándoles tratamiento, nacionalidades. rehabilitación, medicamentos, insumos i. Optimizar y equipar los servicios de aten- médicos, ayudas técnicas y centros de aco- ción materno-infantil y acompañar a las gida para personas con discapacidades seve- madres durante el embarazo, con calidad y ras y profundas, con énfasis en aquellas en calidez, promoviendo una adecuada nutri- condiciones de extrema pobreza. ción, cuidado y preparación, e impulso a la c. Promover acciones de atención integral a maternidad y paternidad responsable. las personas refugiadas y en necesidad de j. Fortalecer el sistema de atención diferen- protección internacional, así como a las ciada y acorde a las diversidades, en el post- personas víctimas de violencia. parto y al recién nacido, y articular éste a d. Ejecutar acciones de atención integral a redes de cuidado a las niñas y niños en cen- problemas de salud mental y afectiva tros laborales, barriales, comunitarios, ins- e. Impulsar acciones tendientes a la mejora de titucionales, en coordinación intersectorial la salud de las personas de la tercera edad y con las iniciativas locales. f. Promover los derechos sexuales y reproduc- k. Fortalecer las acciones y servicios para tivos de las mujeres, difundiendo el derecho garantizar el derecho a una salud sexual y a la salud, al disfrute de su sexualidad y for- reproductiva no discriminatoria y libre de taleciendo el acceso a la información, orien- violencia que respete la diversidad, y empo- tación, servicios y métodos de planificación derar a las mujeres en el conocimiento y familiar a la vez que se vele por la intimidad, ejercicio de sus derechos. la confidencialidad, el respeto a los valores l. Impulsar acciones de prevención del emba- culturales y a las creencias religiosas. razo adolescente, e implementar estrategias g. Valorar las condiciones particulares de de apoyo integral a madres y padres adoles- salud de las mujeres diversas, en particular centes, así como a sus familias, garantizan- durante el embarazo, parto y postparto. do el ejercicio pleno de sus derechos. Política 3.5. Reconocer, respetar y promover las prácticas de medicina ancestral y alternativa y el uso de sus conocimientos, medicamentos e instrumentos. a. Incentivar la investigación sobre prácticas contenidos que promuevan el conocimien- y conocimientos ancestrales y alternativos. to, la valorización y el respeto de los saberes b. Diseñar y aplicar protocolos interculturales y conocimientos ancestrales y alternativos. que faciliten la implementación progresiva d. Reconocer, formar con perspectiva de de la medicina ancestral y alternativa con género e incorporar agentes tradicionales y visión holística, en los servicios de salud ancestrales en el sistema general de salud. pública y privada. e. Generar y aplicar normativas de protección c. Introducir en la malla curricular de los pro- de los conocimientos y saberes ancestrales gramas de formación profesional en salud del acerbo comunitario y popular. Política 3.6. Garantizar vivienda y hábitat dignos, seguros y saludables, con equidad, sustentabilidad y eficiencia. a. Coordinar entre los distintos niveles de equilibrio en la localización del creci- gobierno para promover un adecuado miento urbano. 204
- 205. b. Promover programas públicos de vivienda f. Promover incentivos a la investigación tec- adecuados a las condiciones climáticas, nológica sobre alternativas de construcción ambientales y culturales, accesibles a las per- de vivienda sustentables, en función del sonas con discapacidades, que garanticen la clima y del ahorro energético; y la recupera- tenencia segura y el acceso a equipamiento ción de técnicas ancestrales de construcción. comunitario y espacios públicos de calidad. g. Reformar la normativa de inquilinato y for- c. Fortalecer la gestión social de la vivienda talecimiento de las instancias públicas de y la organización social de base en los regulación y control. territorios como soporte de los programas h. Ampliar la cobertura y acceso a agua de de vivienda. calidad para consumo humano y a servicios d. Implementar estándares intersectoriales para de infraestructura sanitaria: agua potable, la construcción de viviendas y sus entornos, eliminación de excretas, alcantarillado, eli- que propicien condiciones adecuadas de minación y manejo adecuado de residuos. habitabilidad, accesibilidad, espacio, seguri- i. Diseñar, implementar y monitorear las dad; que privilegien sistemas, materiales y normas de calidad ambiental tanto en tecnologías ecológicas e interculturales. zonas urbanas como rurales, en coordina- e. Fortalecer las capacidades locales para la ción con los diferentes niveles de gobierno producción de materiales de construcción y y actores relacionados. de vivienda, promoviendo encadenamientos j. Implementar mecanismos de evaluación y productivos que beneficien a los territorios control social del impacto social y ambien- y las comunidades. tal de los programas habitacionales. Política 3.7. Propiciar condiciones de seguridad humana y confianza mutua entre las personas en los diversos entornos. a. Controlar y vigilar el cumplimiento de nor- indumentaria, transporte y demás bienes mas y estándares de los diferentes espacios y servicios estratégicos relacionados, pre- para evitar posibles efectos de contaminantes ferentemente producidos por la industria físicos, químicos y biológicos, de estrés, fati- nacional especializada. BUEN VIVIR ga, monotonía, hacinamiento y violencia. f. Especializar y fortalecer la institucionalidad b. Diseñar y aplicar sistemas de alerta, registro y de la seguridad del Estado en la prevención monitoreo permanente y atender oportuna- y control del delito. mente accidentes, enfermedades y problemas g. Fortalecer programas de seguridad ciudada- PARA EL asociados con contaminación ambiental y na y policía comunitaria, que consideren actividades laborales. las perspectiva de género, etárea e intercul- 7. OBJETIVOS NACIONALES c. Implementar sistemas de alerta, registro, tural, en articulación con la seguridad inte- monitoreo y atención oportuna de salud y bie- gral del Estado e incorporar la participación nestar en los espacios educativos, en particular activa de la población en el control y vee- los relacionados con las condiciones sanitarias duría social de sus acciones. y de provisión de alimentos de esta población. h. Prevenir y controlar la delincuencia común d. Diseñar e implementar acciones dirigidas a en todas sus manifestaciones y ámbitos, con las organizaciones barriales y comunitarias enfoque sistémico y multidisciplinario y en que fortalezcan los lazos de confianza, res- estricto respeto del debido proceso y los peto mutuo y promuevan la cooperación y derechos humanos. la solidaridad. i. Implementar mecanismos de rendición de e. Modernizar las capacidades estatales de cuentas de la gestión para la seguridad seguridad interna en términos de equipa- ciudadana, por parte de las instituciones miento, tecnología, comunicaciones, responsables. 205
- 206. 4. Metas 3.1.1. Triplicar el porcentaje de la población que 3.4.1. Reducir en 25% el embarazo adolescente realiza actividad física más de 3,5 horas a hasta el 2013. la semana hasta el 2013. 3.4.2. Disminuir en 35% la mortalidad materna 3.1.2. Reducir al 5% la obesidad en escolares hasta el 2013. hasta el 2013. 3.4.3. Reducir en un 35% la mortalidad neona- 3.2.1. Reducir la incidencia de paludismo en un tal precoz hasta el 2013. 40% hasta el 2013. 3.6.1. Disminuir en un 33% el porcentaje de 3.2.2. Disminuir a 4 la razón de letalidad del hogares que viven en hacinamiento hasta dengue hemorrágico hasta el 2013. el 2013. 3.2.3. Reducir en un 25% la tasa de mortalidad 3.6.2. Alcanzar el 80% de las viviendas con por SIDA hasta el 2013. acceso a servicios de saneamiento hasta el 3.2.4. Reducir a 2 por 100.000 la tasa de morta- 2013. lidad por tuberculosis hasta el 2013. 3.6.3. Disminuir a 35% el porcentaje de hogares 3.2.5. Reducir a la tercera parte la tasa de mor- que habitan en viviendas con característi- talidad por enfermedades causadas por cas físicas inadecuadas hasta el 2013. mala calidad del agua hasta el 2013. 3.6.4. Disminuir a 60% el porcentaje de vivien- 3.2.6. Reducir en un 18% la tasa de mortalidad das con déficit habitacional cualitativo por neumonía o influenza hasta el 2013. hasta el 2013. 3.3.1. Aumentar al 70% la cobertura de parto 3.7.1. Revertir la tendencia creciente de los deli- institucional público hasta el 2013. tos hasta alcanzar el 23% hasta el 2013. 3.3.2. Aumentar a 7 la calificación del funcio- 3.7.2. Aumentar a 7 la calidad del servicio de la namiento de los servicios de Salud Policía Nacional según los usuarios hasta Pública hasta el 2013. el 2013. 206
- 207. 207 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 208. 208
- 209. 209 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 210. 210
- 211. 211 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 212. 212
- 213. 213 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 214. 214
- 215. 215 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 216. 216
- 217. Objetivo 4: Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y sustentable 1. Fundamento lado, y su relación con el ambiente, por otra, obli- ga a repensar la situación de las personas respecto Hasta la expedición de la actual Constitución, los de su entorno y del cosmos. De este modo, los seres elementos de la naturaleza eran vistos únicamente humanos están en condiciones de redescubrir su como recursos supeditados a la explotación huma- relación estrecha con la Pachamama, y hacer del na. Por consiguiente, eran valorados desde el punto Buen Vivir un ejercicio práctico de sostenibilidad BUEN VIVIR de vista estrictamente económico. La Carta Magna de la vida y de los ciclos vitales. da un giro radical en este ámbito, por lo que se entenderá el concepto de garantía de derechos de la El enfoque del Buen Vivir rebasa la concepción naturaleza señalado en este objetivo en el marco desarrollista que imperó en los últimos sesenta PARA EL del Capítulo II, Título VII, del Régimen del Buen años, y que estaba basada en una visión extractivis- Vivir de la Constitución de la República.44 ta de los recursos naturales, la expansión de suelos 7. OBJETIVOS NACIONALES agrícolas y la explotación masiva e intensiva de los Comprometido con el Buen Vivir de la población, recursos mineros y pesqueros. A partir del nuevo el Estado asume sus responsabilidades con la natu- marco constitucional, se pretende institucionalizar raleza. Asimismo, desde el principio de correspon- la prevención y la precaución, en la perspectiva de sabilidad social, las personas, comunidades, pueblos ver el patrimonio natural más allá de los denomi- y nacionalidades, los diversos sectores privados, nados recursos para explotar. sociales, comunitarios y la población en general, deben cuidar y proteger la naturaleza. La responsabilidad de tratar el agua y la biodiversi- dad como patrimonios estratégicos es un desafío La redefinición de relaciones entre personas, para las políticas públicas del país. De aquí se deri- comunidades, pueblos y nacionalidades, por un van retos, como lograr cambios significativos en las 44 Los derechos de la naturaleza son abordados en el Título II, Capítulo VII, de la Constitución en tanto que en el Título VII, Capítulo II se incluyen aspectos relativos a Biodiversidad y Recursos Naturales como parte del Régimen del Buen Vivir. (N. del E.) 217
- 218. instituciones que dirigen la política, la regula- 2. Diagnóstico ción y el control ambiental. Obliga, además, a impulsar la desconcentración efectiva en los La dependencia de la economía en territorios, y articularla a la gestión de la nueva los recursos naturales y la degradación estructura estatal, bajo el principio de reconoci- ambiental miento de la diversidad poblacional, cultural y La política de apertura comercial que primó en las ambiental, y sin olvidar que el Ecuador forma últimas décadas en el Ecuador ha incrementado los parte de una comunidad mundial. patrones de deforestación y de pérdida de la calidad ambiental en ciertas regiones del país. Desde 1980 Para ello, es indispensable que los cambios hasta 2007 las exportaciones crecieron más que las planteados estén acompañados de transforma- importaciones, con un déficit en la balanza biofísica ciones en los enfoques productivos y de consu- comercial, que llega a 20 millones de toneladas.45 mo, a fin de prevenir, controlar y mitigar la Este crecimiento del déficit comercial físico se basa contaminación ambiental y, de ese modo, per- en el incremento en las exportaciones de petróleo y mitir al país enfrentar, estratégicamente, el de ciertos productos agrícolas. La primera implica- calentamiento global. Aunque el Ecuador, a ción de esta situación es que el Ecuador exporta más diferencia de los países más industrializados, no material del que importa en una pauta tradicional en aporta en exceso a la emisión de CO2, a partir América Latina, que tiene graves secuelas ambienta- del marco constitucional vigente, puede sentar les ya que cada tonelada de producto exportado precedentes históricos de carácter amplio en genera una serie de impactos ambientales (y en este ámbito. La no extracción de crudo a cambio algunos casos sociales) que no son integrados al de compensaciones monetarias y no moneta- precio. De otro lado, los 20 millones de toneladas de rias, como propone la Iniciativa Yasuní-ITT, déficit comercial físico con relación al intercambio abre una gama de oportunidades para reflexio- ecológicamente desigual implican que Ecuador nar críticamente, como sociedad, acerca de los está produciendo más material de lo que ingresa, fines y medios para lograr el Buen Vivir. igualmente con graves consecuencias ambientales. 45 El Análisis de los Flujos de Materiales (AFM) forma parte de un sistema de cuentas de recursos naturales y basa su fun- damento teórico en la concepción de metabolismo social. El AFM permite cuantificar el intercambio físico de mate- riales de las economías con el ambiente, a través de la construcción de un balance de materiales. Aplicado al comercio exterior, se calcula el Balance Comercial Físico (BCF), donde se contabilizan las importaciones y exportaciones en términos de su peso. 218
- 219. Mapa 7.4.1: Catastro minero y bloques petroleros para 2009 Fuente: TNC – MAE, 2007 /MMP, 2006. BUEN VIVIR Elaboración: SENPLADES. PARA EL Existe una clara reducción de la superficie natural superficie mayor al 75%. La Unión Mundial para del país y una acelerada degradación y fragmenta- la Naturaleza, en su Libro Rojo de Especies 7. OBJETIVOS NACIONALES ción del paisaje debido al cambio en el uso del Amenazadas (IUCN, 2006), reporta un total de suelo (Sáenz et. al. 2002). Para 2001, se estima que 2.180 especies amenazadas en el Ecuador, debido a la cobertura vegetal continental era de 138.716 la destrucción de su hábitat, el tráfico de especies km2, es decir, el 55% del total de su distribución o la caza y pesca indiscriminadas. potencial. Por superficie y remanencia, la condi- ción más crítica se encuentra en la vegetación La mayor parte de presiones y la degradación de los seca y húmeda interandina (25% de remanencia), ambientes marinos se relacionan con acciones en el seguida por el bosque húmedo de la Costa, el continente. Según la Evaluación Ecorregional del bosque seco occidental, el bosque húmedo monta- Pacífico Ecuatorial (Terán et al., 2004), solo el 20% no occidental y los manglares (menos del 50% de de la contaminación en el mar se produce por acti- remanencia). Los humedales, el bosque seco mon- vidades oceánicas, mientras el resto se presenta en tano oriental, el bosque húmedo montano orien- las zonas costeras. En el sector de pesca y camarón tal y el páramo seco tienen una remanencia menor se registran impactos producidos por la generación al 75%, mientras que los bosques húmedos amazó- de desechos sólidos, estimándose que el sector a nicos, los bosques húmedos amazónicos inunda- nivel nacional genera alrededor de 29.000 TM de bles y los páramos húmedos tienen aún una residuos, los cuales no reciben tratamiento alguno 219
- 220. (Mentefactura, Ecolex y SCL Econometrics, el 85% de su superficie, y El Oro, con el 46%. En 2006). Las zonas de mayor riesgo de contamina- cuanto a magnitud, la mayor pérdida la ha sufri- ción por derrames de petróleo se encuentran en do Guayas con una reducción de 19.856 has y El Esmeraldas, Manta, la Península de Santa Elena y Oro con 16.175 has. el Golfo de Guayaquil. Solo en el Río Guayas y el Estero Salado se estima una descarga de 200.000 Según el Programa de Modernización de los galones de aceite por año. La extracción de espe- Servicios Agropecuarios (2001), los pastos planta- cies del mar sin ningún control es otra de las dos y los cultivos de ciclo corto ocupan el 23,7% grandes amenazas a la biodiversidad. Las especies del total de la superficie del país, y la arboricul- explotadas muestran cambios en su estructura tura el 6,2%. El restante 9,1% son cultivos de poblacional, con una reducción significativa del arroz, palma africana y camaroneras. El 5,3% de la número y tamaño de los individuos, la interrup- superficie se encuentra erosionada o en proceso de ción en la frecuencia de tallas y reducción de la erosión, principalmente en la región Sierra edad de madurez sexual (Terán et al., 2004). Un (Sáenz, 2005). El bosque húmedo de la Costa ha serio problema representa la pesca ilegal de sido ocupado en más del 75% para la agricultura, pepinos de mar y de tiburones en el Archipiélago seguido por el bosque seco occidental y la vegeta- de Galápagos. Algunos estudios realizados en el ción interandina con más del 70% de ocupación. país identifican la existencia de rutas y mecanis- De acuerdo al Análisis Ambiental País mos furtivos e ilegales de pesca y comercialización (Mentefactura, Ecolex y SCL Econometrics, 2006), de aletas de tiburón. el sector agropecuario es uno de los más despro- vistos en términos de inversión, recuperación del El Informe 2000 (Ministerio del Ambiente y suelo y mejora de la calidad productiva. En conse- otros, 2001) advierte cifras de deforestación con cuencia, encontramos un avance indiscriminado tasas anuales subnacionales entre 1,7 (238.000 de la frontera agropecuaria sobre los ecosistemas has) y 2,4 (340.000 has). Solo en la provincia de remanentes. Un cultivo de rápida expansión ha Esmeraldas se han deforestado más de 700.000 sido la palma africana, con más de 207.285,31 has has de bosques nativos desde 1960 (Larrea, acumuladas según el censo de ANCUPA en el 2006). También en las provincias centrales del 2005, lo que ha significado la conversión de 8.000 Ecuador, como Cotopaxi, se han calculado tasas has de bosque nativo (Barrantes, 2001). Así de deforestación que llegan a 2.860 has anuales también, el cultivo de flores y otros productos no (Maldonado Martínez, 2006). En el 2003 los tradicionales registra altos impactos sociales rela- bosques nativos representaban el 13,26% de la cionados a la modificación de patrones de pro- superficie nacional, de los cuales, 6’785.563 has ducción (la OIT registra, en el 2002, la presencia se superponen con comunidades afroecuatoria- de 6.000 niños y adolescentes en floricultoras). nas y pueblos indígenas. De acuerdo con los Entre tales impactos cabe señalar la salud de los datos sostenidos por la Coordinadora Nacional trabajadores, contaminación en el uso de agua de Defensa del Manglar (2005), el 70% de las para riego e impactos en la seguridad alimentaria zonas de manglar y áreas salinas desaparecieron por reducir el mercado nacional de productos agrí- entre 1969 y 1999. Las provincias que mayor colas a favor del aumento del mercado interna- pérdida del manglar han tenido son Manabí, con cional (Barrantes, 2001). 220
- 221. Mapa 7.4.2: Zonas de aptitud agrícola y áreas de conflicto por actividades productivas, Ecuador, 2000 BUEN VIVIR Fuente: MAG, 2000. Elaboración: SENPLADES. PARA EL Casi la totalidad del territorio amazónico ecuatoria- en día existe un serio conflicto derivado de la deci- 7. OBJETIVOS NACIONALES no está bajo contratos de asociación para la explo- sión de establecer una zona de co-manejo entre ración o la explotación de petróleo (Fontaine, comunidades indígenas Awá y comunidades afro- 2003). Los crecientes problemas derivados de la ecuatorianas en territorios ubicados en la Parroquia degradación ambiental, la pérdida acelerada de de Ricaurte-Tululbí, en la provincia de Esmeraldas. espacios naturales, la constante ocupación de El conflicto, en torno al proceso de destrucción del tierras indígenas y comunitarias, así como la desi- manglar, data desde la década de los ochenta, gual distribución de los beneficios del desarrollo cuando pobladores locales asociados a organizacio- económico, vienen acompañados, desde la década nes no gubernamentales, nacionales e internacio- de los años setenta, de conflictos socio-ambientales. nales, iniciaron una campaña de defensa del manglar. La dinámica del conflicto ha implicado Las actividades forestales provocan constantes con- demandas sociales a los poderes públicos para adop- flictos con demandas sociales y legales de comuni- tar mecanismos eficientes de control al avance de dades indígenas, afroecuatorianas, campesinas y de la industria camaronera y a la tala de manglares. organizaciones ambientalistas, que demandan la adopción de efectivos mecanismos de control y Respecto del sector minero, los principales con- sanción a la tala indiscriminada (Lara, 2002). Hoy flictos que se dan ocurren en la actualidad en las 221
- 222. provincias de Imbabura, Morona Santiago, Azuay protegida mayor al 30%. La mayoría de provin- y Zamora Chinchipe. Estos conflictos han impli- cias no sobrepasa el 20% de protección territo- cado numerosas confrontaciones físicas entre rial, y en algunos casos, como Carchi, Manabí, pobladores y trabajadores de las diferentes empre- Azuay, Bolívar, El Oro, Guayas, Santa Elena, sas; acciones legales de parte y parte, y acciones de Loja y Los Ríos, la protección es menor al 5% de hecho para impedir el ingreso de trabajadores de su respectiva superficie. las compañías a las áreas de las concesiones. Según el estudio de Identificación de Vacíos y La biodiversidad y el patrimonio natural Prioridades de Conservación para la Biodiversidad Ecuador posee una gran diversidad geográfica, bio- en el Ecuador Continental (Cuesta-Camacho et lógica y étnica en un espacio relativamente redu- al., 2006), para mantener toda la representatividad cido (256.370 km2), en donde convergen los de la biodiversidad y garantizar, entre otros facto- Andes, la Amazonía y la Cuenca del Pacífico. Está res, la viabilidad e integralidad de los ecosistemas, entre los 17 países megadiversos del mundo, aun- se debería llegar al 32% de protección nacional que es el más diverso si se considera su número de (82.516 km2). Actualmente, se ha cumplido el especies por unidad de superficie (0.017 58,52% de la meta. La prioridad es sobre la Costa, especies/km2). Esto significa que posee 3 veces más donde aún falta por alcanzar el 70% de protección, especies por unidad de superficie que Colombia y para un total de 17.585 km2 (26% del total de la 21 veces más que Brasil (Coloma et al., 2007). región Costa). Esta protección debería iniciar por las provincias de Los Ríos, Guayas, El Oro, Forma parte de varias eco-regiones terrestres, Manabí, Santa Elena y Esmeraldas. La región dos de ellas con reconocimiento mundial como Sierra ha cumplido con el 36% de la meta de un áreas calientes de biodiversidad (hotspots): el total de 17.069 km2 (27% del total del territorio de «Tumbes-Chocó-Magdalena», que se extiende la región). La protección debería dirigirse princi- principalmente por el Noroeste del país, y el de palmente a Loja, Carchi, Azuay, Bolívar, Imbabura los Andes Tropicales. y Pichincha. La Región Amazónica ha alcanzado el 75% del total de la meta esperada (39.617 km2, El Ministerio del Ambiente reporta, al 2009, 40 que representan el 34% del total de la región). La áreas dentro del Sistema Nacional de Áreas protección debería iniciarse por las provincias ubi- Protegidas, con una cobertura territorial del 19% cadas en la región centro sur de la Amazonía: de la superficie del país. Solo el Archipiélago de Morona Santiago, Zamora Chinchipe y Pastaza. Galápagos tiene una protección cercana al 97% Galápagos, en términos de protección territorial, del territorio, seguidas por Napo, Orellana, es la provincia con mayor cumplimiento de la Sucumbíos y Tungurahua, con una superficie meta, siendo cercana al 97% (Mapa 7.4.3). 222
- 223. Mapa 7.4.3. Prioridades de conservación terrestres y marinas, Ecuador, 2007 Fuente: TNC – MAE, 2007. BUEN VIVIR Elaboración: SENPLADES. PARA EL Según el estudio Áreas Prioritarias para la al desarrollo y difusión de esta biodiversidad en 7. OBJETIVOS NACIONALES Conservación de la Biodiversidad Marina en el el mundo: productos como la papa, la cascarilla Ecuador Continental (Terán et al., 2007), se o quina, (Cinchona sp.) el cacao, las plantas deben priorizar 25 zonas marino-costeras con medicinales y sus derivados, el principio activo un total de 933.450 has de la franja ecuatoria- de la epibatidina, (analgésico 200 veces más na. Aproximadamente, el 18% del total priori- poderoso que la morfina), o la industria del zado (no se considera la zona marina de camarón (MAE, 2001). Galápagos) tiene algún nivel de protección. Las zonas de mayor prioridad se ubican en la La degradación del patrimonio hídrico zona costera y marina de Esmeraldas, Manabí, y las inequidades en su acceso Guayas y Santa Elena. Los problemas del recurso hídrico se concentran en la pérdida de la cantidad y la calidad debido La población ecuatoriana tradicionalmente ha a la sobreexplotación de las fuentes, el incre- utilizado la biodiversidad para su beneficio: mento de la contaminación, el uso de tecnología como medicina, en la agricultura, en la activi- anticuada, a trasvases sin planificación y la ace- dad pecuaria, en sus ritos, costumbres y tradicio- lerada deforestación de cuencas hidrográficas nes. Ecuador ha contribuido significativamente (Granda et al., 2004). 223
- 224. Mapa 7.4.4: Rendimiento hídrico por cuenca y sus usos actuales Fuente: SENAGUA, 2007. Elaboración: SENPLADES. Según estudios realizados por el Instituto didas de traslado de entre el 15% y el 25% por pro- Nacional de Meteorología e Hidrología (2007), blemas en la infraestructura. El porcentaje de los recursos hídricos del país podrían encontrarse viviendas con agua entubada ha subido progresi- en un alto nivel de vulnerabilidad a los cambios vamente: en 1995 el promedio nacional era del en el clima. Así, con el aumento en un grado cen- 37%, pasando al 40% en 1999 y hasta el 48% en tígrado de temperatura y la baja de un 15% en la el 2006 (INEC/MAG-SICA, 2001). precipitación, las cuencas que cubren las provin- cias de Esmeraldas, Pichincha, Manabí, Cotopaxi, Las posibilidades de diversificación Tungurahua, Chimborazo, Cañar, Azuay, Carchi, de la matriz energética Imbabura, Napo, Pastaza y Guayas incrementarían La matriz energética en el Ecuador depende su déficit de agua, principalmente en los meses de actualmente, en forma mayoritaria, de los com- julio a diciembre. bustibles fósiles. De acuerdo al Ministerio de Electricidad y Energía Renovable (2008) en el El cálculo del uso de agua (dato de 1989) era de Ecuador la dependencia por los combustibles fósi- 22.304 Hm3/año en generación hidroeléctrica y de les ha crecido sosteniblemente llegando a ocupar 22.500 Hm3/año en consumo (81% riego, 12,3% el 80% de la oferta de energía primaria. Este estu- uso doméstico, 6,3% al uso industrial y 0,3% usos dio identifica algunos aspectos claves sobre la varios). Del total del agua captada se estiman pér- matriz energética del Ecuador como: 224
- 225. • La excesiva dependencia de combustibles fósi- • El 80% del gas natural se desperdicia, ya les ha aumentado la vulnerabilidad del país. que no se inyecta en las formaciones geoló- • Se ha invertido muy pocos recursos en buscar gicas o se lo procesa para el uso doméstico. fuentes diversas de generación energética. Gráfico 7.4.1: Oferta de energía primaria, Ecuador, 1970 y 2006 1970 2% 4% 39% 50% 5% 2006 7% 8% 3% 3% BUEN VIVIR PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES 79% Fuente: OLADE en MEER, 2008. Elaboración: SENPLADES. • Hay muy poco impulso para la utilización • No hay capacidad de refinación suficiente de energía geotérmica, eólica o solar. No se del crudo ecuatoriano. presentan estrategias claras para incentivar • Hay un incremento sostenido en la deman- a los consumidores y empresarios a generar da de energía para el transporte y la indus- energía renovable. tria, que ha aumentado de 36 a 55% en los últimos 16 años. 225
- 226. Gráfico 7.4.2: Consumo de energía por sectores, Ecuador, 1980 y 2006 1980 3% 17% 36% 28% 11% 5% 2006 0% 20% 19% 55% 5% 1% Fuente: OLADE en MEER, 2008. Elaboración: SENPLADES. En Ecuador no hay capacidad instalada para la del subsidio al gas, mientras las clases medias y altas generación de biocombustibles, pero esta ha sido capturan el restante 77,5%. identificada como una actividad productiva prio- ritaria. Se está diseñando una estrategia para utili- En cuanto a la energía eléctrica, en Ecuador hay zar el etanol derivado de la caña de azúcar, que se una capacidad instalada de 4.000 MW, que se mezclará con la gasolina, y para utilizar palma afri- componen por un 41% de fuentes hidroeléctri- cana para desarrollar biodiésel. cas, 49,9% de fuentes termoeléctricas (de búnker, diésel y gas natural), y 9,1% se importan desde Finalmente, como exponen Cuesta y Ponce Colombia (CONELEC, 2009). En el año 2006, (2007), el 40% de las familias más pobres en el la generación bruta de energía eléctrica en el Ecuador capturan solamente el 22,5% del beneficio Ecuador alcanzó algo más de 16 mil GWh, 226
- 227. mientras que la energía facturada fue alrededor energía eléctrica en el Ecuador es demandado de 11 mil GWh. La diferencia la componen 3500 en un 41% por residencias, 22% por el comer- MW en pérdidas en la transmisión y distribución cio, 19% por el sector industrial, el 8% por de energía y 1500 MW en autoconsumo. De alumbrado público y el restante 10% por diver- acuerdo a la energía facturada, el consumo de sos actores (CONELEC, 2009). Gráfico 7.4.3: Energía eléctrica total: producida e importada, Ecuador, 1991-2006 (GWh) Fuente: CONELEC, 2008. Elaboración: SENPLADES. BUEN VIVIR PARA EL En el Gráfico 7.4.3 se puede observar cómo ha los hogares), y mayor al crecimiento del 7. OBJETIVOS NACIONALES variado la composición de la energía eléctrica en el PIB en los mismos años. Ecuador en los últimos 16 años. En el año 1991 la • El Ecuador deja de invertir en fuentes energía de fuentes térmicas representaba el 27%, sustentables de energía eléctrica y reem- mientras que para el año 2006 representa el 47% plaza el incremento de la demanda, en un del balance de energía total producida; y la hidro- primer momento, con la implementación electricidad pasa del 73% al 44%, en el mismo de centrales térmicas y, en un segundo período. Este cambio de la matriz energética tiene momento, en la importación de energía algunas repercusiones: desde Colombia, que para el año 2006 llega a 1570 GWh. Las fuentes térmicas • Entre 1997 y 2006 la demanda de energía demandan combustibles fósiles (diesel, eléctrica se duplicó. Este incremento es fuel oil) que no se producen en el país, mayor al crecimiento poblacional (se con serias repercusiones en las finanzas aumentó la cobertura de energía a la pobla- públicas. En el año 2007 el monto desti- ción al 94%, pero también representa un nado para la importación de derivados fue aumento en la energía total consumida en alrededor de US$ 2.300 millones. 227
- 228. • La generación de energía eléctrica produce de la construcción de plantas hidroeléctricas impactos ambientales no considerados en la están relacionados al embalse del agua en estructura de precios ni en las inversiones del grandes zonas altas en biodiversidad, como es sector. El incremento en las emisiones de el flanco oriental de la cordillera de los CO2 que tienen como base las fuentes térmi- Andes, con el consecuente impacto en comu- cas es significativo. Los impactos ambientales nidades locales de altos niveles de pobreza. Gráfico 7.4.4: Proyección de energía eléctrica producida hasta el año 2017 (GWh/mes) Nota: NGTCP es la nueva generación termoeléctrica que desde el año 2008 se prevé reemplazará la energía importada de Colombia. Fuente: PME (CONELEC, 2007). Elaboración: SENPLADES. Con la tendencia de crecimiento de la energía reduzca desde el año 2012 con la operación de los desde el año 1990 al 2006, CONELEC estima que proyecto Sopladora y Coca Codo Sinclair para el año 2022 la demanda de energía eléctrica (CONELEC 2007)46. Finalmente, no hay una facturada será de 14 millones de MWh. Depender meta clara respecto a la reducción y ahorro en el de la generación hidroeléctrica, es potencialmen- consumo de energía en el Ecuador. te peligroso, puesto que la variabilidad en los regí- menes de lluvias aumenta, como consecuencia del La contaminación ambiental cambio climático, y es necesario prever años de El Análisis Ambiental País (Mentefactura, Ecolex sequía graves. De ahí la necesidad de impulsar la y SCL Econometrics, 2006) destaca el posiciona- generación de proyectos de fuentes alternativas miento creciente de las municipalidades, especial- como son la geotérmica, mareomotriz, eólica, mente en el control de la contaminación solar. Se espera que la generación térmica se industrial, donde se registran experiencias muy 46 Desde la entrada en operación del proyecto Coca Codo Sinclair se espera que la generación hídrica alcance el 90% de la capacidad instalada. 228
- 229. positivas como la de los municipios de Quito, generación eléctrica; (2) altos índices de contami- Cuenca y Guayaquil. Sin embargo, en las ciudades nación hídrica, por la disposición sin tratamiento medianas y pequeñas la gestión ambiental es débil de residuos líquidos domiciliarios e industriales; o inexistente. Basta con observar ejemplos como la (3) inadecuado manejo del crecimiento urbano, cobertura de la recolección de basura o tratamien- con la consecuente degradación ambiental expre- to de desechos, así como la brecha que existe en el sada en la congestión, contaminación, ruido, dise- tratamiento de descargas que se hace a los cuerpos minación de desechos, hacinamiento, escasez de de agua. En Ecuador solo el 5% de las aguas negras áreas verdes de recreación, violencia social e inse- tienen algún nivel óptimo de tratamiento. guridad; (4) crecimiento inusitado del parque automotor; (5) inadecuado manejo y disposición Debido al acelerado y desordenado crecimiento de residuos sólidos, domésticos e industriales, par- urbano, aún podemos notar la persistencia de pro- ticularmente los peligrosos como los hospitalarios; blemas como: (1) contaminación atmosférica aso- (6) inexistencia de un sistema nacional de infor- ciada al transporte, industria, minería y mación sobre calidad ambiental. Mapa 7.4.5: Disposición de desechos sólidos a diciembre de 2008 BUEN VIVIR PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES Fuente: MAE. Elaboración: SENPLADES. 229
- 230. Los efectos y repercusiones últimos diez años con el desfase de la época lluvio- del cambio climático sa y registro de precipitaciones intensas en perío- Los reportes recientes del Panel Intergubernamental dos muy cortos, seguidos de períodos de de Expertos sobre cambio climático indican que el disminución significativa de la precipitación. Por sistema climático continuará cambiando por siglos, otro lado, el retroceso de los glaciares en los últi- los eventos extremos tendrán una mayor frecuencia, mos años es significativo, alrededor del 20-30% en el incremento de la temperatura del aire continuará los últimos 30 años. A pesar de los esfuerzos reali- de igual manera, el retroceso de los glaciares se zados en el país, con el apoyo de la cooperación incrementará y el régimen de precipitación sufrirá internacional, el tema de cambio climático no está importantes cambios en su distribución temporal y incluido en la planificación nacional y sectorial. espacial. La tasa de crecimiento de las emisiones totales de Como resultado de los cambios en el sistema cli- CO2 entre 1994-2003 fue del 4% anual, cuando la mático, el Ecuador ha soportado graves consecuen- tasa de crecimiento anual promedio del PIB para ese cias sociales, ambientales y económicas; como período fue del 2,7%. Esto no solamente indica que ejemplo cabe destacar que un evento, El Niño, la economía emite más, sino que es más ineficiente. tuvo un costo de alrededor de 3 mil millones de Un factor adicional es que el sector de mayor creci- dólares, sin considerar la pérdida de vidas huma- miento de las emisiones es la industria (Gráfico nas, ecosistemas y, en general, daños al ambiente. 7.4.5). Este análisis no estaría completo si no dijéra- mos que el 70% de las emisiones de CO2 son causa- En los últimos años el país ha registrado incremen- das por el cambio de uso del suelo (Sáenz, 2007a). tos sostenidos de temperatura, cambios en la fre- Como se comentó en el inicio de este documento los cuencia e intensidad de eventos extremos (sequías, agresivos procesos de deforestación en el Ecuador no inundaciones, heladas), cambios en el régimen solamente impacta en la pérdida de biodiversidad hidrológico y retroceso de glaciares. Un aspecto de sino en la generación de emisiones de CO2, que en vital importancia es la variación registrada en los algún momento tendremos que capturar. Gráfico 7.4.5: Crecimiento de emisiones totales de CO2 entre 1993-2004 Fuente: CISMIL, 2007. Elaboración: SENPLADES. 230
- 231. La institucionalidad ambiental particularidades y considere la fragilidad de los eco- La institucionalidad ambiental en el Ecuador ha sistemas, así como recupere la visión social para estado marcada por fuerte carga de centralismo y con las poblaciones asentadas en el Archipiélago. relación vertical del Estado con la ciudadanía. Al Asimismo, la Constitución establece que para la no concebir que temas como salud, educación, Circunscripción Territorial Especial de la Amazonía ordenamiento territorial, energía, vialidad, gestión deberá haber una planificación integral que incluya de riesgos, urbanismo o producción, podrían con- aspectos ambientales, económicos y culturales, con tener un eje ambiental, todas las instituciones del un ordenamiento territorial que garantice la conser- Estado central, de los gobiernos locales y el ámbito vación y protección de sus ecosistemas y el Buen privado, han mantenido espacios desarticulados Vivir de su población. entre si, que han venido tratando de manera ape- nas complementaria o por cumplir con los requisi- La Constitución establece también la necesidad tos, los aspectos ambientales en cada uno de sus de crear y poner en funcionamiento instancias de espacios. La institucionalidad y, por ende, las com- control y supervisión de las acciones realizadas petencias de la autoridad ambiental nacional se por algunas de las instituciones del sector patri- han visto involucradas en constantes disputas con monial. Específicamente, la creación de la otras instancias públicas de su mismo nivel. La dis- Superintendencia Ambiental, tratándose de un persión de competencias y la falta de planificación, organismo independiente a las actuales instancias comunicación y acuerdos interinstitucionales han de control, conformando un área especializada en resultado en un manejo lento. este tema. Así también, dentro del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, La nueva Constitución de la República ha permi- en el período se implementará la Defensoría tido acelerar estos procesos de modernización, rees- Ambiental, como parte de las instancias ciudada- tructuración y desconcentración de las instituciones nas necesarias para garantizar los derechos de la públicas del Estado. Para 2009 las instituciones de ciudadanía y la naturaleza. carácter ambiental se reformarán en función de un nuevo modelo de gestión, con altos niveles de efi- Los artículos contemplados en los Derechos de la ciencia y desconcentración, en relación con las 7 Naturaleza, como parte del capítulo del Buen zonas territoriales propuestas por la SENPLADES. Vivir, el principio de responsabilidad del Estado En el caso de Galápagos, la Constitución establece para con la naturaleza, y el principio de correspon- BUEN VIVIR la creación de un Consejo de Gobierno, que lleve sabilidad social de cuidar o denunciar los abusos adelante un modelo diferenciado y complementario que se darían para con un espacio natural, recupe- de desarrollo, el cual deberá ocuparse fundamental- ran y aclaran el nivel de responsabilidad que se mente de: establecer el Sistema de Planificación de debe tener ante cualquier tipo de afectación que PARA EL Galápagos, a través de un plan de gestión y ordena- se haga en la naturaleza. miento territorial renovado, que contemple las 7. OBJETIVOS NACIONALES 3. Políticas y Lineamientos Política 4.1. Conservar y manejar sustentablemente el patrimonio natural y su biodiversidad terrestre y marina, considerada como sector estratégico. a. Fortalecer los sistemas de áreas protegi- b. Diseñar y aplicar procesos de planificación das terrestres y marinas, basados en su y de ordenamiento de territorial en todos gestión y manejo con un enfoque ecosis- los niveles de gobierno, que tomen en témico, respetando sus procesos natura- cuenta todas las zonas con vegetación nati- les y evolutivos, ciclos vitales, estructura va en distinto grado de conservación, prio- y funciones. rizando las zonas ambientalmente sensibles 231
- 232. y los ecosistemas frágiles, e incorporen establecido en la Constitución y la norma- acciones integrales de recuperación, con- tiva internacional relacionada. servación y manejo de la biodiversidad con f. Desarrollar proyectos de forestación, refo- participación de las y los diversos actores. restación y revegetación con especies c. Diseñar y aplicar marcos regulatorios y pla- nativas y adaptadas a las zonas en áreas nes especiales para el Archipiélago de afectadas por procesos de degradación, Galápagos y la región amazónica, que impul- erosión y desertificación, tanto con fines sen prácticas sostenibles, de acuerdo a los productivos como de conservación y recu- parámetros ambientales particulares de estos peración ambiental. territorios así como sus recursos nativos. g. Fomentar la investigación, educación, d. Promover usos alternativos, estratégicos y capacitación, comunicación y desarrollo sostenibles de los ecosistemas terrestres y tecnológico para la sustentabilidad de los marinos y de las potenciales oportunidades procesos productivos y la conservación de económicas derivadas del aprovechamiento la biodiversidad. del patrimonio natural, respetando los h. Proteger la biodiversidad, particularmente modos de vida de las comunidades locales, las especies y variedades endémicas y nati- los derechos colectivos de pueblos y nacio- vas, bajo el principio precautelatorio a tra- nalidades y los derechos de la naturaleza. vés de, entre otras medidas, la regulación e. Desarrollar y aplicar normas de bioseguri- del ingreso y salida de especies exóticas. dad y de biotecnología moderna y sus pro- i. Preservar, recuperar y proteger la agrodiver- ductos derivados, así como su sidad y el patrimonio genético del país, así experimentación y comercialización, en como de los conocimientos y saberes ances- cumplimiento del principio de precaución trales vinculados a ellos. Política 4.2. Manejar el patrimonio hídrico con un enfoque integral e integrado por cuenca hidrográfica, de aprovechamiento estratégico del Estado y de valoración sociocultural y ambiental. a. Diseñar y aplicar reformas institucionales la continuidad y permanencia de los proce- tendientes a fortalecer la regulación, el sos de conservación. acceso, la calidad y la recuperación de los e. Impulsar la investigación para la restaura- recursos hídricos, e implementar un pro- ción, reparación, rehabilitación y mejora- ceso de desconcentración articulado a los miento de los ecosistemas naturales y la procesos de planificación de todos los estructura de las cuencas hidrográficas. niveles de gobierno. f. Diseñar programas de sensibilización, edu- b. Establecer lineamientos públicos integrales cación y capacitación que permitan el reco- e integrados de conservación, preservación nocimiento del valor y la gestión cultural y manejo del agua, con criterios de equidad del patrimonio hídrico. y racionalidad social y económica. g. Implementar programas bajo criterios de c. Recuperar la funcionalidad de las cuencas, corresponsabilidad y equidad territorial manteniendo las áreas de vegetación y las (en vez de compensación) por el recurso estructuras relacionadas con las fuentes y la hídrico destinado a consumo humano y a producción hídrica. actividades económicas. d. Estimular la gestión comunitaria responsa- h. Desarrollar e implementar programas que ble del recurso hídrico y apoyo al fortaleci- impulsen sistemas sostenibles de produc- miento de las organizaciones campesinas e ción, como alternativa a las actividades indígenas en los territorios para garantizar productivas que afectan el estado de las cuencas hidrográficas. 232
- 233. Política 4.3. Diversificar la matriz energética nacional, promoviendo la eficiencia y una mayor participación de energías renovables sostenibles. a. Aplicar programas, e implementar tecnolo- bajo parámetros de sustentabilidad en su gía e infraestructura orientados al ahorro y aprovechamiento. a la eficiencia de las fuentes actuales y a la e. Reducir gradualmente el uso de combus- soberanía energética. tibles fósiles en vehículos, embarcaciones b. Aplicar esquemas tarifarios que fomenten y generación termoeléctrica, y sustituir la eficiencia energética en los diversos sec- gradualmente vehículos convencionales tores de la economía. por eléctricos en el Archipiélago de c. Impulsar la generación de energía de fuen- Galápagos. tes renovables o alternativas con enfoque f. Diversificar y usar tecnologías ambiental- de sostenibilidad social y ambiental. mente limpias y energías alternativas no d. Promover investigaciones para el uso de contaminantes y de bajo impacto en la energías alternativas renovables, inclu- producción agropecuaria e industrial y de yendo la mareomotriz y la geotermia, servicios. Política 4.4. Prevenir, controlar y mitigar la contaminación ambiental como aporte para el mejoramiento de la calidad de vida. a. Aplicar normas y estándares de manejo, atmosférica y restauración de niveles disposición y tratamiento de residuos sóli- aceptables de calidad de aire con el obje- dos domiciliarios, industriales y hospitala- tivo de proteger la salud de las personas y rios, y sustancias químicas para prevenir y su bienestar. reducir las posibilidades de afectación de la d. Reducir progresivamente los riesgos para calidad ambiental. la salud y el ambiente asociados a los b. Desarrollar y aplicar programas de recupe- Contaminantes Orgánicos Persistentes ración de ciclos vitales y remediación de (COPs). pasivos ambientales, tanto a nivel terrestre e. Regular criterios de preservación, conserva- BUEN VIVIR como marino, a través de la aplicación de ción, ahorro y usos sustentables del agua e tecnologías amigables y buenas prácticas implementar normas para controlar y enfren- ambientales y sociales, especialmente en las tar la contaminación de los cuerpos de agua zonas de concesiones petroleras y mineras mediante la aplicación de condiciones PARA EL otorgadas por el Estado ecuatoriano. explícitas para el otorgamiento de las autori- c. Implementar acciones de descontaminación zaciones de uso y aprovechamiento. Política 4.5. Fomentar la adaptación y mitigación a la variabilidad climática con 7. OBJETIVOS NACIONALES énfasis en el proceso de cambio climático. a. Generar programas de adaptación y res- c. Impulsar programas de adaptación a las puesta al cambio climático que promuevan alteraciones climáticas, con énfasis en la coordinación interinstitucional, y la aquellos vinculadas con la soberanía ener- socialización de sus acciones entre los dife- gética y alimentaria. rentes actores clave, con particular aten- d. Valorar el impacto del cambio climático ción a ecosistemas frágiles como páramos, sobre los bienes y servicios que proporcio- manglares y humedales. nan los distintos ecosistemas, en diferente b. Incorporar programas y planes de contin- estado de conservación. gencia ante eventuales impactos originados e. Incorporar el cambio climático como variable por el cambio de clima que puedan afectar a considerar en los proyectos y en la evalua- las infraestructuras del país. ción de impactos ambientales, considerando 233
- 234. las oportunidades que ofrecen los nuevos climático para todo el país, acompañados esquemas de mitigación. de un sistema de información estadístico y f. Desarrollar actividades dirigidas a aumen- cartográfico. tar la concienciación y participación ciuda- h. Incentivar el cumplimiento de los compro- dana, con énfasis en las mujeres diversas, misos por parte de los países industrializa- en todas las actividades relacionadas con el dos sobre transferencia de tecnología y cambio climático y sus implicaciones en la recursos financieros como compensación a vida de las personas. los efectos negativos del cambio de clima g. Elaborar modelos predictivos que permitan en los países no industrializados. la identificación de los efectos del cambio Política 4.6. Reducir la vulnerabilidad social y ambiental ante los efectos producidos por procesos naturales y antrópicos generadores de riesgos. a. Incorporar la gestión de riesgos en los pro- apropiadas y ancestrales que sean viables cesos de planificación, ordenamiento terri- para las realidades locales. torial, zonificación ecológica, inversión y d. Implementar un sistema de investigación y gestión ambiental. monitoreo de alerta temprana en poblacio- b. Implementar programas de organización nes expuestas a diferentes amenazas. de respuestas oportunas y diferenciadas de e. Desarrollar modelos específicos para el sector gestión de riesgos, para disminuir la vulne- seguros (modelos catastróficos), que combi- rabilidad de la población ante diversas nen riesgo y los parámetros financieros del amenazas. seguro y reaseguro, para recrear eventos c. Fomentar acciones de manejo integral, efi- históricos y estimar pérdidas futuras. ciente y sustentable de las tierras y cuencas f. Analizar la vulnerabilidad y el aporte a la hidrográficas que impulsen su conservación adaptación al cambio climático de infraes- y restauración con énfasis en tecnologías tructuras estratégicas existentes y futuras. Política 4.7. Incorporar el enfoque ambiental en los procesos sociales, económicos y culturales dentro de la gestión pública. a. Fomentar y aplicar propuestas integrales en la toma de decisiones en los sectores de conservación del patrimonio natural, productivos públicos y privados. manejo sostenible, contaminación evita- e. Promover productos de calidad, con bajo da y protección de comunidades, con impacto ambiental y alto valor agregado, énfasis en la iniciativa por la no-extrac- en particular de los generados en la eco- ción de crudo en el campo Yasuní - nomía social y solidaria, con certificación Ishpingo-Tambococha-Tiputini (ITT), de la calidad ambiental. para la construcción de un sistema alter- f. Desarrollar planes y programas que impul- nativo de generación económica. sen el uso sostenible del patrimonio natural b. Institucionalizar las consideraciones y la generación de bioconocimiento y servi- ambientales en el diseño de las políticas cios ambientales. públicas del país. g. Fomentar las actividades alternativas a la c. Impulsar los procesos sostenidos de gestión extracción de los recursos naturales, gene- de conocimiento en materia ambiental. rando actividades productivas con el prin- d. Incorporar consideraciones ambientales y cipio de soberanía alimentaria, a través de de economía endógena para el Buen Vivir la producción agroecológica, acuícola y otras alternativas. 234
- 235. 4. Metas 4.1.1. Incrementar en 5 puntos porcentuales el 4.3.4. Alcanzar el 97% las viviendas con servi- área de territorio bajo conservación o cio eléctrico hasta el 2013. manejo ambiental hasta el 2013. 4.3.5. Alcanzar el 98% las viviendas en zona 4.1.2. Incluir 2.521 km2 de superficie marino- urbana con servicio eléctrico hasta el costera y continental bajo conservación o 2013. manejo ambiental hasta el 2013. 4.3.6. Alcanzar el 96% las viviendas zona rural 4.1.3. Reducir en un 30% la tasa de deforesta- con servicio eléctrico hasta el 2013. ción hasta el 2013. 4.4.1. Mantener las concentraciones promedio 4.2.1. Reducir a 0,0001 mg/l la presencia de anuales de contaminantes de aire bajo los mercurio en la actividad minera hasta el estándares permisibles hasta el 2013. 2013. 4.4.2. Remediar el 60% de los pasivos ambienta- 4.3.1. Aumentar en 1.091 MW. la capacidad les hasta el 2013. instalada, hasta el 2013, y 487 MW más 4.4.3. Reducir en 40% la cantidad de PBC hasta el 2014. hasta el 2013. 4.3.2. Disminuir la huella ecológica de tal 4.4.4. Reducir en 60% la cantidad de plaguici- manera que no sobrepase la biocapacidad das (COPS) hasta el 2013. del Ecuador hasta el 2013. 4.5.1. Reducir al 23% el nivel de amenaza alto 4.3.3. Alcanzar el 6% de participación de ener- del índice de vulnerabilidad de ecosiste- gías alternativas en el total de la capaci- mas a cambio climático, y al 69% el nivel dad instalada hasta el 2013. de amenaza medio hasta el 2013. BUEN VIVIR PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES 235
- 236. 236
- 237. 237 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 238. 238
- 239. 239 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
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- 241. 241 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
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- 243. Objetivo 5: Garantizar la soberanía y la paz, e impulsar la inserción estratégica en el mundo y la integración Latinoamericana 1. Fundamento La nueva visión de soberanía deja atrás a los supuestos homogeneizadores de la nación mestiza y La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es enfatiza en la necesidad de reconocer la diversidad el fundamento de la autoridad. Su ejercicio se da de los pueblos y nacionalidades. En el caso ecuato- a través de los órganos del poder público y de las riano, los procesos de resistencia de los pueblos, formas de participación directa, previstas en la nacionalidades, organizaciones y movimientos BUEN VIVIR Carta Política. Uno de los deberes primordiales sociales frustraron las aspiraciones asimilacionistas del Estado ecuatoriano es garantizar y defender la de una élite gobernante que, durante 200 años de soberanía nacional. vida republicana, fue incapaz de proponer un pro- yecto de país al margen de los postulados e intere- PARA EL La soberanía ha sido pensada desde la integridad ses de las potencias extranjeras, lo que generó territorial y jurídica. La Constitución de 2008 dependencia política, económica, social y cultural. 7. OBJETIVOS NACIONALES supera este concepto tradicional y defensivo. Se El reconocimiento de la plurinacionalidad a escala entiende a la soberanía a partir de sus implicacio- constitucional es el resultado histórico de la lucha nes políticas, territoriales, alimentarias, energéti- de los pueblos por la unidad en la diversidad, y por cas, económicas y culturales. Garantizar la lograr formas de desarrollo propias, mediante una soberanía, en estos términos, implica mantener y soberanía integral. defender la autodeterminación e independencia política del Estado, interna e internacionalmente. El Gobierno Nacional busca insertar estratégica y activamente al Ecuador en el orden económico y Para ello, y como expresión de la soberanía popu- político internacional, desde la perspectiva de la lar, se reconocen diversas formas de organización integración soberana de los pueblos. Esta integra- de la sociedad, dirigidas a desarrollar procesos de ción supone el respeto mutuo de los Estados, el autodeterminación, incidencia en las decisiones y reconocimiento de la diversidad y la diferencia de políticas públicas, control social de todos los nive- los distintos grupos humanos que comparten el les de gobierno y de las entidades públicas y priva- territorio, y la protección e inclusión de los con- das que prestan servicios públicos. nacionales más allá de las fronteras. 243
- 244. Como parte del concepto de soberanía, el Vivir. Solamente de ese modo será posible la recu- Gobierno reconoce la necesidad de avanzar en la peración plena de la soberanía. construcción de una nueva arquitectura financie- ra regional. En el ámbito de la promoción del mul- tilateralismo y la negociación en bloque, se busca 2. Diagnóstico la integración de convergencias y coincidencias, en la que prevalezcan los intereses y objetivos Empezando en la década de los ochenta y durante ecuatorianos, para propiciar la transformación los noventa, la influencia de actores externos en la productiva del país, sobre la base de la Estrategia elaboración de las políticas públicas, sobre todo en para el Buen Vivir. materia económica, marcó la tónica de la (in)gobernabilidad en América Latina (Ezcurra, El Estado rechaza las relaciones de sumisión inter- 1998). A finales de los noventa e inicios del siglo nacional y defiende al Ecuador como un territorio XXI, sin embargo, la aparición de líderes de de paz. Pone especial énfasis en no permitir la izquierda pareció indicar un cambio significativo cesión de la soberanía, tal como ocurrió con la de rumbo. Aunque con importantes matices entre base de Manta, que fue posible por la complicidad los países, la izquierda latinoamericana ha resurgi- y entreguismo de gobiernos pasados. La política do desde fines de los 1990s.47 Esto ha significado exterior ecuatoriana se reorienta hacia las relacio- que, en lugar de seguir las recomendaciones y nes Sur-Sur, propicia el diálogo y la construcción recetas de organismos internacionales como el de relaciones simétricas entre iguales, que facili- Fondo Monetario Internacional (FMI), los nuevos ten la economía endógena para el Buen Vivir y la gobiernos pasaron a criticarlas duramente y a generación de pensamiento propio. cambiar la ortodoxia mercado-céntrica planteada en la década pasada. El ejercicio de la soberanía integral busca la satis- facción de las necesidades básicas de la ciudada- De esta manera, como reacción a la apertura de los nía. La soberanía alimentaria propone un cambio mercados y el libre flujo de capitales, el discurso sustancial frente a una condición histórica de político de la izquierda latinoamericana ha toma- dependencia y vulnerabilidad, en lo concerniente do como bandera de lucha la soberanía, redefi- a la producción y el consumo. La soberanía ener- niéndola. Esta redefinición de la soberanía, gética no se puede alcanzar en detrimento de la sumada al ahínco puesto por los nuevos líderes soberanía alimentaria, ni puede afectar el derecho para ejercerla plenamente, hace de América de la población al agua. Latina un punto geográfico de transformación política. Es ahora cuando se retoma la capacidad La necesidad de recuperar los instrumentos econó- legítima de cada Estado para tomar decisiones sin micos y financieros del Estado, revertir los patro- intromisión de agentes externos. nes de endeudamiento externo, y alinear la cooperación internacional y la inversión extranje- Ecuador se ha caracterizado por ser un Estado ra con los objetivos nacionales de desarrollo, en pacífico, respetuoso y solidario. Sin embargo, en torno a los intereses soberanos, es una premisa la medida en que la soberanía implica no sólo el básica de la política estatal. La recuperación de la pleno ejercicio de los derechos soberanos del soberanía en el espectro radioeléctrico y en la pro- Estado sobre los suelos, el espacio aéreo y el ducción cultural con contenidos propios, es parte espacio marítimo, sino que además involucra la de esta nueva concepción. libertad y la autodeterminación en todo nivel, Ecuador ha padecido de severos déficits de sobe- La defensa irrestricta de la soberanía y la protec- ranía. Fue justamente durante los años del ción del territorio patrio necesitan un marco Consenso de Washington y el auge del neolibe- institucional y un entorno social que garanticen el ralismo cuando el Estado vio más afectada su goce pleno de los derechos humanos y el Buen soberanía. 47 Para mayor información sobre este debate, se sugiere revisar Rodríguez, Barrett y Chávez (2005), Castañeda (2006) y Ramírez (2006). 244
- 245. Durante años, los intereses foráneos contaron Soberanía Territorial con un virtual poder de veto sobre los gobiernos. El florecimiento de organizaciones no guberna- La expresión territorial de la soberanía es el mentales, muchas de las cuales buscaron suplir pilar fundamental de la modernidad y del funciones estatales o convertirse en entes para- Estado. El principio rector en materia de sobe- estatales, en muchos casos causó la imposición ranía dice que esta se ejerce donde se tiene real de agendas foráneas sobre los gobiernos naciona- capacidad para hacerlo. Frecuentemente, la les. Además, los organismos crediticios, en la problemática ha sido postulada desde lo estric- forma de condicionalidades, conculcaron siste- tamente militar. No obstante, la integridad máticamente la soberanía política de los territorial rebasa el control bélico-geográfico Estados, muchas veces con la complicidad de del territorio. Con ello se quiere decir que el gobernantes y élites entreguistas. Estado hace presencia en sus territorios en par- ticular desde la provisión y acceso a servicios. Hoy en día, se deja atrás al servilismo político Lo importante es que la presencia del Estado, en para encontrar relaciones simétricas entre pares. sus diversas formas, es precondición para el real El Estado no puede ser un objeto ni de manipu- dominio territorial y la consolidación de un lación externa ni tampoco interna por medio de espacio político nacional. grupos de interés o poderosos conglomerados económicos. Si bien es cierto que los Estados modernos se relacionan a través de un orden internacional Hacia fuera, la estrecha relación entre los man- que se estructura en torno a principios de exclu- datarios suramericanos y latinoamericanos tras- sión mutua e independencia, resulta fundamen- toca la economía del poder mundial, mostrando tal pensar la soberanía en su dimensión interna, la autonomía e independencia de la región fren- puesto que no es suficiente tener soberanía fren- te a los Estados Unidos. La propuesta de crear te a los demás Estados sino tener control sobre una Organización de Estados Latinoamericanos el territorio y contar con su población. La segu- y el Caribe (OELAC) apunta hacia quebrar la ridad interna del país prevé la garantía de dere- histórica tutela de los Estados Unidos a través de chos para todos y todas, así como su exigibilidad la Organización de Estados Americanos (OEA), sin importar en qué parte del territorio se sin negar que las relaciones hemisféricas tienen encuentren. Esto aporta a la seguridad integral BUEN VIVIR gran importancia en la geopolítica mundial. de la población ecuatoriana y a la preservación del Estado soberano y unitario, sin dar pie a Hacia dentro, la recuperación de la soberanía eventuales pretensiones secesionistas. política pasa por la radicalización de la democra- PARA EL cia, con mecanismos e instituciones participati- El punto más crítico del ejercicio territorial de vas que tengan real incidencia en la toma de la soberanía se encuentra en las fronteras. En 7. OBJETIVOS NACIONALES decisiones. Una democracia participativa viene relación al resto del territorio nacional, en la así a reemplazar el modelo elitista de democracia franja fronteriza existe una clara asimetría en excluyente. Una democracia de ciudadanos y los niveles de desarrollo, así como en la canti- ciudadanas que ejercen y exigen sus derechos en dad y la calidad de oportunidades en lo territo- igualdad de condiciones, sin discriminación rial y en lo social. Como se puede ver en el alguna, es la clave fundamental para tener un Mapa 7.5.1., la pobreza generalizada en estas Estado soberano que responde al interés público regiones remarca el histórico abandono por y procura el Buen Vivir de todos y todas. parte del Estado, situación que apenas se ha comenzado a revertir con el actual gobierno, el El abanico que nos abre la Constitución en lo cual busca incrementar la presencia del Estado referente a la soberanía permite abordar el tema en estos territorios. desde sus implicaciones políticas en diferentes aristas, sin perder, una visión integral de su ejer- cicio pleno. 245
- 246. Mapa 7.5.1: Pobreza extrema por NBI en la Franja Fronteriza Fuente: INEC. Elaboración: SENPLADES. Se reconoce que una mayor y mejor presencia del ahondado las severas problemáticas sociales dentro Estado es fundamental para el ejercicio de la sobera- de estas estratégicas zonas del territorio patrio. nía dentro de las fronteras así como su proyección hacia fuera. Sin embargo, la presencia estatal no se La Constitución, en respuesta, ha planteado la da solo desde el ámbito punitivo-coercitivo ni tam- necesidad de dar especial atención a los cantones poco enteramente desde la disuasión o la conten- cuyos territorios se encuentren total o parcialmen- ción, sino a través del desarrollo, priorizando la te dentro de una franja fronteriza de cuarenta kiló- satisfacción de las necesidades básicas de las personas metros. Esta perspectiva de desarrollo que, entre en las fronteras. Es decir que no se trata simplemen- otras cosas, plantea aumentar una esfera pública te de incrementar el número de efectivos apostados para aliviar la violencia, es una respuesta de paz a lo largo de la frontera, sino de construir un imagi- del Ecuador. El Gobierno se interesa en articular nario colectivo de ecuatorianidad a través de la pre- las intervenciones del Estado en la franja fronte- sencia de un Estado promotor del desarrollo. riza, coordinándolas para que se actúe en estas zonas primero y mejor. En la frontera norte, esto es Ciertamente, esto es de suma importancia en estas particularmente necesario puesto que los impactos regiones, donde la pobreza ha sido un factor dina- negativos del Plan Colombia han deteriorado la mizador de la inseguridad, de los diferentes tipos de calidad de vida de la población, sobre todo de los violencias, en particular la violencia de género y la grupos de atención prioritaria, así como la vigen- intrafamiliar, y de la mala utilización y sobreexplo- cia de los derechos humanos. En la frontera con tación de los recursos naturales. Esta situación ha Perú, por otra parte, se debe seguir afianzando el 246
- 247. desarrollo regional tras la firma de la paz, a través de libertades y garantías de las y los ciudadanos.48 programas y proyectos que preserven el patrimonio Estos dos grandes componentes son de suma ambiental y cultural de las zonas, a la vez que gene- importancia para el Estado, puesto que la integri- ren su desarrollo, sin descuidar temas fundamenta- dad territorial sienta las bases para las demás sobe- les para la paz como el desminado. ranías, no debiéndose permitir que hechos como el de Angostura vuelvan a ocurrir, puesto que el desa- La idea fundamental, entonces, es afianzar una rrollo no se pueda dar sin seguridad.49 cultura de paz, acompañada por desarrollo socio- económico como la mejor manera de ejercer y Para ejercer soberanía, el Estado comprende que reclamar soberanía, a la vez que se garantiza la debe estar presente a lo largo y ancho de todo el seguridad integral de las y los habitantes, respe- país, garantizando la defensa irrestricta del territo- tando su diversidad étnica y cultural, y evitando rio patrio y promoviendo el desarrollo para todos por sobre todo su injusta criminalización. sus habitantes, incluyendo las localidades más apartadas (ver Mapa 7.5.2). Esta visión compre- El sector de la defensa nacional juega un papel hensiva se extiende más allá de las fronteras, hacia clave en todo esto. Siendo su misión fundamental todo el territorio ecuatoriano: continental, isleño, la defensa de la soberanía y la integridad territorial, marítimo, aéreo, ultramarino y espacial, además no se deja de lado la protección de los derechos, del espectro radioeléctrico. Mapa 7.5.2: Localidades en la Franja Fronteriza BUEN VIVIR PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES Fuente: INEC. Elaboración: SENPLADES. 48 Así lo establece el artículo 158 de la Constitución. Allí se dice que las FF.AA. tienen como misión fundamental la defensa de la soberanía y la integridad territorial, pero también se dice que las FF.AA. y la Policía Nacional son insti- tuciones de protección de los derechos, libertades y garantías de los ciudadanos. 49 El 1 de marzo de 2008, fuerzas regulares de Colombia incursionaron militarmente, sin previo aviso al Gobierno ecuato- riano, en territorio del Ecuador. El hecho se conoce como Operación Fénix o bombardeo de Angostura. 247
- 248. En línea con el territorio, el Gobierno Nacional verse comprometidos por los intereses de otros asume el compromiso de preservar el patrimonio Estados, ni por aquellos de agentes foráneos o natural del Estado. En su riqueza natural, Ecuador nacionales. La soberanía exige que el Estado ejer- es un territorio con enormes cualidades geopolíti- za su rol sobre todo el territorio patrio, sin cesio- cas, por lo que su defensa es de vital importancia nes o rendiciones. para la preservación del Estado y para garantizar condiciones dignas de vida para sus ciudadanos y Soberanía Alimentaria ciudadanas. Es deber del Estado velar por sus La dependencia y vulnerabilidad que genera la bosques, por sus reservas petrolíferas, por sus importación excesiva de alimentos, en particular reservas minerales, por sus cuencas hidrográficas, de aquellos primordiales para la alimentación de la por sus recursos ictiológicos y demás recursos cuyo población, tiene el potencial de restar capacidades valor es incalculable para las y los ecuatorianos. soberanas a los Estados. La presión demográfica sobre la producción de alimentos plantea escena- Ecuador defiende su espacio marítimo, el cual ya rios de potenciales conflictos sobre fuentes limita- ha sido establecido y delimitado. Así, el ejercicio das de alimentos. Toda vez que la degradación de de la soberanía del Estado se da tanto sobre el mar los suelos y el desgaste de las fuentes de riego como sobre su correspondiente plataforma subma- agravan las condiciones productivas, la competen- rina, sobreentendiéndose que también se ejerce cia en los mercados mundiales de alimentos hacen soberanía sobre los recursos allí existentes. El que el Estado Ecuatoriano defienda su soberanía Estado vela por la integridad de su mar territorial, alimentaria desde sus implicancias geopolíticas.50 defendiendo sus posiciones estratégicas. Anteriormente, en los años setenta, la atención En el aire, el Estado también desarrolla sus capaci- mundial se enfocaba fundamentalmente en la dades soberanas. La defensa y control del espacio oferta y almacenamiento de alimentos. Durante la suprayacente garantizan su uso y aprovecha- Conferencia Mundial Alimentaria de 1974 se miento para fines pacíficos. En materia espacial, contempló la oferta alimentaria global como Ecuador defiende su derecho legítimo y soberano factor esencial para responder a la escasa disponi- sobre la órbita geoestacionaria, además de buscar bilidad de alimentos en algunas regiones de el aprovechamiento de la misma para que el país África y otros países con déficits alimentarios se beneficie de la tecnología espacial en ámbitos (United Nations, 1975). de seguridad y defensa, catastros, telemedicina, educación, entre otros. Sin embargo, en los años ochenta resultó evidente que la oferta no bastaba por sí sola para asegurar el De igual manera, con la base Pedro Vicente acceso de la población a los alimentos. Dos situa- Maldonado y a través de su participación proposi- ciones quedaron demostradas: 1) que las hambru- tiva en el Tratado Antártico, el país también man- nas ocurren sin que exista déficit de alimentos a tiene su presencia en la Antártica y busca nivel mundial, y 2) que el acceso a los alimentos beneficios en materia de investigación. No menos depende de los ingresos y derechos que individuos importante para el ejercicio soberano del Estado, y familias puedan tener en el entorno social e ins- es su control del espectro radioeléctrico, propi- titucional donde se desenvuelven (Sen, 2000). ciando un acceso en igualdad de condiciones para estaciones de radio y televisión públicas, privadas A comienzos de los noventa se incorporó el término y comunitarias. Seguridad Nutricional, considerando que las condi- ciones de desnutrición no obedecen únicamente al La soberanía del Estado sobre el territorio, por escaso consumo de alimentos, sino también a las último, se complementa con la capacidad del condiciones de salud en la población. Es decir, defi- Estado para tomar decisiones responsables e cientes condiciones sanitarias propician infecciones informadas sobre los usos que da a sus recursos y enfermedades que impiden la ingesta y aprovecha- naturales. Desde la perspectiva de la soberanía, miento de los alimentos, lo cual se suma a la inade- los intereses estratégicos del Estado no pueden cuada distribución global de los mismos. 50 Se puede encontrar un abordaje más comprehensivo de la Soberanía Alimentaria en el Objetivo 11. 248
- 249. Actualmente, el término Soberanía Alimentaria tener una posición soberana que no puede verse surge de su predecesor: la seguridad alimentaria.51 comprometida por presiones externas o amenazas Se rebasa a la seguridad alimentaria porque no es de interrupción de flujos, como sucede, por suficiente tener acceso en todo momento a los ali- ejemplo, en Europa con relación a Rusia. La situa- mentos que necesitamos para llevar una vida acti- ción de vulnerabilidad de Estados Unidos también va y sana, sino que dichos alimentos deben es un claro ejemplo de las enormes repercusiones responder a las necesidades históricas y culturales que tiene el ser excesivamente dependiente de de los pueblos, no alentándose una importación otros países para el abastecimiento interno de indiscriminada de alimentos procesados ni tampo- energía (Klare, 2004). co favoreciendo una lógica agroindustrial mono- polística; pero por sobre todo auspiciando una La soberanía energética es, además, imprescindible provisión estratégica y soberana de alimentos que en los esfuerzos del gobierno por lograr el cambio no afecte la independencia del Estado. de matriz energética.52 Consciente de las transfor- maciones venideras por consecuencia del pico Ahora bien, a pesar de que los debates alimentarios petrolero y gasífero (Brown, 2006), el gobierno han estado vinculados a las estrategias globales apunta hacia formas alternativas de generación sobre la eliminación de la pobreza, en el caso ecua- energética, con grandes proyectos hidroeléctricos toriano la soberanía alimentaria no ha sido, hasta para aprovechar al máximo nuestro potencial hace poco, una prioridad de la gestión gubernamen- hídrico, sin descartar otras fuentes de energía como tal. La Constitución de Montecristi revierte esa la eólica, geotérmica o biocombustibles de segunda situación y postula a la soberanía alimentaria como generación, procurando reducir al mínimo los un eje rector del Estado, lo que desde este objetivo impactos negativos en el medio ambiente, con tec- nacional de desarrollo da pie a una planificación de nologías limpias y adecuadas. la producción agrícola para contar con mecanismos de distribución y comercialización que ayuden a En el marco de esta soberanía, Ecuador tiene el mantener y defender nuestro patrimonio genético y reto de posicionarse de la mejor manera posible articulen una política exportación e importación de dentro de los corredores energéticos de la región y alimentos pensada desde la geopolítica. el continente. La integración latinoamericana dependerá en gran medida de los vínculos concre- Soberanía Energética tos que tengan las naciones a través de sus Estados. BUEN VIVIR La historia reciente de la región refleja la importan- En iniciativas regionales de integración energé- cia de los países por propender hacia un suministro tica, Ecuador puede ganar más peso en la región energético propio, en cantidades suficientes, con Andina y en Suramérica. precios competitivos y que no degraden el medio PARA EL ambiente. El reto es pasar de ser importadores netos Soberanía Económica y Financiera de energía a ser exportadores. Una de las principales condicionantes para el 7. OBJETIVOS NACIONALES ejercicio pleno de la soberanía ha sido la depen- El contar con fuentes propias de suministro ener- dencia económica que el Ecuador ha tenido con gético trasciende lo económico y financiero, puesto otros agentes. El endeudamiento externo del país que no sólo se trata de abaratar los costos sino de tiene una larga trayectoria histórica que se 51 El Foro Mundial para la Soberanía Alimentaria, realizado en 2007, la definió como: «El derecho de los pueblos a acce- der a alimentos saludables y culturalmente adecuados, producidos mediante métodos ecológicamente correctos y sus- tentables, y su derecho de definir sus propios sistemas de alimentación y agricultura. Coloca a aquellos que producen, distribuyen y consumen los alimentos en el corazón de los sistemas y políticas alimentarias en lugar de las necesidades del mercado y de las corporaciones. Defiende los intereses y la inclusión de la próxima generación. Ofrece una estrate- gia para resistir y desmantelar el actual régimen de comercio y alimentación, y se dirige a sistemas de alimentación, pro- ducción de granjas, pastoreo y pesca determinados por los productores locales. [...] Asegura que el uso y manejo de nuestras tierras, territorios, aguas, semillas, ganado y biodiversidad estén en las manos de aquellos que producen los alimentos. [...] Implica nuevas relaciones sociales libres de opresión e inequidades entre hombres y mujeres, pueblos, grupos raciales, clases sociales y generaciones» (Declaración de Nyéléni, 2007). 52 Dentro del Objetivo 4 del Plan Nacional de Desarrollo se desarrolla este tema. 249
- 250. remonta a los inicios de la República. Sin embar- de manera indiscriminada, prácticamente hipote- go, fue a partir de finales de la década de los cando el desarrollo de las y los ecuatorianos, como setenta que el endeudamiento del Estado creció se ve en el Cuadro 7.5.1. Cuadro 7.5.1: Incremento de la Deuda a fines de los años setenta Fuente: BCE. Elaboración: SENPLADES. Durante los años noventa el Ecuador sirvió su recursos (económicos, culturales y ambientales) deuda externa casi religiosamente, hasta conver- sino en una situación internacional de debili- tirla en un «lastre con el cual los mandatarios dad. La deuda se volvió un instrumento de aprendieron a convivir» (Terán, 2000). Por cum- dominio político, en una modalidad financiera plir con los acreedores internacionales y bajo cri- de colonización. Hoy en día todavía el país terios de austeridad fiscal los gobiernos del padece las secuelas de aquel sistema nefasto de pasado dejaron de invertir en la población, sacri- explotación. ficando los servicios de salud, educación, sanea- miento y alimentación. La deuda externa fue, así, Con decisión, el Gobierno Nacional ha tomado un instrumento de saqueo de los recursos finan- acciones concretas para recuperar su soberanía cieros de las y los ecuatorianos: entre 1976 y nacional en la materia, e ir hacia la consolida- 2006 se hizo una transferencia neta de USD ción de una Nueva Arquitectura Financiera. El 7.130 millones (CAIC, 2008). trabajo de la CAIC sentó precedente en el mundo sobre la decisión soberana de un Estado Empeorando la situación, pese a los sacrificios de separar a la deuda legítima de aquella ilegíti- forzados sobre la población, la deuda continuaba ma. Igualmente importante, la recompra de creciendo, con intereses acumulándose sobre bonos a una fracción de su precio nominal intereses. En términos prácticos, Ecuador pagó devuelve movilidad al Gobierno para la deter- con creces los créditos que contrajo, como lo minación de políticas económicas soberanas demostró el trabajo de la Comisión para la (ver Gráfico 7.5.1). Esto permite que el país des- Auditoría Integral del Crédito Público (CAIC). pliegue una estrategia soberana de endeuda- No obstante, los intereses de la deuda externa miento que privilegie el desarrollo de la con la banca privada internacional (los Bonos población, con visión a futuro para no penalizar Global) hasta el 2007 consumían USD 392 a las generaciones de ecuatorianas y ecuatoria- millones anuales. nos que todavía no nacen. Del mismo modo, ahora se busca que los dineros foráneos sirvan El endeudamiento del Estado marcó la evolu- los intereses del país, alineando su uso necesaria- ción histórica del Ecuador, repercutiendo nega- mente con las políticas, estrategias y metas de tivamente no sólo en su población y en sus los objetivos nacionales de desarrollo. 250
- 251. Gráfico 7.5.1: Evolución de la Deuda Externa (1976-2008) Fuente: BCE, 2009. Elaboración: SENPLADES. Soberanía Comercial Las cifras de comercio, según el Banco Central, La soberanía económica también se traduce en lo muestran que dependemos sobremanera de comercial. La búsqueda de relaciones más equili- pocos mercados. El 93,3% de nuestras exporta- bradas, justas y provechosas para el Ecuador se cruza ciones se concentra en apenas 24 países. En tan con la necesidad de diversificar tanto los destinos sólo dos países –EE.UU. y Perú– se concentra BUEN VIVIR como la composición de nuestras exportaciones, más del 50% de nuestras exportaciones, como se siempre enfocándonos en la complementariedad evidencia en el Gráfico 7.5.2. Esto nos habla de entre los países y en las potencialidades específicas una inercia comercial que no ha explotado los de cada región del país. Una estrategia comercial potenciales del Ecuador como país exportador PARA EL soberana necesariamente debe considerar los hacia países no tradicionales, con los cuales se efectos que una dependencia comercial excesiva podrían generar mejores y mayores relaciones 7. OBJETIVOS NACIONALES genera sobre los espacios de toma de decisiones. de intercambio. 251
- 252. Gráfico 7.5.2: Exportaciones del Ecuador en 2008 (superiores al 0,5%) Fuente: BCE. Elaboración: SENPLADES. En materia de importaciones, la situación también ye a nuestras compras internacionales (ver Gráfico refleja una alta concentración. De 24 países pro- 7.5.3). Esto indica claramente el nivel de depen- viene el 93,2% de las importaciones que realiza el dencia de la balanza comercial ecuatoriana respec- Ecuador, siendo EE.UU. el país que más contribu- to de las condiciones del mercado norteamericano. Gráfico 7.5.3: Importaciones del Ecuador en el 2008 (superiores al 0,5%) Fuente: BCE. Elaboración: SENPLADES. Es igualmente preocupante que, hoy por hoy, el rianas, haciendo al país extremadamente vulnera- 87.9% de las exportaciones de Ecuador correspon- ble a crisis internacionales y a los cambios en los de a una lista de apenas 3 productos. Solo el crudo patrones de consumo de los países industrializados representa el 62.58% de las exportaciones ecuato- (Schuldt y Acosta, 2006). 252
- 253. Inclusive dentro de la Comunidad Andina de corregir esta situación, en gran medida gracias a las Naciones, Ecuador ha venido experimentando un políticas adoptadas por el Gobierno, en el ejercicio déficit constante de balanza comercial (ver Gráfico soberano de sus derechos, para restringir ciertas 7.5.4), pese a que en los últimos años se ha logrado importaciones, en particular de bienes suntuarios. Cuadro 7.5.2: Balanza comercial con Países Andinos (en millones de dólares) Fuente: BCE. Elaboración: SENPLADES. Gráfico 7.5.4: Balanza comercial con Países Andinos (en millones de dólares) BUEN VIVIR PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES Fuente: BCE. Elaboración: SENPLADES. En el hemisferio, como muestra el Gráfico 7.5.5, petrolera para evitar distorsiones. Ecuador es un Ecuador también debe hacer esfuerzos por incre- país con grandes posibilidades de mejorar su posi- mentar su balanza comercial con países como ción comercial en el mundo y se debe ir trabajan- México, Brasil y Argentina. Es preciso considerar do en ese sentido, no sólo por temas económicos que el país debe potenciar su balanza comercial no sino también desde la geopolítica. 253
- 254. Gráfico 7.5.5: Balanza comercial con países americanos, menos los países andinos (en millones de dólares) Fuente: BCE. Elaboración: SENPLADES. La ubicación estratégica del Ecuador facilitaría su ello, puesto que observa el intercambio desde la conversión en un nodo importante del mercado integración de los pueblos más que desde la gene- mundial. Lastimosamente, no se ha logrado explo- ración de excedentes en una dispar distribución tar el potencial del Ecuador en la materia. Entablar internacional del trabajo. provechosas relaciones con países no tradicionales, además de robustecer las actuales, es una misión Inserción estratégica y soberana del del Gobierno para mejorar la posición de Ecuador Ecuador en el mundo e integración en el concierto internacional. Esto daría paso a latinoamericana una sustitución selectiva de exportaciones que La lógica del sistema neoliberal ha hecho que el mer- beneficie a la industria nacional. En suma, debe- cado sea el eje regulador de las relaciones internacio- mos sentar las bases para la transformación de las nales. Esto ha debilitado de manera notable al antiguas formas de producción que orientaban Estado como actor preponderante y como garante nuestro comercio a la exportación de bienes pri- del interés público. Romper con esa lógica pasa por marios por una economía terciario exportadora del construir un sistema mundo más equitativo. Aquello bioconocimiento y el turismo. conlleva pensar en una modalidad cosmopolita de justicia transnacional y supranacional, que incentive Ello representa un cambio radical en el esquema de relaciones armónicas y respetuosas entre los Estados acumulación de la economía del país, propiciando y los pueblos. La inserción estratégica y soberana del el desarrollo de diferentes recursos más allá de los Ecuador propicia un escenario nuevo que rompe esa monetarios, como el tecnológico, el ambiental, el idea centrada en el mercado. El énfasis cambia hacia social y el infraestructural, entre otros. la economía endógena para el Buen Vivir. Fundamentalmente, las personas vuelven a ser entendidas desde sus capacidades sociales. La sobe- Actualmente, los acelerados procesos de globali- ranía comercial constituye elemento primordial de zación obligan a los Estados a asumir un rol más 254
- 255. activo en su modo de interrelacionarse con los dife- Sur-Sur. Un sistema latinoamericano integrado rentes actores de la nueva economía mundial del que apuesta por una eventual soberanía común poder. Superando el paradigma de la unipolaridad, comienza por el establecimiento de una ciudada- el mundo se encuentra ante una realidad multipolar. nía latinoamericana acorde. Los esfuerzos por Las fuentes tradicionales del poder (las armas y el crear una moneda común o un espacio arancelario capital), asimismo, se ven rebasadas por nuevas suramericano responden a una antigua aspiración fuentes legítimas del poder como lo cultural, lo bio- de unidad, y que ahora se presentan como una genético, lo ambiental y lo simbólico. En ese marco, posibilidad concreta. Ecuador, por sus propios derechos, se reafirma como un actor clave del concierto internacional y se Para mejorar las relaciones con los demás Estados, inserta en las dinámicas de una nueva geopolítica. Ecuador se empeña en fortalecer su sistema jurí- dico, dando las garantías necesarias a todos los Esta nueva geopolítica vincula a lo global, lo inversores y estipulando reglas claras. Así, se favo- regional, lo nacional y lo local, a la satisfacción de rece el establecimiento de relaciones transparen- necesidades sociales, ambientales y culturales. tes entre las empresas inversionistas extranjeras, Esto requiere una proyección del país hacia fuera las empresas del Ecuador y el Estado ecuatoriano. con definiciones claras y objetivos concretos. En Se procura resolver cualquier eventual contro- tal virtud, el Gobierno Nacional ha iniciado una versia por medios legales y legítimos, dando profunda revisión de sus relaciones con la comuni- impulso a los mecanismos alternativos de solución dad internacional sobre la base de los principios de controversias, pero sin restar soberanía al de esta nueva economía geopolítica. Estado, por lo que Ecuador no reconoce al Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas En ese contexto, Ecuador busca consolidar los a Inversiones (CIADI) como instancia legítima. vínculos económicos existentes con sus socios El pleno respeto a la seguridad jurídica ayuda tam- comerciales, pero haciendo énfasis en la impor- bién a que los intereses privados no afecten las tancia de mantener relaciones justas y simétricas. relaciones entre los Estados. Dicho esfuerzo requiere de Ecuador el mantener una posición altiva, sobretodo en relaciones bila- Sumado a ello, Ecuador busca ampliar sus rela- terales claves, como aquella con EE.UU. ciones con el mundo. Entre los planes, se encuen- tra el diversificar las fuentes de inversión BUEN VIVIR Independientemente de que los EE.UU. sigan sien- extranjera directa, prestando particular atención do el principal socio comercial del Ecuador, las rela- a los países del Asia-Pacífico y de Oriente Medio. ciones con ese país siempre han ido más allá del Con estos países, en el marco de fórmulas de comercio. La agenda incluye, pero no se limita a, cooperación horizontal, también se busca ampliar PARA EL temas de cooperación internacional, seguridad las complementariedades y propiciar intercam- hemisférica y narcotráfico. Desafortunadamente, bios académicos y tecnológicos que ayuden al 7. OBJETIVOS NACIONALES las relaciones con EE.UU. se han securitizado y desarrollo y la generación de capacidades propias narcotizado sustancialmente, atando los temas pro- en la población ecuatoriana. ductivos y comerciales, como por ejemplo ha ocu- rrido con las preferencias arancelarias andinas En la agenda también entra la participación del (ATPDEA). El momento llama a sacar ventaja de Ecuador en la Organización de Países Exportadores los cambios en la administración política de de Petróleo (OPEP). El reingreso del Ecuador al EE.UU. y buscar espacios de comercio e intercam- organismo debe aportar hacia relaciones más cer- bio independientes de los temas anti-drogas, es canas con economías estructuralmente similares a decir, tratando de que la política de drogas no tenga la ecuatoriana y de las que Ecuador puede extraer injerencia sobre otras políticas extrínsecas. importantes lecciones para usar de la mejor mane- ra posible los recursos petroleros. El país debe A más de mejorar las relaciones con nuestros seguir su participación dentro de la organización, socios tradicionales, el Gobierno Nacional buscando la estabilización de los precios del crudo plantea el redireccionamiento de sus relaciones a niveles favorables para el Estado. Esto es suma- internacionales. Se critica la hegemonía de las mente importante, pues se deben aprehender las relaciones Sur-Norte para dar paso a relaciones lecciones dejadas por la crisis financiera mundial 255
- 256. iniciada en 2007, y la baja súbita de los precios del comerciales dentro de la CAN. Aumentar los petróleo.53 Si bien es cierto que el país ha reaccio- flujos de bienes y servicios propiciaría relaciones nado de manera satisfactoria gracias a las oportu- más cercanas entre los pueblos, dando un impulso nas políticas tomadas por el Gobierno, se debe al turismo intrarregional, aprovechando nuestra tener presentes eventuales escenarios de crisis. diversidad geográfica para buscar turismos acordes con las regiones y con nuestras aspiraciones de ser Adicionalmente, se debe tomar en cuenta el un país con un turismo de calidad. En tal sentido, efecto geopolítico de la crisis, el cual ha trasto- es muy importante en Ecuador empezar a hablar cado el orden previo. Así, la crisis financiera de un pacto de justicia intergeneracional que pro- mundial ha permitido aumentar la participación teja al medio ambiente y que se preocupe de fenó- de países como China en el reparto mundial de menos como el cambio climático. poder, haciendo que el centro de gravedad migre a nuevos espacios (Altman, 2009). Son estos Tales exigencias contemporáneas, nos llevan a nuevos espacios los que Ecuador no puede des- intensificar y profundizar la integración surameri- cuidar, por lo que debe intensificar sus relacio- cana a través de la UNASUR y demás iniciativas nes con los países BRIC (Brasil, Rusia, India y de integración en la región (CAN, MERCOSUR, China). En esa línea, el grupo de Países No ALBA). Ecuador puede posicionarse de manera Alineados también debe considerarse de suma estratégica en el continente para ser el pivote de importancia para la proyección geopolítica del la integración, como Bruselas lo ha sido para la Ecuador más allá del hemisferio occidental. Unión Europea. El hecho de que Quito sea la sede de la Secretaría General de UNASUR y del En un entorno más cercano, las relaciones con la Consejo Suramericano de Defensa (CSD) abre CAN siguen siendo de gran importancia para un abanico de oportunidades para el país (ver Ecuador. El país busca potenciar sus relaciones Mapa 7.5.3). 53 Dicha crisis, cuyo período álgido ocurre desde septiembre de 2008, se dio a partir de problemas sistémicos, pese a que las explicaciones tradicionales apuntan hacia eventos más puntuales como la burbuja inmobiliaria que se creó en los mercados industrializados a partir de un fenómeno hipotecario masivo (Figlewski, 2009). La facilidad de acceso a abun- dantes créditos baratos mantuvo una ficticia liquidez en los mercados internacionales. Sin respaldos veraces, los crédi- tos se volvieron incobrables, llevando a la virtual quiebra o cierre de importantes bancos mundiales con sedes en los grandes centros financieros como Nueva York, Tokio y Londres (Landon, 2009). A ello se sumó un aumento en el desempleo mundial debido al enfriamiento de las economías y la caída precipitada del precio del petróleo y de las expor- taciones primarias (Guangzhou, 2009). 256
- 257. Mapa 7.5.3 – Mapa de la Unión Suramericana de Naciones BUEN VIVIR PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES Fuente: SENPLADES Elaboración: SENPLADES. El rol de pivote debe apuntar hacia la vinculación mente merece en la economía mundial del poder. más próxima de la CAN con el MERCOSUR. Esta es una necesidad más que una opción para la De manera complementaria, la incorporación del efectiva construcción de UNASUR, dentro de un Ecuador a la Alternativa Bolivariana de las proceso mundial de creación de bloques supra- Américas (ALBA), coloca al país en el centro de nacionales. La UNASUR debe ir consolidando sus los procesos que refuerzan los lazos entre los pueblos espacios propios en el sistema internacional, no de toda la América Latina. Pese a ser diversos en solo desde lo comercial, sino también desde lo polí- su naturaleza, la convergencia de los diferentes tico. En ese sentido, la UNASUR puede construir- mecanismos y procesos apuntan hacia una inte- se en la mejor expresión de la unidad de nuestros gración que proyecte a la región, en sus verdaderas pueblos, dando a nuestra región el peso que real- dimensiones, hacia el mundo (ver Mapa 7.5.4). 257
- 258. Mapa 7.5.4: Mecanismos de Integración Regional (CAN, MERCOSUR y ALBA) Fuente: UNASUR, ALBA, MERCOSUR, CAN 2009. Elaboración: SENPLADES. Movilidad Humana y Derechos Humanos también un mecanismo de integración con indudables y múltiples beneficios en términos La movilidad humana es clave para la sobera- de progreso, desarrollo humano y generación de nía, pues se refiere a la autodeterminación de riqueza. los pueblos y al ejercicio de sus derechos. Uno de los productos del neoliberalismo fue la diás- Por ello, el Gobierno Nacional busca avanzar con- pora de más de la quinta parte de ecuatorianos, certada y gradualmente hacia la articulación de un sin que el país contara con una política migra- espacio latinoamericano caracterizado por una libre toria de protección y promoción de derechos. movilidad informada y segura. Este espacio de inte- Viviendo en otros países, millones de compa- gración propiciaría la libre circulación de las perso- triotas han debido padecer las contradicciones nas, el reconocimiento de la ciudadanía de de un sistema que propugna la libre movilidad residencia entre ciudadanos latinoamericanos, la del capital y los bienes, pero no de las personas plena y efectiva vigencia de los derechos de las per- (ver Mapa 7.5.5). Se pasaba por alto que la sonas migrantes y el aprovechamiento de las diná- movilidad humana no es sólo un derecho, sino micas benéficas que se derivan de la movilidad 258
- 259. humana para el desarrollo humano en nuestros agresión xenófoba, odio racial, abuso sexual y países. Todo ello prepararía las condiciones para el todo tipo de discriminaciones sociales y labora- establecimiento de una ciudadanía latinoamericana. les por su origen, y también por los procesos de tráfico ilegal de personas. Agravando la situa- En todo el mundo, las personas migrantes están ción, la reciente aprobación de normativas expuestas a actos de xenofobia y a la violación punitivas para los migrantes en situación irre- de sus derechos humanos, inclusive sometidos a gular en países de acogida, con sanciones para formas de esclavitud moderna. En los últimos quienes los empleen o provean de vivienda, no años, nuestras y nuestros compatriotas emigra- hace sino precarizar los derechos fundamenta- dos han sido víctimas cotidianas de actos de les de las personas. Mapa 7.5.5: Mapa mundial de países por intensidad migratoria ecuatoriana (2009) BUEN VIVIR PARA EL Fuente: SENPLADES. Elaboración: SENPLADES. El Estado ecuatoriano, a través de su nueva polí- internacional, en especial en los temas de dere- 7. OBJETIVOS NACIONALES tica migratoria integral, hace lo posible por defen- chos humanos, derechos de las personas migrantes der a sus ciudadanos y ciudadanas donde quiera y derechos de la naturaleza. que se encuentren. Trabajar por crear condiciones adecuadas para el retorno voluntario de nuestros No se debe olvidar que, las y los migrantes, además compatriotas debe complementarse con esfuerzos de enviar remesas y aportar al desarrollo económi- por precautelar la seguridad integral de quienes co del país, aportan a la construcción y preserva- voluntariamente quieran permanecer en el ción identitaria de la ecuatorianidad, por lo que es extranjero. Para ello se debe velar por el cumpli- indispensable fortalecer los vínculos del país con miento del derecho al retorno, así como de los las comunidades de ecuatorianos y ecuatorianas derechos a no tener que migrar, del derecho a la en el exterior, fomentando el apoyo a todas sus libre movilidad informada y segura, y el derecho a manifestaciones culturales en los distintos lugares la plena integración en las sociedades de destino. donde se encuentren. Asimismo, es preciso desa- Todos estos derechos se enmarcan en el derecho rrollar programas e incentivos que favorezcan la 259
- 260. inversión productiva de remesas en el país, gene- humana. Los últimos años han visto un incre- rando mayor beneficio para los emigrantes, sus mento acelerado de ciudadanos colombianos familias y sus zonas de origen. entrando al territorio patrio, desplazados por la vio- lencia. El gran influjo de personas ha supuesto redo- Es también fundamental garantizar la participa- blar esfuerzos por parte del Gobierno para proteger ción ciudadana, tanto dentro del país como fuera a esta población vulnerable. Las campañas de cedu- de él. Las personas migrantes deben ser plenamen- lación, por ejemplo, han significado un trabajo te consideradas en el ejercicio de la democracia. inédito por la paz y una muestra fiel del abierto La garantía de sus derechos políticos es un deber compromiso por la movilidad humana y la vida. del Estado. Igualmente, el fortalecimiento del sis- También se debe destacar el proceso del Registro tema de atención a migrantes en el exterior cons- Ampliado por el cual el Gobierno Nacional reco- tituye una necesidad para la atención oportuna y noce la condición de refugiados a las y los ciudada- eficiente de sus requerimientos. Esto llama a reali- nos colombianos que huyen por la situación en su zar campañas de información y divulgación de los país de origen. Este año se prevé reconocer el esta- derechos de nuestros connacionales en el exterior, tus de refugiados a más de 50.000 colombianos, por parte del Estado. superando lo logrado entre los años 2000-2008. Sólo entre mayo y julio de este año ya se reconocie- Además de ser un país de emigrantes, Ecuador es ron a más de 9.000 personas como refugiados, evi- también uno de inmigración, de tránsito y de refu- denciando la importancia que se da a los derechos gio (ver Mapa 7.5.6). Aquello lo convierte en un humanos y al cumplimiento de los instrumentos país único en la región en el ámbito de la movilidad internacionales. Mapa 7.5.6: Mapa de estimación de inmigración hacia Ecuador 2008 Fuente: SENPLADES. Elaboración: SENPLADES. 260
- 261. Ecuador defiende la corresponsabilidad interna- Así, el Gobierno Nacional, en el tema de movi- cional en temas de movilidad humana. El tema del lidad humana, propende hacia un tratamiento refugio es un claro ejemplo: el Estado se compro- recíproco de las y los migrantes. Es decir, el mete al reconocimiento del estatus de residentes a Ecuador respeta todos los derechos de las perso- todas las personas que necesitan de protección nas que inmigran, pero al mismo tiempo busca internacional, pero también tiene que exigir a la que a las y los ecuatorianos en el exterior se les comunidad internacional su compromiso, princi- respete sus derechos. El principio de ciudadanía palmente económico, para que el Estado pueda universal está consagrado en la Constitución y reconocer todos los derechos que les son inheren- se han dado pasos en firme para respetarlo, como tes a ese grupo vulnerable de la población la decisión de retirar la exigencia de visa a los extranjeros. No han sido solo ciudadanos y ciudadanas colom- bianos quienes han ingresado al país. También se Es importante reconocer que han ocurrido tam- ha dado la entrada de importantes números de bién desplazamientos internos de la población ciudadanas y ciudadanos peruanos, chinos y cuba- ecuatoriana, ante los cuales la planificación nos, entre otros, lo cual nos invita a pensar el territorial se vuelve imprescindible. La organi- Ecuador de modo más claro desde la intercultura- zación de los territorios con una visión integral lidad, sin renunciar a sus derechos soberanos. Con de país, incentivando un crecimiento más orde- este gran influjo de personas, surge el reto de nado de las ciudades, es necesaria para equili- garantizar los derechos para las y los extranjeros brar el territorio y permitir una movilidad en Ecuador, a través de, por ejemplo, campañas de humana compatible con los objetivos naciona- regularización laboral de personas inmigrantes con les para el Buen Vivir. estatus de residentes. 3. Políticas y Lineamientos Política 5.1. Ejercer la soberanía y promover la convivencia pacífica de las personas en una cultura de paz. BUEN VIVIR a. Defender el interés nacional sobre intereses f. Promover el uso eficaz de los mecanismos corporativos o particulares, ya sea de actores para la protección de los derechos humanos PARA EL nacionales o extranjeros, preservando la y del derecho internacional humanitario. capacidad decisoria del Estado frente a pro- g. Impulsar programas que favorezcan la con- 7. OBJETIVOS NACIONALES cesos que comprometan su seguridad integral. servación y recuperación de los ecosistemas b. Generar mecanismos de cohesión social para en la franja fronteriza, en coordinación con mantener el carácter unitario del Estado, res- los países vecinos. petando las múltiples diversidades. h. Respaldar y apoyar las iniciativas de solu- c. Fortalecer y especializar las capacidades ción pacífica de actuales y eventuales con- estratégicas de la seguridad integral del flictos internos de los Estados, respetando Estado, bajo el estricto respeto de los dere- la soberanía de los mismos. chos humanos. i. Fomentar la transparencia en la compra y d. Impulsar actividades internacionales de el uso de armas y equipos, así como del promoción de paz y la construcción de gasto militar en general, a escala nacional fronteras de paz con los países vecinos. y regional en el marco de los compromisos e. Fortalecer los programas de cooperación internacionales de registro de gastos mili- humanitaria y atención a personas refugiadas tares establecidos en instancias bilaterales y en necesidad de protección internacional. y multilaterales. 261
- 262. Política 5.2. Defender la integridad territorial y los derechos soberanos del Estado. a. Fortalecer y especializar la institucionali- énfasis en la reducción de brechas respecto dad de seguridad interna y externa, favore- al resto del territorio nacional y las brechas ciendo la complementariedad entre las de género. instituciones que velan por la seguridad e. Mejorar la capacidad operativa y reestruc- integral de Estado. turar el sector de la defensa nacional, b. Defender los derechos soberanos del Estado impulsando la economía de la defensa. sobre su territorio nacional a través del f. Generar mecanismos para monitorear las control y vigilancia de los límites fronterizos fronteras y brindar soluciones oportunas a establecidos y sobre sus áreas de jurisdicción los incidentes fronterizos, priorizando el nacional, incluyendo la Antártida, la órbita diálogo y los canales diplomáticos. geoestacionaria y el espectro radioeléctrico. g. Promover una política exterior que man- c. Identificar amenazas, prevenir riesgos y tenga y exija el respeto al principio de no reducir vulnerabilidades, para proteger a las intervención en los asuntos internos de personas, al patrimonio nacional y a los los Estados. recursos estratégicos del Estado. h. Transformar la institucionalidad de la d. Robustecer la presencia del Estado en la inteligencia y fortalecer sus capacidades franja fronteriza, considerando las particu- para contribuir a la seguridad integral del laridades territoriales y sociales, poniendo Estado. Política 5.3. Propender a la reducción de la vulnerabilidad producida por la dependencia externa alimentaria y energética. a. Fomentar la producción de alimentos sanos producción agropecuaria y con el consu- y culturalmente apropiados de la canasta mo local. básica para el consumo nacional, evitando c. Promover, gestionar y planificar el manejo la dependencia de las importaciones y los integral y sustentable del agua para asegurar patrones alimenticios poco saludables. la disponibilidad en cantidad y calidad del b. Impulsar la industria nacional de alimen- recurso hídrico para la soberanía alimenta- tos, asegurando la recuperación y la inno- ria y energética. vación de productos de calidad, sanos y d. Ampliar la capacidad nacional de genera- de alto valor nutritivo, articulando la ción de energía en base a fuentes renovables. Política 5.4. Promover el diálogo político y la negociación soberana de la cooperación internacional y de los instrumentos económicos. a. Impulsar la creación de una nueva arqui- personas, comunidades, pueblos y naciona- tectura financiera internacional que coad- lidades, transfieran tecnología y generen yuve a los objetivos de producción y empleo digno. bienestar colectivo, con mecanismos trans- d. Aplicar mecanismos para utilizar los avan- parentes y solidarios, y bajo principios de ces obtenidos a través de la transferencia de justicia social, de género y ambiental. ciencia y tecnología en beneficio del país. b. Articular la política de endeudamiento e. Desarrollar una diplomacia ciudadana de público con las directrices de planificación cercanía que promueva la inserción estraté- y presupuesto nacionales. gica del Ecuador en el mundo y que forta- c. Atraer ahorro externo, en la forma de lezca la representación del Ecuador en el inversión extranjera directa pública y pri- extranjero. vada, para proyectos de largo plazo que sean f. Alinear la cooperación internacional con sostenibles, respeten los derechos de las los objetivos nacionales para el Buen Vivir, 262
- 263. institucionalizando mecanismos de rendi- i. Promover los tratados de comercio para el ción de cuentas y sistemas de evaluación desarrollo como instrumentos para incen- permanente de su impacto. tivar la complementariedad y la solidaridad g. Fomentar las relaciones comerciales y de entre los países. cooperación internacional con gobiernos j. Impulsar la inclusión de factores sociales en autónomos descentralizados a lo largo del los acuerdos de integración económica. mundo. k. Impulsar activamente a la cooperación h. Definir ámbitos de acción prioritarios para triangular y a la cooperación Sur-Sur, la intervención de la cooperación interna- incentivando a las MIPYMES y a las cional en el Ecuador. empresas solidarias. Política 5.5. Impulsar la integración con América Latina y el Caribe. a. Apoyar a los organismos de integración acuerdos beneficiosos al incrementar el regional y subregional para fortalecer el pro- poder de negociación de la región. ceso de integración andina, suramericana, f. Fortalecer los mecanismos de concertación latinoamericana y con el Caribe, a través de política que profundicen la integración mecanismos y procesos de convergencia que suramericana. profundicen la integración de los pueblos. g. Impulsar el establecimiento de zonas de paz b. Mejorar la conectividad con América regionales en Suramérica y los mecanismos Latina y el Caribe. de defensa regional. c. Impulsar el manejo coordinado y responsa- h. Promover mecanismos que faciliten la ble de las cuencas hidrográficas binaciona- libre movilidad de las personas dentro de les y regionales. la región e incentivar los intercambios d. Coordinar convergentemente las políticas turísticos. económicas, sociales, culturales, migrato- i. Consolidar la institucionalidad financiera rias y ambientales de los países miembros regional como alternativa a los organismos de los esquemas de integración regional de multilaterales de crédito tradicionales, e los que Ecuador es parte. impulsar el uso de sistemas únicos de com- BUEN VIVIR e. Priorizar la negociación en bloque junto pensación regionales. con los países suramericanos para lograr PARA EL Política 5.6. Promover relaciones exteriores soberanas y estratégicas, complementarias y solidarias. 7. OBJETIVOS NACIONALES a. Insertar al país en redes internacionales que e. Diversificar las exportaciones ecuatorianas respalden y potencien la consecución de los al mundo, priorizando las complementarie- objetivos programáticos del Ecuador. dades con las economías del Sur, con un b. Definir lineamientos estatales estratégicos comercio justo que proteja la producción y sobre la comercialización de productos el consumo nacional. ecuatorianos en el exterior. f. Incorporar nuevos actores en el comercio c. Definir e implementar mecanismos de trans- exterior, particularmente provenientes de ferencia de recursos y tecnología con impac- la micro, pequeña y mediana producción y to social directo. del sector artesanal, impulsando iniciativas d. Potenciar las capacidades del país para inci- ambientalmente responsables y generado- dir en la agenda internacional y en políti- ras de trabajo. cas bilaterales y multilaterales que, entre g. Establecer mecanismos internacionales de otros, faciliten el ejercicio de derechos y garantías de exportaciones, en particular garanticen la protección de los y las ecuato- para MIPYMES, empresas solidarias y orga- rianas viviendo fuera del país. nizaciones populares, dando prioridad a 263
- 264. aquellas que integren a mujeres diversas, que afecten negativamente a la producción grupos de atención prioritaria, pueblos y nacional, a la población y a la naturaleza. nacionalidades. k. Fortalecer institucionalmente los servicios h. Defender los intereses comerciales nacio- aduaneros para lograr eficiencia y transpa- nales a nivel bilateral y multilateral, esta- rencia y facilitar el comercio internacional. bleciendo, cuando sea necesario, medidas l. Posicionar al país en la comunidad interna- de protección para la producción y consu- cional, a partir de su patrimonio natural, en mo nacional. los mecanismos globales de lucha contra el i. Mantener relaciones de comercio exterior cambio climático. con prevalencia de la seguridad jurídica m. Promover las potencialidades turísticas del nacional y evitando que intereses privados país en el mundo. afecten la relación entre los Estados. n. Reducir los costos de llamadas internaciona- j. Aplicar un esquema de sustitución selectiva les desde el Ecuador hacia los demás países. de importaciones que propicie las importa- o. Contribuir a los esfuerzos de los miembros ciones indispensables para los objetivos del del Tratado Antártico para la investigación Buen Vivir, especialmente las de insumos del ambiente y el monitoreo global del para la producción, y que desincentive las cambio climático. Política 5.7. Combatir la delincuencia transnacional organizada en todas sus manifestaciones a. Reforzar la prevención y sanción de delitos c. Controlar el uso, distribución y comerciali- de trata de personas, tráfico internacional zación de precursores químicos. ilícito de estupefacientes y sustancias psico- d. Construir un sistema integral de preven- trópicas, combustibles, armas y bienes ción y protección a los y las víctimas de patrimoniales tangibles e intangibles, así trata, tráfico y explotación internacional, como el lavado de activos. orientado preferentemente a diversos y b. Promover alianzas regionales para combatir diversas sexuales, mujeres, niños y niñas. la corrupción e impulsar la transparencia de e. Fortalecer el control y sanción de delitos la gestión en los ámbitos público y privado. cibernéticos. 4. Metas 5.1.1. Reducir la pobreza por NBI en la frontera 5.3.1. Sustituir importaciones de maíz, pasta de norte en un 25% en el área urbana, y en soya, trigo y cebada hasta reducir la parti- un 50% en el área rural hasta el 2013. cipación al 40% hasta el 2013. 5.1.2. Reducir la pobreza por NBI en la frontera 5.4.1. Alcanzar el 60% de los flujos de coopera- sur en un 20% en el área urbana, y en un ción contabilizados en el presupuesto 50% en el área rural hasta el 2013. nacional hasta el 2013. 5.1.3. Reducir la pobreza por NBI en la frontera 5.5.1. Incrementar a 0,4 el índice de integración centro en un 25% en el área urbana, y en latinoamericana hasta el 2013. un 50% en el área rural hasta el 2013. 5.6.1. Incrementar a 0,95 la razón de exportaciones 5.1.4. No existencia de conflictos con fuerzas industriales sobre las exportaciones de pro- regulares e irregulares que afecten la ductos primarios no petroleros hasta el 2013. soberanía nacional o amenacen al Estado 5.6.2. Reducir a 0,65 la concentración de las hasta el 2013. exportaciones por destino hasta el 2013. 5.2.1. Disminuir a la mitad el uso inadecuado de 5.6.3. Disminuir en un 13% la concentración de las GLP doméstico hasta el 2013. importaciones por país de origen hasta el 2013. 264
- 265. 265 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 266. 266
- 267. 267 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 268. 268
- 269. 269 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 270. 270
- 271. Objetivo 6: Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas 1. Fundamento prescindible, sometido a conveniencias y dinámi- cas externas a los fines intrínsecos de los procesos El trabajo constituye la columna vertebral de la de producción, y ajenas al sostenimiento de los sociedad, y es un tema fundamental de la vida de ciclos de vida familiar y social. las personas y de las familias. La Constitución ecuatoriana reconoce que el trabajo es un derecho La nueva Constitución consagra el respeto a la BUEN VIVIR y un deber social. Asimismo, como derecho eco- dignidad de las personas trabajadoras, a través del nómico, es considerado fuente de realización per- pleno ejercicio de sus derechos. Esto supone sonal y base de la economía. El trabajo condensa remuneraciones y retribuciones justas, así como múltiples dimensiones, materiales y simbólicas, y ambientes de trabajo saludables y estabilidad PARA EL está en el centro de una serie de relaciones com- laboral, a fin de lograr la modificación de las asi- plejas de producción y reproducción de la vida, metrías referentes a la situación y condición de 7. OBJETIVOS NACIONALES que tienen implicación política, económica, labo- las y los trabajadores en todo el país. El reconoci- ral, social, ambiental y cultural. miento integral del trabajo como un derecho y su realización en condiciones justas y dignas, es una Las interrelaciones entre trabajo, producción y aspiración de larga data, cuya cabal aplicación reproducción económica están directamente exige la superación de condiciones estructurales vinculadas con la actual distribución de los que han marcado históricamente una realidad de medios de producción, como resultado de la apli- explotación, discriminación y desigualdad, que cación, durante las últimas décadas, de una polí- persiste y se reproduce. tica neoliberal que reforzó las inequidades sociales y acentuó la exclusión heredada del En el Ecuador, la estructura del trabajo es hetero- modelo primario exportador. génea en cuanto a las formas de organización de la producción. Muchas de estas formas han sido En la historia moderna, la explotación del trabajo invisibilizadas y desvalorizadas a lo largo del ha consolidado una forma de acumulación que no tiempo. Tanto en el ámbito urbano como en el está al servicio de quienes lo realizan. Se ha con- rural, la mayoría de procesos de producción y la cebido al trabajo como un medio explotable y dotación de servicios se basan en pequeñas y 271
- 272. medianas unidades familiares, asociativas o indi- ción, asimismo, genera condiciones para que los viduales, cuyas dinámicas de economía popular, ecuatorianos y ecuatorianas que retornan al familiar y solidaria, buscan la subsistencia antes país, como consecuencia de la actual crisis eco- que la acumulación a gran escala. Estos procesos nómica mundial, puedan hacerlo en condicio- productivos se han fundado, asimismo, en la nes dignas y no precarias. movilización de recursos tales como conocimien- tos, destrezas y ahorros locales, redes sociales y otros similares; y sus economías se han desen- 2. Diagnóstico vuelto en condiciones adversas, debido a la falta de reconocimiento desde el Estado. El trabajo en el Ecuador está caracterizado por una diversidad de modalidades, reconocidas por Para el Gobierno de la Revolución Ciudadana, es la Constitución. Sin embargo la anterior políti- de vital importancia reconocer y apoyar las distin- ca pública ha dejado de lado el fomento del tra- tas formas de organización de la producción: bajo asociativo, cooperativo, entre otros, y ha comunitarias, cooperativas, empresariales públicas hecho énfasis en la generación de puesto de o privadas, asociativas, familiares, domésticas, empleo en el sector formal, sin lograr solucionar autónomas y mixtas; así como las diversas formas la problemática estructural del desempleo en el de trabajo –incluidas las formas autónomas de país, y comprometiendo temas como la sobera- autosustento y de cuidado humano–, al igual que nía alimentaria. Esta situación se ve reflejada en las formas de reproducción y supervivencia fami- las cifras: a diciembre de 2008, la desocupación liar y vecinal. La mirada crítica de este Gobierno en el Ecuador afectó al 5,9% de la población reconoce la importancia del trabajo inmaterial, económicamente activa. Este desempleo estuvo como un elemento fundamental de la reproduc- acompañado con tasas de subempleo que alcan- ción económica y social, y un generador de nuevas zaron el 58,1%. relaciones sociales de producción que dotan de un valor distinto al trabajo material. Las tasas nacionales esconden una inequidad en la distribución del desempleo y subempleo a La cooperación social, característica de las eco- nivel étnico y de género. Como se puede apreciar nomías de autosustento y cuidado humano, en el Cuadro 7.6.1, las mujeres caracterizan la constituye un elemento fundamental para la desocupación en el Ecuador, con tasas de desem- construcción de una economía social y solidaria, pleo del 8,2% frente al 4,3% de los hombres. La y una sociedad más equitativa. Por esto, las formas población indígena presenta la menor tasa de asociativas de producción deben reproducirse en desempleo (1,8%); no obstante trabajan en con- todos los sectores de la economía, para generar diciones precarias y reciben salarios inferiores a mejores condiciones para las personas que parti- los de los blanco-mestizos. Mientras tanto la cipan en ellas. población negra muestra una tasa del 7,7% supe- rior al promedio nacional. El subempleo afecta La nueva forma de concebir el trabajo implica en mayor proporción a la población indígena. De la generación de condiciones dignas y justas hecho, a nivel nacional, el 84,6% de la pobla- para todas y todos los trabajadores. El Estado, ción indígena económicamente activa se para ello, actúa a través de regulaciones y accio- encuentra subempleada. La población mestiza, nes que permitan el desarrollo de las distintas negra, mulata y blanca, registra tasas de subem- formas de trabajo. Preocupado por la emigra- pleo superiores al 50%. 272
- 273. Cuadro 7.6.1: Indicadores mercado laboral, 2008 Fuente: INEC. Elaboración: CISMIL. Entre la población económicamente activa del En el país se aprecian grandes diferencias sala- Ecuador existe un porcentaje importante de jóve- riales entre los sectores urbanos y rurales. El BUEN VIVIR nes desempleados: 11,6%. El nivel de subempleo ingreso promedio, según la encuesta de empleo juvenil alcanza el 57,7% (INEC, 2008). 2008 levantada por el INEC, en el área urbana es de $387,3, mientras que en el área rural es de Para la mayoría de ecuatorianos, el trabajo no les $202,4. Según categoría de ocupación, existen PARA EL proporciona un ingreso digno que les posibilite la también diferencias marcadas: un empleado pri- satisfacción de necesidades básicas. La brecha vado gana en promedio $336, mientras que un 7. OBJETIVOS NACIONALES entre el costo de la canasta básica y el ingreso empleado del gobierno gana en promedio $685 mínimo fue del 26,3% en el 2008. De hecho, el (Ver Gráfico 7.6.1). costo de la canasta básica en junio de 2008 fue $586,8, mientras que el ingreso familiar mensual fue $373,3, (INEC, 2008). 273
- 274. Gráfico 7.6.1: Ingreso laboral promedio por categoría de ocupación, 2008 Fuente: INEC. Elaboración: CISMIL. De igual forma que por categoría de ocupación, el aproximadamente $263,6 más que alguien del salario promedio muestra grandes disparidades: sector informal (Ver cuadro 7.6.2). una persona que trabaja en el sector formal gana Cuadro 7.6.2: Ingreso laboral promedio por sector económico, 2008 Fuente: INEC. Elaboración: CISMIL. 274
- 275. Según rama de actividad la situación entre área $160,5. Entre las ramas consideradas, la que pre- urbana y rural tampoco cambia en el contexto senta una mayor diferencia entre ingreso urbano y nacional. En promedio, la diferencia entre áreas rural es la de Administración Pública y Defensa, urbanas y rurales, por rama de actividad, es de donde la brecha es de $280,2 (Ver cuadro 7.6.3). Cuadro 7.6.3: Ingreso laboral promedio según rama de actividad 2008 BUEN VIVIR Fuente: INEC. Elaboración: CISMIL. PARA EL seguro de las Fuerzas Armadas o la Policía. Esto evi- En términos de cobertura de la Seguridad Social, dencia que muy pocas personas tienen acceso a la 7. OBJETIVOS NACIONALES considerando porcentajes de la población total, protección de la Seguridad Social, situación que 11,5% de la población se encuentra afiliada al afecta en especial a quienes que realizan trabajos de seguro general, 4,9% al seguro campesino y 1,7% al autoconsumo y/o de cuidado humano. Cuadro 7.6.4: Porcentaje de personas con seguro 2008 Fuente: INEC Elaboración: CISMIL 275
- 276. A pesar de que la Constitución lo prohíbe, per- mayor precariedad en los contratos: los quinti- sisten formas precarias de trabajo. Apenas el les uno y dos alcanzan tasas de alrededor del 35,2% de los trabajadores tienen nombramien- 50% de los trabajadores, comparadas a la tasa de to o contratos permanentes. Es importante ana- nombramientos y contratos permanentes del lizar las diferencias que existen entre quintiles. quintil 5, que sobrepasan el 60% de los trabaja- Son los quintiles más pobres los que tienen una dores del quintil. Cuadro 7.6.5: Tipo de contrato por quintil de ingreso, 2008 Fuente: INEC. Elaboración: CISMIL. De forma igualmente atentatoria a los derechos, el El problema de la situación laboral de los disca- trabajo infantil forma parte de la estructura del pacitados es importante. No existen datos que mercado laboral. El 5,5% de los niños y niñas a permitan cuantificar la situación laboral de esta nivel nacional trabajan. A nivel rural, existe un población vulnerable a nivel nacional. mayor porcentaje de niños trabajadores: 9,72%, frente al 2,99% a nivel urbano (INEC, 2008). Como se puede ver, la situación del trabajo en el Ecuador es crítica. A pesar de esto, el rol del Persisten también prácticas discriminatorias que Estado en la economía ha sido minimizado, y vulneran los derechos de los trabajadores y las tra- no se han implementado mecanismos directos bajadoras. Las mujeres perciben en promedio el para la generación de trabajo. En este sentido, 75,5% de los ingresos percibidos por los hombres se ha hecho un uso muy limitado de las compras (INEC, 2008). públicas. Existe una marcada discriminación laboral por En la misma línea, tampoco se han generado etnicidad. Según la encuesta de discriminación mecanismos de protección para las personas en racial del año 2004 del INEC, el 13% de los indí- situación de desempleo, dejándolas vulnerables a genas sufren discriminación laboral, y lo mismo la pobreza. Así hasta hace poco no existía un sucede con el 10% de los afroecuatorianos. Régimen de Cesantía Solidario. 276
- 277. 3. Políticas y Lineamientos Política 6.1. Valorar todas las formas de trabajo, generar condiciones dignas para el trabajo y velar por el cumplimiento de los derechos laborales. a. Promover el conocimiento y plena aplica- d. Apoyar iniciativas de trabajo autónomo ción de los derechos laborales. preexistentes mejorando sus condiciones de b. Reformar la legislación laboral y fortalecer infraestructura, organización y el acceso al los mecanismos de control, sensibles a las crédito en condiciones de equidad. diversidades, para eliminar el trabajo preca- e. Proveer prestaciones de seguridad social rio, la tercerización laboral y asegurar rela- eficientes, transparentes, oportunas y de ciones laborales directas y bilaterales. calidad para todas las personas trabajado- c. Aplicar medidas específicas para garanti- ras, cualquiera sean las formas de trabajo zar la existencia, funcionamiento y articu- que desempeñen. lación de las organizaciones de f. Consolidar el Régimen Solidario de Cesantía. trabajadoras y trabajadores, así como para g. Generar normas y regulaciones que atien- resolver los conflictos laborales en condi- dan las características y necesidades especí- ciones justas. ficas del trabajo autónomo. Política 6.2. Impulsar el reconocimiento del trabajo autónomo, de cuidado humano, de cuidado familiar y de autoconsumo, así como la transformación integral de sus condiciones. a. Cuantificar y visibilizar el aporte del traba- d. Implementar acciones de apoyo dirigidas a jo de cuidado humano, de autoconsumo y mujeres prestadoras de cuidados especiales, autosustento. en el ámbito doméstico, para disminuir su b. Reconocer, retribuir y brindar protección carga laboral. social al cuidado reproductivo en los hogares. e. Incrementar la cobertura de seguridad c. Dotar de infraestructura y servicios públi- social y la capacitación a quienes cuiden a BUEN VIVIR cos para el cuidado humano, propiciando el personas con discapacidad que requieran empleo digno de jóvenes en estas activida- atención permanente. des, con énfasis en la atención a personas con discapacidades severas. PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES Política 6.3. Fomentar la asociatividad como base para mejorar las condiciones de trabajo, así como para crear nuevos empleos. a. Apoyar las iniciativas de producción y de ser- b. Visibilizar y difundir las ventajas, aportes y vicios de carácter asociativo y comunitario potencialidades del trabajo y la producción con mecanismos específicos de acceso al cré- asociativas y de los valores de la economía dito y a otros factores productivos, compras y solidaria. contratación pública con ‘condicionalidades positivas’ para promover la asociatividad. Política 6.4. Promover el pago de remuneraciones justas sin discriminación alguna, pro- pendiendo a la reducción de la brecha entre el costo de la canasta básica y el salario básico. a. Revisar anualmente el salario básico establecido en la ley, por sectores de la economía. 277
- 278. Política 6.5. Impulsar actividades económicas que conserven empleos y fomenten la generación de nuevas plazas, así como la disminución progresiva del subempleo y desempleo. a. Impulsar programas e iniciativas privadas las y los trabajadores, especialmente en los que favorezcan la incorporación de jóvenes casos de empresas incautadas por el Estado a actividades laborales remuneradas. y empresas quebradas. b. Adoptar políticas fiscales, tributarias y aran- g. Crear iniciativas de trabajo autónomo y celarias que estimulen y protejan a los sec- comunitario, que aprovechen y fortalezcan tores de la economía social y solidaria, e conocimientos y experiencias locales, en industrias nacientes, en particular en las relación prioritaria con la demanda y nece- actividades agroalimentaria, pesquera, acuí- sidades locales. cola, artesanales y turísticas. h. Apoyar líneas de producción artesanales c. Fortalecer y promover iniciativas econó- que hacen parte de las culturas locales, la micas de pequeña y mediana escala basadas promoción, rescate y fomento de técni- en el trabajo, que se orienten a generar cas, diseños y producción, así como a la empleos nuevos y estables. revalorización y al uso de productos y ser- d. Adoptar programas y proyectos públicos de vicios artesanales utilitarios y de consu- infraestructura intensivos en la generación mo cotidiano. de empleo, que prioricen la contratación de i. Generar condiciones que promuevan la mano de obra local, calificada y registrada permanencia en el país de profesionales, en bolsas de empleo públicas o privadas. técnicos y artesanos, y fomentar el retor- e. Fortalecer los bancos de información de no voluntario de aquellos que hayan fuentes de empleo y servicios de colocacio- emigrado. nes, y articularlos al sistema de contrata- j. Promover los talleres artesanales como uni- ción y compras públicas. dades de organización del trabajo que f. Apoyar el funcionamiento y consolidación incluyen fases de aprendizaje y de innova- de empresas bajo administración directa de ción de tecnologías. Política 6.6. Promover condiciones y entornos de trabajo seguro, saludable, incluyente, no discriminatorio y ambientalmente amigable. a. Sancionar los actos de discriminación y c. Reconocer y apoyar las formas de organiza- acoso laboral por concepto de género, etnia, ción del trabajo de las mujeres diversas, los edad, opción sexual, discapacidad, materni- pueblos y las nacionalidades. dad u otros motivos. d. Aplicar procesos de selección, contrata- b. Promover entornos laborales accesibles y ción y promoción laboral en base a las que ofrezcan condiciones saludables, segu- habilidades, destrezas, formación, méritos ras y que prevengan y minimicen los riesgos y capacidades. del trabajo. Política 6.7. Impulsar procesos de capacitación y formación para el trabajo. a. Fortalecer la capacidad pública instalada c. Recuperar y fortalecer conocimientos y de capacitación y formación, consideran- tecnologías ancestrales y tradicionales, do la amplitud y diversidad de las formas que favorezcan la producción de bienes y de trabajo. servicios, con énfasis en aquellos genera- b. Estimular la formación en los centros de dos por mujeres. trabajo. d. Definir esquemas de capacitación y forma- ción, que incluyan la perspectiva de género, 278
- 279. etárea e intercultural, y que garanticen la e. Crear programas específicos de capacita- inserción productiva en las diversas formas ción para trabajadores y trabajadoras autó- de trabajo. nomos, especialmente de quienes optan por el asociativismo. Política 6.8. Crear condiciones para la reinserción laboral y productiva de la población migrante que retorna al Ecuador, y proteger a las y los trabajadores en movilidad. a. Incentivar la inversión productiva y social dito y asesoría técnica a las iniciativas de de las remesas y de los ahorros de las perso- los jóvenes migrantes en esas líneas de nas y colectivos migrantes ecuatorianos, así producción. como de los capitales de quienes retornan, c. Impulsar bolsas de empleo para la rein- a través de líneas de crédito específicas. serción laboral, valorizando los aprendi- b. Identificar potencialidades productivas en zajes y el entrenamiento adquiridos en el las localidades de origen, y apoyar con cré- exterior. 4. Metas 6.2.1. Tender a 1 en la igualdad de horas dedica- 6.5.2. Revertir la tendencia creciente del das al trabajo reproductivo hasta el 2013. desempleo juvenil y reducirlo en un 24% 6.3.1. Aumentar a 1,57 millones el número de hasta el 2013. visitantes extranjeros hasta el 2013. 6.5.3. Incrementar en un 40% el acceso a la edu- 6.3.2. Duplicar el porcentaje de personas con cación superior de los jóvenes de los quin- participación activa en asociaciones de tiles 1 y 2 hasta el 2013. productores, comerciantes o agricultores 6.7.1. Incrementar en un 25% la productivi- BUEN VIVIR hasta el 2013. dad media laboral en el sector industrial 6.4.1. Disminuir en un 27% el porcentaje de hasta el 2013. personas que recibe un salario menor al 6.7.2. Aumentar en 4 veces el porcentaje de la mínimo vital hasta el 2013. PEA que recibe capacitación pública para PARA EL 6.5.1. Disminuir en 10 puntos el subempleo su beneficio profesional hasta el 2013. bruto nacional hasta el 2013. 7. OBJETIVOS NACIONALES 279
- 280. 280
- 281. 281 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 282. 282
- 283. 283 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 284. 284
- 285. Objetivo 7: Construir y fortalecer espacios públicos, interculturales y de encuentro común 1. Fundamento mecanismos de revitalización de memorias, iden- tidades y tradiciones, así como de exposición de La construcción de espacios de encuentro común las creaciones culturales actuales. es primordial en una sociedad democrática. Los espacios públicos potencian y otorgan a la ciuda- La generación de espacios públicos sanos, alegres, danía un sentido de participación igualitaria y seguros y solidarios promueve la valorización y el BUEN VIVIR activa en la construcción de proyectos colectivos disfrute del uso no instrumental del tiempo. El uso que involucran los intereses comunes. Para esro, del tiempo de ocio en actividades culturales, artís- es necesario garantizar a la población el acceso y ticas, físicas y recreativas para todos los grupos de disfrute de estos espacios sin discriminación algu- edad, mejora las condiciones de salud física y espi- PARA EL na, de modo que se propicien presencias múltiples ritual de los habitantes del país. y diversas, en la perspectiva de superar el racismo, 7. OBJETIVOS NACIONALES el sexismo y la xenofobia, y de posibilitar la emer- La ejecución de políticas estatales sobre derechos gencia de espacios diferenciados de encuentro. de participación y creación de espacios públicos Esto último, aunado con el fomento de la respon- consolida el sentido activo de ciudadanía y sobe- sabilidad social y ciudadana, robustece los espa- ranía nacional, pues los individuos se reconocen y cios de intercambio y deliberación. se sienten partícipes y constructores de una socie- dad que garantiza el disfrute de bienes comunes, Los espacios públicos contribuyen al conocimien- tales como, el aire, el agua, las vías peatonales, los to y al desarrollo de la cultura, las artes y la comu- jardines, las plazas, pero también otra clase de bie- nicación. Desde la garantía de derechos, estos son nes, como el conocimiento, la educación, las artes entendidos como bienes públicos que impulsan y las expresiones culturales diversas. diálogos, forman puentes y favorecen el mutuo reconocimiento entre las personas y grupos socia- Los espacios públicos ayudan a enfrentar la ansie- les diversos que conforman la sociedad ecuatoria- dad, la soledad y la carencia emocional conse- na, lo que da lugar a la libre expresión de cuencia del liberalismo, que enfatiza en el creencias, actitudes e identidades. El Estado debe individualismo, la guerra y la competencia perma- asegurar la libre circulación en lo público y crear nente. Desde el Estado, se debe revertir el proceso 285
- 286. de privatización de la esfera pública y evitar la La falta de seguridad ciudadana en los espacios colonización de los medios masivos de comunica- públicos se expresa en problemas como el crimen ción por parte de intereses corporativos, así como organizado y la delincuencia común.54 En el pri- la cooptación de los partidos políticos por grupos mer caso se han incrementado los secuestros, el económicos privados. Es indispensable desprivati- narcotráfico, el tráfico de armas y de precursores zar los espacios públicos, esto es, jardines, bosques químicos y explosivos. Si bien se ha logrado man- y museos, y desmercantilizar los servicios de edu- tener al país libre de cultivos ilícitos, aún se da cación, salud, recreación y seguridad. tránsito de sustancias. En el segundo caso, se trata de un fenómeno ligado a la falta de cumplimiento Para revitalizar la esfera pública y permitir el desa- de derechos económicos y sociales sobre todo; por rrollo armónico e integral de la población, las ello, aparte de las acciones de las fuerzas del orden, acciones del Estado deben dirigirse a promover la mejor manera de reducir la delincuencia es actividades recreativas e intelectuales que respon- ampliar las oportunidades y la calidad de vida de dan a la necesidad de procesar las diferencias de las personas mediante acciones de desarrollo eco- forma amigable y solidaria. nómico y social. Es prioritario crear un sistema de comunicación En materia de seguridad jurídica y derechos pública que articule y potencie el trabajo de los humanos, se creó un departamento de defensoría medios públicos, y promueva el desarrollo de pública adscrito al Ministerio de Justicia y medios privados y comunitarios alternativos, Derechos Humanos para mejorar el acceso de la que contribuyan a crear y consolidar espacios de ciudadanía a su legítimo derecho a la defensa. De opinión pública diversa, inclusiva y deliberante. esta manera han recuperado su libertad más de De esta manera, se establece una clara diferencia 2.000 personas que permanecían privadas de la con la homogeneización que promueven los libertad sin sentencia. medios sometidos a las corporaciones y grupos económicos privados. Un rasgo característico de la sociedad ecuatoriana, labrado en los largos años de colonización y que no Es fundamental disponer de una infraestructura ha sido completamente extirpado aún, es la falta de física de fácil y amplio acceso, en la que se pueda reconocimiento mutuo entre las personas y la per- deliberar, conocer y disfrutar experiencias que sistente discriminación. La desvalorización del refuercen el desarrollo espiritual, físico e intelec- otro, la negación de la interculturalidad, la discri- tual de la población; eliminar barreras de acceso a minación de género, étnica, generacional, a perso- personas con discapacidad; mejorar el transporte nas discapacitadas, a ciertas culturas urbanas, a público y la seguridad ciudadana (sin «securitizar» extranjeros en general, a personas refugiadas, porta- los espacios públicos); descriminalizar el trabajo doras de VIH/SIDA, etc. Esto se refleja en la poca autónomo y de economía popular; promover la presencia de estos grupos en los espacios públicos, y circulación de expresiones culturales y creaciones en los pocos espacios públicos en los que pueden artísticas diversas; y democratizar progresivamente darse encuentros entre toda la ciudadanía. el acceso al ciberespacio. Se pueden apreciar asimismo procesos de censura y criminalización de ciertas prácticas en los espa- 2. Diagnóstico cios públicos. A menudo las y los trabajadores autónomos que se encuentran en las calles son Las principales restricciones para el acceso universal perseguidos por la policía y organismos de control. a espacios públicos de encuentro común son el En algunas ciudades se han emitido reglamentos y costo, las barreras físicas (en el caso de personas dis- ordenanzas prohibiéndoles trabajar, muchas veces capacitadas), la falta de transporte público, la falta sin diálogo previo y sin consideración sobre su de seguridad, la existencia de prácticas discriminato- derecho al trabajo, ni sobre formas alternativas de rias y la carencia de espacios para grupos específicos. promover el desarrollo de estas expresiones de la 54 Esta sección se ha sustentado en la Agenda Nacional de Seguridad Interna y Externa del Ministerio Coordinador de Seguridad (2008). 286
- 287. economía popular. Asimismo, es difícil para las cul- frecuencia buena parte de la infraestructura cultural turas juveniles urbanas encontrar espacios públicos está subutilizada, y la programación en esos espacios adecuados para llevar a cabo sus actividades, como es mínima o nula (Ministerio de Cultura, 2009). lo demostró trágicamente el caso del incendio de la discoteca Factory en Quito. Entonces, ciertas polí- Ciertos grupos y sectores experimentan con mayor ticas contemporáneas de patrimonialización y secu- agudeza estas problemáticas. La falta de una oferta ritización de los espacios públicos actualizan así diversificada de espacios públicos de encuentro y prácticas de exclusión (Andrade, 2006). actividades culturales, deportivas y recreativas, es mayor en zonas rurales y urbano-marginales, para También persiste una percepción de la cultura extranjeras/os, especialmente refugiados, para fami- como lo «ilustrado», como un bien accesible sola- lias de emigrantes y para migrantes que regresan. mente a pequeñas élites y no un derecho a garan- tizar para todas las personas, para la producción Debido a la doble carga de trabajo dentro y fuera del cultural de los pueblos, las nacionalidades y en hogar, dado que los hombres no asumen su parte del general de las diversas culturas del país. En este trabajo reproductivo, las mujeres en general dispo- mismo sentido, se pueden observar procesos de nen de mucho menos tiempo libre. La encuesta de elitización de los espacios públicos. uso del tiempo (INEC, 2007) indica que su carga global de trabajo, esto es trabajo productivo y repro- Encontramos además inequidad en la distribución ductivo sumados, es, en promedio, de 15 horas más de la infraestructura cultural (museos, archivos, que la de los hombres. En este aspecto las mujeres bibliotecas, centros de formación de artistas y pro- del área rural resultan más discriminadas aún, con ductores culturales, cinematecas, musicotecas, una brecha de casi 23 horas; así como las indígenas centros culturales) que se hallan concentrados en con una brecha de casi 23 horas y afro ecuatorianas, las ciudades principales. Además, con demasiada con una de 18 horas. Ver gráfico 7.7.1. Gráfico 7.7.1: Carga global de trabajo (productivo y reproductivo) en horas por semana según sexo, área y etnicidad BUEN VIVIR PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES Fuente: INEC, EUT, 2007. Elaboración: CONAMU. 287
- 288. En el país la oferta cultural diversa y de buen nivel, Hay también una falta de incentivos desde el gratuita o de bajo costo es muy limitada; predomi- Estado y las instituciones privadas a la producción na la cultura de masas globalizada y de mala cali- cultural independiente, a la investigación cultural dad. En este sentido el Estado puede cumplir un rol y a la producción cultural popular. en la creación de públicos para expresiones cultu- rales locales, diversas, interculturales. El desarrollo del Sistema Nacional de Cultura está en su fase inicial, apenas se empiezan a coordinar Otro problema que afecta al uso de los espacios los esfuerzos, pero por primera vez se intenta la públicos es el poco conocimiento del patrimonio articulación de las instituciones y actividades bajo cultural y natural existente. Los actuales habitan- objetivos comunes, coherentes, ordenados. tes desconocemos en buena medida la enorme biodiversidad del país así como el valioso legado Hay un acceso limitado a fuentes de conocimien- arqueológico e histórico que nos dejaron los anti- to, como bibliotecas e internet, que podrían guos habitantes. Pese a que en los últimos dos potenciar el desarrollo de actividades culturales y años se han desarrollado esfuerzos muy importan- son en sí mismas actividades que se desarrollan en tes para salvaguardar los patrimonios, aún el el espacio público. Tampoco los conocimientos patrimonio cultural en general está deteriorado, ancestrales son valorados ni revitalizados. la ciudadanía accede poco a él, y hay un amplio En relación al acceso a bibliotecas se encuentra desconocimiento antropológico. La memoria, que solo el 46,19% de niños/as y adolescentes de 6 tanto colectiva como individual es frágil, no tiene a 17 años que asisten a un establecimiento educa- sostenibilidad. Asimismo, el contacto con la tivo tienen acceso a biblioteca, sin que esto garan- naturaleza es escaso y restringido para los habi- tice la calidad de las mismas. Llama la atención el tantes de áreas urbanas. hecho que los niños entre 6 y 11 años tengan Al mismo tiempo, hay un frecuente irrespeto por las menor acceso que los más grandes (12 a 17 años), formas de organización sociales no occidentales, las lo que da indicios de que no se está fomentando la prácticas de las y los otros; sobre todo aquellas prác- lectura desde temprana edad. Aparte, mientras el ticas comunitarias tradicionales de los diferentes 52,36% tiene acceso a computadoras, solo el pueblos y nacionalidades que habitan el país. 18,2% tiene acceso a internet. Cuadro 7.7.1: Acceso a bibliotecas, 2004 (Niñas, niños y adolescentes entre 6 y 17 años) Fuente: SIISE. Elaboración: SENPLADES. 288
- 289. Respecto al uso del tiempo libre, en 2007 la radio y actividades físicas deportivas y recreativas. Encuesta de Uso del Tiempo registra que la mayor La menor cantidad de tiempo se dedica a la lec- parte del mismo se dedicó a ver televisión, casi 10 tura de libros y revistas. horas por semana, actividad seguida por escuchar Cuadro 7.7.2: Tiempo dedicado a actividades culturales y recreativas BUEN VIVIR PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES Fuente: INEC, EUT, 2007. Elaboración: CISMIL. 289
- 290. Los hombres dedican más tiempo que las mujeres poca transparencia en el sector, corrupción en a todas estas actividades, y en el caso de las activi- varios niveles, y desconfianza entre los actores. No dades físicas la brecha es de casi una hora semanal. había una planificación a mediano y largo plazo En general, la población adolescente dedica más del sector, esta recién empieza a desarrollarse. tiempo que el resto de grupos de edad, con la Además, falta profesionalización del sector tanto a excepción del tiempo dedicado a escuchar la nivel de entrenadores y deportistas como de diri- radio, que es mucho más en la población adulta gentes, lo que no permite un mayor desarrollo. mayor, que así mismo es la que más tiempo dedica Hasta 2008, se priorizó la construcción de infraes- a la lectura de libros y revistas. Por grupo étnico, tructura deportiva de manera desorganizada y sin la población indígena es la que menos tiempo información adecuada sobre las necesidades reales dedica a estas acciones, mientras la población afro de las localidades. Desde 2009, se ha destinado es la que más, excepto en el caso de lectura: la parte del presupuesto de inversión del sector al población que se autodefine como blanca es la que fomento del deporte y la masificación de la activi- más tiempo dedica a esta actividad. La distribu- dad física, y se está trabajando prioritariamente en ción por zonas de planificación es bastante equita- la generación de información del sector como base tiva, pero se puede destacar que en la zona 5 es en de una toma de decisiones acertada. la que más tiempo se dedica a escuchar radio y a la práctica de actividades físicas, y que Quito es En el Ecuador hay poca práctica de actividades donde más tiempo se dedica a actividades cultura- físicas. El índice de sedentarismo llega al 72% de les, pero también donde más se ve la televisión. la población, este porcentaje practica actividad física menos de una hora al mes. Si se considera En lo que toca a otras dimensiones que inciden en que la población escolarizada entre 5 y 17 años la posibilidad de construir espacios de encuentro realiza actividad física de forma obligatoria en su común hay que señalar que no se ha desarrollado establecimiento educativo, el 47,8% de las per- todavía claramente en el país una política nacio- sonas mayores de 5 años realiza algún tipo de nal de comunicación social.55 Tampoco se logra actividad física. Por otro lado, el 84,7% de los impulsar debidamente la producción local diversa niños, niñas y adolescentes que asisten a un esta- e intercultural en los todos los medios. blecimiento educativo tienen acceso a canchas deportivas. Los medios de comunicación públicos estatales: televisión, radio y periódico empezaron a funcio- Además de sus efectos beneficiosos para la salud, nar hace poco más de un año, de acuerdo a lo esta- aspecto que se considera en el Objetivo 3, hace blecido en el PND 2007-2010, y han cumplido un falta también dimensionar el impacto real del rol en la democratización de la oferta, antes en deporte como generador de Buen Vivir por su manos exclusivamente privadas. Sin embargo aún impacto económico. El deporte es ahora una hay mejoras importantes que hacer. industria que representa 1% del PIB de los países desarrollados y el 2% del comercio mundial. Respecto del sector deportivo56, responsable de impulsar la práctica de deporte y actividades físi- ¿Cuál es su importancia económica en Ecuador? cas de la población, que constituyen una de las Más de USD 100 millones anuales del presu- formas más extendidas de construcción de espa- puesto del Estado; además, de acuerdo a estima- cios de encuentro común, tenemos que la estruc- ciones, el deporte barrial genera anualmente tura del sistema deportivo en el país es compleja, más de 50 millones y el deporte profesional desordenada y con roles superpuestos. Falta articu- hasta 10 millones por club. lación entre los diversos actores y todavía hay 55 La Constitución actual por primera vez demanda la construcción de un Sistema Nacional de Comunicación así como la promulgación de una nueva Ley de Comunicación Social. 56 Los datos de esta sección fueron obtenidos del Ministerio del Deporte. 290
- 291. 3. Políticas y Lineamientos Política 7.1. Garantizar a la población el derecho al acceso y al disfrute de los espacios públicos en igualdad de condiciones. a. Eliminar barreras urbanísticas y arquitectóni- d. Generar mecanismos de control de las cas, garantizando el cumpliendo de las normas acciones públicas y privadas con el fin de de accesibilidad al medio físico de las personas evitar la privatización del espacio público y con discapacidad y movilidad reducida. las acciones que atenten contra los bienes b. Generar mecanismos de control público- patrimoniales. ciudadano a constructores y propietarios e. Aplicar las exenciones tarifarias vigentes en de obras de infraestructura física que aten- transporte y espectáculos culturales para ten contra el espacio público. personas discapacitadas y de la tercera edad. c. Impulsar sistemas de transporte público de f. Crear incentivos que permitan acceder a calidad, accesibles para personas con disca- niños, niñas, jóvenes y estudiantes a los pacidad, seguros, eficientes ecológicamente espectáculos culturales. y con respeto a los derechos de la población y las múltiples diversidades. Política 7.2. Promocionar los deberes y derechos respecto al uso de los espacios públicos. a. Implementar campañas educativas amplias d. Fomentar la participación social en la cons- que desarrollen en toda la población una trucción de los espacios públicos comunes y conciencia sobre el uso adecuado, manteni- diferenciados para los diversos grupos, com- miento y preservación de los espacios prometiendo el apoyo de las organizaciones públicos. de la sociedad civil. b. Desarrollar campañas de capacitación a e. Impulsar investigaciones que permitan docentes en el conocimiento de los derechos reconocer, racionalizar y aprovechar el BUEN VIVIR públicos e incorporar este conocimiento en papel activo de distintos sectores, sobre el nivel curricular y normativo en todas las todo populares en la construcción y instancias educativas. ampliación de la esfera y los espacios públi- c. Ejecutar campañas comunicacionales ten- cos y que promuevan una democratización PARA EL dientes a fomentar la importancia del disfru- de los procesos de construcción de las te del tiempo libre y a valorar su uso creativo. memorias colectivas. Política 7.3. Fomentar y optimizar el uso de espacios públicos para la práctica 7. OBJETIVOS NACIONALES de actividades culturales, recreativas y deportivas. a. Incrementar y mejorar espacios públicos d. Generar condiciones integrales para la formales y no formales para la práctica y práctica de la actividad física y el deporte: desarrollo de actividades físicas, recreativas infraestructura adecuada, escenarios depor- y culturales. tivos, implementación deportiva, medicina b. Crear espacios de encuentro y práctica de del deporte, capacitación e investigación. actividades físicas y deporte para personas e. Generar condiciones integrales para la con necesidades especiales como las de la ter- práctica, uso, difusión y creación de las cera edad y con discapacidades, entre otras. actividades y producciones artísticas, que c. Democratizar las infraestructuras públicas cuente con infraestructura adecuada, segu- recreativas y culturales. ridades, capacitación e investigación. 291
- 292. Política 7.4. Democratizar la oferta y las expresiones culturales diversas, asegurando la libre circulación, reconocimiento y respeto a las múltiples identidades sociales. a. Impulsar la producción, difusión, distribu- las memorias sociales y los patrimonios y ción y disfrute de bienes y servicios cultura- como medios de producción y circulación les diversos, inclusivos y de calidad desde de conocimiento y bienes culturales. una óptica pluralista que promueva la no f. Divulgar el conocimiento de los patrimo- discriminación, con énfasis en los proyec- nios culturales y naturales, para la valora- tos participativos interculturales. ción de su diversidad y riqueza desde la b. Promover una oferta sostenida de eventos ciudadanía. culturales de calidad y accesibles a la g. Promover iniciativas culturales, artísticas, población. científicas y de investigación orientadas a c. Impulsar una nueva institucionalidad inter- recrear la memoria e innovar la producción cultural en red que fomente la investiga- y conocimientos heredados. ción histórica y antropológica. h. Impulsar la investigación, la producción cul- d. Estructurar sistemas de gestión y procesos tural y la creación independiente a través de que permitan mejorar la implementación mecanismos transparentes y democráticos. de servicios culturales, descentralizados, i. Recopilar y difundir buenas prácticas loca- desconcentrados y con participación ciu- les en materia de producción y circulación dadana, promoviendo la articulación de de bienes culturales para ser adaptadas en las instituciones que reciben recursos otras localidades. públicos. j. Crear y fortalecer acuerdos a nivel de la e. Fomentar el acceso a centros de conoci- región latinoamericana e iberoamericana miento como espacios de encuentro, de para la conservación de los patrimonios cul- práctica del ocio creativo, de recreación de turales y ambientales y el desarrollo cultural. Política 7.5. Impulsar el fortalecimiento y apertura de espacios públicos permanentes de intercambio entre grupos diversos que promuevan la interculturalidad, el reconocimiento mutuo y la valorarización de todas las expresiones colectivas. a. Promover el servicio social intercultural: e. Impulsar actividades de intercambio con voluntariado, trabajo comunitario, etc. extranjeros, incluyendo a las personas refugia- b. Promover la minga como un espacio colec- das y en necesidad de protección internacio- tivo de encuentro común entre diversos y nal, con la participación de organizaciones diversas. sociales diversas. c. Reconocer las prácticas culturales tradicio- f. Promover mecanismos y espacios de inter- nales que fomentan la solidaridad y la cons- cambio entre personas desvinculadas (ado- trucción de espacios de encuentro común, lescentes y jóvenes que no trabajan ni tales como el prestamanos, el randi-randi, estudian, entre otros). entre otras. g. Revitalizar fiestas y tradiciones, promo- d. Promover programas de vivienda social que viendo su difusión y salvaguardando el recuperen el patrimonio cultural edificado patrimonio inmaterial de los diversos grupos y que eviten la segregación espacial y el culturales del país. desplazamiento de población residente en áreas urbanas consolidadas. 292
- 293. Política 7.6. Garantizar a la población el ejercicio del derecho a la comunicación libre, intercultural, incluyente, responsable, diversa y participativa. a. Defender el derecho a la libertad de expresión, de las mujeres y que además cosifican los en el marco de los derechos constitucionales. cuerpos. b. Asignar democrática, transparente y equi- h. Promover organismos especializados de tativamente las frecuencias del espectro veeduría social y ciudadana a los medios radioeléctrico. con autonomía frente al Estado y a inte- c. Incrementar el acceso a bandas libres para reses privados. la explotación de redes inalámbricas. i. Promover contenidos comunicacionales d. Fomentar los medios de comunicación que fortalezcan la identidad nacional, las orientados a la circulación de productos identidades diversas y la memoria colectiva. educativos y culturales diversos y de calidad, j. Fomentar la responsabilidad educativa de especialmente aquellos en lenguas nativas. los medios de comunicación y la necesidad e. Fortalecer los medios de comunicación de que éstos regulen su programación desde públicos. la perspectiva de derechos humanos, equi- f. Impulsar en todos los medios, espacios dad de género, reconocimiento de las diver- comunicativos para la producción local, sidades, interculturalidad y definan espacios regional y nacional, así como espacios que de comunicación pública para la educación respeten y promuevan la interculturalidad y alternativa y/o masiva. el reconocimiento a las diversidades. k. Establecer incentivos para la comunica- g. Promover la difusión contenidos comunica- ción alternativa, basada en derechos de la cionales educativos que erradiquen estereo- ciudadanía. tipos de género e imaginarios que violentan l. Promover medios de comunicación alter- el ser de las y los diversos sexuales, así como nativos locales. Política 7.7. Garantizar el derecho al disfrute pleno de la ciudad y de sus espacios públicos, bajo principios de sustentabilidad, justicia social, equidad de género y respeto cultural. BUEN VIVIR a. Desarrollar mecanismos para la gestión del d. Diseñar e implementar acciones públicas que suelo urbano y promover su uso socialmen- privilegien el interés social, cultural y ambien- te justo en condiciones equitativas, seguras tal, garantizando el derecho a la propiedad. PARA EL y sostenibles. e. Impulsar la aplicación de mecanismos de b. Reconocer la ciudad como un espacio (re)distribución de cargas, beneficios y cap- 7. OBJETIVOS NACIONALES colectivo de intercambio democrático que tación de plusvalías o rentas extraordina- cumple una función social. rias generadas por la inversión pública. c. Desarrollar mecanismos para la gestión y f. Impulsar las distintas formas de producción conservación del patrimonio cultural y y gestión social del hábitat. natural de los territorios de las ciudades, g. Respetar el trabajo autónomo en el espa- impulsando las distintas formas de uso, pro- cio público permitido por la ley y otras ducción y generación del hábitat. regulaciones. Política 7.8. Mejorar los niveles de seguridad en los espacios públicos. a. Implementar medidas de seguridad vial a c. Aplicar y controlar los estándares y normas través de la dotación de señalética especia- de seguridad en espacios de confluencia lizada e infraestructura. masiva de personas. b. Desarrollar campañas de difusión y con- d. Generar y garantizar espacios seguros para cienciación de medidas de seguridad en la circulación de peatones y usuarios de espacios públicos. vehículos no motorizados. 293
- 294. 4. Metas 7.3.1. Triplicar el porcentaje de personas que 7.8.1. Disminuir en un 20% la mortalidad por realiza actividades recreativas y/o de accidentes de tránsito hasta el 2013. esparcimiento en lugares turísticos nacio- nales hasta el 2013. 7.8.2. Disminuir la tasa de homicidios en un 50% hasta el 2013. 7.4.1. Aumentar en 40% el tiempo semanal dedicado a la cultura hasta el 2013. 294
- 295. 295 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 296. 296
- 297. Objetivo 8: Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad 1. Fundamento sociedad tienen responsabilidades compartidas, en la perspectiva de asegurar las condiciones de per- Históricamente condicionados, los sistemas de la manencia y reproducción de la cultura en sus múl- cultura abarcan todos los niveles que componen el tiples expresiones. Ni uno ni otra pueden orden común y configuran, en cada época, las formas sustraerse de sus responsabilidades. Las culturas, el que asume la vida social trasmitida de generación Estado y la sociedad no son realidades acabadas, BUEN VIVIR en generación. Estas formas reciben el nombre de sino en permanente construcción. identidad, y son entendidas como un conjunto de caracteres que expresan las relaciones de las colec- Al asumir el mandato constitucional de reconoci- tividades con sus condiciones de existencia histó- miento y afirmación de la plurinacionalidad y de la PARA EL rica y social. Entre estos caracteres, es posible interculturalidad de la sociedad ecuatoriana, el reconocer los de larga duración y los transitorios. Estado adopta una concepción de cultura amplia e 7. OBJETIVOS NACIONALES Los primeros aseguran la continuidad de las socie- incluyente; acoge concepciones que dan cuenta de dades en el tiempo –y lo hacen bajo la forma de la la multiplicidad de universos simbólicos, expresa- tradición y la memoria histórica–; los segundos dos en las diversas memorias históricas, así como las corresponden a momentos del devenir social y prácticas de vida de los pueblos y nacionalidades humano. La realidad de la cultura es coextensiva a ancestrales que viven a lo largo del territorio nacio- la realidad social; por tanto, si existen diversas nal. Y, al mismo tiempo, reconoce las prácticas de sociedades, existen diversas culturas, lo que exige grupos culturales, que emergen como resultado de hablar desde en ese marco. las transformaciones sociales contemporáneas. La interconexión entre lo social y cultural implica En esta perspectiva, incorpora el concepto de inter- que el Estado debe preservar y garantizar los dere- culturalidad que, junto con el de plurinacionalidad, chos culturales (individuales y colectivos), como representa un avance significativo para la compren- soporte básico de la reproducción de la vida sión de la compleja realidad cultural ecuatoriana, humana. La sociedad, por su parte, tiene el com- en donde coexisten diversas nacionalidades, promiso y la función de observar, vigilar y exigir pueblos, culturas y grupos identitarios en relacio- que el Estado cumpla su papel. El Estado y la nes de conflicto, intercambio y convivencia. Esta 297
- 298. nueva perspectiva permite examinar otras formas de la vida social y las formas de articulación de de diversidad, tales como la diversidad regional, la cultura con la vida general de las sociedades. de género, generacional y, sobre todo, analizar la capacidad de cada una de ellas para contribuir y En este difícil momento de la historia humana, aportar a la construcción de relaciones de convi- donde los vínculos políticos, simbólicos y éticos vencia, equidad, diálogo y creatividad en la com- de la vida social son frágiles, han aparecido tres plejidad del mundo global. formas falseadas que niegan el ser propio de la cul- tura. Se trata por un lado, de la tendencia «folklo- La acción pública, propuesta desde este objetivo, rizante», que pretende identificar como una abre posibilidades múltiples para hacer realidad imagen «pintoresca» de la realidad los rasgos pro- la economía endógena y sostenible para el Buen pios de la sociedad tomados fuera de su contexto Vivir, sobre la base de la identidad y la relación histórico-social, material y espiritual. Por otro necesaria entre el patrimonio ambiental y cultu- lado, está la tendencia opuesta, el pseudo-univer- ral. Entendida de ese modo, la interculturalidad salismo, que pierde de vista lo propio con su sin- aparece como una apuesta al futuro que, junto gularidad específica, al tomar como referentes con el reconocimiento de la plurinacionalidad y abstractos los caracteres externos de lo contempo- el Buen Vivir, tiene la capacidad de lograr acuer- ráneo y universal. Por último, la mercantilización dos entre los actores culturales, sociales, políticos de los bienes culturales materiales y espirituales, e institucionales diferenciados. La acción inter- que vaciados de sus contenidos históricos se vuelven cultural está encaminada a la construcción de objetos de administración comercial. una sociedad incluyente, solidaria, soberana y recíproca, capaz de fundamentar una propuesta En el Ecuador, como en el resto de América de desarrollo a largo plazo, que permita enfrentar Latina, estas formas globales reproducen la depen- los desafíos de la globalización y sus contradic- dencia cultural propia del pasado colonial del sub- ciones en la actual crisis mundial. continente. Más aún cuando la mayoría de cartas constitucionales contenían concepciones de tipo colonial y neo-colonial que no reconocían la 2. Diagnóstico diversidad cultural de un país compuesto por 14 nacionalidades, 16 pueblos indígenas, 12 lenguas El modelo de desarrollo mercantil que dirige la ancestrales, y una importante población afroecua- globalización ha puesto al mercado y su lógica toriana y montubia. como la única dimensión reconocible de la rea- lidad social, provocando un agudo proceso de La estructura de la sociedad ecuatoriana se ha descomposición de la vida humana que se mani- caracterizado por un profundo sesgo racista que ha fiesta en la crisis económica, ambiental, energé- contaminado todas sus instituciones, incluida la tica, ética y simbólica, que ponen en riesgo la estatal. Desde su nacimiento y a lo largo de su his- permanencia de lo social. Actualmente, estamos toria, a pesar de los procesos democratizadores de asistiendo al deterioro físico, práctico, social, la Revolución Alfarista, el Estado ecuatoriano, en simbólico y espiritual del ser humano, que tiene el ámbito de la cultura, ha mostrado su tendencia dificultad para detener la violencia generalizada, etnocrática blanco-mestiza, concentradora y la corrupción, el predominio de intereses parti- excluyente, generando las siguientes limitaciones culares por sobre objetivos nacionales y comuni- en el cumplimiento de sus funciones: tarios postergados; que no logra establecer diálogos y acuerdos entre los diferentes actores • Al no reconocer la diversidad y complejidad de la vida social local, nacional, regional y mundial. cultural de la sociedad ecuatoriana y latino- No hay horizontes claros para la organización de americana, para el Estado la cultura no ha la vida histórica y, particularmente, para la jugado un papel articulador en la vida social orientación de los quehaceres político-cultu- del país. Consecuencia de esto se han produ- rales. Los cambios sufridos a lo largo de las dos cido serios procesos de desvalorización y pér- últimas décadas y la actual crisis no han logrado dida del patrimonio cultural material e ser comprendidos aún de modo pleno, impi- inmaterial, sobre todo de las nacionalidades diendo definir con claridad los nuevos vínculos y pueblos indígenas, afroecuatorianos y 298
- 299. montubios, así como el deterioro del patri- tión cultural descentralizadas, incluyentes, monio natural del Ecuador. con igualdad de derechos y oportunidades • Un fragmentado y precario conocimiento para la equidad de género, generacional, sobre los distintos pueblos, nacionalidades y étnica, por opción sexual, de clase, entre comunidades culturales que coexisten en el otras. No se han abierto espacios de diálo- país, sumado a la falta de reconocimiento de go cultural que permitan el intercambio las desigualdades e inequidades culturales, positivo de cosmovisiones diversas que sociales y económicas propias de los proce- impulsen políticas culturales consensuadas sos de dominación, exclusión, discrimina- para beneficio del conjunto de la sociedad ción e imposición de la herencia colonial, en su riqueza y complejidad. Casi cualquier no ha permitido que el Estado conciba, y tipo de estrategia que promueva la intercul- menos aún ejecute políticas públicas que turalidad ha estado ausente de los planes promuevan la integración intercultural, en del Estado. igualdad de condiciones, de todas las perso- nas y las colectividades que habitan en el Estas limitaciones han provocado un agudo pro- territorio ecuatoriano; así como su derecho ceso de empobrecimiento de la riqueza cultural a acceder de forma íntegra a todos los bienes de la sociedad ecuatoriana, el mismo que se ha y beneficios sociales, culturales y naturales manifestado en los siguientes aspectos: a) dete- que son patrimonio de los ecuatorianos. De rioro de las condiciones de vida de la población hecho, la agenda cultural solo ha incluido y particularmente de los pueblos indígenas, afro- de manera expresa a actores hegemónicos y descendientes y montubios, como también de las ha excluido social, económica y política- mujeres, los niños y los adultos mayores; b) altos mente a pueblos y nacionalidades indíge- índices de analfabetismo y pérdida de las lenguas nas; a los pueblos afrodescendiente y nativas en la población indígena; c) debilita- montubio; a comunidades locales; a niñas, miento de las identidades culturales del país, niños, jóvenes, personas adultas mayores, como de la identidad social ecuatoriana en gene- mujeres, a la comunidad GLBTI. ral; d) aumento de la exclusión, discriminación y • La cultura no ha sido parte de los planes abandono de las personas y comunidades perte- de desarrollo impulsados por el Estado, y necientes a las formas culturales no hegemóni- mucho menos un eje transversal de las cas, tanto por parte del Estado como de la BUEN VIVIR políticas públicas. De ahí las deficientes sociedad en su conjunto. condiciones para la preservación de las distintas cosmovisiones con sus lenguas, Con la nueva Constitución, en la cual se reco- conocimientos, saberes, simbologías y noce el carácter intercultural y plurinacional del PARA EL prácticas diversas. Así también como las Estado Ecuatoriano y se promueve el Buen Vivir, precarias condiciones para la creación se abre un marco jurídico-normativo que permi- 7. OBJETIVOS NACIONALES estético-artística, científico-tecnológica y te superar los rezagos coloniales inscritos en la mítico-simbólica, en sus múltiples mani- institución estatal. Entendiendo que la nueva festaciones y desde sus múltiples actores y Carta Constitucional tiene menos de un año de gestores culturales. vigencia, es difícil que la realidad socio-cultural • No ha existido planificación ni coordina- del país, caracterizada por altos niveles de exclu- ción de acciones ni programas entre orga- sión, discriminación y dominación, haya cam- nismos o unidades institucionales para el biado; sin embargo, las condiciones para su desarrollo cultural del país. No se ha pro- transformación positiva están dadas. movido el desarrollo de iniciativas de ges- 299
- 300. 3. Políticas y Lineamientos Política 8.1. Apoyar la construcción de la sociedad plurinacional e intercultural dentro de relaciones de reconocimiento de la diferencia y respeto mutuo, bajo los principios del Buen Vivir. a. Ampliar los espacios de diálogo y canales de f. Fortalecer las organizaciones político-socia- comunicación permanentes entre los distin- les de mujeres, pueblos y nacionalidades tos pueblos, nacionalidades, comunidades y indígenas, afroecuatorianos y montubios. grupos cultural y socialmente distintos, que g. Incluir en las mallas curriculares de todos garanticen relaciones interculturales en la los niveles de educación contenidos que sociedad. propongan una mirada crítica y descoloni- b. Promover mecanismos y redes de informa- zadora sobre la historia cultural del Ecuador ción y comunicación documental y electró- que revalorice la herencia cultural andino- nica para mejorar el acceso a agraria y los aportes de la cultura afroecua- conocimientos ancestrales, innovación, toriana en la constitución de la sociedad ciencia y tecnología. ecuatoriana, así como en la configuración c. Fomentar el ejercicio de los derechos indi- de nuestra identidad. viduales y colectivos de los pueblos indíge- h. Proteger a los pueblos en aislamiento nas, afroecuatorianos y montubios. voluntario. d. Impulsar acciones de discriminación positi- i. Compensar y reparar los daños causados va para incrementar el número de funcio- por el régimen colonial y neocolonial a los narios y funcionarias indígenas, pueblos indígenas y afroecuatorianos a tra- afroecuatorianas y montubias. vés de acciones afirmativas. e. Transversalizar las distintas cosmovisiones j. Desarrollar mecanismos que efectivicen la en el diseño y ejecución de la política consulta informada previa a las poblaciones pública y los planes de desarrollo regional y locales, pueblos y nacionalidades sobre nacional, particularmente en los programas actividades productivas y extractivas que de educación y salud a nivel nacional. puedan afectarles. Política 8.2. Superar las desigualdades sociales y culturales garantizando el acceso universal de toda persona o colectividad a participar y beneficiarse de los diversos bienes y expresiones culturales. a. Incluir a las comunidades, pueblos y b. Establecer mecanismos que garanticen el nacionalidades en los procesos de formula- acceso universal a los bienes, prácticas y ción de las políticas públicas en las cuales expresiones culturales, en lo económico, estén inmersos. tecnológico, social, político, ambiental, simbólico, ético y estético. Política 8.3. Impulsar el conocimiento, la valoración y afirmación de las diversas identidades socioculturales de los distintos pueblos y nacionalidades que conforman el Ecuador, así como la de las y los ecuatorianos que se encuentran residiendo fuera del país, en atención al fortalecimiento de la identidad ecuatoriana. a. Fomentar estudios transdisciplinarios sobre b. Reconocer, valorar y proteger los cono- las diversas culturas e identidades y la difu- cimientos, saberes y prácticas culturales sión de sus elementos constitutivos. -ancestrales e históricas- de los hombres 300
- 301. y las mujeres de los pueblos indígenas, afro- d. Generar mecanismos de comunicación e ecuatorianos y montubios, así como de los información que permitan el reconoci- diferentes colectivos culturales del Ecuador. miento y respeto de la diversidad cultu- c. Conservar y formalizar las lenguas y dialec- ral del país y de la de América Latina y tos indígenas y promocionar su uso. el mundo. Política 8.4. Impulsar y apoyar procesos de creación cultural en todas sus formas, len- guajes y expresiones, tanto de individuos como de grupos y comunidades. a. Generar mecanismos institucionales y redes los pueblos ancestrales, así como de las y los alternativas que fomenten la creatividad y creadores y artistas. producción cultural, así como su difusión. d. Formar centros de pensamiento e investiga- b. Diseñar mecanismos e incentivos que vin- ción pluricosmovisionarios y multidiscipli- culen los procesos creativos con el Buen narios. Vivir. e. Apoyar a toda forma de creación y manifes- c. Proteger y garantizar los derechos de la pro- tación estética y simbólica, amparada en piedad intelectual colectiva e individual de mecanismos institucionales. Política 8.5. Promover y apoyar procesos de preservación, valoración, fortalecimiento, control y difusión de la memoria colectiva e individual y del patrimonio cultural y natural del país, en toda su riqueza y diversidad. a. Incluir efectivamente la participación ciu- c. Incorporar los resultados de las investiga- dadana y de pueblos y nacionalidades en la ciones sobre herencia y creación cultural gestión del patrimonio cultural y natural. en las políticas públicas, planes, programas b. Fomentar la investigación y difusión de la y proyectos. memoria colectiva y del patrimonio cultu- d. Promover y difundir la riqueza cultural y ral y natural, incorporando a los gestores natural del Ecuador, garantizando la pro- BUEN VIVIR culturales de los distintos territorios en su tección y salvaguarda del patrimonio cultu- conservación. ral material e inmaterial del país. PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES 4. Metas 8.3.1. Aumentar al 80% la población indígena 8.5.1. Aumentar al 30% los bienes patrimoniales que habla alguna lengua nativa hasta el al que tiene acceso la ciudadanía hasta el 2013. 2013. 301
- 302. 302
- 303. Objetivo 9: Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia 1. Fundamento al constituyente. Esta garantía se expresa en el ordenamiento jurídico de la facultad de definir y El reconocimiento, promoción y garantía de los aplicar políticas públicas, y opera a través de la derechos es la finalidad primordial del nuevo facultad jurisdiccional, cuando las otras fracasan modelo de Estado constitucional de derechos y o violan derechos. BUEN VIVIR justicia. Esta definición marca la diferencia con los modelos que rigieron al Ecuador en el pasado, En este modelo de Estado, la importancia de los pues redefine la relación Estado-sociedad-natura- derechos humanos, por sobre el derecho concebi- leza. En esta perspectiva, las personas, los pueblos do como el conjunto de normas jurídicas, es fun- PARA EL y las nacionalidades deciden sus propios destinos, damental. Pero no es menos importante el y la autoridad estatal define los mecanismos de reconocimiento de la existencia de otros sistemas 7. OBJETIVOS NACIONALES cohesión para que dichas decisiones aporten a la jurídicos, tales como el indígena, el regional, el construcción de un proyecto colectivo. interregional y el universal. Este enfoque es con- trario al modelo de Estado liberal, en el que exis- La norma constitucional es el instrumento por tía un sólo sistema jurídico y los derechos excelencia para la garantía de derechos. humanos estaban supeditados al reconocimiento Determina el contenido de la ley, consagra legislativo. En otras palabras, en este modelo, el mecanismos de garantía de los derechos, estable- Estado reconoce que en nuestro país existe plura- ce los límites al ejercicio de la autoridad y la lidad jurídica y que las personas son eje y fin de la estructura del poder, y es de directa aplicación acción estatal. Asimismo, desde la invocación del por cualquier persona, autoridad o juez. En este Estado a la justicia, se otorga un valor a la finali- contexto, los derechos constitucionales, en par- dad del quehacer estatal, cuyo objetivo fundamen- ticular los del Buen Vivir, son, a la vez, límites tal es promover la equidad y evitar la exclusión y del poder y vínculos impuestos a la autoridad la discriminación. De esta manera, la creación y la pública. Por tanto, para asegurar su ejercicio, aplicación del sistema jurídico se encaminan a someten y limitan a todos los poderes, inclusive producir resultados justos. 303
- 304. Este objetivo contribuye a la consolidación del 2. Diagnóstico Estado constitucional de derechos y justicia, desde las propuestas de políticas orientadas a la adecuación del ordenamiento jurídico con la Nivel Normativo Constitución, hasta el fortalecimiento del plura- El proceso de elaboración de las normas jurídicas lismo jurídico y la institucionalización de los en el Ecuador ha sido totalmente disperso, inco- principios de eficiencia, oportunidad, transparen- herente, coyuntural, y ha dirigido la atención a cia, honestidad e imparcialidad en el sistema judi- intereses políticos antes que a la búsqueda de la cial. Sobre todo, este objetivo contribuye a satisfacción de los derechos de las personas y al garantizar el acceso igualitario a la administra- cumplimiento de las normas constitucionales y los ción de justicia, en particular de las personas que derechos humanos reconocidos en instrumentos necesitan atención prioritaria. Así, se enfatiza internacionales. igualmente en la erradicación de toda forma de violencia que vulnere los derechos de las perso- Esto ha ocasionado que muchas normas se super- nas, comunidades, pueblos y nacionalidades. pongan, que existan leyes que regulen temas fuera del ámbito de su competencia y normas que pier- Finalmente, se dispone especial atención a los dan efectividad sin perder vigencia en el ordena- derechos de las personas privadas de la libertad y miento jurídico. de sus familias, y se busca garantizarlos y proteger- los a través de acción pública orientada a la refor- Según estudios realizados por la Empresa Lexis, en ma integral de un sistema de rehabilitación social, el Ecuador, existe un total de 186.420 normas. De que permita generar oportunidades de integración ellas, está vigente 61%, codificado 2%, derogado social y económica en este sector. 21% y 16% perdió vigencia (Gráfico 7.9.1.). Gráfico 7.9.1: Estado de la normativa Fuente: LEXIS, 2009. Elaboración: SENPLADES. Este panorama del ordenamiento jurídico ecuato- La expedición de la nueva Constitución del riano fomenta, sin duda, la inseguridad jurídica, lo Ecuador señala un nuevo reto a la legislación que, a su vez, abre un espacio propicio para la arbi- ecuatoriana. Por una parte, la Disposición trariedad institucional, la discrecionalidad de la Transitoria Primera impone la obligación de expe- autoridad pública y la consecuente violación de dir un conjunto de leyes fundamentales para ade- los derechos de las personas. cuar el funcionamiento del Estado ecuatoriano a 304
- 305. la nueva concepción de los derechos de las perso- usar ese servicio, no sólo las que viven en las ciu- nas y la organización estatal; al final de ese lista- dades, por ejemplo) y adaptabilidad. El último do, dicha disposición manda que el ordenamiento tema se vincula con la calidad del servicio en jurídico, necesario para desarrollar la general y su adecuación a los diversos grupos de Constitución, sea aprobado durante el primer personas que requieren de él: étnicos, mujeres, mandato de la Asamblea Nacional. Por otra parte, niñas, niños y adolescentes, personas con disca- la disposición derogatoria establece que el ordena- pacidad, adultos mayores, etc. Por ejemplo, res- miento jurídico permanezca vigente en cuanto no pecto a la posibilidad de servicios interculturales, sea contrario a la Constitución. en el Ecuador, sólo se realiza muy parcialmente en el ámbito educativo (sistema de educación Lo anterior implica la obligación de expedir nue- intercultural bilingüe) y de la salud, con algunas vas leyes para hacer efectivo el Estado de derechos experiencias todavía aisladas de parto intercultu- y justicia, y desarrollar la Constitución; además ral en Otavalo y Napo. La existencia de casas de exige adecuar el ordenamiento existente, al refor- refugio públicas para mujeres que sufren violen- mar o derogar aquella normativa que se oponga a cia de género implicaría también un compromiso los preceptos constitucionales. en este sentido, que aún no se realiza. Políticas públicas y derechos humanos El enfoque de derechos humanos en las políticas La doctrina internacional sobre derechos huma- públicas implica, asimismo, la identificación clara nos reconoce algunos principios como la universa- de titulares de deberes y de derechos. El Estado es lidad e inalienabilidad, la interdependencia, la el principal titular de deberes, garante de dere- igualdad y no discriminación, la participación e chos de una sociedad, pero la obligación de respe- inclusión y la rendición de cuentas e imperio de la tar y aplicar los derechos humanos le corresponde ley. Son esos principios los que deberían aplicarse a toda la sociedad: individuos, comunidades, a lo largo del ciclo de las políticas públicas: formu- gobiernos locales o empresas privadas. En otras lación, ejecución, monitoreo y evaluación. palabras, todos somos, a la vez, titulares de debe- res y de derechos; sin embargo, en cada caso par- Sin embargo, muchas veces, la aplicación del enfo- ticular, se debe identificar a los principales que de derechos humanos no se realiza en forma actores y titulares. completa. Por ejemplo, solo pocas políticas públi- Sistema de justicia y atención a personas BUEN VIVIR cas en el país garantizan realmente la participación de las personas involucradas. Este es el caso de los privadas de la libertad Comités de Usuarias de la Ley de Maternidad El modelo socioeconómico aplicado por décadas Gratuita. Tampoco se rinde cuentas en todos los en el país como respuesta a estructuras de poder, PARA EL casos ni es posible aplicar totalmente el imperio de exclusión, marginalidad y abandono de la socie- la ley. Aún es muy difícil la justiciabilidad de los dad, afectó a los centros de rehabilitación social. 7. OBJETIVOS NACIONALES derechos: si una persona no puede acceder a la Así, en el ámbito penitenciario, no se ha encon- educación, jurídicamente no hay una solución o, a trado una política efectiva de inclusión social. veces, cuando la hay, demora demasiado por las Desde décadas pasadas, se impulsaron medidas falencias del sistema de administración de justicia. para el endurecimiento de las penas y se propen- Un ejemplo de ello son los juicios por alimentos dió a una marcada exclusión social en detrimento para niñas, niños y adolescentes luego de la separa- de los derechos y de la calidad de vida de las per- ción de los padres. sonas privadas de libertad. Además, es necesario definir estándares, es decir, La situación penitenciaria es uno de los produc- qué implica, en términos de políticas públicas, tos de todas las crisis que ha sufrido el país en los garantizar de manera efectiva un derecho. Estos diferentes sectores. Aquí se observa la ausencia estándares se refieren, sobre la base de normas de una atención integral para las personas priva- internacionales, fundamentalmente, a disponibili- das de libertad, que permita contar con un enfo- dad (existencia del servicio, por ejemplo, para que humanista, así como marcos conceptuales y atención de salud gratuita y universal), accesibili- metodológicos que orienten su inclusión en la dad (todas las personas sin discriminación pueden sociedad. Este escenario político y social se vio 305
- 306. agravado debido a la pérdida de valores éticos y tad posibilita que estas personas, al salir libres, morales, reflejados en una corrupción generalizada vuelvan a delinquir. De esa manera, se genera un y presente en los centros de rehabilitación social. círculo vicioso de entrada y salida de los centros de rehabilitación social. Las causas están vinculadas con los cambios políti- cos que responden a enfoques ideológicos de los Existe, en la actualidad, incompatibilidad entre gobiernos de turno, y dieron lugar a estructuras lega- las normas de rango jerárquicamente inferior a les represivas de los operadores de justicia por falta la Constitución Política vigente, que inscribe al –entre otras circunstancias–, de leyes adecuadas. En Ecuador dentro de un ordenamiento jurídico consecuencia, no han existido políticas públicas ni garantista, como Estado constitucional de dere- objetivos orientados a la inclusión social de las per- chos y justicia. De esta forma, las normas del sonas privadas de libertad, ni un proceso de cons- Código Penal, Código de Procedimiento Penal trucción de enfoques conceptuales y metodológicos y Código de Ejecución de Penas han condicio- que orienten la intervención técnica y eficiente del nado normativamente el actuar de las agencias Estado en materia penitenciaria. penales hacia la degradación del principio de dignidad humana de las personas, tanto en la Además, es evidente la ausencia de recursos eco- cognición de los delitos como en la ejecución de nómicos destinados al tema penitenciario para la las penas. implementación de programas sostenidos, cuyos objetivos apunten a la inclusión de las personas La ineficiente capacidad para generar propuestas y privadas de libertad y a la formación y capacita- programas de atención integral en materia educa- ción del personal administrativo de los centros de tiva, laboral, de salud, cuidado de niñas y niños, rehabilitación social. Esta situación ha desencade- recreación, entre otros, constituye un nudo crítico nado una serie de efectos que se manifiestan, en la que impide avanzar en una efectiva inclusión superposición de competencias del personal admi- social de las personas privadas de libertad. nistrativo, para poder suplir las demandas de tare- as al interior de los centros de rehabilitación La historia del sistema penitenciario evidencia social, producto del insuficiente número de perso- que esta problemática ha sido constante y durade- nal administrativo y guías penitenciarios y la falta ra. Por lo tanto, se requieren acciones inmediatas de programas de capacitación y especialización en para impulsar soluciones a largo plazo. esta materia. Si bien la problemática penitenciaria se ha agra- Por otro lado, la despreocupación gubernamental vado de manera constante desde hace más de 100 y la desorganización administrativa han facilitado años, en la actualidad, es posible advertir un pro- la participación de organismos no gubernamenta- ceso de transformación. Desde la declaración de les (ONG) y gubernamentales (OG), con progra- emergencia del sistema penitenciario, realizada mas desarticulados y/o actividades puntuales, que por el actual gobierno en 2007, se ha iniciado una no han contado con el acompañamiento técnico reforma penitenciaria que comprende la construc- ni la evaluación de resultados para conocer en qué ción de nuevos centros de privación de libertad y medida se han modificado los problemas. Estas la adecuación de los ya existentes. Para ello, se ha situaciones han provocado un desperdicio de tomado, como principio, el concepto de gestión recursos técnicos, capital humano y financiero. A penitenciaria, basada en el respeto de los derechos lo expuesto se suma la mirada indiferente de la humanos, lo que incluye procedimientos terapéu- sociedad civil y la presencia de los medios de ticos que fomenten la inclusión de las personas comunicación, que no cumplen un papel informa- privadas de libertad en la sociedad. tivo y educativo a la comunidad. Se evidencia, por lo tanto, una evolución en La sociedad en general, de manera indirecta, cuanto a mejoras de la arquitectura penitenciaria, forma parte del problema y, por lo tanto, también normativa nacional, respeto de los derechos se ve afectada. En efecto, la falta de un sistema de humanos y desarrollo de actividades productivas, atención integral a las personas privadas de liber- educativas, laborales, culturales, entre otras. 306
- 307. Adolescentes en conflicto con la ley ción ha llevado a los adolescentes a sufrir violacio- El artículo 51 de la Constitución representa un nes estructurales a sus derechos humanos. gran avance para garantizar los derechos humanos de las personas o grupos más débiles y vulnerables, Cabe señalar que los derechos y garantías estableci- pues reconoce el derecho de las personas privadas dos en la doctrina y principios del Código de la de su libertad a ser tratadas como grupos de aten- Niñez y Adolescencia no han sido observados. Las ción prioritaria. Siendo así, la función del Estado condiciones específicas para la atención a los ado- es la protección de la persona como ser social; por lescentes, contenidas en el Libro IV del Código, no ende, el objeto y fin del Estado es la protección han sido implementadas. Tampoco han sido obser- integral del ser humano. vadas determinadas normas internacionales (de las cuales el Ecuador es signatario), establecidas para El artículo 46 determina medidas claras encami- garantizar los derechos humanos de adolescentes en nadas a la protección de derechos de adolescen- conflicto con la ley, que están relacionadas con las tes, particularmente, en relación con la condiciones adecuadas que deben tener los centros protección contra el trabajo nocivo, el uso de de internamiento y la atención integral, efectiva y estupefacientes o psicotrópicos, así como el con- apegada a las garantías de derechos que deben brin- sumo de bebidas alcohólicas y otras sustancias dar estos espacios. nocivas para su salud y desarrollo. Luego, el artículo 66, referido al ejercicio de las libertades, Ante esto, es imperativa la adecuación del Estado especifica el derecho a la integridad de las perso- ecuatoriano hacia una atención para adolescentes nas. Asimismo, el artículo 77 señala garantías en conflicto con la ley, que garantice, en un alto específicas para adolescentes infractores, a fin de porcentaje, su derecho al debido proceso, su inclu- que permanezcan en espacios separados a los de sión social e incorporación al sistema educativo, los adultos privados de la libertad. de salud, al trabajo (sobre todo en el caso de los padres y madres de familia) y a la protección fami- Tanto la Constitución como el Código de la Niñez liar, a través de un modelo de atención adecuado, y Adolescencia prevén garantías para adolescentes oportuno y efectivo. infractores, que aún no han logrado concretarse en el proceso cotidiano de acompañamiento, En relación con el manejo de la información, ni la debido a la ausencia de políticas y lineamientos DINAPEN ni los centros de internamiento de BUEN VIVIR establecidos desde las instituciones bajo cuya res- adolescentes infractores cuentan con información ponsabilidad estuvieron los centros; pero también sistematizada. Tampoco existe un organismo que debido a la falta de un modelo integral de aten- centralice la información. Los elementos de la ción que oriente al personal a cargo de su cuidado, DINAPEN no manejan el mismo criterio para PARA EL bajo el principio del respeto y la garantía de dere- definir el tipo de delito o contravenciones: escán- chos, con miras a favorecer la inclusión de adoles- dalo público – disturbios callejeros – riñas en la 7. OBJETIVOS NACIONALES centes a la sociedad, y el acceso a los servicios de calle; tenencia ilegal de armas – abuso de armas. educación, salud, uso del tiempo libre, casa, ali- Como consecuencia, por la pobre calidad de la mentación. A la luz de la Constitución vigente información o por estar incompleta, resulta difícil desde 2008, y el Código de la Niñez y el diseño y la planificación de políticas públicas Adolescencia de 2003 (que contiene, todavía, tendientes a garantizar los derechos humanos de rezagos tutelares), es posible afirmar que el sistema los adolescentes en conflicto con la ley penal. de atención a adolescentes en conflicto con la ley, en materia de garantías de derechos, sufre desde De la información obtenida, se establece que, de los hace años una pérdida de efectividad sustantiva adolescentes detenidos/as, 88,5% son varones y en su intervención y en sus resultados. Esta situa- 11,5% son mujeres.57 Los adolescentes en conflicto 57 El diagnóstico denominado «Adolescentes detenidos por la Policía y los procesos de internamiento» fue realizado por DNI Ecuador a pedido del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos entre enero 2007 y julio 2008. Este trabajo, ade- más de formalizar un diagnóstico cuantitativo y cualitativo de la situación de los niños, niñas y adolescentes privados de libertad, analiza el estado de información referida a la temática en diez ciudades del país; en base a la revisión de los archi- vos y bases de datos proporcionados en las oficinas de la Policía Especializada en Niñez y Adolescencia (DINAPEN), que en las ciudades de Guayaquil, Machala, Santo Domingo, Nueva Loja, Ibarra, Cuenca, Loja, Tulcán, Portoviejo y Quito, verificó un total de 4.798 detenciones. 307
- 308. con la ley, de edades entre 14 años y 17 años, A partir de esta investigación, se desprende que los representan 91%; y el número de adolescentes en operadores del sistema judicial no respaldan su conflicto con la ley aumenta proporcionalmente actuación en el Código de la Niñez y Adolescencia, en relación con la edad. De esta manera, es posi- ni en la Convención de los Derechos del Niño. La ble advertir que los adolescentes entre los 15 y 17 medida de aplicación preferida es el internamiento años de edad se encuentran en una edad crítica. (privación de libertad), y no se la aplica como Un dato que preocupa es la presencia de adoles- medida excepcional. En este sentido, otro aspecto centes menores de 14 años e, inclusive, de niños que se puede determinar de la actuación jurisdic- menores de 12 años, de manera marginal, en dos cional es la penalización de las contravenciones. de las provincias objeto de este estudio. En relación con la privación de libertad, la En la mayoría de ciudades, buena parte de los Convención sobre los Derechos del Niño excluye adolescentes privados de libertad se encuentra su aplicación como medida de protección y res- por contravenciones como el escándalo público, tringe claramente la posibilidad de aplicarla en el que supera el 35% de detenciones, y contraven- ámbito penal, como medida excepcional y por el ciones de tránsito, 7%. En esa condición, en un menor tiempo posible. Sin embargo, la persisten- porcentaje menor, se registran detenciones de cia de los sistemas normativo-institucionales tute- adolescentes por indocumentados, por encontrar- lares, que se niegan a desaparecer, contrarios no se en lugares prohibidos o por situaciones que los sólo a la Convención de los Derechos del Niño, agentes del orden entienden como contravencio- sino también a la Constitución de la República, nes: «actitud sospechosa» o «tentativa de viola- ha permitido su aplicación de manera general y ha ción». De las causas penales por las que los niños, escondido su actuación bajo otras denominacio- niñas y adolescentes se encuentran privados de nes eufemísticas. libertad, los delitos contra la propiedad (el robo) superan el 30%, y los delitos graves (homicidio, Frente a esta condición de indefensión, en la que asesinato o delitos sexuales) representan porcen- permanentemente se coloca a los adolescentes, la tajes inferiores a 3%. Solo en las ciudades más mediación, como medida alternativa a la solu- grandes del país (Guayaquil y Quito), el cometi- ción de conflictos, está reconocida en el Título miento de infracciones tipificadas como delitos XI del Código de la Niñez y la Adolescencia. La va en aumento y las contravenciones son menos mediación, vista como un proceso restaurativo, representativas. En Guayaquil, 29,19% de las se convierte también en una herramienta forma- detenciones fueron a causa de robo, seguidas por tiva y de sensibilización cuando es aplicada de el asalto y robo con 19,95%. Delitos como asesi- forma adecuada. Por esta razón, en algunas judi- natos, tenencia ilegal de drogas, violación, daños caturas ya se están derivando ciertos casos, espe- a la propiedad o violación de domicilio son signi- cialmente aquellos en los que no medie la ficativamente menores: entre todos, no llegan a violencia como móvil de la infracción, y que 7%. En Quito, los adolescentes fueron detenidos, tampoco hayan causado grave alarma social. Sin generalmente, por delitos y no por contravencio- embargo, habría que analizar toda la dimensión nes: 30,95% fueron detenidos por robo, y 6,85% de su posible aplicación. por asalto y robo. Porcentajes menores represen- tan la tentativa de asesinato, con 5,95%; el robo Es fundamental, en los procesos de mediación, que y tenencia ilegal de armas, con 2,08%; y el robo y la víctima y el infractor estén de acuerdo en resol- agresión física, con 2,08%. ver el conflicto a través este mecanismo, es decir, que exista la voluntad de llegar a un acuerdo que Luego de varios años, el análisis en mención cons- beneficie tanto al afectado como al agresor. tituye el más reciente estudio impulsado por un organismo del Estado para obtener datos confia- Con la finalidad de emplear la mediación como bles y oficiales sobre la privación de la libertad de método alterno de acceso a la justicia, los centros de niños, niñas y adolescentes en diez ciudades del mediación deberían funcionar en todos los centros país. Este trabajo aporta elementos para un diag- para adolescentes infractores, como una alternativa nóstico inicial. efectiva al internamiento y al descongestionamien- to de los procesos en los juzgados. 308
- 309. La investigación realizada permite ver, con clari- Además de ello, no existe un modelo unificado de dad, la necesidad urgente de contar con un Sistema atención psico-socio-pedagógica, que incluya de Atención para Adolescentes en Conflicto con la atención en educación, salud, resolución alterna- Ley, que ordene y oriente los planes y proyectos des- tiva de conflictos, formación para el trabajo, desa- tinados a garantizar una efectiva intervención y rrollo de capacidades artísticas y deportivas, que apoyo a este grupo vulnerable, que facilite su real garantice un acompañamiento efectivo y empá- inclusión social y familiar (cuando esta sea perti- tico a los adolescentes y que garantice una inter- nente) y garantice, además, su acceso a derechos de vención que favorezca realmente vivir procesos de los cuales, generalmente, han sido excluidos. búsqueda de nuevas opciones de vida y de una efectiva inclusión social. El servicio a los adoles- Las condiciones en que las instituciones de inter- centes debería incluir comunidades terapéuticas namiento deberían atender a los adolescentes que posibiliten trabajar los problemas más rele- deberían ceñirse a las disposiciones planteadas vantes; entre ellos, las adicciones, la violencia en la Constitución de la República del Ecuador, el sexual y la falta de control sobre la ira, así como la Código de la Niñez y Adolescencia y las normas valoración de sí mismos y de otras personas. internacionales. No obstante, en general, ningún centro cumple con dichos preceptos. Según el La infraestructura de los centros tampoco respon- levantamiento de información realizado por el de a los requerimientos de garantía de derechos Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, en los humanos que determinan los instrumentos ya centros 63% del personal que acompaña a los ado- citados. Por el contrario, en muchos casos, es vio- lescentes no es profesional y más de 50% supera latoria a la dignidad de las personas, como en los 20 años en sus labores. Una de las consecuen- Machala, Esmeraldas y Guayaquil. De acuerdo cias inmediatas es la presencia de personal no con la investigación contratada por el Ministerio capacitado para apoyar a los adolescentes en sus de Justicia y realizada por ICA (Consultores), los procesos psico-socio-pedagógicos; además, por las centros tienen múltiples problemas de infraestruc- edades avanzadas, difícilmente el personal logra tura: 100% requiere arreglos urgentes y/o adecua- construir relaciones empáticas con los usuarios del ciones, y al menos 50% necesita construcciones servicio, y tampoco logra asumir la doctrina de nuevas, sin contar con los nuevos centros que Derechos Humanos, en particular de los Derechos deberán ser construidos en provincias o territorios de la Niñez y Adolescencia, base fundamental de que demandan de dicho servicio, por la incidencia BUEN VIVIR la nueva Constitución, de los objetivos del de conflictos penales con adolescentes que deben Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y de la ser enviados a otras provincias, lo que contraviene intervención en los centros para adolescentes el mandato del Código de la Niñez y infractores. Adolescencia. 3. Políticas y Lineamientos PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES Política 9.1. Aplicar y practicar el pluralismo jurídico, respetando los derechos constitucionales. a. Establecer mecanismos de articulación y sus conflictos internos de los pueblos y coordinación entre jurisdicción indígena y nacionalidades. jurisdicción ordinaria. d. Introducir en la malla curricular de los b. Respetar y reconocer las decisiones de la programas de formación profesional en jurisdicción indígena. derecho contenidos que promuevan la c. Fortalecer el derecho propio, normas y pro- valorización y el respeto de los derechos de cedimientos propios para la resolución de las mujeres diversas y los derechos colecti- vos de los pueblos y nacionalidades. 309
- 310. Política 9.2. Promover un ordenamiento jurídico acorde al carácter plurinacional del Estado constitucional de derechos y justicia. a. Elaborar las leyes que sean necesarias para ejecutores y destinatarios, así como con desarrollar la Constitución, en el ámbito las personas vulneradas en sus derechos. de la justicia y los derechos humanos. c. Racionalizar la normativa con el fin de b. Adaptar las leyes a la realidad ecuatoriana evitar la dispersión y garantizar la uni- y validarlas participativa, democrática y formidad jurisdiccional y la seguridad protagónicamente con sus operadores, jurídica. Política 9.3. Impulsar una administración de justicia independiente, eficiente, eficaz, oportuna, imparcial, adecuada e integral. a. Transformar y fortalecer institucionalmen- e. Fortalecer e implementar la oralidad te el poder judicial, garantizando su inde- procesal. pendencia interna y externa. f. Promover la participación ciudadana y b. Generar espacios de coordinación entre el control social en el seguimiento y evalua- poder judicial y otros sectores para crear ción a la gestión judicial, como mecanismo políticas de transformación de la justicia. para promover la transparencia y erradicar c. Profesionalizar los servidores judiciales que la corrupción. asegure una administración de justicia efi- g. Atender las especificidades en los servicios ciente, integral, especializada, socialmente de justicia para mujeres y grupos de aten- comprometida y transformadora de la reali- ción prioritaria. dad social. h. Fortalecer integralmente la investigación d. Implementar la evaluación y el control especializada en temas de justicia. de gestión judicial para un ejercicio de la i. Fortalecer el sistema de atención a víctimas justicia profesional, ética, con vocación y testigos. de servicio público, crítica y comprometi- j. Fortalecer capacidades en investigación en da con la transformación del sistema casos de delitos sexuales desde un enfoque judicial. de derechos, género y protección especial. Política 9.4. Erradicar las prácticas de violencia contra las personas, pueblos y nacionalidades. a. Efectivizar la normativa constitucional que d. Establecer programas intersectoriales eficaces prohíbe la emisión de información que de prevención, protección y apoyo a víctimas induzca a la violencia, la discriminación, el de violencia intrafamiliar, abuso sexual, explo- racismo, la toxicomanía, el sexismo, la tación, tráfico con fines sexuales, feminicidio, xenofobia, la homofobia, la intolerancia pornografía y otras formas de violencia. religiosa o política y toda aquella que aten- e. Promover campañas para transformar te contra los derechos. prácticas y patrones socioculturales que b. Mejorar la formación de la fuerza pública naturalizan conductas violentas contra las incorporando enfoque de derechos huma- mujeres y para visibilizar los impactos de nos, género, intercultural, generacional. la violencia y femicidio. c. Conformar instancias institucionalizadas f. Sensibilizar a servidoras y servidores públi- en las unidades educativas para actuar cos y autoridades en la necesidad de erradi- como defensoría del estudiantado frente a car la violencia de género. situaciones de discriminación, maltrato y g. Mejorar la eficiencia y oportunidad de la delitos sexuales, especialmente hacia las gestión judicial en los casos de violencia de mujeres y la población LGBTI. género. 310
- 311. h. Prevenir integralmente y sancionar toda i. Fortalecer las capacidades de las mujeres, forma de esclavitud moderna, en particular de las personas LGBTI y de las personas de aquella con sesgo de género. los grupos de atención prioritaria para pre- sentar acciones de protección. Política 9.5. Impulsar un sistema de rehabilitación social que posibilite el ejercicio de derechos y responsabilidades de las personas privadas de la libertad. a. Mejorar la coordinación entre las entidades d. Promover el conocimiento y del ejercicio responsables de la atención a las personas de derechos de las personas privadas de privadas de la libertad y las entidades del libertad a fin de que vivan con dignidad sistema procesal penal. durante el proceso de internamiento. b. Fortalecer la institucionalidad responsable e. Facilitar el proceso de inserción social de de la atención integral a personas privadas las personas privadas de la libertad a través de la libertad a través de la implementación del acompañamiento y articulación de de la carrera penitenciaria y la formación actores y redes sociales. integral de guías y demás actores involucra- f. Fortalecer las capacidades de las entidades dos en la rehabilitación social. responsables de la atención a adolescentes c. Mejorar la infraestructura de los centros de en conflicto con la ley. privación de la libertad y las condiciones de g. Promover el ejercicio efectivo de derechos vida de las personas privadas de la libertad, de los y las adolescentes privados de libertad. considerando las necesidades específicas de h. Implementar la mediación penal restaurati- las mujeres y sus hijos e hijas. va como medio alternativo al juzgamiento. Política 9.6. Promover el conocimiento y procesos de formación jurídica para la población. a. Generar herramientas técnicas que per- mecanismos para hacerlos efectivos a través mitan a las entidades públicas diseñar, de procesos masivos de difusión. BUEN VIVIR implementar y dar seguimiento a las polí- c. Impulsar programas de formación en dere- ticas, con enfoque de derechos humanos chos humanos, que consideren la perspecti- y de género y en observancia del pluralis- va de género, etárea e intercultural, dirigidos mo jurídico. a funcionarios públicos. PARA EL b. Impulsar la formación ciudadana en el d. Fortalecer las capacidades de las mujeres y conocimiento de sus derechos humanos y las personas de los grupos de atención prio- 7. OBJETIVOS NACIONALES ritaria para exigir sus derechos. 4. Metas 9.3.1. Alcanzar el 75% de resolución de causas 9.4.2. Erradicar la agresión de profesores en penales hasta el 2013. escuelas y colegios hasta el 2013. 9.3.2. Alcanzar el 60% de eficiencia en la 9.5.1. Reducir en un 60% el déficit en la capacidad resolución de causas penales acumula- instalada en los Centros de Rehabilitación das hasta el 2013. Social hasta el 2013. 9.4.1. Reducir hasta el 2013 la violencia contra 9.5.2. Erradicar la incidencia de tuberculosis en las mujeres: las cárceles hasta el 2013. - la física en un 8%, - la psicológica en un 5%, y - la sexual en un 2%. 311
- 312. Meta 9.3.2. Alcanzar el 60% de eficiencia en la resolución de causas penales acumuladas hasta el 2013 312
- 313. 313 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 314. 314
- 315. Objetivo 10: Garantizar el acceso a la participación pública y política 1. Fundamento tal suerte que esta última se enriquece desde los diversos modos personales y colectivos de practi- La Constitución de la República, aprobada por el carla, lo que propicia su innovación constante. pueblo ecuatoriano vía consulta directa, consoli- Los sujetos de la participación, en el marco cons- da una posición de vanguardia en lo concernien- titucional, ya no son únicamente las y los ciuda- te a la participación, que se ha vuelto un eje danos a título personal, sino también las BUEN VIVIR transversal, enmendando la exclusión de esta comunidades, pueblos y nacionalidades. De este cuestión a lo largo de la historia republicana del modo, las personas y colectividades pueden inci- país. La participación trastoca los modos de hacer dir en la planificación, presupuestación, gestión, y pensar la política, pues convierte a los sujetos control y evaluación de las políticas públicas. PARA EL sociales en protagonistas del desempeño de la vida democrática y de la gestión y control de los El involucramiento de la sociedad civil en la con- 7. OBJETIVOS NACIONALES asuntos públicos. ducción política, económica y social es la condi- ción para la construcción de un país para todos. La Los avances en materia de participación en el democracia se afirma, de modo sustantivo, sobre la ejercicio de la soberanía popular se dan no sólo base de la plena participación pública y política, por medio de los órganos del poder público sino, sin dejar de lado la importancia de contar con un también, a través de los mecanismos de participa- sólido sistema de representación política. Se trata ción directa de las personas, las comunidades, los de constituir una comunidad de ciudadanas y ciu- pueblos y las nacionalidades. La comunidad de dadanos, pueblos e identidades, en la que los suje- personas que puede participar directamente en la tos puedan afirmarse, ejercer sus deberes y vida democrática del país se amplía: tienen dere- demandar sus derechos, por medio de la participa- cho al voto jóvenes menores de 18 años, migran- ción activa en la toma de decisiones sobre el bien tes, extranjeros, militares y policías, y las personas común. privadas de libertad sin sentencia. Promover la participación ciudadana implica forta- Por primera vez se reconoce la democracia comu- lecer el poder democrático de la organización colec- nitaria, además de la directa y representativa, de tiva; es decir, estimular la capacidad de movilización 315
- 316. de las personas, comunidades, pueblos y nacionali- 2. Diagnóstico dades, para realizar voluntariamente acciones colectivas y cooperativas de distinto tipo, a fin de La vigente Constitución contiene muchos ele- que la sociedad civil se sitúe como el eje que orien- mentos para viabilizar la participación ciudadana, ta el desenvolvimiento del Estado y el mercado. por medio de diversos mecanismos en los diferen- Esta propuesta, explicitada en la Constitución, tes niveles de Gobierno, e incidir en sus decisio- supera las visiones meramente estatistas y mercado- nes de políticas públicas y en el control social. El céntricas. No solo se busca el fortalecimiento de la Estado ecuatoriano se enfrenta, así, al desafío de organización colectiva de la sociedad, sino el ejer- aterrizar los preceptos constitucionales en torno cicio del poder social por parte de ciudadanas y ciu- al tema de la participación, generar mecanismos dadanos, de manera consciente y deliberada. institucionales que aseguren la plena vigencia de los derechos políticos de las ciudadanas, los ciu- En este contexto, el deber del gobierno democráti- dadanos, las comunidades y pueblos y promover co pasa por estimular la participación ciudadana y la mecanismos para la capacidad de auto-moviliza- organización social sin cooptarlas, e institucionalizar ción de la ciudadanía, las comunidades y pueblos. mecanismos de participación en el Estado. Esto últi- Para ello, es indispensable dejar atrás vicios que mo requiere el fortalecimiento y rediseño de las se puedan suscitar, como la cooptación, las rela- estructuras y los modos de gestión pública, al igual ciones clientelares, la instrumentalización de la que la construcción de formas específicas de gober- participación o el ignorar los aportes, ideas o ini- nanza que permitan concretar los principios de par- ciativas de esta participación para la gestión de ticipación de la Constitución vigente. políticas en todos los niveles de Gobierno. Estas realidades han sido factores estructurales que han Para ese fin, se hace necesario garantizar la genera- incidido en la desconfianza ciudadana en la esfe- ción y el acceso a información precisa y actualizada ra de lo público-estatal y en los distintos niveles acerca de las condiciones de vida de la población; de Gobierno. afirmar e institucionalizar la obligatoriedad de la rendición de cuentas; y vigilar el cumplimiento de Confianza en el gobierno y transparencia las normativas electorales y de las cuotas que garan- En este ámbito, es ilustrativo el informe tizan la paridad de la representación. El cumpli- Latinobarómetro de 2008. Muestra un aumento miento de estos objetivos asegura el avance hacia la significativo de la aprobación del Gobierno consolidación de los mecanismos de participación Central en los últimos dos años: el índice se ha efectiva en todo el ciclo de la política pública. duplicado entre 2002 y 2008 (Gráfico 7.10.1.). Gráfico 7.10.1. Aprobación del gobierno Nota: En este gráfico constan solo las respuestas de quienes aprueban la gestión del gobierno. Fuente: Latinobarómetro, 2008. Elaboración: SENPLADES. 316
- 317. A la par, el 36% de encuestados declaró, tener Sin embargo, los datos proporcionados por la confianza en el poder legislativo. La cifra es signi- Encuesta de Participación Ciudadana, realizada ficativa, si se observan los bajísimos índices de por SENPLADES con el apoyo del INEC, en confianza que, en años anteriores, registraba el 2008, muestran que apenas 3% de la población ha Parlamento. Igual fenómeno ocurre con el asistido a algún espacio de participación abierto Ejecutivo, que goza de una confianza mayor a 52% por el Gobierno Central o por los gobiernos autó- de los encuestados para el 2008. nomos descentralizados. Esto da cuenta de que aún quedan muchos esfuerzos por realizar, en este En un país como Ecuador, con una histórica crisis sentido, para exigir que las instituciones generen política, desconfianza en las instituciones y desle- espacios de diálogo con la ciudadanía, las comuni- gitimidad del sistema democrático, estos datos son dades y pueblos, y cambien las formas de gestión positivos y revelan avances. cerradas a las que ha estado acostumbrado el país. Pero también advierte sobre la necesidad de pro- Esto puede entenderse, en gran parte, gracias a los mover, desde el Estado, la formación de una socie- esfuerzos realizados por el Gobierno Nacional dad civil informada e interesada por los asuntos para mantener y mejorar estos índices de confian- públicos, que incluya, de forma sistemática, a las za; pero, sobre todo, por el empeño sostenido para ecuatorianas y ecuatorianos en la toma de decisio- aproximar la gestión del Estado a la comunidad, nes a todo nivel. conocer de manera más cercana las necesidades de la población y estrechar los lazos entre el Uno de los aspectos claves para la legitimación y Estado y la sociedad civil. Con este fin, se ha creado democratización de los distintos niveles de un espacio periódico de diálogo entre el Gobierno Gobierno ante la sociedad civil y ante los pueblos, Nacional y la sociedad civil: los gabinetes itine- tiene que ver con que las decisiones públicas y la rantes que se realizan en los distintos territorios información de toda institución que maneja recur- rurales y urbanos del país. Desde el inicio de su sos públicos sean transparentes, claras y relevan- gestión, el Gobierno ha desarrollado 42 gabinetes tes, y con la difusión de esta información a través itinerantes. de diversos medios accesibles para las y los ciuda- danos y pueblos. Este constituye un medio para la De igual manera, y con miras a acercar el institucionalización de mecanismos de rendición Gobierno a la ciudadanía, las comunidades y de cuentas, y la promoción de procesos de control BUEN VIVIR pueblos, se ha impulsado el Sistema Nacional de social de manera objetiva e independiente. Enlace Ciudadano. Hasta el momento, se ha esta- blecido contacto con 500 organizaciones para El Gobierno ha realizado varios esfuerzos en este estructurar una base de datos; se han ejecutado sentido. Uno de ellos está orientado al desarrollo PARA EL asambleas y talleres participativos con 185 orga- estadístico y a la oferta de información actualizada nizaciones; se han fortalecido 37 organizaciones y y oportuna, denominado Ecuador en Cifras, y pre- 7. OBJETIVOS NACIONALES se promocionaron los derechos y obligaciones de senta indicadores sociales, económicos, financieros la Constitución, a través de una campaña que e internacionales. También se han transparentado llegó a 50.000 ciudadanos y ciudadanas. El los procesos de compras públicas, a la par que se Sistema beneficia a 2.100 personas de forma direc- han reducido los niveles de corrupción, mediante ta y 75.000 de manera indirecta. También se ha 2.453 procesos de subasta inversa, 669 de licitacio- priorizado y promovido el diálogo relacionado nes y 4.208 de publicaciones.58 con sectores estratégicos, como la minería y el agua, lo que ha beneficiado a 30.000 usuarios de En cuanto a la transparencia de la información y sistemas de riego y 94 comunidades en la Sierra de la gestión de las autoridades públicas, el centro y sur del país, con énfasis en Chimborazo, Primer Mandatario ha dado un claro ejemplo del Tungurahua, Bolívar y Cotopaxi. tipo de gestión que busca el Gobierno, al efectuar 58 Desde el 1 de enero de 2007 hasta el 24 de diciembre de 2008, se han registrado 42.650 proveedores; de ello, 21.404 han sido habilitados. Existen 2.115 entidades contratantes registradas. 317
- 318. semanalmente una rendición de cuentas sobre sus nes de transparencia en sus páginas web.59 Sin actividades, a través de los enlaces sabatinos trans- embargo, de acuerdo a la Secretaría de la mitidos a nivel nacional por radio y televisión. Administración Pública, sólo 30% cumple con todos los requerimientos de información que Se ha trabajado, igualmente, en el reforzamien- estipula esta ley (Cuadro 7.10.1.). Ello eviden- to de la regulación y cumplimiento de la Ley cia todavía una baja proactividad de parte de las Orgánica de Transparencia y Acceso a la instituciones y funcionarios públicos en el tema Información Pública (LOTAIP). Todas las insti- de transparentar la información pública. tuciones del Gobierno Central publican seccio- Cuadro 7.10.1. Transparentación de la información Fuente: Secretaría General de la Administración Pública. Elaboración: SENPLADES. En este sentido, aún es necesario trabajar en el apoyo de la SPPC, y 7 veedurías al Plan cumplimiento de esta ley y, paralelamente, encon- Nacional de Desarrollo, con el apoyo de la trar otros modos de difusión de la información, SENPLADES. que sean accesibles al elevado porcentaje de la población que no tiene acceso a internet, así como incentivar a las ecuatorianas y los ecuatorianos a Fortalecimiento de las capacidades de hacer uso de esta información. la ciudadanía, las comunidades y pueblos, para la participación efectiva En lo relativo al fomento del control social, se Uno de los grandes problemas del Ecuador es el ha impulsado la conformación de 12 veedurías desconocimiento de gran parte de la ciudadanía, ciudadanas y 5 observatorios ciudadanos, con el de las comunidades y de los pueblos, sobre sus 59 Las instituciones del Estado están obligadas a difundir, a través de un portal de información o página web, la siguiente información mínima actualizada: a) Estructura orgánica funcional; b) Directorio completo; c) Remuneración mensual por puesto; d) Servicios que ofrece y las formas de acceder a ellos; e) Contratos colectivos vigentes; f) Formularios o for- matos de solicitudes que se requieran para los trámites; g) Información total sobre el presupuesto anual de la institución; h) Resultados de las auditorías; i) Información completa sobre los procesos precontractuales, contractuales, de las con- trataciones de obras, adquisición de bienes, etc.; j) Listado de las empresas y personas que han incumplido contratos con dicha institución; k) Planes y programas de la institución en ejecución; l) Contratos de crédito externos o internos; m) Mecanismos de rendición de cuentas a la ciudadanía, tales como metas e informes de gestión e indicadores de desem- peño; n) Viáticos, informes de trabajo y justificativos de movilización de funcionarios públicos; o) Nombre, dirección y dirección electrónica del responsable de atender la información pública. 318
- 319. derechos, las formas de exigirlos y el modo de fun- Situación de la participación organizativa cionamiento de la gestión pública. Sobre la base La situación de la participación debe ser analiza- de esta falta de información, se consolida un siste- da en varias instancias en las que se expresa; esto ma de dominación que inmoviliza a la ciudadanía, es, en partidos políticos, en organizaciones socia- las comunidades y los pueblos en la aceptación del les, la participación no convencional y las inter- orden político existente, y que los somete a meca- fases que se abren o generan entre la sociedad y el nismos de extorsión, de intercambio de favores o Estado. de tramitaciones fuera de la ley, en la disputa por asegurar sus derechos. En esta línea, los datos obtenidos por la Encuesta de Participación Ciudadana, realizada Para avanzar en la superación de estos proble- en el 2008, muestran que, a nivel nacional, el mas, en el transcurso del año se ha estado número de personas mayores de 18 años que par- implementando un sistema de Formación ticipa activamente en política representa 3,6%; Ciudadana y Desarrollo de la Capacidad las personas que participan en organizaciones Emprendedora, que identifica las demandas de sociales, 30,9%; las personas que ejercen su las organizaciones sociales previo a la realiza- derecho de formas no convencionales60, 30%, y ción de talleres. Se generaron talleres de varia- quienes participan en interfases con el Estado, das temáticas, entre otras: formación básica en apenas 3%. Las formas de participación difieren ciudadanía, introducción al control social, for- según la ubicación de los actores sociales (rural mación de formadores, manejo de conflictos, y o urbana). Tal es el caso de la participación en otros específicos en soporte a otras áreas de organizaciones sociales, que es más alta en las Gobierno, como MIDUVI, Ministerio de zonas rurales; las formas no convencionales se Justicia, SENPLADES, Ministerio de Gobierno, evidencian con mayor frecuencia en las zonas Policía Nacional y en el Ministerio de Salud urbanas; y, en interfases Estado-sociedad civil, para el subproceso de salud intercultural. Sin no existe una diferencia significativa. embargo, cabe señalar que las iniciativas reali- zadas son todavía insuficientes y es necesario La encuesta, además, revela una participación fortalecer considerablemente el trabajo del más activa de las personas en edad productiva y Gobierno en este ámbito. en el quintil más alto de la población (Cuadros 7.10.2.a y 7.10.2.b). BUEN VIVIR PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES 60 Las formas de participación no convencionales consideradas en la encuesta son: asistir a una manifestación; participar en una huelga; participar en actividades de protesta como: cortar el tráfico, ocupar edificios, encadenarse, tomas de tie- rra, etc.; firma de peticiones o cartas de protesta (incluidas las cartas por internet); enviar mensajes políticos a través del celular; participar en un foro o grupo de discusión política en internet; enviar cartas o hacer llamadas al director de un noticiero o un periódico; realizar un trabajo no remunerado para la comunidad; boicotear o dejar de comprar cier- tos productos por razones políticas, éticas o para favorecer el medioambiente; comprar productos voluntariamente por razones políticas, éticas o para favorecer el medioambiente; contactar o intentar contactar a un político para expresar- le sus opiniones; donar o recaudar dinero para alguna causa; asistir a una reunión política o a un mitin; pintar grafitos o hacer acciones callejeras. 319
- 320. Cuadro 7.10.2. Porcentaje de participación en organizaciones sociales a) Por rangos de edad b) Por quintiles Fuente: SENPLADES-INEC. Elaboración: SENPLADES. Los datos obtenidos en esta encuesta son, sin Ciudadana y Control Social, por mandato constitu- embargo, mucho más preocupantes cuando se cional, responde, sin duda, a una clara voluntad de refieren a la participación político-partidaria de las promoción de la asociatividad, las redes sociales y la ecuatorianas y los ecuatorianos. Un escaso 3,6% de organización social, pero que aún no logra plasmarse los encuestados declara participar activamente en en una agenda programática clara. un partido político, lo que ratifica que estas instan- cias de mediación democráticas entre el Estado y la Participación electoral sociedad civil son bastante débiles en el país. La Constitución, aprobada en 2008, y la Ley Orgánica Electoral vigente desde el 27 de abril Son escasos los esfuerzos que, en cuanto a políticas de 2009, que se deriva de la Constitución, intro- públicas, se han realizado para el impulso y el forta- ducen importantes cambios en el sistema electo- lecimiento de la organización social. Sin embargo, a ral, orientados a generar inclusión y condiciones nivel institucional, la creación de la Secretaría de de equidad en la participación electoral. Estos Pueblos, Movimientos Sociales y Participación avances se ven plasmados en varias facetas. Uno Ciudadana, y del Consejo Nacional de Participación de ellos es la participación de las mujeres en los 320
- 321. cargos de elección popular, al ser obligatorio, en derecho al voto a las personas privadas de liber- las candidaturas para las listas para elecciones tad sin sentencia. pluripersonales, presentar de manera alternada y secuencial la participación de mujeres y hom- Los límites de la aplicación de la Ley de Cuotas bres. Para las y los compatriotas en el extranjero aún deben ser analizados, puesto que, en las elec- se reivindica el derecho a elegir y ser elegidos. ciones de 2007, permitió una participación de Se permite el voto facultativo de los jóvenes 34,6% de mujeres en la Asamblea Nacional mayores de 16 años en las elecciones. Se garan- Constituyente; pero, en las últimas elecciones, rea- tiza, a través del presupuesto del Consejo lizadas en abril de 2009, este porcentaje se redujo a Nacional Electoral, una promoción electoral 32,30% de mujeres asambleístas (Cuadro 7.10.3.). equitativa e igualitaria que propicie el debate y Sin embargo respecto a la situación antes de las la difusión de las propuestas programáticas de cuotas, con 6% de mujeres electas al Congreso en todas las candidaturas. Se amplía, además, el 1996 (SIISE-TSE), el avance es muy claro. Cuadro 7.10.3. Participación electoral de mujeres BUEN VIVIR PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES Fuente: CNE. Elaboración: SENPLADES. 321
- 322. En el caso de las elecciones de autoridades para las hay medidas específicas que promuevan su partici- prefecturas, según datos del CNE, en 2004, en 4 pación política y electoral de manera equitativa. de 22 provincias, las mujeres accedieron al cargo (18,18%), mientras que, en 2009, únicamente en En otro ámbito, los esfuerzos del Registro Civil, a 2 de 23 provincias accedieron a estas plazas través de las brigadas móviles que en 2008 cedula- (8,7%). Estos resultados demuestran que, a pesar ron a cerca de 168 mil personas a nivel nacional, de los importantes esfuerzos por lograr una partici- han contribuido, sin duda, a ampliar a un mayor pación electoral más equitativa de las mujeres, número de ecuatorianos el acceso a este derecho, aún es un tema en el que hay mucho por hacer. como a otros que requieren de este documento (Cuadro 7.10.4.). De igual manera, hay temas pendientes en cuanto a la participación electoral de indígenas, afroecuato- Asimismo, el Registro Civil ha trabajado en la rianos, compatriotas en el extranjero y personas actualización de la base de datos para el proceso con discapacidad, tanto en la concienciación de su electoral que se llevó a cabo en abril de 2009 participación política como en el hecho de que no (Cuadro 7.10.5.). Cuadro 7.10.4. Cedulación de personas Fuente: Registro Civil. Elaboración: SENPLADES. 322
- 323. Cuadro 7.10.5. Actualización de la base de datos para el proceso electoral Fuente: Registro Civil. Elaboración: SENPLADES. La consolidación de la participación electoral pre- Las formas tradicionales en las que el Estado se ha senta un arraigo fuerte. Según el Latinobarómetro relacionado con la sociedad civil han estado susten- 2008, 48% de los ecuatorianos encuestados piensa tadas en el clientelismo, la presión corporativa y el que lo más efectivo para cambiar las cosas es el desconocimiento de los derechos ciudadanos. La voto, lo que demuestra la importancia que le asig- formación ciudadana y de funcionarios públicos es na la población a este ejercicio democrático. indispensable para superar estas nocivas prácticas, al igual que la promoción, desde el Estado, de Para que la participación incida verdaderamente mecanismos de participación y de espacios adecua- BUEN VIVIR en las instituciones públicas, y para que constitu- dos. Estos esfuerzos van más allá de la formulación ya el pilar sobre el que se sustente una gestión dife- de políticas públicas ligadas al derecho a la partici- rente del aparato estatal, es necesario legitimar los pación: están relacionados con la generación de procesos de construcción colectiva y plural de las mejores condiciones de vida para la población, que PARA EL decisiones públicas y avanzar en la construcción permitan a ciudadanas y ciudadanos disponer de de instituciones más democráticas. tiempo para ejercer este derecho. 7. OBJETIVOS NACIONALES 3. Políticas y Lineamientos Política 10.1. Promover la organización colectiva y autónoma de la sociedad civil. a. Fomentar las capacidades sociales de ticia, equidad e igualdad de derechos y acción colectiva para organizarse en el oportunidades. marco de sus condiciones territoriales y b. Promover la participación social en la toma culturales específicas para promover la jus- decisiones que puedan afectar al ambiente. 323
- 324. c. Promover y fortalecer la organización de f. Otorgar becas de formación ciudadana a cooperativas y asociaciones de, entre otros, miembros de organizaciones sociales. productores, intermediarios y emprendedo- g. Fortalecer y democratizar las organizacio- res, redes sociales para la economía solida- nes sociales y los partidos políticos, resal- ria, comités de usuarias en políticas de tando la participación y organización de las maternidad gratuita, atención a la infancia mujeres, grupos de atención prioritaria, y gestión escolar comunitaria, trabajadoras pueblos y nacionalidades. y trabajadores temporales y autónomos. h. Reconocer y respetar el funcionamiento, d. Fomentar la creación de asociaciones de en los territorios indígenas, afroecuatoria- defensa de consumidores y consumidoras. nos y montubios, de sus mecanismos pro- e. Fortalecer y promover la organización ciu- pios de organización y participación. dadana en torno a temas identitarios, cultu- i. Fomentar la asociatividad de la población rales, de defensa de derechos y de resolución ecuatoriana viviendo fuera del país. de problemas sociales cotidianos. Política 10.2. Fortalecer, generar e innovar formas de control social y rendición de cuentas a las y los mandantes. a. Fortalecer la participación, control ciu- d. Consolidar la institucionalidad y ejercicio dadano y consulta previa, como garantía de las funciones de las instancias estatales de derechos y sin discriminación de nin- de transparencia y control social. gún tipo. e. Implementar un sistema integrado de b. Promover espacios de control social para el transparencia de gestión y combate a la cumplimiento de los derechos ciudadanos, la corrupción. gestión pública y para las personas naturales f. Desarrollar una campaña nacional por la o jurídicas que presten servicios públicos. ética pública, la transparencia y la lucha c. Desarrollar reformas institucionales y contra la corrupción. legales que permitan el fortalecimiento de g. Impulsar una gestión estatal que responda e los sistemas de control, fiscalización, y incluya los resultados de los procesos de regulación de las entidades públicas y pri- control social realizados por personas, vadas del país. comunidades, pueblos y nacionalidades. Política 10.3. Promover la participación política y electoral con equidad en los cargos de elección popular, de designación y en las instituciones públicas. a. Vigilar el cumplimiento de las cuotas en los indígenas, afroecuatorianos y montubios, cargos de elección pluripersonales, así así como de hombres y mujeres con disca- como de la secuencialidad y alternabilidad pacidad en el servicio público. de género en las listas. d. Incentivar la participación electoral de los b. Promover la presencia de hombres y muje- jóvenes menores de 18 años, migrantes, res indígenas, afroecuatorianos y montu- extranjeros, militares y policías, y personas bios, así como de hombres y mujeres con privadas de la libertad sin sentencia. discapacidad en la designación de cargos e. Ampliar y mejorar las condiciones de parti- públicos y de elección popular. cipación política de los y las ecuatorianas c. Diseñar medidas afirmativas para incre- viviendo fuera del país. mentar la presencia de hombres y mujeres 324
- 325. Política 10.4. Garantizar el libre acceso a información pública oportuna. a. Fortalecer las capacidades de las entidades e. Institucionalizar audiencias públicas estatales para el cumplimiento de las exi- semestrales para todas las instituciones gencias de transparencia y acceso a la del gobierno central como formas abiertas información. y accesibles de rendición de cuentas a la b. Generar capacidades de gobierno electróni- ciudadanía. co que posibiliten, entre otros, el empadro- f. Ampliar la cobertura de Internet y fortale- namiento permanente de ecuatorianos y cer las capacidades de la población para ecuatorianas en el exterior. acceder a la rendición de cuentas y el c. Difundir información pública oportuna, seguimiento de la gestión pública en los de calidad y comprensible para toda la territorios. población. g. Fomentar la rendición de cuentas de ins- d. Difundir información pública a través de tituciones privadas (fundaciones, corpo- medios propios a cada contexto cultural y raciones, empresas) que reciban fondos haciendo uso de sus idiomas. públicos. Política 10.5. Promover el desarrollo estadístico y cartográfico, para la generación de información de calidad. a. Fortalecer las capacidades estatales de g. Desarrollar sistemas de información georre- generación de información y construir ferenciada de fácil acceso y conocimiento capacidades en la ciudadanía, las comuni- para toda la población. dades y pueblos, para el uso de la misma. h. Generar y administrar eficientemente el b. Incentivar a la ciudadanía para que genere catastro nacional integrado georreferen- información y la comparta con el Estado. ciado de hábitat y vivienda, impulsando la c. Realizar censos económicos, de población construcción y actualización de catastros y vivienda y agropecuarios de manera urbanos y rurales a nivel nacional. oportuna. i. Generar información precisa sobre oferta, BUEN VIVIR d. Difundir de forma íntegra los resultados de demanda y calidad de agua como herra- encuestas nacionales de forma didáctica a mienta para la (re)distribución del recur- través de Internet y otros medios. so hídrico. e. Ampliar el acceso a la información cientí- j. Fortalecer las capacidades del Estado para PARA EL fica y tecnológica, a bibliotecas virtuales y medir los impactos de la gestión pública a redes de información sobre proyectos e en todos los niveles de gobierno y difundir 7. OBJETIVOS NACIONALES investigaciones. los resultados a través de medios propios a f. Financiar y elaborar, en coordinación con cada contexto cultural y haciendo uso de los gobiernos autónomos descentralizados, la idiomas propios. cartografía geodésica del territorio nacional. Política 10.6. Promover procesos sostenidos de formación ciudadana reconociendo las múltiples diversidades. a. Fortalecer y desarrollar procesos de forma- b. Generar una estrategia nacional de comu- ción ciudadana en el ejercicio y la exigibi- nicación a través de medios públicos, priva- lidad de los derechos constitucionales y en dos y comunitarios para la formación en mecanismos de participación, con particu- derechos, con material didáctico y adapta- lar énfasis a las y los receptores de los pro- do a las diversas realidades. gramas sociales del gobierno. 325
- 326. c. Incorporar en la malla curricular del siste- d. Difundir los mecanismos de participación ma educativo formal y en los sistemas de previstos en la constitución y en la Ley. capacitación y entrenamiento la formación en ciudadanía, participación y derechos. 4. Metas 10.2.1. Aumentar al 50% la participación de 10.3.3. Aumentar el acceso a participación elec- mayores de 18 años en organizaciones de toral de ecuatorianos y ecuatorianas en el la sociedad civil hasta el 2013. exterior a 0,7 hasta el 2013. 10.3.1. Alcanzar el 30% de participación de las 10.6.1. Alcanzar el promedio de América Latina mujeres en cargos de elección popular en el apoyo a la democracia hasta el 2013. hasta el 2013. 10.3.2. Alcanzar el 15% de participación de jóvenes en cargos de elección popular hasta el 2013. 326
- 327. 327 7. OBJETIVOS NACIONALES PARA EL BUEN VIVIR
- 328. 328
- 329. Objetivo 11: Establecer un sistema económico social, solidario y sostenible 1. Fundamento justicia y articulación internacional soberana. Esto supone cambios en todo el ciclo económico: La Constitución de 2008 establece que el sistema la producción, la reproducción, la distribución y el económico ecuatoriano es social y solidario; sin consumo, y determina el tránsito hacia una nueva embargo, esta no es una caracterización exacta de matriz productiva; el paso de un esquema primario la realidad actual, sino un gran objetivo a alcanzar. exportador y extractivista a uno que privilegie la BUEN VIVIR Se abre, de este modo, una etapa de transición que producción diversificada y ecoeficiente, así como deberá partir de un sistema marcado por la hege- los servicios basados en los conocimientos y la monía capitalista neoliberal, que profundizó la biodiversidad. En esta perspectiva, el régimen eco- concentración de la riqueza, la pérdida de sobera- nómico no tiene primacía en sí mismo; por el con- PARA EL nía, la privatización, la mercantilización extrema, trario, se subordina y sirve a la vida de los seres las prácticas especulativas y depredadoras de los humanos y de la naturaleza. 7. OBJETIVOS NACIONALES seres humanos, de los pueblos y de la naturaleza, para llegar a un sistema económico soberano regi- La transición se hace viable a partir del reconoci- do por el Buen Vivir, que supere estas injusticias y miento y potenciación de las bases o raíces que ya desigualdades, e impulse una economía endógena existen en nuestra economía: formas o lógicas para el Buen Vivir; es decir, un desarrollo con y diversas de producción y reproducción, casi siem- para todas y todos los ecuatorianos, de todas las pre comprometidas con el logro del sustento mate- regiones, sectores, pueblos y colectividades. rial de las personas y las colectividades. Se trata de formas de arraigo local con sentido de coopera- El camino para este cambio estructural está seña- ción y reciprocidad; formas de cuidado y conserva- lado por las orientaciones constitucionales. Así, la ción de los saberes y de los recursos naturales, que centralidad asignada al Buen Vivir y a la soberanía han permitido sostener la producción básica y la alimentaria y económica lleva a reubicar fines y vida, en medio de los desmedidos afanes de acu- medios del sistema económico. El fin es la repro- mulación y enriquecimiento de las élites naciona- ducción de ciclos de vida, en su sentido integral, y les y transnacionales. Este cambio empieza por el logro de equilibrios entre producción, trabajo y fortalecer, con un sentido de justicia y equilibrio, ambiente, en condiciones de autodeterminación, a las unidades y relaciones productivas populares y 329
- 330. a los actores económicos que se han desenvuelto Tiene relación con la soberanía energética y las en medio de desigualdades estructurales, acentua- energías limpias; la protección y potenciación de la das en la fase neoliberal. biodiversidad y de la diversidad cultural, como base de actividades alternativas al extractivismo –entre La diversidad económica, como clave de la transi- ellas el ecoturismo y la biomedicina–; y el rescate e ción, es indisociable de una democratización eco- innovación de tecnologías que favorezcan procesos nómica que abarca varias dimensiones: el acceso a de producción en los que el trabajo adquiera valor, recursos en condiciones equitativas; la revaloriza- maximicen el rendimiento de los recursos y mini- ción y el fortalecimiento de actores, territorios, pro- micen impactos y afectaciones al ambiente. cesos y relaciones económicas –especialmente de aquellos que han afrontado sistemáticamente des- La nueva matriz productiva establece directa rela- ventajas que determinan su empobrecimiento–; y la ción con las transformaciones en el terreno de las participación directa en la toma de decisiones. tecnologías y conocimientos, concebidos como bie- nes públicos y en perspectiva de diversidad. Se aso- Un paso sustantivo hacia la democratización eco- cia, también, con un sector financiero que articule nómica es el reconocimiento de diversas formas el sector público, privado y popular solidario, cuyo organizativas de la producción, el trabajo y la pro- control y orientación, en calidad de servicio públi- piedad. Sobre estas bases, la diversificación produc- co, es indispensable para encauzar el ahorro nacio- tiva no se limita a los productos. Tiene un sentido nal hacia la producción en sus diversas formas. más amplio, con formas y relaciones de producción que permitirán mayor amplitud y variedad de bie- En materia de intercambios económicos, los desa- nes y servicios, frente a las necesidades internas y a fíos tienen que ver con un comercio internacio- los intercambios internacionales. nal y nacional, dinámico y justo. Se precisa una política económica que utilice, con flexibilidad, La recuperación de lo público, el fortalecimiento y herramientas y mecanismos, como precios de sus- la transformación del Estado convergen con la tentación y aranceles, y que estimule otras formas democratización económica y resultan cruciales de intercambio. para la soberanía. La acción del Estado –no sólo como ente regulador de la economía sino como Como parte del ciclo económico, y en el marco de redistribuidor y protagonista directo de la actividad una conciencia social y ambiental, se requieren polí- económica– es una condición indispensable para la ticas activas en torno al consumo. Resulta urgente la justicia económica y el tránsito hacia otro modelo. generalización de patrones de consumo responsables Se trata de acciones y procesos, tales como la des- para, de ese modo, fortalecer la soberanía alimenta- privatización y el control público de infraestrucuras ria y la economía endógena para el Buen Vivir. y de recursos –estratégicos y fundamentales–, como sustento material de la vida y como fuente de rique- En síntesis, las acciones del Estado deben dirigirse a za social; la planificación de la economía endógena consolidar un sistema económico social y solidario, para el Buen Vivir; la inversión y las compras públi- en el cual la planificación nacional y las interven- cas, orientadas a crear condiciones productivas y a ciones estatales permitan la transformación progre- estimular a sectores y territorios en situación de siva de la matriz productiva, a través de las etapas desventaja; la ampliación y consolidación de planteadas en la Estrategia para el Buen Vivir. empresas y servicios públicos; y el impulso de una integración regional y económica en condiciones beneficiosas para el país. 2. Diagnóstico Esta nueva matriz productiva prioriza la produc- El crecimiento económico ecuatoriano se basa en un ción de alimentos de una canasta básica nutritiva sistema productivo caracterizado por la extracción y apropiada cultural y ecológicamente. Incluye un de recursos naturales y el cultivo de bienes agrícolas desarrollo industrial dinámico, flexible y ecoefi- destinados a la exportación. Hay un énfasis predomi- ciente, vinculado a las necesidades locales y a las nante en la producción y el crecimiento económico potencialidades derivadas de los bioconocimientos en detrimento de la distribución del ingreso o los y de las innovaciones científicas y tecnológicas. impactos ambientales de los procesos productivos. 330
- 331. Petróleo, crecimiento desequilibrado, Una forma de medición alterna de la pérdida de concentración y pobreza opciones de desarrollo endógeno y de erosión del Sustentado sobre una base extractivista y de mercado interior se centra en la condición estruc- exportación de commodities, el crecimiento eco- tural de privación y de pobreza.61 nómico de largo plazo se articula desde el dina- mismo del mercado exterior, particularmente de En efecto, aunque en 2008 el porcentaje de pobres los precios del petróleo, y subordina, por esa vía, cae a 35,1%, su naturaleza macro no deja de ser la demanda interna, al promover, de manera persistente. La distribución de la pobreza no es simultánea, preferencias de consumo por bienes homogénea y su lógica distribucional se expresa de importados de todo tipo, en detrimento de la pro- manera heterogénea y asimétrica entre territorios. ducción y empleo nacional. De hecho, en el área rural, la pobreza afectó a 59,7% de la población, en contraste con 22,6% en Junto a esos fundamentos macro, la trayectoria el área urbana. Existen, también, grandes asime- del crecimiento económico se organiza dentro trías a nivel regional (Cuadro 7.11.1.). de un entorno caracterizado por la concentra- ción de activos –medios de producción, créditos, La privación y pobreza, por tanto, no sólo vulne- capital humano y conocimiento e innovación ran el derecho de las personas a satisfacer sus tecnológica– y el subempleo generalizado del necesidades básicas, sino que restringen el tamaño contingente laboral. y dinamismo del mercado interior. Cuadro 7.11.1. Pobreza por ingresos 2008 BUEN VIVIR Fuente: INEC-ENEMDU. Elaboración: Dirección de Información e Investigación, SENPLADES. PARA EL A la vez, la falta de oportunidades, vinculada a las Por consiguiente, la privación y desigualdad cons- 7. OBJETIVOS NACIONALES fuertes asimetrías e inequidades en el acceso a tituyen tópicos relevantes de justicia social, pero activos de diferente naturaleza –crédito, capital también representan factores que limitan fuerte- humano o tierra–, impide no sólo el uso eficiente mente el crecimiento económico de largo plazo, de los recursos productivos, sino que restringe las tanto por la pérdida de la demanda interna como posibilidades de elevar los ingresos hasta el nivel por el menoscabo de las capacidades y talentos óptimo que permite la economía. humanos del segmento social involucrado.62 61 La condición de pobreza es equivalente a crear un sector social de bajo nivel de consumo que afecta la demanda inter- na, lo que disminuye las posibilidades de generar economías de escala en las que costos y precios se reducen. 62 Las personas más afectadas por la inequidad son los pobres, quienes, al carecer de competencias o de activos necesarios, no consiguen ser productivos ni alcanzar la rentabilidad propia a un nivel compatible con la tecnología existente. 331
- 332. La concentración productiva y de mercados, nativos. Este proceso muestra, en los últimos que emerge en medio de la lógica de crecimien- años, una creciente tendencia de concentra- to desequilibrado que connota el carácter ción, que se refleja en el incremento del coefi- extractivista de la economía, profundiza la falta ciente de Gini de concentración productiva de oportunidades para emprendimientos alter- (Cuadro 7.11.2.). Cuadro 7.11.2. Concentración industrial*: coeficiente Gini** (sd) semidefinitivo, (p) provisional, (prev) previsional * No incluye comunicaciones. ** Incluye: hoteles, bares, restaurantes, comunicaciones, alquiler de vivienda, servicios a las empresas y los hogares, educación y salud. Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: SENPLADES. La configuración económica dominante promueve, do deterioro, debido al significativo incremento además, patrones de crecimiento sectorial desequi- de las importaciones. En efecto, la balanza comer- librados. Aunque el país, en 2008, obtuvo una cial no petrolera se deterioró en 2008: pasó de balanza comercial superavitaria de US$ 8.455,4 menos US$ 4.336 millones en 2007 a menos US$ millones, la balanza no petrolera registró un marca- 7.545,1 en 2008 (Cuadro 7.11.3.). 332
- 333. Cuadro 7.11.3. Balanza comercial (en millones de dólares) Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: SENPLADES. La balanza de servicios registra un saldo deficitario sino también esta lógica se manifiesta en términos de US$ 1.548 millones en 2008. El volumen de las del comportamiento de la inversión nacional. remesas de migrantes, que representan la segunda Efectivamente, mientras la inversión de capital fuente de divisas después del petróleo, sufrió una mantiene la misma participación en el PIB que marcada disminución al pasar de US$ 3.087,8 hace una década, el dinamismo económico (el cre- millones en 2007 a US$ 2.821,6 en 2008. cimiento de la economía) se apoya en el desempe- ño del consumo final de los hogares, articulado En el período 2000-2008, las exportaciones cre- estrechamente a la expansión de la demanda exter- cieron a una tasa real de 151,4%, y las importacio- na (Cuadro 7.11.4.). nes, a 165,3%, muy atadas a fallas de mercado que se originan en la posición extractivista y en la En 2008, se observa un crecimiento del valor simultánea apreciación del tipo de cambio real. total de las exportaciones que, en todo caso, parece limitado para financiar la expansión de Pero no solo el sector externo de la economía las importaciones. BUEN VIVIR expresa la lógica de crecimiento desequilibrado, Cuadro 7.11.4. Oferta y utilización finales de bienes y servicios: participación en el PIB, 2005-2008 (en miles de dólares de 2000) PARA EL 7. OBJETIVOS NACIONALES (sd) cifras semidefinitivas, (p) cifras provisionales, (prev) cifras de previsión Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: SENPLADES. 333
- 334. En general, el ciclo económico de largo plazo de la ritmo del 4,6%. Ambos muestran un repunte economía nacional recoge el patrón de crecimien- notable con respecto a las tasas registradas en to desequilibrado, inherente a las economías de 2007 (Cuadro 7.11.5.). exportación, según el cual la evolución de las variables macroeconómicas clave difiere entre la Esta estructura macroeconómica y, sobre todo, la métrica expresada en niveles y las expresadas en predominante lógica extractivista, no garantizan tasas de crecimiento. un crecimiento económico de calidad en el largo plazo, dado que las soluciones óptimas descentra- Así, mientras que el PIB total, en 2008, creció a lizadas conducen casi compulsivamente hacia un una tasa de 4,2%, el PIB petrolero lo hizo a una manifiesto subóptimo social. tasa de 0,3%, y el PIB no petrolero creció a un Cuadro 7.11.5. Tasas de variación PIB a precios del año 2000 Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: SENPLADES. Empleo, subempleo, dolarización y precios el campo y la ciudad. En efecto, el subempleo es Las distorsiones del patrón de crecimiento eco- mucho más severo a nivel rural: afecta al 77%. nómico se expresan, asimismo, en términos del comportamiento del empleo y, sobre todo, del En realidad, el desempleo y subempleo están subempleo, en una lógica que rebasa la conven- detrás de la situación de privación, pobreza y bajo cional dinámica entre los sectores moderno y crecimiento que aquejan a la economía y sociedad tradicional. ecuatorianas. Sectores con alta generación de empleo, como la Durante 2008, un hecho macroeconómico decisi- agricultura y el comercio, registran, en 2008, tasas vo se pone de manifiesto: el mecanismo de dolari- de crecimiento de 3,6% y 4,6%, respectivamente. zación no constituye por sí mismo un estabilizador El sector financiero creció a una tasa de 5,8%, y la automático del sistema de precios. Los precios, en construcción, a 7%. gran medida, siguen expuestos a las fluctuaciones internacionales de los precios relativos. Los desa- La actual crisis económica mundial genera efec- fíos hacia delante se centran, particularmente, en tos negativos en el empleo, en ese contexto, a los determinantes del tipo de cambio real, que, diciembre de 2008, según el Banco Central del como precio relativo clave, resulta fundamental Ecuador, la tasa de desempleo fue de 5,9%, lige- para la transición hacia un crecimiento económi- ramente superior a la registrada a diciembre de co de calidad a largo plazo. 2007. El desempleo en el área rural afecta a 3% de la población económicamente activa frente a Según datos del INEC, la inflación promedio 7,3% que se registra en el área urbana. Estas anual, en 2008, fue de 8,39%, que representa un cifras nacionales esconden desigualdades entre incremento significativo frente al valor de 2,28% 334
- 335. registrado en 2007. El costo de la canasta básica A pesar de que, en 2006, las cifras fiscales exhibie- en junio de 2008 fue de US$ 586,84, mientras que ron un superávit global, en el 2007 y 2008, se el ingreso familiar mensual fue de US$ 373,34, lo registró un déficit global de US$ 382,2 y US$ que determina una restricción porcentual de 780,1 millones, respectivamente. Esto se debió a 26,3%. Esto evidencia la precaria condición de la baja registrada en los precios del petróleo. buena parte de la población ecuatoriana para satisfacer sus necesidades básicas. 3. Políticas y Lineamientos Política 11.1. Impulsar una economía endógena para el Buen Vivir, sostenible y territorialmente equilibrada, que propenda a la garantía de derechos y a la transformación, diversificación y especialización productiva a partir del fomento a las diversas formas de producción. a. Fomentar la producción nacional vincula- agregación de valor, para ampliar la oferta da a la satisfacción de necesidades básicas nacional y exportable. para fortalecer el consumo doméstico y e. Transferir la gestión de bienes y empresas dinamizar el mercado interno. incautadas por el Estado a las iniciativas pro- b. Aplicar incentivos para el desarrollo de venientes de la de economía popular y soli- actividades generadoras de valor, especial- daria, especialmente aquellas promovidas mente aquellas de los sectores industrial y por las y los trabajadores de dichas empresas. de servicios, con particular énfasis en el f. Impulsar las importaciones indispensables turismo, en el marco de su reconversión a para los objetivos del Buen Vivir, especial- líneas compatibles con el nuevo patrón mente las de insumos para la producción, y productivo y energético, y considerando la desincentivar las que afecten negativamen- BUEN VIVIR generación de empleo local, la innovación te a la producción nacional, a la población tecnológica, la producción limpia y la y a la naturaleza. diversificación productiva. g. Desarrollar una logística eficiente que permi- c. Fortalecer la producción nacional de soft- ta mejorar la productividad, calidad, diversi- PARA EL ware, agroalimentaria, del tejido y del calza- ficación productiva y distribuir de mejor do, bajo parámetros social y ambientalmente manera los ingresos en la cadena de valor. 7. OBJETIVOS NACIONALES responsables. h. Reconocer la diversidad de actoras y actores d. Diversificar las formas de producción y económicos e impulsar su participación efec- prestación de servicios, y sus capacidades de tiva en los espacios de decisión económica. Política 11.2. Impulsar la actividad de pequeñas y medianas unidades económicas asociativas y fomentar la demanda de los bienes y servicios que generan. a. Ampliar y flexibilizar las compras públicas, nivel nacional como en esquemas de inte- dando prioridad a proveedores asociativos gración regional. rurales y urbanos, en particular a mujeres y c. Apoyar la producción artesanal de calidad personas de grupos de atención prioritaria. en todas las ramas, fortaleciendo los talle- b. Impulsar las pequeñas y medianas unida- res como unidades integrales de trabajo y des productivas para el fortalecimiento y capacitación, y recuperando saberes y complementariedad territoriales, tanto a prácticas locales. 335
- 336. d. Fomentar el turismo comunitario y de escala h. Crear marcos regulatorios específicos que local, que dinamice y diversifique la produc- reflejen y faciliten el funcionamiento de los ción y los servicios, y asegure ingresos justos. procesos comunitarios, cooperativos y aso- e. Crear marcos regulatorios específicos que ciativos en general. reflejen y faciliten el funcionamiento de los i. Generar y estimular líneas de financia- procesos comunitarios, cooperativos y aso- miento específicas para el acceso a activos ciativos en general. y medios de producción por parte de las f. Capacitar a las asociaciones de pequeños unidades económicas populares y solidarias, productores y productoras sobre las deman- en especial de las más desfavorecidas, con- das internas de bienes y servicios a nivel templando mecanismos de prevención y local y regional. atención del riesgo productivo. g. Difundir las ventajas, aportes y potenciali- dades de la producción asociada. Política 11.3. Impulsar las condiciones productivas necesarias para el logro de la soberanía alimentaria. a. Fomentar la pesca artesanal mediante pro- que potencie las capacidades productivas y la gramas de asociatividad, apoyo tecnológico diversidad de las pequeñas y medianas unida- y protección de las reservas pesqueras. des, urbanas y rurales, de las comunidades b. Reconvertir, en casos específicos, unidades campesinas, indígenas, montubias y afro- dedicadas al monocultivo exportador hacia ecuatorianas. la producción de alimentos para el mercado e. Impulsar la industria nacional de alimentos, local, cuando se trate de recuperar vocacio- asegurando la recuperación y la innovación nes productivas previas o de mejorar los de productos de calidad, inocuos y de alto ingresos de las y los productores directos. valor nutritivo, el vínculo con la producción c. Incentivar programas de conservación y agropecuaria y con el consumo local, y mini- recuperación de productos y semillas tradi- mizando el uso y el desecho de embalajes. cionales. f. Proteger la producción local de alimentos d. Fomentar la producción de alimentos sanos y básicos a través de precios de sustenta- culturalmente apropiados orientados al con- ción, subsidios productivos y mecanismos sumo interno, mediante un apoyo integral similares. Política 11.4. Impulsar el desarrollo soberano de los sectores estratégicos en el marco de un aprovechamiento ambiental y socialmente responsable de los recursos no renovables. a. Impulsar el funcionamiento articulado y los marcos definidos en la Consti