Rateio do FPE: análise e simulações

Federalismo Fiscal e Combate
às Desigualdades

Salvador, 22 e 23/07/2010

1

Rateio do FPE: Análise e
Simulações

C. Alexandre A. Rocha,
Consultor Legislativo do
Senado Federal

2

Decisão do STF
 O FPE está disciplinado no art. 2º e no Anexo Único da Lei
Complementar 62/1989.
 Em 24/02/2010, o STF declarou a inconstitucionalidade,
sem a pronúncia da nulidade, dos supramencionados
dispositivos, mantendo sua vigência até 31 de dezembro
de 2012.
Constituição Federal de 1988:
 Art. 161, inciso II: cabe à lei complementar estabelecer
normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art.
159, especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos
previstos em seu inciso I, objetivando promover o
equilíbrio sócio-econômico entre Estados e entre
Municípios.
3

Decisão do STF (Cont.)

 Segundo o Relator, Ministro Gilmar
Mendes, deve haver a possibilidade de
revisões periódicas desses coeficientes,
de modo a se avaliar criticamente se os
até então adotados ainda estão em
consonância com a realidade econômica
dos entes federativos e se a política
empregada na distribuição dos recursos
produziu o efeito desejado.
4

O FPE e o Pacto Federativo

 Um dos objetivos fundamentais do pacto federativo
brasileiro é a redução das desigualdades regionais.
 Os atuais critérios de repartição do FPE dão tratamento
preferencial às regiões CO, N e NE (85% do montante).
 A prática da partilha do produto da arrecadação de tributos
federais com os entes subnacionais remonta à
Constituição de 1946.
 O FPE propriamente dito foi criado em 1965, já tendo como
base o IR e o IPI.
 Na Assembléia Constituinte de 1988 cogitou-se excluir do
rateio os entes com renda per capita superior à média
nacional.
5

Características do FPE Atual

 É obrigatório, incondicional, sem contrapartida e
redistributivo.
 Reforça a autonomia subnacional e independe de fatores
políticos.
 Possui baixa accountability e baixa flexibilidade para
absorção de choques (natureza procíclica).
 Em 2006, representou o 3º principal tipo de transferência,
equivalente a 1,15% do PIB, perdendo apenas para o
repasse do ICMS para os municípios e para o FPM.
 Equivale a 13% da receita tributária disponível de todos os
estados, a 22% da receita desses entes com ICMS e a
quase o dobro do que arrecadam por intermédio do IPVA.
6

Características do FPE Atual (Cont.)

Receita do FPE Líquida das Contribuições ao Fundo em 2006
versus a Média Estadual do IDH Municipal em 2000
0,9
R2 = 0,6 03 9
0 ,8 5

0,8
AP
ID H

0 ,7 5
RO
TO RR
0,7
SE AC
BA
PB PI
0 ,6 5
MA AL

0,6
( 50 0) - 5 00 1.00 0 1.5 00 2.0 00

7 F PE L ÍQU ID O

Fonte: M endes, M iranda e Cosio (2008, p. 57).

Coeficientes do FPE e Participação
Média do Fundo na Receita Total
COEFICIENTE FPE/RECEITA TOTAL
UF
FPE 2007/1990
AC 3,4210 58,73%
RR 2,4807 56,97%
AP 3,4120 55,11%
TO 4,3400 53,58%
PI 4,3214 46,48%
MA 7,2182 46,30%
AL 4,1601 40,90%
SE 4,1553 39,64%
PB 4,7889 39,54%
RN 4,1779 35,43%
RO 2,8156 33,64%
PA 6,1120 27,79%
CE 7,3369 26,19%
PE 6,9002 22,11%
BA 9,3962 17,84%
AM 2,7904 15,90%
MT 2,3079 13,68%
GO 2,8431 10,58%
MS 1,3320 9,84%
ES 1,5000 6,73%
PR 2,8832 5,98%
MG 4,4545 5,20%
SC 1,2798 4,06%
RS 2,3548 3,25%
DF 0,6902 2,42%
RJ 1,5277 1,64%
SP 1,0000 0,31% 8
TOTAL 100,0000 9,34%
Fonte: elaborado pelo autor (vide Anexo, Tabela A.8.1).

Coeficientes do FPE e População e
Renda per Capita em 1989 e 2007
COEFICIENTE POPULAÇÃO RENDA PER CAPITA
UF
FPE (A) 1989 2007 1989 2007
AC 3,4210 403.004 668.403 5.786,18 8.789,49
AL 4,1601 2.455.812 3.097.427 4.297,95 5.858,37
AM 2,7904 2.013.587 3.285.935 15.820,82 13.042,83
AP 3,4120 273.210 598.977 11.741,00 10.253,74
BA 9,3962 11.609.906 14.360.329 7.115,43 7.787,40
CE 7,3369 6.266.926 8.347.866 4.514,06 6.149,03
DF 0,6902 1.548.642 2.504.684 18.044,09 40.696,08
GO 2,8431 3.917.039 5.759.200 6.770,41 11.547,68
MA 7,2182 4.835.358 6.240.533 2.944,71 5.165,23
MS 1,3320 1.732.937 2.310.268 9.836,33 12.411,18
MT 2,3079 1.897.916 2.911.343 7.867,20 14.953,58
PA 6,1120 4.745.784 7.205.914 7.857,29 7.006,81
PB 4,7889 3.170.888 3.713.721 4.051,44 6.097,04
PE 6,9002 7.056.074 8.653.925 6.601,42 7.336,78
PI 4,3214 2.540.664 3.092.652 2.702,04 4.661,56
RN 4,1779 2.358.361 3.073.600 5.839,55 7.607,01
RO 2,8156 1.034.460 1.482.631 8.981,35 10.319,98
RR 2,4807 195.998 403.585 9.279,02 10.534,08
SE 4,1553 1.450.781 1.977.948 6.811,97 8.711,70
TO 4,3400 900.951 1.268.328 2.972,68 8.920,73
CO, N, NE 85,0000 60.408.298 80.957.269 − −
CORRELAÇÃO COM (A) 0,84 0,82 − 0,55 − 0,58
ES 1,5000 2.535.406 3.418.241 12.234,95 18.002,92
MG 4,4545 15.550.615 19.656.323 11.334,73 12.519,40
PR 2,8832 8.425.858 10.488.777 13.787,77 15.711,20
RJ 1,5277 12.723.998 15.726.659 14.985,08 19.245,08
RS 2,3548 9.028.298 10.793.038 16.690,83 16.688,74
SC 1,2798 4.444.952 5.982.770 17.251,21 17.834,00
SP 1,0000 30.879.821 40.618.637 22.360,45 22.667,25
S, SE 15,0000 83.588.948 106.684.445 − −
CORRELAÇÃO COM (A) − 0,07 − 0,09 − 0,65 − 0,91 9
BRASIL 100,0000 143.997.246 187.641.714 12.724,46 14.464,73
Fonte: calculado pelo autor (vide Anexo, Tabelas A.2.4, A.3.2 e A.6).

Características do FPE Atual (Cont.)

 Nas regiões CO, N e NE, os coeficientes do FPE exibem
expressiva correlação positiva com as populações
estimadas e uma moderada correlação negativa com as
rendas per capita.
 Nas regiões S e SE, a correlação com as populações é
insignificante, mas não com as rendas.
 Já as correlações entre, de um lado, as participações do
FPE na receita total ou os coeficientes desse fundo com,
de outro, as taxas de crescimento da população ou da
renda per capita nos períodos 1990/2007 e 1995/2007 são
modestas.
 Não uma relação positiva ou negativa entre as duas
primeiras variáveis e as duas últimas, o que poderia
indicar um papel virtuoso do FPE no aumento da
população ou no crescimento da renda ou pelos menos
uma função estritamente compensatória.
10

O FPE Atual e as PDRs
 50 anos após a introdução de políticas de
desenvolvimento regional (PDRs), as rendas per
capita do N e NE permanecem estacionadas um
pouco acima de, respectivamente, 60% e 40% da
média brasileira.
 Enquanto isso, houve um processo de
convergência entre as rendas per capita do CO e
S, de um lado, e SE, de outro.
 No período 1990-2008, o FPE destinou aos
estados R$ 547,4 bilhões, em valores de
dezembro de 2008; ainda assim, o País parece
distante da tão-ambicionada convergência
generalizada dos indicadores de renda.
11

Evolução do PIB per Capita por Região
(1939/2004)
180

160
Renda per Capita Relativa (Brasil=100)

140

120

100

80

60

40

20
Início da PDR no Brasil
0
1939

1949

1952

1955

1961

1964

1967

1970

1988

1994

1997

2003
1958

1985

1991

2000
Centro-Oeste Norte Nordeste Sul Sudeste
Fonte: audiência pública do Secretário de Política Econômica na sessão conjunta de 14 de junho de 2007 das
Comissões de Desenvolvimento Regional e Turismo e de Assuntos Econômicos.
12

Renda per Capita (em R$ de 2007)

0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
1985 11.247

1986 11.608

1987 11.964

1988 12.343

1989 12.724

1990 11.092

1991 11.032

1992 10.806

1993 11.171

Fonte: elaborado pelo autor (Tabela A.2.3).
1994 11.654

RpC Nacional
1995 11.975

1996 12.064

1997 12.302
Novo SCN
1998 12.141

1999 11.951

2000 12.281

DP das RpC Estaduais 2001 12.260

2002 12.403

2003 12.363

2004 12.882

2005 13.101

2006 13.431
Renda per Capita Nacional e Desvio-Padrão das Rendas per Capita Estaduais

2007 14.465
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
8.000
9.000
10.000

13

Desvio-Padrão

O FPE Atual e as PDRs (Cont.)

 Os dispêndios correntes têm sido direcionados
para regiões e estados que contam com alguma
infra-estrutura: saúde para onde existem
hospitais; educação para onde existem escolas;
seguro-desemprego para onde existe emprego; e
transporte para onde existem estradas.
 A variável com real potencial transformador, o
investimento público, contudo, tornou-se
escassa, restringindo a capacidade do Estado de
alterar a geografia econômica existente.
14

Reforma do FPE
 Será preciso definir uma fórmula que permita ajustes
periódicos nos coeficientes de participação no FPE.
 O principal exemplo de coeficientes variáveis pode ser
encontrado na sistemática prevista no CTN, revogada
tacitamente pelos atuais critérios.
 O CTN estabelecia que os coeficientes seriam fixados
proporcionalmente à área de cada estado (com peso de
5%) e ao resultado da multiplicação dos fatores
representativos da população e do inverso da renda per
capita (com peso de 95%) - critérios clássicos de demanda
por serviços públicos.
 Aquela sistemática favorecia os estados com área maior,
crescimento populacional mais acelerado e pior
desempenho em termos de renda per capita.
15

Fator Representativo da População cfe. o
CTN (Total = 191.480.630, em 2009)
PERCENTUAL DA
QTDE. DE HABITANTES FATOR
POPULAÇÃO TOTAL
Até 2,0% Até 3.829.612 2,0
Acima de 2,0% até 2,3% 3.829.613 − 4.404.054 2,3
Acima de 2,3% até 2,6% 4.404.055 − 4.978.496 2,6
Acima de 2,6% até 2,9% 4.978.497 − 5.552.938 2,9
Acima de 2,9% até 3,2% 5.552.939 − 6.127.380 3,2
Acima de 3,2% até 3,5% 6.127.381 − 6.701.822 3,5
Acima de 3,5% até 3,8% 6.701.823 − 7.276.263 3,8
Acima de 3,8% até 4,1% 7.276.264 − 7.850.705 4,1
Acima de 4,1% até 4,4% 7.850.706 − 8.425.147 4,4
Acima de 4,4% até 4,7% 8.425.148 − 8.999.589 4,7
Acima de 4,7% até 5,0% 8.999.590 − 9.574.031 5,0
Acima de 5,0% até 5,5% 9.574.032 − 10.531.434 5,5
Acima de 5,5% até 6,0% 10.531.435 − 11.488.837 6,0
Acima de 6,0% até 6,5% 11.488.838 − 12.446.240 6,5
Acima de 6,5% até 7,0% 12.446.241 − 13.403.644 7,0
Acima de 7,0% até 7,5% 13.403.645 − 14.361.047 7,5
Acima de 7,5% até 8,0% 14.361.048 − 15.318.450 8,0
Acima de 8,0% até 8,5% 15.318.451 − 16.275.853 8,5
Acima de 8,5% até 9,0% 16.275.854 − 17.233.256 9,0
Acima de 9,0% até 9,5% 17.233.257 − 18.190.659 9,5
Acima de 9,5% Acima de 18.190.659 10,0 16
Fonte: elaborado pelo autor.

Fator Representativo do
Inverso da Renda per Capita
(Média = R$ 14.465,00, em 2007)

INVERSO DO % EM RELAÇÃO À
RENDA PER CAPITA FATOR
RENDA PER CAPITA NACIONAL
Até 0,0045 A partir de 32.144,45 0,4
Acima de 0,0045 até 0,0055 26.300,00 32.144,45 0,5
Acima de 0,0055 até 0,0065 22.253,85 26.300,00 0,6
Acima de 0,0065 até 0,0075 19.286,67 22.253,85 0,7
Acima de 0,0075 até 0,0085 17.017,65 19.286,67 0,8
Acima de 0,0085 até 0,0095 15.226,32 17.017,65 0,9
Acima de 0,0095 até 0,0110 13.150,00 15.226,32 1,0
Acima de 0,0110 até 0,0130 11.126,93 13.150,00 1,2
Acima de 0,0130 até 0,0150 9.643,34 11.126,93 1,4
Acima de 0,0150 até 0,0170 8.508,83 9.643,34 1,6
Acima de 0,0170 até 0,0190 7.613,16 8.508,83 1,8
Acima de 0,0190 até 0,0220 6.575,00 7.613,16 2,0
Acima de 0,0220 Zero 6.575,00 2,5
Fonte: elaborado pelo au tor.
17

Coeficientes do FPE cfe. o CTN
AJUSTE2 LC 62/20093 DIFERENÇA VARIAÇÃO
UF COEFICIENTE1
(A) (B) [C=(A)–(B)] [D=(C)/(B)]%
AC 2,2502 2,6465 3,4210 –0,7745 –22,64%
AL 3,3923 3,9897 4,1601 –0,1704 –4,10%
AM 2,5428 2,9906 2,7904 0,2002 7,17%
AP 1,9744 2,3221 3,4120 –1,0899 –31,94%
BA 10,0544 11,8250 9,3962 2,4288 25,85%
CE 8,0209 9,4334 7,3369 2,0965 28,57%
DF 0,5436 0,6393 0,6902 –0,0509 –7,38%
GO 2,7925 3,2842 2,8431 0,4411 15,51%
MA 6,1029 7,1776 7,2182 –0,0406 –0,56%
MS 1,8302 2,1525 1,3320 0,8205 61,60%
MT 1,8808 2,2121 2,3079 –0,0958 –4,15%
PA 6,2693 7,3733 6,1120 1,2613 20,64%
PB 3,4091 4,0095 4,7889 –0,7794 –16,28%
PE 6,4046 7,5324 6,9002 0,6322 9,16%
PI 3,5237 4,1442 4,3214 –0,1772 –4,10%
RN 2,7318 3,2128 4,1779 –0,9651 –23,10%
RO 2,0301 2,3875 2,8156 –0,4281 –15,20%
RR 2,0223 2,3784 2,4807 –0,1023 –4,12%
SE 2,1735 2,5562 4,1553 –1,5991 –38,48%
TO 2,3236 2,7328 4,3400 –1,6072 –37,03%
CO, N, NE 72,2729 85,0000 85,0000 – 0,00%
ES 1,1074 0,5991 1,5000 –0,9009 –60,06%
MG 8,4468 4,5696 4,4545 0,1151 2,58%
PR 3,7631 2,0358 2,8832 –0,8474 –29,39%
RJ 4,6170 2,4977 1,5277 0,9700 63,50%
RS 3,8115 2,0620 2,3548 –0,2928 –12,44%
SC 1,7845 0,9654 1,2798 –0,3144 –24,57%
SP 4,1969 2,2705 1,0000 1,2705 127,05%
S, SE 27,7271 15,0000 15,0000 − 0,00%
TOTAL 100,0000 100,0000 100,0000 − 0,00%
Fonte: elaborado pelo autor (vide Anexo, Tabelas A.9.1 a A.9.4).
Notas:
(1)
Soma da participação da área de cada estado na área total, com peso de 5%, com a participação do
resultado da multiplicação dos fatores representativos da população e do inverso da renda per capita, com
peso de 95%.
(2)
Soma anterior corrigida conforme os pesos dos respectivos agrupamentos regionais – 85% para CO, N e 18
NE, e 15% para S e SE.
(3)
Coeficientes atuais.

Fator Representativo da População
cfe. o DL 1.881/198
(Total = 191.480.630, em 2009)
PERCENTUAL DA
QTDE. DE HABITANTES FATOR
POPULAÇÃO TOTAL
Até 2,0% Até 3.829.612 2,0
Acima de 2,0% até 2,5% 3.829.613 − 4.787.015 2,5
Acima de 2,5% até 3,0% 4.787.016 − 5.744.418 3,0
Acima de 3,0% até 3,5% 5.744.419 − 6.701.822 3,5
Acima de 3,5% até 4,0% 6.701.823 − 7.659.225 4,0
Acima de 4,0% até 4,5% 7.659.226 − 8.616.628 4,5
Acima de 4,5% Acima de 8.616.628 5,0

19

Coeficientes do FPE cfe. o DL 1.881/1981
AJUSTE2 LC 62/20093 DIFERENÇA VARIAÇÃO
UF COEFICIENTE1
(A) (B) [C=(A)–(B)] [D=(C)/(B)]%
AC 2,5773 2,7874 3,4210 –0,6336 –18,52%
AL 3,9034 4,2215 4,1601 0,0614 1,48%
AM 2,7881 3,0154 2,7904 0,2250 8,06%
AP 2,2606 2,4449 3,4120 –0,9671 –28,35%
BA 7,3283 7,9255 9,3962 –1,4707 –15,65%
CE 8,8333 9,5532 7,3369 2,2163 30,21%
DF 0,6253 0,6763 0,6902 –0,0139 –2,01%
GO 3,4648 3,7472 2,8431 0,9041 31,80%
MA 6,9973 7,5676 7,2182 0,3494 4,84%
MS 2,0755 2,2446 1,3320 0,9126 68,52%
MT 2,0853 2,2552 2,3079 –0,0527 –2,28%
PA 6,9520 7,5185 6,1120 1,4065 23,01%
PB 3,9202 4,2397 4,7889 –0,5492 –11,47%
PE 7,8319 8,4701 6,9002 1,5699 22,75%
PI 4,0348 4,3636 4,3214 0,0422 0,98%
RN 3,1407 3,3966 4,1779 –0,7813 –18,70%
RO 2,3163 2,5050 2,8156 –0,3106 –11,03%
RR 2,3085 2,4966 2,4807 0,0159 0,64%
SE 2,5006 2,7044 4,1553 –1,4509 –34,92%
TO 2,6507 2,8668 4,3400 –1,4732 –33,95%
N, NE, CO 78,5949 85,0000 85,0000 – 0,00%
ES 1,2709 0,8906 1,5000 –0,6094 –40,63%
MG 5,0089 3,5101 4,4545 –0,9444 –21,20%
PR 3,6154 2,5336 2,8832 –0,3496 –12,13%
RJ 3,1353 2,1971 1,5277 0,6694 43,82%
RS 3,6638 2,5675 2,3548 0,2127 9,03%
SC 2,2327 1,5646 1,2798 0,2848 22,26%
SP 2,4780 1,7365 1,0000 0,7365 73,65%
S, SE 21,4051 15,0000 15,0000 – 0,00% 20
TOTAL 100,0000 100,0000 100,0000 – 0,00%
Fonte: elaborado pelo autor (vide Anexo, Tabelas A.9.1 a A.9.4).

Reforma do FPE (Cont.)

 Na 1ª simulação, dezessete estados sofreriam perdas,
enquanto dez teriam ganhos. Em termos relativos, os
quatro maiores perdedores seriam ES, SE, TO e AP,
enquanto os quatro maiores ganhadores seriam SP, RJ,
MT e CE. Em termos absolutos, os mais prejudicados
seriam TO, SE, AP e RN e os mais beneficiados seriam BA,
CE, SP e PA.
 Na 2ª simulação, os entes prejudicados são 13 e o
beneficiados são 14. As maiores reduções relativas
continuam afligindo ES, SE, TO e AP, enquanto os maiores
aumentos incidem sobre SP, MS, RJ e GO. Em termos
absolutos, TO, BA, SE e AP são os que mais perdem e CE,
PE, PA e MS são os que mais ganham.
21

O Problema dos “Degraus”

FATORES PELO CTN E RATEIO DO MONTANTE DO FPE PARA 2010
POPULAÇÃO FATOR RENDA PER FATOR
UF RATEIO FPE 2010
2009 POPULAÇÃO CAPITA 2007 (R$) RENDA
AC 691.132 2,0 8.789,00 1,6 2,6465 1.407.239.866,33
BA 14.637.364 8,0 7.787,00 1,8 11,8250 6.287.805.796,99
GO 5.926.300 3,2 11.548,00 1,2 3,2842 1.746.338.415,08
SE 2.019.679 2,0 8.712,00 1,6 2,5562 1.359.253.962,23
BRASIL 191.480.630 − 14.465,00 − 100,0000 53.173.972.217,00

22

O Problema dos “Degraus” (Cont.)

FATORES APÓS INCREMENTO POPULACIONAL
NOVO
INCREMENTO NOVA NOVO FATOR NOVA RENDA
UF VARIAÇÃO FATOR
POPULAÇÃO POPULAÇÃO POPULAÇÃO PER CAPITA (R$)
RENDA
AC 22.758 3,29% 713.890 2,0 8.508,82 1,8
BA 334.252 2,28% 14.971.616 8,0 7.613,15 2,0
GO 224.272 3,78% 6.150.572 3,5 11.126,92 1,4
SE 48.228 2,39% 2.067.907 2,0 8.508,82 1,8

23


NOVO RATEIO DO MONTANTE DO FPE PARA 2010

UF +/- NOVO RATEIO DIFERENÇA RATEIO DIFERENÇA FPE 2010 INCREMENTO FPE 2010

AC 2,9453 0,2988 158.888.496,06 11,29%
BA 12,7831 0,9581 509.460.738,41 8,10%
GO 4,0580 0,7738 411.486.549,69 23,56%
SE 2,8554 0,2991 159.062.606,53 11,70%
Nota: participação de cada estado calculada supondo constantes as participações das demais unidades.

24

CONTESTAÇÕES ADMINISTRATIVAS E JUDICIAIS EM RELAÇÃO AO FPM

ANO OFÍCIOS VARIAÇÃO AÇÕES VARIAÇÃO

2001 123 N.A. 0 N.A.
2002 186 +51,2% 0 0%
2003 215 +15,6% 6 N.D.
2004 185 − 14,0% 11 +83%
2005 729 +294,1% 51 +364%
2006 109 − 85,0% 117 +129%
2007 378 +246,8% N.I. N.A.
Fonte: IBGE, 21/05/2010.

25

COEFICIENTE FPM DE BOA VISTA
COEFICIENTE +
EXERCÍCIO TCU FINAL
PARCELA REDISTRIBUÍDA
2000 5,00 5,00 N.I.
2001 5,00 5,00 N.I.
2002 5,00 5,00 N.I.
2003 3,60 3,60 N.I.
2004 4,00 5,00 5,16785
2005 3,60 5,00 5.23569
2006 4,00 5,00 5,27608
2007 4,00 4,00 4,29211
2008 2,80 2,80 N.A.
2009 2,80 5,54 N.A.
2010 2,80 2,80 N.A.
26 Fonte: laudo pericial constante da AO 2008.42.00.002360-4 / 1ª Vara Federal da Seção Judiciária RR.

O Problema da Regra de Transição

 Evitar problema observado em situação
similar derivada das LCs 91/1997 e
106/2001, onde os “beneficiados”
acabaram prejudicados e vice-versa
(Acórdão 196-Plenário-TCU-2003).
 A regra deveria valer para ambos,
mantendo-se inalterado o somatório dos
coeficientes.

27

Informações e Contato

Endereço do trabalho “Rateio do FPE: análise
e simulações”:
 http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/Te
xto71-Carlos%20Alexandre.pdf
Página da Consultoria Legislativa do Senado
Federal:
 http://www.senado.gov.br/senado/conleg/institucional.htm
Correio eletrônico:
 alexroch@senado.gov.br
28

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