Tercer Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres

Tercer Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad
de Oportunidades entre Mujeres y Hombres

Tercer Reporte de la Defensoría del
Pueblo sobre el cumplimiento de la
Ley de Igualdad de Oportunidades
entre Mujeres y Hombres
(2009)

Serie Informes de Adjuntía- Informe N° 002 -2010-DP/ADM

3

Defensoría del Pueblo

Jirón Ucayali Nº 388
Lima – Perú
Teléfono: (511) 311 - 0300
Fax: (511) 426-7889
E-mail: defensora@defensoria.gob.pe
Internet: http://www.defensoria.gob.pe
Línea gratuita: 0800-15170

Primera edición: Lima, Perú, marzo del 2010.
300 ejemplares.

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú:
Nº 2010-04230

Este Informe de Adjuntía ha sido elaborado por las comisionadas de la Adjuntía para los Derechos
de la Mujer, Cecilia Beltrán Varillas y Teresa Hernández Cajo, bajo la dirección de Eugenia Fernán
– Zegarra, Adjunta para los Derechos de la Mujer. Asimismo se contó con la colaboración de Christián
Sánchez para el capítulo II.

En la elaboración y organización de la base de datos se contó con la asistencia de María del Rosario
Gonzáles. La sistematización de la información estuvo a cargo de Julia Fuertes e Ivonne Yupanqui.
Para el apoyo logístico y administrativo participó Mónica Preciado

La edición del texto estuvo a cargo de Mario Razzeto.

La Defensoría del Pueblo publica este informe gracias al generoso apoyo de la Canasta de Fondos,
financiada, actualmente, por la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional – (ACDI),
la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), la Agencia Sueca
de Cooperación para el Desarrollo Internacional (ASDI) y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la
Cooperación (COSUDE), en el marco del programa “La promoción de la equidad e inclusión para la
realización de los derechos humanos de la Defensoría del Pueblo”.

4


ÍNDICE

PrEsENtaCIóN 9

INtroDuCCIóN 11

1. Hacia el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades 11
2. Competencia de la Defensoría del Pueblo 14
3. Aspectos metodológicos 15
3.1. Objetivos del Informe 15
3.2. Metodología empleada 16

CaPÍtulo I
aCCEso y PErmaNENCIa EN El sIstEma EDuCatIvo 21

1. Aspectos generales 21
2. Problemas identificados en materia de acceso y permanencia
en el sistema educativo 22
3. Marco normativo internacional y nacional para garantizar el derecho
a la educación en igualdad de oportunidades 23
3.1. Marco normativo internacional 23
3.2. Marco normativo y políticas públicas en el ámbito nacional 27
4. Resultados de la Supervisión Defensorial 29
4.1. Análisis de los indicadores estructurales, de proceso y de resultado 29
4.1.1. Indicadores estructurales 29
4.1.2. Indicadores de proceso 36
4.1.3. Indicadores de resultado 46
5. Balance de las medidas adoptadas por el Ministerio de Educación en materia
de acceso y permanencia en el sistema educativo 48

CaPÍtulo II
aCCEso y PErmaNENCIa EN El mErCaDo laboral 51

2. Problemas identificados en materia de acceso y permanencia
en el ámbito laboral 52
2.1. Efectos de la crisis económica en el empleo 55
3. Marco normativo internacional y nacional para garantizar el derecho
al trabajo en igualdad de oportunidades 56
3.1. Marco normativo internacional 56
3.2. Marco normativo y políticas públicas en el ámbito nacional 59
4. Resultados de la Supervisión Defensorial 61
4.1. Programas supervisados del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo 61
4.1.1. Programa de Capacitación Laboral Juvenil (Projoven) 61
4.1.2. Programa de Emergencia Social Productivo “Construyendo Perú” 62
4.1.3. Programa Especial de Reconversión Laboral 62
4.2. Análisis de los indicadores estructurales, de proceso y de resultado 63
4.2.1. Indicadores estructurales 63

5


4.2.2. Indicadores de proceso 68
4.2.3. Indicadores de resultado 68
5. Balance de las medidas adoptadas por el Ministerio de Trabajo y Promoción
del Empleo en materia de acceso y permanencia en el mercado laboral 92

CaPÍtulo III
rEPortE DE las mEDIDas aDoPtaDas Por los mINIstErIos
y otras ENtIDaDEs PúblICas Para la ImPlEmENtaCIóN
DE la lEy DE IgualDaD DE oPortuNIDaDEs ENtrE
mujErEs y hombrEs 75

2. Medidas generales adoptadas por las entidades públicas en el marco
de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres 76
2.1. Documentos de Gestión que incorporan los lineamientos previstos
en la Ley de Igualdad de Oportunidades 76
2.2. Órganos u Oficinas para la promoción de la igualdad de oportunidades
entre Mujeres y Hombres 78
2.3. Cursos de capacitación dirigidos al personal del sector sobre
la perspectiva de género 79
2.4. Partidas presupuestales asignadas para la implementación de las políticas
de igualdad de oportunidades entre Mujeres y Hombres 80
2.5. Normas que prohíben la discriminación por sexo 81
2.6. Adopción de medidas de acción positiva 81
2.7. Utilización del lenguaje inclusivo en las entidades públicas y capacitación
al personal sobre su uso 82
2.8. Personal en cargos de confianza y en cargos directivos 83
2.9. Programas o proyectos que integran las necesidades e intereses
de las mujeres 86
2.10. Acciones de capacitación sobre violencia familiar y sexual 88
2.11. Estrategias para prevenir la violencia contra la mujer 90
2.12. Normativa para la prevención y sanción frente al hostigamiento sexual 91
2.13. Información desagregada por sexo 92
2.14. Medidas implementadas para promover y garantizar la participación
de la sociedad civil en el cumplimiento de las políticas de igualdad
de oportunidades entre Mujeres y Hombres 94
3. Medidas específicas adoptadas por las entidades públicas en el marco
de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres 95
3.1. Medidas para coordinar y vigilar el cumplimiento de la Ley de Igualdad
de Oportunidades 95
3.2. Adecuación de la Ley de Igualdad de Oportunidades al Clasificador
Funcional Programático 96
3.3. Medidas específicas para garantizar el acceso de las mujeres a la justicia y,
en especial de las mujeres indígenas, amazónicas y afroperuanas 97
3.4. Medidas que garantizan la participación política de las mujeres 98
3.5. Acciones destinadas a la identificación de la población, en especial
de las mujeres y las niñas 99
4. Balance de las medidas adoptadas por los ministerios y otras entidades
públicas para el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades
entre Mujeres y Hombres 99

6


CaPÍtulo Iv
rEPortE DE las mEDIDas aDoPtaDas Por los
gobIErNos rEgIoNalEs 101

1. Transferencia de funciones de igualdad de oportunidades en el marco
del proceso de descentralización. Aspectos generales 101
1.1. Proceso de transferencia de funciones en materia de desarrollo
social e igualdad de oportunidades 102
1.2. Funciones de desarrollo social e igualdad de oportunidades 103
1.3. Procedimientos para la transferencia de funciones 106
1.4. Gobiernos Regionales declarados aptos para la transferencia
de funciones: etapa de certificación 109
1.5. Recursos transferidos a los Gobiernos Regionales: etapa de efectivización 111
1.6. Órgano regional a cargo de la implementación de las funciones
de desarrollo social e igualdad de oportunidades 112
1.7. Convenio de gestión: primer paso de la gestión descentralizada 116
2. Medidas adoptadas por los Gobiernos Regionales 119
2.1. Competencia general 119
2.2. Planes Regionales de Igualdad de Oportunidades 122
2.3. Políticas de los PRÍO incluidas en el Plan de Desarrollo Regional
Concertado y el Presupuesto Participativo 125
2.4. Órgano encargado de la implementación del Plan Regional de Igualdad
de Oportunidades y funciones transferidas 126
2.5. Presupuesto para la igualdad de oportunidades 128
2.6. Seguimiento del los Planes Regionales de Igualdad de Oportunidades 132
2.7. Medidas para disminuir la desigualdad entre Hombres y Mujeres 132
2.7.1. Medidas de acción positiva de carácter temporal 132
2.7.2. Normas que prohíben discriminación por sexo 133
2.7.3. Capacitación sobre perspectiva de género 134
2.8. Información para la toma de decisiones 136
2.8.1. Observatorio Mujer 136
2.8.2. Información desagregada por sexo 137
2.9. Lenguaje inclusivo 138
2.9.1. Normas sobre uso de lenguaje inclusivo 138
2.10. Participación de las mujeres 139
2.10.1. Mujeres indígenas 139
2.10.2. Mujeres amazónicas 140
2.10.3. Mujeres afroperuanas 141
2.11. Participación de las mujeres en el Gobierno Regional 142
2.11.1. Mujeres que laboran o prestan servicios en la institución 142
2.11.2. Mujeres en cargos directivos 143
2.11.3. Mujeres en cargos de confianza 144
2.12. Participación de las mujeres en el Consejo de Coordinación Regional 145
2.13. Participación política de las mujeres 146
2.13.1. Mujeres que participan en el Consejo Regional 146
2.14. Identidad 147
2.14.1. Campañas de documentación dirigidas a las mujeres y niñas 148
2.15. Violencia contra las mujeres 149
2.15.1. Normas sobre hostigamiento sexual 150
2.15.2. Implementación de estrategias para prevenir la violencia
contra la mujer 151
2.15.3. Capacitación sobre violencia familiar y sexual 151
3. Balance de las medidas adoptadas por los Gobiernos Regionales 151

7


CaPÍtulo v
CoNClusIoNEs 153

CaPÍtulo vI
rEComENDaCIoNEs 161

aNExos
Anexo 1: Matriz de indicadores en acceso y permanencia en el sistema educativo 167
Anexo 2: Matriz de indicadores en acceso y permanencia en el mercado laboral 169
Anexo 3: Relación de instituciones educativas supervisadas 172

8


Presentación

Un país con igualdad de oportunidades es un país donde existen las condiciones necesarias
para que logremos nuestra realización como personas, sin discriminación por ser hombres
o mujeres. Este es el propósito que debe orientar el accionar del Estado en el ámbito de sus
funciones y competencias.

Sin embargo, las cifras nos demuestran una manifiesta situación de desigualdad entre
hombres y mujeres en la realización de derechos. Así, por ejemplo, en un 39,5% de los
casos, las mujeres alguna vez unidas –con esposo o compañero– han sufrido algún tipo de
violencia física durante su relación de pareja. Además, las cifras referidas a mortalidad
materna desnudan lo que es un problema de salud pública que requiere la inmediata
atención por parte del Estado. A su vez, las tasas de analfabetismo que se registran no
hacen más que revelar una mayor incidencia en el ámbito de las mujeres respecto del que
ocupan los hombres, en tanto que el ingreso mensual promedio es mayor para los hombres
en comparación con lo que perciben las mujeres.

En consecuencia, necesitamos superar los avances normativos y arribar a resultados con-
cretos que cierren las brechas de desigualdad entre hombres y mujeres, como parte del
objetivo de lograr una sociedad más justa y democrática. En este afán, y, por tercer año
consecutivo, me complace presentar el Tercer Reporte Defensorial sobre el cumpli-
miento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (2009)

En esta oportunidad, la Defensoría del Pueblo da cuenta al país de los resultados de la
implementación del Sistema de Seguimiento Defensorial, sobre la base de los indicadores
estructurales, de proceso y de resultado planteados para el tema de acceso y permanencia,
tanto en el sistema educativo como en el mercado laboral.

Así, con relación al tema de educación, se ha constatado que el énfasis estatal está orien-
tado a ampliar la cobertura y mejorar la educación inicial, así como a asegurar que los
niños y las niñas concluyan una educación primaria de calidad, aspectos que sin duda
contribuyen a mejorar el acceso y la calidad en la educación. No obstante, también se debe
considerar que la tasa de asistencia registrada en el nivel secundario es de 76,6%, lo que
afecta principalmente a las mujeres en el ámbito rural, por lo que es necesario que el Mi-
nisterio de Educación evalúe la continuidad de programas especiales que garanticen la
educación en este nivel.

En lo que concierne al acceso y permanencia en el mercado laboral se debe celebrar un ha-
llazgo importante: los tres programas del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo,
como Projoven, Construyendo Perú y Revalora, han incorporado una notable presencia de
mujeres en su condición de beneficiarias. No obstante ello, es necesario tener en cuenta
que el descenso del índice de empleo en determinadas ramas de la actividad industrial y
extractiva –actividades en las cuales también existe un porcentaje representativo de mu-
jeres– hace imprescindible que el sector correspondiente realice una evaluación de la efec-
tividad de las políticas de empleo con el propósito de conocer las condiciones de inserción y
permanencia de hombres y mujeres en el mercado laboral.

En conclusión, este Tercer Reporte analiza las políticas públicas en los ámbitos educativo
y laboral con el claro propósito de vincular los resultados alcanzados en ambos sectores.

9


De este modo, si se garantiza la educación de adolescentes mujeres en la zona rural, ello
tendrá repercusión en mejores oportunidades de inserción laboral.

Por otra parte, los Ministerios han reportado avances normativos, pero solo algunos han
brindado información respecto a la creación de órganos encargados de la implementa-
ción de esta norma, a la adopción de medidas de acción positiva y a la participación de
mujeres en cargos directivos. Asimismo, los Gobiernos Regionales han aprobado, en el
período que se informa, cinco nuevos Planes Regionales de Igualdad de Oportunidades.
No obstante este compromiso asumido, los avances aún son lentos, así como insuficientes
los recursos asignados.

En mi condición de Defensora del Pueblo, considero que son tres los temas que este Tercer
Reporte inserta en la agenda de igualdad de oportunidades: a) se debe asegurar el acceso y
permanencia en el sistema educativo de niñas y adolescentes, sobre todo del ámbito rural;
b) se deben generar las condiciones para que las mujeres accedan al ámbito laboral, con
respeto a sus derechos laborales y reproductivos; y c) cada sector estatal debe priorizar las
medidas y los recursos para disminuir las brechas de género.

Es oportuno recordar que la igualdad de género no es un tema que involucre solo a las
mujeres porque ello implica hablar de una sociedad más democrática, inclusiva y justa.
Por ello, estoy convencida de que la labor de supervisión sistemática, objetiva y concertada
que efectúa la Defensoría del Pueblo contribuirá a lograr avances articulados y sostenibles
en la aplicación de las políticas públicas orientadas a la igualdad. Así haremos posible una
sociedad más equitativa. La Defensoría del Pueblo trabaja permanentemente a favor de
este cambio.

Finalmente, deseo agradecer a las entidades de la Cooperación Internacional que han
apoyado la realización de esta investigación. Sin el invalorable respaldo de la Agencia
Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI), la Agencia Española de Cooperación
Internacional para el Desarrollo (AECID), la Agencia Sueca de Cooperación para el De-
sarrollo Internacional (ASDI), la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (CO-
SUDE) y el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) no hubiese sido posible
efectuar el trabajo de investigación que sustenta este Tercer Reporte de la Defensoría
del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre
Mujeres y Hombres (2009).

Beatriz Merino Lucero
Defensora del Pueblo

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introDucción

1. Hacia el cumplimiento de la Ley de igualdad de oportunidades

El derecho a la igualdad y el principio de no discriminación constituyen la base de todos los
derechos humanos. Así lo establecen las declaraciones y tratados sobre derechos humanos,
en los que se reconoce la igualdad entre mujeres y hombres y se prohíbe todo tipo de
discriminación basado en cualquier motivo prohibido, como el sexo.

La Declaración Universal de Derechos Humanos (de 1948) precisa en su artículo 7° que
todas las personas son iguales ante la ley y que se encuentra prohibido todo tipo de
discriminación por cualquier motivo. En esa línea, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos señala que los Estados deben garantizar a mujeres y hombres la
igualdad en el goce de todos sus derechos.

Asimismo, existen instrumentos internacionales que abordan específicamente el derecho
a la igualdad y el derecho a la no discriminación contra la mujer. Entre ellos figura la
Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer
(en adelante, “Cedaw”, su sigla en inglés), instrumento de carácter vinculante para los
Estados que la han ratificado,1 el cual desarrolla las medidas que se deben adoptar para
garantizar el derecho a la igualdad de las mujeres. Así, en su artículo 15° establece que los
Estados “reconocerán a la mujer la igualdad con el hombre ante la ley”.

No obstante este reconocimiento del derecho a la igualdad entre hombres y mujeres y la
prohibición de la discriminación por sexo en instrumentos internacionales de derechos
humanos, se ha constatado que aún existen muchas desigualdades entre hombres y
mujeres que inciden en el libre desarrollo de la personalidad y en el adecuado ejercicio de
sus derechos. De ahí deriva la necesidad de adoptar medidas que tengan por finalidad la
igualdad material o de hecho entre hombres y mujeres.

Lograr este objetivo constituye una preocupación de la comunidad internacional. La
Declaración del Milenio –instrumento internacional aprobado en el año 2000 por 189
Estados miembros de las Naciones Unidas– plantea en el Objetivo 3 la promoción de
igualdad entre los sexos y el empoderamiento de la mujer, y señala como meta la eliminación
de las desigualdades entre los géneros en todos los niveles de la enseñanza antes de finales
del 2015. Asimismo se identifican dos objetivos que se relacionan con la igualdad de
oportunidades. En el Objetivo N° 2 dedicado a la enseñanza primaria universal, se plantea
como meta que los niños y niñas de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de
enseñanza primaria en el 2015. En el Objetivo N° 5, que busca mejorar la salud materna,
las metas que se proponen son reducir en tres cuartas partes la mortalidad materna entre
1990 y 2015 y lograr el acceso universal a la salud reproductiva en el 2015.

Las cifras en el Perú demuestran una manifiesta situación de desigualdad entre hombres
y mujeres, en derechos como educación, salud, vida libre de violencia y trabajo, como lo
demuestran las siguientes cifras:

1 Este tratado fue ratificado por el Estado peruano el 13 de septiembre de 1982.

11


- El 39,5% de las mujeres alguna vez unidas (con esposo o compañero) han sufrido
algún tipo de violencia física durante la relación de pareja.2

- Las cifras que registran la mortalidad materna continúan siendo muy altas. Si bien
las que han difundido el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)
y el Ministerio de Salud (MINSA) no son comparables entre sí –en razón de que
han sido obtenidas mediante diversos criterios para realizar las estimaciones–,
“un análisis integrado de ellas sostiene la afirmación, de manera general, de que
la mortalidad materna en el Perú es un problema de salud pública que requiere
inmediata y adecuada atención por parte del Estado”.3

- Las tasas más altas de analfabetismo tienen una mayor incidencia en las mujeres
(10, 6%) que en los hombres (3, 6%).4

- La tasa de desempleo femenino del grupo de edad de 14 a 24 años es de 14, 4%,
frente a 13,5% del desempleo masculino. En el grupo de edad de 25 a 44 años,
la tasa de desempleo femenino (5,3%) también es mayor a la masculina (2,6%).
Asimismo, el ingreso mensual promedio de la Población Económicamente Activa
(PEA) urbana es mayor para los hombres (1 357.5 nuevos soles) en comparación
con lo que perciben las mujeres (853.0 nuevos soles).5

Por ello, en el ámbito nacional se ha considerado necesario aprobar un marco jurídico que
integre medidas para lograr la igualdad efectiva desde un tratamiento de políticas públicas
que involucre a diferentes sectores del Estado. En este contexto, el 16 de marzo del 2007 se
aprobó la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (en adelante “Ley
de Igualdad”) que establece lineamientos para la elaboración de políticas públicas en los
ámbitos nacional, regional y local, a fin de eliminar la discriminación por sexo.

Asimismo, esta norma establece principios que deben orientar la actuación del Estado
para su cumplimiento. Entre ellos figuran el reconocimiento de la equidad de género, la
prevalencia de los derechos humanos, el respecto a la realidad pluricultural y multilingüe,
así como el reconocimiento y respeto a los niños, niñas, adolescentes, jóvenes, personas
adultas y personas adultas mayores, personas con discapacidad o grupos etarios más
afectados por la discriminación. De esta forma, la norma contempla los enfoques de
género, interculturalidad, además del generacional en razón de que la discriminación
suele manifestarse en más de un ámbito de desarrollo de la personalidad.

Como bien señala el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, “las
mujeres pertenecientes a algunos grupos, además de sufrir discriminación por el hecho de
ser mujeres, también pueden ser objeto de múltiples formas de discriminación por otras
razones, como la raza, el origen étnico, la religión, la incapacidad, la edad, la clase, la casta

2 Instituto Nacional de Estadística e Informática. Informe Principal: Encuesta Demográfica y de
salud familiar 2007-2008. Lima. INEI, 2009, p. 270.
3 Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial N° 138. “Derecho a una maternidad segura: Super-
visión nacional a los servicios de Ginecología y Obstetricia del Minsa”. Lima: Defensoría del
Pueblo, 2008, p. 15.
4 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Censos Nacionales 2007- XI de Población y VI
de Vivienda. Perfil Socio demográfico del Perú. Lima: INEI, 2008, pp. 99 y 101. En: www.inei.gob.pe
5 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). “Estadísticas con enfoque de Género. Tri-
mestre: julio-agosto-septiembre 2009”. Informe Técnico, N° 04. Lima: INEI, diciembre 2009, pp. 53 y
57. En: www.inei.gob.pe.

12


u otros factores”.6 En esa línea, el referido Comité señala que la CEDAW proscribe todas
las dimensiones que pueda tener la discriminación contra la mujer.

Por otra parte, con relación al rol del Estado para el cumplimiento de la Ley de Igualdad,
se establecen tres líneas de actuación. Por un lado, promover y garantizar la igualdad
de oportunidades entre mujeres y hombres, así como adoptar medidas de acción positiva
encaminadas a acelerar la igualdad de hecho entre la mujer y el hombre. La tercera línea
de actuación constituye la incorporación y promoción del uso del lenguaje inclusivo en
todas las comunicaciones escritas y documentos que se elaboren en todas las instancias
y niveles de gobierno.

Es necesario precisar que el concepto de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres
que la Defensoría del Pueblo utiliza en sus Reportes está referido a la adopción de las medidas
pertinentes para que hombres y mujeres ejerzan sus derechos en igualdad de condiciones.
En el caso particular de la mujer implica que se generen las condiciones para que ejerza sus
derechos, en igualdad con el hombre, tomando en consideración su situación histórica de
discriminación. A este respecto, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la
Mujer ha señalado que “un enfoque jurídico o programático puramente formal no es suficiente
para lograr la igualdad de facto con el hombre (…). Además, la Convención requiere que la
mujer tenga las mismas oportunidades desde un primer momento..”.7

En consecuencia, si bien se ha reconocido a hombres y mujeres su derecho a la igualdad en
las normas internas e internacionales, es decir que gozan de un reconocimiento formal de
este derecho, el Estado debe garantizar, además, una igualdad de facto o material para el
efectivo goce y ejercicio de sus derechos. En razón de ello, se deben adoptar medidas que no
sólo garanticen un trato igualitario, es decir que, ante un mismo hecho o situación, hombres y
mujeres reciban un idéntico trato, sino incluso un trato diferenciado, siempre que se encuentre
justificado, en ámbitos donde la mujer ha sido histórica y socialmente discriminada.

Por ello, el Estado peruano debe adoptar, de conformidad con sus obligaciones previstas en
el ámbito internacional, medidas específicas para garantizar la participación de hombres y
mujeres en igualdad de condiciones y promover cambios en los estereotipos de género, así
como la erradicación de la discriminación en cualquier esfera.8 Estas acciones estatales se
pueden concretar en planes, programas, proyectos y actividades.

Para aplicar un seguimiento al cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades
existen dos mecanismos. Por un lado, le corresponde al Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social (MIMDES) coordinar y vigilar la aplicación de la norma por parte de las entidades
de los sectores públicos y privados en los ámbitos nacional, regional y local; por otro, la
Defensoría del Pueblo, en su Informe Anual, debe dar cuenta del seguimiento de los avances

6 Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer. Recomendación General N° 25, so-
bre el párrafo 1 del artículo 4° de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer, referente a las medidas especiales de carácter temporal, del
30 de enero del 2004, párrafo 12.
7 Ibíd, párrafo 8.
8 Así, por ejemplo, en el ámbito de la participación de la mujer en la vida política, la Comisión Interame-
ricana de Derechos Humanos (CIDH) considera la necesidad de adoptar medidas relacionadas con la
aprobación de leyes que garanticen una representación mínima de las mujeres en el Estado, la selección
de mujeres para nombramientos a cargos públicos y la ejecución de programas educativos destinados a
incrementar la participación política de la mujer, entre otras medidas. Ver: Comisión Interamericana
de Derechos Humanos. Informe Anual 1999, en la sección “Consideraciones sobre la compatibilidad
de las medidas de acción afirmativa concebidas para promover la participación política de la mujer con
los principios de igualdad y no discriminación”.

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en el cumplimiento de la Ley por parte de las entidades del sector público y privado. Por lo
expuesto, y de conformidad con su mandato constitucional y legal, la Defensoría del Pueblo
presenta su Tercer Reporte sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades
entre Mujeres y Hombres (2009), el cual se divide en seis capítulos.

En el primer capítulo se presentan los resultados de la implementación del Sistema, pero, en
esta ocasión, con relación al aspecto crítico de acceso y permanencia en el sistema educativo.
La Defensoría del Pueblo llevó a cabo una supervisión al Ministerio de Educación y a siete
Gobiernos Regionales que cuentan con Planes Regionales de Igualdad de Oportunidades
a efectos de conocer la implementación de las políticas públicas en materia de educación,
considerando que las principales brechas de género en el sistema educativo se acentúan en
el ámbito rural y en situaciones de pobreza, y de pobreza extrema.

Por su parte, en el segundo capítulo también se presentan los resultados de la implemen-
tación del Sistema de Seguimiento Defensorial con relación al aspecto crítico de acceso y
permanencia en el mercado laboral. Para tal efecto se presentan los resultados de la super-
visión de los tres programas del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo encargados
de la implementación de las políticas activas de empleo como Projoven, Construyendo
Perú y Revalora Perú, teniendo en consideración el contexto de la crisis internacional que
ha generado la pérdida de empleo en el sector industrial y textil, en el cual existe un con-
siderable número de mujeres trabajadoras.

El tercer capítulo presenta un balance de las principales medidas adoptadas por 13 Mi-
nisterios y siete entidades públicas para el cumplimiento de la Ley de Igualdad, en temas
como: existencia de órganos para la implementación de la norma, presupuesto asignado,
fortalecimiento de las capacidades de los funcionarios y las funcionarias públicos en tema
de género y violencia contra la mujer; participación laboral de las mujeres en cargos di-
rectivos y de confianza, normas para la prevención y sanción del hostigamiento sexual,
información desagregada por sexo, entre otros temas.

El cuarto capítulo presenta las medidas adoptadas por los Gobiernos Regionales, en
el marco de la transferencia de competencias en materia de igualdad de oportunida-
des. Asimismo, para el análisis se han considerado los avances y las dificultades de la
implementación de aquellos Gobiernos Regionales que, a la fecha, cuentan con Planes
Regionales de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres. Finalmente, los
dos últimos capítulos recogen las correspondientes conclusiones y recomendaciones a las
entidades públicas responsables en los ámbitos nacional y regional para el cumplimiento
de las disposiciones previstas en la Ley de Igualdad.

2. competencia de la Defensoría del Pueblo

De conformidad con los artículos 161° y 162° de la Constitución Política del Perú y con el
artículo 1° de la Ley N° 26250, Ley Orgánica de la institución, la Defensoría del Pueblo es
un órgano constitucional autónomo encargado de defender los derechos constitucionales y
fundamentales de la persona, así como de supervisar el cumplimiento de los deberes de la
administración estatal y la adecuada prestación de los servicios públicos.

Desde su creación, la Defensoría del Pueblo ha mostrado un especial interés en promover
y defender los derechos de las mujeres y, especialmente, en contribuir a garantizar el
real ejercicio de sus derechos en condiciones de igualdad respecto de los hombres. De
esta manera, la supervisión de la implementación de las políticas públicas orientadas a

14


eliminar la discriminación por razón de sexo y promover la igualdad de oportunidades
entre mujeres y hombres es una tarea prioritaria para la institución.

En esa línea, la Ley N° 28983, Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres,
encomienda a la Defensoría del Pueblo reportar en su Informe Anual, dirigido al Congreso
de la República, los avances en dicha norma, un mandato que se corresponde con las
atribuciones que le han sido conferidas constitucional y legalmente.

En razón de ello, a un año de vigencia de esta norma, la Defensoría del Pueblo presentó
en marzo del 2008 el Primer Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de
la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (marzo– diciembre 2007),
en el que se dio cuenta de los primeros esfuerzos del Estado para dar cumplimiento a los
mandatos que esta ley establece en la administración pública con el propósito de eliminar
la discriminación contra la mujer. En este documento se reportó la actuación del Ministerio
de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) como ente rector para la implementación de
la Ley y en materia de violencia contra la mujer; y del Ministerio de Salud con relación al
tema de planificación familiar y salud materna.

En marzo del 2009, la Defensoría presentó el Segundo Reporte Defensorial sobre el
cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (marzo–
diciembre 2008), en el cual se supervisó el cumplimiento de esta norma en los ámbitos del
gobierno central, y de los gobiernos regionales y locales. Además se presentaron los resultados
de la supervisión defensorial en materia de planificación familiar y el diseño del Sistema de
Seguimiento Defensorial de la Ley de Igualdad de Oportunidades. Este reporte permitió a
la Defensoría del Pueblo contar con un diagnóstico en las diferentes instancias de gobierno
respecto al cumplimiento de la Ley de Igualdad, precisar que los principales avances eran
de carácter normativo, y que existía una tarea pendiente en la implementación de los planes
aprobados sobre la aplicación de la ley, así como en la asignación presupuestal.

La labor realizada hasta el momento por la Defensoría del Pueblo, en el marco de la
competencia que le ha sido asignada por la Ley de Igualdad de Oportunidades, ha permitido
dar cuenta de las acciones adoptadas por las entidades públicas para implementar la
norma sobre esta materia a efectos de erradicar progresivamente la discriminación contra
la mujer, así como las dificultades encontradas en el camino.

3. aspectos metodológicos

3.1. objetivos del informe

El objetivo del Tercer Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley
de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres es evaluar la implementación de
las políticas públicas nacionales y regionales formuladas en el marco de la Ley de Igualdad
de Oportunidades entre Mujeres y Hombres durante el año 2009, a efectos de realizar las
recomendaciones correspondientes para su efectivo cumplimiento. De esta manera, los
objetivos específicos de este Tercer Reporte son:

- Dar cuenta de las medidas adoptadas para el cumplimiento de la Ley de Igualdad por
entidades del Poder Ejecutivo, de los Gobiernos Regionales y otras entidades públicas.
- Brindar aportes para un efectivo cumplimiento de la Ley de Igualdad por parte
de los sectores involucrados.

15


3.2. Metodología empleada

En este Reporte Defensorial se presentan los resultados de la implementación del Sistema
de Seguimiento Defensorial de la Ley de Igualdad de Oportunidades, el cual fue presentado
en el Segundo Reporte (2009). Como se recordará, los objetivos principales de este Sistema
Defensorial son los siguientes: a) Conocer la efectividad de las medidas adoptadas por el
Estado, en sus distintos niveles, para respetar y garantizar la realización del derecho a
la igualdad y el principio de no discriminación por sexo en los términos dispuestos en los
instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado peruano, la
Constitución Política y la legislación nacional; y b) Generar recomendaciones que orienten
la acción estatal en una lógica de mejoramiento continuo desde una perspectiva de respeto,
promoción y realización de los derechos humanos.

Para tal efecto se identificaron aspectos críticos del derecho a la igualdad que serán objeto
de medición a partir de una matriz de indicadores. Los aspectos críticos seleccionados son
aquellas situaciones donde el derecho a la igualdad está siendo recurrentemente vulnerado,
o donde se evidencian dificultades en la generación y mantenimiento de condiciones
habilitantes para el ejercicio de los derechos.

Por su parte, la matriz de indicadores del Sistema de Seguimiento Defensorial se
encuentra estructurada en una perspectiva de realización progresiva de los derechos, y
contiene indicadores estructurales, de proceso y de resultado. Para su construcción se tomó
como referencia la propuesta metodológica planteada por la CIDH para la elaboración
de indicadores de progreso en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.9
Para el año 2009 se han seleccionado dos temas para el análisis y evaluación: el acceso y
permanencia en el sistema educativo, y el acceso y permanencia en el mercado laboral.

Es importante precisar que el marco normativo internacional, nacional y de políticas
públicas desarrollado en los capítulos siguientes también forma parte del análisis de los
indicadores estructurales, es decir que dan cuenta de las medidas adoptadas por el Estado
peruano para el cumplimiento de sus obligaciones respecto a estos derechos, pero por
cuestiones metodológicas se ha considerado pertinente que se presente este marco con la
finalidad de dar contenido al derecho a la educación, con énfasis en acceso y permanencia; y
al derecho al trabajo, de manera específica en el aspecto crítico de acceso y permanencia en
el mercado laboral. De esta manera se delimita el contenido y alcances de estos derechos,
así como las obligaciones de respeto y garantía que ha asumido el Estado al ratificar los
tratados de derechos humanos.

Respecto al acceso y permanencia en el sistema educativo, en el curso de la supervisión se
solicitó información al Ministerio de Educación sobre la base de los indicadores planteados
para este sector. Asimismo se realizaron reuniones con funcionarios y funcionarias
del Viceministerio de Gestión Pedagógica, Viceministerio de Gestión Institucional y la
Secretaría de Planificación Estratégica. De igual modo, se elaboraron once instrumentos
de recojo de información para las diferentes unidades del Ministerio de Educación, como
se puede apreciar en el cuadro adjunto. Se debe destacar que el Ministerio de Educación,
en el marco del cumplimiento del deber de colaboración con la Defensoría del Pueblo,
proporcionó la información solicitada, lo cual demuestra su cooperación para llevar a cabo
las supervisiones que realiza nuestra institución.

9 Esta propuesta parte también del modelo de indicadores propuesto en el ámbito de las Naciones Unidas
en el “Informe sobre indicadores para vigilar el cumplimiento de Instrumentos Internacionales de Dere-
chos Humanos”.

16


tabla n° 1
unidades y/o Direcciones del Ministerio de educación supervisadas

Ministerio de n°
unidad/Dirección
educación cuestionarios
a) Dirección General de Educación Intercultural, Bilingüe y Rural 1
b) Dirección General de Educación Básica Regular
Viceministerio - Dirección de Educación Inicial 4
de Gestión - Dirección de Educación Primaria
Pedagógica - Dirección de Educación Secundaria
c) Dirección de Promoción Escolar, Cultura y Deporte 1
d) Dirección de Tutoría y Orientación Educativa 1
a) Oficina de Apoyo a la Administración de la Educación 2
Viceministerio
- Comisión de Atención de Denuncias y Reclamos
de Gestión
- Unidad de descentralización de Centros Educativos
Institucional
b) Oficina de Infraestructura Educativa 1
Secretaría de
Oficina de Planificación Estratégica y Medición de la Calidad
Planificación 1
Educativa
Estratégica

Adicionalmente, la Defensoría del Pueblo realizó una supervisión en siete regiones del país,
a efectos de conocer la implementación de las políticas públicas diseñadas desde el Gobierno
Central en materia de acceso y permanencia en el sistema educativo. El criterio adoptado
para la selección de las regiones tomó en consideración a los Gobiernos Regionales que
contaban con Planes Regionales de Igualdad de Oportunidades. Así, durante el mes de
agosto y septiembre del 2009 se llevó a cabo la supervisión en las regiones de Lambayeque, La
Libertad, Ica, Moquegua, Pasco, Ucayali y Cusco. En cada región, mediante la participación
de las Oficinas Defensoriales se celebraron reuniones con funcionarios y funcionarias del
Gobierno Regional, de la Dirección Regional de Educación, de las Unidades de Gestión
Educativa Local (UGEL) y de las Instituciones Educativas (IE) seleccionadas.

tabla n° 2
entidades públicas supervisadas en el ámbito regional

n°
entidades Públicas unidad/Dirección
cuestionarios
7 Gobiernos Regionales:
- Cusco a) Gerencia de Desarrollo Social 7
- Ica b) Dirección Regional de Educación 7
- La Libertad - Director/a de la Dirección Regional de Educación
- Lambayeque - Dirección de Gestión Pedagógica
- Moquegua - Dirección de Gestión Institucional
- Pasco
- Ucayali
9 UGEL
- Canas (Cusco) a) Director/a de la UGEL 7
- Chincha y Nasca (Ica)
- Otuzco (La Libertad)
- Ferreñafe y Lambayeque
(Lambayeque)
- Mariscal Nieto (Moquegua)
- Oxapampa (Pasco)
-Coronel Portillo (Ucayali)
a) Director/a de las Institución Educativa 28
b) Docentes de las Instituciones Educativas 28
28 Instituciones Educativas c) Padres/madres de familia de las Instituciones 49
Educativas
d) Alumnos y alumnas 395

17


Es preciso señalar que solo se realizó la supervisión en cuatro instituciones educativas del
nivel primario y polidocente, por cada región. Esta supervisión permite dar cuenta de la
implementación de las políticas públicas que se diseñan desde el Ministerio de Educación
y su efectividad en las IE seleccionadas.

Respecto a la ubicación de las IE, el 50% se encuentra en el área urbana y el otro 50% en el
área rural, de acuerdo con la información proporcionada por el Ministerio de Educación.10
En cada IE se consideró conveniente entrevistar a todos los actores involucrados en
garantizar el acceso y permanencia de las niñas y los niños en el sistema educativo. Así,
se entrevistó al director o directora de la IE, a un docente, y en promedio a dos padres o
madres de familia. Respecto a los alumnos, las encuestas estuvieron dirigidas a aquellos
que se encontraban cursando el sexto grado de primaria, tomando en consideración que
era importante conocer si continuarían sus estudios en el nivel secundario.

Con relación al tema de acceso y permanencia en el mercado laboral, la Defensoría del
Pueblo elaboró fichas con indicadores estructurales, de proceso y de resultado para tres
programas específicos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo: Projoven,
Construyendo Perú y Revalora. Para tal efecto se enviaron oficios a cada programa durante
el mes de agosto del 2009, y se sostuvieron reuniones con sus funcionarios y funcionarias
para explicar los alcances de la información solicitada. Posteriormente, la Defensoría del
Pueblo solicitó información complementaria a los tres programas acerca de criterios de
focalización, definición de los objetivos de la política de empleo temporal, presupuesto anual,
así como de existencia de mecanismos de coordinación y de disposiciones normativas que
incluyan dentro del grupo de beneficiarios a las mujeres como grupo de especial atención.

De acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política, las entidades públicas tienen un
deber de colaboración con la Defensoría del Pueblo a efectos de contribuir al cumplimiento
de sus funciones. No obstante, para el análisis de la información de los indicadores de
resultado solo se ha podido contar con información parcial, detalle que lamentablemente
no ha permitido a la Defensoría del Pueblo realizar un análisis de todos los indicadores
necesarios para medir la efectividad de las políticas implementadas por los programas
Projoven y Revalora.

En el proceso de aplicación del seguimiento que la Defensoría del Pueblo ha realizado
desde su Primer Reporte sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad, la Adjuntía para
los Derechos de la Mujer solicitó información a 14 Ministerios, 25 Gobiernos Regionales
y 7 entidades públicas a las que se asignan obligaciones específicas en la implementación
de esta norma. Para tal efecto se solicitó información respecto a temas como la adopción
de medidas de acción positiva, lenguaje inclusivo, erradicación de la violencia contra la
mujer, recursos asignados, etc.

10 Se revisó la base disponible de instituciones educativas publicada en el portal institucional del Ministerio
de Educación, denominada Estadística de la Calidad Educativa (ESCALE). Adicionalmente, mediante
el Oficio 184-2009/DP-ADM se solicitó información a la Jefa de la Unidad Estadística Educativa del Mi-
nisterio de Educación para verificar los datos obtenidos, y se recibió respuesta el 27 de octubre del 2009.
No obstante, se debe señalar que en el caso de las IE que pertenecen a la UGEL Mariscal Nieto de la
Región Moquegua, la información proporcionada por el Ministerio de Educación es que se ubican en el
ámbito urbano, pero la UGEL aduce que pertenecen al ámbito rural, según Oficio N° 2964-2009-GRM/
DRE-Moquegua/UGEL de fecha 2 de octubre del 2009. Existe en este caso una falta de coordinación y
actualización de las bases de datos existentes respecto a la ubicación de estas IE. Para el análisis se ha
considerado que éstas forman parte del ámbito rural, tomando en consideración el registro de la UGEL
Mariscal Nieto, y la implementación de las políticas públicas en educación para el ámbito rural.

18


De esta manera, en este Tercer Reporte se ha incluido información oficial remitida por
cada una de las entidades antes mencionadas hasta el 29 de enero del 2010, la cual se
presentará en los siguientes capítulos. No obstante, se debe llamar la atención respecto
de que algunas instituciones –como el Ministerio de Energía y Minas y los Gobiernos
Regionales de Cusco e Ica– no contestaron los oficios remitidos por la Defensoría del Pueblo.
Las referidas entidades no han actuado de conformidad con el deber de cooperación con
la Defensoría del Pueblo, previsto en el artículo 162° de la Constitución Política y en el
artículo 16° de la Ley Orgánica para el cabal cumplimiento de sus funciones.

Con la publicación de este Tercer Reporte sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de
Oportunidades entre Mujeres y Hombres (enero–diciembre 2009), la Defensoría ofrece un
balance sobre el estado actual de cumplimiento de esta norma, a partir de los resultados de
la implementación del Sistema de Seguimiento Defensorial de la ley en temas como trabajo
y educación, así como de las acciones reportadas, por parte de los Ministerios, Gobiernos
Regionales y otras entidades públicas, a efectos de evaluar las medidas adoptadas hasta el
momento, en la perspectiva de lograr que sean realmente efectivas para lograr la igualdad
entre mujeres y hombres.

19


caPítuLo i
acceso y PerManencia en eL sisteMa eDucativo

1. aspectos generales

La Ley de Igualdad de Oportunidades establece como un lineamiento a ser seguido
e implementado por el Ministerio de Educación el consistente en “garantizar el acceso
a la educación pública y la permanencia en todas las etapas del sistema educativo, en
condiciones de igualdad entre mujeres y hombres, especialmente en las zonas rurales,
promoviendo el respeto y valoración de las identidades culturales”.

Como se sabe, los instrumentos internacionales desarrollan los principios de acceso y
permanencia en materia educativa, así como reafirman la culminación de las etapas del
sistema educativo como parte del contenido del derecho a la educación. Para tal efecto se
establecen determinadas garantías para el acceso, como la obligatoriedad y gratuidad de la
educación primaria y secundaria. Respecto a la permanencia, se señala que el Estado debe
fomentar medidas para garantizar la asistencia regular a las escuelas, reducir las tasas
de deserción escolar, mejorar las condiciones de los docentes, contar con infraestructura
adecuada, entre otros.

Por su parte, el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones
2006 - 2010 señala - en el análisis situacional relativo al acceso a los servicios de educación
- que una preocupación creciente de los diversos agentes sociales es la necesidad de
fortalecer la educación de las niñas, pues los datos reflejan que cinco (5) de cada cien (100)
niñas pobres no asisten a la escuela, proporción que se duplica en el caso de las niñas de
hogares en situación de pobreza extrema.11 Por ello, el Plan de Igualdad establece que
“para garantizar la mejora de la calidad y culminación de los estudios de los/as alumnas/
os en los diversos niveles del sistema educativo, se requiere el incremento de los recursos
financieros, capacitación docente y programas del Estado orientados a la población de
pobreza y extrema pobreza”.12

A partir de estas premisas, la Defensoría del Pueblo ha realizado una supervisión de las
actuaciones llevadas a cabo por el Ministerio de Educación, tomando en consideración
las cifras que dan cuenta de las dificultades en el acceso y permanencia de niños y niñas
en el sistema educativo. La supervisión se ha producido sobre la base de los indicadores
planteados en el Sistema de Seguimiento Defensorial de la Ley de Igualdad (ver Anexo
2). Asimismo, para verificar los avances se efectuó una supervisión en siete regiones del
país, a entidades como los Gobiernos Regionales, Direcciones Regionales de Educación,
Unidades de Gestión Educativa Local e Instituciones Educativas.

En el presente capítulo se presentan las cifras que dan cuenta de los problemas existentes en
materia de acceso y permanencia en el sistema educativo, el marco normativo internacional
y nacional de las obligaciones del Estado peruano respecto al derecho a la educación y,
finalmente, los resultados de la supervisión de las entidades estatales sobre la base de los
indicadores elaborados para este sector del Sistema de Seguimiento Defensorial.

11 Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre
Mujeres y Varones 2006-2010. Lima: MIMDES, 2005, pp. 46.
12 Ibíd, p. 47.

21


2. Problemas identificados en materia de acceso y permanencia en el sistema
educativo

El Plan Nacional Educación para Todos 2005 - 2015, aprobado por Resolución Ministerial
N° 0592-2005-ED, contiene un diagnóstico de la educación peruana e incluye cifras sobre
las brechas de género en el sistema educativo. Entre las principales conclusiones del
diagnóstico se señalan las siguientes:13

- En secundaria, las brechas de género son mayores que en primaria, aunque
los indicadores de rendimiento y permanencia en el sistema educativo son más
ventajosos para las estudiantes mujeres. Sin embargo, hay un mayor porcentaje de
estudiantes mujeres que concluyen secundaria con niveles por debajo del básico.
- Las estadísticas globales de acceso, eficiencia interna del sistema educativo y
logros de aprendizaje no dan cuenta de cómo se gestan desde la educación básica
desigualdades de género, que se hacen más evidentes en la educación superior
con la tendencia a elegir carreras femeninas.
- La población estudiantil femenina de las áreas rurales enfrenta mayores dificultades
de acceso y permanencia, lo que estaría asociado con aspectos socioculturales, pues
a mayor edad las niñas y adolescentes mujeres asumen tareas vinculadas con el
hogar y cuidado de la familia, limitándose sus posibilidades de desarrollo personal.
- La desigualdad de género en los escenarios educativos adquiere expresiones sutiles,
como situaciones de discriminación por género, que las estudiantes reconocen vivir
cotidianamente y que se manifiestan en los discursos y actitudes que reafirman la
división de roles sociales y culturales que perpetúan las desigualdades entre género.
- Las manifestaciones de discriminación por género también se expresan en los
materiales educativos, que tienden a no visibilizar a las niñas como actoras
educativas y sociales.
- Al egresar del sistema educativo, las diferencias entre hombres y mujeres son
notorias, lo que se refleja en la participación desigual en el mundo de trabajo en
términos de salario y tipo de trabajo.

En septiembre del 2009, el Estado peruano presentó un Informe sobre el cumplimiento
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, donde se da cuenta de los avances en su
cumplimiento a través de cifras y estadísticas. De manera especial, cabe hacer mención de
los avances respecto al Objetivo 2 (“Lograr la educación primaria universal”); y al Objetivo
3 (“Promover la igualdad de género y la autonomía de la mujer”).14

Para el cumplimiento del Objetivo 2 se estableció como meta asegurar que, para el año 2015,
los niños y las niñas de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de enseñanza
primaria, estableciéndose dos indicadores: la tasa neta de matrícula en la educación
primaria y la conclusión de la educación primaria. Al respecto, el Estado peruano informó
que en el 2008 se alcanzaron las siguientes cifras:15

- La tasa neta de matrícula en la educación primaria de niños y niñas con edades
entre los 6 y los 11 años fue de 94,2, lográndose un incremento de 3,3 puntos
respecto al año 2004.

13 Ministerio de Educación. Plan Nacional Educación para todos 2005-2015, Perú. Hacia una edu-
cación de calidad con equidad. Lima: MINEDU, 2005, pp.98.
14 Presidencia del Consejo de Ministros. Resumen Ejecutivo: Informe del cumplimiento de los Objeti-
vos de Desarrollo del Milenio Perú – 2008. Lima, PCM, 2009.
15 Ibíd. pp. 18 y 19.

22


- La diferencia en el acceso a la educación de hombres y mujeres surge cuando se
observan las tasas en la zona rural. Así, la tasa de matrícula neta en el área rural
alcanzó el 95.2% en el caso de los hombres, en contraste con el 93% que se registró
para las mujeres.
- La tasa de conclusión de 12 a 14 años fue de 77.7%, siendo mayor a la prevista
para 1994, de 56.3%.
- La tasa de conclusión de los niños y las niñas pobres y pobres extremos de 12 a 14
años de edad fue, respectivamente, de 74.1% y 54.6%, y de la población no pobre
fue de 86.9%.

Con relación al Objetivo 3, referido a Promover la igualdad de género y la autonomía de la
mujer, se estableció como uno de los indicadores la relación que se produce entre niñas y
niños en tres niveles de enseñanza: primaria, secundaria y superior. Para informar sobre
el cumplimiento de este objetivo, el Estado peruano dio a conocer las siguientes cifras:16

- En el acceso a la enseñanza primaria, la brecha de género está por cerrarse, siendo
la relación entre niñas y niños en la matrícula de enseñanza primaria de 0.998.
- En las áreas rurales del interior del país persisten las desigualdades de género. Se
advierten bajas coberturas en la educación secundaria (76%), así como problemas
de repitencia, deserción y baja calidad.
- Cuando los hogares afrontan problemas económicos son las niñas (14%) las que con
mayor frecuencia dejan de asistir a las aulas en comparación con los niños (11%).
- Cuando se trata de problemas de orden familiar o quehaceres domésticos, la brecha
en contra de las mujeres rurales alcanza los 10 puntos. Así, deja de asistir el 16%
de mujeres por estas causas, en contraste con un 6% en el caso de los hombres.

Estas cifras reflejan que, en el ámbito de la educación primaria, existen grandes avances
en la matricula de niños y niñas. Sin embargo, cuando los datos se cruzan con aspectos
como la ruralidad y la pobreza, las niñas y las adolescentes son las más afectadas, de modo
especial cuando se revisan las tasas de conclusión de estudios a determinada edad. Ello
también se explica por las diversas concepciones de género en la sociedad, que dificultan
la permanencia de las mujeres en los niveles educativos.

3. Marco normativo internacional y nacional para garantizar el derecho a la
educación en igualdad de oportunidades

3.1. Marco normativo internacional

Los instrumentos internacionales de derechos humanos reconocen la importancia de la
educación para el libre desarrollo de la personalidad, para el ejercicio efectivo de los derechos
fundamentales y para una participación informada en la sociedad. En esa línea, la Declaración
Universal de los Derechos Humanos establece en su artículo 26° inciso 2) que la

“educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el
fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales”.
Por su parte, en el artículo 13° inciso 1) del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales se detalla que la “educación debe capacitar a todas las personas
para participar efectivamente en una sociedad libre”.

16 Ibíd, p. 20.

23


El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha establecido, en su Observación
General N° 13, las cuatro características del derecho a la educación:

a) Disponibilidad. Debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad
suficiente en el ámbito de los Estados. Las condiciones para que funcionen
dependen de numerosos factores, como el contexto de desarrollo en el que
actúan, por ejemplo, docentes calificados con salarios competitivos, materiales de
enseñanza, infraestructura adecuada, etc.
b) Accesibilidad. Las instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesibles
a todos, sin discriminación alguna. La accesibilidad consta de tres dimensiones
que coinciden entre sí:
- No discriminación. La educación debe ser accesible a todos, especialmente a
los grupos no vulnerables de hecho y de derecho, sin discriminación alguna.
- Accesibilidad material. La educación ha de ser accesible materialmente,
ya sea por su localización geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una
escuela vecinal) o por medio de la tecnología moderna (mediante el acceso
a programas de educación a distancia).
- Accesibilidad económica. La educación ha de estar al alcance de todos. Así,
la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, y los Estados deben
implementar gradualmente la enseñanza secundaria y superior gratuita.

c) Aceptabilidad. Los contenidos de los programas de estudio y los métodos pe-
dagógicos deben ser pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad
para los estudiantes.
d) Adaptabilidad. La educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse
a las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a
las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados.

Adicionalmente, los instrumentos internacionales desarrollan los principios de acceso y
permanencia en materia educativa, así como reafirman la culminación de las etapas del
sistema educativo como parte del contenido del derecho a la educación. Así, respecto al acceso
a la educación, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo
13° inciso 2) y la Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 28°), establecen que:

- La enseñanza primaria debe ser obligatoria y accesible a todos gratuitamente.
- La enseñanza secundaria debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, y ser
gratuita progresivamente.
- La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos.

Para garantizar la permanencia y culminación de los estudios, la Convención sobre los
Derechos del Niño señala en el artículo 28° literal e) que se deben adoptar medidas para
fomentar la asistencia regular a las escuelas y reducir las tasas de deserción escolar.
Asimismo, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en el
artículo 13° inciso 2 literal e), señala que para lograr el pleno ejercicio de este derecho se
debe implementar un sistema adecuado de becas y mejorar progresivamente las condiciones
materiales de los docentes.

Asimismo, es importante recordar que los instrumentos internacionales de derechos
humanos establecen que estos derechos, como el que involucra a la educación, deben
ejercerse con pleno respeto al derecho a la igualdad y al principio de no discriminación. En
consecuencia, los Estados deben adoptar medidas para que el derecho a la educación se
ejerza sin ningún tipo de discriminación, como la referida al sexo.

24


Al respecto, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha señalado en su
Observación General N° 13, sobre los alcances del derecho a la educación, que la prohibición de
no discriminación “no está supeditada ni a una implantación gradual ni a la disponibilidad de
recursos; se aplica plena e inmediatamente a todos los aspectos de la educación y abarca todos
los motivos de discriminación rechazados internacionalmente”.17 En consecuencia, si bien la
educación es un derecho que genera obligaciones que deben ser cumplidas progresivamente,
también genera obligaciones inmediatas, como el principio de no discriminación por sexo.

La realización del derecho a la educación también debe incluir la adopción de medidas
que permitan su ejercicio en igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. Así, la
Convención sobre los Derechos del Niño señala en el artículo 28° inciso 1) que los Estados
reconocen el derecho del niño a la educación y, a fin de que se pueda ejercer progresivamente
y en condiciones de igualdad de oportunidades, corresponde a los Estados adoptar medidas
específicas con este objetivo. Asimismo, la Convención de la UNESCO relativa a la lucha
contra las discriminaciones en la esfera de la enseñanza establece en el artículo 4° que los
Estados deben adoptar una política nacional en búsqueda de la igualdad de oportunidades.

En esa línea se deben destacar los instrumentos internacionales específicos que se han
dado para tutelar el derecho a la educación de las mujeres, que como hemos visto son
quienes principalmente tienen mayores dificultades en el acceso y permanencia en el
sistema educativo. Así, la CEDAW establece en el artículo 10° las medidas que los Estados
deben adoptar a efectos de asegurar la igualdad de derechos con el hombre en la esfera de
la educación, entre las cuales se encuentran:

- Garantizar las mismas condiciones de orientación en materia de carreras y capaci-
tación profesional, acceso a los estudios y obtención de diplomas en las institucio-
nes de enseñanza de todas las categorías, tanto en zonas rurales como urbanas.
- Acceso a los mismos programas de estudios y los mismos exámenes, personal docente
del mismo nivel profesional y locales y equipos escolares de la misma calidad.
- Eliminación de todo concepto estereotipado de los papeles masculino y femenino
en todos los niveles y en todas las formas de enseñanza, mediante el estímulo
de la educación mixta y de otros tipos de educación que contribuyan a lograr
este objetivo y, en particular, mediante la modificación de los libros y programas
escolares y la adaptación de los métodos en enseñanza.
- Reducción de la tasa de abandono femenino de los estudios y organización de programas
para las jóvenes y mujeres que hayan abandonado los estudios prematuramente.
- Garantizar las mismas oportunidades para participar activamente en el deporte
y la educación física.

Las medidas señaladas por la CEDAW tienen por objetivo que cada Estado genere las condiciones
mínimas para garantizar el derecho a la educación de las mujeres, por lo que debe establecer
acciones específicas para garantizar el acceso y permanencia en el sistema educativo.

Asimismo, se debe hacer referencia al Informe del año 2006 del Relator Especial de
Naciones Unidas sobre el derecho a la Educación, respecto al derecho a la educación de las
niñas, en el cual se precisa, entre sus principales conclusiones, que

“la exclusión de las niñas y las adolescentes, que hasta el momento ha impedido la
paridad e igualdad de género en la educación, no solamente obedece a la pobreza y

17 Comité de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General N° 13, sobre el dere-
cho a la educación, 1999, parágrafo 31.

25


a otros factores estructurales, sino también a la escasa voluntad política de muchos
Estados, que siguen considerando a la educación como un servicio prescindible y no
como un derecho humano”.18

Esto refleja la importancia de que los Estados asuman sus obligaciones internacionales, a
fin de que el derecho a la educación sea una realidad.

En su Informe, el Relator desarrolla las obligaciones que cada Estado debe asumir en
cada uno de los componentes del derecho a la educación, siendo éste un esfuerzo por
precisar los aspectos relacionados con la disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y
adaptabilidad de las obligaciones específicas que asumen los Estados respecto al derecho
a la educación de las niñas y adolescentes.19 Para ello establece las recomendaciones que
se señalan en el cuadro adjunto.

tabla n° 3
recomendaciones del relator especial sobre el derecho a la educación

componente recomendaciones
- Aumentar el presupuesto destinado a la educación al menos hasta el 6% del Producto Nacional
Bruto, de conformidad con los estándares internacionales.
- Asegurar un presupuesto creciente y significativo para incrementar los programas de cons-
trucción y mejoramiento de la infraestructura escolar hasta satisfacer todas las necesidades
nacionales. Esa infraestructura debe ubicarse en el perímetro de las comunidades y contem-
Disponibilidad
plar el abastecimiento de agua potable y servicios sanitarios privados, seguros y separados
para las niñas y las adolescentes.
- Diseñar y ejecutar programas efectivos para garantizar la escolarización exitosa de
adolescentes embarazadas y madres, en los que además se pueda considerar la posibilidad de
ofrecerles servicios de alimentación y cuidado de sus hijos e hijas durante el tiempo lectivo.
- Desarrollar y aplicar indicadores cualitativos y cuantitativos de derechos humanos que
permitan identificar y atender las causas de exclusión, discriminación, segregación y cualquier
otro tipo de limitación en la realización del derecho a la educación de las niñas y adolescentes.
- Remover las barreras identificadas para la matrícula y permanencia en la escuela de las
accesibilidad
niñas y adolescentes; atender con prioridad las causas de su deserción y tomar las medidas
pertinentes para evitar su estigmatización.
- Asegurar a todas las niñas trabajadoras, incluyendo las que realizan trabajo doméstico, igualdad
de oportunidades para disfrutar del derecho a la educación.
- Constituir comisiones locales y regionales que tengan como fin determinar los elementos de las
costumbres, tradiciones y cualesquiera otros factores socioculturales que impiden el tratamiento
igualitario de las niñas y las adolescentes en los centros educativos, para que recomienden las
medidas necesarias para su superación, que deberán ser implementadas sin dilación.
aceptabilidad - Desarrollar y ejecutar en la educación formal y no formal programas de educación para la
sexualidad que promuevan el respeto hacia los derechos de las niñas, adolescentes y mujeres
y la construcción de una masculinidad sensible y responsable.
- Emitir directrices claras y contundentes para que no se tolere ninguna práctica discriminatoria
contra las niñas y adolescentes en los sistemas educativos.
- Desarrollar experiencias concretas, proyectos y programas dirigidos a que las niñas
y las adolescentes tengan participación activa en la identificación de sus necesidades
educativas, sociales y culturales, que les permitan proponer soluciones basadas en su
propio conocimiento y experiencia.
- Establecer políticas educativas y planes concretos para desarrollar la educación intercultural.
adaptabilidad
- Garantizar suficientes espacios físicos destinados al juego, deporte y recreación de las niñas,
en condiciones de igualdad con los niños.
- Diseñar y divulgar mecanismos adecuados, prácticos y sencillos para que las niñas y
adolescentes puedan denunciar con total seguridad y confidencialidad los actos de violencia
de los que sean víctimas en los centros educativos o sus entornos.

18 Relator Especial sobre el derecho a la Educación. Informe sobre “El derecho a la educación de las
niñas”, 2006, parágrafo 122.
19 Ibíd., párrafos del 128 al 152.

26


Debido a que el derecho a la educación es fundamental para el libre desarrollo de la
personalidad, los tratados de derechos humanos establecen las condiciones mínimas que
cada Estado debe garantizar para el respeto al contenido esencial de este derecho en sus
cuatro dimensiones (disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad). Además,
el ejercicio de este derecho implica la observancia del principio de no discriminación. En
razón de ello, se deben adoptar acciones para promover el acceso y permanencia en el
sistema educativo de hombres y mujeres, en un contexto de igualdad de oportunidades.
De esta forma, el Estado peruano cuenta con un marco normativo internacional que debe
cumplir a partir de las políticas públicas que diseñe e implemente en materia de educación,
las cuales, además, deben estar orientadas a disminuir las brechas de género.

3.2. Marco normativo y políticas públicas en el ámbito nacional

La Constitución Política de 1993, en su artículo 13°, reconoce como finalidad de la educación
el desarrollo integral de la persona humana. Asimismo, con relación al contenido del
derecho a la educación, el Tribunal Constitucional ha señalado que las dimensiones que
forman parte de la estructura básica de este derecho son las siguientes20:

- Acceso a la educación en sentido estricto, lo cual implica que los centros escolares,
tanto públicos como privados, deben proscribir los criterios de admisión irrazonables
o desproporcionados, pues afectan de manera directa el derecho de educación de los
menores, al impedir de manera arbitraria que ejerciten el derecho a la educación.
- Cobertura educativa que se refiere a la política educacional que incluye la creación
de centros educativos en lugares donde la población lo requiera.
- Permanencia y respeto a la dignidad del escolar, lo cual implica que los estudiantes
(de ambos sexos) no puedan ser separados de la escuela por motivos desprovistos
o reñidos con el principio de proporcionalidad. Asimismo, la permanencia tendrá
que ser efectuada con pleno respeto de la dignidad del alumno, quedando proscritas
la tortura y los tratos crueles e inhumanos como medidas disciplinarias.
- Calidad de la educación, cuyo concepto se define en base a dos principios: el
primero considera que el desarrollo cognitivo del educando es el objetivo explícito
más importante de todo el sistema; y el segundo se refiere al papel que desempeña
la educación en la promoción de actitudes y valores relacionados con una buena
conducta cívica, así como las condiciones propicias para el desarrollo afectivo y
creativo del educando.

En atención a lo expuesto, el papel del Estado en el diseño e implementación de políticas
educativas es fundamental para garantizar que todas las personas tengan acceso a una
educación de calidad y con pleno respeto a sus derechos fundamentales. El Estado, de
acuerdo con el artículo 16° de la Constitución Política, es el encargado de formular los
lineamientos generales de los planes de estudios, los requisitos mínimos de la organización
de los centros educativos, asimismo de supervisar su cumplimiento y la calidad de la
educación. Además es deber del Estado asegurar que nadie se vea impedido de recibir
una educación adecuada por razón de su situación económica. Otra de las garantías que
la Constitución reconoce es que se otorgue prioridad a la educación en la asignación de
recursos ordinarios del presupuesto público.

En el ámbito normativo se debe destacar la Ley N° 28044, Ley General de Educación, que
establece en su artículo 3° que “la educación es un derecho fundamental de la persona

20 Tribunal Constitucional. Sentencia del expediente N° 4646-2007-PA/TC, del 17 de octubre del 2007. Fun-
damentos jurídicos del 16 al 25. En: www.tc.gob.pe

27


y de la sociedad. El Estado garantiza el ejercicio del derecho a una educación integral y
de calidad para todos y la universalización de la educación básica (...)”. Asimismo, esta
ley establece que para compensar las desigualdades derivadas de factores económicos,
geográficos, sociales o de cualquier otra índole que afectan la igualdad de oportunidades
en el ejercicio del derecho a la educación, las autoridades educativas, en el ámbito de sus
respectivas competencias, deben adoptar las siguientes medidas:

- Elaborar y ejecutar proyectos educativos que incluyan objetivos, estrategias,
acciones y recursos tendientes a revertir situaciones de desigualdad y/o inequidad
por motivo de origen, etnias, género, idioma, religión, opinión, condición económica,
edad o de cualquier otra índole.
- Priorizar la asignación de recursos por alumno, en las zonas de mayor exclusión, lo
cual comprende la atención de infraestructura, equipamiento, material educativo
y recursos tecnológicos.
- Asegurar mecanismos que permitan la matrícula oportuna, la permanencia y
la reincorporación de los estudiantes al sistema educativo y establecer medidas
especiales para retener a los que se encuentran en riesgo de exclusión del servicio.

Asimismo se han aprobado leyes para garantizar el acceso y permanencia en la educación
de las niñas y adolescentes del ámbito rural. La Ley N° 27558, Ley de Fomento de la
Educación de las niñas y adolescentes rurales, establece que el sistema educativo peruano
debe garantizar el acceso y calidad del servicio educativo que reciben, establecer objetivos
precisos para las niñas y adolescentes rurales en educación inicial, primaria y secundaria,
que respondan a sus necesidades e intereses específicos; asimismo, se debe garantizar la
diversificación curricular de acuerdo con la realidad sociocultural. Esta norma también
establece una serie de obligaciones para garantizar la cobertura de matrícula, la equidad
de género, la calidad de la educación, la promoción del liderazgo femenino, entre otros.

En el ámbito de las políticas públicas, se debe destacar que el Acuerdo Nacional establece
como una política de Estado el “Acceso universal a una educación pública gratuita y de
calidad y promoción y defensa de la cultura y del deporte”. Para su cumplimiento, el
Estado: a) garantizará el acceso universal a una educación inicial que asegure un desarrollo
integral de la salud, nutrición y estimulación temprana adecuada a los niños y las niñas
de cero a cinco años; b) eliminará las brechas de calidad entre la educación pública y la
privada, así como entre la educación rural y la urbana, para fomentar la equidad en el
acceso a oportunidades; c) garantizará recursos para la reforma educativa, otorgando un
incremento mínimo anual en el presupuesto del Sector Educación equivalente al 0.25 % del
PBI, hasta que éste alcance un monto global equivalente a 6%; y d) fomentará y afianzará
la educación bilingüe en un contexto intercultural.

El Estado peruano también ha formulado políticas públicas específicas para garantizar
el derecho a la educación. Un claro ejemplo de ello se evidencia en el Plan Nacional de
Educación para Todos 2005-2015, Perú. Hacia una educación de calidad con equidad, en
el cual se da cuenta de los avances de los Objetivos de Dakar,21 entre los cuales el Objetivo
N° 5 se relaciona con la eliminación de las disparidades entre géneros en la enseñanza

21 En 1990 en Jomtien (Tailandia), se adoptó la Declaración Mundial sobre Educación para To-
dos, y se aprobó un Marco de Acción para Satisfacer las Necesidades Básicas de Aprendizaje.
Este compromiso fue reafirmado en diferentes conferencias realizadas posteriormente. En
abril del 2000 se realizó el Foro Mundial sobre la educación celebrado en Dakar, en el cual se
concertó un Marco de Acción donde se establecieron seis Objetivos Generales que se deberán
alcanzar en el año 2015.

28


primaria y secundaria con la finalidad de lograr antes del año 2015 la igualdad entre
géneros con relación a la educación, en particular garantizando a las niñas un acceso pleno
y equitativo a una educación básica de buena calidad, así como un buen rendimiento.

Este Plan se produjo en el contexto de construcción y propuesta de un Proyecto Educativo
Nacional, el cual fue finalmente aprobado en el año 2007. Así el Proyecto Educativo Nacional
al 2021: La educación que queremos para el Perú establece un conjunto de políticas de
Estado, con visión de largo plazo, y toma como base el Acuerdo Nacional, el “Plan Educación
Para Todos” y los aportes de la sociedad civil. En este Plan se establece como una política
de Estado que se debe “superar discriminaciones por género en el sistema educativo”. Para
tal efecto, se plantean como medidas la implementación de un programa permanente de
matrícula oportuna y retención de niñas y adolescentes, en zonas de mayor pobreza y en
los diferentes niveles de educación básica regular, básica alternativa y escuelas especiales,
la creación de un programa intercultural de educación sexual para estudiantes de ambos
sexos que culminan la primaria y la secundaria; así como contar con una Defensoría
Municipal del Niño y el Adolescente en cada red escolar, con programas de protección a los
derechos de niñas y adolescentes y con capacidad de respuesta inmediata a los problemas
que se presentan en el centro educativo.

Como balance de lo expuesto, se puede concluir que en todo el ámbito nacional se reconoce
al derecho a la educación como un derecho fundamental para el desarrollo integral de las
personas. Asimismo se ha desarrollado jurisprudencialmente el contenido de este derecho
como el acceso a la educación, la permanencia y el respeto a los derechos fundamentales de
las y los estudiantes, y la calidad de la enseñanza. En el desarrollo legislativo y de políticas
públicas se cuenta con un marco normativo que establece lineamientos para el Estado
peruano con la finalidad de promover el acceso y permanencia de las niñas, los niños y los
adolescentes en el sistema educativo, y con énfasis en la necesidad de establecer medidas
concretas para disminuir las brechas de género en la tasa de asistencia, matrícula y
culminación de estudios.

4. resultados de la supervisión Defensorial

La Defensoría del Pueblo, a efectos de conocer la protección del derecho a la educación y, en
especial, del acceso y permanencia en el sistema educativo en el Estado peruano, a través
del Sistema de Seguimiento Defensorial de la Ley de Igualdad ha supervisado las labores
del Ministerio de Educación, a través del Viceministerio de Educación Pedagógica, del
Viceministerio de Gestión Institucional y de la Secretaria de Planificación Estratégica. A
efectos de realizar la supervisión de este Sector se sostuvieron reuniones con funcionarios
y funcionarias del Ministerio de Educación y se solicitó información sobre la base de los
indicadores propuestos por la Defensoría del Pueblo (ver Anexo 1).

4.1. análisis de los indicadores estructurales, de proceso y de resultado

4.1.1. indicadores estructurales

Los indicadores estructurales se orientan a evaluar cuáles son las medidas con las que
cuenta el Estado para implementar los derechos, es decir, cómo se organiza el aparato
institucional y el sistema legal del Estado para cumplir sus obligaciones. Para tal efecto
se verifica si existen o se han generado condiciones marco para su cumplimiento así como
si se han generado condiciones específicas para su materialización mediante la adopción
de políticas operativas, de la creación de agencias públicas destinadas a implementar esas
políticas y programas, y de los recursos financieros asignados.

29


a) existencia de Planes estratégicos para la implementación de las políticas de
acceso y permanencia en el sistema educativo

En el acápite anterior se abordó los tópicos del ámbito normativo y de las políticas públicas
que garantizan el acceso y permanencia en la educación (acápite 3.2.). Por ello, a continuación
se hará referencia a las políticas operativas para implementar este marco general.

De acuerdo con lo informado por el Ministerio de Educación, en la actualidad se cuenta con
tres Planes Estratégicos que establecen objetivos específicos y estrategias para garantizar
el acceso y permanencia en todos los niveles del sistema educativo.

tabla n° 4
Planes estratégicos del Ministerio de educación

Planes objetivo general Objetivos específicos
Plan Estratégico Incrementar los niveles de - Ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la edu-
Sectorial calidad y equidad de los servicios cación para niñas y niños menores de seis años.
Multianual de del Sector Educación. - Asegurar que todos los niños y las niñas concluyan
Educación una educación primaria de calidad.
2007-2011 - Ampliar la cobertura de la educación secundaria.
Plan Estratégico Desarrollar las potencialidades - Generar en consenso las políticas de Educación Inicial
de Educación de niñas y niños menores de seis y establecer alianzas con diversos actores sociales.
Inicial años mediante el acceso a una - Incrementar significativamente la atención a niñas
2004-2010 atención integral y de calidad, y niños de 0 a 3 años y generalizar la atención para
fortaleciendo las capacidades el grupo etario de 3 a 6 años, mediante servicios al-
de los agentes educativos, valo- ternativos.
rando y enriqueciendo prácticas - Fortalecer las capacidades y prácticas de los agen-
de crianza y promoviendo entor- tes educativos
nos comunitarios saludables en - Consolidar una Cultura de Crianza en la población
alianza con otros sectores del en todo el ámbito nacional y actitudes y prácticas pa-
Estado y gobiernos locales. rentales orientadas al desarrollo infantil.
Plan Estratégico Elevar los niveles de aprendizaje - Emergencia educativa.
de Educación de los estudiantes y el desarrollo - Cobertura educativa.
secundaria de capacidades y valores para la - Reforma curricular.
2005-2010 vida, el trabajo y la ciudadanía, - Recursos educativos.
mejorando la calidad, la equidad - Desempeño profesional.
y la pertinencia de la Educación - Gestión educativa.
Secundaria, orientada al desa- - Sociedad educativa.
rrollo humano sostenible y en el
marco de una sociedad educado-
ra participativa.

Fuente: Ministerio de Educación
Elaboración: Defensoría del Pueblo

Como se puede apreciar, existen Planes Estratégicos específicos para los niveles de
inicial y secundaria que, según las cifras señaladas tienen tasas más bajas en cobertura y
culminación de estudios.

b) existencia de Programas o proyectos para la implementación de las políticas
de acceso y permanencia en el sistema educativo

Según lo señalado por la Secretaría de Planificación Estratégica del Ministerio de Educación,
este sector ha ejecutado o viene trabajando en el diseño de intervenciones y/o proyectos con
el objetivo de contribuir a mejorar la calidad de la educación básica e incrementar el acceso
y la eficiencia interna del servicio educativo:

30


tabla n° 5
Programas y proyectos del Ministerio de educación

nivel Período de
Programa objetivo
educativo intervención

Programa Presupuestal Orientado al II y III ciclo de la Educación Inicial y Inició: 2008 hasta
Estratégico “Logros de Básica Regular. Sus objetivos específicos primaria la fecha.
aprendizaje al finalizar el son ampliar la cobertura y mejorar la
III ciclo” calidad de la educación para niñas y
niños menores de seis años, así como
asegurar que las niñas y niños concluyan
una Educación Primaria de calidad.
Proyecto de “Educación Mejorar la cobertura en los niveles de Inicial, 2003- 2006
en Áreas Rurales” Educación Inicial y Secundaria, así como primaria y
(PEAR) mejorar la calidad del servicio educativo secundaria
en el nivel de Educación Primaria y for-
talecer la gestión en los centros educati-
vos mediante una propuesta de desarrollo
magisterial y de eficiencia en la gestión.
Proyecto “Mejoramiento Priorizar la consolidación y diversifica- Secundaria 2000-2006
de la Calidad de ción curricular, la capacitación de docen-
Educación Secundaria“ tes y directivos, la evaluación de los ren-
dimientos de los alumnos, y la mejora de
la gestión de las IE.
Proyecto “Mejoramiento Priorizar la mejora de los procesos de ense- Primaria 1996-2001
de la Calidad de ñanza, aprendizaje favoreciendo las estruc-
Educación Primaria” turas cognitivas, afectivas, morales y habili-
(MECEP) dades sociales de las niñas y los niños.
Proyecto “Incremento Su público objetivo estaría integrado por Inicial El proyecto se en-
y Mejoramiento de la las niñas y los niños de 3 a 5 años en las cuentra en proceso de
Oferta de Servicios de regiones de Ayacucho, Huancavelica y formulación en la eta-
Educación Inicial Huanuco. pa de prefactibilidad.

Fuente: Ministerio de Educación

Cabe señalar que, la mayoría de los programas del Ministerio de Educación se han
encontrado orientados a mejorar la calidad de la educación, con énfasis en el nivel primaria.
Ello coincide con las cifras señaladas anteriormente, que demuestran que los principales
problemas en la educación primaria no se encuentran tanto en la cobertura, sino en la
calidad de la enseñanza en este nivel.

En la actualidad, de los programas mencionados solo se encuentra vigente el Programa
Presupuestal Estratégico “Logros de aprendizaje al finalizar el III ciclo”, el cual se
ejecuta en base al presupuesto por resultados. Como se recordará, la creación de este
programa responde al bajo nivel de logros en Comprensión Lectora y Pensamiento
Lógico Matemático en alumnos de segundo grado de IE Públicas del nivel primario,
de acuerdo con los resultados de la Evaluación Nacional (2004). Por ello, en los
componentes de este Programa se establecen medidas concretas para mejorar la
calidad de la enseñanza, tomando en cuenta diferentes rubros que incluyen aspectos de
infraestructura, elaboración de materiales, fomento de la participación de las madres
y padres, capacitación de las y los directores y docentes, así como medidas específicas
para garantizar la cobertura en el nivel inicial.

31


Con relación a programas para mejorar el acceso a la educación, solo el Proyecto de “Educación
en Áreas Rurales” tuvo ese objetivo, y con énfasis en los niveles de inicial y secundaria.
Según lo informado, el período de vigencia de este programa se extendió hasta el 2006. El
Ministerio de Educación debe evaluar la posibilidad de contar nuevamente con este tipo
de programas, debido a que las cifras demuestran que es necesario seguir incidiendo en la
cobertura, la cual es todavía menor en inicial y secundaria, y sobre todo en el ámbito rural.

Por otro lado, se debe señalar que existen algunas iniciativas que el Ministerio de
Educación está realizando mediante Convenios Interinstitucionales. Así, por ejemplo, a
efectos de facilitar el acceso de las y los adolescentes a la educación secundaria se cuenta
con Centros Rurales de Formación en Alternancia, los cuales funcionan desde el año
2003 y se crearon gracias a Convenios con las Asociaciones Pro Rural y Aldeas Qullana.
El servicio educativo en estas instituciones se brinda en forma de internado durante
15 días en la institución, y durante los otros 15 en sus comunidades. En la actualidad
funcionan en Loreto, Ayacucho, Arequipa y Junín.

Otra iniciativa para mejorar la cobertura en la educación secundaria es el Modelo de
Educación Secundaria con Metodología a distancia (ESMED). Esta propuesta constituyó
un mecanismo orientado a superar las brechas existentes entre la educación rural y la
educación urbana, y con la finalidad de que los estudiantes de áreas rurales dispersas
y distantes puedan completar su educación básica regular. Según lo informado por el
Ministerio, en la actualidad funcionan 27 instituciones educativas con esta metodología
en Amazonas, Cusco, Piura, Puno y San Martín.

- Factores que dificultan el acceso y permanencia en el sistema educativo

Para el diseño y formulación de programas o proyectos el Ministerio de Educación debe
considerar aquellas dificultades para garantizar el acceso y permanencia de niñas, niños
y adolescentes en el sistema educativo. De acuerdo con la Secretaría de Planificación
Estratégica, ello se explica por la baja asignación presupuestal, la falta de articulación
entre los gestores educativos en los ámbitos nacional, regional y local, la dispersión de
la población en zonas rurales. Asimismo, se debe a las dificultades que tienen alumnos y
alumnas para acceder a la escuela debido a la distancia y a las difíciles características de
los caminos entre los hogares y las IE.

Las dificultades señaladas para la implementación de las políticas de acceso se encuentran
en el ámbito de la disponibilidad, la accesibilidad y la gestión pública, los cuales se deberían
abordar a través de programas o proyectos para hacer frente a estas situaciones. Como se
señaló anteriormente, las acciones del Ministerio de Educación se encuentran orientadas
a mejorar la calidad de la enseñanza. En consecuencia se debería considerar también las
otras dificultades enunciadas a efectos de plantear una propuesta integral para garantizar
el acceso en el sistema educativo.

En el ámbito de la gestión pública se debe articular la participación e intervención de cada
una de las instancias nacionales y regionales, en tanto el Ministerio de Educación es el ente
rector en las políticas educativas, de conformidad con la Ley General de Educación (Ley N°
28044), el cual debe establecer lineamientos y orientaciones para una adecuada gestión en
esta materia.

Con relación a las dificultades en la implementación de políticas de permanencia, la
Secretaría de Planificación Estratégica señala lo siguiente:

32


“La problemática educativa y dentro de ella, el avance de la tasa de conclusión está
condicionado por la calidad del servicio que se brinda en las Instituciones Educativas,
el clima institucional que prevalece en ésta (..); así como por el nivel de pobreza de
las familias, las características del entorno familiar (..) y las características propias
de los alumnos”.

En consecuencia, una mejora en la tasa de conclusión en la edad normativa prevista para
cada nivel educativo responde a varios factores. Por ello es importante que se diseñen e
implementen también medidas dirigidas a madres y padres, alumnos y alumnas, a docentes
y otros actores involucrados en garantizar la permanencia en el sistema educativo. Otro
aspecto que también se señala es que se requiere una mayor coordinación intersectorial
para atender temas no directamente vinculados al sector, entre los cuales se encuentran
salud, nutrición, pobreza, entre otros temas.

Por su parte, la Dirección General de Educación Básica Regular identifica la necesidad de
contar con información y con diagnósticos para enfrentar las dificultades en la implemen-
tación de políticas de permanencia. Al respecto, la Dirección señala lo siguiente:

- No se dispone de información cuantitativa desagregada respecto a matrícula
por edades cronológicas en Educación Básica Regular; oportunidad con que in-
gresan los estudiantes de Educación Básica Regular por grado y/o ciclo; proceso
de deserción por edad, estudiantes que repiten grado según corte de edad cro-
nológica, entre otros.
- Falta de investigaciones sobre las causas y los determinantes de la deserción, la
repetición y la sobreedad en el sistema educativo.
- Carencia de la información respecto al perfil familiar y del estudiante desertor de
Educación Básica Regular.

La información es esencial para la toma de decisiones en el diseño de políticas en materia
educativa. Por ello se debe coordinar con el Instituto Nacional de Estadística e Informática
a efectos de contar con esta información.

Respecto a las medidas específicas para garantizar la permanencia de las niñas y las ado-
lescentes en el sistema educativo, la Secretaría de Planificación Estratégica señala lo si-
guiente: “la equidad de género, se constituye como una problemática a punto de ser supe-
rada, por lo que las políticas formuladas en los Planes consideran la culminación de los
cierres de brechas en forma integral sin diferenciación específica”. Asimismo, precisa que la
“problemática educativa, en materia de equidad, en los niveles de la Educación Básica, se
circunscribe principalmente a las diferencias entre los resultados de los principales indica-
dores (cobertura, conclusión y logros de aprendizaje) entre el área rural y urbana (…)”. No
obstante, se deben considerar los factores que influyen para que las niñas y los niños conti-
núen sus estudios, y más aún las percepciones de género que condicionan su permanencia
en el sistema educativo. Como se ha señalado, es mayor el porcentaje de niñas y adolescen-
tes que abandonan los estudios por razones vinculadas con los quehaceres del hogar.

Por su parte, la Dirección General de Educación Básica Regular argumenta que en el marco
del cumplimiento de la Ley de Fomento de la Educación de la Niña y Adolescente Rural
se ha elaborado una matriz de actividades planteadas por el Ministerio de Educación para
contribuir a su cumplimiento. Entre dichas medidas se encuentran: el asesoramiento a
los equipos técnicos locales de las UGEL en materia del derecho a la educación de la niña
rural, para que a su vez se pueda incorporar este tema en los planes de asesoramiento a los
docentes, a efectos de que utilicen contenidos relacionados con la niña rural, asesoría en el

33


desarrollo de habilidades para comprensión lectora, diseño de sesiones de aprendizaje para
aulas multigrado en los que se incorpore aspectos de la vida de las niñas de las comunidades
rurales, entre otros. De esta manera, el Ministerio de Educación debe dar seguimiento a
esta matriz de actividades con vistas a presentar un balance del cumplimiento de esta ley.

c) Funciones y competencias de las diferentes instancias encargadas de la
implementación de las políticas de acceso y permanencia

Con relación a las políticas de acceso y permanencia en el sistema educativo, existen
dos instancias en el Ministerio de Educación: por un lado, la Secretaría de Planificación
Estratégica; por otro, la Dirección de Educación Básica Regular.

Así, la Secretaría de Planificación Estratégica es un órgano de asesoría, responsable de
coordinar, integrar, formular, monitorear y evaluar la política, objetivos y estrategias del
Sector Educación. Asimismo, conduce el sistema de Planificación Estratégica, y propone,
en coordinación con los diversos órganos del sector, planes de largo, mediano y corto
plazo. En consecuencia, según lo señalado por esta oficina, corresponde a las Direcciones
de Línea la implementación de las políticas, mediante la definición de estrategias y
el diseño de intervenciones, así como a la Secretaría la evaluación de los resultados
alcanzados, según las metas definidas.

Por su parte, la Dirección General de Educación Básica Regular, en tanto órgano de línea,
está trabajando para mejorar la calidad de la educación mediante la implementación
del Diseño Curricular Nacional en las IE, asesoría técnica a especialistas para la
implementación de las acciones de acompañamiento pedagógico docente, la dotación
de material educativo, así como la información a las madres y los padres sobre los
aprendizajes que deben desarrollar los estudiantes en cada nivel educativo en cualquier
ámbito del país. En consecuencia, la labor realizada por esta Dirección involucra a los
diferentes actores que garantizan el acceso y permanencia en el sistema educativo, tales
como los docentes, madres y padres de familia, entre otros.

En esa línea, la Dirección General de Educación Básica Regular tiene la función de normar,
orientar y formular propuestas articuladas de políticas, objetivos, estrategias pedagógicas
de alcance nacional para los niveles de Educación Inicial, Primaria y Secundaria. En tal
sentido, para el desarrollo de sus funciones coordina con las siguientes instancias:

- Dirección General de Educación Básica Especial, responsable de diseñar y
proponer las políticas, los objetivos y el plan estratégico de la educación básica
especial con un enfoque inclusivo y transversal para la atención pertinente y
oportuna de los estudiantes con necesidades educativas especiales.
- Dirección General de Educación Intercultural, Bilingüe y Rural, responsable de
normar y orientar la política nacional de educación intercultural, bilingüe y rural
en las etapas, niveles, modalidades, ciclos y programas del sistema educativo
nacional, ofreciendo propuestas lingüísticas y culturalmente pertinentes y
estableciendo las coordinaciones necesarias con los órganos de línea y las
instancias de gestión descentralizadas.
- Dirección de Tutoría y Orientación Educativa, responsable de normar, planificar,
dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar, evaluar y difundir las políticas, estrategias
y acciones de tutoría y orientación educativa. Incluye las áreas de la tutoría, la
educación sexual, la promoción para una vida sin drogas y los derechos humanos,
erradicación del trabajo infantil y la convivencia escolar democrática.

34


- Dirección General de Tecnología Educativa, responsable de integrar las tecnologías
de información y comunicación en el proceso educativo, en concordancia con los
estándares internacionales y las políticas educativas y pedagógicas.
- Unidad de Programación y Unidad de Presupuesto, dependientes de la Secretaría
de Planificación Estratégica, cuyas funciones son: a) elaborar y proponer a la
Alta Dirección la política sectorial en coordinación con los órganos y organismos
del Sector Educación, b) normar, asesorar y conducir el proceso de formulación
de los planes del Sector Educación a largo y mediano plazo, así como el proceso
de programación, monitoreo y evaluación de los planes operativos, programas o
proyectos; y c) realizar estudios prospectivos de la educación en el contexto del
permanente cambio social y científico-tecnológico.

De esta manera, la Dirección General de Educación Básica Regular coordina con las
diferentes instancias del Ministerio de Educación con el propósito de implementar las
políticas de acceso y permanencia en el sistema educativo, articulando acciones con las
diferentes instancias del Ministerio de Educación.

d) existencia de órganos encargados de la implementación de las políticas de
acceso y permanencia

De manera específica, el Ministerio de Educación cuenta con órganos de coordinación para
desarrollar el trabajo conjunto entre las Direcciones u Oficinas a cargo de la implementación
de las políticas de acceso y permanencia, como el Comité Ejecutivo del Programa Estratégico
“Logros de aprendizaje al finalizar el III ciclo”.

Este Comité fue creado con Resolución Ministerial N° 0241-2008-ED, y se encuentra
conformado por la Dirección General de Educación Básica Regular, la Dirección de
Educación Superior Pedagógica, la Secretaría de Planificación Estratégica, la Oficina de
Apoyo a la Administración Educativa y la Unidad de Presupuesto. Entre sus principales
funciones se pueden enumerar las siguientes:

- Dirigir la ejecución del Programa y aplicar los lineamientos definidos por la Alta
Dirección.
- Formular la estrategia del Programa a corto y mediano plazo.
- Elaborar un Plan Operativo y supervisar la adecuada ejecución de los productos
establecidos.
- Proponer las medidas y realizar las coordinaciones que sean necesarias con los
organismos regionales del sector para el desarrollo del programa.
- Realizar un seguimiento permanente del cumplimiento de los productos del programa.
- Presentar a la Alta Dirección informes trimestrales sobre los avances y problemas
derivados de la implementación del Programa y acciones para resolver las
dificultades entregadas.

Estas funciones del Comité implican una labor de diseño, implementación y evaluación del
Programa Estratégico. Asimismo se requiere una constante coordinación con los Gobiernos
Regionales, con el objetivo de evaluar la efectividad del mismo.

e) Presupuesto asignado

Según lo informado por la Secretaría de Planificación Estratégica, el acceso a los servicios
educativos se ha venido incrementando sostenidamente en los últimos años, como se puede
apreciar en el siguiente cuadro.

35


tabla n° 6
Presupuesto del MeD por objetivo seleccionado

PiM
oBJetivo 2006 2007 2008 2009
Ampliar la cobertura y
mejorar la calidad de la
162,382,228.00 166,969,212.00 181,983,588.00 214,752,757.00
educación para niñas y ni-
ños menores de seis años.
Asegurar que todas las
niñas y niños concluyan
513,707,715.00 499,750,192.00 643,894,875.00 724,318,753.00
una educación primaria
de calidad.
Ampliar la cobertura y
mejorar la calidad de la 559,069,156.00 579,821,089.00 485,155,800.00 356,539,164.00
educación secundaria.
TOTAL 1,235,159,099.00 1,246,540,493.00 1,311,034,263.00 1,295,610,674.00

Fuente:SIAF
Las cifras del 2009 son al I Semestre
Elaboración: Ministerio de Educación

Como se puede observar, el mayor porcentaje del presupuesto se encuentra destinado a
asegurar que todos los niños y niñas concluyan una educación primaria de calidad, y en
menor medida para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educación inicial y
secundaria, lo cual contrasta con las bajas tasas de asistencia en estos niveles de educación,
como se verá más adelante. Por otro lado, según ha señalado el Ministerio de Educación,
la asignación presupuestal se destina fundamentalmente a gastos corrientes (planillas,
servicios básicos, bienes y servicios), lo cual no estaría favoreciendo a la reducción de la
brecha de acceso en educación, sobre todo en inicial y secundaria.

Asimismo, la información proporcionada no permite analizar qué porcentaje del presupuesto
está dirigido a cerrar las brechas de género en acceso y permanencia. Como se recordará,
la Ley de Igualdad establece que el Ministerio de Economía y Finanzas debe adecuar
el Clasificador Funcional Programático a las actividades previstas en esta norma. Sin
embargo hasta la fecha no se ha cumplido con este lineamiento, con lo cual no es posible
visibilizar en el presupuesto las partidas asignadas específicamente para el cumplimiento
de la Ley de Igualdad, por ejemplo, en materia de educación.

4.1.2. indicadores de proceso

Los indicadores de proceso, como se señaló anteriormente, buscan medir la calidad y magnitud
de los esfuerzos del Estado para implementar el derecho a la educación, en su aspecto crítico
de acceso y permanencia en el sistema educativo. Para tal efecto, la Defensoría del Pueblo
ha planteado indicadores que responden, a su vez, a las dimensiones esenciales del derecho
a la educación, como disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad.

a) normativa e instancias para la protección de los derechos fundamentales en
las instituciones educativas

En las IE se debe garantizar un entorno saludable y de respeto a los derechos fundamentales
de los niños, niñas y adolescentes. Por ello, en la supervisión realizada por la Defensoría

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del Pueblo se buscó levantar información sobre la protección de las niñas y adolescentes
frente a la discriminación por embarazo y la protección de los niños, niñas y adolescentes
ante casos de maltrato o violación sexual.

- normatividad para la protección de los derechos fundamentales

De acuerdo con lo señalado por la Comisión de Atención de Denuncias y Reclamos del
Ministerio de Educación, no se ha expedido una directiva orientada a desarrollar
el procedimiento ante los casos de discriminación contra las madres adolescentes o
adolescentes embarazadas en el sistema educativo, pues indican que el Código de los Niños
y Adolescentes regula, en su artículo 14°, que la niña o la adolescente embarazada o madre
no debe ser impedida de iniciar o proseguir sus estudios, y que la autoridad educativa debe
adoptar las medidas del caso para evitar cualquier forma de discriminación.

Para los casos de maltrato, hostigamiento sexual o violación sexual en las IE el Ministerio
de Educación ha aprobado la Resolución Ministerial N°405-2007-ED, la cual establece
procedimientos y orientaciones para la formulación y atención de denuncias, en este tipo
de casos, por parte del personal directivo, jerárquico, docente y administrativo de las IE.

En lo concerniente a las acciones realizadas en el ámbito regional, en la instancia de
las Direcciones Regionales de Educación (Ica, Lambayeque, La Libertad, Moquegua y
Pasco), ninguna cuenta con estadísticas sobre casos de discriminación a madres ado-
lescentes o adolescentes embarazadas o sobre casos de maltrato. Según lo dado a cono-
cer por la Dirección Regional de Pasco, las estadísticas ante casos de violencia sexual
en las instituciones educativas se encuentran en proceso. En el caso de la Dirección
Regional de Moquegua, no cuenta con estadísticas porque señala que ello le correspon-
de a cada UGEL.

Respecto a las UGEL, ninguna ha expedido alguna directiva orientada a la eliminación
de toda forma de discriminación contra la niña o adolescente embarazada en el sistema
educativo, a la atención de casos de maltrato y a la atención de casos de violencia sexual
en las IE. A pesar de no contar con una directiva, en las nueve UGEL se han identifi-
cado necesidades de capacitación del personal de las IE en temas de maltrato físico y
psicológico, hostigamiento y violación sexual. En la UGEL de Canas se han realizado
acciones de prevención con docentes de aula en temas de maltrato físico y psicológico
y en las UGEL de Chincha y Otuzco se han llevado a cabo charlas y jornadas sobre el
derecho al buen trato. En la UGEL Nasca se han realizado charlas dirigidas a padres de
familia, en tanto en la UGEL Ferreñafe se han realizado talleres y charlas educativas
con docentes y en la UGEL Lambayeque se han realizado acciones para la formación de
los docentes tutores.

- comités de tutoría, convivencia y Disciplina escolar

Por otro lado, los Comités de Tutoría, Convivencia y Disciplina Escolar22 que funcionan en
cada IE tienen entre sus funciones la implementación de la Campaña de sensibilización

22 De acuerdo con la Directiva N° 001-2006-VMGP/OTUPI, del 1 de febrero del 2006, los Comités se encuen-
tran conformados por el Director, el coordinador, los tutores, el psicólogo escolar y/o promotor de tutoría
y orientación educativa, un representante de los auxiliares de educación, representantes de los estu-
diantes, entre otros integrantes. Entre sus principales funciones se encuentran organizar, supervisar y
evaluar las actividades de Tutoría y Orientación Educativa así como promover acciones de formación y
asesoría dirigidas a estudiantes, docentes y padres de familia.

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y promoción “Tengo derecho a un buen trato”, sobre la base de líneas de acción como
la prevención del maltrato físico, psicológico y sexual, y todo tipo de discriminación. De
acuerdo con la Directiva Escolar para el año 2009, corresponde a la Dirección de cada IE
implementar esta campaña.

De las 28 instituciones educativas visitadas, en 15 se ha conformado el Comité de Tutoría
y se ha designado al coordinador, en seis sólo se ha conformado el Comité y en tres sólo se
ha designado el coordinador, además en cuatro no se ha conformado el comité ni se cuenta
con el coordinador. Entre los temas que considera el Plan de Trabajo de los Comités los
más mencionados son sexualidad, violencia familiar y derechos fundamentales de los
niños y las niñas.

En cuanto a la realización de la campaña de sensibilización y promoción “Tengo derecho al
buen trato”, sólo en 18 IE se ha desarrollado esta campaña. Ello se puede explicar porque no
existe una implementación adecuada de los Comités de Tutoría, Convivencia y Disciplina
Escolar, ni la realización de sus funciones. Entonces, si bien existen lineamientos en el
ámbito nacional, los problemas que se presentan corresponden a su implementación.

- Defensorías escolares del niño y del adolescente

Otras instancias para la protección de los derechos del niño, la niña y los adolescentes,
son las Defensorías Escolares del Niño y del Adolescente. Para tal efecto, el Ministerio de
Educación emitió la Directiva Nº 002-2006-VMGP/DITOE, con la finalidad de determinar
los lineamientos básicos para el funcionamiento de estas Defensorías en las Instituciones
de Educación Básica Regular a nivel nacional. No obstante, de la supervisión realizada
en 28 instituciones educativas, sólo nueve cuentan con esta instancia de protección de
los derechos del niño y la niña; y de ellas, sólo en siete funcionan. En consecuencia, en la
mayoría de IE visitadas (19) no se cuenta con una Defensoría Escolar.

Se puede concluir que el Ministerio de Educación ha desarrollado una normativa específica
para proteger a los niños, niñas y adolescentes ante casos de maltrato y violaciones
sexuales y, con relación a la protección frente a casos de discriminación por embarazo,
existe una normativa general. No obstante, en este último caso se debería contar con
una directiva específica para el ámbito educativo que desarrolle los mecanismos para
denunciar este tipo de actos, así como las medidas para garantizar la permanencia de las
niñas y adolescentes. En el ámbito regional, no se cuenta con normativa ni estadística
sobre casos de discriminación por embarazo, ni casos de maltrato ni violación sexual,
aunque en las UGEL sí se advierten necesidades de capacitación en estos temas, e incluso
la realización de charlas o jornadas al respecto.

Por otro lado, se debe destacar que existen dos instancias en las escuelas para la protección
de los derechos de las y los estudiantes, como el Comité de Tutoría, Convivencia y Disciplina
Escolar, así como las Defensorías Escolares del Niño y del Adolescente que, de acuerdo con
lo señalado, tendrían algunas dificultades de implementación en determinadas regiones.

b) Materiales educativos para los niveles de inicial, primaria y secundaria con
enfoque de género

Uno de los componentes del derecho a la educación es la aceptabilidad, lo cual implica
que los programas de estudio y los métodos pedagógicos deben ser pertinentes, adecuados
culturalmente y de buena calidad para los estudiantes. En consecuencia, es importante
que los materiales educativos contengan como eje transversal enfoques como el enfoque

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de género, que permitan reconocer las construcciones culturales y sociales asignadas a
mujeres y hombres, en cuanto a roles, espacios y atributos.

En esa medida, es importante conocer si en el Diseño Curricular Nacional se encuentra
presente este enfoque de manera transversal, así como en los materiales educativos para
los niveles de inicial, primaria y secundaria. Por otro lado, también se ha supervisado
si los materiales utilizan un lenguaje inclusivo. Cabe recordar que la Ley de Igualdad
establece que el Estado debe eliminar prácticas, concepciones y lenguajes que justifiquen
la superioridad de alguno de los sexos.

- enfoque de género como eje transversal en el Diseño curricular nacional y
a nivel regional

La Dirección General de Educación Básica Regular del Ministerio de Educación señala
que el Diseño Curricular Nacional es un documento normativo y de orientación para la
diversificación curricular en todo el país y en las distintas instancias de gestión educativa
descentralizadas en los ámbitos regional y local23. Este documento es la base para el
diseño curricular en los escenarios subnacionales, y para ello brinda los lineamientos
para la diversificación curricular regional y local, sugiriendo la incorporación de temas
transversales como la equidad de género.

No obstante, en el Diseño Curricular Nacional, el enfoque de género únicamente aparece
de manera explícita bajo la mención de “Educación para la equidad de género”, pero sin
desarrollar orientaciones ni aportando los elementos básicos para su abordaje en las
distintas áreas curriculares.

En el ámbito regional, cinco UGEL (Canas, Lambayeque, Oxapampa, Otuzco y Mariscal
Nieto) manifiestan que el Plan Curricular Institucional considera un componente de equi-
dad de género. En Canas (Cusco) es importante la igualdad de género y en Oxapampa
(Pasco) el trato igualitario entre niño y niña. En Otuzco se equilibran las características
del niño y la niña, mientras que en Lambayeque consideran la calidad y la equidad. En
el caso de las UGEL Chincha y Nasca (Ica) se señala que el Proyecto Curricular de la
Institución no cuenta con algún componente de equidad de género, aspecto que es preocu-
pante porque, de acuerdo con el Diseño Curricular Nacional, el tema del género es un eje
transversal, es decir, debe incorporarse en los diferentes planes curriculares. De manera
especial, se debe resaltar que la UGEL Coronel Portillo (Ucayali) indica que el componente
de equidad de género es el de interculturalidad, lo cual revela una falta de conocimiento
sobre el contenido de género.

- Materiales educativos que incluyen el enfoque de género

En el nivel primaria, el Ministerio de Educación informa que la temática de género se
desarrolla en el Área curricular de Personal Social, en el organizador “Construcción de la
Identidad y convivencia democrática”. En el nivel de secundaria se desarrolla en el Área
curricular de Persona, Familia y Relaciones Humanas, en los organizadores “Construcción
de Autonomía” y “Relaciones Interpersonales”, y en el eje temático Sexualidad y Género.

Cabe subrayar que los textos del Área Personal Social para los diferentes grados de
educación primaria desarrollan específicamente contenidos referidos a los derechos de la

23 De acuerdo a las necesidades, demandas y características de los estudiantes y la realidad social, cultural,
lingüística, étnica, económico-productiva y geográfica.

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mujer, la importancia de las mujeres en la sociedad peruana, el voto femenino, entre otros.
Estos materiales, de acuerdo con lo informado por el Ministerio, son utilizados por los niños
y las niñas en las diferentes actividades que las y los docentes realizan en las aulas.

Con relación a los materiales específicos para el nivel de educación secundaria, la Direc-
ción de Educación Secundaria precisa que se elaboran cada tres años. La última fecha
corresponde al 2008; en los dos años subsiguientes solo se distribuye para reponer la can-
tidad necesaria que se solicite. Así, para docentes del nivel de educación secundaria en el
2008, se distribuyó materiales como los fascículos de Pedagogía sobre “Educación para la
equidad de género”, y fichas de trabajo sobre “Estereotipos” y “Ser varón, ser mujer, igua-
les y diferentes”.

En el ámbito regional también se supervisó la incorporación de los contenidos de género en
los materiales educativos de inicial, primaria y secundaria. Las Direcciones Regionales de
Educación de La Libertad, Lambayeque, Moquegua y Pasco consideran que los materiales
sí incorporan este contenido. En el caso de Moquegua, este tipo de contenido se presenta en
el programa de formación ciudadana y en Pasco son materiales orientados a la socialización
y equidad de género.

Por otro lado, las Direcciones Regionales de Educación de Ica, La Libertad, Lambayeque
y Pasco consideran que los materiales educativos de los niveles de inicial, primaria y
secundaria utilizan un lenguaje inclusivo. En el caso de Moquegua se manifiesta que solo
en el nivel de secundaria los materiales no incluyen un lenguaje inclusivo.

- Especificaciones técnicas para la elaboración de materiales educativos

El Ministerio de Educación señala que las políticas de dotación de material educativo a las IE
han considerado que todos los textos, cuadernos de trabajo, fichas, entre otros documentos
y publicaciones de la Dirección General de Educación Básica Regular, se mencionen a los
niños, las niñas y los adolescentes en igualdad de condiciones, y se consideren imágenes de
hombres y mujeres, niños y niñas en diversas actividades similares.

Así, por ejemplo, según lo señalado por la Dirección de Educación Inicial del Ministerio de
Educación, las especificaciones técnicas para la elaboración o adquisición de materiales
consideran los tres principios de la educación peruana: interculturalidad, equidad de
género e inclusión educativa. Así, por ejemplo, en la Licitación Pública Nº 001-2008-ED,
el ítem número 1 fue: “Kit de cuentos donde las niñas y los niños son protagonistas”. En
las especificaciones técnicas se consignó: a) texto narrativo que promueve la práctica de
valores como: la solidaridad, la tolerancia, la equidad, la aceptación y valoración de las
niñas, b) que las y los protagonistas del cuento sean niñas y niños, y c) que se encuentre
dirigido a niños y niñas de tres a cinco años.

Por su parte, la Dirección de Educación Primaria tiene el cuidado respecto a que las
especificaciones técnicas -sobre todo para la selección y adquisición de los textos escolares,
cuadernos de trabajo y módulos de biblioteca- incluyan como un indicador de evaluación el
enfoque de equidad de género, tanto en los contenidos como en las ilustraciones, presentando
la participación de varones y mujeres en igual proporción, sin carácter discriminatorio
respecto al género o raza, considerando la igualdad de sus derechos y deberes.

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- Monitoreo y acompañamiento en la implementación del Diseño curricular
nacional

Con relación a las estrategias de monitoreo, el Ministerio de Educación manifiesta que el
seguimiento del cumplimiento de las políticas pedagógicas en las instituciones educativas
constituye una tarea y una responsabilidad específica de las instancias de Gestión
Descentralizadas como las Direcciones Regionales de Educación y las UGEL. Por ello se
han emitido directivas para el desarrollo del año escolar en las IE donde se han establecido
las acciones de gestión pedagógica, institucional y administrativa.

No obstante, de lo supervisado en las instituciones educativas, de los 28 docentes entrevis-
tados, 13 consideran que el equipo técnico de Monitoreo y Acompañamiento de las UGEL
no cumplen con el perfil necesario para asesorarlos en el Diseño Curricular Nacional y en
el uso pedagógico de los recursos educativos. Esto revela una percepción considerable res-
pecto de que la UGEL no estaría acompañando debidamente estos procesos, más aún si se
toma en cuenta que el Diseño Curricular Nacional no aporta mayores lineamientos de los
contenidos transversales como el género, y cuando el Ministerio de Educación señala que
la etapa de monitoreo corresponde a estas instancias descentralizadas.

Desde el Ministerio de Educación existe una política de incorporar el enfoque de género
en el Diseño Curricular Nacional y en los materiales educativos. En el ámbito de las
regiones se comprueba que los Planes Curriculares y materiales educativos incorporan
este enfoque. No obstante, en su mayoría los docentes entrevistados señalan que no reciben
una adecuada asesoría respecto al Diseño Curricular Nacional que – como se ha señalado
- incluye como eje transversal la educación en equidad de género. En consecuencia, es
necesario que en el nivel central se desarrollen pautas y orientaciones sobre los ejes
transversales, para su implementación en las distintas áreas curriculares. Además, las
Direcciones Regionales de Educación y las UGEL deben evaluar la actual asesoría que se
brinda a los docentes en estos temas, con vistas a que cumpla con sus fines de monitoreo
y acompañamiento al docente.

c) Participación de los padres y madres de familia en la educación de sus hijos
e hijas

Desde el Estado se ha desarrollado una serie de acciones dirigidas a los padres y madres
de familia, tomando en consideración el rol fundamental que desempeñan en la educación
de sus hijos e hijas. De este modo el nivel de participación de los padres y madres va a
tener un efecto directo en una matrícula oportuna, en la asistencia a las escuelas y en la
permanencia en el sistema educativo. Mediante este indicador se busca medir el tipo de
acciones desarrolladas en el territorio nacional, así como su implementación en el ámbito
de las regiones e IE.

- acciones de capacitación para promover la participación de los padres y
madres de familia en las regiones e ie

Con relación a las acciones de información y capacitación a los padres y madres de familia
para asumir un rol vigilante que garantice la matrícula oportuna, la permanencia y la
culminación de estudios en los niveles de educación primaria y secundaria, se puede advertir
que, de las nueve UGEL supervisadas, en la mayoría (6) se han realizado actividades de
información y capacitación a los padres y madres de familia para asumir un rol vigilante,
a efectos de garantizar la matrícula oportuna, la permanencia y la culminación de estudios
de sus hijos e hijas en los niveles de primaria o secundaria. Siendo que la mayoría de

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actividades se encuentran orientadas al nivel primaria, y solo en Chincha, Otuzco y
Mariscal Nieto se han realizado actividades dirigidas a madres y padres de familia para
promover el acceso y permanencia de sus hijos e hijas en el nivel secundaria.

En el ámbito de las IE, los directores señalan que sí han realizado acciones de capacitación
a los padres y madres de familia para asumir un rol vigilante que garantice la matrícula
oportuna y permanencia (23 de los 28), y culminación de estudios (22 de 28 directores) en el
nivel primaria. Esto ha sido posible mediante charlas, reuniones, asambleas, convocatorias
a través de radio, comunicados, campañas de sensibilización, etc. En el nivel secundaria, 17
directores de los 28 señalan que en el 2009 han realizado acciones de capacitación a padres
y madres de familia para asumir un rol vigilante que garantice la matrícula oportuna de los
adolescentes; mediante asambleas, charlas, comités, escuela para padres, reuniones, etc.

De las 14 IE ubicadas en el ámbito rural, sólo en cuatro los directores afirman que se ha
informado y sensibilizado a los padres y madres de familia para promover la educación de
la niña y la adolescente mujer rural, en el curso de reuniones y comités de aula, asambleas,
escuela para padres, talleres, ferias, etc. Las IE en las cuales no se han llevado a cabo estas
actividades son 10.

Asimismo se elaboró una encuesta dirigida a los padres y madres de familia de las IE
visitadas; a quienes se preguntó si han recibido capacitación para asumir un rol vigilante
que garantice la matrícula oportuna, permanencia y culminación de los estudios en el nivel
de educación primaria de niños y niñas. De 49 madres y padres de familia, 23 afirman
que se han realizado capacitaciones sobre matrícula oportuna, 24 que se han realizado
capacitaciones sobre permanencia en los estudios, y 24 sobre culminación de estudios.

En esa línea, también se preguntó a los padres y madres de familia sí han sido informados
por la IE para promover la educación de la niña y la adolescente rural. 14 padres y madres
de familia de un total de 25, cuyos hijos estudian en instituciones educativas del ámbito
rural, señalan que no se les ha informado al respecto. Este hallazgo es preocupante, como
se presentó anteriormente, las dificultades en las tasas de matrícula y culminación de
estudios demuestran que en el ámbito rural éstas suelen ser menores, en comparación con
el ámbito urbano, siendo necesaria la realización de acciones específicas para promover la
educación de la niña y la adolescente rural.

Como se puede apreciar, es su mayoría las IE han realizado acciones dirigidas a los
padres y madres de familia para promover la matrícula oportuna, la permanencia y la
culminación de sus hijos e hijas, sobre todo para el nivel primaria y en menor medida en
secundaria. Respecto a las acciones para promover en específico la educación de la niña
y la adolescente rural, los resultados son menores. Así de las 14 instituciones educativas
ubicadas en el ámbito rural, solo se han realizado en cuatro de ellas.

- Difusión del Manual para Padres

El rol de los padres y madres de familia es de suma importancia para garantizar la
efectividad de las políticas públicas en acceso y permanencia. De ahí la necesidad de que
las acciones realizadas desde el Ministerio de Educación, las Direcciones Regionales de
Educación y las UGEL se encuentren orientadas a promover la participación de padres y
madres en la educación de sus hijos e hijas.

Con relación al Manual para Padres, elaborado por el Ministerio de Educación, se debe
señalar que este documento contiene una guía de temas para que las madres y los padres

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evalúen, supervisen y contribuyan a la educación de sus hijos. Así, este documento tiene
como objetivo dar a conocer los aprendizajes básicos que los estudiantes deben adquirir en
las instituciones educativas de inicial, primaria y secundaria, en temas de Comunicación,
Matemática y Desarrollo Personal. De esta manera se debe lograr que madres y padres
cumplan un rol vigilante y con conocimiento de lo que deben aprender sus hijos o hijas en
cada nivel educativo.

Las UGEL de Coronel Portillo, Chincha, Ferreñafe, Lambayeque, Mariscal Nieto, Nasca,
Oxapampa y Otuzco afirman que sí han hecho uso de dicho documento, a través de talleres
realizados con padres en las instituciones educativas, usando como estrategias para la
implementación: “La Escuela del Aire” (espacio radial), las charlas con padres de familia,
los espacios de tutoría y las reuniones con especialistas. Solo en el caso de la Ugel Oxapampa
se señala que no se ha recibido cantidad suficiente de este material. Por su parte, la UGEL
Canas no ha utilizado este manual.

Respecto a la implementación del Manual para Padres en las instituciones educativas, las
estrategias más utilizadas son las charlas informativas y las reuniones con especialistas.
Asimismo, de 49 madres y padres de familia entrevistados sólo 15 señalan que conocen el
Manual para padres y un número considerable (33) aduce que no conoce dicho material.

En consecuencia, si bien en el nivel de las UGEL se han realizado actividades para difundir
el Manual para padres, cuando se pregunta a los beneficiarios directos, un porcentaje
mayoritario de madres y padres de familia entrevistados señalan que no conocen su contenido,
siendo necesario que se evalúen las estrategias de difusión y capacitación al respecto.

d) Promoción de la participación de niñas y adolescentes en actividades
deportivas

Uno de los componentes del derecho a la educación es la adaptabilidad. Es decir que la
educación debe tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de socie-
dades y comunidades en transformación y responder a las necesidades de los alumnos y
las alumnas en contextos culturales y sociales variados. De acuerdo a lo señalado por el
Relator Especial para Educación, una de las formas de garantizar este componente del
derecho a la educación es contar con suficientes espacios físicos destinados al juego, el
deporte y la recreación de las niñas, en condiciones de igualdad con los niños. En esa me-
dida, a través del indicador de promoción de la participación de niñas y adolescentes en
actividades deportivas se busca conocer el tipo de medidas que se vienen implementando
en los ámbitos nacional y regional.

Al respecto, la Dirección General de Cultura y Deporte del Ministerio de Educación ha infor-
mado que con el fin de promover la participación de las niñas y adolescentes en actividades
deportivas se están implementando programas en los ámbitos regional y local, tales como:

- Programa de Escuelas abiertas. El programa tiene por finalidad promover el
desarrollo de actividades culturales, deportivas, artísticas y recreativas en las
Instituciones Educativas públicas para contribuir al desarrollo pleno e integral de
los estudiantes. Las actividades que se desarrollan en el marco de este programa,
según lo señalado por el Ministerio de Educación, convocan la participación de
todos los niños, las niñas y los adolescentes.

- Juegos Nacionales Deportivos Escolares. Estos juegos se desarrollan en el marco
de la Ley Nº 28036, Ley de Promoción y Desarrollo del Deporte, y la Ley General de

43


Educación, que tienen por finalidad la promoción de espacios deportivos, basados
en la educación física y la práctica de los deportes en la escuela para asegurar,
de esta manera, la formación integral de los niños, las niñas y los adolescentes.
Esta competencia escolar se desarrolla en el ámbito nacional, en las disciplinas
deportivas de ajedrez, atletismo, básquetbol, fútbol, natación, tenis de mesa,
tenis de campo y voleibol. La participación femenina en los Juegos Nacionales
Deportivos Escolares 2008, según lo reportado por el Ministerio de Educación,
fue de aproximadamente un 40% de los escolares participantes, lo que significa
un total de 250,000 estudiantes mujeres que compiten en el territorio nacional en
todas las disciplinas deportivas.

- Programa Mujer y Deporte. Es un Proyecto de Orientación Vocacional dirigido
a niñas a nivel escolar, en el marco de un acuerdo de trabajo entre la Comisión
de Mujer y Deporte del Comité Olímpico Peruano y el Ministerio de Educación.
Este proyecto busca que se logre una mayor participación de la mujer peruana
en los diferentes roles del sistema deportivo nacional, ya sea como deportista,
entrenadora, árbitro o dirigente, difundiendo la necesidad de optar por el deporte
como una vía para revalorar la vocación de estudios en edad escolar.

En el marco de este programa, durante el año 2008 se realizaron 100 charlas informativas
en las IE seleccionadas de Lima Metropolitana y el Callao. En estas charlas se brindó
información sobre los beneficios de la Ley de Promoción y Desarrollo del Deporte, que
otorga a los deportistas de alto nivel facilidades de estudios en Centros de Educación
Superior, así como de la Ley Nº 27674 que beneficia a los deportistas, otorgando facilidades
de ingreso a centros de trabajo del Estado.

Como se puede apreciar, de los programas que desarrolla el Ministerio de Educación
se deben destacar los Juegos Deportivos Nacionales, en los cuales existe un porcentaje
considerable de participación de mujeres. Asimismo, cabe destacar al Programa Mujer y
Deporte, que busca promover la participación de las mujeres en el deporte, para lo cual
se brinda información respecto de las facilidades para acceder a una educación superior
y, posteriormente, a un centro de trabajo. Según lo señalado por este sector, su alcance es
solo en Lima, por lo que también se recomienda evaluar su ampliación en regiones.

- Promoción de las actividades deportivas en el ámbito regional y en las
instituciones educativas

Con relación a la promoción de la participación de las estudiantes mujeres en las regiones,
de las siete Direcciones Regionales de Educación, sólo Ica, La Libertad, Lambayeque y
Pasco manifiestan haber realizado campañas para promover actividades deportivas en
niñas y adolescentes.

En el caso de las nueve UGEL, en la mayoría se cuenta con una directiva que promueve la
participación de las niñas y adolescentes en los Juegos Nacionales Deportivos Escolares.
Entre ellas se encuentran: Canas (Cusco), Oxapampa (Pasco), Otuzco (La Libertad),
Coronel Portillo (Ucayali), Chincha (Ica) y Lambayeque.

En el ámbito regional se puede observar que en La Libertad, Lambayeque y Pasco existe
una política de promoción de la participación de niñas y adolescentes en actividades
deportivas, tanto en las instancias de las Direcciones Regionales de Educación y UGEL.
En el caso de las otras regiones, no se puede advertir el mismo tipo de avances, como en el

44


caso de Moquegua donde ni la Dirección Regional de Educación ni la UGEL han informado
sobre medidas a este respecto.

Por otro lado, en las IE encontramos que 19 de los 28 de directores afirman que están
participando en los Juegos Deportivos Escolares Nacionales 2009. En 9 instituciones
educativas no se han llevado estos juegos, las cuales pertenecen a Ica (1), La Libertad (2),
Lambayeque (2), Moquegua (1) y Ucayali (3). No obstante, 27 directores afirman que se
está promoviendo la participación de las niñas y las adolescentes en deportes.

Además, todos los docentes entrevistados (28) manifiestan que las niñas y las adolescentes
mujeres participan en actividades deportivas. Asimismo, consideran que las tres actividades
deportivas más frecuentes son el vóley, futbol y atletismo.

De los 47 padres y madres de familia que respondieron la encuesta aplicada, 45 afirman que
la IE sí promueve la participación de las niñas y adolescentes en actividades deportivas.
Dentro de las principales acciones desarrolladas mencionan los campeonatos de vóley,
futbol y atletismo. Del total de alumnas y alumnos encuestados, la mayoría manifiesta
(378 de 395) que las niñas y las adolescentes participan en actividades deportivas.

La situación en las IE nos da cuenta, de acuerdo con la información que brindan los
diferentes actores, como directores, docentes, madres y padres, alumnos y alumnas, que
existe una práctica de promoción de la participación de las niñas y las adolescentes en los
deportes. Por otro lado, sólo 19 Instituciones Educativas de las 28 visitadas han participado
en los Juegos Deportivos Escolares Nacionales, cuando la Directiva del año escolar 2009
establece que a todas las instituciones públicas les corresponde realizar esta actividad.

e) normativa y número de instituciones educativas que cuentan con servicios
higiénicos diferenciados para niñas y niños

Uno de los componentes del derecho a la educación es la disponibilidad, según el cual se debe
contar con instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente. En esa línea, el
Relator Especial sobre el derecho a la educación ha recomendado que los Estados aseguren
un presupuesto creciente y significativo para incrementar los programas de construcción
y mejoramiento de la infraestructura escolar; y que ésta debe contar con servicios
sanitarios privados, seguros y separados para las niñas y las adolescentes. En
esa línea, es importante conocer las acciones adoptadas por el Ministerio de Educación y
su implementación en el ámbito regional.

El Ministerio de Educación, mediante su Oficina de Infraestructura Educativa, informó
que se han diseñado normas de edificación para el nivel de educación inicial y que se
encuentran aún en proceso de aprobación. Por su parte, en el ámbito regional las 9
UGEL supervisadas señalan que no han aprobado directivas para la adecuación de la
infraestructura de las IE a las necesidades de servicios higiénicos diferenciados de niñas y
niños. No obstante, 4 de ellas señalan que sí cuentan con estadísticas sobre el tema (Ugels:
Mariscal Nieto, Chincha, Nasca y Ferreñafe).

En las IE supervisadas, de acuerdo a lo señalado por las y los directores entrevistados, 25 de
28 cuentan con servicios higiénicos diferenciados por sexo. Ello coincide con lo señalado por
las madres y los padres de familia. Así de 49 entrevistados, 44 señalan que las instituciones
educativas donde estudian sus hijos e hijas cuentan con baños diferenciados por sexo.

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De esta manera, en el ámbito nacional y regional no existen aún normas o directivas que
regulen la construcción de servicios higiénicos diferenciados por sexo en las instituciones
educativas. No obstante ello, en algunas UGEL visitadas se cuenta con estadística sobre el
número de IE que tienen esta infraestructura. Por otro lado, hay 5 UGEL que no cuentan
con estadísticas o no brindan información al respecto, situación que es preocupante, puesto
que se requiere una línea de base para realizar un diagnóstico de las necesidades en lo
concerniente a infraestructura por cada región.

4.1.3. indicadores de resultado

Los indicadores de resultado, como se ha señalado, buscan medir el impacto real de las es-
trategias, programas e intervenciones del Estado en materia de educación, y en específico
del aspecto crítico acceso y permanencia en el sistema educativo. Para tal efecto se han
planteado tres indicadores: por un lado, la tasa de cobertura de matrícula en la educación
primaria, que nos permite conocer el nivel de acceso al sistema educativo; pero este dato
por sí solo no es suficiente, ya que es importante conocer, además, la asistencia efectiva de
las niñas y los niños a las instituciones educativas. Finalmente, en términos de evaluar la
permanencia en el sistema educativo se plantea como indicador el porcentaje de niños y
niñas que concluyeron la educación primaria en la edad prevista normativamente.

a) tasa de cobertura de matrícula en la educación primaria

Al 2008, la tasa neta de matrícula en la educación primaria de niños y niñas con edades
entre los 6 y los 11 años es de 94,2, lográndose un incremento de 3,3 puntos respecto al año
2004.24 La diferencia en el acceso de niños y niñas surge cuando se observan las tasas en la
zona rural. Así, la tasa de matrícula neta en el área rural alcanzó al 95.2% de los hombres,
en contraste con el 93% que se registró para las mujeres.

La cobertura en la educación primaria es casi total y la brecha es mínima entre hombres y
mujeres. No obstante, las diferencias se aprecian cuando se desagrega la información por
área rural o urbana. Aún es necesario que el Estado implemente políticas para garantizar
el acceso de las niñas, sobre todo en el ámbito rural.

b) tasa de asistencia a educación inicial, primaria y secundaria

De acuerdo con la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) continua del trimestre julio-
agosto-setiembre del 2009, a nivel nacional la tasa de asistencia escolar de la población de
3 a 16 años de edad es de 92,2%.25 Si se desagrega esta información por sexo y por ámbito
se obtienen los siguientes resultados26:

- La tasa de los hombres que asistieron al colegio es de 90,5%; y en el caso de las
mujeres es un poco menor (89,9%).
- En el área urbana, la tasa de asistencia escolar fue de 92,3%. Según sexo, la tasa
de asistencia de las mujeres (93%) es mayor a la de los hombres (91,7%).
- En el área rural, la tasa de asistencia escolar fue de 86,3%. Según sexo, existe una
mayor tasa de asistencia en los hombres (86,7%) que en las mujeres (85,8%).

24 Presidencia del Consejo de Ministros. Resumen Ejecutivo: Informe del cumplimiento de los Objeti-
vos de Desarrollo del Milenio Perú – 2008. Op.cit, p. 18.
25 Instituto Nacional de Estadística e Informática. Informe Técnico N° 4: Condiciones de Vida en el
Perú, Julio-Agosto-Septiembre. Lima, diciembre 2009, p. 3.
26 Ibíd. p.4.

46


El resultado general nos permite dar cuenta de que existen avances en la asistencia de las
niñas, los niños y adolescentes en el sistema educativo. No obstante, cuando se desagrega
información por sexo y por ámbito, se demuestra una menor tasa de asistencia de mujeres
en el ámbito rural.

Por otro lado, la ENAHO también brinda información respecto de la tasa de asistencia
desagregada por niveles educativos (inicial, primaria y secundaria)27:

- Tasa de asistencia a educación inicial: Según los resultados de la ENAHO, el
68,5% de la población de 3 a 5 años de edad asistió a educación inicial. En el caso
de las niñas, la tasa es de 70,2%, y la tasa de asistencia de los niños es de 66,8%.
Por su parte, en el área urbana, la tasa fue de 76,9%; y en el ámbito rural fue
considerablemente menor (60,6%).
- Tasa de asistencia a educación primaria: La tasa nacional de asistencia de la
población de 6 a 11 años de edad es de 95,7%; en el caso de las niñas es de 95,2%;
y el de los niños es de 96,1%. Siendo en el área urbana, el 95,6%; y en el ámbito
rural se ubicó en 96,4%.
- Tasa de asistencia a educación secundaria: La tasa fue del 76,6% de la población
entre los 12 a 16 años de edad que asiste a algún año de educación secundaria. En
el caso de las niñas llegó a 76,9%, y en el caso de los niños 76, 3% . En el ámbito
urbano, la tasa es de 84,3% y en el área rural es de 64,0%.

Como se puede apreciar, la tasa de asistencia a educación primaria es la más alta,
mientras que en educación inicial es menor en 27 puntos porcentuales. De este modo,
se puede señalar que las dificultades de la asistencia en educación inicial son mayores,
que en primaria la tasa es muy alta, y que en secundaria nuevamente disminuye. No
obstante, esta información no permite observar las brechas de género en el ámbito
urbano y rural, debido a que, si bien se encuentra desagregada por sexo, la información
no presenta cruces con temas de pobreza y ruralidad.

Asimismo, las cifras nos permiten afirmar que si la información se desagrega por ámbito
rural o urbano, algunas tasas disminuyen considerablemente, como el caso de la tasa de
asistencia en el nivel secundario en el ámbito rural, con un porcentaje de 64%. Así, si bien
en primaria la tasa es alta, luego en secundaria existe una disminución preocupante en
términos de garantizar la culminación de los estudios de las niñas, los niños y adolescentes en
los diferentes niveles educativos. No se puede realizar un análisis parcial que solo considere
el acceso al sistema educativo, sino también su permanencia en todos los niveles (inicial,
primaria y secundaria).

c) Porcentaje de niños y niñas que concluyeron la educación primaria en la
edad normativa

Como se señaló anteriormente, la tasa de conclusión en la edad normativa, es decir de
12 a 14 años, es de 77.7%28. Si se revisa la información desagregada por sexo, la tasa de
conclusión para las niñas es de 79,1 y para los niños es de 76,4. No obstante, cuando se
revisa la información considerando temas de ruralidad y pobreza, existen tasas muy bajas,
en perjuicio de los niños y las niñas pobres y pobres extremos. Así, la tasa de conclusión

27 Ibíd. pp. 5-9. Asimismo, se revisó el Informe Técnico N° 4: Estadísticas con enfoque de género.
Trimestre julio, agosto y septiembre, publicado en diciembre del 2009, pp. 5 a 12.
28 Presidencia del Consejo de Ministros. Resumen Ejecutivo: Informe del cumplimiento de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio Perú – 2008. Op.cit, p. 19.

47


de los niños y las niñas pobres es de 74,1% y en el caso de los niños y las niñas pobres
extremos es de 54,6%, mientras que de la población no pobre es de 86,9%.

Del mismo modo que los indicadores señalados anteriormente, cuando se analizan las
cifras considerando el ámbito y la situación de pobreza, el porcentaje de niños y niñas que
concluyen la educación primaria disminuye.

5. Balance de las medidas adoptadas por el Ministerio de educación en materia
de acceso y permanencia en el sistema educativo

El Estado peruano ha ratificado tratados de derechos humanos, como el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que establecen obligaciones de cumplimiento
obligatorio sobre el derecho a la educación, en materia de acceso y permanencia en el
sistema educativo. Adicionalmente, se han ratificado instrumentos internacionales como
la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer que establecen medidas concretas para garantizar el acceso y la permanencia en la
educación de las niñas y adolescentes.

En cumplimiento de este marco normativo internacional, el Estado peruano ha diseñado y
viene implementando políticas públicas como el “Plan Nacional de Educación para Todos
2005-2015”, así como el “Proyecto Educativo Nacional al 2021: La educación que queremos
para el Perú”, en los cuales se establecen como objetivos la eliminación de las disparidades
entre géneros en la enseñanza primaria y secundaria con la finalidad de lograr la igualdad
entre géneros. Asimismo, se plantea la implementación de un programa permanente de
matrícula oportuna y retención de niñas y adolescentes en zonas de mayor pobreza y en
los niveles de inicial, primaria y secundaria.

A nivel de las políticas operativas en materia de acceso y permanencia se cuenta con tres
Planes Estratégicos. Uno de ellos el Plan Estratégico Sectorial Multianual de Educación
2007-2011, en el cual se pone énfasis en el nivel inicial y secundaria, y en la culminación
de estudios en el nivel primaria. Asimismo, existen dos Planes Estratégicos en Educación
Inicial y Educación Secundaria, cuyo período de vigencia culmina este año, por lo que se
requiere realizar una evaluación de los resultados alcanzados.

No obstante este marco operativo, según lo informado por el Ministerio de Educación,
actualmente solo se cuenta con un programa vigente denominado “Programa Presupuestal
Estratégico: Logros de Aprendizaje al finalizar el III ciclo”, el cual está orientado a ampliar
la cobertura y mejorar la educación en inicial, así como asegurar que las niñas y los niños
concluyan una educación primaria de calidad. En consecuencia, el énfasis se encuentra en
el ámbito de inicial y primaria y en la dimensión de calidad de la enseñanza, aspecto que
consideramos de suma importancia. Sin embargo, de acuerdo con las cifras existen tasas
bajas en acceso y permanencia de niños, niñas y adolescentes en el nivel secundaria, que
afecta principalmente a las mujeres en el ámbito rural.

Habida cuenta de esta situación, el Ministerio de Educación debe evaluar, previa
estimación de los resultados alcanzados, la continuidad de proyectos específicos para
garantizar el derecho a la educación en el nivel de secundaria como el Proyecto Educación
en Áreas Rurales, así como evaluar la ampliación de cobertura de otras iniciativas, como
Centros Rurales de Formación en Alternancia y el Modelo de Educación Secundaria con
Metodología a distancia.

48


Por otro lado, respecto a la normativa y las instancias de protección de los derechos
fundamentales en las instituciones educativas, no se cuenta con una directiva específica
que desarrolle el artículo 14° del Código de los Niños y Adolescentes respecto a que “la
niña o la adolescente embarazada o madre no debe ser impedida de iniciar o proseguir
sus estudios; y que la autoridad educativa debe adoptar las medidas del caso para evitar
cualquier forma de discriminación”, y con relación a las instancias, como los Comités de
Tutoría y Disciplina Escolar, encargados de llevar a cabo la campaña de “Tengo derecho al
buen trato” y las Defensorías Escolares del Niño y Adolescente, de acuerdo a la supervisión
realizada en 7 regiones, tienen algunas dificultades referidas a la implementación. Se
requiere así de parte del Ministerio de Educación la elaboración de lineamientos para evitar
la discriminación por embarazo en las instituciones educativas, así como la supervisión
del funcionamiento de las instancias previstas para la protección de los derechos de las
alumnas y los alumnos en coordinación con las Direcciones Regionales de Educación.

Otro aspecto a considerar es que si bien el Diseño Curricular Nacional incluye como eje
transversal la perspectiva de género, aún es necesario que exista un mayor desarrollo y
orientación sobre este tema, más aún si un porcentaje considerable de IE considera que
el equipo técnico de Monitoreo y Acompañamiento de las UGEL no cumple con el perfil
necesario para asesorarlos en el Diseño Curricular Nacional.

La participación de las madres y padres de familia en la educación de sus hijos e hijas
es de suma importancia para garantizar la efectividad de las políticas públicas en acceso
y permanencia. Por ello se debe resaltar la elaboración y distribución del “Manual para
Padres”, el cual tiene por finalidad que las madres y los padres cumplan un rol vigilante y con
conocimiento de lo que deben aprender sus hijos e hijas en cada nivel educativo. No obstante,
la supervisión realizada da cuenta de que la mayoría de madres y padres entrevistados
no conoce el contenido de este Manual, se requiere que el Ministerio de Educación y las
Direcciones Regionales de Educación evalúen las estrategias de su difusión.

Una de las formas de garantizar el componente de adaptabilidad de la educación es contar
con suficientes espacios físicos destinados al juego, deporte y recreación de las niñas,
en condiciones de igualdad con los niños. En esa medida, se debe resaltar que desde el
Ministerio de Educación existan tres programas como Escuelas Abiertas, Juegos Nacionales
Deportivos Escolares y el Programa Mujer y Deporte. Este último busca promover de
manera específica la participación de las mujeres en el deporte y su alcance se limita solo
a Lima, por lo que se debe evaluar la ampliación de su cobertura a otras regiones.

Finalmente, uno de los componentes del derecho a la educación es la disponibilidad para lo
cual se requiere un presupuesto para la construcción y mejoramiento de la infraestructura
escolar. Para ello es necesario que se cuente con servicios sanitarios privados, seguros y
separados para las niñas y las adolescentes. No obstante, de acuerdo con lo informado por
el Ministerio de Educación, no existen normas o directivas que regulen la construcción de
servicios higiénicos diferenciados por sexo en las IE y la mayoría de UGEL no cuenta con
estadísticas o no brinda información sobre el número de instituciones educativas que tienen
esta infraestructura. Se trata de un aspecto que se debe evaluar por parte del Ministerio
de Educación, en coordinación con las Direcciones Regionales de Educación, a efectos de
contar con un diagnóstico regional de las necesidades referidas a la infraestructura.

49


caPítuLo ii
acceso y PerManencia en eL MercaDo LaBoraL

1. aspectos generales29

En su artículo 6º inciso f) la Ley de Igualdad establece el siguiente lineamiento de la
política a ser implementada por el Poder Ejecutivo en materia laboral:

“garantizar el derecho a un trabajo productivo, ejercido en condiciones de libertad,
equidad, seguridad y dignidad humana, incorporando medidas dirigidas a evitar
cualquier tipo de discriminación laboral, entre mujeres y hombres, en el acceso
al empleo, en la formación, promoción y condiciones de trabajo, y en una idéntica
remuneración por trabajo de igual valor”.

A partir de lo dispuesto en esta norma, la Defensoría del Pueblo ha realizado una
supervisión de la labor desarrollada por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo,
a partir de los indicadores establecidos en el Sistema de Seguimiento Defensorial de la Ley
de Igualdad de Oportunidades. En este sentido, en este capítulo se presentan las cifras
que dan cuenta de la situación laboral de las mujeres y los hombres, el marco normativo
internacional y nacional sobre las obligaciones del Estado peruano en políticas de empleo
y, finalmente, los resultados de la supervisión sobre la base de los indicadores elaborados
para el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.

En lo referente a esta materia, cabe recordar que el Plan Nacional de Igualdad de
Oportunidades entre Mujeres y Varones 2006-2010 considera en el análisis situacional
referido al acceso al mercado laboral y a los recursos económicos que la discriminación
laboral basada en el sexo constituye una de las características más negativas del mercado
laboral del país, que se manifiesta en:

“la concentración del empleo femenino en un número reducido de sectores y ocupaciones
consideradas típicamente femeninas, y en el escaso número de mujeres en posición
de mando o cargos de responsabilidad, constituyendo este un factor importante que
determina las diferencias salariales entre uno y otro sexo”.30

Asimismo se afirma en este Plan que “las mujeres se concentran en grupos ocupacionales
que cuentan con menores niveles de productividad mientras que los varones muestran
mayor diversificación en sus ocupaciones”.31

Por ello, la finalidad de este capítulo es dar cuenta de las políticas activas de empleo
diseñadas e implementadas desde el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo para
garantizar el acceso y permanencia en el mercado laboral, más aún en un contexto de
crisis internacional que ha generado la pérdida de puestos de trabajo, con especial énfasis
en los sectores extractivos e industria, en los cuales existe un porcentaje considerable de
mujeres trabajadoras, por ejemplo, en la actividad agrícola y textil.

29 Para la elaboración de este capítulo se han considerado algunos de los resultados de la consultoría en-
cargada al Christián Sánchez con relación al análisis de los tres programas del Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo.
30 Mimdes. Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones 2006-2010, ob.cit. pp. 47 y 48.
31 Ibíd, p. 48.

51


2. Problemas identificados en materia de acceso y permanencia en el ámbito
laboral

En el Informe anual 2007 sobre “La Mujer en el Mercado Laboral Peruano”, elaborado por
el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, se registran importantes diferencias
entre el empleo de hombres y mujeres, y se señala que si bien “todo parece indicar que la
participación femenina y el capital humano se han elevado en los últimos años, al mismo
tiempo se puede constatar que, las condiciones del empleo de las mujeres siguen siendo
precarias y las brechas salariales entre hombres y mujeres persisten”32. El mismo Informe
registra una serie de datos importantes:

- Las mujeres que tienen un empleo generalmente están ubicadas en los sectores me-
nos productivos de la economía, peor pagados y más riesgosos, mientras que quienes
se encuentran buscando activamente un empleo, tienen menor probabilidad de en-
contrar un trabajo seguro, que les brinde algún nivel de protección social.

- El 77,5% de las trabajadoras mujeres en el Perú se ubica, primero, en el sector de
agricultura, ganadería y pesca; segundo, en servicios; tercero, en comercio al por
menor. Se trata de sectores instalados en un amplio grado de informalidad.

- Si bien la brecha entre hombres y mujeres en el mercado laboral ha disminuido,
el avance aún es insuficiente y se debe pensar en el tiempo que llevará a la
población femenina, en su conjunto, para conseguir condiciones similares a las de
los hombres. Se verifica una alta brecha salarial entre hombres y mujeres y una
alta segregación ocupacional por género.

Este informe elaborado por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo confirma
las brechas de género existentes en el mercado laboral. Por ello, es importante revisar las
cifras actuales que sustentan lo señalado en el referido documento.

En cuanto al impacto del desempleo en hombres y mujeres, existe una diferencia de poco más
de un punto porcentual, registrando los hombres una tasa del 3,7%, mientras que las mujeres
una tasa de 4,8%. Con ello, las mujeres resultan más afectadas ante este fenómeno.

tabla n° 7
tasas de desempleo, subempleo y empleo adecuado según sexo

PerÚ: indicadores de desempleo, subempleo y empleo adecuado según sexo
2006 2008
Categoría
Hombres Mujeres Hombres Mujeres
Tasa de desempleo 3.8% 5.0% 3.7% 4.8%
Tasa de subempleo 48.6% 54.0% 41.6% 51.6%
Por horas 7.0% 12.3% 7.1% 12.9%
Por ingresos 41.5% 41.7% 34.5% 38.7%
Tasa de empleo adecuado 47.6% 41.1% 54.8% 43.6%
PEA 100% 100% 100% 100%
Fuente: ENAHO, continuas 2006 y 2008. INEI.
Elaboración: Gabinete de Asesores, MTPE.

32 Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. “La Mujer en el Mercado Laboral Peruano”. Eb In-
forme Anual 2007:Lima, MTPE, julio del 2008. En: http://www.mintra.gob.pe

52


En lo que concierne a las tasas de empleo adecuado33, las diferencias son más amplias
entre hombres y mujeres, dado que la brecha es de 11 puntos porcentuales. Por su parte, la
tasa de sub empleo es mayor en el caso de las mujeres en 10 puntos en comparación con los
hombres. Entonces, si bien las tasas de desempleo no demuestran una marcada diferencia
por género, sí se puede advertir que las mujeres trabajan en menos cantidad de horas que
las deseadas (sub empleo por horas) o laboran más de 35 horas semanales, pero su ingreso
mensual es menor al ingreso mínimo de referencia (sub empleo por ingresos)34.

De manera particular se debe mencionar el impacto del desempleo en la población joven.
Según cifras para Lima Metropolitana35, las mujeres jóvenes son afectadas en mayor
proporción que los hombres jóvenes, pues la tasa de desempleo de las mujeres es de 13.7,
y en el caso de los hombres de 11.0.

Un aspecto importante relacionado con la situación laboral de hombres y mujeres es
el acceso a la educación. En la Población Económicamente Activa (PEA) ocupada en
el territorio nacional existen importantes brechas en lo referente a la educación entre
hombres y mujeres. En el segmento de personas sin nivel educativo, las diferencias son
considerables pues el porcentaje de mujeres es de 11.3 y en el caso de los hombres es de 2.3.
Otro dato importante es la diferencia entre hombres (43.9) y mujeres (34.6) con educación
secundaria, en donde el porcentaje es de casi nueve puntos porcentuales de diferencia.36

Por otro lado, la distribución de la PEA ocupada en el territorio según actividad
económica y sexo presenta una importante concentración de mano de obra femenina en
actividades como agricultura, comercio y servicios, que abarca al 82,8% de la mano de
obra femenina a nivel nacional. Como se señala más adelante, se trata de los sectores
afectados por la crisis internacional.

33 La PEA adecuadamente empleada está conformada por dos grupos de trabajadores: “aquellos que labo-
ran 35 horas o más a la semana y reciben ingresos por encima del ingreso mínimo referencial, y aquellos
que laboran menos de 35 horas semanales y no desean trabajar más horas”. En: www.mintra.gob.pe
34 De acuerdo con el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, el subempleo por horas “es aquel en el
que se labora menos de 35 horas a la semana, se desea trabajar horas adicionales y se está en disposición
de hacerlo”. El subempleo por ingresos es “aquel en el que se labora 35 o más horas semanales, pero su
ingreso mensual es menor al ingreso mínimo de referencia”. En: www.mintra.gob.pe.
35 Encuesta de Hogares Especializada en Niveles de Empleo, 2006 y 2008, solicitada por el Ministerio de
Trabajo y Promoción del Empleo.
36 ENAHO, continua 2008, INEI.

53


Gráfico N° 1
Perú: Distribución de la Pea ocupada según actividad económica y sexo
2008

* Incluye también ganadería, silvicultura y pesca.
Fuente: ENAHO, continua 2008. INEI.

En cuanto a la distribución de la PEA ocupada según estructura de mercado y sexo, la
mano de obra femenina se concentra en el ámbito de los trabajadores independientes,
el trabajo familiar no remunerado y la microempresa, sectores demandantes de empleo
que cuentan con amplios niveles de informalidad. Se debe señalar que la mano de obra
femenina predomina en el trabajo familiar no remunerado (TFNR).

Gráfico N°2
Perú: Distribución de la Pea ocupada según estructura de mercado y sexo
2008

* Incluye practicantes.
Fuente: ENAHO, continua 2008. INEI.

54


La situación de las mujeres en el mercado de trabajo también se aprecia a partir de
los menores niveles de ingresos que perciben en comparación con los hombres. En los
segmentos demandantes de mano de obra, las mujeres perciben en promedio 767 nuevos
soles, y los hombres 1,186 nuevos soles. Si se desagrega la información, en el caso del
sector público la brecha es mayor, las mujeres perciben en promedio 1,522, y los hombres
2,007 nuevos soles37.

A partir de las cifras presentadas se advierte que las mujeres, en razón de las enormes
desigualdades que presentan con relación a la mano de obra masculina, es un grupo que debe
ser atendido preferentemente a través de políticas activas de empleo que sean promotoras
de una mayor igualdad de oportunidades, más aún en una situación como la presente, en
que la crisis económica ha generado la pérdida de puestos de trabajo, afectando a la mano
de obra femenina que presenta importantes porcentajes de empleo en la actividad agrícola
y textil. De acuerdo con los datos de la planilla electrónica del Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo se registra la siguiente información:

tabla n° 8

empleo en la actividad agrícola y textil
Empleo Agrícola Formal: 144,197
 Mujeres: 41 606 (28,9%)
 Hombres: 102 591 (71,1%)
Empleo Textil Formal: 91,316
 Mujeres: 37 615 (41,2%)
 Hombres: 53 701 (58,8%)
Fuente: Planilla electrónica del Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo, enero 2009.

Por estas razones se debe prestar una especial atención a la situación de las mujeres en el
mercado de trabajo, focalizando en este grupo políticas de capacitación y reinserción para que
puedan mejorar su empleabilidad y ocuparse en otras áreas como trabajadoras asalariadas.

2.1. efectos de la crisis económica en el empleo

El Informe Ejecutivo del Empleo Nacional Urbano del Ministerio de Trabajo respecto a
las empresas de 10 y más trabajadores del sector privado, presenta información sobre los
principales indicadores laborales al mes de agosto del 2009.38 La primera sección de dicho
informe, denominada variación del empleo, presenta la variación mensual y anual del
empleo en tales empresas según sectores de la actividad productiva para el Perú Urbano,
el cual comprende a Lima Metropolitana y las principales ciudades del Resto Urbano.39 La
fuente de esta información es la Encuesta Nacional de Variación Mensual del Empleo.

37 Fuente: ENAHO, continua 2008, INEI.
38 http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/estadisticas/peel/evolucion/empleo_Agosto_2009.pdf
39 El Resto Urbano está compuesto por el agregado de trabajadores de las 29 ciudades que contiene la
Encuesta: Arequipa, Cajamarca, Chincha, Chimbote, Chiclayo, Cusco, Huancayo, Huaraz, Iquitos, Ica,
Paita, Pisco, Piura, Pucallpa, Puno-Juliaca, Sullana, Talara, Tarapoto, Tacna, Ayacucho, Abancay,
Huánuco, Chachapoyas, Cerro de Pasco, Huancavelica, Moquegua, Puerto Maldonado y Tumbes. En:
http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/estadisticas/peel/iem/IEM_159.pdf

55


Acerca de la variación del empleo en el mes de agosto del 2009, el Informe Ejecutivo señala
lo siguiente:

“El empleo en las empresas de 10 y más trabajadores del Perú Urbano, en el mes de
agosto de 2009, mostró una variación anual de -0,1%; ésta es la primera vez en la que
este indicador tiene un desempeño negativo ya que en los últimos doce meses el empleo
fue positivo. Si observamos el comportamiento anual del empleo desde el mes de agosto
del año pasado, se aprecia una reducción paulatina en el ritmo de crecimiento del
empleo hasta el mes de julio del presente año. El resultado de la variación anual del
empleo en el Perú Urbano está basado en el comportamiento anual del empleo en las
empresas de Lima Metropolitana y del Resto Urbano. Para el primer caso, el empleo
en Lima Metropolitana presenta una vez más un resultado positivo (0,6%), a pesar de
su crecimiento a menor ritmo. Contrariamente, el empleo decrece en las empresas del
Resto Urbano donde se registró una variación anual negativa de -1,5%”40.

Con mayor detalle, respecto del período anual que va de agosto del 2008 a agosto del 2009,
el Informe Ejecutivo señala lo siguiente:

“En el mes de agosto, el empleo en el Perú Urbano presentó una variación negativa de
-0,1%, resultado que fue sustentado por el comportamiento de las ramas de actividad
industrial (-7,0%) y la extractiva (-5,9%). Sin embargo, dicho resultado fue compensado
por el comportamiento positivo de las ramas de actividad de comercio (4,2%), servicios
(3,6%); y transporte, almacenamiento y comunicaciones (3,2%)”41.

De acuerdo con lo que señalan estas cifras, en un período de un año, los sectores extractivos
e industria presentaron índices negativos de variación del empleo con la correspondiente
pérdida de puestos de trabajo para trabajadores asalariados formales.

3. Marco normativo internacional y nacional para garantizar el derecho al
trabajo en igualdad de oportunidades

3.1. Marco normativo internacional

El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece en su
artículo 6° que los Estados se comprometen a reconocer el derecho a trabajar, lo que
comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante
un trabajo libremente seleccionado o aceptado. Para tal efecto, los Estados deben adoptar
medidas encaminadas a brindar orientación y formación técnico- profesional, contar con
programas, normas y técnicas destinadas a conseguir un desarrollo económico, social y
cultural constante y la ocupación plena y productiva, en condiciones que garanticen las
libertades políticas y económicas fundamentales de la persona.

40 Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Informe Ejecutivo. En empleo nacional en agosto del
2009 en las empresas de 10 y más trabajadores del sector privado, p. 1. En: http://www.mintra.gob.pe/
archivos/file/estadisticas/peel/iem/IEM_159.pdf
41 Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Informe Ejecutivo. En empleo nacional en agosto del 2009
en las empresas de 10 y más trabajadores del sector privado, p.2. En: http://www.mintra.gob.pe/archivos/
file/estadisticas/peel/iem/IEM_159.pdf

56


De acuerdo con el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el ejercicio laboral
en todas sus formas supone la existencia de los siguientes elementos interdependientes y
esenciales, cuya aplicación depende de las condiciones existentes en cada Estado:42

- Disponibilidad, que implica que los Estados cuenten con servicios especializados
cuya función sea ayudar y apoyar a las personas para permitirles identificar el
empleo disponible y acceder a él.

- Accesibilidad, que implica que el mercado del trabajo sea accesible a toda persona
que se encuentre bajo la jurisdicción de un Estado. La accesibilidad reviste tres
dimensiones:
i) Se prohíbe toda discriminación en el acceso al empleo y en la conservación
de éste, por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política
o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento,
discapacidad física o mental, estado de salud, orientación sexual, estado
civil, político, social o de otra naturaleza, con la intención, o que tenga por
efecto, oponerse al ejercicio del derecho al trabajo en pie de igualdad, o ha-
cerlo imposible.
ii) La accesibilidad física constituye una de las dimensiones de la accesibilidad
al trabajo. En tal sentido, se deben adoptar medidas para garantizar el acceso
e inclusión de las personas con discapacidad.
iii) La accesibilidad comprende el derecho de procurar, obtener y difundir
información sobre los medios para obtener acceso al empleo mediante el es-
tablecimiento de redes de información sobre el mercado del trabajo en los
planos local, regional, nacional e internacional.

- Aceptabilidad y calidad, que implica la protección del derecho al trabajo, lo
cual presenta varias dimensiones, especialmente el derecho del trabajador a
condiciones justas y favorables de trabajo, en particular a condiciones labora-
les seguras, el derecho a constituir sindicatos y el derecho a elegir y aceptar
libremente el empleo.

En el artículo 7° del Pacto Internacional se señala que los Estados deben reconocer el
derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias.
Para ello se deben adoptar medidas que aseguren un salario equitativo e igual por trabajo
de igual valor, sin distinciones de ninguna especie. En particular, se debe asegurar a las
mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por
trabajo igual, así como condiciones de existencia dignas para los trabajadores y para sus
familias e igual oportunidad para todos de ser promovidos.

Por su parte, el artículo 3° del Pacto señala que los Estados se comprometen a asegurar
a los hombres y a las mujeres el igual goce de todos los derechos económicos, sociales
y culturales enunciados en el tratado. En esa línea, el Comité de Derechos económicos,
sociales y culturales considera que

“la esencia del artículo 3º del Pacto es que la mujer y el hombre deben disfrutar en
pie de igualdad de los derechos enunciados en él, noción que lleva en sí un sentido
sustantivo. Si bien en las disposiciones constitucionales, las leyes y los programas de
los gobiernos se puede hallar la expresión de igualdad de trato formal, el artículo 3°

42 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General N° 18 sobre el derecho
al trabajo, del 6 de febrero del 2006, párrafo 12.

57


preceptúa también que los hombres y las mujeres disfrutarán en la práctica por igual
de los derechos enunciados en el Pacto”.43

En esta línea, corresponde hacer mención a la CEDAW, ratificada por el Estado peruano,
que en su artículo 11° señala que los Estados se comprometen a adoptar un conjunto
de medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera
del empleo a fin de asegurar a la mujer, en condiciones de igualdad con los hombres los
mismos derechos. En particular, los Estados deben garantizar el derecho a las mismas
oportunidades de empleo, el derecho a elegir libremente la profesión y empleo, el derecho
al ascenso, a la estabilidad en el empleo, así como el derecho a la formación profesional
y al readiestramiento, incluido el aprendizaje, la formación profesional superior y el
adiestramiento periódico; y el derecho a igual remuneración y a igualdad de trato con
respecto a un trabajo de igual valor.

Conforme a las normas internacionales descritas, los Estados asumen obligaciones especí-
ficas para garantizar el derecho al trabajo de las mujeres en igualdad de condiciones y sin
discriminación por razones de sexo. Estas obligaciones constituyen a su vez, orientaciones
para que los Estados diseñen e implementen políticas públicas en materia de empleo con
enfoque de género, tomando en consideración la particular discriminación que afecta a la
situación laboral de las mujeres.

A fin de garantizar los derechos laborales existe un marco internacional orientado a su efec-
tiva promoción. Así, el artículo 1° numeral 1 del Convenio N° 122 de la Organización Inter-
nacional del Trabajo (OIT) sobre Política de Empleo (1964), establece que, con el propósito de
estimular el crecimiento y el desarrollo económico, de elevar el nivel de vida, de satisfacer las
necesidades de mano de obra y de resolver el problema del desempleo y del subempleo, los
Estados deben formular y llevar a cabo, como un objetivo de mayor importancia, una política
activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido.

Por su parte, el artículo 3° de dicho Convenio garantiza que se consultará, sobre todo, a
los representantes de los trabajadores y empleadores acerca de las medidas que se deba
adoptar con relación a la política del empleo, con el objeto de considerar plenamente
sus experiencias y opiniones y, además, para lograr su plena cooperación en la labor de
formular la referida política y de obtener el apoyo necesario para su ejecución.

En cuanto a los comentarios formulados por la Comisión de Expertos de la OIT en materia
de Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEAR), correspondientes al año 2007
(78° reunión), acerca del cumplimiento por parte del Estado peruano de lo dispuesto en el
Convenio N° 122, se señaló lo siguiente:

“La Comisión toma nota de la propuesta de política orientada a promover la inserción de
las personas con mayores dificultades para volverse a emplear y el plan de contingencia
para los trabajadores afectados por la mayor apertura comercial, el constante cambio
tecnológico y la generación insuficiente de puestos de trabajo. La Comisión solicita al
Gobierno que en su próxima memoria informe acerca de la evolución de esta política y
sus estrategias, y de los resultados alcanzados y los grupos vulnerables a los que han
ido dirigidas estas medidas”.

43 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General N° 16. La Igualdad de dere-
chos del hombre y la mujer al disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales, del 11 de agosto
del 2005, párrafo 6.

58


En consecuencia, el siguiente informe que el Estado peruano presente cobrará mayor
relevancia, debido a que en la Conferencia General de la OIT de junio del 2009 se aprobó la
Resolución denominada “Para recuperarse de la crisis: un pacto mundial para el empleo”44,
en la cual se propone como respuesta a la crisis económica mundial la generación de empleos
sostenibles, que respeten los derechos de los trabajadores y promuevan la igualdad de
género y la protección de las personas vulnerables. Asimismo, señala que las acciones
sugeridas a los países para superar la crisis deben estar orientadas por el Programa
de Trabajo Decente y los compromisos asumidos por la Organización Internacional de
Trabajo y sus mandantes en la Declaración sobre la justicia social para una globalización
equitativa del 2008, abarcando los siguientes principios rectores:

- Aumentar el apoyo a las personas vulnerables que han sido duramente golpeadas
por la crisis económica.
- Favorecer el acceso al mercado laboral de las personas sin trabajo.
- Potenciar la igualdad de acceso y oportunidades en lo referente al desarrollo de
competencias laborales y a la participación en actividades de formación y educa-
ción de calidad.
- Promover las normas fundamentales del trabajo y reducir la desigualdad de género.

Asimismo, dentro de las opciones de políticas específicas sugeridas por la mencionada
Resolución de la OIT, cabe señalar que para acelerar la creación de puestos de trabajo
y la recuperación del empleo se recomienda “hacer inversiones en el desarrollo de las
competencias laborales, el perfeccionamiento profesional y la readaptación profesional de
los trabajadores para mejorar la empleabilidad, en particular de quienes han perdido su
trabajo o corren el riesgo de perderlo y de los grupos vulnerables”.

En consecuencia, el Estado peruano tiene obligaciones específicas que asumir para garanti-
zar el derecho al trabajo de mujeres y hombres, lo que en una situación de crisis económica
requiere de objetivos y metas a corto plazo, por lo que las políticas públicas de empleo que se
están implementando deben tomar en cuenta este marco normativo internacional, así como
las recomendaciones de los organismos internacionales, a fin de garantizar el acceso y per-
manencia en el mercado laboral en igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

3.2. Marco normativo y políticas públicas en el ámbito nacional

La Constitución de 1993, en su artículo 23°, reconoce que el trabajo en sus diversas
modalidades es objeto de atención prioritaria del Estado, el cual protege especialmente a la
madre trabajadora. También reconoce que el Estado promueve condiciones para el progreso
social y económico, en especial mediante políticas de fomento del empleo productivo y de
educación para el trabajo. Por su parte, el artículo 26° señala que en la relación laboral
se debe observar la igualdad de oportunidades sin discriminación. En consecuencia, las
políticas de empleo se deben realizar en un marco de respeto a los derechos laborales y en
observancia del principio de igualdad de oportunidades.

Asimismo, de acuerdo al artículo 58º de la Constitución Política, la iniciativa privada
es libre y se ejerce en una economía social de mercado, correspondiendo al Estado orientar
el desarrollo del país, y actuar principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud,
educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura. Para el Tribunal Constitucional,
la economía social de mercado implica un “modelo de economía de mercado que pone

44 En:http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/ed_norm/elconf/documents/meetingdocument/
wcms_108439.pdf

59


atención y preocupación en la corrección de desigualdades y en promover el desarrollo
económico en un marco de justicia social”. Además, el Tribunal señala que la economía
social de mercado “es una condición importante del Estado social y democrático de Derecho,
(la cual) debe ser ejercida con responsabilidad social y bajo el presupuesto de los valores
constitucionales de la libertad y la justicia”.45

Sobre las políticas que el Estado debe desarrollar en el marco de una economía social
de mercado, el Tribunal ha indicado lo siguiente: “El establecimiento de las políticas
legislativas en materia económica y social implica la determinación de acciones y la
preceptuación de derechos y deberes destinados a la obtención del pleno empleo (...), el
fomento de la inversión, la distribución equitativa del ingreso, la prestación eficaz, eficiente
y plenaria de los servicios sociales, el efectivo goce de los derechos económicos y sociales
consagrados en la Constitución y la verificación del principio de igualdad en lo atinente a
la elaboración y aplicación de la ley; y, singularmente, en lo pertinente a la consolidación
de la igualdad real de oportunidades”.46

En consecuencia, las políticas de empleo, en el marco constitucional descrito, deben estar
orientadas a generar un empleo digno y productivo, que promueva el real ejercicio de
los derechos económicos y sociales, así como la aplicación real y efectiva del principio de
igualdad de oportunidades.

Por otro lado, con relación a las políticas de Estado, el Acuerdo Nacional constituye un
marco de referencia en relación al ámbito laboral. Así, en su segundo objetivo, denominado
“Equidad y justicia social”, señala que el desarrollo humano integral es el eje de toda
política de Estado, de ahí que se defina como compromiso específico en este ámbito la
decisión de promover la generación y el acceso al empleo digno y productivo, mediante el
incremento de la inversión, la producción y el desarrollo empresarial.

En su tercer objetivo, denominado “Competitividad del País”, se establece la necesidad
de un compromiso dirigido a promover el desarrollo de políticas que fomenten el empleo
y la formación del capital humano. Por su parte, en la Decimocuarta Política de Estado
se reafirma el compromiso de promover y propiciar, en el marco de una economía social
de mercado, la creación descentralizada de puestos de trabajo en concordancia con planes
de desarrollo de alcance nacional, regional y local, mejorar la calidad del empleo con
condiciones adecuadas y garantizar el acceso a la seguridad social. Uno de los objetivos
específicos de esta política dispone que el Estado:

“(…) (j) fomentará que los planes de desarrollo incluyan programas de empleo femenino
y de los adultos mayores y jóvenes; (p) fomentará la concertación y el diálogo social
entre los empresarios, los trabajadores y el Estado a través del Consejo Nacional de
Trabajo, para promover el empleo, la competitividad de las empresas y asegurar los
derechos de los trabajadores; y (q) desarrollará indicadores y sistemas de monitoreo
que permitan establecer el impacto de las medidas económicas en el empleo”.

Por otro lado, el Decreto Supremo N° 027-2007-PCM, que determinaece las políticas
nacionales de obligatorio cumplimiento, señala en materia de empleo que el Estado debe
desarrollar políticas enfocadas en la generación de empleo digno y se encarga al Ministerio
de Trabajo y Promoción del Empleo la supervisión de su cumplimiento. Respecto a las
políticas en materia de juventud, se establece la promoción de planes, programas y proyectos

45 Sentencia del Tribunal Constitucional 027-2006-PI, fundamentos jurídicos 28 y 29.
46 Sentencia del Tribunal Constitucional 027-2006-PI, fundamento jurídico 32.

60


de capacitación para el trabajo, que contribuyan a la empleabilidad de este sector de la
población. El Ministerio de Educación es el ente encargado de implementar esta política.

En esa línea, existe un marco general para el diseño e implementación de políticas públicas
destinadas a garantizar el derecho al trabajo, a través de medidas de generación del empleo
digno y productivo, en adecuadas condiciones laborales y orientadas, en particular, a la
creación de programas para promover la inserción laboral de las mujeres y los jóvenes.

4. resultados de la supervisión Defensorial

Con la finalidad de medir el grado de protección del derecho al trabajo en el Estado peruano,
la Defensoría del Pueblo, mediante su Sistema de Seguimiento de la Ley de Igualdad de
Oportunidades, ha supervisado tres programas del Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo que tienen por objetivo implementar políticas activas de empleo. A efectos de realizar la
supervisión, comisionados de la Defensoría del Pueblo sostuvieron reuniones con funcionarios
y funcionarias del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, y solicitaron información en
base a los indicadores propuestos por la Defensoría del Pueblo (Ver: Anexo 2).

4.1. Programas supervisados del Ministerio de trabajo y Promoción del empleo

4.1.1. Programa de capacitación Laboral Juvenil, Projoven

Projoven es un Programa de capacitación laboral juvenil del Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo que genera capacidades para la empleabilidad y oportunidades de
trabajo para los jóvenes de 16 a 24 años de menores recursos económicos. Fue constituido
mediante la Resolución N° 77-96-TR; y posteriormente con la Resolución Ministerial N°
112-99-TR, del 20 de julio de 1999, se conformó como una unidad ejecutora “Capacitación
Laboral Juvenil – Projoven”.

El objetivo general del Programa es facilitar el acceso de los jóvenes de 16 a 24 años de
escasos recursos económicos, al mercado laboral formal, mediante acciones específicas de
capacitación técnica y experiencia laboral, articuladas con servicios de información, habili-
tación e intermediación laboral, que respondan a los requerimientos del sector empresarial
y del mercado de trabajo. Según información consignada en su portal institucional, desde
1997, Projoven ha beneficiado a más de 50,000 jóvenes, y durante el presente gobierno ha
capacitado a más de 18,000 jóvenes.

Los objetivos específicos del Programa son contribuir a incrementar las tasas de inserción
en el mercado laboral, la calidad de los empleos y los niveles de ingreso laboral de los
jóvenes beneficiarios, así como facilitar el acceso de los jóvenes beneficiarios al mercado
laboral, lo cual implica mejorar sus condiciones de empleabilidad, entendiendo por ello

“la capacidad de obtener y mantener un empleo, es decir, la esperanza objetiva que puede
tener una persona en búsqueda de empleo de encontrarlo, y por extensión, al conjunto de
cualidades que permiten a un individuo ser apto para conseguir y conservar un empleo
adaptándose a la evolución del mismo”.47

Según información de la última convocatoria del Programa efectuada durante el año 2008
(Convocatoria N° 15), existió un predominio de beneficiarias mujeres. Los beneficiarios
totales del programa fueron 8,654, siendo las mujeres 5,363 (62%), y los hombres 3,291
(38%). Además; del total de mujeres participantes, 1242 fueron madres (23%).

47 En: http://www.projoven.gob.pe

61


4.1.2. Programa de emergencia social Productivo “construyendo Perú”

Mediante el Decreto de Urgencia N° 130-2001, del 5 de diciembre del 2001, se creó el
Programa de Emergencia Social Productivo Urbano “A Trabajar Urbano”, como unidad
ejecutora del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Su objetivo es la generación
de empleo temporal para la población desempleada de las áreas urbanas, para favorecer
prioritariamente a aquellos con menores niveles de ingreso económico, con niveles de
pobreza y extrema pobreza.

Posteriormente, mediante la Ley N° 2903548 se ampliaron los alcances de este programa
al ámbito rural y al desarrollo de capacidades. Asimismo se cambió la denominación del
Programa de Emergencia Social Productivo “Construyendo Perú” (en adelante Programa
Construyendo Perú). En esa línea, se reconoce que este programa goza de autonomía
administrativa, financiera y presupuestal, y que su objetivo consiste en la generación de
ingresos temporales y el desarrollo de capacidades para la población desempleada de las
áreas urbanas y rurales, favoreciendo prioritariamente a aquellas con menores niveles de
ingreso económico, en situación de pobreza y extrema pobreza.

De acuerdo con la información remitida del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo,
el público objetivo de este programa está constituido por madres o padres de familia que
tienen un hijo menor de 18 años, a las y los jóvenes (entre 18 y 29 años) con carga familiar,
a las personas con discapacidad o a las personas desempleadas con carga familiar.

Todas estas personas deben encontrarse en situación de pobreza o extrema pobreza. Según
la información proporcionada por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, desde
el 2006 hasta el 2009, dicho programa ha beneficiado en su mayoría a mujeres. Así, del
total de 103,789 participantes, las mujeres son 59,985 (58%) y los hombres 43,804 (42%).

4.1.3. Programa especial de reconversión Laboral

Mediante el Decreto de Urgencia N° 021-2009, del 15 de febrero del 2009, se autori-
zó al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo a crear el Programa Especial de
Reconversión Laboral (Perlab), con el objeto de promover el empleo y proteger la em-
pleabilidad de los trabajadores afectados por la crisis internacional y sus efectos en el
mercado laboral peruano. Los componentes del referido programa, según el artículo 1°
de la citada norma, son:

- Intermediación laboral, que implica la difusión de información sobre las
oportunidades laborales y promoción empresarial.
- Asistencia técnica: acompañamiento a emprendedores.
- Capacitación, recalificación y reentrenamiento de trabajadores y certificación de
competencias laborales.

Posteriormente se publicó el Decreto Supremo N° 001-2009-TR, mediante el cual, en
cumplimiento de lo establecido en el artículo 1° del Decreto de Urgencia 021-2009, el
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo creó el Programa Especial de Reconversión
Laboral, también denominado Programa Revalora Perú, estableciéndose algunos objetivos
específicos de dicho programa, como:

48 Esta norma autoriza el crédito suplementario en el Presupuesto del sector público para el año fiscal 2007
y dicta otras medidas. En su vigésima Cuarta Disposición Complementaria establece el alcance del Pro-
grama Construyendo Perú.

62


- Desarrollar una estrategia preventiva de protección de la empleabilidad de los
trabajadores de las empresas afectadas por la crisis económica internacional.
- Brindar servicios de capacitación (recalificación y reentrenamiento), intermedia-
ción, asistencia técnica y reinserción laboral a trabajadores afectados directa-
mente por el impacto de la crisis internacional.

El artículo 6° del Decreto Supremo N° 001-2009-TR señala los criterios de focalización de
beneficiarios del Programa:

- Los trabajadores en los ámbitos geográficos donde se concentran los mayores
efectos de la crisis económica internacional.
- Los trabajadores de los sectores productivos de bienes y servicios que presenten
reducciones significativas en la generación de empleo por efecto de la crisis
económica internacional.
- Los trabajadores jefes de hogar con carga familiar.

Conforme a la información presentada por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Em-
pleo, el referido Programa se ha enfocado en sectores particularmente afectados por la cri-
sis internacional, como el textil y el de agroexportaciones. Respecto al número de personas
beneficiarias hasta septiembre del 2009, de un total de 3,508, 1,005 (29%) son mujeres y
2503 son hombres (71%).

4.2. análisis de los indicadores estructurales, de proceso y de resultado

4.2.1. indicadores estructurales

Los indicadores estructurales se orientan a evaluar cuáles son las medidas con que cuenta
el Estado para implementar los derechos, es decir, cómo se organiza el aparato institucional
y el sistema legal del Estado para cumplir sus obligaciones. Para tal efecto se verifica si
existen o se han generado condiciones marco para su cumplimiento, así como si se han
generado condiciones específicas para su materialización mediante la adopción de políticas
operativas, de la creación de agencias públicas destinadas a implementar esas políticas y
programas, y de los recursos financieros asignados. A continuación se detalla el análisis de
los indicadores estructurales planteados para cada uno de los programas supervisados.

a) nivel de claridad de los propósitos y conceptos de políticas de inserción laboral

Respecto a los tres programas analizados se advierte que sus normas de creación definen
con claridad sus objetivos. De este modo, Projoven es un programa cuyo objetivo es mejorar
la empleabilidad de las y los jóvenes de 16 a 24 años de edad, de escasos recursos, mientras
que el Programa Construyendo Perú tiene por finalidad la generación del empleo temporal y
desarrollo de capacidades para las personas de escasos recursos. Por su parte, el Programa
Revalora busca promover el empleo y proteger la empleabilidad de los trabajadores
afectados por la crisis económica internacional.

b) inclusión de grupos que requieren una especial protección

Las normas que crearon los tres programas analizados en este Informe no contienen ningún
mandato en el que se precise un porcentaje mínimo de beneficiarios que pertenezcan a los
grupos más afectados en el acceso y permanencia en el mercado laboral.

63


Así, por ejemplo, en el caso de Projoven, si bien se define como objetivo del programa
facilitar el acceso de jóvenes de 16 a 24 años, de escasos recursos económicos al mercado
laboral formal, dicho objetivo general no va acompañado de un énfasis expreso en la
atención de grupos como, las mujeres jóvenes entre 16 y 24 años. No obstante, de acuerdo
con la información complementaria enviada por Projoven, para la identificación de sus
beneficiarios, también se considera dentro del grupo objetivo la inclusión de madres
jóvenes.49 Por otro lado, la información proporcionada se aprecia que en las Convocatorias
N° 14 y 15 existió una presencia significativa de mujeres en el programa.

Respecto del Programa Construyendo Perú se observa que a pesar de que su objetivo ha
sido definido como la “generación de ingresos temporales y el desarrollo de capacidades para
la población desempleada de las áreas urbanas y rurales, favoreciendo prioritariamente
a aquellas con menores niveles de ingreso económico, en situación de pobreza y extrema
pobreza,” no se encuentra en sus normas de creación una mención específica a la atención
que requieren las mujeres. No obstante, en la ejecución de dicho programa, y según
información proporcionada por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, desde el
2006 hasta el 2009 se ha beneficiado en su mayoría a mujeres.

En cuanto a los beneficiarios del programa Revalora Perú, el Decreto Supremo N° 001-2009-
TR centra su atención en trabajadores directamente afectados en su empleo a consecuencia
de la crisis económica internacional, priorizando la atención a los que son jefes de hogar
con carga familiar. Como en los programas anteriores, en la normativa tampoco se aprecia
la necesaria cobertura de grupos que requieren especial protección. Sin embargo, de las
cifras referidas al número de personas inscritas, se colige que del total de 3,508, 1,005 son
mujeres, es decir, que se advierte una importante presencia de mujeres aunque en menor
medida que los hombres (2503), a diferencia de lo señalado en los otros programas, en los
que existe una presencia mayoritaria de mujeres.

c) instancias de coordinación y articulación entre los responsables de la
implementación

Las normas de creación de los programas analizados han definido con claridad sus objetivos,
los grupos específicos a los que van dirigidas las políticas y los criterios de focalización. No
obstante, lo que se refiere al establecimiento de instancias de coordinación y articulación
entre los responsables de la implementación de los tres programas se encuentran algunas
dificultades. Se puede apreciar, a partir de las respuestas remitidas por los programas,
que los mecanismos de coordinación y articulación aún son incipientes, por lo que se
recomienda reforzar estas instancias.

Al respecto, el Programa Projoven ha señalado que

“la instancia de coordinación entre los diversos programas del Ministerio de Trabajo
que ejecutan políticas de empleo activo es la Dirección Nacional de Empleo y Formación
Profesional, que en su condición de órgano de línea del Vice Ministerio de Promoción del
Empleo y Capacitación Laboral, tiene carácter técnico normativo de ámbito nacional,
con capacidades reconocidas para formular, proponer, concertar, evaluar y supervisar
la política nacional de empleo y formación profesional”.50

49 Información complementaria enviada por el Programa Projoven, con fecha 16 de noviembre del 2009.

64


En el mismo sentido, la Oficina de Planificación y Presupuesto del Ministerio de Trabajo
y Promoción del Empleo señaló que con relación a la articulación entre Programas, “si
bien es cierto existe un nivel de coordinación a nivel operativo, se pone de conocimiento
que actualmente se viene actualizando la matriz de articulación de los Programas que
desarrolla el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo”.51

Como se puede advertir, hasta la fecha existe un nivel de coordinación incipiente entre
los tres programas, lo mismo sucede con su relación con el Servicio Nacional de Empleo.52
A juicio de la Defensoría del Pueblo es necesario que se establezcan estos niveles de
coordinación, más aún en un contexto de pérdida de puestos de trabajo que requieren una
respuesta integral por parte del Estado.

d) Recursos financieros

Cuando se compara el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) de Projoven para el
año 2008, correspondiente a S/. 36,699,761, con el presupuesto para el año 2009 de S/.
24,821,266, se advierte una disminución de aproximadamente el 32,36% respecto del
ejercicio presupuestal anterior.

En lo que respecta al presupuesto del programa Construyendo Perú, se aprecia que éste ha
pasado de S/. 200,264,000 en el 2008 a S/. 107,385,432 para el ejercicio presupuestal 2009,
lo que constituye una disminución de aproximadamente el 46,37% respecto del ejercicio
presupuestal anterior.

Gráfico N° 3
Presupuesto 2008 vs. 2009

51 Información complementaria enviada por el Programa Construyendo Perú, con fecha 2 de octubre del 2009.
52 Mediante el Decreto de Urgencia N° 021-2009, en su artículo 4° se señala que el Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo implementará el Servicio Nacional del Empleo; el cual comprende los principios,
normas, procedimientos, técnicas e instrumentos para:
a) La capacitación para el trabajo, asistencia técnica para emprendedores, certificación de competencias
y reconversión e intermediación laboral.
b) El levantamiento de Información Socio Económico Laboral.
c) La promoción del Empleo Temporal y Juvenil.

65


Como se puede apreciar, la asignación presupuestal del 2008 en comparación con la del
año 2009 ha disminuido en ambos programas. Sin duda la situación que se debe evaluar,
considerando que en un contexto de crisis económica se pierden puestos de trabajo y que
desde el Estado se requieren acciones para disminuir el impacto en el mercado laboral.

Acerca del financiamiento de Revalora Perú, se advierte que este programa se empieza a
ejecutar a partir del ejercicio presupuestal 2009 por lo que no es posible comparar niveles
de financiamiento respecto de ejercicios presupuestales anteriores. Sin embargo, es preciso
recordar que el Decreto de Urgencia Nº 021-2009, autorizó al Ministerio de Economía y
Finanzas a constituir un depósito intangible por la suma de cien millones de nuevos soles.
Además, a fin de implementar el Programa Revalora Perú, el Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo requirió en la etapa inicial recursos por la suma de 30 millones de
nuevos soles, con cargo al depósito intangible a que se refiere el artículo 2° del Decreto
de Urgencia N° 021-2009, crédito suplementario que fue autorizado mediante el Decreto
Supremo N° 083-2009-EF.

Si comparamos el financiamiento obtenido por cada uno de los tres programas se obtienen
los siguientes resultados para el ejercicio presupuestal 2009:

Gráfico N° 4
Presupuesto Institucional Modificado de cada programa
(2009)

Fuente: Oficina de Planificación y Presupuesto del MTPE.

Como se puede observar, el programa Revalora es el segundo en importancia en el
presupuesto asignado para los tres programas que instrumentan políticas de empleo
activo. Se observa una diferencia de 47,7 puntos porcentuales respecto del presupuesto
asignado a Construyendo Perú, que representa poco menos de la quinta parte del total
del presupuesto asignado a los tres programas, diferencia importante si se considera que
los objetivos del programa Revalora están directamente vinculados con la necesidad de
disminuir los efectos de la crisis internacional en el empleo.

Asimismo se debe destacar que Projoven obtiene más del 15% del presupuesto asignado a
los tres programas de políticas activas de empleo, a pesar de que, por ejemplo, en el caso
de Lima Metropolitana, el desempleo afecta en su mayoría a las mujeres jóvenes, grupo
objetivo que forma parte de las políticas del programa.

66


Finalmente, se debe señalar que si bien el presupuesto del Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo se incrementó en el 2009, en comparación con el 2008, también
se puede observar que la participación de los programas sociales disminuyó, a pesar
de un contexto de pérdida de empleo. Así, el Programa Projoven y Construyendo Perú
representaban en el 2008 el 70.35% del presupuesto del Ministerio, pero en el período
2009, con la incorporación de un nuevo programa como Revalora Perú, llegó al 31.17%,
disminuyendo considerablemente en casi 40 puntos porcentuales.

tabla n° 10
Presupuesto del Ministerio de trabajo y Promoción del empleo

2008 2009
Presupuesto de Apertura del MTPE (S/.) 311,045.000 79,648,000
Presupuesto Modificado del MTPE (S/.) 336,809,316 520,357,028
Presupuesto de Programas Sociales del MTPE (S/.) 236,963,761 162,206,698
Participación de los Programas Sociales del MTPE
70.35% 31.17%
en el presupuesto modificado (%)
Fuente: Oficina de Planificación y Presupuesto (MTPE)

e) Proceso de diálogo social

Los objetivos de los programas analizados han sido definidos sin transitar por un proceso
de diálogo social que involucre a los principales actores sociales, como las organizaciones
de trabajadores y empleadores, situación reconocida de forma expresa por el Sector
Trabajo. Así, por ejemplo, la Oficina de Planificación y Presupuesto del Ministerio de
Trabajo y Promoción del Empleo informó a la Defensoría del Pueblo que, respecto al
programa Construyendo Perú:

“la forma como se implementó el Programa no permite la participación previa de los
actores sociales en su implementación. Sin embargo, es necesario precisar que para
la ejecución de las actividades orientadas al cumplimiento del objetivo, constituye
parte fundamental la participación de actores sociales tales como instituciones
públicas y privadas, las mismas que han respondido a las demandas del Programa,
principalmente en los cofinanciamientos de los proyectos”.53

En el mismo sentido, el Programa Projoven remitió información a la Defensoría del Pueblo,
en la cual se señala que “los objetivos generales del Programa fueron definidos en los
estudios de factibilidad que se realizó a través de una consultoría, lo cual nos permite
precisar el nivel de coordinaciones que se tuvo con los actores sociales (organizaciones de
trabajadores y empleadores)”.54

Sobre el proceso de definición de los objetivos del Programa Revalora, el Ministerio de
Trabajo y Promoción del Empleo impulsó reuniones diversas con actores involucrados,
entre los meses de enero y marzo del 2009. Sin embargo, no se ha informado si producto de
estas reuniones fueron definidos los objetivos del Programa.

53 Información complementaria enviada por el Programa Construyendo Perú, con fecha 2 de octubre del 2009.

67


La falta de un diálogo social que involucre a los diferentes actores sociales contradice lo
señalado en el Convenio N° 122 de la Organización Internacional del Trabajo, que en su
artículo 3° garantiza que se consultará, sobre todo, a los representantes de los trabajadores
y empleadores las medidas que se haya de adoptar con relación a la política del empleo,
con el objeto de aprovechar plenamente sus experiencias y opiniones y lograr, además,
su plena cooperación en la labor de formular la referida política y de obtener el apoyo
necesario para su ejecución.

Un elemento esencial en el diseño e implementación de las políticas públicas es la
participación de los diferentes actores sociales involucrados. De este modo, la política
pública requiere la participación de la sociedad civil a efectos de otorgarle sostenibilidad
y legitimidad en el tiempo. Por ello, las políticas públicas de empleo se deberían generar a
partir de un diálogo social, como lo señala el Convenio N° 122.

4.2.2. indicadores de proceso

Los indicadores de proceso están diseñados para medir la calidad y magnitud de los
esfuerzos del Estado para implementar las políticas de empleo. Así, en los indicadores
de proceso aplicados al presente Informe se planteó conocer la existencia de acciones
positivas adoptadas en cada uno de los programas supervisados. No obstante, en los tres
programas analizados no se reportó la existencia de acciones positivas para promover
la participación en el ámbito laboral de las mujeres. En consecuencia, tampoco se puede
reportar detalles referentes al número de campañas u otros mecanismos de difusión
utilizados para informar sobre programas y medidas afirmativas para la inclusión de
mujeres en el mercado laboral.

4.2.3. indicadores de resultado

Los indicadores de resultado sirven para medir el impacto real de las estrategias,
programas e intervenciones del Estado en materia de trabajo y específicamente, en el
aspecto crítico de acceso y permanencia en el mercado laboral. Para tal efecto se han
planteado indicadores específicos para los tres programas supervisados del Ministerio
de Trabajo y Promoción del Empleo.

a) Programa Projoven

La solicitud enviada por la Defensoría del Pueblo a Projoven estaba relacionada con un
conjunto de nueve (9) indicadores (ver Anexo 1). Sin embargo, el programa solo remitió
información relativa a las y los jóvenes beneficiarios, con relación a las convocatorias N°
14 y 15, ejecutadas antes de junio del año 2009. La información remitida por el programa
permite apreciar que para la Convocatoria N° 14, las mujeres beneficiarias fueron 6,302
frente a un total de 4,768 hombres; y las madres beneficiarias fueron 1,568. Respecto a la
Convocatoria N° 15 correspondiente al año 2008, se aprecia que las mujeres beneficiarias
fueron 5,363 mientras que los hombres fueron 3,291 y, las madres fueron 1,242.

Lamentablemente, no se ha recibido información que permita constatar que el programa
realice un seguimiento de la inserción de la mano de obra femenina en el mercado de
trabajo como, por ejemplo, a través de la medición del tiempo que las mujeres jóvenes
insertadas permanecen en el mercado de trabajo y si éstas se mantienen luego de finalizada
la modalidad formativa a través de un contrato de trabajo, identificando su modalidad
(contrato a plazo fijo o indeterminado), lo que permitiría obtener información valiosa de la
calidad del empleo que se genera tras la inserción en el mercado laboral.

68


Precisamente, el objetivo de los indicadores formulados y presentados al Programa era
medir los efectos posteriores a la capacitación y experiencia formativa que reciben las
beneficiarias del programa, debido a que resulta esencial medir los efectos cualitativos de
las políticas implementadas.

b) Programa construyendo Perú

Un primer indicador solicitado a esta entidad estuvo relacionado con el “Número de mujeres
que ingresaron al programa a partir del mes de octubre del 2008 y que habían perdido su
empleo como asalariadas en alguno de los sectores económicos afectados por la crisis con
alta incidencia de mano de obra femenina (textiles y confecciones y agro exportación) sobre
el total de trabajadores inscritos en dicho programa y que habían perdido su empleo como
asalariados en dichos sectores a partir del mes de octubre del 2008”.

A este respecto, el Programa señaló, que de acuerdo a su objetivo “los beneficiarios son
personas en pobreza y pobreza extrema prioritariamente desempleadas. En ese sentido,
no sólo incluye personas que han perdido su empleo como asalariadas en alguno de los
sectores económicos afectados por la crisis; sino principalmente a personas que desarrollan
actividades informales de subempleo”. En consecuencia, la respuesta a los indicadores
planteados hacen referencia a las personas afectadas por la crisis internacional, pero con
prioridad a las personas que desarrollan actividades de subempleo.

Así, desde octubre del 2008 a la fecha del envío de la información (setiembre del 2009),
fueron inscritas en el mismo 59,985 mujeres sobre un total de 103,789 participantes, lo que
representa el 57,79% de mujeres sobre el total de participantes. Si bien el 98,6% de mujeres
participantes declaró encontrarse en situación de desempleo, como ya se señaló, no es posible
desagregar la información e identificar si se encontraban desempleadas por haber perdido
su puesto de trabajo como asalariadas producto de la crisis económica internacional.

Acerca del segundo indicador propuesto, definido como el “Número total de trabajadores
inscritos en el Programa y que habían perdido su empleo a partir del mes de octubre
del 2008”, el programa remitió la siguiente información: “Se tiene 102,219 participantes
de un total de 103,789 que informaron haber estado desocupados antes de su ingreso al
Programa (98.48% del total de participantes).” Nuevamente, aquí se aprecia que no es
posible deducir que el programa esté enfocado a la cobertura de población que ha perdido
su empleo a partir de los efectos de la crisis internacional.

Respecto del tercer indicador, definido como el “Tiempo promedio de permanencia en el
programa de las mujeres que perdieron su empleo en alguna de las actividades económicas
afectadas por la crisis (desde octubre del 2008)”, el programa informó que el 71% de las
participantes mujeres que informaron haber estado desocupada antes de su ingreso al
Programa, permaneció hasta un mes (21 días hábiles) en dicho programa y un 12% adicional
permaneció hasta 2 meses (42 días hábiles). Mientras que el 7% permaneció de 43 a 63
días, el 5% de 64 a 84 días, el 3% de 85 a 105 días, y solo el 2% más de 105 días hábiles. En
este caso, también se puede observar que la información remitida no precisa con claridad
si está referida a mujeres que habían perdido su empleo como consecuencia del descenso
en los niveles de empleo a partir de la crisis internacional, limitándose a señalar, que las
mismas, genéricamente, se encontraban “desempleadas”.

Por otro lado, en lo referente al indicador referido al “Número de mujeres que luego de pasar
por este programa han sido colocadas en algún empleo como asalariadas o autónomas”,
según información proporcionada por el Programa, en el período de octubre a diciembre

69


del 2008 hubo “288 participantes mujeres insertadas en el mercado laboral como producto
de su intervención en el Programa, de un total de 373 participantes insertados (77%
participantes mujeres insertadas del total de los participantes)”.

Se debe señalar al respecto, que resulta escaso el número de mujeres que después de pasar
por este Programa, han sido colocadas en algún empleo como asalariadas o autónomas
(insertadas en el mercado de trabajo), pues representan un porcentaje mínimo en
comparación con el número de mujeres inscritas en el programa.

c) Programa revalora

La información solicitada a Revalora estaba relacionada con trece indicadores. Sin embargo,
el programa sólo remitió información relativa a cuatro de ellos.

Según información proporcionada por el programa, acerca del número de trabajadores
por sexo y actividad económica en la que perdieron su empleo y estaban inscritos en el
Programa al 3 de septiembre del 2009, se registra lo siguiente:

tabla n° 11
número de personas inscritas en el Programa revalora Perú

rama de actividad Mujeres varones total absoluto total relativo
Agricultura y pesca 21 43 64 1,8
Agroindustria 60 208 268 7,6
Minería 14 180 194 5,5
Otras ramas 585 1269 1854 52,9
Resto industria 106 452 558 15,9
Textil y confecciones 219 348 567 16,2
Valores perdidos 0 3 3 0,1
Total 1005 2503 3508 100,00
Información al 3 de septiembre del 2009.
Fuente: Sistema de Registro del Programa Especial de Reconversión Laboral (Revalora Perú)
Elaboración: Programa Revalora Perú.

La información proporcionada respecto de las mujeres beneficiarias que han perdido un
puesto de trabajo en las actividades más afectadas por la crisis (industria, agroindustria
y textiles y confecciones) contrasta con los altos índices de caída del empleo en estas
actividades registradas desde agosto del 2008 hasta agosto del 2009. Es decir, a pesar
de la sostenida pérdida de puestos de trabajo en la actividad formal en las actividades
económicas más afectadas por la crisis internacional, el programa no brinda resultados
favorables para las mujeres y tiene una captación reducida de ellas.

Por otro lado, respecto al indicador “Número de trabajadoras mujeres que se encuentran
inscritas en Revalora y que son jefas de hogar con carga familiar”, según información pro-
porcionada por el programa, al mes de septiembre del 2009, solo se han inscrito 342 mujeres
jefas de hogar, que corresponden únicamente al 9,74% del total de beneficiarios. Comparan-
do a las mujeres jefas de hogar beneficiarias inscritas (342) con los hombres jefes de hogar
inscritos en el programa como beneficiarios (1,505), se observa que aquellas representan sólo
el 18,51%, es decir, menos de la quinta parte de los beneficiarios jefes o jefas de hogar.

70


En cuanto al indicador referido al “Número de mujeres trabajadoras que han sido
capacitadas, reentrenadas y colocadas en un nuevo puesto de trabajo y el tipo de contrato
de trabajo”, el programa solo ha informado respecto del número de hombres y mujeres
capacitados y reentrenados, señalando que las mujeres (204) solo representan el 31% del
total, lo cual contrasta significativamente con el número de hombres (459) que representan
el 69%. En este sentido, el porcentaje de mujeres capacitadas por el programa equivale a
poco más de la tercera de parte de los beneficiarios capacitados.

Respecto del indicador que registra el porcentaje de hombres y mujeres beneficiarios
insertados en un puesto de trabajo dependiente, el programa ha informado que las mujeres
(102) constituyen el 64,15% mientras que los hombres (57) representan al 35,85%. A
pesar de que en términos relativos el porcentaje de mujeres reinsertadas en el mercado
de trabajo es mayor, en términos absolutos resulta escaso frente a los altos índices de
desaceleración del empleo que afectan a la mano de obra femenina. Si se comparan estos
datos con los del total de mujeres beneficiarias del programa (1,005) se observa que las
mujeres reinsertadas como asalariadas solo representan el 10,14%, es decir, el programa
muestra una escasa articulación como mecanismo de reinserción laboral.

Posteriormente, el programa remitió la siguiente información complementaria sobre sus
resultados, al mes de noviembre del 2009:

tabla n° 12
Número de beneficiarios del Programa Revalora

*La data de capacitados no contempla a los beneficiarios que han desertado después de iniciada la capacitación.
(1) Datos consignados al 26/11/09. (Lima y Callao)
(2) Datos consignados al 27/11/09. (Provincias)
(3) En la Columna Pre-Inscritos, la cifra de 111 corresponde al registro en Provincias en el Sistema Informático del
portal del Ministerio donde no se encuentran ECAPs.

Como se puede observar, al 27 de noviembre del 2009, el programa registra un total de
8,121 beneficiarios, de los cuales 6,100 (75,11%) se encuentran en proceso de capacitación,
mientras que 2,021 (24,88%) ya han sido capacitados. Sin embargo, no se remitió información
desagregada por sexo, lo cual habría permitido conocer el porcentaje de participación de
hombres y mujeres en estos procesos.

71


5. Balance de las medidas adoptadas por el Ministerio de trabajo y Promoción
del empleo en materia de acceso y permanencia en el mercado laboral

El Estado peruano ha ratificado tratados de derechos humanos, como el Pacto Interna-
cional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que establecen obligaciones de
cumplimiento obligatorio sobre el derecho al trabajo, en materia de acceso y permanen-
cia en el mercado laboral. Adicionalmente, se han ratificado instrumentos internacio-
nales como la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer que establecen medidas concretas para garantizar los derechos laborales
de las mujeres. Este es el marco normativo internacional que debe orientar las medidas
adoptadas por el Estado en materia laboral.

No obstante, la situación en el mercado laboral da cuenta de la existencia de problemas
en la inserción y permanencia en un puesto de trabajo, sobre todo en un contexto de
crisis económica internacional. Adicionalmente, los datos revelan las brechas de género
existentes en las tasas de desempleo, remuneración, actividades económicas, entre otros.
Se trata de situaciones que se acentúan en el marco de la caída del empleo en determinadas
ramas de la actividad industrial y extractiva, actividades en las cuales existe un porcentaje
representativo de mujeres.

De esta forma, la Defensoría del Pueblo ha considerado que es importante realizar una
supervisión de las políticas activas de empleo orientadas a desarrollar capacidades para
mejorar las posibilidades de empleabilidad de hombres y mujeres y, en algunos casos,
empleo temporal. Al respecto, en el sector laboral se cuenta con tres Programas como
Projoven, Construyendo Perú y Revalora Perú.

De acuerdo con los indicadores planteados por la Defensoría del Pueblo para medir los
avances en la implementación de las políticas públicas en materia de empleo, se puede
advertir que los tres programas cuentan con objetivos definidos con claridad, con criterios
de focalización y con una considerable participación de mujeres en cada uno de ellos. No
obstante, existen algunas debilidades como la existencia de mecanismos de coordinación y
articulación aun incipientes, ausencia de inclusión de grupos que requieren una especial
protección, una considerable disminución de recursos presupuestales, en comparación con
el año 2008, así como la ausencia de participación de los diferentes actores sociales para
brindar sostenibilidad y legitimidad a las políticas públicas en materia de empleo. Por ello
lo que se requiere el fortalecimiento de estos mecanismos, así como su articulación con el
Servicio Nacional del Empleo.

En lo que respecta a las acciones positivas, como se ha señalado, ninguno de los tres
programas ha aprobado este tipo de medidas, aspecto que debería evaluar cada programa
con la finalidad de incluir a grupos más afectados por la crisis económica, como en el caso
de las trabajadoras de la actividad económica industrial.

Finalmente, se debe considerar que no existe información que permita medir los efectos
posteriores a la capacitación y experiencia formativa que reciben las mujeres beneficiarias
del Programa Projoven. Por ello es importante que se genere información que permita
conocer los resultados de la implementación de la política, así como realizar la evaluación
de los resultados alcanzados.

En el caso del Programa Construyendo Perú, la información recibida no permite identificar
con claridad el porcentaje de mujeres que se han inscrito como consecuencia de una
pérdida de trabajo en el contexto de la crisis económica internacional; solo se señala

72


que se encontraban desempleadas. Lo mismo ocurre respecto al número de mujeres que,
luego de pasar por este programa han sido colocadas en algún empleo como asalariadas o
autónomas: el porcentaje es mínimo.

A partir de los datos proporcionados por el programa Revalora se puede colegir que la
información respecto de las mujeres beneficiarias que han perdido un puesto de trabajo
en las actividades más afectadas por la crisis contrasta con los altos índices de caída del
empleo en estas actividades. Por otro lado, del total de mujeres beneficiarias se deriva que
las mujeres reinsertadas como asalariadas solo representan el 10%. Por ello es necesario
que se evalúen los actuales mecanismos de reinserción y colocación de las mujeres
beneficiarias del programa.

73


caPítuLo iii
rePorte De Las MeDiDas aDoPtaDas Por Los Ministerios
y otras entiDaDes PÚBLicas Para La iMPLeMentación
De La Ley De iguaLDaD De oPortuniDaDes entre
MuJeres y HoMBres

1. aspectos generales

La Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (Ley de Igualdad)
establece en sus artículos 6º, 7º y 8º lineamientos a ser seguidos por el Poder Ejecutivo, el
Sistema de Administración de Justicia en su conjunto, así como por determinados órganos
constitucionales autónomos.

En los lineamientos dirigidos al Poder Ejecutivo, la Ley de Igualdad dispone que se adopten
políticas, planes y programas, integrando los principios previstos en esta norma de manera
transversal. Entre estos principios se establecen la igualdad, la equidad de género, la
prevalencia de los derechos humanos, el respeto a la realidad pluricultural, multilingüe
y multiétnica, así como el reconocimiento y respeto de los niños, niñas y adolescentes,
jóvenes, personas adultas mayores y personas con discapacidad.

En esa línea, la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, señala que corresponde
a este Poder del Estado, de manera exclusiva, el diseño y la supervisión de las políticas
nacionales y sectoriales, las cuales son de obligatorio cumplimiento para todas las entidades
públicas.55 Asimismo, esta ley señala que, para garantizar los derechos fundamentales, el
Poder Ejecutivo debe implementar las políticas públicas de conformidad con los principios
de inclusión y equidad. En esta línea, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo señala que los
ministerios “son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios sectores,
considerando su homogeneidad y finalidad”. Asimismo precisa que éstos “diseñan,
establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales (…)”.56

Por consiguiente, de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, los Ministe-
rios deben promover la incorporación económica, social, política y cultural de los grupos
sociales excluidos y vulnerables, así como fomentar la igualdad de todas las personas
en el acceso a las oportunidades y beneficios que se derivan de la prestación de servi-
cios públicos y de la actividad pública en general. Por ello se solicitó información a 14
Ministerios: Agricultura, Ambiente, Comercio Exterior y Turismo, Defensa, Economía y
Finanzas, Energía y Minas, Interior, Producción, Relaciones Exteriores, Salud, Trans-
portes y Comunicaciones, Vivienda y Construcción, Justicia, así como Mujer y Desarrollo
Social. En el caso de los Ministerios de Educación y Trabajo y Promoción del Empleo, la
supervisión se realizó mediante el Sistema de Seguimiento Defensorial, como se puede
apreciar en los capítulos 1 y 2.

En similar dirección, la Ley de Igualdad establece en sus artículos 6°, 7° y 8° medidas
específicas para otras entidades públicas. En este Informe se dará cuenta de las medidas

55 Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, publicada el 20 de diciembre del 2007 en el Diario Ofi-
cial El Peruano, artículo 4° inciso 1.
56 Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. Artículo 22°, incisos 22.1 y 22.2, publicada el 20 de
diciembre del 2007 en el Diario Oficial El Peruano.

75


adoptadas durante el año 2009 por el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Jurado
Nacional de Elecciones (JNE), el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil
(RENIEC), la Academia de la Magistratura, la Oficina Nacional de Procesos Electorales
(ONPE) y el Instituto Nacional de Estadística e Informática.

A fin de realizar un balance sobre las medidas adoptadas por los diferentes Ministerios y
otras entidades públicas para el cumplimiento de las disposiciones previstas en la Ley de
Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, la Defensoría solicitó información
respecto a determinados ejes temáticos que se desarrollan en la Ley, tales como medidas
de acción positiva, lenguaje inclusivo, medidas para erradicar la violencia contra la mujer,
vigilancia ciudadana, y recursos asignados. Asimismo, de acuerdo con la competencia de
cada sector, se formularon preguntas específicas para conocer el nivel de cumplimiento de
la Ley de Igualdad.

La mayoría de las entidades remitió la información solicitada, es decir 13 Ministerios
y 7 entidades públicas. Sin embargo, a la fecha de cierre de este informe, el Ministerio
de Energía y Minas no ha dado respuesta a las solicitudes de información. Por otro
lado, se debe mencionar que en el caso del Ministerio de Economía y Finanzas, también
enviaron información los siguientes organismos: Agencia de Promoción de la Inversión
Privada (Proinversión), Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores (Conasev),
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (Ocse), Oficina de Normalización
Previsional (ONP), Superintendencia Nacional de la Administración Tributaria (Sunat),
Banco de la Nación, Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del
Estado (Fonafe); y en el caso del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Copesco,
Promperú y del Centro de Formación en Turismo (Cenfotur).

2. Medidas generales adoptadas por las entidades públicas en el marco de la
Ley de igualdad de oportunidades entre Mujeres y Hombres

2.1. Documentos de gestión que incorporan los lineamientos previstos en la Ley
de igualdad de oportunidades

Para garantizar el cumplimiento de la Ley de Igualdad, las instituciones y sectores deben
implementar los contenidos de esta norma en sus documentos de gestión interna, así se
busca que en su Reglamento de Organización y Funciones (ROF), Manual de Organización
y Funciones (MOF), Planes Estratégicos y Operativos, entre otros, se incorporen los
principios de esta norma con la finalidad de orientar la gestión interna de conformidad a
la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes), en su condición de ente rector
encargado de la Ley de Igualdad de Oportunidades, es el responsable de coordinar y
vigilar la aplicación de esta Ley, por lo que ha informado que para el cumplimiento de esta
responsabilidad cuenta con un Plan Estratégico Institucional 2009-2011. Este documento
de gestión institucional contiene lineamientos de política sobre el tema de igualdad de
oportunidades, en materias como el reconocimiento de la equidad de género, la prevalencia
de los derechos humanos - resaltándose los derechos de las mujeres -, el respeto a la realidad
pluricultural, la inclusión social, entre otros.

Por su parte, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones emitió la Resolución Ministerial
Nº 031-2009-MTC/01, mediante la cual se aprobaron las metas e indicadores de política
nacional y política sectorial, con la finalidad de promover la igualdad de oportunidades

76


entre hombres y mujeres. Así, por ejemplo, se establece como una meta la capacitación al
30% de mujeres de las zonas rurales y lugares considerados de preferente interés social en
el uso de las Tecnología de la Información y Comunicación (TIC).

En lo que concierne al Ministerio de Economía y Finanzas, mediante el Fondo Nacional
de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado57 (FONAFE) ha informado que
en su plan operativo institucional 2009 se ha incluido como política la promoción de la
igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en aspectos como la contratación de
servidores públicos y el acceso a los cargos directivos.

En el caso del Ministerio del Interior, éste cuenta con una directiva de “Lineamientos para
la formulación del Plan Operativo Institucional del Ministerio del Interior y de los órganos
que lo conforman para el año fiscal 2010”,58 en la cual se establece que los órganos de este
sector tomarán en cuenta para la formulación de sus respectivos planes operativos las
Políticas Nacionales de Obligatorio cumplimiento, entre las cuales se encuentra el tema
de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

Entre los órganos que forman parte del Sistema Electoral, el JNE ha dado a conocer que en
su Plan Operativo de la Dirección Nacional de Educación y Formación Cívica Ciudadana
se establece como política el reconocimiento de la equidad de género.

Por su parte, la ONPE, mediante su Reglamento de Organización y Funciones, ha
incorporado como política institucional la promoción de los derechos políticos de la mujer
en la perspectiva de la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, mientras que
en su Plan Estratégico sectorial Multianual PESEM 2009-2011 se señala la validación de
estrategias de educación y capacitación de ciudadanas y ciudadanos de zonas rurales, por
medio de la ejecución de proyectos de inversión a partir del 2011.

Finalmente, el RENIEC ha incluido como política en su Reglamento de Organización y
Funciones institucionalizar y transversalizar la perspectiva de género, así como garantizar
el ejercicio pleno de los derechos sociales y culturales para las mujeres. Asimismo, en su
Plan Estratégico Institucional (PEI 2007-2010) ha incorporado como política garantizar
el ejercicio pleno de los derechos civiles y políticos de las mujeres y el acceso equitativo a
instancias de poder y toma de decisiones.

La incorporación de los lineamientos previstos en la Ley de Igualdad en los planes
estratégicos institucionales, reglamentos de organización y funciones; así como planes
operativos, permite identificar la priorización de estos temas en las entidades públicas,
y sirven de orientación para el desempeño de sus funciones. Pero, junto a esto, que
constituye un importante avance, se hace necesario establecer indicadores y metas para
medir los avances institucionales en materia de igualdad de oportunidades. A pesar de
estar vigente desde el 2007, sólo 4 Ministerios de un total de 13, así como 3 entidades
públicas de un total de 7 han incorporado los principios previstos en la Ley de Igualdad
como parte de sus funciones y competencias.

57 El Fonafe es una empresa de Derecho Público adscrita al Sector Economía y Finanzas creada por la
Ley N° 27170, es la entidad encargada de normar y dirigir la actividad empresarial del Estado.
58 Esta directiva fue aprobada por la Resolución Ministerial N° 0400-2009-IN/0301, del 16 de junio del 2009.

77


2.2. rganos u oficinas para la promoción de la igualdad de oportunidades entre
Ó
Mujeres y Hombres

Con el fin de implementar las políticas públicas de igualdad de oportunidades, una de las
opciones es que cada entidad pública cuente con instancias u órganos que se encarguen de
la ejecución de las medidas dispuestas en la Ley de Igualdad para cada institución. De esta
manera se pueden identificar las oficinas encargadas de la implementación y las funciones
específicas que tienen a su cargo. Esta sería una forma de dar sostenibilidad a la ejecución
de las políticas públicas de igualdad de oportunidades.

Al respecto, el Mimdes ha informado que cuenta con órganos y oficinas especializadas
en promover la igualdad de oportunidades, como la Dirección General de la Mujer, la
Comisión Multisectorial de Seguimiento al Plan de Igualdad de Oportunidades 2006-2010
y la Comisión Intrasectorial de Seguimiento al Plan de Igualdad de Oportunidades 2006-
2010. Además, cuenta con una Dirección especializada en Igualdad de Oportunidades,
órgano de la Dirección General de la Mujer, que se encarga de la implementación del Plan
Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones.

Por su parte, el Ministerio del Interior creó en el 2009 el Observatorio de la Igualdad de
Oportunidades entre Mujeres y Hombres, mediante la Resolución Viceministerial N° 003-
2009-IN-0103, publicada el 7 de marzo del 2009. Las funciones de este órgano son formu-
lar indicadores de seguimiento del cumplimiento de las políticas públicas de igualdad de
oportunidades, revisar y sistematizar la normativa ligada al ámbito policial, a fin de ade-
cuarla a la política nacional de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, así
como recopilar y analizar la información disponible en diferentes fuentes nacionales e in-
ternacionales sobre experiencias y normativa en materia de igualdad de oportunidades.

Por otro lado, algunas entidades han señalado que cuentan con oficinas u órganos que si
bien no tienen de manera exclusiva la función de implementar las políticas de igualdad de
oportunidades, realizan actividades relacionadas con ésta, que abarcan desde establecer
lineamientos sobre el enfoque de género, la difusión de la ley de igualdad, la promoción de
derechos, hasta atender casos sobre violaciones a los derechos humanos, entre otros.

En este sentido, el Ministerio de Salud cuenta desde el año 2005 con una unidad técnica
funcional de derechos humanos, equidad de género e interculturalidad en salud, que forma
parte de la Dirección General de Promoción de la Salud. Entre las funciones de esta unidad
se encuentran la de proponer lineamientos técnicos normativos para la incorporación de
los enfoques de género e interculturalidad en las políticas e intervenciones del sector, así
como la elaboración de indicadores y el monitoreo de éstos.

Por su parte, el Ministerio de Relaciones Exteriores ha reportado que en su sector existe
una política transversal en materia de promoción de igualdad de oportunidades median-
te los siguientes órganos de línea: la Dirección General de Diplomacia Social, la Direc-
ción General de Derechos Humanos y la Dirección General de Recursos Humanos, entre
otras. A su vez, el Ministerio de Justicia señala que no cuenta con un órgano u oficina
especializada. Sin embargo, a través de la Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de
Derechos Humanos trabaja la temática de igualdad de oportunidades en el marco de los
derechos humanos.

En el caso del Poder Judicial, este órgano constitucional cuenta con un Área de Capacitación y
Desarrollo de Personal de la Gerencia de Personal y Escalafón Judicial, la cual ha incorporado
entre sus funciones la difusión del contenido de la Ley de Igualdad a nivel nacional.

78


De lo reportado por las entidades públicas, solo 2 Ministerios de 13 cuentan con órganos
específicos relacionados con los lineamientos previstos en la Ley de Igualdad, tales como el
Mimdes y el Ministerio del Interior. En el caso de las otras entidades, cuentan con instancias
que no tienen como mandato específico el logro de la igualdad de oportunidades, pero que
abordan esta temática a propósito de sus funciones generales. Se trata de opciones que cada
entidad pública viene adoptando, y que requieren una evaluación a efectos de conocer si son
los mecanismos adecuados para implementar la Ley de Igualdad en cada sector.

2.3. cursos de capacitación dirigidos al personal del sector sobre la perspectiva
de género

La perspectiva de género permite advertir la existencia de una situación de desigualdad
entre hombres y mujeres, por lo que es importante que funcionarias y funcionarios públicos
se encuentren debidamente capacitados, a efectos de que puedan advertir en su labor
diaria aquellas afectaciones relacionadas con el derecho a la igualdad y la prohibición de
discriminación. En tal sentido, es importante que cada entidad pública cuente con un plan
de capacitación anual en el cual se incluya este tipo de cursos dirigidos a su personal.

De lo reportado por las entidades públicas, sólo 3 Ministerios de un total de 13, como el
Mimdes, el Ministerio de Justicia y el Ministerio del Interior, han realizado este tipo de
actividades, como se puede observar en el cuadro siguiente. Por otra parte, ninguna de las
7 entidades públicas ha reportado este tipo de medidas.

tabla n° 13
cursos de capacitación dirigidos al personal del sector
sobre la perspectiva de género

entidad públicas cursos de capacitación
Ministerio de la Mujer y Taller orientado a la institucionalización y transversalización del
Desarrollo social enfoque de género.
Taller “Inclusión de Políticas de Igualdad de Oportunidades con
Equidad de Género”.
Taller de “Género, desastres y reconstrucción con enfoque de género”.
Encuentro Macro Regional Huancayo, para capacitar a las y los
profesionales de los Centros de Emergencia Mujer con el objetivo
de que actúen con diligencia y efectividad en la atención de casos,
transversalizando la perspectiva de género en las diligencias y la
documentación correspondiente.
Encuentro Nacional de Promotores y Especialistas en Comunicación,
“Fortaleciendo capacidades para la prevención de la violencia familiar
y sexual”.
Ministerio de Justicia Jornada académica sobre temas de género, multiculturalidad y familia.

Ministerio del interior Curso de capacitación en seguridad ciudadana, en el que se
contemplaron temas sobre género y derechos humanos.
Talleres sobre el enfoque de género y políticas de obligatorio
cumplimiento.
Seminario- Taller “Equidad de género y liderazgo”.
Seminario sobre políticas y normas a favor de la equidad entre hombres
y mujeres de los órganos no policiales del Ministerio del Interior.
Curso “Género e igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres”.

Fuente: Información enviada por los sectores.
Elaboración: Defensoría del Pueblo.

79


Por otro lado, 2 de 13 Ministerios y 3 de 7 entidades públicas han informado de la realización
de cursos de capacitación dirigidos a su personal sobre igualdad de oportunidades y
hostigamiento sexual. Así, el Ministerio de Agricultura, a través del Servicio Nacional
de Sanidad (Senasa) realizó el Foro sobre Igualdad de Oportunidades, y a través del
Programa Marenass/Agrorural se desarrollaron eventos sobre la materia. En el caso del
Ministerio de Defensa, se realizó la difusión de los alcances de la Ley de Igualdad, así
como el rol de la mujer militar. Por su parte, el INEI informó sobre la realización de un
taller de capacitación sobre la Encuesta Nacional del Uso del Tiempo (ENUT), así como
la presentación de sus aspectos metodológicos. Cabe mencionar la importancia de esta
medida para que el personal de esta entidad conozca la finalidad de esta encuesta, que
busca recoger información sobre el trabajo no remunerado de las mujeres, en el ámbito de
la economía del cuidado.

En el caso de otros órganos del Estado distintos al Ejecutivo, el Poder Judicial informó que
se había dictado un curso denominado “Poder Judicial con Igualdad de Oportunidades
y sin Hostigamiento Sexual”. En el caso del RENIEC, a través del Centro de Altos
Estudios Regístrales (CAER), se dictaron cursos dirigidos al personal, vinculados con la
perspectiva de género.

Como se puede apreciar, las entidades públicas continúan realizando actividades de
capacitación sobre el tema de género e igualdad de oportunidades dirigidas a su personal, las
cuales deberían formar parte de un programa permanente que permita dar sostenibilidad
a las labores de capacitación, con objetivos claramente delimitados y con estrategias para
alcanzar resultados concretos, a la luz de lo establecido en la Ley de Igualdad.

2.4. Partidas presupuestales asignadas para la implementación de las políticas
de igualdad de oportunidades entre Mujeres y Hombres

Tanto la Ley como el Plan de Igualdad de Oportunidades establecen lineamientos, metas
y resultados específicos para cada sector del Estado. Para su ejecución, requieren un
presupuesto, aspecto que es indispensable para implementar las políticas públicas de
igualdad de oportunidades en cada entidad pública.

Al respecto, sólo 2 Ministerios de 13 manifestaron que cuentan con partidas presupuestales
para la implementación de la Ley de Igualdad, y una entidad pública de un total de 7
ha señalado que cuenta con un presupuesto específico. Esta información revela que en
el sector público aún no se han previsto partidas específicas para hacer efectivos los
lineamientos establecidos en dicha norma. De esta manera, poco se puede informar sobre
los avances para el logro de la igualdad de oportunidades en cada sector, si ello no se
refleja en asignaciones presupuestales.

En el caso del MIMDES, éste cuenta con un presupuesto específico destinado a la Promoción y
Seguimiento de Políticas Públicas para el avance de la Mujer, para el seguimiento y evaluación
del Plan de Igualdad de Oportunidades, y para la promoción y capacitación, el cual asciende a
S/ 1,453.308 nuevos soles, lo cual representa el 0.12% del presupuesto total del ministerio.

El Ministerio de Salud, por su parte, presentó a la Defensoría un presupuesto desagregado
en acciones contra la violencia hacia la mujer, población informada en salud sexual y
reproductiva, acceso a métodos de planificación familiar y a servicios de consejería en salud
sexual y reproductiva, así como acceso de las gestantes a servicios de atención prenatal
de calidad. Como se recuerda, el Ministerio de Salud cuenta con lineamientos específicos
previstos en la Ley de Igualdad relacionados con los temas que se han señalado.

80


En el caso de la información proporcionada por entidades diferentes al Ejecutivo, la
ONPE ha reportado dos actividades de su Plan Operativo Institucional, que establecen
un monto específico para la difusión de la cuota de género. Medidas de este tipo deben
ir acompañadas de otras asignaciones presupuestales específicas, como el desarrollo de
acciones educativas para promover la participación política de la mujer, según lo previsto
en la Ley de Igualdad.

Por otro lado, otros Ministerios han informado que cuentan con presupuestos específicos,
pero no han señalado de qué manera estos montos se encuentran relacionados con la
implementación de la Ley de Igualdad de Oportunidades.

2.5. normas que prohíben la discriminación por sexo

La Ley de Igualdad define la discriminación como cualquier tipo de distinción, exclusión
o restricción basada en el sexo. Asimismo, la norma señala en su artículo 5° que se debe
“aprobar normas que garanticen los derechos de igualdad entre mujeres y hombres, a
nivel laboral, económico, cultural, social, político y en cualquier otra esfera; … debiendo
derogar, modificar o dejar sin efecto las normas que producen discriminación”.

Ninguno de los 13 Ministerios y 7 entidades públicas supervisadas ha reportado la
aprobación de una norma específica que prohíba la discriminación por sexo en el sector
en el cual desarrollan sus actividades. No obstante, gracias a la sistematización que
realiza la Defensoría del Pueblo de las normas publicadas en el diario oficial El Peruano
se ha identificado que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo aprobó el Decreto
Supremo N° 004-2009-TR, en el que se precisan los actos de discriminación en contra de
las trabajadoras del hogar, y se establecen obligaciones específicas en torno a este tema
para el Mimdes y el Ministerio de Justicia.

En los considerandos de la citada norma se hace referencia a la Ley de Igualdad, la cual
señala en su artículo 6° la obligación de garantizar un trato no discriminatorio a las traba-
jadoras del hogar. En este sentido dispone que incurre en un acto de discriminación “aquel
empleador que establece como condición a quien se desempeña como trabajador o trabaja-
dora de su hogar, a usar uniformes, mandiles, delantales o cualquier otra vestimenta iden-
tificatoria o distintivo identificatorio en espacios o establecimientos públicos como parques,
plazas, playas, restaurantes, hoteles, locales comerciales, clubes sociales y similares”. Al
respecto, corresponde al Ministerio de Justicia implementar, a través de su Dirección de
Defensoría de Oficio y Servicios Jurídicos Populares, un Sistema de Atención de Denuncias
referidas a las conductas previstas en esta norma. De esta forma se concreta un mecanismo
para atender denuncias de discriminación contra las trabajadoras del hogar.

Adicionalmente a las sanciones de este tipo de conductas, la norma señala que se deben
difundir los derechos de las trabajadoras del hogar, así como los mecanismos institucionales
para su defensa, labor que se encuentra a cargo del Mimdes y el Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo.

2.6. adopción de medidas de acción positiva

La Ley de Igualdad establece como un lineamiento para el logro de la igualdad de
oportunidades entre mujeres y hombres que las entidades públicas adopten medidas de
acción positiva. La necesidad de adoptar este tipo de medidas, que garanticen el ejercicio
efectivo de los derechos de las mujeres, también se encuentra prevista en la CEDAW. Así,
en el artículo 4° inciso 1) de este tratado se señala que:

81


“La adopción por los Estados Partes de medidas especiales de carácter temporal
encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se
considerará discriminación en la forma definida en la presente Convención, pero de
ningún modo entrañará, como consecuencia, el mantenimiento de normas desiguales o
separadas; estas medidas cesarán cuando se hayan alcanzado los objetivos de igualdad
de oportunidad y trato”.

Sobre este punto, sólo 2 Ministerios de un total de 13 han informado a la Defensoría
respecto de la aprobación de normas que contienen acciones positivas. Por un lado, el
Ministerio del Interior, a través de la Directiva N° 001-2008-IN-0908, aprobó las “Normas
y Procedimientos para el equilibrio en la distribución de cargos entre mujeres y hombres
en los órganos no policiales del Ministerio del Interior”, estableciendo de manera específica
una cuota mínima del 25% para la participación de las mujeres en cargos directivos.
De esta manera, la medida adoptada por el Ministerio del interior busca garantizar la
participación de las mujeres en el ámbito laboral, incluso en cargos directivos.

Con relación a la cuota electoral de género, acción positiva que busca garantizar la
participación mínima de mujeres y hombres en las listas de candidatos y candidatas
en las elecciones generales, regionales y locales, se debe señalar que el JNE aprobó la
Resolución N° 503-2009-JNE, publicada el 7 de agosto del 2009, en la cual se reglamentó la
aplicación de las cuotas electorales en el proceso de las elecciones municipales realizadas
en noviembre del 2009. De esta manera se establecieron disposiciones específicas para la
aplicación de la cuota de género a efectos de garantizar su cumplimiento.

Algunas entidades públicas, como el Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio de
Relaciones Exteriores y la Academia de la Magistratura han manifestado que mediante
este tipo de medidas no son necesarias en sus instituciones, debido a que se encuentra
garantizada la no discriminación y la igualdad de oportunidades entre mujeres y
hombres en la selección de personal, en la promoción laboral, en la escala remunerativa,
en los ascensos, entre otros aspectos. Estas medidas dan cuenta de la eliminación de la
discriminación por sexo, que también son importantes pero que no se pueden considerar
como medidas de acción positiva.

Por su parte, otras entidades públicas han informado sobre medidas relacionadas con la
promoción y difusión de la Ley de Igualdad con énfasis en temas de violencia familiar
y/o sexual, derechos laborales de las mujeres, acciones concretas relacionadas con sus
competencias, como la entrega del Documento Nacional de Identidad, actividades de
gestión como planes operativos, etc., pero no hacen referencia, en sentido estricto, a
medidas de acción positiva. Esta situación demuestra el poco conocimiento del contenido y
la finalidad de estas medidas para garantizar una igualdad real entre mujeres y hombres.
Por ello, el Mimdes, como ente rector de la política de igualdad de oportunidades, debe
brindar asistencia técnica sobre el contenido y alcances de las acciones positivas. Además,
en cada sector se debería realizar un análisis de las desigualdades existentes respecto de
las mujeres, que requieran la aprobación de medidas para promover su participación y
lograr una igualdad real en todos los ámbitos.

2.7. utilización del lenguaje inclusivo en las entidades públicas y capacitación al
personal sobre su uso

La Ley de Igualdad establece que el Estado debe eliminar las prácticas, concepciones y
lenguajes que impliquen la superioridad de alguno de los sexos (artículo 3° inciso 2, literal
a). En tal sentido, la utilización del lenguaje inclusivo es una de las medidas que “pretende

82


visibilizar a las mujeres en la palabra escrita y oral cuando, al nombrarse a un grupo
humano, éstas suelen desaparecer bajo el genérico plural del sexo masculino”.59 Por ello,
la Ley precisa que uno de los principios del Estado es incorporar y promover el uso del
lenguaje inclusivo en todas las comunicaciones escritas y documentos que se elaboren en
todas las instancias y niveles de gobierno.

Hasta la fecha, sólo tres Ministerios de un total de 13 cuentan con una directiva sobre la
utilización del lenguaje inclusivo, y ninguna de las 7 entidades públicas han informado al
respecto. El Ministerio de Salud informó que desde el 2006 cuenta con una normativa para
incorporar y promover el uso del lenguaje inclusivo en todas sus comunicaciones orales,
escritas, documentos técnicos normativos y materiales educativos y comunicacionales,
mediante la Resolución Ministerial N° 188-2006/MINSA. Esta resolución es anterior a la
vigencia de la Ley de Igualdad. Por ello, en sus considerandos hace referencia a la CEDAW
y al Acuerdo Nacional. Asimismo, el Ministerio del Interior señaló que desde el año 2007
cuenta con una directiva sobre el lenguaje inclusivo, aprobada a través de la Resolución
Ministerial N° 080-2007-IN/DP.

Por su parte, el Mimdes aprobó la Resolución Ministerial N° 52-2009-MIMDES,
denominada “Lineamientos sobre promoción y utilización del lenguaje inclusivo en las
expresiones verbales, simbólicas y redacción de todo tipo de documentos, textos oficiales y
dispositivos legales emitidos por los órganos y programas nacionales del MIMDES”. Según
lo señalado por este sector, la referida norma se aprobó en el marco del cumplimiento
de la Ley de Igualdad, según la cual su uso constituye uno de los indicadores del avance
en la trasversalización de la equidad de género y contribuye a la institucionalización de
una comunicación más democrática y justa. Asimismo se señala que la difusión de esta
Resolución se realizará a todas las unidades ejecutoras, órganos de línea y programas
nacionales; así como en todos los sectores y gobiernos regionales.

Cabe destacar que todas las entidades públicas tomen conocimiento de esta iniciativa del
Mimdes. Así, el Ministerio de la Producción y el JNE han optado por ordenar la difusión
de los lineamientos aprobados por el Mimdes en cada uno de sus sectores. Respecto a los
cursos de capacitación sobre la directiva aprobada por el Mimdes, se reportó la realización
de talleres sobre el “Uso del lenguaje inclusivo”, dirigido a las y los integrantes de la
Comisión intrasectorial de esta institución que se encarga del seguimiento del Plan de
Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones.

2.8. Personal en cargos de confianza y en cargos directivos

La Ley de Igualdad establece que las entidades públicas deben garantizar el derecho a
un trabajo productivo, ejercido en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad
humana, para lo cual deben establecer medidas dirigidas a evitar cualquier tipo de
discriminación laboral en el acceso al empleo, en la formación, promoción y condiciones
de trabajo. Por ello, la Defensoría del Pueblo solicitó información a las entidades públicas
para conocer el número de trabajadores y trabajadoras en cada institución, así como el
porcentaje de trabajadoras que ocupan cargos de confianza y cargos directivos, lo que debe
permitir conocer el grado de la inserción laboral de hombres y mujeres en el sector público
y el tipo de cargos que están ocupando.

59 Defensoría del Pueblo. Lineamientos de Actuación Defensorial Derechos de la Mujer. Lima: Defen-
soría del Pueblo, 2007, p. 28.

83


Como se puede observar en el gráfico siguiente, el Ministerio del Ambiente es el que
cuenta con el mayor porcentaje de trabajadoras, pues de un total de 49 personas, 31 son
mujeres (63% aproximadamente). Por el contrario, los Ministerios con menor participación
de mujeres son Transportes y Comunicaciones (34.06%), Relaciones Exteriores (34.02),
Vivienda, Construcción y Saneamiento (31.75%), y Agricultura. En este último caso,
de un total de 6,969 trabajadores, sólo 1,713 son mujeres, lo cual representa el 24.58 %
del personal. Si bien el número de trabajadores en cada entidad difiere, existen casos
significativos de un mayor porcentaje de mujeres. Así, en el Ministerio de Economía y
Finanzas, de un total de 475 trabajadores, 246 son mujeres, lo cual representa el 51%.

tabla nº 14
Porcentaje de trabajadoras en las entidades públicas

n° total de n° total de
instituciones %
trabajadores/as trabajadoras
Ministerio de Agricultura 6969 1713 24.58
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento 693 220 31.75
Ministerio de Relaciones Exteriores 1555 529 34.02
Ministerio de Transportes y Comunicaciones 2393 815 34.06
Ministerio Público 9888 4168 42.15
Jurado Nacional de Elecciones 117 51 43.59
Ministerio de Comercio Exterior y Turismo 501 219 43.71
Oficina Nacional de Procesos Electorales 400 175 43.75
Poder Judicial 19,955 8780 44.00
Ministerio del Interior 1142 515 45.10
Academia de la Magistratura 82 37 45.12
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social 4064 1871 46.04
Ministerio de la Producción 757 351 46.37
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil 2899 1357 46.81
Ministerio de Justicia 1397 661 47.32
Ministerio de Salud 23393 11230 48.01
Instituto Nacional de Estadística e Informática 393 191 48.60
Ministerio de Economía y Finanzas 475 246 51.79
Ministerio del Ambiente 49 31 63.27

Otro aspecto que se consideró importante someter a evaluación fue no sólo el número de mujeres
trabajadoras en cada institución, sino los cargos directivos y de confianza que ocupan.

De los datos analizados, en el caso del Ministerio de Salud existe un porcentaje mayoritario
de mujeres en cargos de confianza. Así, de un total de 114 trabajadores en cargos de
confianza, 97 son mujeres, es decir el 85%. Asimismo, existen porcentajes que superan el
50% en los siguientes Ministerios: Comercio Exterior y Turismo, Economía y Finanzas y
de la Mujer y Desarrollo Social. Las entidades públicas con una participación de mujeres
menor al 30% son el Ministerio Público, la ONPE, el Ministerio del Interior y el Ministerio
de Transportes y Comunicaciones. Las entidades que no tienen ninguna participación de
mujeres en tales cargos son la Academia de la Magistratura y el RENIEC.

84


tabla n° 15
Porcentaje de mujeres en cargos de confianza en las entidades públicas

n° total de n° total de
trabajadores/as mujeres en
instituciones %
en cargos de cargos de
confianza confianza
Ministerio Público 104 31 29.81
Poder Judicial 245 42.00

Con relación a los cargos directivos en las entidades públicas, en el Ministerio del Interior
existe un porcentaje mayoritario de mujeres, pues de 29 directivos, 19 son mujeres, lo cual
equivale al 65,5%. Luego, la mayoría de las entidades muestra un porcentaje que fluctúa
del 30% al 48% de mujeres que ocupan cargos directivos. Por otro lado, las entidades pú-
blicas con una participación menor al 30% de mujeres son el RENIEC, el Poder Judicial, la
Academia de la Magistratura, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y el Minis-
terio de Relaciones Exteriores.

85


tabla nº 16
Porcentaje de mujeres en cargos directivos en entidades públicas

n° total de
n° total de
instituciones mujeres en cargos %
trabajadores/as
directivos
Ministerio de Relaciones Exteriores 124 20 16.13
Poder Judicial 31 29.00


En atención a los datos expuestos se puede concluir que aún no existe una participación
equitativa de hombres y mujeres en el ámbito laboral, salvo algunas excepciones. Así, con
relación al personal femenino que labora en la institución, solo el Ministerio de Economía
y Finanzas (51%) y el Ministerio del Ambiente (63%) incluyen una representación mayor
al 50%. En los cargos de confianza existen más entidades públicas con porcentajes que
demuestran una participación equitativa de hombres y mujeres: el Ministerio de Salud,
el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, el Ministerio de Economía y Finanzas y el
Mimdes. En referencia a cargos directivos, sólo el Ministerio del Interior cuenta con una
representación femenina que incluso es mayor al 50%.

2.9. Programas o proyectos que integran las necesidades e intereses de las mujeres

El cumplimiento de la Ley de Igualdad implica que las entidades públicas incorporen
en sus programas o proyectos las necesidades e intereses de las mujeres, a partir de la
identificación de problemas que deben ser atendidos por cada sector en el ámbito de su
competencia. Debido a que programas de este tipo forman parte de la estructura orgánica
de las entidades públicas, a partir de ellos se puede visibilizar e institucionalizar la
igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

Según la información reportada, son pocas las entidades públicas que cuentan con
programas o proyectos que integran de alguna manera los intereses de las mujeres. Así,
sólo 6 de un total de 13 Ministerios, y 1 entidad pública de un total de 7 han brindado
información al respecto.

86


El Mimdes, como ente rector encargado de la igualdad de oportunidades, cuenta con
distintos programas y proyectos que integran este enfoque. Entre ellos se pueden
mencionar el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual (Pncvfs), y el Fondo
de Cooperación para el Desarrollo Social (Foncodes), entre otros.

El Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual es el órgano encargado de
diseñar y ejecutar, a escala nacional, acciones y políticas de prevención, atención y apoyo
a las personas involucradas en hechos de violencia familiar y/o sexual, contribuyendo así
a mejorar la calidad de vida de la población, desde una perspectiva de género. Entre sus
objetivos se encuentran los referidos a mejorar los mecanismos de control para garantizar la
sanción y reparación oportuna a las víctimas de la violencia familiar y sexual, la promoción,
sensibilización y toma de conciencia en la problemática de la violencia familiar y sexual,
así como la rectoría e institucionalidad en políticas de prevención, atención y control. Por
su parte, el Foncodes es un Programa Nacional del Mimdes que interviene en los tres
ejes del Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza, principalmente en el ámbito rural,
financiando proyectos de inversión social, tanto de infraestructura social y económica como
de desarrollo de capacidades productivas. Uno de sus objetivos específicos precisa que las
mujeres de organizaciones sociales accedan a oportunidades de generación de ingresos.

Por otro lado, el Ministerio de Salud cuenta con un Programa Estratégico de Salud Materno
Neonatal, cuyo objetivo es disminuir la morbimortalidad materna neonatal con énfasis
en la población de menores recursos, fortaleciendo las acciones que generan entornos
favorables para la salud sexual y reproductiva. Asimismo, ha creado el Programa de Apoyo
a la reforma del sector salud, que incluye entre sus objetivos el fortalecimiento de las
capacidades nacionales públicas para continuar con la implementación del aseguramiento
universal en salud, a fin de lograr una atención oportuna con calidad a la gestante.

Por su parte, el Ministerio del Interior tiene programas específicos orientados a atender el
derecho a la salud de las mujeres, a cargo de la Unidad de Programas del Estado Mayor
de la Dirección de Salud de la PNP. Así, el Programa Materno Perinatal ha incorporado
entre sus objetivos el respecto a lograr una reducción significativa de la Morbilidad y
mortalidad materno - perinatal, enfatizando acciones sobre las principales causas que las
originan, a fin de mejorar las condiciones de salud de la mujer y el recién nacido. Asimismo,
el Programa de Planificación Familiar busca contribuir a mejorar el estado actual de la
salud reproductiva como acción fundamental para impulsar el desarrollo humano de la
población. Finalmente, el Programa de Infección de Transmisión Sexual VIH-Sida, incluye
entre sus funciones lograr una cultura de salud, prevención y control de las infecciones de
transmisión sexual y VIH/SIDA con un enfoque de equidad y ejercicio de la ciudadanía.

En el caso del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, éste cuenta con la Dirección
Ejecutiva de PROVIAS Descentralizado, órgano a cargo del Programa Transporte Rural
Descentralizado – PTRD, que está preparando el Plan de Acción de Género, Inclusión
Ciudadana y Democracia, con un enfoque transversal a ser aplicado en diversos
componentes para lograr un mayor impacto y sostenibilidad de la intervención, lo que
implica la modificación de normas y procedimientos para conformar microempresas de
mantenimiento vial y comités viales rurales. Por tal razón se ha diseñado un Plan de
Capacitación, Sensibilización y Evaluación, con el fin de promover una participación
equitativa de hombres y mujeres, tanto en el ámbito de los operadores de la Gestión
del Proyecto (personal del PTRD, personal de los Institutos Viales Provinciales,
alcaldes y consultores externos) como en el nivel de operadores de los Caminos Rurales
(Microempresas de Mantenimiento Vial y Comités Viales Rurales). Además, cuentan con
el Fondo de Inversión en Telecomunicaciones – FITEL, el cual ha institucionalizado la

87


incorporación del enfoque de género en los proyectos de desarrollo de las Tecnologías de
la Información y la Comunicación (TIC) en áreas rurales y lugares de preferente interés
social, estableciéndose como objetivo la capacitación de, al menos, el 30% de mujeres
respecto al 100% de las capacitaciones programadas.

Por su parte, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, mediante la Resolución
Ministerial N° 320-2009-Vivienda, aprobó el Reglamento Operativo para acceder al Bono
Familiar Habitacional en el área rural para las modalidades de construcción en sitio
propio y mejoramiento de vivienda. En éste se considera un puntaje adicional si se trata
de una “jefa de familia sola”.60 Mientras tanto, el Ministerio de la Producción, a través de
los Centros de Innovación Tecnológicas (CITE)61 promueve la participación de las mujeres
en actividades de capacitación, asistencia técnica y otros servicios, con énfasis en el uso de
TIC en zonas rurales.

En el caso de entidades distintas al Poder Ejecutivo, el JNE cuenta con un programa
descentralizado, Mujer y Ciudadanía, cuyo objetivo es incrementar la participación política
de la mujer en los diferentes niveles de gobierno. Este programa se encuentra a cargo de
la Dirección Nacional de Educación y Formación Cívica Ciudadana.

Este panorama demuestra que en el ámbito de las competencias de determinados sectores
o entidades públicas se cuenta con programas que promueven entre sus objetivos la
igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, así como problemáticas específicas
relacionadas con temas de violencia familiar, violencia sexual, participación política, salud
materna, entre otros; temas que se vinculan con las principales vulneraciones a los derechos
de la mujer. Por ello, contar con programas específicos va a permitir más adelante que se
realice una evaluación sobre los resultados esperados, así como que se modifiquen aquellas
estrategias que no contribuyan al cumplimiento de tales objetivos.

2.10. acciones de capacitación sobre violencia familiar y sexual

Uno de los lineamientos establecidos en la Ley de Igualdad consiste en desarrollar
políticas, planes y programas para la prevención, atención y eliminación de la violencia
contra la mujer en todas sus formas y en todos los espacios (artículo 6°, literal c). De esta
manera, cada entidad pública debe realizar acciones orientadas a este objetivo, para lo
cual será indispensable contar con un plan de capacitación dirigido a su personal así como
actividades que se programen con otras instituciones.

La información que han brindado las entidades es diversa, pues, en su mayoría, señalan
que son actividades realizadas a su personal institucional, en tanto que una minoría
menciona que además se realizan actividades con otras instituciones.

60 Mediante Ley Nº 27829, se creó el Bono Familiar Habitacional (BFH) que es un subsidio otorgado por
una sola vez a los beneficiarios, como un incentivo y complemento de su ahorro y esfuerzo constructor,
a fin de destinarlo a la adquisición, construcción en sitio propio, o mejoramiento de una vivienda de
interés social en el Marco del Programa Techo Propio. En: www.mivivienda.com.pe
61 De acuerdo con la Ley N° 27267, modificada por la Ley N° 27890, los CITE son entidades públicas o pri-
vadas que tienen por objeto promover la innovación, la calidad y la productividad, así como suministrar
información para el desarrollo competitivo de las diferentes etapas de producción de la industria nacional
y el desarrollo competitivo de las actividades artesanales y de servicios turísticos.

88


El Mimdes ha realizado seminarios, talleres y capacitaciones sobre violencia familiar,
violencia sexual, hostigamiento sexual, trata de personas y feminicidio, entre otros. A
través de la Dirección General de la Mujer ha realizado talleres sobre prevención y sanción
del hostigamiento sexual en la Municipalidad de Tarma (Junín), en la Municipalidad de
Satipo (Junín) y en el Gobierno Regional de Puno. Asimismo ha realizado cursos dirigidos
al personal de la PNP, personal de Salud, efectivos de Serenazgo, entre otros. Estos cursos
han tenido por finalidad el desarrollo y/o fortalecimiento de capacidades en materia de
violencia familiar y sexual, con el fin de contribuir a la mejora de la atención de los servicios
de atención y prevención en las zonas de intervención.

Además, se debe destacar que el Mimdes ha llevado a cabo actividades dirigidas a los Centros
de Emergencia Mujer (CEM), tales como encuentros macro regionales, cuya finalidad
consistió en capacitar a las y los profesionales de estos centros para que la atención de las
víctimas se realice sin discriminación alguna. Asimismo se han realizado capacitaciones
relacionadas con los casos de trata, así como con los conceptos y procedimientos de registro
de casos de feminicidios y atenciones de tentativas.

Por su parte, el Ministerio de Justicia llevó a cabo un seminario sobre el feminicidio, dirigido
a su personal, tanto a hombres como mujeres. Este tema ha adquirido gran relevancia
en el país, ya que lamentablemente las cifras referentes a su incidencia revelan que es
una de las más graves afectaciones a los derechos de las mujeres. A la vez se realizaron
sociodramas sobre trata de mujeres, así como una mesa redonda denominada “Uniendo
esfuerzos para erradicar la violencia familiar” también dirigidos al personal que labora en
esta institución. Además cabe subrayar que se han realizado sociodramas sobre el tema de
violencia familiar dirigido a otras instituciones.

El Ministerio de Salud organizó talleres sobre violencia contra la mujer, con la finalidad
de implementar adecuadamente la Norma Técnica sobre atención integral a personas
afectadas por violencia basada en género. Asimismo, dictó un Diplomado de atención
integral a víctimas de violencia, dirigido a profesionales y no profesionales de salud en
el primer nivel de atención de las micro - redes de Pasco, Huánuco, San Martín, Ucayali,
Apurímac, Puno e Ica.

Respecto a las acciones de capacitación sobre violencia familiar y sexual, el Ministerio del
Interior informó que a través de sus Direcciones organizó cursos, talleres y seminarios sobre
estos temas tanto dirigidos a su personal como a Instituciones Educativas, autoridades
locales, juntas vecinales, entre otros. De este modo, la Dirección de Salud de la PNP ha
realizado actividades sobre el tema de violencia y sus factores de riesgo, mientras que la
Dirección de Participación Ciudadana de la PNP llevó a cabo seminarios sobre violencia
familiar y sexual como causa de inseguridad ciudadana en Lima, Piura, Chiclayo, Trujillo,
Huancayo, Arequipa, Cusco, Pucallpa, Cajamarca, Iquitos y Tarapoto.

Por su parte, el Ministerio de Defensa organizó capacitaciones sobre procedimientos a
seguir en casos de delitos contra la libertad sexual en instalaciones militares, así como del
contenido de la Ley de Protección frente a la Violencia Familiar (Ley N° 26260).

En el caso del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado (OCSE), organismo
público adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas, tuvo lugar una conferencia
denominada “Protección frente a la violencia física y mental contra la mujer”, dirigida solo
al personal femenino de su institución. No obstante, es importante recordar que este grave
problema, si bien tiene como principal víctima a las mujeres, debe también involucrar a
todos los actores, como los hombres.

89


Respecto a las otras entidades públicas, el Poder Judicial, a través de las Cortes Superiores
de Justicia de Callao, Huancavelica, Lima, Pasco y Huánuco programó conferencias sobre
violencia familiar y hostigamiento sexual, dirigidas a su personal. Por su parte, el INEI
reportó la realización de charlas educativas sobre violencia familiar y “un hogar sin
violencia”, dirigidas a todo su personal.

Finalmente, la Academia de la Magistratura, en razón de las funciones que realiza, desarrolló
en el marco del Programa de Formación de Aspirantes y el Programa de Actualización
y Perfeccionamiento, cursos de capacitación sobre temas de interculturalidad, violencia
familiar y derechos humanos a magistrados y magistradas, así como a postulantes.

Como se puede apreciar, solo 6 de los 13 Ministerios supervisados han realizado actividades
específicas de capacitación sobre violencia familiar y sexual; además solo 3 entidades
públicas de las 7 supervisadas. Ello da cuenta de que aún es necesario que se brinde
asesoría técnica de parte del Mimdes, con vistas a cumplir con lo señalado por la Ley de
Igualdad en materia de violencia contra la mujer.

2.11. estrategias para prevenir la violencia contra la mujer

La violencia contra la mujer es un grave problema que afecta los derechos a la vida, y a la
integridad personal, el derecho a una vida libre de violencia y el desarrollo de la personali-
dad, entre otros, por lo que es importante que el Estado desarrolle medidas orientadas a su
prevención, sanción y reparación, mediante acciones que involucren a más de un sector.

En el caso de la prevención de la violencia contra la mujer se trata de una labor que debe
abarcar varios planos como la sensibilización de la ciudadanía en general sobre los factores de
riesgo relacionados con la violencia contra la mujer, el trabajo directo con mujeres víctimas de
violencia, así como con las y los profesionales encargados de atender este tipo de casos.

tabla n° 17
acciones para prevenir la violencia contra la mujer

entidades públicas Medidas reportadas
- Capacitaciones al personal de salud que les permita utilizar los instrumentos
Ministerio de Salud técnicos sobre violencia con que cuenta el sector.
- Orientación y consejería en prevención de la violencia.
Charlas de difusión en el ámbito nacional sobre prevención contra la violencia
Ministerio de Justicia
familiar y sexual hacia la mujer.
- Talleres para la prevención de la violencia: “Diálogo para la prevención de la
violencia”, “Desarrollo integral de la familia policial”, “No violencia hacia la
Ministerio del Interior mujer” y “La mujer frente a la violencia”.
- Cursos de capacitación de promotores para la prevención de la violencia
familiar y sexual.
Ministerio de Transportes
Seminarios-taller sobre Prevención y Sanción del Hostigamiento Sexual.
y Comunicaciones
Ministerio de Economía y Finanzas
Organismo Supervisor de Conferencias sobre el tema de violencia física y mental contra la mujer, a fin de
Contrataciones del Estado sensibilizar y concientizar al personal de la entidad.
Sunat Difusión informativa y comunicación masiva interna sobre la violencia contra la mujer.
Publicación de afiches sobre violencia contra la mujer y publicación de artículos
Fonafe
sobre violencia familiar y violencia contra la mujer.
Curso de capacitación sobre Violencia Familiar, Derechos Humanos y
Poder Judicial
Administración de Justicia.
Talleres de capacitación a los trabajadores, promoviendo la toma de conciencia
Reniec
sobre las normas y políticas contra el hostigamiento sexual en la institución.

90


Las entidades públicas han desarrolado actividades de difusión y promoción de los de-
rechos de las mujeres, en temas como la prevención del hostigamiento sexual, violencia
familiar, violencia sexual y psicológica, dirigidas en su mayoría a la población en general.
No obstante, además se requiere de una intervención sostenible y orientada al cambio de
estereotipos. Cabe destacar que el Mimdes brinda lineamientos en este tema, en su cali-
dad de ente rector de las políticas sobre violencia contra la mujer.

Por otro lado, el Mimdes ha informado que a través de la Dirección General de la Mujer y
el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual, se encuentra llevando a cabo
las siguientes actividades:

- La elaboración del módulo de asistencia técnica para el abordaje desde la
perspectiva de género de la Ley de Prevención y Sanción del hostigamiento sexual.
Este módulo ha sido aplicado en las capacitaciones realizadas en 11 regiones del
país: Amazonas, Áncash, Cajamarca, Huancavelica, Huánuco, Lima, Madre de
Dios, Moquegua, Pasco, Puno, Tumbes. Asimismo, se ha difundido en el ámbito
nacional los alcances del D.S. Nº 009-2009-TR relativos a la precisión de actos de
discriminación contra las trabajadoras del hogar.
- La implementación nacional del Plan de Prevención Integral contra la violencia
familiar y sexual. El objetivo de este Plan es contar con mecanismos de carácter
regional, provincial, local y comunal que promuevan la disminución de las situaciones
de violencia familiar y sexual, mediante la concertación y participación de los
diferentes actores sociales. La población objetivo está integrada por autoridades
regionales, locales y comunales, comunidad educativa y universitaria, entidades
públicas, organizaciones sociales comunitarias y medios de comunicación, así como
por alumnos de educación primaria y secundaria, jóvenes de nivel superior, padres
de familia, docentes de centros educativos, instituciones de la sociedad civil y
empresas privadas, redes, comités y/o mesas contra la violencia familiar y sexual.

Asimismo, el Mimdes ha realizado campañas de comunicación dirigidas a la población en los
días emblemáticos, como el 8 de Marzo, “Día Internacional de la Mujer”, y el 25 de noviembre
“Día de la no violencia contra la Mujer”. De esta manera, sólo 6 de un total de 13 Ministerios,
y 2 entidades públicas de un total de 7 han reportado medidas para prevenir la violencia
contra la mujer. Por ello es necesario que el Mimdes realice actividades de capacitación
respecto a las estrategias para prevenir la violencia contra la Mujer. Asimismo, cada sector
debería elaborar un plan de capacitación sobre estos temas dirigidos a su personal.

2.12. normativa para la prevención y sanción frente al hostigamiento sexual

La Ley de igualdad considera prioritario que las entidades públicas adopten medidas para
prevenir y sancionar el hostigamiento sexual. Cabe señalar que, la Ley N° 27942 define el
hostigamiento sexual típico o chantaje sexual:

“como la conducta física o verbal reiterada de naturaleza sexual no deseada y/o
rechazada, realizada por una o más personas que se aprovechan de una posición de
autoridad o jerarquía o cualquier otra situación ventajosa, en contra de otra u otras,
quienes rechazan estas conductas por considerar que afectan su dignidad así como sus
derechos fundamentales”.

Sólo en 5 de un total de 13 Ministerios se han aprobado procedimientos para la prevención
y sanción del hostigamiento sexual. Lo mismo ha ocurrido en otras 2 entidades públicas de
un total de 7, como el Poder Judicial y el RENIEC.

91


tabla n° 18
normativa para la prevención y sanción del hostigamiento sexual

Ministerios Denominación de la normativa
- Reglamento de la Ley de Prevención y Sanción del Hostigamiento Sexual.
D.S. N° 010-2003-MIMDES, del 25 de noviembre del 2003.
- Procedimientos para la prevención y sanción del hostigamiento sexual en
el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.
Ministerio de la
R.M. N° 746-2005-MIMDES, del 10 de noviembre del 2005
Mujer y Desarrollo
- Procedimiento para la prevención y sanción del hostigamiento sexual en
Social
las relaciones laborales del personal de la beneficencia pública de Lima
Metropolitana.
Resolución de Gerencia General N° 152-2005-GG/SELM, del 23 de
diciembre del 2005.
Ministerio de Directiva de Procedimientos para la Prevención y Sanción del
Transportes y Hostigamiento Sexual.
Comunicaciones R.M. N° 710-2007, del 21 de noviembre del 2007.
Ministerio de Directiva sobre normas y procedimientos para la prevención y sanción del
Economía y hostigamiento sexual.
Finanzas R.M. N° 530-2008-EF/43, del 15 de agosto del 2008.
Directiva General N° 007-2008/MINDEF/VRD DGRRHH sobre prevención
Ministerio de
y sanción del hostigamiento sexual para el personal civil y militar de las
Defensa
Fuerzas Armadas.
Directiva “Procedimientos para la prevención y sanción del hostigamiento
Ministerio de
sexual en el Sector Educación”.
Educación
R.M. Nº 0201-2009-ED, publicada el 2 de julio del 2009.
Registro Nacional
Interposición de quejas y aplicación de sanciones por hostigamiento sexual.
de Identificación y
Resolución Jefatural N° 754-2006-JEF/RENIEC, del 2 de agosto del 2006.
Estado Civil
Procedimiento para la Prevención y Sanción de los actos de hostigamiento
Poder Judicial sexual, chantaje y/o acoso sexual en el Poder Judicial.
Resolución Administrativa N° 147-2009-CE-PJ, del 7 de mayo del 2009.

Como se puede apreciar en el cuadro, la normativa aprobada por el Mimdes fue emitida
incluso antes de la entrada en vigencia de la Ley de Igualdad, dado que la Ley de Prevención
y Sanción del Hostigamiento Sexual se promulgó en el año 2003. Después de la vigencia de
la Ley de Igualdad se han aprobado cinco directivas, tanto en el Ministerio de Transportes
y Comunicaciones, el Ministerio de Economía y Finanzas, y el Ministerio de Defensa, así
como en el Ministerio de Educación y en el Poder Judicial estas últimas en el año 2009.

2.13. información desagregada por sexo

La Ley de Igualdad de Oportunidades señala en su artículo 6º literal m) que se debe
perfeccionar el sistema de estadística oficial, incorporando datos desagregados por sexo.
De esta manera se busca contar con un sistema de estadística oficial que permita conocer
la participación e inclusión de las mujeres en actividades o temas específicos desarrollados
por las entidades públicas.

Como se puede apreciar en el cuadro siguiente, sólo 6 Ministerios de un total de 13, y 2
entidades públicas de un total de 7, cuentan con información desagregada por sexo. Se

92


torna necesario que las otras entidades públicas cumplan con el lineamiento establecido
en la Ley de Igualdad, en el marco de sus competencias, lo que les permitirá medir el
impacto de sus políticas en los derechos de las personas, así como focalizar las acciones
que están adoptando.

tabla n° 19
tipo de información desagregada por sexo

entidades del
Oficinas/ Dirección tipo de información desagregada
estado
Ministerio de la Programa Nacional Con- - Personas atendidas víctimas de violencia física,
Mujer y Desarrollo tra la Violencia Familiar y sexual y psicológica en los CEM.
Social Sexual. - Personas sensibilizadas en eventos de capacitación
sobre prevención de violencia y promoción de una cul-
tura de paz.
Ministerio de Oficina General de Estadís- - Casos de violencia familiar atendidos en estableci-
Salud tica e Informática. mientos de salud.
Defensoría de la Salud y - Atenciones brindadas por los Defensores de Salud.
Transparencia.
Ministerio de Sistema de focalización de - Padrón general de hogares.
Economía y hogares – Sisfoh (Dirección
Finanzas general de asuntos económi-
cos y sociales).
Ministerio de Dirección de Defensoría de - Atenciones brindadas por los Defensores de Oficio y
Justicia Oficio y servicios jurídicos Abogados de Consultorios Jurídicos populares, en mate-
populares. ria de violencia familiar y violación de la libertad sexual.
Ministerio del Dirección General de Migra- Migración.
Interior ciones y Naturalización.
Unidades de Salud de la Po- - Violencia Familiar.
licía Nacional del Perú. - Salud sexual y reproductiva.
- Infecciones de transmisión sexual.
Oficina de Procesos del Nivel ocupacional.
Personal.
Ministerio de Direcciones de Personal de Estadísticas del personal.
Defensa las Instituciones Armadas
Dirección General de Recur-
sos Humanos del Ministerio
de Defensa.
Registro Nacional Gerencia de presupuesto y - Población identificada.
de Identificación y planificación – Sub gerencia - Población electoral.
Estado Civil de estadísticas. - Estadísticas por departamento.
Gerencia de sistemas e in- Reportes estadísticos de la población electoral hábil
formática electoral – Ofici- para sufragar, elaborados en base al padrón electoral
na general de planeamiento proporcionado por RENIEC.
y presupuesto.
Instituto Nacional Dirección nacional de censos Censos de población y encuestas de hogares.
de Estadística e y encuestas.
Informática Dirección técnica de demo- - Indicadores de condiciones de vida: educación, salud,
grafía e indicadores sociales. empleo, hogares, pobreza, ingresos, jefatura de hogares.
- Indicadores de los objetivos del milenio.
- Proyecciones de población e indicadores demográficos
derivados de ellas, esperanza de vida al nacer, tasa de
mortalidad, natalidad, entre otros.


93


2.14. Medidas implementadas para promover y garantizar la participación
de la sociedad civil en el cumplimiento de las políticas de igualdad de
oportunidades entre Mujeres y Hombres

La Ley de Igualdad busca que la sociedad civil participe en la implementación de políticas
públicas, lo cual brinda sostenibilidad y legitimidad a los planes que se diseñan desde las
entidades públicas, por lo que resulta importante establecer canales de participación para
incorporar, asimismo, las expectativas que provienen de la sociedad civil y así enriquecer
la elaboración de los planes que se diseñan en las entidades del Estado.

A este respecto, el Ministerio de Salud informó que en el marco del aseguramiento universal
de salud se organizaron talleres para desarrollar una propuesta de participación y vigilancia
ciudadana de los servicios de salud de las regiones de Huancavelica y Apurímac.

Por otro lado, el Mimdes, a través de la Dirección de Derechos y Ciudadanía de la Dirección
General de la Mujer, y el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual, reportó
información relacionada con la participación activa de la sociedad civil en políticas sobre
violencia familiar, violencia sexual, participación de la mujer, igualdad de oportunidades,
entre otros. Así, en el caso de la Dirección General de la Mujer se está desarrollando las
siguientes acciones:

- Mesas de Trabajo con la sociedad civil, para el seguimiento de la implementación
del Plan de Igualdad 2006-2010 (Lima).
- Funcionamiento de los Consejos Regionales de la Mujer en Piura, Loreto,
Apurímac y Ayacucho, los cuales se encuentran conformados por representantes
de las organizaciones de la sociedad civil, así como, por funcionarias y funcionarios
del Gobierno Regional y Direcciones Regionales.
- Promoción de la participación de las organizaciones de mujeres y redes de la
sociedad civil en espacios de formación y concertación de planes, programas,
proyectos y normas de igualdad de oportunidades y en equidad de género, en las
regiones de Lambayeque, La Libertad, Piura, Ayacucho, Arequipa y Tacna.
- Funcionamiento de la Mesa de Género al interior de la Mesa de Lucha contra la
pobreza, para la aprobación e implementación de normas, programas y proyectos en
cumplimiento de las políticas de igualdad de oportunidades y equidad de género.

En el caso del Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual ha desarrollado
acciones concretas que involucran la participación de la sociedad civil, como:

- Formación de facilitadores en acción, constituida por líderes de organizaciones
sociales que en forma voluntaria participen a futuro en la prevención de la violencia
familiar y sexual, y la difusión de servicios en sus respectivas comunidades.
- Formación de promotores docentes para promover la prevención de violencia
familiar y sexual con la comunidad educativa.
- Articulación con los espacios de concertación como Mesas, Redes, etc., conformados
por instituciones públicas, privadas y organismos no gubernamentales
involucrados con la temática de violencia familiar y sexual.

De esta manera, el Mimdes ha llevado a cabo acciones para articular la participación
de la sociedad civil, así como fortalecer sus capacidades a efectos de contribuir en la
implementación de políticas públicas sobre derechos de la mujer.

94


En consecuencia, sólo 2 Ministerios de un total de 13 han realizado acciones concretas para
fomentar la participación de la sociedad civil en el diseño e implementación de políticas
públicas relacionadas a la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres; y ninguna
de las 7 entidades públicas ha reportado al respecto. En consecuencia, es necesario que se
creen espacios de articulación para que desde la sociedad civil se planteen propuestas para
el diseño e implementación de las políticas públicas de igualdad de oportunidades.

3. Medidas específicas adoptadas por las entidades públicas en el marco de la

3.1. Medidas para coordinar y vigilar el cumplimiento de la Ley de igualdad de
oportunidades

Cabe destacar que el Mimdes es el ente rector encargado de la igualdad de oportunidades
para la mujer. En tal sentido, es el responsable de coordinar y vigilar la aplicación de la Ley
de Igualdad de Oportunidades por parte de las entidades de los sectores público y privado,
en los ámbitos nacional, regional y local62. Se entiende que el Mimdes –en un contexto de
descentralización como el que se está desarrollando en el país– ejerce su rectoría incluso
sobre las políticas que desarrollan los Gobiernos Regionales y Locales.

Como se ha señalado, el Mimdes cuenta con una Dirección de Igualdad de Oportunidades,
la cual tiene entre sus funciones el seguimiento de la Ley de Igualdad y el Plan de Igualdad.
A este respecto se informó que mediante la Comisión Multisectorial, la cual se encuentra
conformada por diez ministerios y el INEI, se realiza el seguimiento del Plan de Igualdad
2006-2010, así como mediante reuniones de coordinación y asistencia técnica con los
sectores. En este año, el Mimdes ha solicitado a los ministerios informes semestrales sobre
el avance y logros de cumplimiento en materia de igualdad de oportunidades. Asimismo se
ha elaborado un sistema de monitoreo y evaluación del Plan de Igualdad 2006- 2010, a fin
de realizar el seguimiento de su implementación por parte de los sectores.

Respecto a la coordinación con los Gobiernos Regionales, el Mimdes ha realizado las
siguientes actividades:

- Asesoría técnica a funcionarias y funcionarios de las Gerencias de Desarrollo Social
de los Gobiernos Regionales de Piura, Loreto, Puno, Ayacucho y Apurímac.
- Asistencia técnica a siete gobiernos regionales para diseñar sus Planes Regio-
nales de Igualdad de Oportunidades: Ayacucho, Puno, Piura, Apurímac, Loreto,
Arequipa y Tacna.
- Realización de tres talleres macro-regionales sobre Fortalecimiento de Capaci-
dades para la implementación de políticas de igualdad de oportunidades y de
equidad de género, dirigidos principalmente a funcionarias y funcionarios de las
Gerencias de Desarrollo Social, Planeamiento y las Oficinas de Proyectos de In-
versión Pública de las 25 regiones del país.
- Validación de dos manuales para difundir procedimientos y herramientas para la
implementación de políticas de igualdad de oportunidades en los gobiernos subnacio-
nales, así como elaborar proyectos de inversión pública con equidad de género.
- Remisión de oficios a los 25 Gobiernos Regionales, con orientaciones, pautas y proce-
dimientos para la implementación de políticas de igualdad de oportunidades y equi-
dad de género; así como para su inclusión en las metas de los planes operativos.

62 Ley Nº 28983, Ley de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. Artículo 9° literal a).

95


- Apoyo al funcionamiento de Observatorios de la Mujer en las regiones de Apurí-
mac, Ayacucho, Piura y Puno.

De este modo, el Mimdes, en su condición de ente rector de la Ley de Igualdad, realiza
acciones conjuntas con diversos sectores estatales y con los Gobiernos Regionales, que
incluyen desde fortalecimiento de capacidades y asistencia técnica hasta lineamentos en
materia de igualdad de oportunidades.

Por otro lado, se debe considerar que el actual Plan de Igualdad de Oportunidades entre
Mujeres y Hombres solo tiene vigencia hasta diciembre del 2010. Por ello, en el marco de la
Comisión Multisectorial encargada de dar seguimiento a este Plan y a la Ley de Igualdad,
se debe presentar un balance del cumplimiento de sus metas y resultados previstos, así
como la propuesta de un nuevo Plan.

Finalmente, se debe recordar que el Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM establece el
obligatorio cumplimiento de la política de igualdad de oportunidades entre hombres y
mujeres, y encarga al Mimdes su implementación. Al respecto, los ministerios están
elaborando una matriz de indicadores para dar cumplimiento a este decreto supremo y,
a su vez, han reportado avances en la implementación de la Ley de Igualdad y el Plan de
Igualdad, requiriéndose la integración de los mecanismos de seguimiento en materia de
igualdad de oportunidades. Corresponde que el Mimdes presente una propuesta unificada
de seguimiento en materia de igualdad de oportunidades, que integre los lineamientos
previstos en el D.S. Nº 027-2007-PCM y en la Ley Nº 28983.

3.2. Adecuación de la Ley de Igualdad de Oportunidades al Clasificador Funcional
Programático

La Ley de Igualdad señala en su Primera Disposición Complementaria y Transitoria que “el
Ministerio de Economía y Finanzas adecuará la actividad referida en la presente Ley dentro
del clasificador funcional programático, de acuerdo con los procedimientos presupuestales
vigentes”. Así, mediante el Decreto Supremo N° 068-2008-EF se aprobó el Clasificador
Funcional Programático, el cual tiene como propósito la homogeneización y sistematización
de la información con fines estadísticos, así como el estudio y análisis de la materia fiscal,
en el que se distingue el Clasificador Funcional y el Clasificador Programático63.

El clasificador funcional tiene por objetivo facilitar “el análisis de las tendencias del gasto
público respecto a las principales funciones del Estado”64. Para tal efecto está desagregado en
funciones, programas funcionales y sub programas funcionales. Por su parte, las funciones
están desagregadas en las principales áreas de acción que desarrolla el Estado65.

En el caso del clasificador programático, éste permite “el seguimiento y evaluación de las
políticas y estrategias que define el Gobierno para la consecución de los objetivos y metas
de los presupuestos anuales del Sector Público”66. De esta manera, este clasificador se
encuentra compuesto por Programas Estratégicos que comprenden un conjunto de acciones

63 Norma publicada el 25 de mayo del 2008 en el Diario Oficial El Peruano.
64 Ministerio de Economía y Finanzas. Clasificadores presupuestarios del sector público, p. 7. En: http://
www.mef.gob.pe/DNPP/clasificadores/2009/ManualdeClasificadorPresupuestal2009_M.pdf
65 Entre estas funciones se encuentran: Legislativa, Justicia, Trabajo, Agropecuaria, Vivienda y Desarrollo
Urbano, Salud, Educación y Protección Social.
66 Ministerio de Economía y Finanzas. Op. cit., p. 36.

96


(actividades y/o proyectos) que reflejan una determinada política, de conformidad con el
denominado Presupuesto por Resultados.67

Respecto a la información remitida por el Ministerio de Economía y Finanzas, entre
las medidas adoptadas para adecuar las actividades referidas en la Ley de Igualdad se
encuentran las siguientes:

- Identificación de los programas que tendrán un enfoque de género.
- Fortalecimiento de los programas identificados con una orientación a resultados
y con perspectiva de género, lo cual permitirá contar con un clasificador que
facilitará el énfasis presupuestal desde dicha perspectiva.
- Aplicación del enfoque de género, a modo de programa piloto, con el propósito de
replicar la experiencia en el resto de programas. Este trabajo se está realizando
en el marco del Proyecto de Incorporaciones del Enfoque de Género en los
Presupuestos Públicos, liderado por el Mimdes.

Según lo señalado por este Ministerio, se está identificando a aquellos programas que
incorporarían un enfoque de género con la finalidad de que el clasificador funcional
programático incluya este tema. Sin embargo, es necesario que el Ministerio de Economía y
Finanzas, a tres años de vigencia de la Ley de Igualdad de Oportunidades, adopte acciones
más concretas para adecuar el actual clasificador funcional programático a las actividades
previstas en la ley.

3.3. Medidas específicas para garantizar el acceso a la justicia de las mujeres, y
en especial de las mujeres indígenas, amazónicas y afroperuanas

La Ley de Igualdad establece que se debe garantizar el acceso a la justicia de las mujeres,
y en especial de las mujeres indígenas, amazónicas y afro peruanas.

A este respecto, el Ministerio de Justicia ha informado que cuenta con consultorios jurídicos
populares en zonas andinas y amazónicas. Por su parte, el Poder Judicial ha informado que,
para el cumplimiento de este lineamiento, se ha implementado más juzgados de paz, y que
los jueces hablan el dialecto o lengua nativa y son residentes del lugar, con conocimiento
de las costumbres de la zona. Asimismo, se ha previsto la participación obligatoria de un
traductor en caso de que la justiciable hable otro dialecto. Además, existe una lista de
traductores e intérpretes en cada Corte Superior de Justicia para el apoyo en diligencias
penales, civiles, laborales o de familia.

Las medidas reportadas por el Ministerio de Justicia y el Poder Judicial dan cuenta de
algunas medidas para garantizar el acceso a la justicia de las mujeres, aunque no se
detallan medidas orientadas a mejorar el acceso a la justicia de las mujeres indígenas,
amazónicas y afroperuanas. Por ello es necesario que las diferentes instituciones que
conforman el Sistema de Administración de Justicia, en el ámbito de sus competencias,
articulen y coordinen las diferentes acciones y estrategias que están realizando en
materia de acceso a la justicia. El Ministerio de Justicia, en su condición de ente rector

67 Desde hace unos años, el Estado peruano está implementando una gestión pública orientada a resultados
con la finalidad de generar un beneficio directo en las personas. De manera específica, el Ministerio de
Economía y Finanzas tiene a su cargo la implementación del presupuesto por resultados y la aprobación
progresiva de programas estratégicos.

97


de las políticas de alcance nacional del Sector Justicia68, debería convocar a las otras
instituciones, como el Poder Judicial, el Ministerio Público y el Ministerio del Interior con
el propósito de diseñar políticas para garantizar, en igualdad de oportunidades, el acceso
a la justicia de las mujeres.

3.4. Medidas que garanticen la participación política de las mujeres

La Ley de Igualdad establece en su artículo 8° literal b) que el Sistema Electoral debe
implementar acciones educativas y de promoción de la participación política de la mujer
en el ejercicio del derecho de sufragio, como electora y como candidata, así como en el uso
de mecanismos de participación ciudadana.

En esa línea, el JNE cuenta con un Programa Descentralizado Mujer y Ciudadanía, adscrito
a la Dirección Nacional de Educación y Formación Cívica y Ciudadana. El propósito de este
programa es fortalecer la participación política y ciudadana de las mujeres, posibilitando
su efectiva presencia en los espacios públicos y de toma de decisiones políticas, fomentando
el diálogo y cooperación entre organismos del Estado y organizaciones de la sociedad civil.
En este sentido, durante el año 2009 se realizaron diversas acciones estratégicas, como:

- Programa de Formación Política para la Igualdad de Oportunidades entre
los géneros, implementado en las provincias de Tambopata (Madre de Dios),
Andahuaylas y Abancay (Apurímac) y San Román y Azángaro (Puno).
- Curso de Especialización Semi presencial “Igualdad de Género, Ciudadanía y Par-
ticipación Política”, dirigido a militantes de partidos políticos de alcance nacional.
- Mesa de Trabajo con Organizaciones Políticas sobre acciones afirmativas y el
enfoque de género.
- Capacitación a presidentes de los Jurados Electorales Especiales sobre “Enfoque
de género y acciones afirmativas”.

Asimismo, el JNE ha realizado acciones de difusión y sensibilización a las ciudadanas en
general sobre su derecho a la participación política. Ello a través de foros, seminarios y charlas
sobre el voto preferencial, el mandato de alternancia y la participación de la mujer en los
procesos electorales. Asimismo se han elaborado materiales de comunicación y capacitación,
como: “Boletín mujer y ciudadanía”, spot radial por la conmemoración del 7 de septiembre
“Día de los Derechos Civiles y Políticos de la Mujer”, producción y difusión de radioteatros
sobre temas alusivos a la participación política de la mujer y la cuota de género.

De este modo, el JNE, a través de su Programa Descentralizado Mujer y Ciudadanía continúa
realizando actividades para promover la participación política de la mujer, involucrando a
todos los actores del sistema electoral, tales como partidos políticos, organizaciones políticas,
integrantes de los Jurados Electorales Especiales y principalmente a las mujeres.

En el Informe Defensorial N° 122 “La cuota de género en el Perú: Supervisión de las
Elecciones Regionales y Municipales Provinciales 2006”, se recomendó al JNE poner
énfasis en sus actividades de capacitación dirigidas a su personal, a los integrantes de los
Jurados Electorales Especiales, a las organizaciones políticas y a la ciudadanía en general,

68 Según su Ley Orgánica (Decreto Ley N° 25993), las funciones del Ministerio de Justicia son formular las
políticas, normas, planes y programas de alcance nacional del Sector Justicia, así como supervisar y eva-
luar su cumplimiento, constituir el nexo del Poder Ejecutivo con el Poder Judicial, el Ministerio Público
y otros entidades, promoviendo permanentemente una pronta eficaz administración de justicia.

98


la difusión de los requisitos exigidos por la ley para la inscripción de listas de candidatos y
el carácter obligatorio del cumplimiento de la cuota de género, así como el objetivo de ésta:
lograr la igualdad efectiva entre mujeres y hombres. De esta manera, el Jurado Nacional
de Elecciones está cumpliendo con la recomendación formulada, mediante un programa
especializado para promover la participación política de la mujer.

3.5. Acciones destinadas a la identificación de la población, en especial de las
mujeres y las niñas

La Ley de Igualdad establece en el artículo 8º literal c) que corresponde al RENIEC efectuar
las acciones destinadas a la adecuada identificación de la población que se encuentra
marginada del registro de ciudadanos, especialmente de las mujeres y las niñas.

Respecto al cumplimiento de la Ley de Igualdad, el RENIEC informó que desde el año
2002 a la fecha, está efectuando intensas campañas de documentación gratuitas a nivel
nacional, dirigidas a la población de pobreza extrema, y que hasta la fecha se ha beneficiado
a 5 millones de personas, siendo el 46% mujeres beneficiarias con el DNI.

En el Plan Nacional de Restitución de la Identidad: Documentando a las personas
Indocumentadas 2005-2009, aprobado con anterioridad a la vigencia de la Ley de
Igualdad,69 se estableció como uno de sus objetivos estratégicos otorgar documentos de
identidad a las mujeres, especialmente de las zonas rurales, y para tal fin se definieron
metas anuales y responsabilidades. Al respecto, es necesario que el RENIEC realice un
balance del cumplimiento de los objetivos del Plan, y de modo específico aquellas metas
previstas para garantizar el derecho a la identidad de las mujeres.

4. Balance de las medidas adoptadas por los Ministerios y otras entidades
públicas para el cumplimiento de la Ley de igualdad de oportunidades entre
Mujeres y Hombres

Entre las medidas adoptadas por las entidades públicas existen avances diferenciados en
el cumplimiento de las disposiciones de la Ley de Igualdad, con relación a las condiciones
para su implementación, a la observancia de los principios previstos en la Ley, así como a
los lineamientos generales y específicos.

Las dificultades para la implementación de la Ley de Igualdad se encuentran en la
identificación de un presupuesto específico y de órganos que se encarguen de supervisar su
ejecución en cada sector. No obstante, se debe destacar la priorización del tema de igualdad
de oportunidades en los documentos de gestión interna, así como el fortalecimiento de las
capacidades del personal en la perspectiva de género.

Los avances en la observancia de los tres principios de la Ley de Igualdad son pocos. Solo un
Ministerio ha aprobado una norma que prohíbe la discriminación por sexo, dos entidades
públicas han aprobado medidas de acción positiva en el ámbito laboral y político, y tres
Ministerios cuentan con directivas sobre el uso del lenguaje inclusivo. En esa medida, el
Mimdes en su condición de ente rector, debe brindar asistencia técnica a todos los sectores
para la observancia de cada uno de estos principios.

69 El Plan fue aprobado por la Resolución Jefatural N° 772-2005-JEF/RENIEC.

99


Con relación al cumplimiento de las disposiciones generales previstas en la Ley de Igualdad
para cada uno de los sectores, aún es necesario crear espacios de participación de la sociedad
civil para garantizar la sostenibilidad de las políticas públicas en materia de igualdad
de oportunidades. Por otro lado, el Mimdes en su condición de ente rector, debe brindar
lineamientos y asistencia técnica para la implementación de las disposiciones previstas en
la Ley de Igualdad, especialmente en temas como la capacitación sobre violencia contra la
mujer, la aprobación de directivas para prevenir y sancionar el hostigamiento sexual, la
incorporación de las necesidades e intereses de las mujeres en los programas o proyectos
de las entidades públicas, entre otras.

Con relación al cumplimiento de las disposiciones específicas previstas en la Ley de
Igualdad para cada sector, existen avances para la promoción de la participación política
de las mujeres y para garantizar el derecho a la identidad de la población, pero aún es
necesario que se implementen medidas concretas para garantizar el acceso a la justicia de
las mujeres, así como incorporar en el Clasificador Funcional Programático las disposiciones
de la Ley de Igualdad.

100


caPítuLo iv
rePorte De Las MeDiDas aDoPtaDas
Por Los goBiernos regionaLes

1. transferencia de Funciones de igualdad de oportunidades en el marco del
proceso de descentralización. aspectos generales

El proceso de descentralización, que se inició hace más de siete años, constituye la reforma
más importante del Estado. Si bien en el Perú hubo varios intentos de descentralización,
el último proceso iniciado con la reforma constitucional del año 2002,70 a pesar de las
dificultades y críticas planteadas por diferentes sectores, parece encontrarse en una etapa
de consolidación en razón a la existencia de planes de mediano y largo plazo, el surgimiento
de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales y sobre todo el real inicio de procesos
sociales participativos que se han desarrollado desde entonces.

En tanto su finalidad es lograr el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, el
proceso de descentralización consiste fundamentalmente en la transferencia de poder de
decisión desde el nivel del gobierno nacional hacia los otros niveles de gobierno con la
participación decidida y necesaria de la sociedad civil organizada. Mediante la separación
de competencias y funciones y el equilibrio de poderes en los tres niveles de gobierno, se
espera que los actores locales y regionales asuman, en forma creciente, responsabilidades
y roles en lo económico, social y político.

La creación de Gobiernos Regionales y la paulatina transferencia de funciones tradicional-
mente en manos del Gobierno Central constituyen asimismo una oportunidad para que los
servicios del Estado sean más accesibles a la ciudadanía y que la gestión pública responda
más ampliamente a las necesidades de las ciudadanas y ciudadanos de su jurisdicción.
Por ello, la participación de la población en la elaboración de planes de desarrollo regional
y local concertados, de presupuestos participativos71 y procesos de rendición de cuentas
constituyen mecanismos que contribuyen al fortalecimiento de la institucionalización del
proceso y al desarrollo de propuestas regionales orientadas al desarrollo.

La política social en el Perú se enfrenta a desafíos singulares de cara a la lucha contra la
pobreza, la exclusión y la discriminación, si se entiende que éstas son situaciones en las
que existen reducidas o nulas oportunidades de desempeñarse en la vida de acuerdo con las
diversas potencialidades personales o colectivas. Las brechas de género que aún persisten
en el Perú constituyen un elemento que debe ser abordado como un asunto crucial para
lograr el objetivo de la política social en el país.

Los Gobiernos Regionales recibieron, en forma gradual, funciones sectoriales en materia
de salud, educación, vivienda, así como de igualdad de oportunidades y desarrollo social del
Mimdes. Sin embargo, la condición básica para que este proceso de desarrolle de manera
exitosa es la transferencia de funciones y competencias del nivel central a los otros niveles
de gobierno, acompañada de los recursos necesarios (humanos, presupuestales, bienes,
infraestructura) para el cumplimiento de las nuevas responsabilidades, de la generación y

70 Ley N° 27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre Descentralización,
publicada el 7 de marzo del 2002.
71 Ley Marco del Presupuesto Participativo y su reglamento.

101


el fortalecimiento de capacidades de forma sostenida y consistente con los requerimientos
de cada departamento, y de la articulación entre los diferentes niveles de gobierno en la
gestión pública. Para ello se requiere que se definan con claridad los roles y funciones de
cada uno de ellos y que se defina y/o fortalezca el rol rector de los Sectores y, finalmente
que se fortalezca la participación ciudadana en la gestión pública.

1.1. Proceso de transferencia de funciones: desarrollo social e igualdad de
oportunidades

En el marco del artículo 188º de la Constitución Política del Perú, según el cual, “El proceso
de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a
criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos
del gobierno nacional a los Gobiernos Regionales y locales”, el Plan de Transferencia
Sectorial del Quinquenio 2006-2010 estableció que las funciones en materia de desarrollo
social e igualdad de oportunidades a cargo del Mimdes debían transferirse dentro de un
período de cuatro años (2007 al 2010). Sin embargo, con el objeto de acelerar el proceso
de descentralización, en el año 2006, precedido por un anuncio presidencial, el Decreto
Supremo Nº 068-2006-PCM, dispuso la culminación de las transferencias de funciones
programadas en el Plan de Mediano Plazo 2006-2010 al 31 de diciembre del 2007.72

Por otro lado, el Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM,73 que define las políticas nacionales
de obligatorio cumplimiento, señala que en materia de descentralización, los ministerios
y demás entidades del gobierno nacional deben “...asegurar la pronta74 y adecuada
transferencia de las competencias, funciones y recursos a los Gobiernos Regionales y
Locales, respetando los principios de subsidiaridad, gradualidad, complementariedad y
neutralidad entre los niveles de gobierno nacional, regional y local”.

En tal sentido, el Plan Anual de Transferencia Sectorial de Competencias a los Gobiernos
Regionales y Locales para el año 200775 estableció el cronograma de transferencias sectoriales
a los Gobiernos Regionales entre los meses de marzo y diciembre del año 2007.76

No obstante los intentos por acelerar el proceso de transferencia de funciones, nuevas
disposiciones legales ampliaron sucesivamente los plazos establecidos para su
culminación. Así, mediante el Decreto Supremo Nº 001-2008-PCM del 5 de enero del
2008 se amplió el plazo para culminar el proceso de transferencias hasta marzo del
2008. Posteriormente se amplió hasta el 31 de diciembre del 2008 mediante el artículo
1º del Decreto Supremo Nº 029-2008-PCM.77 Igualmente mediante Decreto Supremo N°
083-2008-PCM se amplió hasta el 31 de diciembre del 2009 para culminar el proceso

72 El Plan de Transferencia Sectorial del Quinquenio 2006-2010 fue aprobado mediante Resolución Presi-
dencial Nª 044-CND-2006.
73 Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM. Define y establece las Políticas Nacionales de obligatorio cumpli-
miento para las entidades del Gobierno Nacional. Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 26 de
marzo de 2007.
74 El subrayado es nuestro.
75 El Plan Anual de Transferencia Sectorial de Competencias a los Gobiernos Regionales y Locales para el año
2007 fue aprobado por Decreto Supremo Nº 036-2007-PCM, de 15 de abril del 2007.
76 Si bien el Plan Anual de Transferencia Sectorial de Competencias a los Gobiernos Regionales y Locales
para el año 2007 dispone la transferencia de funciones y facultades referidas a las materias de población
y de desarrollo social e igualdad de oportunidades establecidas en los artículos 50º y 60º de la Ley Orgá-
nica de Gobiernos Regionales, en el presente documento se pondrá énfasis en las funciones de igualdad
de oportunidades.
77 El Decreto Supremo Nº 029-2008-PCM fue publicado en el Diario Oficial El Peruano el 16 de abril del 2008.

102


de transferencia programadas en el Plan Anual de Transferencia de Competencias
Sectoriales y Locales del Año 2007.

1.2. Funciones de desarrollo social e igualdad de oportunidades

Las funciones en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades están contenidas
en el artículo 60º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR). Sin embargo, éstas
no podían ser ejercidas sin que previamente no se produjera el proceso de transferencia de
funciones del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales. En efecto, la Tercera Disposición
Transitoria, Complementaria y Final de la Ley autoriza a los Gobiernos Regionales, una
vez instalados, a iniciar el ejercicio de las funciones exclusivas78 contenidas en el artículo
10º del mismo cuerpo normativo y dentro de las cuales no se encuentran consignadas las
funciones que son materia de transferencia del Sector Mujer y Desarrollo Social.

Tanto el Decreto Supremo Nº 068-2006-PCM como el Plan de Transferencia de Compe-
tencias a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2007 señalan las funciones que el
Mimdes debía transferir a los Gobiernos Regionales que así lo solicitaran y que cumpli-
eran con los requisitos establecidos para tal fin. Con el objeto de definir con claridad en
qué consiste cada función, el Plan de Transferencias 2007 precisó las facultades en que
se descompone cada función:

Función a) Formular, aprobar y evaluar las políticas en materia de desarrollo social
e igualdad de oportunidades de su competencia, en concordancia con la política general
del Gobierno Nacional, los planes sectoriales y los programas correspondientes de los
Gobiernos Locales.

Función b) Coordinar la ejecución por los Gobiernos Locales de las políticas sectoriales
y el funcionamiento de los programas de lucha contra la pobreza y desarrollo social del
Estado, con énfasis en la calidad de los servicios, la igualdad de oportunidades con equidad
de género y el fortalecimiento de la economía regional. El Gobierno Nacional coordina el
cumplimiento de la ejecución por los Gobiernos Regionales de lo que les competa de las
políticas y programas señalados en el presente inciso.

Facultades:
- Brindar asistencia técnica, capacitación y apoyo a los Gobiernos Provinciales para
la gestión de los programas sociales que viene transfiriendo el Sector, de acuerdo
con los planes y políticas nacionales y regionales.
- Determinar, emitir y aplicar normas y procedimientos para la selección, contra-
tación, permanencia, desarrollo y supervisión del personal, que cumple funciones
en materia de desarrollo social en el Gobierno Regional.
- Elaborar y aprobar instrumentos normativos sobre la operatividad de los programas
sociales, considerando la particularidad de la Región y la normatividad nacional.
- Promover y apoyar el desarrollo de programas y proyectos de alcance interprovincial
para la formación de ejes de desarrollo.

78 Entre las funciones exclusivas se encuentran a) planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar
los programas socioeconómicos correspondientes, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo; b)
formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las municipalidades y la sociedad
civil de su región; y, c) aprobar su organización interna y su presupuesto institucional conforme a la
Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto.

103


- Definir canastas regionales para los programas de apoyo alimentario, considerando
la producción de los recursos potenciales de la región, en coordinación con los
Gobiernos Locales.

Función c) Formular políticas, regular, dirigir, ejecutar, promover, supervisar y controlar
las acciones orientadas a la prevención de la violencia política, familiar y sexual.

Función d) Promover la participación ciudadana en la planificación, administración y
vigilancia de los programas de desarrollo e inversión social en sus diversas modalidades,
brindando la asesoría y apoyo que requieran las organizaciones de base involucradas.

Facultades:
- Promover y garantizar la participación ciudadana y de las organizaciones y
actores regionales en la cogestión y vigilancia de los programas sociales a través
de un sistema regional de participación ciudadana.
- Promover y fortalecer canales de concertación como mesas, redes, comités de
vigilancia, u otros mecanismos, entre las instituciones que trabajan en defensa de
la población en situación de vulnerabilidad a nivel regional, los planes sectoriales
y los programas correspondientes de los Gobiernos Locales

Función e) Gestionar y facilitar el aporte de la cooperación internacional, las empresas
privadas y la sociedad civil en los programas sociales de lucha contra la pobreza, desarrollo
social e igualdad de oportunidades.

Facultades:
- Programar y formular el presupuesto regional para las acciones y programas
relacionados con desarrollo de capacidades humanas, generación del empleo y
red de protección social.
- Gestionar y facilitar el aporte de la cooperación internacional y nacional y de las
empresas públicas y privadas de la región en los programas relacionados con el de-
sarrollo de capacidades humanas, generación del empleo y red de protección social.

Función f) Promover una cultura de paz e igualdad de oportunidades.

Función g) Formular y ejecutar políticas y acciones concretas orientadas a la inclusión,
priorización y promoción de las comunidades campesinas y nativas en el ámbito de su
jurisdicción.

Facultades:
- Formular y aprobar las políticas orientadas a la inclusión y promoción de
la igualdad de oportunidades de las comunidades nativas y campesinas en
coordinación con los Gobiernos Provinciales y Distritales.
- Ejecutar políticas y acciones concretas orientadas a la inclusión, priorización
y promoción de las comunidades campesinas y nativas en el ámbito de su
jurisdicción.

Función h) Formular y ejecutar políticas y acciones concretas orientando para que la
asistencia social se torne productiva para la región con protección y apoyo a los niños,
jóvenes, adolescentes, mujeres y personas con discapacidad, adultos mayores y sectores
sociales en situación de riesgo y vulnerabilidad.

104


Facultades:
- Elaborar y aprobar normas que contribuyan a garantizar el pleno ejercicio de los
derechos y deberes de las personas, en particular de las niñas y niños.
- Diseñar políticas regionales para la promoción de derechos de los grupos sociales
en situación de vulnerabilidad en el ámbito regional, en el marco de las políticas
nacionales y en coordinación con los Gobiernos Provinciales y Distritales.
- Diseñar estrategias de información, educación y comunicación relacionadas a la
prevención y promoción de los derechos de la población en situación de vulnera-
bilidad en el ámbito regional.
- Incentivar y apoyar las actividades del sector privado nacional y extranjero
orientadas a la red de Protección Social
- Formular y aprobar políticas respondiendo a las particularidades de la región y
en el marco de las políticas nacionales.
- Emitir las normas de alcance regional en materia de población, desarrollo social
e igualdad de oportunidades.
- Brindar asistencia técnica a gobiernos locales para la gestión de los programas
sociales y articular la oferta educativa a nivel regional.
- Realizar el seguimiento y monitoreo de los programas sociales.
- Promover y garantizar la participación social en la gestión y vigilancia de los
programas de competencia del sector.
- Promover una cultura de paz e igualdad de oportunidades.

El Mimdes define “Igualdad de Oportunidades” como el acto de “garantizar a las personas en
situación de vulnerabilidad las máximas posibilidades de participar libre y activamente en
la vida social, económica, cultural y política de su comunidad, a partir de un ejercicio pleno
de sus derechos humanos, el reconocimiento de sus diferentes habilidades y necesidades,
en igualdad de condiciones desde una acción política y positiva del Estado.79

Cabe precisar que si bien el Mimdes tiene como objetivo “formular políticas y normas
orientadas a promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, incluyendo
acciones afirmativas de carácter temporal para revertir situaciones de discriminación con-
tra las mujeres”,80 como se puede observar, las funciones de desarrollo social e igualdad de
oportunidades que transfiere están referidas, además, a la protección y promoción de dere-
chos de diversos grupos poblacionales que se consideran en situación de vulnerabilidad,81
como la niñez y adolescencia, las personas con discapacidad, las personas adultas ma-
yores, las personas que pertenecen a comunidades campesinas y nativas, a las personas
afectadas por violencia política, desplazadas, afectadas por pobreza, además de aquellas
funciones orientadas a la igualdad de oportunidades entre mujeres y varones.

79 Construyendo igualdad de oportunidades. Marco Conceptual. Mimdes. Unión Europea. Programa de
Lucha contra la Pobreza en Lima –PROPOLI. Tomado de:
http://www.mindes.gob.pe/files/DIRECCIONES/DGD/DPATC/propoli/libro1.pdf
Consulta: 23 de diciembre del 2009.
80 Tomado de: http://www.mimdes.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=25&Itemid=68&lang=es
Consulta: 23 de diciembre del 2009
81 El Mimdes define población vulnerable como “… un grupo de personas que por su especial situación de
desventaja y falta de acceso a diferentes servicios requiere mayor atención o atención preferencial. La po-
blación vulnerable se puede conformar por diferentes factores como la pobreza, la edad, el sexo o condicio-
nes particulares como la discapacidad. Las mujeres, los niños y los ancianos son ejemplos de poblaciones
vulnerables”. Tomado de:
http://www.Mimdes.gob.pe/files/DIRECCIONES/DGD/DPATC/propoli/libro1.pdf

105


Para la implementación de las políticas de desarrollo social e igualdad de oportunidades, el
Mimdes aprobó una serie de Planes Sectoriales que constituyen el marco nacional a partir
del cual los Gobiernos Regionales formulan, aprueban e implementan la política regional.

- Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer 2009 – 2015
- Plan de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad 2009 –2018
- Plan Nacional para las Personas Adultas Mayores 2006 – 2010
- Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia 2002 – 2010
- Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones 2006 – 2010
- Plan Nacional de Apoyo a la Familia 2004 – 2011

La cantidad de Planes Nacionales que existen en la actualidad genera dispersión en la
política social y confusión en los funcionarios y funcionarias de los Gobiernos Regionales
que perciben que no cuentan con los recursos de personal ni presupuestales para
implementar todas las políticas en ellos contenidas. En tal sentido, los gerentes y las
gerentas de desarrollo social reunidos(as) en el III Diálogo Social82 “No todo es Fierro y
Cemento” organizado por el Sector, solicitaron que el Ministerio articulara todos los planes
nacionales, tarea que el Sector presentó en una versión preliminar durante el IV Diálogo
Social. Sin embargo, no se ha aprobado oficialmente.

1.3. Procedimientos para la transferencia de funciones

Una vez que se dispuso la transferencia de funciones sectoriales en el lapso de un año,
la Secretaría de Descentralización,83 aprobó normas que establecieron los procedimientos
simplificados que debían seguir los sectores y los Gobiernos Regionales para llevar a cabo
el proceso. Así se dictó la Directiva Nº 001-2007-PCM/SD, “Normas para la Ejecución de
la Transferencia del año 2007 a los Gobiernos Regionales y Locales, de las Funciones
Sectoriales incluidas en los Planes Anuales de Transferencia”,84 que establece el proceso
de certificación y acreditación de los Gobiernos Regionales para asumir la transferencia de
competencias, funciones, atribuciones y recursos.85

Mediante la Directiva Nº 001-2007-PCM/SD se estableció un proceso simplificado que
comprendía cinco (5) etapas: a). Compromiso de cumplimiento de requisitos generales b)
definición de requisitos específicos, c). Certificación; d). Acreditación y, e) Efectivización.
Con el mismo fin se flexibilizó el cumplimiento de los requisitos del artículo 7º de la Ley del

82 Los Encuentros denominados “Dialogo Social: No todo es fierro y cemento” son eventos organizados desde
el año 2007 por el Mimdes con el apoyo de la Fundación Friedrich Ebert, cuyo objetivo es ejercer docencia
política formadora de una corriente de opinión que considera que, además de la obra física, es imprescin-
dible fortalecer las capacidades humanas.
83 La Ley de Bases de la Descentralización, en su artículo 22, estableció que la dirección y conducción del proce-
so de descentralización estaba a cargo del Consejo Nacional de Descentralización (CND). Sin embargo, este
organismo fue sustituido por la Secretaría de Descentralización como entidad dependiente de la Presidencia
del Consejo de Ministros, mediante D.S. Nº 007-2007- PCM.
84 La Directiva Nº 001-2007-PCM/SD, “Normas para la Ejecución de la Transferencia del año 2007 a los
Gobiernos Regionales y Locales, de las Funciones Sectoriales incluidas en los Planes Anuales de Trans-
ferencia” fue aprobada por Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 003-2007-PCM/SD.
85 El proceso establecido por la Directiva referida supuso la conformación de Comisiones de Transferen-
cia tanto sectoriales como Regionales. Para tal efecto, mediante Resolución Ministerial Nº 802-2006-
MIMDES se conformó la Comisión Sectorial de Transferencia del MIMDES. De igual modo: la totalidad
de Gobiernos Regionales cumplió con conformar las Comisiones Regionales de Transferencia. Tanto las
comisiones regionales como las sectoriales tuvieron la función de realizar las acciones conducentes a
desarrollar el procedimiento establecido en la directiva Nº 001-2007-PCM/SD.

106


Sistema de Acreditación86 87, que estableció que los Gobiernos Regionales que soliciten la
transferencia de funciones debían contar con documentos de gestión indispensables para la
gestión pública que den cuenta de haber alcanzado un nivel de organización institucional
básica. Entre ellos la norma requería contar con el Plan de Desarrollo Regional aprobado,
el Plan de Desarrollo Institucional, el Plan Anual y Presupuesto Participativo aprobados,
así como el Plan Básico de Desarrollo de Capacidades Institucionales y de Gestión
competencias y funciones materia de transferencia, entre otros.

No obstante, la Directiva Nº 001-2007-PCM/SD estableció que los Gobiernos Regionales
sólo debían emitir una Resolución Ejecutiva Regional, previo acuerdo del Consejo Regional,
en el que se comprometían a dar cumplimiento posterior a los requisitos establecidos en el
artículo 7º de la Ley del Sistema de Acreditación. Estos requisitos debían ser cumplidos
hasta el 15 de junio del 2007, plazo que posteriormente se amplió hasta el 30 de junio del
mismo año.88

El procedimiento estableció además que los sectores debían proponer requisitos específicos
para el ejercicio de las funciones a transferir que cada Gobierno Regional debía cumplir para
recibir las funciones sectoriales. Mediante Resolución de Secretaría de Descentralización
Nº 004-2007-PCM/SD del 31 de mayo del 2007 se aprobaron los requisitos para la
transferencia de funciones sectoriales del Mimdes. Los requisitos específicos estuvieron
referidos a recursos humanos y a documentos de gestión.

Como se verá a continuación, el Mimdes propuso que las Gerencias de Desarrollo Social
o las oficinas, áreas o unidades que hicieran sus veces debían cumplir con requisitos es-
pecíficos referidos a la cantidad y calidad de los recursos humanos y algunos documentos
de gestión con los que debía contar la Gerencia para ser declarados aptos para la trans-
ferencia de funciones.

Entre los requisitos referidos a recursos humanos se establecieron cinco (5) profesionales
y técnicos de ambos sexos y se detallaron las calificaciones profesionales con las que debía
contar dicho personal. Sin embargo, llama la atención que entre los/las profesionales sólo
se haya considerado a un profesional (hombre o mujer) en ciencias sociales, lo que en
opinión de la Defensoría del Pueblo resulta insuficiente si se considera que las políticas de
igualdad de oportunidades se deben aplicar a todos los aspectos de la vida social, económica,
política y cultural de la región. Por otro lado, no se observa que a los profesionales se les
exija experiencia en la implementación de políticas sociales ni formación en género.

86 Ley Nº 28273, del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales.
87 El artículo 2 de la Ley Nº 28273 del Sistema de Acreditación define al sistema como aquel que “...com-
prende la capacitación, asistencia técnica y el conjunto de criterios, instrumentos, procedimientos y nor-
mas necesarios para determinar la capacidad de gestión de los Gobiernos Regionales y Locales, para
recibir y ejercer las funciones materia de transferencia”.
88 La Directiva Nº 001-2007-PCM/SD estableció el plazo de presentación de las Resoluciones Ejecutivas
Regionales al 15 de junio, plazo que fue ampliado por Resolución de Secretaría de Descentralización Nº
005-2007-PCM/SD del 20 de junio del 2007.

107


tabla n° 20
Requisitos específicos establecidos por el MIMDES: Recursos Humanos

N° requisitos indicador

- Gerente de desarrollo social o quien ejerza sus funciones
1 Gerente de desarrollo social.
designado mediante Resolución Ejecutiva Regional.
- Título profesional.
Profesional en ingeniería o - Documento que acredite el vínculo laboral o contractual.
2
arquitectura. - Constancias de trabajo que acrediten tres años de experiencia
en la supervisión de proyectos de infraestructura.
- Título de técnico en informática o carreras técnicas afines.
Técnico en informática o carreras - Documento que acredite el vínculo laboral o contractual.
3
técnicas. - Constancias de trabajo que acrediten dos años de experiencia
como administrador de base de datos.
- Título profesional.
Profesional en ciencias sociales o - Documento que acredite el vínculo laboral o contractual.
4
carreras afines. − Constancias de trabajo que acrediten cinco años de
experiencia en la administración pública.
- Título profesional
- Documento que acredite el vínculo laboral o contractual
Profesional en ciencias de la
5 − Constancias de trabajo que acrediten experiencia en la
comunicación o carreras afines.
formulación e implementación de campañas de Información,
Educación y Comunicación.

Fuente: Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 004-2007-PCM/SD del 31 de mayo del 2007

Con relación a las modificaciones que los Gobiernos Regionales debían incorporar en sus
documentos de gestión para recibir las funciones en materia de desarrollo social e igualdad
de oportunidades, se mencionan el Plan Operativo Institucional del año 2008 que debía
incluir las funciones que eran materia de la transferencia. Como se verá más adelante,
parte del proceso consistió en la suscripción de Convenios Marco Intergubernamentales
mediante los cuales el Mimdes se comprometió a brindar asistencia técnica a los
Gobiernos Regionales en la reformulación de sus planes operativos, a fin de asegurar
que se incluyeran objetivos, actividades, metas y presupuesto vinculados a las funciones
materia de transferencia.

Finalmente, el Gobierno Regional debió comprometerse a implementar los registros
creados en el Mimdes respecto del público objetivo del Sector. Estos son: Registro Nacional
de Defensorías, Registro de Organizaciones del Adulto Mayor, Registro de Personas con
Discapacidad, Registro de Acreditación de Personas Desplazadas, y Registro Central de
Instituciones.89

89 Tomado en: hhtp://www.conadisperu.gob.pe/web/registronacional.php;
http://www.Mimdes.gob.pe/dgnna/dna/registro/requisitos.htm;
http://www.mindes.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=1921;
http://www.Mimdes.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=243&Itemid=160&lang=es.

108


tabla n° 21
Requisitos específicos establecidos por el Mimdes: Normatividad

N° requisitos indicador
1 Incluir en el proyecto de plan operativo 2008 ac- Plan Operativo 2008 que incluya actividades
tividades correspondiente a las funciones materia correspondientes a las funciones materia de
de transferencia. (población en riesgo, vulnerabili- transferencia
dad: niños, niñas, adolescentes, mujeres, personas
con discapacidad y personas adultas mayores)
2 Compromiso de implementación de los registros Acuerdo de Consejo en el que el Gobierno Regio-
cuya rectoría se encuentran en el Sector. nal se comprometa a implementar los registros
cuya rectoría se encuentra en el Sector.

Fuente: Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 004-2007-PCM/SD del 31 de mayo del 2007

1.4. gobiernos regionales declarados aptos para la transferencia de funciones:
etapa de certificación

En la etapa de certificación90 tanto el Mimdes como los Gobiernos Regionales elaboraron In-
formes Situacionales de aptitud y cumplimiento de los requisitos específicos establecidos por
el Sector. Con excepción del Gobierno Regional del Callao, todos los demás fueron declarados
“por potenciar” con lo cual el Ministerio de la Mujer debía suscribir Convenios Marco Inter-
gubernamentales con dichos Gobiernos Regionales con el objeto de desarrollar acciones de
cooperación, coordinación y/o colaboración,91 a fin de facilitar el cumplimiento de requisitos
específicos y de este modo fueran declarados “acreditados” para el ejercicio de las funciones
y facultades en materia de población, desarrollo social e igualdad de oportunidades.

Los compromisos contenidos en los Convenios Marco Intergubernamentales a cargo del
Mimdes estuvieron fundamentalmente referidos a acciones de cooperación y coordinación.
En tal sentido, se comprometieron a brindar capacitación y asistencia técnica a funcionarios,
profesionales y técnicos del Gobierno Regional sobre igualdad de oportunidades. Asimismo,
el Mimdes se comprometió a prestar asistencia técnica a fin de reformular el Plan Operativo
Regional con el objeto de incorporar actividades vinculadas con las funciones a transferir y
brindar capacitación sobre monitoreo y evaluación de la ejecución de los programas sociales
a ser transferidos por el sector a los Gobiernos Locales provinciales.

Finalmente, el Mimdes se comprometió a apoyar las gestiones que efectúe el Gobierno
Regional ante el Ministerio de Economía y Finanzas para obtener un crédito suplementario
para la creación de las plazas producto de la modificación del Cuadro de Asignación
de Personal, así como bienes y servicios, a fin de cumplir con los requisitos específicos
aprobados por la Resolución de Secretaría de Descentralización Nª 004-2007-PCM/SD.

Por su parte los Gobiernos Regionales que suscribieron los Convenios Marco Interguber-
namentales, entre otros, se comprometieron a brindar las facilidades para el desarrollo
de actividades de capacitación por parte del Sector, para asegurar la participación de los
funcionarios, funcionarias y profesionales de la Gerencia de Desarrollo Social vinculados

90 Directiva Nº 001-2007-PCM/SD, aprobada por Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 004-
2007-PCM/SD. Artículo 5.1.6.
91 De acuerdo con la Directiva Nº 001-2007-PCM/SD, las acciones de cooperación están referidas a activida-
des de capacitación y asistencia técnica; las acciones de colaboración se referían a la entrega de recursos
materiales para cumplimiento de requisitos específicos; y, las acciones de coordinación aquellas diferen-
tes a las anteriores que facilitaran el cumplimiento de los requisitos específicos.

109


a las funciones de igualdad de oportunidades; incorporar políticas en materia de desarro-
llo social e igualdad de oportunidades en el Plan Operativo Institucional y en el Plan de
Desarrollo Regional Concertado; revisar y reformular los documentos de gestión que sean
necesarios a fin de permitir la ejecución de las funciones y facultades transferidos por el
Mimdes: Reglamento de Organización y funciones, Cuadro de Asignación de Personal y
Manual de Organización y Funciones.

No obstante, debido a que los plazos de ejecución de los convenios contenidos en el crono-
grama aprobado por la Secretaría de Descentralización fueron extremadamente cortos, los
objetivos de los Convenios Marco Intergubernamentales difícilmente se cumplieron; más
aún si se considera el tiempo que demandan la negociación y los trámites administrativos
para la suscripción de convenios entre dos instituciones del Estado. Cabe agregar que de
acuerdo con la información proporcionada por la Dirección General de Descentralización
del Mimdes, los convenios se suscribieron incluso en el mes de diciembre del 2007.

tabla n° 22
Procedimientos y Plazos

componentes nivel de gobierno F echas

Compromiso de cumplimiento Gobierno Regional. 15 de junio del 2007.
de requisitos generales.
Definición de requisitos Gobierno Nacional. 31 de mayo del 2007
específicos. (publicados)
Convenio Marco Gobierno Nacional y Gobierno Regional. Desde el 1 de junio del 2007.
Intergubernamental.

Certificación. Gobierno Nacional y Gobierno Regional Junio y julio del 2007.
y Secretaría de Descentralización.
Acreditación. Secretaría de Descentralización. 30 de setiembre del 2007
(acreditación)
31 de octubre del 2007
(Solución de controversias).
Efectivización. Gobierno Nacional y Gobierno Regional. 31 de diciembre del 2007.

Fuente: Secretaría de Descentralización -PCM

Como resultado de esta etapa, y habida cuenta de la suscripción del Convenio Marco
Intergubernamental, la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo
de Ministros certificó el cumplimiento de requisitos específicos y declaró aptos para la
transferencia de funciones sectoriales en materia de población, desarrollo social e igualdad
de oportunidades a los Gobiernos Regionales, conforme al siguiente detalle:92

− La Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 037-2007-PCM/SD, declaro
aptos a los Gobiernos Regionales de los departamentos de Áncash, Ayacucho,
Cajamarca, Cusco, Huánuco, Huancavelica, Ica, La Libertad, Loreto, Madre de
Dios, Piura, Puno y San Martín.

92 Tomada en: sd.pcm.gob.pe/contenido.aspx?s=19&ss=95&sss=29&p=1&c=640.
Visitada el 15 de diciembre 2009.

110


− La Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 041-2007-PCM/SD, declaró
apto al Gobierno Regional del Callao para la transferencia de funciones sectoriales
en materia de población, desarrollo social e igualdad de oportunidades.
aptos a los Gobiernos Regionales de los departamentos de Amazonas y Tumbes.
aptos a los Gobiernos Regionales de los departamentos de Arequipa y Lambayeque.
− La Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 054-2007-PCM/SD, declaró aptos
a los Gobiernos Regionales de los departamentos de Junín, Lima, Tacna y Ucayali.
− La Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 009-2008-PCM/SD, declaró aptos
a los Gobiernos Regionales de los departamentos de Arequipa, Moquegua y Pasco.

1.5. recursos transferidos a los gobiernos regionales: etapa de efectivización93

La etapa de Efectivización consistió en la identificación de los recursos presupuestales,
humanos, bienes y acervo documentario necesarios para ejercer las funciones a trans-
ferir. Las normas emitidas por la Secretaría de Descentralización dispusieron que en
forma consensuada se elaborase un expediente de Efectivización que contenía: Informe
Final; Acta de Entrega y Recepción,94 Actas Sustentatorias y Documentación e infor-
mación que sustenten el ordenamiento administrativo, técnico y legal de la transferen-
cia de funciones sectoriales.

A la fecha el Mimdes ha logrado consensuar con todos los Gobiernos Regionales (excepto
Lima Metropolitana cuya transferencia se sujeta a procedimiento especial) el contenido de
los expedientes de Efectivización, lo que implica que la totalidad de Gobiernos Regionales
que en la actualidad tienen la responsabilidad de implementar políticas de desarrollo
social e igualdad de oportunidades aceptaron recibir solo recursos presupuestales en las
cantidades antes descritas.

A diciembre del 2008, el Ministerio de Economía y Finanzas emitió cuatro (4) Decretos
Supremos en los que dio por concluida la transferencia de funciones sectoriales del Mimdes
a 23 Gobiernos Regionales y autorizó la transferencia de los recursos presupuestales
conforme al cuadro siguiente:

93 La etapa de Efectivización fue normada mediante Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 025-
2007-PCM/SD del 25 de septiembre del 2007, que aprobó la Directiva Nº 006-2007-PCM/SD, “Normas
para la Efectivización del proceso de transferencia del año 2007 de los Sectores del Gobierno nacional a
los Gobiernos Regionales” del 3 de octubre del 2007.
94 Conforme a lo dispuesto en la Quinta Disposición Transitoria de la Ley Nº 27783 – Ley de Bases de
la Descentralización, una función se considera transferida al haberse suscrito las Actas de Entrega y
Recepción. Sin embargo, los Sectores del Gobierno Nacional están obligados a comunicar, mediante
Resolución Ministerial o Decreto Supremo, según corresponda, el acto administrativo que formaliza la
transferencia en mención.

111


tabla n° 23
Decretos supremos que dan por concluido el proceso de transferencia de
funciones sectoriales de desarrollo social e igualdad de oportunidades95

transferencia
Decretos Fecha de gobiernos regionales de los
de partidas
supremos promulgación departamentos de:
(nuevos soles)
DS No. Cajamarca, Cusco, Madre de Dios, Piura,
11-12- 2008 776,085
154-2008-EF Amazonas, Lambayeque, Junín y Apurímac.
DS No.
11-12- 2008 303,283 Arequipa, Huancavelica, y La Libertad.
155-2008-EF
DS No.
21-12- 2008 253,939 Áncash, Tacna y Moquegua.
164-2008-EF
Tumbes, Ucayali, Ica, Pasco, Puno,
DS No.
25-12- 2008 801,677 Loreto, Ayacucho, San Martín y Provincia
171-2008-EF
Constitucional del Callao.
totaL 2’134,984 23 gobiernos regionales

Fuente: Plan Anual de Transferencia Sectorial del MIMDES2009

1.6. órgano regional a cargo de la implementación de las funciones de desarrollo
social e igualdad de oportunidades

De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 29 de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales, le compete a la Gerencia Regional de Desarrollo Social ejercer las funciones
específicas regionales de educación, cultura, ciencia y tecnología, recreación, deportes,
salud, vivienda, trabajo, promoción del empleo, pequeña y microempresa, población,
saneamiento, desarrollo social e igualdad de oportunidades. Es decir, la Gerencia Regional
de Desarrollo Social tiene a su cargo el desarrollo humano de la región y, en esa medida
debería contar con los recursos humanos, presupuestales, técnicos y administrativos
suficientes para cumplir con su cometido.

Para el ejercicio de las funciones establecidas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,
la gerencia de desarrollo social ha recibido la transferencia de funciones regionales en
materia de salud, educación, trabajo y promoción del empleo, así como de vivienda, las que
han sido acompañadas de los recursos humanos, presupuestales, bienes e infraestructura
correspondientes de cada una de las Direcciones Regionales Sectoriales pre-existentes.

En el caso de la transferencia de funciones a cargo del Mimdes, al no contar con el
funcionamiento de Direcciones Regionales como la gran mayoría de Ministerios, no ha sido
posible la transferencia de personal ni de bienes, sino que se ha limitado a la transferencia
de recursos presupuestales, lo que implica que para la conducción de la política regional
de igualdad de oportunidades no exista la suficiente capacidad instalada regional que
permita asumir plenamente las funciones transferidas por el Mimdes.

95 Debido a que la transferencia de recursos presupuestales se realizó en el mes de diciembre del 2008 solo
seis Gobiernos Regionales pudieron comprometer parcial o totalmente los recursos transferidos, por lo
que el MIMDES viene tramitando un Decreto de Urgencia que permita a los Gobiernos Regionales utili-
zar durante el año 2009 los recursos transferidos en diciembre del 2008 y que no pudieron ser comprome-
tidos. Información tomada del Plan Anual de Transferencia Sectorial del MIMDES 2009, aprobado por
Decreto Supremo Nº 096-2009-MIMDES.

112


Con relación al fortalecimiento de capacidades de funcionarios, funcionarias y equipos
técnicos de los Gobiernos Regionales, el Mimdes señala que ha desarrollado acciones de
capacitación. Sin embargo, en su balance del proceso de descentralización se precisa que
debido a la constante rotación de Gerentes Regionales de Desarrollo Social y de sus equipos
técnicos, persiste el desconocimiento de las funciones transferidas y las implicancias del
Convenio de Gestión 2008 y su Anexo Nº 1. Todo ello ha influido en intervenciones centradas
más en acciones informativas que en el desarrollo de capacidades que contribuyan al
cumplimiento de los objetivos planteados en los convenios.96

Por otro lado, el Mimdes dispuso que dos millones seiscientos mil nuevos soles (S/. 2’600,000)
fueran destinados para la transferencia de recursos presupuestales entre los 26 Gobiernos
Regionales (incluyendo Lima Metropolitana, que cuenta con régimen de Gobierno Regional).
Esto dio por resultado cantidades que oscilaron entre S/. 72,000 y S/. 277,000 nuevos soles
anuales para el cumplimiento de las funciones de población, desarrollo social e igualdad de
oportunidades, según el detalle que se muestra en la tabla siguiente:

tabla n° 24
recursos presupuestales transferidos por el Mimdes a los gobiernos
regionales en el año 2008 (Montos en nuevos soles)

gobierno recursos para Bienes recursos para Bienes
gobierno regional
regional y servicios y servicios
Amazonas 81,623 Lima Metropolitana 277,423
Ancash 101,001 Lima 95,795
Apurímac 82,493 Loreto 96,370
Arequipa 104,025 Madre de Dios 72,745
Ayacucho 88,472 Moquegua 74,751
Cajamarca 110, 533 Pasco 77,956
Callao 94,175 Piura 118,638
Cusco 104,940 Puno 107,148
Huancavelica 83,334 San Martín 89,982
Huánuco 91,798 Tacna 78,187
Ica 89,852 Tumbes 75,718
Junín 102,558 Ucayali 82,003
La Libertad 115,924
totaL 2´600,000
Lambayeque 102,555

Fuente: Mimdes.

Hasta fines del 2008, la transferencia de competencias y funciones en materia de igualdad
de oportunidades realizada por el Mimdes se caracterizó por su carácter formal, al haber
consistido fundamentalmente en la preparación y presentación de documentos que
acreditaran haber cumplido con algunos requisitos, y fundamentalmente al no haberse
destinado los suficientes esfuerzos para la generación y fortalecimiento de capacidades de
los Gobiernos Regionales.

96 Plan Anual de Transferencia Sectorial del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social 2009, aprobado por
Decreto Supremo Nº 096-2009-MIMDES

113


Otro de los obstáculos en la implementación de las políticas de desarrollo social e igualdad
de oportunidades es la alta rotación de los gerentes de desarrollo social, que convierte en
nulos los esfuerzos en la generación y fortalecimiento de capacidades. Así se advierte de la
evaluación del proceso de transferencia de funciones sectoriales realizada por la Secretaría
de Descentralización cuando señala que:

“Dada la constante rotación de Gerentes Regionales y de sus equipos técnicos, persiste el
desconocimiento de las funciones transferidas y las implicancias de los Convenios Marcos
Intergubernamentales y de los Convenio de Gestión, lo cual influye en intervenciones
centradas más en acciones informativas que en el desarrollo de capacidades que
contribuyan al cumplimiento de los objetivos planteados en los convenios…” .97

Por otra parte, como ya se señaló anteriormente, en ninguno de los Gobiernos Regionales
que han recibido las funciones sectoriales del Mimdes se han transferido recursos humanos.
La implementación de las funciones de igualdad de oportunidades fueron asumidas por las
gerencias de desarrollo social, las que a su vez destacaron a profesionales sin el perfil idóneo,
(la trayectoria de muchos de ellos se asienta en la promoción de acciones encaminadas a
habilitar a las mujeres en oficios tradicionales para generación de ingresos: confeccionar
carteras, tejidos, alimentos, etc.).98

A pesar de que el proceso de transferencia de funciones del Mimdes se inició en el año 2007,
y de todos los esfuerzos para acelerarlo, la transferencia de recursos presupuestales no se
produjo hasta fines del 2008, lo que dificultó que la mayoría de los Gobiernos Regionales
pudiera comprometer el presupuesto. Según el Plan Anual de Transferencia Sectorial del
Mimdes del Año 2009, sólo ocho Gobiernos Regionales lograron comprometer los recursos,
con lo cual, en su mayor parte los recursos transferidos no fueron invertidos y por lo tanto
revirtieron al Tesoro Público.

En el año 2009, la transferencia de recursos se produjo en el mes de mayo existiendo
mayores posibilidades de gestión de las funciones de igualdad de oportunidades.99 Frente
a los exiguos recursos para implementar las políticas de desarrollo social e igualdad de
oportunidades, los Gobiernos Regionales de los departamentos de Huánuco, Lima y Loreto
exigieron la transferencia de mayores recursos por parte del Ministerio de Economía y
Finanzas; sin embargo, no lograron su cometido100. Esta situación coloca a las Gerencias
Regionales de Desarrollo Social en condiciones poco favorables para el ejercicio de las
funciones de desarrollo social e igualdad de oportunidades transferidas y se requiere del
diseño e implementación de un programa agresivo de fortalecimiento de capacidades que
debe ser impulsado por el MIMDES y por la Secretaría de Descentralización.

97 Plan Anual de Trasferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2009.
98 Aldave, Cecilia y Vega, Zadith. Diagnóstico y Recomendaciones sobre la Implementación de los PRÍO.
Informe Final. Consultoría elaborada para la Defensoría del Pueblo y la Agencia de la Cooperación Ale-
mana GTZ. Lima. 2009. P. 36.
99 La transferencia de recursos presupuestales del Mimdes a los Gobiernos Regionales para el cumpli-
miento de las funciones sectoriales en materia de población y de desarrollo social e igualdad de opor-
tunidades se autorizó mediante los Decretos Supremos Nº 102-2009-EF y Nº 110-2009-EF.
100 Plan Anual de Transferencia Sectorial 2008 del MIMDES, aprobado por Resolución Ministerial Nº 098-
2008-MIMDES.

114


Las Gerencias de Desarrollo Social enfrentan un gran reto que debe contar con el respaldo
decidido de las Presidencias Regionales y de todas las demás gerencias de los Gobiernos
Regionales que en su mayoría, no parecen haber tomado conciencia de la crucial tarea
de las Gerencias de Desarrollo Social para el desarrollo regional. De acuerdo con lo es-
tablecido por la Ley Orgánica de Gobiernos, el desarrollo regional comprende la aplica-
ción coherente y eficaz de las políticas e instrumentos de desarrollo económico social,
poblacional, cultural y ambiental, mediante planes, programas y proyectos orientados a
generar condiciones que permitan el crecimiento económico armonizado con la dinámica
demográfica, el desarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y
el ambiente en el territorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de
hombres y mujeres e igualdad de oportunidades.101

En un estudio basado en entrevistas a profundidad a funcionarios y funcionarias regionales
se ha podido establecer que:

“Las unidades orgánicas del Gobierno Regional no llegan a asumir el compromiso
de implementar los PRÍO, se asume que es función exclusiva de las gerencias de
desarrollo social y por ende no se involucran y comprometen en su implementación.
Por ello a nivel de los instrumentos de gestión (ROF, POA) se observa que la mayoría
adolecen de una falta del enfoque de género e igualdad de oportunidades.”102

En tal sentido, es imprescindible que se evalúe la creación de gerencias o subgerencias
especializadas, con personal calificado y capacitado. Una experiencia interesante es
la desarrollada por el Gobierno Regional de Junín que luego de la reestructuración
administrativa dispuesta por la Ordenanza Regional N°061-2007-GRJ/CR, del 23 de
abril del año 2007, ha creado Gerencias de Salud, de Educación y de Vivienda, mientras
que la Gerencia de Desarrollo Social está a cargo de la Subgerencia de Igualdad de
Oportunidades, de Juventud y de Comunidades campesinas e indígenas. Por otra parte, el
Gobierno Regional de Moquegua ha creado la Oficina de Desarrollo de la Mujer que tiene a
su cargo la implementación del Plan Regional de Igualdad de Oportunidades. Sin embargo,
una medida como la descrita no exime a los Gobiernos Regionales de transversalizar la
perspectiva de género en todas las instancias que la conforman.

Por otro lado, las funciones de desarrollo social e igualdad de oportunidades son de
naturaleza compartida, por lo que se requiere la definición y precisión de las funciones
que competen a cada nivel de gobierno. Si bien la Secretaría de Gestión Pública de la
Presidencia del Consejo de Ministros ha desarrollado talleres de validación de matrices de
funciones sectoriales a los que convocó a funcionarios y funcionarias de los Sectores como
de los Gobiernos Regionales, dichas matrices aún no se han aprobado oficialmente.103

Asimismo, el Congreso de la República no aprueba aún el proyecto de Ley Orgánica del Mi-
mdes, por lo tanto, no se ha definido formalmente el rol del Sector en el marco del proceso
de descentralización. Los Gobiernos Regionales requieren de un ente rector que acompañe
el proceso de generación y fortalecimiento de capacidades, así como de la gestión descen-
tralizada de las funciones transferidas con recursos presupuestales suficientes así como
equipos técnicos que brinden asistencia técnica permanente en sus propias localidades.

101 Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Art. 6
102 Aldave, Cecilia y Vega, Zadith. Op. cit. p.36
103 DS Nº 049-2009-PCM Decreto Supremo que dicta disposiciones para la aprobación de las Matrices de
Delimitación de Competencias y Distribución de Funciones de los Ministerios que tienen a su cargo com-
petencias exclusivas y compartidas, del 23 de julio del 2009.

115


1.7. convenio de gestión: 104primer paso de la gestión descentralizada

Con la culminación del proceso de transferencia, 24 Gobiernos Regionales que corres-
ponden a igual número de departamentos han sido declarados aptos para ejercer las
funciones de desarrollo social e igualdad de oportunidades transferidas por el Sector
Mujer y Desarrollo Social. En tal sentido, el Plan Anual de Transferencia de Compe-
tencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2009105 ha establecido
que, luego de concluido el proceso de transferencia, se da inicio al desarrollo de la
Gestión Descentralizada. Según el Plan de Transferencia referido, la gestión descen-
tralizada implicará considerar un cambio progresivo del enfoque sectorial a un enfoque
territorial de servicio público orientado al ciudadano, identificando, formulando, im-
plementando, evaluando y supervisando las fases de la gestión técnica y administrati-
va de las funciones sectoriales transferidas. En otras palabras, al Mimdes en su con-
dición de ente rector, le compete asistir al Gobierno Regional en la implementación de
políticas en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades, considerando la
realidad específica y necesidades de cada departamento del país, así como a diseñar y
aplicar indicadores de seguimiento y evaluación. Para ello requerirá destinar recursos
y equipos profesionales suficientes para que se desplacen a todos los departamentos
del país a desarrollar las acciones que se han comprometido a realizar según el conve-
nio de gestión.

Asimismo, el Plan Anual de Transferencia de Competencias a los Gobiernos Regio-
nales y Locales del año 2009 ha definido el inicio del ejercicio de las competencias y
funciones a los Gobiernos Regionales y Locales, así como el monitoreo y evaluación
concertados entre los diversos niveles de gobierno. El instrumento a través del cual
se basa la gestión descentralizada, según el modelo establecido en el proceso de des-
centralización, es el Convenio de Gestión,106 cuyo objetivo es que el Sector acompañe
y asista técnicamente al Gobierno Regional en el ejercicio de las funciones sectoriales
transferidas, sobre la base de objetivos, metas e indicadores contenidos en el anexo 1
que forma parte del convenio.

En dicho contexto, al mes de junio del 2009 diecinueve 19 Gobiernos Regionales107 han
suscrito Convenios de Gestión con el Mimdes que constituye el primer paso para la gestión
descentralizada de dichas funciones. Sin embargo, éstas no serán implementadas en
su totalidad. En efecto, en dicho convenio los Gobiernos Regionales han priorizado las
funciones que serán ejecutadas durante el primer año estableciéndose las metas a alcanzar

104 Los Convenios de Gestión se suscriben en cumplimiento del literal b) del artículo 5.1 de la Directiva Nª
003-2008-PCM/SD sobre Culminación e Implementación de la Transferencia de Funciones Sectoriales,
aprobada por Resolución de Secretaría de Descentralización Nª 044-2008-PCM/SD, publicada el 20 de
agosto del 2008.
105 El Plan Anual de Transferencia de Competencia Sectorial a los Gobiernos Regionales y Locales del año
2009, fue aprobado mediante Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM publicado en el Diario Oficial El Perua-
no el 24 de julio de 2009.
106 El convenio de gestión es definido como el acuerdo que suscribirán los Titulares de los Sectores con
los Gobiernos Regionales y Locales, a efecto de acompañar técnicamente a los Gobiernos Regionales y
Locales en el ejercicio de las funciones transferidas. Señala además que en los Convenios de Gestión se
deberán definir los objetivos, metas específicas susceptibles de ser medidas a través de indicadores de
monitoreo y evaluación, con el objeto de garantizar una gestión por resultados eficiente y eficaz.
107 Este Sector ha suscrito Convenio de Gestión con 19 de los 25 Gobiernos Regionales, siendo estos: Ama-
zonas, Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica, Ica, Junín, La Libertad, Lambayeque,
Loreto, Madre de Dios, Moquegua, Pasco, Piura, Puno, San Martín, Tumbes y Ucayali. Plan Anual de
Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2009.

116


en ese periodo, que se encuentran contenidas en el Anexo 1 del referido convenio. Estas
metas responden a las prioridades de la gestión en materia de población y desarrollo social
e igualdad de oportunidades.108

Gráfico N°5
Porcentaje de funciones asumidas por los gobiernos regionales
en el año 2009

Fuente: Información sobre convenios de gestión de la Secretaría de Descentralización de
la Presidencia del Consejo de Ministros.109

Como se puede observar en el gráfico precedente, los Gobiernos Regionales han comprome-
tido sus esfuerzos y recursos presupuestales para implementar un número menor de las
funciones transferidas por el Mimdes. La Defensoría del Pueblo considera que en tanto el
proceso de transferencia es un proceso gradual, siempre que los convenios generen y for-
talezcan capacidades para la ejecución adecuada de funciones por parte de los Gobiernos
Regionales, la medida adoptada se ajusta a los objetivos del proceso.

Del mismo modo se observa que, en su totalidad, los Gobiernos Regionales que han suscrito
los convenios de gestión se han comprometido principalmente a implementar las funciones
a), h) y c). La primera está referida a formular, aprobar y evaluar políticas de igualdad
de oportunidades en el marco de la normatividad nacional; la segunda está referida a
desarrollar acciones de asistencia social dirigidas a grupos en riesgo y vulnerabilidad; la
tercera función está vinculada a acciones de prevención de la violencia política, familiar
y sexual. Llama la atención que habiéndose comprometido a ejecutar las funciones antes

108 Tomado en: http://sd.pcm.gob.pe/contenido.aspx?s=19&ss=95&sss=51&p=1&c=882.
Consultada el 23 de noviembre del 2009.
109 Ibíd.

117


mencionadas y contando con tan pocos recursos para ello, no se haya previsto la ejecución
de la función g), referida a gestionar el aporte de la cooperación internacional y de la
empresa privada.

Grafico N° 6
Funciones asumidas por los gobiernos regionales, según
los convenios de gestión

Fuente: Información sobre convenios de gestión de la Secretaría de Descentralización
de la Presidencia del Consejo de Ministros.110

Sin embargo, es conveniente precisar que antes de la transferencia de las funciones de
igualdad de oportunidades, 10 Gobiernos Regionales ya habían aprobado PRÍO en los que se
han diseñado políticas orientadas a lograr la igualdad efectiva entre hombres y mujeres111.

Por otro lado, al revisarse los Anexos que forman parte de los Convenios de Gestión, se
advierte que el Mimdes se compromete a desarrollar, en cada caso en particular, talleres
de capacitación en diversos temas vinculados con los compromisos asumidos por cada
Gobierno Regional.

Ello explica en parte que:

“...desde la percepción de los funcionarios/as de los Gobiernos Regionales, el Mimdes
no ha desarrollado un programa de fortalecimiento sostenido de asistencia técnica;
sin embargo este hecho no solo es atribuible al Mimdes sino que es un problema que
atraviesa a todos los ministerios que han transferido funciones. Se advierte críticas de
los gerentes regionales de desarrollo social a la forma en que se vienen implementando
estas capacitaciones y talleres, pues consideran que estos no les aportan mucho en la
construcción de herramientas para la formulación de proyectos con enfoque de género.
De otro lado, algunos refieren solamente haber recibido un equipo de cómputo que

110 Ibíd.
111 Los Gobiernos Regionales que ya contaban con PRÍO entre Mujeres y Hombres o Planes de Acción si-
milares antes de julio del 2009 son Ica, La Libertad, Pasco, Moquegua, Lambayeque, Apurímac, Junín,
Ucayali, Cusco y Áncash.

118


no es muy útil para ellos sin asistencia técnica. Asimismo, indican que los convenios
firmados en el marco de la transferencia no se cumplen.”112

La Defensoría del Pueblo expresa su preocupación por el abordaje que el Sector efectuará
para cumplir con los compromisos de capacitación a 19 Gobiernos Regionales durante el
año 2010. Asimismo se espera que se destinen los recursos humanos y presupuestales
suficientes, que las actividades de fortalecimiento de capacidades suponga un trabajo
sostenido y que la asistencia técnica se traduzca en un trabajo conjunto con los funcionarios
y funcionarias, así como con los equipos técnicos de las Gerencia de Desarrollo Social.

2. Medidas adoptadas por los gobiernos regionales

2.1. competencia general

La CEDAW establece en su artículo 2º que los Estados deben “seguir, por todos los medios
apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la discriminación contra
la Mujer”. Esta obligación atañe a todos los niveles de gobierno, y, por lo tanto, a los
Gobiernos Regionales.

Como se ha visto en el acápite anterior, la LOGR establece un claro liderazgo en el diseño
de políticas públicas en materia de igualdad de oportunidades y desarrollo social. En efecto,
el artículo 4° de la LOGR ha establecido como finalidad esencial fomentar el desarrollo
regional integral sostenible y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad
de oportunidades113 de sus habitantes, de acuerdo con los planes nacionales, regionales y
locales de desarrollo.

Por su parte, el literal a) del artículo 60º de la norma referida señala que a los Gobiernos
Regionales les compete “formular, aprobar y evaluar las políticas en materia de desarrollo
social e igualdad de oportunidades en concordancia con la política general del gobierno na-
cional, los planes sectoriales y los programas correspondientes de los Gobiernos Locales”.

Asimismo, les compete:

“...coordinar la ejecución por los Gobiernos Locales de las políticas sectoriales y el
funcionamiento de los programas de lucha contra la pobreza y desarrollo social del
Estado, con énfasis en la calidad de los servicios, la igualdad de oportunidades con
equidad de género y el fortalecimiento regional…”; así como debe “promover una
cultura de paz e igualdad de oportunidades.”114

En suma, el Gobierno Regional conduce la política regional de igualdad de oportunidades
dentro de su jurisdicción, en el marco de la política nacional, sin dejar de considerar
además que la equidad es un componente primordial y orientador de la gestión regional.
En esa medida, la gestión regional debe promocionar, sin discriminación, igual acceso a las
oportunidades y la identificación de grupos y sectores sociales que requieran ser atendidos
de manera especial por la gestión regional.

112 Aldave, Cecilia y Vega, Zadith. Op. cit., p. 37
113 El subrayado es nuestro.
114 Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Artículo 60º literales b), f) y h).

119


La Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, que tiene por objeto
“...establecer el marco normativo, institucional y de políticas públicas en los ámbitos
nacional, regional y local, para garantizar a mujeres y hombres el ejercicio de sus
derechos a la igualdad, dignidad, libre desarrollo, bienestar y autonomía, impidiendo la
discriminación en todas las esferas de su vida, pública y privada, propendiendo a la plena
igualdad” (Art. 1º), ha establecido las políticas que deben cumplir todos los niveles de
gobierno, incluyendo el regional para lograr la igualdad de oportunidades, en especial,
entre mujeres y hombres. Así, el artículo 6º de la Ley señala que:

“El Poder Ejecutivo, gobiernos regionales y gobiernos locales, en todos los sectores,
adoptan políticas, planes y programas, integrando los principios de la presente Ley de
manera transversal. Para tal efecto, son lineamientos:

a) Promover y garantizar la participación plena y efectiva de mujeres y hombres en
la consolidación del sistema democrático.

b) Garantizar la participación y el desarrollo de los mecanismos de vigilancia ciu-
dadana para el cumplimiento de las políticas de igualdad de oportunidades entre
mujeres y hombres.

c) Desarrollar políticas, planes y programas para la prevención, atención y elimi-
nación de la violencia en todas sus formas y en todos los espacios, en especial la
ejercida contra las mujeres.

d) Fomentar el acceso a recursos productivos, financieros, científico-tecnológicos y de
créditos para la producción y titulación de tierras, particularmente a las mujeres
en situación de pobreza, teniendo en cuenta la diversidad geográfica, étnico-cultu-
ral, lingüística y las zonas afectadas por la violencia política.

e) Promover la participación económica, social y política de las mujeres rurales,
indígenas, amazónicas y afroperuanas así como su integración en los espacios de
decisión de las organizaciones comunitarias, asociativas, de producción y otras,
garantizando su acceso a una remuneración justa, indemnizaciones, beneficios
laborales y de seguridad social, de acuerdo a ley, en igualdad de condiciones con
los hombres.

f) Garantizar el derecho a un trabajo productivo, ejercido en condiciones de libertad,
equidad, seguridad y dignidad humana, incorporando medidas dirigidas a evitar
cualquier tipo de discriminación laboral, entre mujeres y hombres, en el acceso al
empleo, en la formación, promoción y condiciones de trabajo, y en una idéntica
remuneración por trabajo de igual valor. Se incluye entre los derechos laborales
la protección frente al hostigamiento sexual y la armonización de las responsabi-
lidades familiares y laborales.

g) Promover la formalización de las trabajadoras y los trabajadores de la economía
informal en las zonas urbanas y rurales.

h) Garantizar un trato no discriminatorio a las trabajadoras del hogar.

i) Garantizar el derecho a la salud en cuanto a la disponibilidad, calidad, acepta-
bilidad y accesibilidad a los servicios, con especial énfasis en la vigencia de los

120


derechos sexuales y reproductivos, la prevención del embarazo adolescente, y en
particular el derecho a la maternidad segura.

j) Garantizar que los programas de salud den cobertura integral a la población en
situación de extrema pobreza y pobreza, en los riesgos de enfermedad y materni-
dad, sin discriminación alguna, de acuerdo a ley.

k) Garantizar el acceso a la educación pública y la permanencia en todas las etapas
del sistema educativo, en condiciones de igualdad entre mujeres y hombres, espe-
cialmente en las zonas rurales, promoviendo el respeto y valoración de las identi-
dades culturales.

l) Promover el desarrollo pleno y equitativo de todos los niños, niñas y adolescentes,
asegurándoles una educación sexual integral con calidad científica y ética.

m) Perfeccionar el sistema de estadística oficial, incorporando datos desagregados
por sexo, área geográfica, etnia, discapacidad y edad.”

Como se puede observar, no existe ámbito de la vida social, política, económica o cultural que
no haya sido considerado en la Ley, teniendo en cuenta las grandes brechas de desigualdad
que afectan a las mujeres peruanas por efecto de cientos de años de discriminación que es
preciso superar para lograr un desarrollo social.

No se debe perder de vista que el marco normativo nacional también está compuesto por el
Plan de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones 2006-2010,115 cuyos principios
rectores señalan que:

− La construcción de relaciones sociales equitativas e igualitarias entre mujeres y
varones es condición indispensable para el sostenimiento de la gobernabilidad
democrática.

− El desarrollo de capacidades y potencialidades individuales y la promoción de
relaciones sociales y familiares equitativas y saludables entre mujeres y varones,
en el marco de la generación de corresponsabilidades y participación, son
componentes para el desarrollo humano integral.

− La equidad social y de género garantizan la igualdad de condiciones en el acceso
laboral de mujeres y varones.

− El acceso amplio a los servicios sociales con equidad de género es un requisito
indispensable para el logro de la igualdad entre mujeres y varones.

− El acceso equitativo y la efectiva participación de las mujeres en las estructuras
de poder de toma de decisiones y el respeto a la autonomía y autodeterminación de
sus organizaciones, garantizan el ejercicio pleno de la ciudadanía y la construcción
de la democracia.

115 El Plan de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones 2006-2010 fue aprobado por Decreto
Supremo N° 009-2005-MIMDES.

121


Por último, uno de los objetivos centrales del Acuerdo Nacional116 es el de la Equidad y la
Justicia Social, que supone que el desarrollo humano integral, la superación de la pobreza
y la igualdad de acceso a las oportunidades para todos los peruanos y peruanas, sin ningún
tipo de discriminación, constituyen el eje principal de la acción del Estado.

En cumplimiento del marco normativo descrito, desde el año 2005, los Gobiernos Re-
gionales han aprobado Planes Regionales de Igualdad de Oportunidades, la mayoría de
ellos con el impulso decidido de algunas mujeres funcionarias de los Gobiernos Regiona-
les y de diversas organizaciones de la sociedad civil. En efecto, los Planes Regionales de
La Libertad, Ucayali e Ica fueron promovidos por consejeras regionales; en el caso de la
elaboración de los Planes Regionales de Moquegua y Lambayeque fueron liderados por
las presidentas regionales, con el apoyo de Organismos No Gubernamentales y mujeres
organizadas de la sociedad civil. 117

No obstante, en el proceso de construcción de los planes regionales no se involucraron
funcionarios claves en la gestión regional en la mayor parte de los casos, (Presidencias
Regionales, Gerencias Generales, Gerencias de Planeamiento y Presupuesto, etc.), cons-
tituyendo esta situación una debilidad del proceso y que explicaría en parte los bajos ni-
veles de su implementación. Como consecuencia de ello, las políticas contenidas en ellos,
no forman parte de los Planes Concertados Regionales de Desarrollo y menos aún de los
presupuestos participativos.

2.2. Planes regionales de igualdad de oportunidades (Prío)

Para el cumplimiento de las funciones de desarrollo social e igualdad de oportunidades
transferidas, algunos Gobiernos Regionales cuentan con Planes Regionales de Igualdad
de Oportunidades entre Mujeres y Hombres (PRÍO). Si bien algunos de dichos planes
se aprobaron antes de producida la transferencia de funciones del Mimdes, constituyen
instrumentos programáticos que orientan la acción del gobierno en dicha materia.

De acuerdo con la información reportada por los Gobiernos Regionales en el año 2008
a propósito de la elaboración del Segundo Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el
cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres 2008,
cinco Gobiernos Regionales informaron haber aprobado PRÍO (Ica, La Libertad, Lam-
bayeque, Pasco y Moquegua) y en los meses subsiguientes se aprobaron los de Cusco
y Ucayali. En el presente año, cuatro Gobiernos Regionales adicionales cuentan con el
mencionado instrumento (Áncash, Apurímac Junín y Arequipa), totalizando 11 Gobier-
nos Regionales.

116 El Acuerdo Nacional fue suscrito el 22 de julio del 2002. Si bien el Acuerdo Nacional no es un documento
vinculante, supone el compromiso de todas las fuerzas democráticas del país y por lo tanto, forma parte
del marco de políticas públicas del Estado peruano.
117 Aldave, Cecilia y Vega, Zadith. Óp. cit., p. 19

122


Grafico N° 7

Para el análisis de los avances reportados por los Gobiernos Regionales se ha considerado a
los 25 Gobiernos Regionales que han recibido las funciones sectoriales de igualdad de oportu-
nidades y desarrollo social del Mimdes, con especial énfasis en los que cuentan con PRÍO.

123


tabla n° 25
Planes regionales de igualdad de oportunidades

información reportada al año 2008 información reportada al año 2009

Gobierno Regional Plan Regional de Igualdad de Gobierno Regional de Plan Regional
de Ica. Oportunidades 2005-2010. Ucayali. de Igualdad de
Oportunidades
OR Nº 021-2005-GORE –ICA. OR N° 002-2009-GRU-CR. 2009-2013.
Gobierno Regional Plan Regional de Igualdad de Gobierno Regional de Cusco. Plan Regional
de La Libertad. Oportunidades 2006-2010. de Igualdad de
OR Nº 051-2009-CR/ Oportunidades para
OR Nº 003-2006-GRLL/CR. GRCCUSCO. Mujeres y Hombres
2009-2015.
Gobierno Regional Plan Regional de Igualdad de Gobierno Regional de Plan Regional
de Moquegua. Oportunidades 2007-2011. Áncash. de Igualdad de
Oportunidades
OR Nº 022-2007- CR /GRM. OR Nº 026-2009- 2004-2010.
REGIONANCASH-CR.
Gobierno Regional Plan para la equidad entre Gobierno Regional de Plan Regional de
de Pasco. varones y mujeres 2007-2011. Apurímac. Igualdad entre mujeres
y varones 2009-2012.
OR Nº 005-2006-GRP/CR. OR Nº 030-2008-GRA/CR.
Gobierno Regional Plan Regional de Igualdad de
Gobierno Regional de Junín. Plan de Acción para el
de Lambayeque. Oportunidades 2009-2014. Desarrollo Integral de
OR N° 046-2006-GRJ/. la Mujer de la Región
OR Nº 027-2008-GRLAMB/CR. Junín 2005-2015.
Gobierno Regional de Plan Regional
Arequipa. de Igualdad de
Oportunidades
OR Nº 100-AREQUIPA. 2009-2014.

Fuente: Información reportada por los Gobiernos Regionales.

Como quiera que en el Segundo Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento
de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres se observaron avances
fundamentalmente normativos, la Defensoría del Pueblo encargó el desarrollo de un Diag-
nóstico sobre la Implementación de los Planes mencionados con el objeto de identificar las
dificultades y avances más significativos y, de este modo, efectuar un seguimiento más deta-
llado y preciso. Para el estudio se consideró los Gobiernos Regionales que al año 2008 habían
aprobado PRÍO: Cusco, Ica, Lambayeque, La Libertad, Moquegua, Pasco y Ucayali.

Es importante destacar que la formulación de los PRÍO aprobados por los Gobiernos
Regionales hasta el año 2008, han sido principalmente impulsadas por la sociedad civil.

La decidida participación ciudadana en la formulación de dichos planes es un elemento que
otorga legitimidad al documento de gestión. Sin embargo, la participación e involucramiento
de los funcionarios y funcionarias del Gobierno Regional ha sido débil y explica en parte
los pocos avances en la implementación de los mismos.

“En este orden de ideas podemos concluir que la participación de la sociedad civil es
importante en el proceso de formulación e implementación de las políticas de igualdad

124


de género, sin embargo la poca presencia del ejecutivo regional es uno de los factores
más relevantes para el escaso avance en la implementación de las políticas”.118

Otro elemento significativo en la formulación de los Planes de Igualdad de Oportunidades
de los siete Gobiernos Regionales mencionados, es que la mayoría ha tomado como base el
Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades 2006-2010,119 de manera que se encuentran
articulados a la política nacional en cumplimiento a la norma de la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales que establece que organizan y conducen la gestión pública regional
en el marco de las políticas nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral
y sostenible de la región.120

Sin embargo, un elemento preocupante y que explica, como veremos a lo largo del presente
informe, los pocos niveles de implementación de los PRÍO, es que existe poca claridad
entre los/las funcionarios y funcionarias, personal profesional y técnico de los Gobiernos
Regionales sobre el marco conceptual de “igualdad de oportunidades”.

“La mayoría de funcionarios de los Gobiernos Regionales entrevistados tienen una
interpretación del enfoque de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres
orientado más al enfoque de equidad social, invisibilizando las brechas de género
existentes, consideran que los planes de desarrollo regionales concertados ya tienen
incorporado el enfoque de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres y que
las gerencias también tienen que preocuparse de otras poblaciones que sufren exclusión
y no únicamente de las mujeres.” 121

2.3. Políticas de los Prío incluidas en el Plan de Desarrollo regional concertado
y el Presupuesto Participativo

Los PRÍO constituyen un instrumento de gestión fundamental para la reducción de
las brechas entre hombres y mujeres, así como para la construcción de relaciones más
equitativas y democráticas. Sin embargo, pueden terminar siendo instrumentos meramente
declarativos si éstas no son integradas a los Planes Regionales de Desarrollo Concertado y
al Presupuesto Participativo.

Los Planes de Desarrollo Regional Concertado fueron establecidos en el artículo 192° de la
Constitución Política del Perú como parte de las atribuciones de los Gobiernos Regionales.
Son instrumentos de planificación en los que se ha previsto la participación ciudadana en
su elaboración y se toman como base para la elaboración de los presupuestos participativos.
De ahí la importancia de que se incluyan las políticas de igualdad de oportunidades entre
mujeres y hombres.

Por su parte, el Presupuesto Participativo surge como una herramienta innovadora cuyo
objetivo es promover la participación de la ciudadanía en la determinación de prioridades
regionales y en la asignación de recursos. El artículo 1° de la Ley Marco del Presupuesto
Participativo lo define como:

“...un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de
los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado - Sociedad Civil. Asimismo el

118 Ibíd. p. 26.
119 Ibíd. p. 20
120 Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Artículo 5.
121 Ibíd. p. 23.

125


artículo 4° de la misma norma señala que “los presupuestos participativos regionales
son necesariamente multiprovinciales o de impacto regional en su alcance.”

Uno de sus objetivos se encuentra el mejorar la eficiencia en la asignación y ejecución de los
recursos públicos, de acuerdo a las prioridades consideradas en los Objetivos de los Planes de
Desarrollo Concertado y en los Programas Estratégicos del Presupuesto por Resultados122.

De la información reportada por los Gobiernos Regionales que han aprobado Planes
Regionales de Igualdad de Oportunidades hasta el año 2008, solo los departamentos de
La Libertad, Lambayeque, Pasco y Moquegua han incluido algunas políticas vinculadas a
empleo y educación en los Planes de Desarrollo Concertado. De los mencionados solo en los
Gobiernos Regionales de los Departamentos de Moquegua y La Libertad se han asignado
recursos del presupuesto participativo.

A pesar de su trascendencia, los Gobiernos Regionales que aprobaron PRÍO hasta el año
2008 no han incorporado las políticas en ellos contenidos en los Planes de Desarrollo
Concertado Regional, constituyendo esta situación un grave obstáculo en la búsqueda de
igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en el país.

El su estudio Cecilia Aldave y Zadith Vega refieren que si bien:

“ …los presupuestos públicos analizados responden al Plan de Desarrollo Regional
Concertado y no al PRÍO, priorizan en muchos casos actividades y proyectos que no
consideran la reducción de brechas entre hombres y mujeres; y si priorizan proyectos de
inclusión social, no hacen diferencias expresas y especificas entre hombres y mujeres.
Esto es una consecuencia de la poca formación en género e igualdad de oportunidades
de los funcionarios y profesionales del Gobierno Regional y de los integrantes del equipo
técnico del presupuesto.” 123 124

En suma, no se destinan recursos para la implementación de los PRÍO y, por lo tanto,
a eliminar las brechas de género. Los recursos están más bien destinados a proyectos
de infraestructura sin perspectiva de género y no se prevén acciones de desarrollo de
capacidades, y mucho menos el enfoque de gestión por resultados.125

La Defensoría del Pueblo llama la atención respecto de este grave obstáculo en la búsqueda de
igualdad de oportunidades en el país, e insta a las autoridades a destinar los recursos suficientes
para lograr los objetivos de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres.

2.4. órgano encargado de la implementación del Prío y funciones transferidas

Uno de los requisitos específicos de acreditación de los Gobiernos Regionales para la
recepción de funciones en materia de igualdad de oportunidades era contar con un Gerencia
de Desarrollo Social o la que haga sus veces, la que tendría a su cargo la ejecución de las
funciones transferidas. Sin embargo, como se ha mencionado anteriormente, las Gerencias
de Desarrollo Social también han recibido funciones de otros sectores sociales como salud,
educación, trabajo y promoción del empleo y vivienda, cada uno de los cuales contaba

122 Decreto Supremo Nº 142-2009-EF, Aprueban el Reglamento de la Ley Nº 28056 - Ley Marco del Presu-
puesto Participativo. Artículo 4°.
123 Aldave, Cecilia y Vega, Zadith. Op. Cit., p. 35
124 El estudio está referido a los Gobiernos Regionales de Ica, Cusco, La Libertad, Lambayeque, Moquegua,
Pasco y Ucayali
125 Ibíd. p. 33

126


con direcciones regionales desconcentradas en cada uno de los departamentos del país.
Estas direcciones cuentan con personal calificado y con experiencia, presupuesto, planes
operativos y equipos para el cumplimiento de las funciones asignadas las que fueron
transferidas y asignadas como dependientes de la Gerencia de Desarrollo Social. Por el
contrario, el Mimdes no contaba con capacidad de gestión instalada como la descrita, lo
que genera que la transferencia de funciones en materia de desarrollo social e igualdad de
oportunidades no se haya producido en las mejores condiciones.

Frente a la situación descrita, algunos Gobiernos Regionales han creado sub gerencias
u oficinas especializadas. De los siete Gobiernos Regionales que reportaron contar con
un PRÍO al 2008, solo el Gobierno Regional del departamento de Moquegua ha creado la
Oficina de Desarrollo de la Mujer cuya función es la implementación del Plan Regional
de Igualdad de Oportunidades. Sin embargo, es preocupante que algunos Gobiernos
Regionales hayan desactivado las Gerencias de Desarrollo Social como es el caso del
Gobierno Regional de La Libertad, cuya tarea está a cargo del Programa de Asistencia
Social y Promoción Micro empresarial para las Organizaciones Sociales de Base OSB –
Programa de Apoyo Social (PAS), y el Gobierno Regional de Arequipa cuya tarea está a
cargo del Área No Estructurada de Gestión Cultural y Social.

Por otro lado, nueve de los 24 Gobiernos Regionales que han recibido funciones de
desarrollo social e igualdad de oportunidades del Mimdes, han efectuado modificaciones
en su estructura orgánica. En el cuadro siguiente se muestran los cambios referidos.

tabla n° 26
órganos a cargo de la implementación de Prío y funciones
transferidas por el Mimdes

gobierno
órgano Funciones
regional
Sub gerencia de Promoción y Formular, aprobar y evaluar las políticas en materia de
Áncash
Desarrollo. desarrollo social e igualdad de oportunidades.
Oficina de Programas Sociales Difusión de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre
Apurímac
y Población Vulnerable. Mujeres y Hombres e implementación del PRÍO.
Formular, aprobar y evaluar las políticas en materia de
Área Orgánica No Estructurada
Arequipa desarrollo social e igualdad de oportunidades de su com-
de Gestión Cultural y Social.
petencia, los planes sectoriales
Sub gerencia de Promoción del
Implementar las funciones de desarrollo social e igual-
Ayacucho Desarrollo Humano y la Sub-
dad de oportunidades del artículo 60° de la LOGR.
Gerencia de Sectores Sociales.
Oficina de Trabajo, Desarrollo So-
Formular, proponer, aprobar, ejecutar, evaluar y admi-
cial, Población, Igualdad de Opor-
Callao nistrar las políticas regionales en materia de desarrollo
tunidades, Promoción del Empleo,
social e igualdad de oportunidades.
Pequeña y Microempresa.
Sub Gerencia de Asuntos Po- Elaboración, implementación, seguimiento y evaluación
Cajamarca
blacionales. del PRÍO.
Sub Gerencia de Comunidades
Huancavelica Campesinas, Participación Ciu- Políticas Públicas a favor de las mujeres.
dadana e Inclusión Social
Sub Gerencia de Igualdad de Formular, aprobar y evaluar las políticas en materia de desa-
Junín
Oportunidades. rrollo social e igualdad de oportunidades de su competencia.
Institucionalizar el PIO en el Gobierno Regional de Loreto.
Sub Gerencia de Programas
Loreto Diseño del Plan Regional de Igualdad de Oportunidades.
Sociales.
Difusión y sensibilización a funcionarios/as.


127


El Gobierno Regional del Departamento de Huánuco ha reportado la existencia de una
propuesta para conformar una Sub Gerencia que se haría cargo de las funciones transferidas
por el Mimdes.

Cabe destacar que la mayoría de los cambios en la estructura orgánica de los Gobiernos
Regionales se ha debido a la necesidad de dotar a la gerencia de desarrollo social de
condiciones para el mejor cumplimiento de sus funciones. No obstante, llama la atención
que los Gobiernos Regionales de Arequipa, Callao y Apurímac hayan asignado funciones de
las que depende el desarrollo social del departamento a oficinas o áreas no estructuradas
con poco o nulo poder de decisión en la jerarquía institucional.

Otro elemento a considerar es que el PRÍO de Ucayali creó la Gerencia de Promoción y
Desarrollo de la Mujer, órgano que no ha sido implementado hasta enero del 2010.

En todos los demás casos, la implementación de los Planes Regionales está siendo asumida
por las gerencias de desarrollo social las que en su mayoría no cuentan con las condiciones en
infraestructura, personal calificado y con el perfil necesario, equipos y bienes para desarrollar
la importante labor de promover la igualdad de oportunidades y el desarrollo social.

2.5. Presupuesto para la igualdad de oportunidades

El presupuesto es un instrumento que permite aplicar una política y en consecuencia, es
crucial en la política social de una comunidad. La asignación de recursos presupuestales
para la implementación de las políticas de igualdad de oportunidades determina la voluntad
política de los gobiernos para reducir las brechas de género y promover el desarrollo
humano dictando medidas de acción positiva para su reducción.

Como señala Carmen Zabalaga:

“Un primer elemento a tomar en cuenta al momento de analizar los presupuestos
públicos es la situación de desventaja que viven las mujeres en la sociedad, pues esta
se produce tanto en el campo económico, como el cultural, político y social; es decir que
las raíces y las manifestaciones de la discriminación hacia las mujeres; están presentes
en todo el quehacer de la vida social. Por tanto, al momento de pensar en el análisis
y la creación de presupuestos con enfoque de igualdad de género, se debe considerar
que la reducción de la discriminación no sólo compete a la inversión en áreas sociales
como salud y educación, sino que abarca también las inversiones en todas las demás
áreas que incluyen los presupuestos, como la producción, el trabajo, la comunicación,
la justicia y los derechos humanos”.126

Otro elemento que debe estar presente en la redistribución de los recursos presupuestales es
que las mujeres no constituyen un grupo homogéneo, pues sus necesidades y problemáticas
varían de acuerdo con la edad (por ejemplo, mujeres en edad reproductiva y mujeres
adultas mayores). También se deben considerar las diferencias étnicas, condición social,
de ruralidad, etc. Por ello un programa dirigido a reducir la pobreza en zonas rurales
excluye a mujeres pobres de zonas urbanas.

126 Zabalaga, Carmen. Municipios y presupuestos sensibles al género: una aproximación al caso boliviano.
Instituto de Formación Femenina Integral (IFFI), Cochabamba. Bolivia, 2002. Tomado de: Diagnóstico
y Recomendaciones sobre la Implementación de los PRÍO. Informe Final. Consultoría elaborada para la
Defensoría del Pueblo y la Agencia de la Cooperación Alemana GTZ. Lima, 2009. p. 11.

128


Debido a la importancia de la asignación de recursos para la implementación de las funciones
transferidas y la implementación de los PRÍO, la Defensoría del Pueblo solicitó información
a los Gobiernos Regionales que aprobaron PRÍO en el año 2008, sobre las políticas que se
incorporaron al Plan Regional de Desarrollo Concertado,127 y al Presupuesto Participativo.

De los siete Gobiernos Regionales que reportaron haber aprobado PRÍO hasta el año 2008
solo dos mencionaron haber incorporado políticas en dicha materia en el Plan de Desarrollo
Regional Concertado. En efecto, el Gobierno Regional de La Libertad señala que en los
proyectos de inversión pública (PIP) se contempla la generación de empleo tanto para
mujeres como para hombres. Por su parte, el Gobierno Regional de Moquegua ha aprobado
dos proyectos que benefician directamente a las mujeres: “Centro de Desarrollo de Unidades
Productivas para la mujer de escasos recursos” de la Provincia de Ilo y Mariscal Nieto; y,
el proyecto “Casa Refugio para la Mujer Víctima de violencia familiar”.

En el caso del Gobierno Regional de Cusco se cuenta con proyectos por la igualdad de
oportunidades aprobados de manera paralela al proceso de elaboración del PRÍO: justicia
comunal, derechos sexuales y reproductivos e identidad.

Por otro lado, en la medida en que todos los Gobiernos Regionales (excepto Lima) han
recibido la transferencia de funciones y recursos presupuestales del Mimdes, incluso
aquellos que no cuentan con PRÍO, durante el año 2009, se han destinado una parte de
ellos a algunas actividades vinculadas a dichas funciones. El cuadro siguiente muestra la
utilización de los mismos.

tabla n° 27
recursos presupuestales asignados para funciones de Desarrollo social e
igualdad de oportunidades – 2009

gobierno Presupuesto
actividad/ Proyecto o Programa
regional asignado

Formulación del perfil del proyecto “Mejorando las condiciones de Vida de la
Mujer Apurimeña” orientado a mejorar el sistema de prevención y atención S/. 10,000.00
Apurímac en temas de violencia a nivel regional con énfasis en el área rural.

Implementación de Plan Regional de Igualdad de Oportunidades. S/. 18,000.00

Elaboración del PRÍO. S/. 10,000.00

Campaña de sensibilización de lucha contra la violencia familiar y sexual. S/. 3,000.00
Ayacucho Elaboración del Plan Regional de la Mujer Ayacuchana (talleres de
S/. 10,000.00
priorización).

Publicación de ordenanzas en diario oficial El Peruano. S/. 6,000.00

Generación de Capacidades para el Emprendimiento de Mujeres de
S/. 5,000.00
Ventanilla de la PCC.
Callao
Revalorización de la Imagen de la mujer chalaca y sensibilización de su
S/. 108,922.00
rol integrador.

127 El artículo 17 de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización, establece que los Gobiernos Regio-
nales y Locales están obligados a promover la participación ciudadana en la formulación, debate y concer-
tación de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestión pública.

129


Taller de capacitación para los gobiernos locales, líderes y organizaciones
S/. 1,200.00
de base.
Taller de sensibilización a las docentes y alumnos de las Instituciones
S/. 360.00
Educativas.
Premiación por la igualdad de oportunidades dirigido a las instituciones
S/. 1,000.00
públicas y privadas, organizaciones de base y líderes.

Formulación del Plan regional de Igualdad de Oportunidades entre
S/. 8,216.00
Huánuco Mujeres y Hombres.

Taller de capacitación sobre Igualdad de Oportunidades dirigido a líderes
u autoridades comunales en las provincias de Dos de Mayo, Humalíes, S/. 1,763.50
Lauricocha y Leoncio Prado.
Taller de capacitación sobre igualdad de oportunidades en las provincias
S/. 1,344.00
de Pachitea, Leoncio prado y Yarohuilca.
Taller sobre políticas públicas de igualdad de oportunidades y equidad de
S/. 768.00
género.
Junín Subgerencia de Igualdad de Oportunidades. S/.7’000,000.00

Madre de Proyecto “Fortalecimiento de las organizaciones y emprendimientos de
S/. 1’500,000.00
Dios las mujeres por el desarrollo de Madre de Dios”.
Congreso Regional de la Mujer, charlas, validación PRIO, procesos
S/. 300,000.00
Piura eleccionarios COREM, cursos, talleres.
Observatorio de Género. S/. 1,500.00

Elaboración Plan Regional de Igualdad de Oportunidades. S/. 12,000.00

Ferias informativas. S/.7,500.00
Puno
Capacitación a funcionarios. S/.3,500.00

Elaboración PIP. S/.4,500.00

Consultoría en Elaboración Participativa y Descentralizada del PRAIA. A)
Talleres de capacitación. B) Presentación del Plan Regional. Consultoría
San Martín en Elaboración Participativa y Descentralizada del PRAIA. a) Talleres de S/. 30,270.00
capacitación. b) Presentación del Plan Regional. c) Federación Regional
de Mujeres Organizadas.

La Libertad Fortalecimiento de organizaciones de mujeres y personas con discapacidad. S/. 1’303.947


Cabe considerar que los Gobiernos Regionales de los Departamentos de Piura, Junín,
Callao, La Libertad y Madre de Dios han destinado más recursos que los transferidos por
el Sector. Sin embargo, no se puede perder de vista que, en su gran mayoría, las actividades
o los proyectos considerados en el Plan de Desarrollo Concertado no están orientados a
reducir las brechas de desigualdad que afectan a las mujeres peruanas.

Con relación a la información reportada por los Gobiernos Regionales en el año 2008, se
han incrementado los recursos asignados para la ejecución de funciones de igualdad de
oportunidades, impulsado en su mayor parte por la transferencia de recursos del Mimdes
en el marco del proceso de descentralización.

130


Grafico N° 8
regiones que asignan recursos para funciones de igualdad
de oportunidades y Prío

año 2008

Gráfico N° 9
regiones que asignan recursos para funciones de igualdad
de oportunidades y Prío

año 2009

131


2.6. seguimiento de los Planes regionales de igualdad de oportunidades

Considerando que los PRÍO entre Hombres y Mujeres promueven cambios sociales
importantes, sus indicadores deben medir los impactos que generan periódicamente para
lograr la reducción de las brechas de inequidad entre hombres y mujeres.

“Los indicadores de género tienen la función especial de señalar los cambios sociales
en términos de relaciones de género a lo largo del tiempo. Su utilidad se centra en la
habilidad de señalar:
− La situación relativa de mujeres y hombres
− Los cambios producidos entre las mujeres y de los hombres en distintos momentos
del tiempo”.128

La formulación de indicadores es de vital importancia para medir el avance de la igualdad
de facto que se reconoce en el marco normativo nacional e internacional a las mujeres en
el Perú. Permite:

− Ver en qué medida hombres y mujeres participan en proyectos y las razones de
sus ausencias en éstos.
− Ver en qué medida se han tomado en cuenta las necesidades e intereses (básicos
y estratégicos) de hombres y mujeres y si las acciones responden a éstos.
− Observar en qué forma se trata o ignora la discriminación de género, es decir,
señala cómo es esa participación para ambos sexos.
− Ver en qué medida un proyecto o programa afecta al rol de género y si éste varía
en el tiempo.129

Del total de Gobiernos Regionales que reportaron la aprobación de PRÍO entre hom-
bres y mujeres en el año 2008, sólo tres han informado que cuentan con indicadores de
medición de resultados: Moquegua, Pasco y Cusco. La situación descrita puede ser una
señal de la escasa voluntad política que muestran algunos Gobiernos Regionales para
la generación de cambios sociales que promuevan relaciones igualitarias y democráticas
entre hombres y mujeres.

2.7. Medidas para disminuir la desigualdad entre hombres y mujeres

2.7.1. Medidas de acción positiva de carácter temporal

En el marco normativo nacional, la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres
y Hombres ha establecido con meridiana claridad, en su artículo 4º numeral 2, que el
Estado debe “adoptar medidas de acción positiva de carácter temporal, encaminadas a
acelerar la igualdad de hecho entre la mujer y el hombre, las que no se considerarán
discriminatorias.”

Cabe precisar que con ocasión de la preparación del Segundo Reporte Defensorial sobre
el Cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres 2008,
once Gobiernos Regionales reportaron haber establecido medidas de acción positiva para
acelerar la participación de las mujeres en la gestión regional, a través de cuotas de género

128 Dávila, Mónica. Indicadores de Género. Sevilla: Universidad de Oviedo. Departamento de Economía
Aplicada. Unidad de Igualdad y Género, 2004. Tomado de:
http://www.sernam.cl/pmg/archivos_2007/pdf/Indicadores%20de%20Genero%20Main.pdf
129 Ibíd.

132


en la conformación de los Consejos de Coordinación Regional. Sin embargo, consultados
por la Defensoría del Pueblo sobre las medidas de acción positiva emprendidas durante
el año 2009, el Gobierno Regional de La Libertad, ha informado que en el artículo 35° del
Reglamento de constitución del Consejo de Coordinación regional de la Libertad y Elecciones
de Representantes de la Sociedad Civil se considera garantizar una participación de género
no menor del 30%, con el cual suman 12 Gobiernos Regionales que cumplen con la Ley
de Igualdad de Oportunidades en este aspecto. Cabe destacar que el Gobierno Regional
del Departamento de Arequipa ha reportado la existencia de un proyecto de norma que
propone en la bolsa de trabajo del Gobierno Regional una cuota de género del 30%.

2.7.2. normas que prohíben discriminación por sexo

Otro de los aspectos consultados por la Defensoría del Pueblo está relacionado con la
emisión de normas que prohíben la discriminación por sexo durante el año 2009. Entre
los Gobiernos Regionales que reportaron la aprobación de PRÍO hasta el año 2008, el
Gobierno Regional del Departamento de Apurímac cuenta con una norma al respecto. En
efecto, la Ordenanza Regional N° 017-2008-CR-APURÍMAC es una ordenanza dedicada a
la prohibición de todos los tipos de discriminación y no únicamente por razón de sexo. El
Gobierno Regional del Departamento de Lambayeque cuenta con una norma similar. Las
demás regiones no poseen normas de este tipo.

Por otro lado, entre los Gobiernos Regionales que no han aprobado un PRÍO, el Gobierno
Regional de la Provincia Constitucional del Callao es el único que ha emitido una norma
de prohibición de la discriminación contra la mujer durante el año 2009.

tabla n° 28
normas emitidas por los gobiernos regionales
que prohíben la discriminación

gobierno
norma contenido
regional
Desarrolla el Artículo 2 inc. 2 de la Constitución
Ordenanza Regional Nº 017-2008-CR-
Apurímac Política del Perú, cuyo objeto es prevenir y eli-
APURIMAC.
minar la discriminación en todas sus formas.
Establece la eliminación de toda manifestación
Ordenanza Regional Nº 010 que eleva
de discriminación, estigmatización, exclusión
a rango de Ordenanza Regional el De-
Callao social y toda forma de violencia contra las tra-
creto Regional Nº 010 del 01 de junio
bajadoras sexuales que residen o trabajan en la
del 2009.
provincia Constitucional del Callao.
Aprueban prohibición de la discriminación en
Ordenanza Regional Nº 001-2009 GR.
Lambayeque todos sus ámbitos y formas en la jurisdicción
Lamb/GR, del 19 de enero de 2009.
del Gobierno Regional de Lambayeque.
Ordenanza Regional Nº 145-2009- “Aprueba la Prohibición de la Discriminación en
Huancavelica130
HVCA del 13 de noviembre 2009. todos sus Ámbitos en la Región Huancavelica.
“Aprueba la Prohibición de la Discriminación
Ordenanza Regional Nº 010-2009-GRA/
Ayacucho en todos sus ámbitos y formas en la jurisdicción
CR del 29 de mayo del 2009.
del Gobierno Regional de Ayacucho.

Elaboración: Defensoría del Pueblo.130

130 Esta información ha sido obtenida del Diario Oficial El Peruano el 13 de diciembre del 2009.

133


En suma, son cinco Gobiernos Regionales que en la actualidad han emitido normas de
prohibición de la discriminación.

2.7.3. capacitación sobre perspectiva de género

La perspectiva de género es un enfoque teórico que supone una visión inclusiva que
comprende los intereses y necesidades de hombres y mujeres. El concepto

“…hace referencia a todas aquellas prácticas, valores, costumbres y tareas que la
sociedad –y no la naturaleza – le ha asignado de forma distinta a cada uno de los sexos,
de manera que tenemos un género femenino y un género masculino. El valor político de
esta distinción es enorme, en la medida en que las tareas y responsabilidades asignadas
a cada uno de los géneros son obra de la sociedad, de la cultura y de la costumbre y no de
“fuerzas naturales inextricables”, por lo que pueden y deben ser transformadas.”131

La tranversalización de la perspectiva de género en las instituciones públicas es necesaria
para lograr que la gestión del Estado considere tanto los intereses de los hombres como de
las mujeres y de este modo trabajar contra la exclusión y la discriminación de género. Es
necesario tener en cuenta que la incorporación de la perspectiva de género fue establecida
como estrategia mundial para el fomento de la igualdad de los sexos en la Plataforma
de Acción de Beijing de la Cuarta Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la
Mujer, celebrada en Beijing en 1995.

La capacitación sobre perspectiva de género y desde la perspectiva de género es espe-
cialmente necesaria en los Gobiernos Regionales. Particularmente, los funcionarios y las
funcionarias que tienen a cargo la formulación de políticas de igualdad de oportunidades
y su implementación no tienen claridad sobre la materia principal de su función y esta
situación constituye un obstáculo que debe ser eliminado lo más pronto posible.

En el año 2008, los Gobiernos Regionales de los Departamentos de Áncash, Amazonas,
Arequipa, La Libertad, Lima, Moquegua, San Martín y Tacna reportaron haber organizado
eventos para informar sobre la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres,
así como sus diferentes mandatos. En el año 2009, solo dos Gobiernos Regionales de los
que cuentan con PRÍO han reportado la organización de eventos de capacitación.

tabla n° 29
capacitación sobre perspectiva de género de los gobiernos regionales
que aprobaron un Prío

acción desarrollada para el fortalecimiento de capacidades sobre
gobierno regional
perspectiva de género
Cursos de Formación en Políticas de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y
Lambayeque
Hombres con Enfoque de Género en la Región Lambayeque.
Congreso Macroregional sobre Igualdad de Oportunidades, Talleres de capacitación
Moquegua sobre avances del Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades, Talleres de
Capacitación en tema de Género.


131 Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Herramientas básicas para integrar la perspectiva de
género en organizaciones que trabajan derechos humanos / Instituto Interamericano de Derechos Huma-
nos. San José, C.R.: IIDH, 2008. P. 174

134


La Defensoría del Pueblo destaca que ocho Gobiernos Regionales que aún no han aprobado
el PRÍO, han desarrollado más acciones de capacitación sobre perspectiva de género o temas
afines. Esta situación se puede deber al desarrollo de acciones conjuntas con el Mimdes
en el marco del proceso de transferencia de funciones sobre desarrollo social e igualdad
de oportunidades desarrollada en los últimos años. Sin embargo, es preciso que dichas
actividades tengan cierta permanencia en el tiempo pues es poco probable que una actividad
o dos en el período de un año logren los resultados que se esperan. Sobre el particular,

“…los funcionarios/as regionales reconocen la importancia del MIMDES como ente
rector y reclaman la necesidad de contar con un apoyo técnico sostenido y especializado
que brinde conceptos, herramientas y metodologías para el abordaje de la igualdad de
género en los procesos de planeamiento y gestión regional.”132

tabla n° 30
capacitación de los gobiernos regionales, que no cuentan con Prío,
sobre igualdad de oportunidades

gobierno acción desarrollada para el fortalecimiento de capacidades
regional sobre perspectiva de género
Taller de Reforzamiento Institucional sobre Equidad de Género.
Ancash
Foro “Discriminación en el ejercicio de la ciudadanía y de la política”.
Taller “Fortalecimiento de capacidades para la implementación de políticas de igualdad de
Apurímac
oportunidades y equidad de género”.
Fortalecimiento de capacidades a funcionarios y funcionarias para la implementación de
Ayacucho
políticas de igualdad de oportunidades y equidad de género.
Taller “Fortaleciendo capacidades para la implementación de políticas de igualdad de
Callao oportunidades y de equidad de género”, realizado por el Mimdes.
“Participación de la Mujer en cargos públicos de confianza y alto nivel en la Administración Pública”.
Huánuco Políticas Públicas sobre Igualdad de Oportunidades y Equidad de Género.
Charlas sobre: Ley de Igualdad de Oportunidades, Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades,
conceptos básicos y brechas de género como preámbulo a trabajar el PRÍO.
Formación de equipo técnico en formulación de proyectos de inversión pública con perspectiva
de género y el SNIP, dictado por el Mimdes.
Brechas de Género.
Experiencias de la promoción de género en Piura.
Piura Género y Desarrollo.
Género: conceptos básicos.
Mecanismos de acción positiva a favor de la participación de la mujer.
Formulación de proyectos de inversión pública con perspectiva de equidad de género y el SNIP.
Género y liderazgo juvenil.
Derechos fundamentales y derechos sexuales y reproductivos.
Equidad de género.
Tacna Curso con Enfoque de Género.
San Martín Taller: “Definición concertada de lineamientos del Plan Regional de Igualdad de Oportunidades”.


La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que la capacitación con
perspectiva de género

132 Aldave, Cecilia y Vega, Zadith. Op. Cit., p. 37.

135


“se debe extender durante un lapso importante para cumplir sus objetivos” (…) y que
ésta implica no sólo un aprendizaje de las normas, sino el desarrollo de capacidades
para reconocer la discriminación que sufren las mujeres en su vida cotidiana. En
particular, las capacitaciones deben generar que todos los funcionarios reconozcan las
afectaciones que generan en las mujeres las ideas y valoraciones estereotipadas en lo
que respecta al alcance y contenido de los derechos humanos.”133

En resumen, la Defensoría del Pueblo reitera la necesidad de que los Gobiernos Regionales
impulsen acciones de capacitación sobre perspectiva de género con la duración y contenidos
necesarios, a fin de que el personal de todo nivel de las entidades puedan no sólo conocer
el marco normativo de protección frente a la discriminación contra la mujer, sino que les
permita reconocer las múltiples manifestaciones en que ésta se presenta y este conocimiento
les permita implementar las políticas para su erradicación.

2.8. información para la toma de decisiones

2.8.1. observatorio Mujer

Los “Observatorios Mujer” se crean gracias a una iniciativa impulsada por el Mimdes
con apoyo del Fondo de Población de las Naciones Unidas (Unfpa), con el objeto de que
se constituyeran en un mecanismo político técnico productor de información base para la
normatividad y política pública regional y local a favor de la equidad de género e igualdad
de oportunidades entre mujeres y varones.

Su objetivo es elaborar y difundir información que contribuya a cerrar las brechas de
desigualdad, inequidad, discriminación y violencia de género; generar debate y opinión
pública favorable a la agenda de las mujeres; y formular propuestas de políticas públicas
con equidad de género e interculturalidad.134 En el Segundo Reporte de la Defensoría del
Pueblo sobre el Cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades (enero – diciembre
2008) se reportaron tres Observatorios Mujer creados en los Gobiernos Regionales de los
Departamentos de Ayacucho, Puno y Apurímac.

En el año 2009, los Gobiernos Regionales de los Departamentos Arequipa, Huancavelica
y Piura reportaron la creación de Observatorios Mujer con los que su número se elevaría
a seis en el ámbito nacional. Si bien ésta constituye una iniciativa útil, llama la atención
que solo sea posible acceder a los Observatorios Mujer de Puno, de Piura y de Apurímac.
El primero de ellos con información actualizada al año 2007; el segundo cuenta con un link
en la página Web del Gobierno Regional, pero sólo permite acceder al PRÍO; mientras que
el único observatorio con información actualizada al 2009 es el de Piura.

La Defensoría del Pueblo sugiere al Mimdes, impulsar Observatorios de la Mujer en otros
departamentos del país considerando su importancia y que de acuerdo a la información
obtenida se ha verificado que los Gobiernos Regionales no producen información desagregada
por sexo, lo que dificulta el diseño y la implementación de políticas públicas de igualdad de
oportunidades y por lo tanto la reducción de las brechas de género. Asimismo, se sugiere
realizar acciones de asistencia y acompañamiento de estas experiencias sean sostenibles y
garantizar que cumplan con las funciones y objetivos para los cuales fueron creados.

133 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso González y Otras (“Campo Algodonero”) VS. México.
Sentencia del 16 de noviembre de 2009. http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_205_esp.pdf
134 www.observamujerpuno.org.pe; www.regionapurimac.gob.pe/observatoriomujer/observatorio.html.

136


Teniendo en cuenta que uno de los enfoques desde los cuales se desarrolla la experiencia
de los Observatorios Mujer es el de interculturalidad, la Defensoría del Pueblo sugiere
incluir información desagregada además por étnia, edad e idioma en el que se comunican.
Sería pertinente que se incluyeran otros aspectos de la vida económica, cultural y social
de interés para las mujeres de cada Gobierno Regional que comúnmente no se encuentran
en la información general. Información sobre las características de la pobreza desde la
perspectiva de género, de los recursos que poseen o los que obtienen por su trabajo así
como el trabajo no remunerado y el uso del tiempo pueden dar mejores elementos a los
Gobiernos Regionales para el diseño de políticas.

2.8.2 información desagregada por sexo

La Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres ha establecido como
lineamiento del Estado, “perfeccionar el sistema de estadística oficial, incorporando
datos desagregados por sexo, área geográfica, etnia, discapacidad y edad. Por ello, se ha
preguntado a los Gobiernos Regionales sobre la información desagregada por sexo que
producen en cumplimiento de la referida Ley.

Entre aquellos que aprobaron Planes de Igualdad de Oportunidades hasta el año 2008,
sólo el Gobierno Regional de Ucayali, reporta producir información desagregada por sexo
en el Programa del Adulto Mayor en Extrema Pobreza. Los Gobiernos Regionales que
refirieron producirla en el año 2009 son Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Callao, Junín,
Piura y Tumbes, vale decir, siete Gobiernos Regionales. De la información reportada se
desprende que la mayor parte de la información desagregada por sexo, proviene de las
funciones sectoriales transferidas. Tal es el caso del sector Educación, Salud y Trabajo.

Cabe mencionar que el Gobierno Regional del Departamento de Piura ha emitido la Or-
denanza Regional N° 135-2007, que establece la obligatoriedad de la desagregación por
género de la información de los sectores públicos. La Defensoría del Pueblo, acoge con
satisfacción esta iniciativa.

tabla n° 31
información desagregada por sexo producida por los gobiernos regionales

gobierno
tipo de información
regional
Analfabetismo, deserción escolar, acceso a servicios educativos.
Apurímac Acceso a servicios de salud, mortalidad materna, embarazo adolescente.
Población económicamente activa, tasa de empleo, tasa de desempleo, acceso a derechos económicos.
Niveles y modalidades educativas escolarizados, no escolarizado; eficiencia interna interanual
Arequipa por nivel educativo, analfabetismo, etc.
Salud materna, reproductiva, mortalidad, morbilidad, etc.
Bolsa de Trabajo, colocaciones, dependencias, etc.
Ayacucho Proyecto “Crecer Wari”
Educación, violencia, Registro Único de víctimas.
Reporte Hojas HIS, correspondiente a la Actividad “Costos de Operación y mantenimiento del proyecto
mejoramiento de los servicios de salud atención médica itinerante en Ventanilla y Callao 2009.
Callao
Reporte de atención - Programa Defensoría Regional
Programa de Emergencia “Construyendo Perú”.
Junín P.D.T (Oficina de personal)
Piura Salud, educación y empleo.
Tumbes Salud.
Fuente: Información reportada por los Gobiernos Regionales

137


Resulta preocupante que sólo siete de 25 Gobiernos Regionales produzcan información
desagregada por sexo, considerando que la información es un instrumento valioso para
conocer e identificar las brechas de género e impulsar el diseño e implementación de
políticas para reducirlas.

2.9. Lenguaje inclusivo

La Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres ha establecido, en su
artículo 4º numeral 3, como parte del rol rector del Estado, incorporar y promover el uso
de lenguaje inclusivo en todas las comunicaciones escritas y documentos que se elaboren
en todas las instancias y niveles de gobierno. En tal medida, la Defensoría del Pueblo ha
solicitado información a los Gobiernos Locales sobre la emisión de normas que promuevan
el lenguaje inclusivo y sobre las acciones de capacitación que hubieran implementado
sobre el particular.

Cabe mencionar que el Mimdes ha dictado la Resolución Ministerial Nº 051-2009-MIMDES
mediante la cual aprueba “Lineamientos sobre la promoción y utilización del lenguaje
inclusivo en las expresiones verbales, simbólicas y redacción de todo tipo de documentos,
textos oficiales y dispositivos legales emitidos por los Órganos y Programas Nacionales
del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social”. Si bien se trata de una norma aplicable al
Sector, la Defensoría del Pueblo considera que puede ser tomada como referencia por otros
sectores, a fin de regular este tema.

2.9.1. normas sobre uso de lenguaje inclusivo

Con la finalidad de obtener información sobre el cumplimiento del numeral 2 del artículo
4° de la ley de Igualdad de Oportunidades, la Defensoría del Pueblo solicitó a los Gobiernos
Regionales información sobre las normas que se hubieran emitido durante el año 2009,
disponiendo el uso del lenguaje inclusivo.

tabla n° 32
normas aprobadas por los gobiernos regionales sobre lenguaje inclusivo

información reportada año 2008 información reportada año 2009
gobierno gobierno
norma norma
regional regional
Directiva Nº 056-2009-GRA-GREA-DGP/
Cajamarca OR Nº 002-2008-GRCAJ-CR Arequipa
EBE de agosto del 2009.
OR Nº 001-2008-GRA/CR, del 15 de enero
Callao OR Nº 006-2006-CALLAO Ayacucho
del 2008. Art. 4.
Huánuco OR Nº 025-E-2005-CR-GRH Lambayeque OR Nº 017-2004 del 08 de mayo del 2005.
Junín OR Nº 028-2005-GRJ/CR Piura OR N° 041-2004/GRP-CR.
Loreto OR Nº 002-2007-GRL-CR


En el año 2009 cuatro Gobiernos Regionales reportaron la dación de Ordenanzas Regionales
disponiendo el uso del lenguaje inclusivo, con lo cual, suman nueve gobiernos que han
dado cumplimiento a la Ley de Igualdad de Oportunidades. No obstante, en ninguno de

138


ellos se han desarrollado actividades de capacitación que promuevan su uso, con excepción
del Gobierno Regional de la Provincia Constitucional del Callao que ha dado cuenta de
un taller en coordinación con el Mimdes denominado “Fortaleciendo capacidades para la
implementación de Políticas de Igualdad de Oportunidades y Equidad de Género”, en el
que se habría abordado el tema.

La Defensoría del Pueblo reitera la necesidad de que el Mimdes incremente sus esfuerzos
para desarrollar, en coordinación con los Gobiernos Regionales, y en forma sostenida,
cursos de capacitación al personal de dichos gobiernos, así como a otras entidades del
Estado, a fin de que implementen a la brevedad las normas dictadas sobre el particular.

2.10. Participación de las mujeres

La precariedad de la situación económica de muchas mujeres en el Perú, especialmente
en las zonas rurales, está directamente relacionada con la ausencia de oportunidades
económicas, la falta de acceso a la educación y salud, los servicios de apoyo y capacitación,
la falta de recursos económicos, tales como el crédito, la propiedad de la tierra así como la
participación en el proceso de toma de decisiones. La Organización de las Naciones Unidas
ha señalado que:

“La igualdad de acceso de la mujer a los recursos económicos y financieros y al control
sobre ellos es decisiva para lograr la igualdad entre los géneros y el empoderamiento
de la mujer, y para el crecimiento económico y el desarrollo equitativos y sostenibles.
La expresión “recursos económicos” hace referencia a los factores directos de la
producción, como los activos “inmuebles”, incluidos la tierra, la vivienda, los recursos
de uso común y la infraestructura, así como a los activos “muebles” como el equipo de
producción, la tecnología y el ganado”.135

En tal sentido, la Ley de Igualdad de Oportunidades ha establecido en su artículo 6º literal
e), como lineamientos de los Gobiernos Regionales,

“Promover la participación económica, social y política de las mujeres rurales, indígenas,
amazónicas y afroperuanas así como su integración en los espacios de decisión de
las organizaciones comunitarias, asociativas, de producción y otras, garantizando su
acceso a una remuneración justa, indemnizaciones, beneficios laborales y de seguridad
social, de acuerdo a ley, en igualdad de condiciones con los hombres”.

2.10.1. Mujeres indígenas

La Defensoría del Pueblo llama la atención respecto de las escasas actividades que
fomentan la participación de las mujeres en el desarrollo. Como se verá en los cuadros
siguientes, sólo tres Gobiernos Regionales (La Libertad, Lambayeque y Moquegua) han
implementado talleres de capacitación para la participación de las mujeres en actividades
productivas de las mujeres indígenas. Respecto de actividades orientadas al fomento de
la participación social, solo el Gobierno Regional del Departamento de La Libertad ha
reportado acciones de capacitación en temas socio-organizativos de OSB.

135 Organización de las Naciones Unidas. El control por la mujer de los recursos económicos y del acceso a
los recursos financieros, incluida la microfinanciación. Estudio Mundial sobre el Papel de la Mujer en
el Desarrollo. Sexagésimo cuarto período de sesiones. Tema 58 b) de la lista preliminar*A/64/9317 de
junio del 2009.

139


Las actividades de promoción de la participación de las mujeres amazónicas son mucho
más escasas y casi inexistentes para las mujeres afrodescendientes en razón de que no
existen actividades dirigidas exclusivamente a este grupo de mujeres. La Defensoría del
Pueblo expresa su preocupación por los pocos esfuerzos de inclusión que se están desple-
gando por parte de los Gobiernos Regionales e insta, al Mimdes así como a los Sectores
Productivos, a coordinar actividades que promuevan el fortalecimiento de la participa-
ción de las mujeres en el desarrollo.

tabla n° 33
acciones de promoción de la participación económica y social
a favor de las mujeres indígenas

Participación de la mujer indígena

gobierno
Participación económica Participación social
regional

Capacitación en emprendimientos económicos a mu-
jeres organizadas a través de clubes de madres de la
zona rural y sierra liberteña.

Generación de pequeñas unidades productivas me- Fortalecimiento de capacida-
diante la implementación de talleres productivos de des en temas socio- organiza-
La Libertad manualidades, bisutería, chocolatería a organizaciones tivos y de gestión a OSB de
sociales de base de mujeres de Santiago de Chuco. Santiago de Chuco y Huama-
chuco de la sierra liberteña.
Implementación con unidades productivas de anima-
les menores a Asociación Vista Florida, en caserío
Punta Moreno-Cascas; en el distrito de Bolívar. Insti-
tuto Tecnológico Bolívar de la Sierra Liberteña.

Talleres para mujeres (urbano-marginal y zonas
rurales): Gestión empresarial, Formación de las mi-
croempresas para la exportación, Calidad y Fortale-
Lambayeque
cimiento en la Microempresa. Beneficiadas: Caserío
Uyurpampa (Cañaris), Motupe, Olmos, Monsefú, Ca-
yanca, Batangrande, J.L. Ortiz y La Victoria.

Asesoría para emprender microempresas.
Moquegua
Capacitación gratuita en técnicas de producción.


2.10.2. Mujeres amazónicas

Las actividades de promoción de la participación económica y social dirigida a mujeres
amazónicas han sido implementadas por dos Gobiernos Regionales: Ucayali y Pasco, los
cuales cuentan con PRÍO.

140


tabla n° 34
a favor de las mujeres amazónicas

gobierno
Participación económica Participación social
regional

Promueven actividades productivas
(artesanías).
Ucayali Participación política en liderazgo.
Promueven talleres productivos y
capacitaciones.

Treinta y cinco (35) mujeres nativas y
Veinte (20) mujeres nativas y yaneshas
yaneshas capacitadas en Fortalecimiento
Pasco fortalecidas en proyectos para mejorar
en capacidades en temas de autonomía,
condiciones económicas y productivas.
autoestima, independencia económica.


2.10.3 Mujeres afroperuanas136

La promoción de la participación económica y social dirigida a mujeres afroperuanas
forma parte de las actividades desarrolladas por el Gobierno Regional del Departamento
de Lambayeque, en general para mujeres de diferentes localidades de su jurisdicción.
Esta forma de abordar el derecho a la participación de las mujeres dificulta conocer con
precisión su problemática y necesidades e intereses específicos y, por lo tanto, las políticas
destinadas a mejorar su condición y posición pueden no ser eficaces.

tabla n° 35
a favor de las mujeres afrodescendientes

gobierno regional Participación económica Participación social

Gestión empresarial, Formación de las microem-
presas para la exportación, Calidad y Fortaleci-
Lambayeque miento en la Microempresa. Beneficiadas: Caserío
Uyurpampa (Cañaris). Motupe, Olmos, Monsefú,
Cayanca, Batangrande, J.L. Ortiz y La Victoria.


La Defensoría del Pueblo recuerda a los Gobiernos Regionales la importancia de desa-
rrollar propuestas que reduzcan los niveles de exclusión contra las mujeres andinas,
amazónicas y afrodescendientes.

136 La población afrodescendiente en el Perú está compuesta por 2 millones 500 mil personas, cifra que
equivale al 10% de la población total del país. Banco Mundial. Informe Nº 19867-PE. 5 de enero de 2000.
Tomado del Plan Nacional de Restitución de la Identidad, Documentando a las personas Indocumentadas
2005-2009. RENIEC. 2005. Pág. 100

141


Se debe tener en cuenta que el referido informe de la Cepal afirma que la asignación del
trabajo doméstico a las mujeres supone una sobrecarga de trabajo y les resta tiempo para
capacitación y recreación, y constriñe sus opciones de incorporarse a un mercado de trabajo
más diversificado y obtener ingresos suficientes, así como sus posibilidades de participar
en la actividad social y política.137

Finalmente, la Defensoría del Pueblo recuerda a los Gobiernos Regionales que las mujeres no
constituyen un grupo homogéneo y, por lo tanto, la organización de actividades orientadas a
fortalecer sus capacidades para promover su participación económica, social y cultural requiere
que se establezcan sistemas de información con datos desagregados por sexo. Asimismo,
se requiere tener en cuenta que las mujeres sufren diversas formas de discriminación que
confluyen y que dificultan su participación en actividades como las descritas.

En efecto, aunque todas las mujeres de alguna u otra manera sufren discriminación de
género, existen otros factores como la raza y la condición social, en razón de las cuales sufren
discriminación, o lo que se denomina “discriminaciones múltiples” o “interseccionalidad”.138
El análisis interseccional plantea que no se debe entender la combinación de identidades
como una suma que incrementa la propia carga, sino como una que produce experiencias
sustantivamente diferentes. En otras palabras, el objetivo no es mostrar cómo un grupo
está más victimizado o privilegiado que otro, sino descubrir diferencias y similitudes
significativas para poder superar las discriminaciones y establecer las condiciones
necesarias para que todo el mundo pueda disfrutar sus derechos humanos.139

2.11. Participación de las mujeres en el gobierno regional

2.11.1. Mujeres que laboran o prestan servicios en la institución

Otro importante indicador de la implementación de políticas públicas que favorecen o
promueven la igualdad de oportunidades que se practica en las instituciones del Estado es
el número de mujeres que laboran en ellas y fundamentalmente el número de mujeres que
ocupan cargos de dirección o confianza que implica la toma de decisiones.

En esta ocasión, la Defensoría del Pueblo solicitó información sobre el número de mujeres
que laboran en los Gobiernos Regionales, cuántas de ellas ocupan cargos directivos y
cuántas se desempeñan en cargos de confianza.

Si bien se observa una importante cifra de mujeres en dichas entidades estatales,
correspondiendo el mayor porcentaje al reportado por el Gobierno Regional de Pasco (48%),
aún existe brechas bastante pronunciadas como la mostrada en los datos remitidos por el
Gobierno Regional del Departamento de Tacna (12%), como se verá a continuación.

137 Cepal. “Pobreza y Desigualdad desde una perspectiva de género”. Panorama Social de América Latina
2002-2003. Naciones Unidas. Preparado bajo la supervisión de Sonia Montaño, Jefa de la Unidad de
Mujer y Desarrollo de la Cepal.
138 El análisis interseccional tiene como objetivo revelar las variadas identidades, exponer los diferentes
tipos de discriminación y desventaja que se dan como consecuencia de la combinación de identidades.
139 Awid. “Interseccionalidad: una herramienta para la justicia de género y la justicia económica. Derechos
de las mujeres y cambio económico. No. 9, Ontario. Canadá. agosto 2004. Tomado de: http://www.awid.
org/esl/Acerca-de-AWID/Publicaciones-de-AWID/Publicaciones-2002-2005

142


tabla n° 36
Porcentaje de mujeres que trabajan en los gobiernos regionales

gobierno regional total Mujeres Porcentaje
Pasco 408 196 48%
Loreto 399 153 38.3%
Cajamarca 262 98 37.4%
Áncash 353 132 37.3%
San Martín 301 111 36.9%
La Libertad 623 226 36.2%
Ucayali 637 228 35.8%
Huánuco 288 100 34.7%
Callao 299 116 33.4%
Lambayeque 284 85 29.9%
Apurímac 239 71 29.7%
Ayacucho 318 92 28.9%
Arequipa 861 248 28.8 %
Piura 790 226 28.6%
Madre de Dios 170 42 25.0%
Tumbes 363 79 21.7%
Moquegua 1971 315 15.9%
Tacna 1197 153 12.8%
total 9,733 2,658 27.3%

Un indicador interesante que cabe rescatar es que los mayores niveles de incremento
en el acceso de mujeres a puestos de trabajo en los Gobiernos Regionales se muestran
precisamente en aquellos que reportaron haber aprobado un PRÍO al año 2008. Un
ejemplo de ello se percibe en los porcentajes alcanzados en los Gobiernos Regionales de
los Departamentos de Pasco, La Libertad y Ucayali. Los Gobiernos Regionales que no
aparecen en el cuadro, no remitieron la información solicitada.

2.11.2. Mujeres en cargos directivos

El Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer, ha recomendado al
Gobierno:

“que se adopten estrategias dirigidas a lograr un aumento del número de mujeres que
intervienen en la adopción de decisiones a todos los niveles, a través de la adopción
de medidas especiales de carácter temporal, de conformidad con el artículo 4.1 de la
Convención; y, que se refuercen las actividades encaminadas a promover a mujeres
a cargos de dirección tanto en el sector público como en el privado, con programas de
capacitación especiales y campañas de sensibilización sobre la importancia de la par-
ticipación de la mujer en la planificación del desarrollo y la toma de decisiones”.140

140 Cladem. “Jurisprudencia sobre Derechos Humanos de las Mujeres”. 2008. Observación Final – Cedaw
2002. Pág. 429. Tomado de:
http://www.cladem.org/espanol/regionales/monitoreo%5Fconvenios/INDEX_Jurispr.ASP

143


De esta manera, las decisiones son más inclusivas y democráticas en la medida en que
incorporan los intereses y las necesidades de las propias mujeres.

En toda institución pública existen cargos de dirección de nivel intermedio que se
encuentran a cargo de jefaturas, subdirecciones, etc. Un indicador del nivel de acceso a
puestos de dirección de las mujeres en los Gobiernos Regionales es su participación en
cargos directivos. La tabla siguiente muestra los avances sobre la materia:

tabla n° 37
Mujeres en cargos directivos de los gobiernos regionales

Personal número de
gobierno regional Porcentaje
total Mujeres
Cajamarca 7 3 42.9%
Tacna 16 6 37.5%
San Martín 22 7 31.8%
Moquegua 10 3 30%
Lambayeque 10 3 30%
Ucayali 24 7 29.1%
Pasco 19 5 26.3%
Callao 36 8 22.2%
Piura 71 11 15.5%
Tumbes 13 2 15.4%
Huánuco 20 3 15 %
Arequipa 28 3 10.7%
Áncash 6 0 0
Ayacucho 14 0 0
Junín 5 0 0
Madre de Dios 8 0 0
total 300 61 20.3%

La información reportada por los Gobiernos Regionales da cuenta de cuatro de ellos en los
que no existen cargos directivos ocupados por mujeres, contrastando significativamente
con aquellos en los que la participación de las mujeres alcanza e incluso supera el 30%,
como los casos de los Gobiernos Regionales de los Departamentos de Cajamarca, San
Martín, Tacna, Lambayeque y Moquegua.

2.11.3. Mujeres en cargos de confianza

Del mismo modo, la Defensoría del Pueblo solicitó información sobre los cargos de confianza
que se encontraban bajo la responsabilidad de mujeres en los Gobiernos Regionales. La
participación de mujeres en los altos niveles de decisión da cuenta de la reducción de la
brecha de participación. En términos de gestión pública, existen más posibilidades de que
los intereses y las necesidades de las mujeres sean tomados en cuenta y se reconoce el
derecho de participación de la mujer en los asuntos públicos.

144


tabla n° 38
Mujeres en cargos de confianza

Personal número de
total Mujeres
Tacna 6 2 33.3%
Ucayali 20 5 25.0%
Callao 36 8 22.2%
Junín 37 6 16.2%
Pasco 39 6 15.4%
Huánuco 13 2 15.3%
Moquegua 31 4 12.9%
Arequipa 28 3 10.7%
Áncash 39 4 10.2%
Tumbes 10 1 10.0%
Apurímac 44 3 6.8%
Ayacucho 36 2 5.5%
Loreto 61 0 0%
total 481 61 12.6%

Tratándose de cargos de confianza el nivel de participación de las mujeres es inferior, con
excepción de San Martín, Tacna, y Lambayeque.

2.12. Participación de las mujeres en el consejo de coordinación regional

La Ley N° 27902141 crea dentro de la estructura orgánica de los Gobiernos Regionales a los
Consejos de Coordinación Regionales. Estos son órganos consultivos y de coordinación del
Gobierno Regional con las municipalidades. Esta integrado por los Alcaldes Provinciales
y por los/las representantes de la sociedad civil. Emiten opinión consultiva sobre el Plan
Anual y el Presupuesto Participativo y el Plan de Desarrollo Regional Concertado entre
otros documentos de gestión.

Hasta el año 2008, 11 Gobiernos Regionales reportaron haber dictado normas que
fomentaban la participación de las mujeres en el Consejo de Coordinación Regional:
Arequipa, Callao, Huancavelica, Huánuco, Lambayeque, Lima, Loreto, Madre de Dios,
Moquegua, Tacna y Ucayali. Durante el año 2009, el Gobierno Regional del Departamento
de La Libertad, informó que en el artículo 35 del Reglamento de constitución del Consejo
de Coordinación regional de La Libertad y Elecciones de Representantes de la Sociedad
Civil se considera garantizar una participación de género no menor del 30%, con el cual
suman 12 Gobiernos Regionales de 25.

141 Ley N° 27902 modifica la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº 27867 para regular la participación
de los Alcaldes Provinciales y la Sociedad Civil en los Gobiernos Regionales y fortalecer el proceso de
Descentralización y Regionalización de enero del 2003.

145


2.13. Participación política de las mujeres

2.13.1. Mujeres que participan en el consejo regional

Los Consejos Regionales forman parte de la estructura orgánica de los Gobiernos Regionales
y son los órganos normativos y fiscalizadores del Gobierno Regional. Esta integrado por
el Presidente Regional, el Vicepresidente Regional y los Consejeros de las provincias de
cada región, quienes son elegidos mediante sufragio.142 De acuerdo con la información
proporcionada a la Defensoría del Pueblo, los Gobiernos Regionales de los Departamentos
de Apurímac, Tacna, Huancavelica, Pasco, Ayacucho y Arequipa son los que muestran una
participación mayor al 30% de mujeres.

tabla n° 39
Mujeres que integran el consejo regional

Personal número de
total Mujeres
Apurímac 7 4 57.1%
Loreto 7 4 57.1%
Huancavelica 7 3 42.9%
Tacna 7 3 42.9%
Pasco 10 4 40.0%
Arequipa 8 3 37.5%
Ayacucho 11 4 36.4%
Puno 13 4 30.8%
Callao 7 2 28.6%
Moquegua 7 2 28.6%
Tumbes 7 2 28.6%
Ucayali 8 2 25.0%
Junín 9 2 22.2%
Áncash 20 4 20.0%
Huánuco 11 2 18.2%
La Libertad 12 2 16.7%
Piura 8 1 12.5%
total 194 55 28.3%


El promedio de mujeres que forman parte de los Consejos Regionales es de 24.5%. Sin
embargo, se debe tener en cuenta que la cantidad de personas de ambos sexos que integran

142 Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. Artículo 11.

146


el Consejo Regional depende de la plancha de candidatos de ambos sexos que se presenten a
las elecciones regionales. Las regiones con mayor porcentaje de mujeres dentro del Consejo
son Apurímac (57.1%) y Loreto (57.1%), seguido por Tacna y Huancavelica (42.9%). Las
que integran una menor cantidad de mujeres son Piura con 12.5%, Madre de Dios con
14.3% y Cajamarca con 15.4%.

2.14. identidad

El artículo 2° numeral 1 de la Constitución Política del Perú reconoce como derecho humano
el derecho al nombre y a la identidad. Los documentos que contribuyen a la identificación
y al ejercicio de la ciudadanía son, el Certificado de Nacido Vivo, la Partida de Nacimiento
y el Documento Nacional de Identidad (DNI).143

Diversos estudios han revelado que existe un alto porcentaje de mujeres que se encuen-
tran indocumentadas. Esta circunstancia constituye no solo un problema de ciudadanía y
de vulnerabilidad democrática, sino fundamentalmente de exclusión étnica y genérica,144
debido a que en su mayoría, las personas indocumentadas son mujeres que habitan en la
zona rural del país, y en particular en las regiones de la selva del país, en razón de que
la carencia de documentos de identidad impide el acceso a los derechos a la educación,
salud, trabajo e incluso suscribir contratos, acceder a créditos, a la propiedad y a los
programas sociales, etc.

En tal sentido, el Reniec ha señalado que:

“La indocumentación se constituye en un problema estructural de carácter nacional, que
afecta a un considerable número de peruanos y peruanas, generalmente las poblaciones
más pobres, tornándolos vulnerables y ubicándolos en una posición desventajosa
respecto de los demás miembros de la sociedad en la medida que no pueden acceder a
las mismas posibilidades y oportunidades de desarrollo y progreso”.145

Según datos del INIE, según sexo, tanto en la zona urbana como en la rural, más mujeres
que hombres carecen de partida de nacimiento. En la actualidad existen 277, 596 personas
en el país que no tiene partida de nacimiento, de las cuales el 56.2% está integrado
por mujeres. Los departamentos que concentran el mayor número de mujeres sin este
documento de identidad son Loreto (4,6%), Ucayali (4,0%), Amazonas (2,6%), Huánuco
(1,8%), San Martín (1,8%), Madre de Dios (1,6%) y Cajamarca (1,5%).

Del mismo modo señala que 319,462 mujeres no poseen el DNI, lo que les impide ejercer su
ciudadanía146. Esta situación se torna aún más crítica si se toma en cuenta que, además,

143 El Documento Nacional de Identidad (DNI) es un documento público, personal e intransferible. Cons-
tituye la única cédula de Identidad Personal para todos los actos civiles, comerciales, administrativos,
judiciales y, en general, para todos aquellos casos en que, por mandato legal, deba ser presentado. Cons-
tituye también el único título de derecho al sufragio de la persona a cuyo favor ha sido otorgado. Art. 26
de la Ley Nº 26497, Ley Orgánica del Registro Nacional de Identidad y Estado Civil.
144 Velásquez, Tesania. Vivencias Diferentes. La indocumentación entre las mujeres rurales del Perú. DE-
MUS-OXFAM-D RENIEC: Plan Nacional de Restitución de la Identidad. Documentando a las personas
indocumentadas 2005-2009. Lima, julio del 2005, p.113 FID. 2004.
145 Reniec. Plan Nacional de Restitución de la Identidad. Documentando a las personas indocumentadas
2005-2009. Lima, julio de 2005, p.113 FID. 2004.
146 Instituto Nacional de Estadística e Informática. INEI CPV2007.

147


les impide registrar el nacimiento de sus hijos e hijas, incrementándose de esta manera el
número de personas indocumentadas en el país.147

Por su parte, según grupo de edad, el 48% de persona que carecen de Partida de Naci-
miento son niños y niñas menores de tres años de edad, seguido del grupo de tres a cinco
años con el 22,6%.148

Por todo ello, la Defensoría del Pueblo advierte que la problemática de la indocumentación
en el Perú continúa siendo una de las expresiones más extremas de la exclusión que sufren
miles de personas. Las personas indocumentadas simplemente no existen para el Estado
y, por ende, están al margen de toda política pública que pueda ser planteada en beneficio
de la población, incluso y paradójicamente de aquella dirigida a combatir la pobreza y la
exclusión social.

El éxito de una política pública se basa necesariamente en una correcta identificación de
aquellos a quienes va dirigida. No es casual que algunos(as) expertos (as) hayan llamado la
atención sobre la necesidad de identificar mediante un documento fiable a los beneficiarios
de las políticas de gasto social como la única forma de garantizar su efectividad.

Mujeres, niños y niñas del área rural y de zonas de selva, son las personas más afectadas por
la indocumentación y en forma coincidente conforman uno de los sectores más vulnera-
bles a la discriminación y la exclusión. En ese sentido, cualquier estrategia que intente
combatir la discriminación y exclusión en el Perú debe considerar como un factor de ries-
go la indocumentación y en consecuencia, la universalización del registro, es decir lograr
que todas las personas estén documentadas desde su nacimiento, como una garantía
para lograr que las políticas que enfrenten la discriminación y propugnen la igualdad
alcancen los objetivos planteados.

2.14.1. campañas de documentación dirigidas a mujeres y niñas

La situación antes descrita demanda la acción decidida de los Gobiernos Regionales y Loca-
les, a fin de lograr que las mujeres, niñas así como los niños, obtengan el documento de iden-
tidad cuyas principales barreras son de orden económico, administrativo y geográfico.149

En tal sentido, la Defensoría del Pueblo, solicitó información a los Gobiernos Regionales
sobre las campañas que hubiesen emprendido para lograr este objetivo. Sin embargo, solo
los Gobiernos Regionales de los Departamentos de Pasco y Lambayeque reportaron cam-
pañas de documentación. Asimismo, cabe agregar que sólo el primero remitió información
desagregada por género y edad.

147 Censos Nacionales 2007:IX de Población y VI de Vivienda. Perfil Sociodemográfico del Perú. p. 125
http://censos.inei.gob.pe/anexos/libro.pdf Revisado el 12.01.2010.
148 Ibíd. p. 129.
149 Sobre las barreras de acceso de las que se da cuenta de manera exhaustiva en el Documento Defensorial
N º 5 denominado “La Defensoría del Pueblo. Diez años promoviendo el derecho a la identidad de la pobla-
ción afectada por la violencia política. Las Campañas de Documentación: Una estrategia de intervención

148


tabla n° 40
campañas organizadas por los gobiernos regionales
para la obtención del Dni

gobierno regional Mujeres beneficiadas Niñas beneficiadas

Pasco 15% en cuatro distritos 10% en cuatro distritos


2.15. violencia contra las mujeres

La violencia física y sexual contra la mujer es la expresión más extrema de la desigualdad
y de la discriminación de género. El reconocimiento de la violencia contra las mujeres como
actos de vulneración de derechos humanos obliga a los Gobiernos Regionales a desarrollar
acciones de prevención y atención con el objeto de erradicarla.

Las cifras registradas en el país dan cuenta de un promedio nacional de un 39.5% de
mujeres que sufren violencia física por parte de sus parejas, mientras que un 8.3% han
reportado violencia sexual.150 Por otro lado, el promedio nacional esconde que existen
cifran mayores en varios departamentos del país. En efecto, la violencia física por parte
del esposo o compañero según departamento, se presenta en mayor proporción en los
departamentos de Apurímac (51.0%), Puno (48.5%), Junín (47.3%), Madre de Dios (47,1%),
Cusco (46,8%) y, Arequipa (45,5%). Respecto de la violencia sexual, el mayor porcentaje de
mujeres afectadas se encuentra en los departamentos de Cusco (14.0%), Ayacucho (12.2%),
Apurímac (11.7%), Puno (11.6%), Madre de Dios (10,3%) y Junín (10.0%).151

Otro dato importante a considerar es que los porcentajes de violencia física y las situaciones
de control se incrementan contra las mujeres separadas y divorciadas (83%), en comparación
con las situaciones que se producen contra las mujeres casadas o unidas (68%).

Como se sabe, la Ley de Igualdad de Oportunidades ha señalado como uno de los linea-
mientos de la acción del Estado y por lo tanto de todos los niveles de gobierno, “Desa-
rrollar políticas, planes y programas para la prevención, atención y eliminación de la
violencia en todas sus formas y en todos los espacios, en especial la ejercida contra las
mujeres” (Artículo 6° literal c).

Asimismo, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer ha señalado:

“(…) que se incluya en los programas dirigidos a la igualdad de género, un componente
para promover la eliminación paulatina de estereotipos nocivos y una campaña general
de concienciación para erradicarlos. Sugiere que se dé prioridad a los sectores con
mayor influencia en la población, tales como son los diferentes niveles de la educación,
los medios de difusión masiva, los organismos y trabajadores del sector de la salud, los
líderes de la comunidad y otros”.152

150 Encuesta Demográfica y de Salud Familiar 2007 -2008. INEI. P. 270.
151 Ibíd. p. 270.
152 Cladem. Jurisprudencia sobre Derechos Humanos de las Mujeres. 2008. Observación Final –CEDAW
1998 A/53/38/Rev.1 Pág. 422. Tomado de:
http://www.cladem.org/espanol/regionales/monitoreo%5Fconvenios/INDEX_Jurispr.ASP

149


Del mismo modo, el Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer 2009-2015,153 ha
establecido diversos objetivos estratégicos como:

− Garantizar la adopción e implementación de políticas públicas orientadas a en-
frentar el problema de violencia hacia las mujeres, desde un enfoque intersecto-
rial y participativo, en los niveles de gobierno;
− Garantizar el acceso de las mujeres afectadas por la violencia basada en género,
a los servicios públicos de calidad, incluyendo el acceso al sistema de salud y
judicial, entre otros, contribuyendo a superar su condición de víctimas; e
− Identificar y promover la transformación de patrones socioculturales que legiti-
man, toleran y exacerban la violencia hacia las mujeres, con la finalidad de esta-
blecer nuevas formas de relaciones sociales entre mujeres y hombres.

En tal sentido, la Defensoría del Pueblo ha considerado imprescindible solicitar información
sobre las acciones que desarrollan los Gobiernos Regionales para prevenir, atender y
sancionar las diversas formas de violencia contra las mujeres, en el marco del cumplimiento
de la Ley de Igualdad de Oportunidades.

2.15.1. norma sobre hostigamiento sexual

La Ley de Igualdad de Oportunidades ha señalado como uno de los lineamientos de la ac-
ción del Estado y, por lo tanto de todos los niveles de gobierno, “desarrollar políticas, planes
y programas para la prevención, atención y eliminación de la violencia en todas sus formas
y en todos los espacios, en especial la ejercida contra las mujeres”. (Artículo 6° literal c).
Asimismo ha establecido como obligación del Estado garantizar el derecho a un trabajo
productivo y ejercido en condiciones de libertad, para lo que deberán incorporar medidas
destinadas a asegurar que el derecho al trabajo se ejerza libre de hostigamiento sexual.

Aunque la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres se refiere al
hostigamiento sexual como una afectación al derecho al trabajo, se debe tener en cuenta
que el ámbito de aplicación de la Ley de Prevención y Sanción al Hostigamiento Sexual
comprende los centros laborales públicos y privados, las IE y las instituciones policiales y
militares. Estas disposiciones pueden ser aplicadas a las trabajadoras del hogar.

En el Segundo Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igual-
dad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, los Gobiernos Regionales de los Departa-
mentos de Cajamarca, Callao, Huancavelica, La Libertad y Tumbes informaron que habían
aprobado normas en las que se fijaron procedimientos para la prevención y sanción.

En lo referente al presente Reporte, han informado la aprobación de la norma de
hostigamiento sexual respecto del año 2008, los Gobiernos Regionales de Moquegua,
Huánuco y Lima así como el de la Provincia Constitucional del Callao. Este último, ha
sido el único que aprobó la norma en el año 2009.

Con los Gobiernos Regionales mencionados suman ocho los que han cumplido con normas,
procedimientos o lineamientos de prevención y sanción al hostigamiento sexual.

153 Aprobado mediante Decreto Supremo Nº 003-2009-MIMDES

150


tabla n° 41
normas emitidas por gobiernos regionales sobre hostigamiento sexual

gobierno regional norma
Ordenanza N° 16-2008-CR/GRM del 17 de setiembre del 2008 DECLÁRESE,
Moquegua de interés prioritario regional, la prevención, atención y protección frente
al acoso y hostigamiento sexual.
Acuerdo Regional N° 008, “Creación y Conformación del Comité Regional
Callao para la Prevención del Hostigamiento Sexual en la Región Callao”, de
fecha 12 de enero de 2009.
Ordenanza Regional N° 025-2008-CR, de fecha 22 de febrero de 2008
Huánuco
Aprueba Plan de Acción Regional de Violencia contra la Mujer.
Resolución Gerencial Regional N° 249-2008-GRL/GGR, Aprobar la
Lima Directiva N° 011-2008-GRL/SG sobre procedimientos para la prevención y
sanción del Hostigamiento en el Gobierno Regional de Lima.

Con los Gobiernos Regionales mencionados suman nueve los que han cumplido con dictar
normas procedimientos o lineamientos de prevención y sanción al hostigamiento sexual.

2.15.2 implementación de estrategias para prevenir la violencia contra la mujer

Como ya se señaló, el Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer ha establecido como,
líneas de acción, identificar y promover la modificación de patrones socioculturales que
legitiman, toleran o exacerban la violencia contra la mujer con la finalidad de establecer
nuevas formas de relaciones entre mujeres y hombres.

El Gobierno Regional de Piura, de acuerdo con lo reportado, es el único que ha implementado
microprogramas radiales, spots colgados en la página Web; folletería, etc., en el marco de
las competencias y atribuciones asignadas para prevenir la violencia contra las mujeres.

2.15.3 capacitación sobre violencia familiar y sexual

La Defensoría del Pueblo insta a los Gobiernos Regionales a destinar recursos y esfuerzos
a la implementación de estrategias de prevención de la violencia contra la mujer. Preocupa
que, en el año 2009, solo los Gobiernos de los Departamentos de Moquegua, Loreto,
Piura, Pasco y de la Provincia Constitucional del Callao hayan desarrollado acciones de
capacitación aunque con escaso alcance.

En el Segundo Reporte sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre
Mujeres y Hombres, la Defensoría del Pueblo dio cuenta de que los avances reportados por
los Gobiernos Regionales eran fundamentalmente de tipo normativo. En aquella ocasión,
la institución expresó preocupación por la aprobación de PRÍO que se convertían en
instrumentos declarativos y sin las condiciones necesarias para su cumplimiento.

3. Balance de las medidas adoptadas por los gobiernos regionales

Con relación a los avances en la implementación de la ley de Igualdad de Oportunidades
entre Mujeres y Hombres reportados por los Gobiernos Regionales en el año 2009, existe
un incremento en el número de PRÍO aprobados. En efecto en la actualidad, sumados los

151


seis Gobiernos Regionales que aprobaron PRÍO, se arriban a once gobiernos que cuentan
con dichos instrumentos programáticos sobre la materia.

El balance efectuado por la Defensoría del Pueblo da cuenta de que se han destinado
recursos en mayor proporción a actividades vinculadas a estos planes. Sin embargo, aún
estos esfuerzos no se ven reflejados en los Planes de Desarrollo Regional Concertado ni
en los Presupuestos Participativos, lo que implica que la igualdad de oportunidades entre
hombres y mujeres no es considerada una prioridad regional.

Se debe tener en cuenta que, durante el año 2009 el proceso de transferencia de funciones
de igualdad de oportunidades y desarrollo social del Ministerio de la Mujer a los Gobiernos
Regionales ha continuado, habiendo concluido en el mes de julio del mismo año. Nueve
de los 24 Gobiernos Regionales que han recibido funciones sectoriales del Mimdes, han
efectuado modificaciones en su estructura orgánica. En la mayoría de los casos, la transfe-
rencia se ha efectuado sin que exista en los Gobiernos Regionales un área técnica en con-
diciones de hacerse cargo de promover la igualdad de oportunidades y desarrollo humano
de sus localidades.

Esta situación no ha sido aquilatada adecuadamente por la mayoría de los Gobiernos
Regionales y son escasos los esfuerzos por promover el fortalecimiento de la Gerencias
de Desarrollo Social a fin de que cumpla con sus funciones y objetivos. Son asimismo,
insuficientes los esfuerzos por generar y fortalecer las capacidades de funcionarios (as) y
servidores(as) del Gobierno Regional, especialmente de las Gerencias de Planeamiento y
de Presupuesto. En consecuencia, quienes tienen a su cargo la ejecución de las funciones
transferidas manejan poca información y claridad sobre el enfoque de igualdad de oportu-
nidades y el de perspectiva de género. Los avances continúan siendo fundamentalmente
normativos con las excepciones señaladas a lo largo del capítulo.

152


caPítuLo v
concLusiones

acceso y permanencia en el sistema educativo

1. De acuerdo con las cifras referidas a educación, las principales brechas de género se
encuentran en la educación secundaria, y de manera específica en el ámbito rural. En esa
medida, la Defensoría del Pueblo ha realizado una supervisión al Ministerio de Educación
sobre la base de los indicadores planteados en el Sistema de Seguimiento Defensorial
para este sector. Asimismo, para verificar los avances se ha realizado una supervisión en
siete regiones del país, de entidades como Gobiernos Regionales, Direcciones Regionales
de Educación, UGEL e IE.

2. Con relación a los indicadores estructurales planteados para evaluar el acceso y
permanencia en el sistema educativo, se ha identificado que el Ministerio de Educación
cuenta con tres Planes Estratégicos que establecen medidas concretas para garantizar
la educación en los tres niveles de educación básica regular, pero que dos de ellos tienen
vigencia hasta a fines de este año. Asimismo, el Ministerio cuenta en la actualidad con un
programa vigente denominado “Programa Presupuestal Estratégico Logros de Aprendizaje
al finalizar el III ciclo”, el cual está orientado al nivel inicial y primaria y con énfasis en la
calidad de la educación. En lo concerniente al nivel de secundaria existen dos iniciativas
con alcance específico para mejorar el acceso sobre todo de las y los adolescentes que viven
en el ámbito rural, tales como Centros Rurales de Formación en Alternancia y el Modelo
de Educación Secundaria con Metodología a distancia (Esmed).

Respecto a la Ley de Fomento de la Educación de la Niña y Adolescente Rural se ha elaborado
una matriz de actividades para su implementación, entre las cuales se encuentran el
asesoramiento a equipos técnicos de las UGEL, capacitación a docentes, diseño de sesiones
de aprendizaje para aulas multigrado, entre otros.

3. En lo que concierne a los indicadores de proceso, se advierte que en el ámbito nacional
solo existe una normativa para proteger a los niños, niñas y adolescentes ante casos de
maltrato y violaciones sexuales, y que aún no se cuenta con una directiva que prohíba
la discriminación por razones de embarazo. Asimismo, se cuenta con instancias para la
protección de los derechos de las y los estudiantes, como el Comité de Tutoría, Convivencia
y Disciplina Escolar y las Defensorías Escolares del Niño y del Adolescente que enfrentan
dificultades de implementación en algunas regiones.

Con relación a los materiales educativos, desde el Ministerio de Educación existe una
política de incorporar el enfoque de género en el Diseño Curricular Nacional y en los
materiales educativos, así como en las especificaciones técnicas. No obstante, preocupa
que la mayoría de docentes entrevistados no reciba una adecuada asesoría respecto al
Diseño Curricular Nacional, el cual incluye como eje transversal la educación en equidad
de género.

Por otro lado, respecto a las medidas adoptadas para promover la participación de niñas
y adolescentes en actividades deportivas, existen programas orientados a promover la
participación de las y los estudiantes en actividades deportivas como el Programa Mujer y
Deporte, aunque solo tiene alcance en Lima y Callao.

153


Con relación a las medidas para promover la participación de los padres y las madres en la
educación de sus hijos e hijas, el Ministerio ha elaborado un “Manual para Padres”, el cual
tiene como objetivo dar a conocer a las madres y a los padres los aprendizajes básicos que
sus hijos e hijas deben adquirir en las instituciones educativas de inicial, primaria y secun-
daria. No obstante, cuando se pregunta a los beneficiarios directos, un porcentaje mayorita-
rio de padres y madres de familia entrevistados señalan que no conocen su contenido.

Por otro lado, la supervisión permite identificar que, en el ámbito nacional, aún no existen
normas o directivas que regulen el tema de infraestructura para la construcción de servicios
higiénicos diferenciados por sexo en las instituciones educativas. Asimismo, en algunas
regiones no se cuenta con estadísticas sobre el número de Instituciones Educativas que
cuentan con esta infraestructura.

4. Con relación a los indicadores de resultado, se puede afirmar que la cobertura en la
educación primaria es casi total y que la brecha es mínima entre hombres y mujeres. No
obstante, las diferencias se reflejan cuando se desagrega la información por sexo y por
ámbito. En cuanto a la tasa de asistencia, igualmente el resultado general da cuenta de
avances en la asistencia de los niños, niñas y adolescentes en el sistema educativo. No
obstante, cuando la información se desagrega por sexo y por ámbito, existe una menor tasa
de asistencia de mujeres en el ámbito rural. En lo que se refiere a los niveles de educación,
las dificultades de la asistencia en educación inicial son mayores, mientras que en primaria
la tasa es muy alta, y en secundaria tiende a disminuir nuevamente. Finalmente, si bien
la tasa de conclusión en la edad normativa, es decir de 12 a 14 años, es de 77.7%, cuando
se cruza esta información con ruralidad y pobreza existen tasas muy bajas, en perjuicio de
los niños y las niñas pobres y pobres extremos.

acceso y permanencia en el mercado laboral

5. En un contexto de crisis económica internacional que ha afectado en particular a los
sectores extractivos e industria, en los cuales se encuentra un porcentaje representativo
de mujeres trabajadoras, la Defensoría del Pueblo ha considerado importante realizar
una supervisión de las políticas activas de empleo que está implementando el Ministerio
de Trabajo y Promoción del Empleo para dar respuesta a esta situación. Por ello, se ha
realizado una supervisión a tres programas: Projoven, Construyendo Perú y Revalora
Perú, en base a los indicadores planteados en el Sistema de Seguimiento Defensorial para
el aspecto crítico de acceso y permanencia en el mercado laboral.

6. En el análisis de los indicadores estructurales se puede advertir que en el marco
normativo de los tres programas no se plantea a nivel de objetivos promover la inserción
laboral femenina, pero cuando se revisa la información sobre las personas que están siendo
beneficiadas, existe un porcentaje considerable de mujeres. Por otro lado, existen niveles
de coordinación y articulación incipientes entre los responsables de la implementación de
los tres programas supervisados.

Con relación a los recursos financieros, en el caso de los Programas Projoven y Construyendo
Perú existe una disminución en el presupuesto asignado en el 2009 en comparación con el
2008. Respecto al Programa Revalora se debe señalar que ha sido creado recientemente
por lo que no es posible comparar su presupuesto con ejercicios presupuestales anteriores,
aspecto que se debe evaluar en una situación de crisis económica que genera la pérdida
de puestos de trabajo. Por otro lado, los objetivos de los programas han sido definidos
sin involucrar a los principales actores sociales como las organizaciones de trabajadores

154


y empleadores, es decir, sin tomar en cuenta un proceso de diálogo social, tal como lo
establece el Convenio N° 122 de la OIT.

7. En los indicadores de proceso se planteó conocer la existencia de acciones positivas
adoptadas en cada uno de los programas supervisados, así como la difusión de estas
medidas. Sin embargo, en ninguno de los tres programas se ha reportado la existencia
de este tipo de acciones. Por ello no es posible reportar el número de campañas u otros
mecanismos de difusión utilizados para informar sobre programas y medidas afirmativas
para la inclusión de mujeres en el mercado laboral.

8. Respecto a los indicadores de resultado se plantearon indicadores específicos para cada
uno de los programas supervisados. En el caso del Programa Projoven se recibió información
con relación al número de jóvenes beneficiados en las Convocatorias 14 y 15, las mujeres
constituyen un grupo representativo del total de beneficiarios. No obstante, no se recibió
información sobre el seguimiento de la inserción de la mano de obra femenina. La mayoría
de los indicadores planteados tenían como objetivo medir los efectos favorables posteriores a
la capacitación y experiencia formativa que reciben las beneficiarias del programa, es decir,
medir los efectos cualitativos de la política que se está implementando por este programa.

Con relación al Programa Construyendo Perú, no se precisa si las beneficiarias son mujeres
que habían perdido su empleo como consecuencia de la disminución en el empleo a partir
de la crisis internacional, limitándose a señalar que, genéricamente, se encontraban
“desempleadas”. Asimismo, respecto al número de mujeres que luego de pasar por este
programa y que han sido colocadas en algún empleo como asalariadas o autónomas, el
porcentaje es mínimo.

Después de la aplicación de los indicadores de resultado al programa Revalora se puede
afirmar que la información proporcionada respecto de las mujeres beneficiarias que han
perdido un puesto de trabajo en las actividades más afectadas por la crisis, contrasta con
los altos índices de caída del empleo en estas actividades. Por otro lado, del total de mujeres
beneficiarias se colige que las mujeres reinsertadas como asalariadas sólo representan el
10%, es decir, el programa muestra una escasa articulación con mecanismos de reinserción
y colocación.

Medidas reportadas por los Ministerios y otras entidades públicas para el
cumplimiento de la Ley de igualdad de oportunidades entre Mujeres y Hombres

9. Para el efectivo cumplimiento de la Ley de Igualdad se requiere que las entidades públicas
hayan incorporado en sus documentos de gestión los principios previstos en la norma,
cuenten con instancias para su implementación, diseñen un módulo de capacitación sobre
perspectiva de género dirigido a su personal, y asignen partidas presupuestarias específicas
para la realización de sus actividades. De un total de 20 entidades supervisadas, sólo siete
han incorporado los principios previstos en esta norma como parte de sus funciones y
competencias, dos cuentan con órganos específicos para la implementación de la Ley de
Igualdad, ocho han realizado cursos de capacitación que incluyan la perspectiva de género
dirigidos a su personal, así como en materia de igualdad de oportunidades entre mujeres
y hombres; y solo tres respondieron que cuentan con presupuesto para la implementación
de la Ley de Igualdad. Como se puede apreciar, las condiciones para la implementación
aún son necesarias, debido a que son pocas las entidades públicas que han adoptado este
tipo de medidas, sobre todo con relación a los órganos para la implementación de la Ley,
así como la asignación de un presupuesto específico.

155


10. La Ley de Igualdad establece que las entidades públicas deben observar tres principios:
la adopción de medidas que prohíban la discriminación por sexo, de acción positiva y la
promoción del uso del lenguaje inclusivo. De las 20 instituciones supervisadas, sólo una ha
aprobado una norma que precisa los actos de discriminación en contra de las trabajadoras
del hogar (Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo), dos entidades públicas han
aprobado medidas de acción positiva para garantizar la participación de las mujeres en
el ámbito laboral y político (Ministerio del Interior y JNE), y tres entidades han aprobado
una directiva sobre la utilización del lenguaje inclusivo como el Mimdes, el Ministerio
de Salud y el Ministerio del Interior. Como se puede observar, el cumplimiento de los
Ministerios y las entidades públicas con relación a los principios previstos en la Ley de
Igualdad muestran un nivel bajo.

11. La Ley de Igualdad establece lineamientos específicos para los Ministerios y entidades
públicas a efectos de evaluar su cumplimiento. Aquí aparecen cifras referentes a un total
de 20 entidades supervisadas:

- La mayoría de entidades públicas ha reportado que al menos el 30% de su personal
es femenino, y de manera excepcional existen porcentajes de 51 y 63%. En los
cargos de confianza y en los cargos directivos existen más entidades públicas que
cuentan con mujeres en estos cargos, pero con un porcentaje menor al 30%; solo
en algunas entidades, el porcentaje llega a 85% y 65% respectivamente.
- Siete reportan que en sus programas o proyectos, ya existentes, se incorporan las
necesidades e intereses de las mujeres.
- Nueve informan la realización de capacitaciones sobre violencia familiar,
hostigamiento sexual, trata de personas, entre otros temas.
- Ocho señalan la realización de actividades de difusión y promoción de los derechos de
las mujeres, en temas como la prevención del hostigamiento sexual, violencia fami-
liar, violencia sexual y psicológica, dirigidas en su mayoría a la población en general.
- Siete han aprobado directivas sobre procedimientos para la prevención y sanción
del hostigamiento sexual.
- Ocho cuentan con información desagregada por sexo.
- Dos han generado espacios de participación para incorporar, asimismo, las ex-
pectativas y propuestas que provienen de la sociedad civil en las políticas públi-
cas de igualdad.

Medidas específicas adoptadas por las entidades públicas en el marco de la Ley
de igualdad de oportunidades entre Mujeres y Hombres

12. El Mimdes cuenta con una Dirección de Igualdad de Oportunidades, que entre sus
funciones incorpora el seguimiento a la Ley de Igualdad y al Plan de Igualdad. La entidad
informó que a través de la Comisión Multisectorial se realiza el seguimiento del Plan
de Igualdad 2006-2010, y que se han organizado reuniones de coordinación y asistencia
técnica con los sectores. Respecto a la coordinación con los Gobiernos Regionales, el
Mimdes ha realizado actividades de asistencia técnica a funcionarios y funcionarias de los
Gobiernos Regionales para diseñar sus Planes Regionales y fortalecer las capacidades para
la implementación de políticas de igualdad de oportunidades y de equidad de género.

13. De la información reportada por el Ministerio de Economía y Finanzas se puede derivar
que aún no se han incorporado en el clasificador funcional programático las actividades
previstas en la Ley de Igualdad. La entidad informó que se encuentra en una etapa de
identificación de aquellos programas que deberían incorporar un enfoque de género o
motivar experiencias-piloto en coordinación con otros Ministerios.

156


14. Las medidas reportadas por el Ministerio de Justicia y el Poder Judicial dan cuenta
de algunas acciones para garantizar el acceso de las mujeres a la justicia. No obstante, es
necesario que las diferentes instituciones del Sistema de Administración de Justicia, en
el ámbito de sus competencias, articulen y coordinen las diferentes acciones y estrategias
que están realizando.

15. El JNE cuenta con un Programa Descentralizado Mujer y Ciudadanía, que está
desarrollando actividades para promover la participación política de la mujer, involucrando
a todos los actores del sistema electoral, como: partidos políticos, organizaciones políticas,
integrantes de los Jurados Electorales Especiales y principalmente a las mujeres.

16. El Reniec, según lo informado, desde el año 2002 a la fecha está efectuando intensas
campañas de documentación gratuitas en el ámbito nacional, dirigidas a la población de
pobreza extrema, y se ha beneficiado a un porcentaje considerable de mujeres.

Medidas adoptadas por los gobiernos regionales para el cumplimiento de la

17. Aprobación de PRÍO: Durante el año 2009, cinco Gobiernos Regionales han aprobado
PRÍO (Ucayali, Cusco, Ancash, Apurímac y Arequipa) sumados a los gobiernos regionales
que aprobaron PRIO en años anteriores (Ica, La Libertad, Lambayeque, Moquegua, Pasco,
Junín) totalizan 11 Planes a nivel nacional.

18. Políticas de los PRÍO incluidas en los Planes de Desarrollo Regional Concertado y en
los Presupuestos Participativos: De la información reportada por los Gobiernos Regionales
que han aprobado PRÍO hasta el año 2008, solo los departamentos de La Libertad,
Lambayeque, Pasco y Moquegua han incluido algunas políticas vinculadas a empleo y
educación en los Planes de Desarrollo Regional Concertado. De los mencionados sólo en los
Gobiernos Regionales de los Departamentos de Moquegua y La Libertad se han asignado
recursos del presupuesto participativo.

19. Órganos a cargo de la implementación de los PRÍO: Todos los Gobiernos Regionales con
excepción de Trujillo y Arequipa cuentan con Gerencias de Desarrollo Social como órgano
a cargo de las funciones de igualdad de oportunidades y por lo tanto de la implementación
de los PRÍO en aquellos Gobiernos Regionales que han aprobado dicho instrumento
programático. De los 24 gobiernos regionales que han recibido funciones de igualdad
de oportunidades del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, nueve han efectuado
cambios en sus estructuras orgánicas creando órganos especializados que tienen a cargo
la ejecución de dichas funciones. Tres Gobiernos Regionales han reportado que dichas
funciones están a cargo de oficinas no estructuradas o de menor nivel que las gerencias:
Apurímac, Arequipa y Callao.

20. Presupuesto para la igualdad de oportunidades: Como parte del proceso de transferencia
de funciones en materia de igualdad de oportunidades y desarrollo social, el Ministerio de
la Mujer y Desarrollo Social ha transferido recursos presupuestales a los 24 Gobiernos
Regionales. Sólo 10 de ellos han reportado destinar recursos para implementar políticas
de igualdad de oportunidades. Los Gobiernos Regionales de los Departamentos de Piura,
Junín, Callao, La Libertad y Madre de Dios han destinado más recursos de los transferidos
por el Sector. Se debe destacar que el Gobierno Regional de Moquegua ha aprobado dos
proyectos que benefician directamente a las mujeres: el “Centro de Desarrollo de Unidades
Productivas para la mujer de escasos recursos de la Provincia de Ilo y Mariscal Nieto, y el
proyecto “Casa Refugio para la Mujer Víctima de violencia familiar”.

157


21. Seguimiento de los PRÍO.
Del total de Gobiernos Regionales que reportaron la aprobación de PRÍO hasta el año
2008, sólo tres han informado contar con indicadores de medición de resultados.

22. En cuanto a las medidas para disminuir la desigualdad entre varones y mujeres
emprendidas por los Gobiernos Regionales:

- Medidas de acción positiva de carácter temporal.
El Gobierno Regional de La libertad ha reportado la implementación de medidas
de acción positiva de carácter temporal para acelerar la igualdad de oportunidades
entre mujeres y hombres.
- Normas que prohíben la discriminación por sexo.
Durante el año 2009, cinco Gobiernos Regionales han emitido normas que prohíben
la discriminación por diversas razones incluido el sexo: Apurímac, Lambayeque,
Huancavelica, Ayacucho y al Provincia Constitucional del Callao.
- Capacitación sobre perspectiva de género.
En el año 2009, nueve Gobiernos Regionales han desarrollado actividades de
capacitación sobre perspectiva de género.

23. Con relación a la información para la toma de decisiones:

- Observatorio Mujer.
En el período analizado, los Gobiernos Regionales de Arequipa, Huancavelica y
Piura han reportado la creación de Observatorios Mujer con los que sumarían seis
en el ámbito nacional. Sin embargo, solo el Gobierno Regional de Piura presenta
información actualizada.

- Información desagregada por sexo.
Entre los Gobiernos Regionales que aprobaron PRÍO hasta el año 2008, solo el
Gobierno Regional de Ucayali reportó que produjo información desagregada por
sexo aunque sólo en la problemática de adultos y adultas mayores. Respecto de los
Gobiernos Regionales que aún no aprobaron PRÍO, informaron que la produjeron:
Apurímac, Arequipa, Ayacucho, Junín, Piura, Tumbes y Callao.

24. Normas sobre lenguaje inclusivo.
En el año 2009 cuatro Gobiernos Regionales han reportado la emisión de Ordenanzas
Regionales disponiendo el uso del lenguaje inclusivo, con lo cual se eleva a nueve el
número de Gobiernos Regionales que han dado cumplimiento a la Ley de Igualdad de
Oportunidades entre Mujeres y Hombres, en este aspecto.

25. En cuanto a las acciones de promoción de la participación económica y social de las mujeres:

- Participación de las mujeres indígenas.
Sólo los Gobiernos Regionales de La Libertad, Lambayeque y Moquegua han
implementado talleres de capacitación para promover la participación de mujeres
indígenas en actividades productivas.

- Participación de mujeres amazónicas.
De los 25 gobiernos regionales, solo dos han promovido la participación económica
y social de las mujeres amazónicas: Ucayali y Pasco.

158


- Participación de mujeres afrodescendientes.
Del total de Gobiernos Regionales sólo el Gobierno Regional del Departamento
de Lambayeque ha reportado que desarrolló actividades para promover la
participación económica de las mujeres afrodescendientes.

26. En cuanto al porcentaje de mujeres que laboran o prestan servicios en los Gobiernos
Regionales:

- Porcentaje de mujeres que laboran en la institución.
El Gobierno Regional de Pasco es el que presenta mayor porcentaje de mujeres
laborando en la institución (48%), seguido de los Gobiernos Regionales de Loreto
(38,3%), Cajamarca (37,4%), Áncash (37,3%), La Libertad (36,2%), San Martín
(36,9%) y Ucayali (35,8%).

- Porcentaje de mujeres en cargos directivos.
El Gobierno Regional de Cajamarca es el que reporta un mayor porcentaje de
mujeres en este rubro (42%) seguido de San Martín (37.5%) y Lambayeque (30%),
mientras que los Gobiernos Regionales de Áncash, Ayacucho, Junín y Madre de
Dios no han reportado mujeres en cargos directivos.

- Porcentaje de mujeres en cargos de confianza.
Los Gobiernos Regionales de San Martín (37.5%), Tacna (33.3%) y Lambayeque
(33.0%) cuentan con mayor porcentaje de mujeres en cargos de confianza. El
único que no cuenta con mujeres en cargos de confianza es el Gobierno Regional
de Loreto.

27. En cuanto a la participación de mujeres en los Consejos de Coordinación Regional:

- Participación de mujeres en los Consejos de Coordinación Regional.
Hasta el año 2008, once Gobiernos Regionales reportaron haber dictado normas que
fomentaban la participación de las mujeres en el Consejo de Coordinación Regional:
Arequipa, Callao, Huancavelica, Huánuco, Lambayeque, Lima, Loreto, Madre
de Dios, Moquegua, Tacna y Ucayali. En el año 2009 hizo lo propio el Gobierno
Regional de La Libertad. Con lo cual suman 12 Gobiernos Regionales de 26.

28. En cuanto a los niveles de participación política de las mujeres se indagó sobre el
porcentaje que forma parte del Consejo Regional:

- Mujeres que participan en el Consejo Regional.
De acuerdo con la información reportada, los gobiernos que cuentan con mayor
porcentaje de mujeres integrando los Consejos Regionales son los Gobiernos de las
Regiones de Apurímac (57.1%), Loreto (%7.1%), Tacna y Huancavelica (42.9%),
mientras que aquellos con menor porcentaje son los Gobiernos Regionales de los
Departamentos de Piura (12.5%), Madre de Dios (14.3%) y Cajamarca (15.4%).

29. En cuanto a las acciones desarrolladas por los Gobiernos Regionales para promover la
documentación de las mujeres y niñas:

- Identidad.
Solo el Gobierno Regional del Departamento de Pasco ha organizado campañas
de documentación aunque con alcance limitado. Esta situación es sumamente

159


preocupante más aún si se considera que los departamentos que concentran el
mayor número de mujeres sin documentos de identidad son Loreto (4,6%), Ucayali
(4,0%), Amazonas (2,6%), Huánuco (1,8%), San Martín (1,8%), Madre de Dios
(1,6%) y Cajamarca (1,5%).

30. En cuanto a las acciones para prevenir, atender y sancionar la violencia contra la mujer:

- Normas sobre hostigamiento sexual.
Los Gobiernos Regionales que han informado sobre la aprobación de la norma
de hostigamiento sexual respecto del año 2008, son los de Moquegua, Huánuco y
Lima. El Gobierno Regional de la Provincia Constitucional del Callao ha sido el
único que ha aprobado una norma sobre la materia en el año 2009.

- Estrategias de prevención de la violencia familiar y sexual.
Sólo el Gobierno Regional del Departamento de Piura ha reportado estrategias
de prevención de la violencia familiar y sexual, siguiendo las líneas de acción
propuestas por el Plan Nacional contra la Violencia hacia la Mujer 2009-2015.

- Capacitación sobre violencia familiar y sexual.
Sólo los Gobiernos Regionales de los Departamentos de Moquegua, Loreto, Piura,
Pasco y la Provincia Constitucional del Callao han desarrollado acciones de
capacitación sobre la problemática.

160


caPítuLo vi
recoMenDaciones

a la secretaria de Descentralización de la Presidencia del consejo de Ministros

1. En cumplimiento del mandato establecido en el Reglamento de Organización y Funciones
de la Presidencia del Consejo de Ministros,154 se recomienda instrumentar el seguimiento y
garantizar la implementación de acciones de desarrollo de capacidades, en coordinación con
el Mimdes para el adecuado cumplimiento de las funciones de igualdad de oportunidades y
desarrollo social por parte de los Gobiernos Regionales.

2. Realizar el seguimiento sostenido de los Convenios de Gestión (incluido el anexo Nº 1)
suscritos entre los Gobiernos Regionales y el Mimdes, a fin de asegurar el cumplimiento
de sus objetivos.

al Ministerio de la Mujer y Desarrollo social

3. Recomendar que, en su condición de ente rector, presente un balance de los resultados
alcanzados en el marco del Plan de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Varones
2006-2010; y en esa línea, se evalúe la elaboración de un nuevo Plan de Igualdad de
Oportunidades entre Mujeres y Varones, teniendo en cuenta que el actual sólo estará
vigente hasta fines de este año, y que, en tal sentido, se convoque a todos los sectores
involucrados.

4. Recomendar que, se elabore un sistema integrado de seguimiento de las políticas en
materia de igualdad de oportunidades previstas en la Ley Nº 28983 y en el D.S Nº 027-
2007-PCM.

5. Recomendar que, en su condición de ente rector, realice una evaluación de las medidas
adoptadas por los sectores comprometidos con el cumplimiento de la Ley N° 28983, y en tal
sentido, brinde lineamientos y asistencia técnica para la adopción de las siguientes medidas:

- Que en los documentos de gestión interna se incorporen las políticas relacionadas con
cada sector en materia de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.
- Que en sus programas o proyectos se incorporen las necesidades e intereses de las
mujeres, en especial de las mujeres en situación de pobreza y del ámbito rural.
- Que cuenten con información actualizada y desagregada por sexo, para medir el
impacto de sus políticas sectoriales en los derechos de mujeres y hombres.
- Que prevean partidas presupuestales para el cumplimiento de las disposiciones
previstas en la Ley N° 28983, en el ejercicio presupuestal 2011.
- Que realicen cursos de capacitación en materia de género, igualdad de
oportunidades y violencia contra la mujer.
- Que elaboren directivas para la prevención y sanción del hostigamiento sexual,
la adopción de medidas de acción positiva así como la aprobación de normas para
eliminar la discriminación por sexo y la utilización del lenguaje inclusivo.

154 El Reglamento de Organización y Funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros fue aprobado por
Decreto Supremo Nº 063-2007-PCM publicado en el Diario Oficial El Peruano el 14 de Julio de 2007.

161


6. Se recomienda impulsar procesos sostenidos de desarrollo de capacidades y asistencia
técnica a fin de promover la implementación de los Planes Regionales de Igualdad de
Oportunidades y el adecuado cumplimiento del anexo Nº 1 de los Convenios de Gestión.

7. Desarrollar acciones de fortalecimiento de capacidades con énfasis en la perspectiva de
género y en la importancia de transversalizar dicha perspectiva en los Gobiernos Regionales,
así como para impulsar la incorporación de presupuestos sensibles a la problemática tanto
de hombres como de mujeres.

8. Coordinar la incorporación de las políticas de igualdad de oportunidades entre mujeres
y hombres en los Planes de Desarrollo Regional Concertado, así como en los presupuestos
participativos.

9. Se recomienda impulsar el establecimiento de espacios oficiales de coordinación entre
los Gobiernos Regionales y locales en los que se discuta y se acuerden acciones orientadas
a implementar las políticas de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

Ministerio de educación

10. Recomendar que se continúe con programas para promover la educación secundaria,
con énfasis en el ámbito rural, considerando que las tasas de cobertura y culminación de
estudios en este nivel aún son muy bajas.

11. Recomendar que se presente un balance de los avances en la implementación de la Ley
de Fomento de la Educación de la Niña y Adolescente Rural, sobre la base de la matriz de
actividades elaborada por este sector.

12. Recomendar la elaboración de una directiva específica para las instituciones educativas
de la Educación Básica Regular que desarrolle procedimientos para evitar casos de
discriminación por embarazo, así como los mecanismos para denunciar este tipo de actos.

13. Recomendar que se realice un diagnóstico del funcionamiento de las instancias de
protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en las instituciones educativas.
Entre ellas se encuentran el Comité de Convivencia y Disciplina Escolar, y la Defensoría
Escolar del Niño y del Adolescente.

14. Recomendar la elaboración de pautas y orientaciones para la implementación del
Diseño Curricular Nacional y, en especial, de los enfoques transversales como el enfoque
de género.

15. Recomendar que se evalúe la cobertura del Programa Mujer y Deporte, con énfasis en
el ámbito rural, para que las niñas y las adolescentes de las regiones puedan acceder a los
beneficios que éste brinda.

16. Recomendar la elaboración de normativas con especificaciones para la construcción de
servicios higiénicos diferenciados por sexo en las instituciones educativas.

al Ministerio de trabajo y Promoción del empleo

17. Recomendar que en los planes operativos u otros documentos de gestión interna de
los Programas Projoven, Construyendo Perú y Revalora Perú se incorpore la cobertura
a determinados grupos que requieren especial protección, teniendo en cuenta que en la

162


actualidad existe un grupo significativo de mujeres participantes en cada uno de ellos, y
en tal sentido, también considerar sus necesidades e intereses.

18. Recomendar que se cree una instancia de coordinación entre los Programas Projoven,
Construyendo Perú y Revalora Perú, así como su articulación con las funciones y
competencias del Servicio Nacional del Empleo.

19. Recomendar que se fortalezcan los espacios como el Consejo Nacional del Trabajo,
para fomentar la participación de los principales actores sociales, como las organizaciones
de trabajadores y empleadores en la evaluación e implementación de los objetivos de los
programas Projoven, Construyendo Perú y Revalora Perú, en cumplimento del Convenio
N° 122 de la Organización Internacional de Trabajo.

20. Recomendar que, en el caso del Programa Projoven, se cuente con indicadores que
permitan medir los efectos favorables posteriores a la capacitación y experiencia formativa
que reciben las y los beneficiarias del programa, es decir medir los efectos cualitativos de
la política que se está implementando.

21. Recomendar que el Programa Revalora evalúe los actuales mecanismos de reinserción
y colocación de las mujeres beneficiarias, es decir de aquellas que han perdido un puesto
de trabajo en las actividades más afectadas por la crisis.

al Ministerio de economía y Finanzas

22. Recomendar que, en el marco del presupuesto por resultados, se elabore un informe
en el que se dé cuenta de los nuevos programas estratégicos que incluyen la perspectiva
de género con la finalidad de adecuar las disposiciones previstas en la Ley N° 28983 en el
Clasificador Funcional Programático.

al Ministerio de Justicia

23. Reiterar que, en su condición de ente encargado de formular las políticas nacionales
en el Sector Justicia, se cree una comisión que coordine y articule con los otros órganos del
Sistema de Administración de Justicia, como el Poder Judicial, el Ministerio del Interior
y el Ministerio Público, las acciones y estrategias que están realizando para garantizar el
acceso de las mujeres a la justicia, y en especial de las mujeres indígenas, amazónicas y
afroperuanas.

al Jurado nacional de elecciones

24. Recomendar que, a través de su Programa Mujer y Ciudadanía, se continúe
ejecutando los programas de capacitación, dirigidos a su personal, a los integrantes de
los Jurados Electorales Especiales, a las Organizaciones Políticas, a los Partidos Políticos
y a la ciudadanía en general, sobre el derecho a la participación política, la igualdad de
oportunidades entre mujeres y hombres, el enfoque de género y el carácter obligatorio del
cumplimiento de la cuota de género.

Al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil

25. Recomendar que, en el marco del Plan Nacional de Restitución de la Identidad:
“Documentando a las personas indocumentadas 2005-2009”, se brinde un balance del
cumplimiento de las metas previstas, en especial las relacionadas con el objetivo estratégico

163


de otorgar documentos de identidad a las mujeres, con énfasis en las pobladoras de las
zonas rurales.

a los gobiernos regionales

Considerando que el proceso de transferencia de funciones sectoriales de igualdad de
oportunidades del Gobierno Central a los Gobiernos Regionales ha concluido, y se encuentra
en la etapa de gestión descentralizada, la Defensoría del Pueblo recomienda lo siguiente:

26. Dotar a las Gerencias de Desarrollo Social o las que hagan sus veces con personal
capacitado y recursos presupuestales suficientes a fin de que implementen las funciones
transferidas en materia de igualdad de oportunidades y en ese marco las políticas que
hubiesen aprobado en los PRÍO. Es deseable que se evalúe la importancia de crear entidades
especializadas del nivel de las Direcciones Regionales.

27. Implementar políticas de prevención de la violencia contra la mujer con especial énfasis
en la modificación de los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres. Se
debe incluir el diseño de programas de educación formales y no formales apropiados a todo
nivel del proceso educativo, con el propósito de contrarrestar prejuicios y costumbres y
todo otro tipo de prácticas que se basen en la premisa de la inferioridad o superioridad de
cualquiera de los géneros o en los papeles estereotipados para el hombre y la mujer que
legitimen o exacerben la violencia contra la mujer.

28. Implementar la aplicación del lenguaje inclusivo en todos los documentos oficiales
emitidos por el Gobierno Regional y coordinar su aplicación en los Gobiernos Locales
provinciales y distritales.

29. Implementar políticas específicas destinadas a la promoción de la participación
económica, social y política de las mujeres, indígenas, amazónicas y afrodescendientes,
donde corresponda.

30. Desarrollar campañas de documentación con el objeto de lograr la obtención de los
DNI a las personas que aún carecen del mencionado documento, con énfasis en campañas
dirigidas a mujeres y niñas.

31. Dotar a los Gobiernos Regionales que cuentan con Observatorios Mujer, de recursos
presupuestales, tecnológicos y humanos que garanticen su sostenibilidad, la ampliación de
la información recabada y su permanente actualización y difusión.

a los gobiernos regionales de Lambayeque, La Libertad, ica, Moquegua, Pasco,
ucayali y cusco, en relación a las medidas adoptadas en acceso y permanencia
del sistema educativo

32. Recomendar que, en coordinación con las Direcciones Regionales y UGEL se elabore un
informe sobre la evaluación de los Comités de Tutoría, Convivencia y Disciplina Escolar, así
como de las Defensorías Escolares del Niño y Adolescente que funcionan en las instituciones
educativas a efectos de brindar lineamientos para su adecuado funcionamiento.

33. Recomendar que, a través de las Direcciones Regionales de Educación y UGEL se
elabore un informe de evaluación de la actual asesoría que se brinda a los docentes en la
implementación del Diseño Curricular Nacional.

164


34. Recomendar que, en coordinación con las Direcciones Regionales de Educación y las
UGEL, se evalúen las estrategias actuales de difusión y capacitación del “Manual para
Padres”, para lo cual se recomienda convocar a madres y padres de familia a efectos de
conocer las dificultades en su implementación, y asimismo considerar las altas tasas de
analfabetismo en el ámbito rural.

165


166


Anexo n° 1

MAtriz de indicAdores en Acceso y perMAnenciA
en el sisteMA educAtivo

tipo coMpo-
Aspecto objeto de Medición indicAdor Fuente
indic. nente

Adecuada cobertura de la proble- Existencia de planes estratégicos Análisis documen-
mática de acceso y permanencia sobre acceso y permanencia. tal del marco nor-
condicionEs

en las condiciones marco. mativo.
Marco

Existencia de programas o proyec-
tos sobre acceso y permanencia.

Claridad en la delimitación de Nivel de claridad en la delimitación Análisis documen-
funciones y competencias entre de funciones y competencias entre tal del marco nor-
los responsables de la imple- los diferentes actores responsables mativo.
mentación de políticas de acce- de la implementación.
so y permanencia.
EstructuralEs

condicionEs EspEcíficas para

Claridad en el establecimien- Nivel de especificación de coordi-
to de niveles de coordinación y nación y articulación entre los di-
articulación entre los respon- ferentes actores responsables de la
iMplEMEntación

sables de la implementación de implementación.
políticas de acceso.

Creación y funcionamiento de Existencia y funcionamiento de
agencia, instancia u oficina para agencia, instancia u oficina de coor-
coordinar, orientar y/o monito- dinación.
rear implementación de políti-
cas de acceso y permanencia.

Compromiso financiero Variación interanual de la ejecución Sistema Integrado
presupuestal de la partida educa- de Administración
ción inicial, educación primaria y Financiera.
educación secundaria.

167


tipo
Aspecto objeto de
de coMponente indicAdor Fuente
Medición
indic.

Disponibilidad Adecuación de la in- - Normativa con especificaciones técni- - Información repor-
fraestructura de las cas sobre la construcción de servicios tada por el Ministe-
instituciones edu- higiénicos diferenciados para niños y rio de Educación.
cativas a las necesi- niñas.
dades diferenciadas - Supervisión reali-
de niños y niñas. - Número de instituciones educativas zada por la Defen-
con servicios higiénicos diferenciados soría del Pueblo en
por sexo. siete Gobiernos Re-
gionales.
Aceptabilidad Protección de los de- - Normativa que prohíbe la discrimina-
rechos fundamenta- ción por embarazo en las instituciones
les de niños y niñas educativas.
en las instituciones - Normativa que sanciona el maltrato in-
educativas. fantil en las instituciones educativas.
- Nivel de funcionamiento de las instan-
cias creadas para la protección de los de-
procEso

rechos fundamentales de los niños y las
niñas en las instituciones educativas.
Calidad Materiales educati- - Incorporación del enfoque de género en
vos que incluyen el el Diseño Curricular Nacional.
enfoque de género. - Número de materiales educativos con
enfoque de género.
Aceptabilidad Participación de Número de actividades de capacitación
padres y madres de dirigidas a padres y madres de familia
familia en la educa- para promover la matrícula oportuna.
ción de sus hijos.
Adaptabilidad Fomento de la par- Existencia de programas que promueven
ticipación de las ni- la participación de niñas y adolescentes
ñas y las adolescen- en actividades deportivas.
tes en actividades
deportivas.
Incremento en el Tasa neta de cobertura de matrícula en Estadísticas básicas
acceso y permanen- educación primaria. Minedu
cia en el sistema Inei (Enaho)
educativo.
resultAdo

Tasa de asistencia a educación inicial,
primaria y secundaria.
Incremento en la % de niños y niñas que concluyen la edu-
conclusión de la es- cación primaria en la edad normativa.
colaridad en edad
normativa.

168


Anexo n° 2
MAtriz de indicAdores en Acceso y perMAnenciA
en el MercAdo lAborAl

coM-
tipo Aspecto objeto
ponen- indicAdor Fuente
indic. de Medición
te

-Nivel de claridad de los propósitos planteados Análisis do-
Claridad de propósitos y en el programa Projoven para la generación de cumental del
conceptos de políticas de in- capacidades para la empleabilidad y oportunida- marco polí-
serción laboral femenina. des de trabajo para mujeres jóvenes de 16 a 24 tico, legal y
años de menores recursos económicos. normativo:
-Nivel de claridad de los propósitos planteados
en el Programa Construyendo Perú en la genera- Projoven,
ción de empleos e ingresos temporales y el desa- REVALO-
rrollo de capacidades para la población femenina RA PERU,
desempleada de las áreas urbanas y rurales, fa- Construyen-
voreciendo prioritariamente a aquellas mujeres do Perú
con menores niveles de ingreso económico, en
situación de pobreza y extrema pobreza.
-Nivel de claridad de los propósitos planteados en
condicionEs Marco

el Programa Revalora Perú para la protección de
la empleabilidad de las trabajadoras de aquellas
empresas que puedan ser afectadas por la cri-
sis económica internacional y en los servicios de
capacitación (recalificación y reentrenamiento),
intermediación, asistencia técnica y reinserción
laboral a trabajadoras afectadas directamente
por el impacto de la crisis internacional.
- Nivel de claridad de los conceptos planteados
en las políticas de inserción laboral femenina en:
EstructuralEs

Projoven, Construyendo Perú y Revalora Perú.
Adecuada cobertura de la Nivel de cobertura de la problemática de inser-
problemática inserción labo- ción laboral femenina en los siguientes progra-
ral femenina y segregación mas del MTPE: Projoven, Construyendo Perú y
del mercado de trabajo. Revalora Perú.
Inclusión de grupos vul- Nivel de inclusión de las mujeres en los siguien-
nerables principalmente tes programas del MTPE: Projoven, Construyen-
afectados por el problema do Perú y Revalora Perú.
de inserción laboral
Claridad en la delimitación Nivel de claridad en la delimitación de funciones
de funciones y competen- y competencias entre los diferentes actores res- Análisis do-
condicionEs EspEcíficas para MplEMEntación

cias entre los responsables ponsables de la implementación de los siguien- cumental de
de la implementación de tes programas del MTPE: Projoven, Construyen- políticas ope-
programas de inserción lado Perú y Revalora Perú. rativas.
boral femenina.
Claridad en el estableci- Nivel de especificación de niveles de coordina-
miento de niveles de coordi- ción y articulación entre los diferentes actores
nación y articulación entre responsables de la implementación de los si-
los responsables de la imple- guientes programas del MTPE: Projoven, Cons-
mentación de programas de truyendo Perú y Revalora Perú.
inserción laboral femenina.
Compromiso financiero. Porcentaje del presupuesto del sector destinado Pliego presu-
a la implementación de medidas de inserción la- puestal sec-
boral de las mujeres en condiciones de igualdad torial.
(porcentaje que representa del total) a través de
los siguientes programas del MTPE: Projoven,
Construyendo Perú y Revalora Perú.

169


tipo
coMpo- Aspecto objeto
de indicAdor Fuente
nente de Medición
indic.
Disponi- Oferta de programas Existencia de cuotas de género en los siguientes pro- Información
bilidad y/o acciones afirmati- gramas del MTPE: Projoven, Construyendo Perú y remitida por
vas que apunten a la Revalora Perú. cada uno de
inclusión de las mu- los programas
jeres en ocupaciones del Ministerio
en el sector estructu- de Trabajo y
rado de la economía Promoción del
procEso

y/o en puestos de Empleo.
mayor jerarquía.
A c c e s i - Difusión adecuada Número de campañas u otros mecanismos de difusión Información
bilidad y oportuna de pro- utilizados por cada unos de los tres programas del remitida por
gramas y/o medidas MTPE (Projoven, Construyendo Perú y Revalora Perú) cada uno de los
afirmativas para la para informar sobre programas y medidas afirmativas programas.
inclusión de mujeres para la inclusión de mujeres en el mercado laboral.
en sector estructura-
do de la economía.
Acepta- Capacitación y mo- Projoven Información
bilidad y dalidades de inser- - Número de mujeres jóvenes (entre 16 y 24 años) ca- remitida por
calidad ción laboral. pacitadas sobre el total de jóvenes capacitados por el cada uno de los
programa. programas.
- Número de mujeres jóvenes (entre 16 y 24 años) ca-
pacitadas e insertadas (modalidad formativa) en el
mercado laboral sobre el total de jóvenes capacitados
e insertados (modalidad formativa).
pacitadas que permanecieron en la empresa luego de
culminada la modalidad formativa según tipo de con-
trato (a plazo fijo o indeterminado) sobre el total de
jóvenes capacitados que permanecieron en la empre-
sa luego de culminada la modalidad formativa según
tipo de contrato (a plazo fijo o indeterminado).
- Número de mujeres jóvenes (entre 16 y 24 años)
capacitadas e insertadas en el mercado laboral (mo-
dalidad formativa) sobre el total de mujeres jóvenes
capacitadas por el programa.
pacitadas que permanecieron en la empresa luego de
rEsultado

culminada la modalidad formativa según tipo de con-
trato (a plazo fijo o indeterminado) sobre el total de
mujeres jóvenes capacitadas por el programa.
pacitadas que permanecieron o están empleadas (no
necesariamente en la misma empresa) luego de un
año de culminada la modalidad formativa según tipo
de contrato (a plazo fijo o indeterminado) sobre el to-
tal de mujeres jóvenes capacitadas por el programa.
- Número de hombres jóvenes (entre 16 y 24 años)
capacitados e insertados en el mercado laboral (mo-
dalidad formativa) sobre el total de hombres jóvenes
capacitados por el programa.
- Número de hombres jóvenes (entre 16 y 24 años)
capacitados que permanecieron en la empresa luego
de culminada la modalidad formativa según tipo de
contrato (a plazo fijo o indeterminado) sobre el total
de hombres jóvenes capacitados por el programa.
- Número de hombres jóvenes (entre 16 y 24 años) ca-
pacitados que permanecieron o están empleados (no
necesariamente en la misma empresa) luego de un
año de culminada la modalidad formativa según tipo
de contrato (a plazo fijo o indeterminado) sobre el to-
tal de hombres jóvenes capacitados por el programa.

170


tipo Aspecto
coMpo-
de objeto de indicAdor Fuente
nente
indic. Medición
construyendo Perú
- Número de mujeres que ingresaron al programa a partir del mes
de octubre del 2008 y que habían perdido su empleo como asala-
riadas en alguno de los sectores económicos afectados por la crisis
con alta incidencia de mano de obra femenina (textiles y confec-
ciones y agroexportación) sobre el total de trabajadores inscritos
en dicho programa y que habían perdido su empleo como asalaria-
dos en dichos sectores a partir del mes de octubre del 2008.
- Número de mujeres que ingresaron al programa a partir del mes
de octubre del 2008 y que habían perdido su empleo como asala-
riadas en alguno de los sectores económicos afectados por la crisis
con alta incidencia de mano de obra femenina (textiles y confec-
ciones y agro exportación) sobre el total de trabajadoras inscritas
en dicho programa a partir del mes de octubre del 2008.
- Tiempo promedio de permanencia en el programa de las mujeres
que perdieron su empleo como asalariadas en alguna de las activi-
dades económicas (con alta incidencia de mano de obra femenina)
afectadas por la crisis (a partir de octubre del 2008).
- Número de mujeres que luego de pasar por este programa han
sido colocadas en algún empleo como asalariadas o autónomas.
- Número de mujeres inscritas en el programa que perdieron su
empleo como asalariadas en alguna de las actividades económicas
(con alta incidencia de mano de obra femenina) afectadas por la
crisis (a partir de octubre del 2008) y que tengan la condición de
jefas de hogar con carga familiar sobre el total de beneficiarios de
dicho programa con esas características.
revalora
- Número de trabajadoras de los sectores textil y confecciones y
rEsultado

agroexportación, e industria en general que han perdido el empleo
desde el inicio de la crisis económica internacional a partir del mes
de octubre del 2008 sobre el total de los trabajadores que perdieron
el empleo en dichas actividades durante el mismo período.
- Número de trabajadoras que se encuentran inscritas en Reva-
lora Perú y que son jefas de hogar con carga familiar sobre el nú-
mero total de beneficiarios del programa y que son jefes de hogar
con carga familiar.
- Número de trabajadoras que han sido capacitadas, reentrenadas
y colocadas en un nuevo puesto de trabajo asalariado según tipo
de contrato de trabajo sobre el total de trabajadores inscritos en
el programa y que han sido capacitados, reentrenados y colocados
en un nuevo puesto de trabajo asalariado según tipo de contrato
de trabajo.
- Porcentaje de trabajadoras capacitadas reinsertadas como inde-
pendientes.
- Porcentaje de trabajadoras capacitadas reinsertadas como asa-
lariadas.
- Porcentaje de trabajadoras capacitadas que aún no se han logra-
do reinsertar.
- Tipo de actividad económica en la que han sido re insertadas las
mujeres inscritas en el programa.
- Porcentaje de trabajadores capacitados reinsertados como inde-
pendientes.
- Porcentaje de trabajadores capacitados reinsertados como asa-
lariados.
- Porcentaje de trabajadores capacitados que aún no se han logra-
do reinsertar.
- Tipo de actividad económica en la que han sido reinsertados los
hombres inscritos en el programa.

171


Anexo 3
instituciones educAtivAs supervisAdAs
por lA deFensoríA del pueblo

Área
código tipo de centro nivel
n° iiee Distrito Provincia rural/ ugeL
Modular institución Poblado
urbana
cusco
1 N° 56108 0220749 Polidocente Llallapara Yanaoca Canas Rural Canas Primaria
2 N° 56106 0220723 Polidocente Yanaoca Yanaoca Canas Urbana Canas Primaria
3 N° 56107 0220731 Polidocente Yanaoca Yanaoca Canas Urbana Canas Primaria
4 N° 56109 0220756 Polidocente Hampatura Yanaoca Canas Rural Canas Primaria
ica
San José de San José de
5 N° 22336 0276998 Polidocente Ica Urbana Ica Primaria
los Molinos Los Molinos
N° 22226
Nuestra
6 0281774 Polidocente Alto Laran Alto Laran Chincha Urbana Chincha Primaria
Señora de
Fátima
N° 22395
7 Moisés 0277806 Polidocente El Ingenio El Ingenio Nasca Urbana Nasca Primaria
Rebata
8 N° 22424 0278200 Polidocente Río Grande Río Grande Palpa Urbana Palpa Primaria
La LiBertaD
N° 80241
Vicente Singuirual-
9 1171321 Polidocente Otuzco Otuzco Rural Trujillo Primaria
Luis Vera Samne
Miranda
N° 80869
Almirante
0516450 Primaria
10 Miguel Polidocente Conache Laredo Trujillo Rural Trujillo
Grau
Seminario
11 N° 81524 0397018 Polidocente Quirihuac Laredo Trujillo Rural Trujillo Primaria
12 N°80694 0394148 Polidocente Menocucho Laredo Trujillo Rural Trujillo Primaria
LaMBayeQue
13 N° 10207 0346841 Polidocente Salas Salas Lambayeque Urbana Lambayeque Primaria
14 N° 11034 0452409 Polidocente Pitipo Pitipo Ferreñafe Urbana Ferreñafe Primaria
N° 11525
Melchora
15 0445890 Polidocente Cayalti Cayalti Chiclayo Urbana Chiclayo Primaria
Barrera de
Aspillaga
N° 11523 La
16 0445874 Polidocente Pucala Pucala Chiclayo Urbana Chiclayo Primaria
Inmaculada
MoQuegua
César
1126531 San Mariscal Mariscal
17 Vizcarra Polidocente San Cristóbal Rural Primaria
Cristóbal Nieto Nieto
Vargas
Mariscal Mariscal
18 Cambrune 0322107 Polidocente Cambrune Carumas Rural Primaria
Nieto Nieto
César San Mariscal Mariscal
19 0322172 Polidocente Calacoa Rural Primaria
Vallejo Cristóbal Nieto Nieto
Francisco Mariscal Mariscal Primaria
20 0322164 Polidocente Sacuaya Cuchumbaya Rural
Bolognesi Nieto Nieto
Pasco
N° 34238 San Miguel
21 0426072 Polidocente Villa Rica Oxapampa Rural Oxapampa Primaria
Eneñas de Eneñas

172


N° 34237
San Juan de
22 Mercedes 0426064 Polidocente Villa Rica Oxapampa Urbana Oxapampa Primaria
Cacazu
Indacochea
N° 34418
23 Santa 0629931 Polidocente Villa Rica Villa Rica Oxapampa Urbana Oxapampa Primaria
Apolonia
N° 34236
Manuel Puente
24 0426056 Polidocente Villa Rica Oxapampa Rural Oxapampa Primaria
González Paucartambo
Prada
ucayaLi
Coronel Coronel
25 N° 64094 0271973 Polidocente San Juan Calleria Primaria
Portillo Urbana Portillo
Polidocente San Pablo de Coronel Coronel
26 N° 64095 0271981 Calleria Urbana Primaria
Tushmo Portillo Portillo
San Coronel Coronel
27 N° 64098-B 0272013 Polidocente Calleria Rural Primaria
Francisco Portillo Portillo
Nueva
Coronel Coronel
28 N° 64102 0272047 Polidocente Esperanza de Calleria Rural Primaria
Portillo Portillo
Panaillo

173

Tercer Reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres

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