Elem control fiscal

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ELEMENTOS DEL CONTROL FISCAL
AUTOR
URIEL ALBERTO AMAYA OLAYA
BOGOTA, D.C., 2002.
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Nota de entrada
Como parte de una serie de publicaciones el presente texto en su segunda edición,
actualizada y corregida por su autor, sale a la luz pública como material de apoyo a las
actividades del Proyecto Sistema Nacional de Capacitación Municipal, PSNCM.
Para enriquecer el debate académico sobre aspectos polémicos de la Administración
Pública, la serie de publicaciones contiene no pocas veces la opinión de sus autores.
Con todo, el contenido de los documentos los compromete sólo a ellos y no representan
posición alguna del Proyecto.
Se hace la edición en hipertexto para facilitar su consulta y mejorar la utilidad a las
administraciones municipales. Con la versión en hipertexto, el PSNCM asume el
desafío de adaptarse a las tecnologías modernas y acercarlas a los servidores públicos
municipales, quienes, dicho sea de paso, son los principales destinatarios de esta serie
de publicaciones.
La misión del Proyecto está descrita en su nombre: construir un sistema de capacitación
municipal. La labor de capacitación demanda apoyos didácticos y pedagógicos. Justo a
ello quiere obedecer la serie de publicaciones del Proyecto. Por tanto sus pretensiones
no son las de un “tratado” sino mas bien las de una guía, un manual o una cartilla.
El Proyecto Sistema Nacional de Capacitación Municipal es adelantado por el Gobierno
Colombiano con el apoyo de la Cooperación Técnica de la Unión Europea. Sus
operadores son la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP- y la Federación
Colombiana de Municipios -FCM- en coordinación y concurrencia con entidades de los
ordenes nacional, departamental y municipal.
La revisión de los textos de esta serie estuvo a cargo de José Eduardo Gómez
Figueredo, Carlos Augusto Giraldo y Rovitzon Ortiz Olaya.
ROBERTO PRIETO LADINO
Codirector Nacional
THEODOR WERNERUS
Codirector Europeo

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CONTENIDO
PRESENTACIÓN
EL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN Y EL CONTROL A LA
ADMINISTRACION PUBLICA
CAPITULO I
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
1. ÓRGANO DE CONTROL
2. ESQUEMA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA EN LA ESTRUCTURA DEL ESTADO.
3. EL ALCANCE DE LA AUTONOMÍA DE LAS CONTRALORÍA
4. LA AUTONOMIA Y EL REGIMEN PRESUPUESTAL
5. LA AUTONOMÍA CONTRACTUAL
6. LA PERSONERÍA JURÍDICA DE LA CONTRALORÍA
7. EL RÉGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA
CAPITULO II
LAS CONTRALORÍAS TERRITORIALES
1. RÉGIMEN JURÍDICO
2. LAS CONTRALORÍAS DEPARTAMENTALES
3. LAS CONTRALORÍAS DISTRITALES Y MUNICIPALES
4. EL REGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA DE LAS
CONTRALORÍAS TERRITORIALES
CAPITULO III
EL CONTROL FISCAL
1. EL CONTROL FISCAL EN EL MODELO DEL ESTADO SOCIAL
DE DERECHO
2. EL CONCEPTO DE LA GESTIÓN FISCAL
3. EL CONTROL FISCAL COMO FUNCIÓN PÚBLICA
4. EL CONCEPTO DE LO POSTERIOR Y SELECTIVO

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5. LOS SISTEMAS DEL CONTROL FISCAL: EL CONTROL
FINANCIERO, DE LEGALIDAD, DE GESTIÓN, DE
RESULTADOS Y EL CONTROL FÍSICO
6. LOS PRINCIPIOS DEL CONTROL FISCAL: LA EFICIENCIA, LA
ECONOMÍA, LA EFICACIA, LA EQUIDAD Y LA VALORACIÓN
DE LOS COSTOS AMBIENTALES
CAPÍTULO IV
LA REVISIÓN Y FENECIMIENTO DE LAS CUENTAS
1. LA PRESCRIPCIÓN DE LOS MÉTODOS Y LA FORMA DE
RENDIR CUENTAS DE LOS RESPONSABLES DEL MANEJO DE
FONDOS O BIENES DE LA NACIÓN, Y LA DETERMINACION
DE LOS CRITERIOS DE EVALUACIÓN FINANCIERA,
OPERATIVA Y DE RESULTADOS
2. ¿QUÉ SE ENTIENDE POR CUENTA?
3. LA SELECTIVAD Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
4. LOS RESPONSABLES DE RENDIR CUENTAS
5. LA REVISIÓN DE CUENTAS
6. LOS CRITERIOS DE EVALUACIÓN: LA ECONOMÍA, LA
EFICACIA, LA EFICIENCIA Y LA EQUIDAD
7. LOS PRINCIPIOS DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS
8. EL FENECIMIENTO DE LAS CUENTAS
9. LA NATURALEZA JURÍDICA DEL FENECIMIENTO
10. EL NUEVO ENFOQUE DE AUDITORIA INTREGAL
CAPITULO V
LA RESPONSABILIDAD FISCAL
1. DIFERENTES TIPOS DE RESPONSABILIDADES DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS
2. LA RESPONSABILIDAD FISCAL Y SU NATURALEZA
JURÍDICA
CAPÍTULO VI
EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL
1. DEFINICIÓN Y NATURALEZA JURÍDICA

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2. PRINCIPIOS Y CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO DE
RESPONSABIIDAD FISCAL
CAPÍTULO VII
EL TEMA AMBIENTAL Y EL CONTROL FISCAL
CAPÍTULO VIII
LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y COMUNITARIA EN EL
CONTROL FISCAL
CAPÍTULO IX
LA CONTABILIDAD DE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO Y LA
FUNCIÓN DE AUDITAR EL BALANCE DE LA HACIENDA
CAPÍTULO X
EL CONTROL FISCAL A LA CONTRATACIÓN ESTATAL.
1. ETAPAS DEL CONTROL
2. EL CONTROL FISCAL A LA URGENCIA MANIFIESTA
CAPÍTULO XI
LA FACULTAD DE CONCEPTUAR SOBRE LA CALIDAD Y
EFICIENCIA DEL CONTROL FISCAL INTERNO DE LAS ENTIDADES
Y ORGANISMOS DEL ESTADO
CAPÍTULO XII
LA FACULTAD DE EXIGIR INFORMES DE GESTIÓN
CAPÍTULO XIII
LA FACULTAD DE PROMOVER INVESTIGACIONES PENALES O
DISCIPLINARIAS Y DE SOLICITAR LA SUSPENSIÓN DE
FUNCIONARIOS
CAPÍTULO XIV
EL REGISTRO DE LA DEUDA PÚBLICA DE LA NACIÓN Y DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES

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CAPÍTULO XV
DICTAR NORMAS GENERALES PARA ARMONIZAR LOS SISTEMAS
DE CONTROL FISCAL DE TODAS LAS ENTIDADES PÚBLICAS DEL
ORDEN NACIONAL Y TERRITORIAL
CAPÍTULO XVI
LA FUNCIÓN DE PRESENTAR A LA CÁMARA DE
REPRESENTANTES LA CUENTA GENERAL DEL PRESUPUESTO Y
DEL TESORO Y CERTIFICAR EL BALANCE DE LA HACIENDA
PRESENTADO AL CONGRESO POR EL CONTADOR GENERAL

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PRESENTACION
A partir de la trascendental reforma introducida por la Carta Política
de 1991 a la institución de la Contraloría y el control fiscal, se ha venido
consolidando una nueva dimensión técnica que acentúa la evaluación de la
gerencia pública (control de gestión y de resultados), además de los
tradicionales sistemas soportados en el control del legalidad y el financiero,
con lo cual se introdujeron los conceptos de eficiencia y eficacia como
nuevos elementos a través de los cuales se mide el cumplimiento de las
metas y objetivos de la administración pública.
Este control, que pudiéramos llamar estratégico, se integra a los
modelos de gestión pública que mediante aquellos componentes, buscan
reflejar –sobre todo en el nivel territorial-, no sólo el elemento central de la
democracia participativa que proyecta y orienta el sentido de desarrollo
local, mediante los múltiples mecanismos que el ordenamiento jurídico
pone a disposición de la comunidad para tal fin, sino adicionalmente el
proceso integral de la planeación y el ejercicio correlativo de la gestión
pública, todo ello enmarcado en los principios constitucionales
fundamentales del Estado social de derecho.
Adicionalmente, el control fiscal cumple un papel integrador con el
propio sistema de control interno –en el cual funda sus raíces-, con lo cual
se estrecha aún más la relación interfuncional entre el órgano de control
externo (contraloría), y el sujeto vigilado (la administración) responsable
del diseño de su propio control.
Esta perspectiva destaca el papel preventivo y de soporte del control
fiscal, pues su interés medular se debe centrar en mejorar el entorno

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vigilado –sobre todo mediante el ejercicio coordinado de acciones
evaluativos con las oficinas de planeación y de control interno-, con lo cual
se supera el simple papel policivo y represivo que antaño caracterizaba su
ejercicio.
Está claro, la problemática del desarrollo y mejoramiento de la
entidades públicas también es un asunto de los organismos de control, y su
aporte es trascendental para producir estrategias integrales que posibiliten
tales avances; y si a este enfoque le agregamos el papel sustancial que juega
la comunidad mediante el ejercicio de controles ciudadanos sobre la
administración de los recursos públicos, completamos un grupo
conformado por la institucionalidad del Estado, el órgano de control
también estatal, y la sociedad civil, como protagonistas de esa misión básica
para el futuro del país.
No en vano, la misma constitución previó normativamente en su artículo
270 que la ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que
permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles
administrativos y sus resultados, disposición que si bien –de manera por
demás injustificada- no ha sido objeto de reglamentación específica, goza de
regulaciones generales sobre todo en materia de los reglamentos del
régimen municipal (ley 136 DE 1994)., la propia ley 134 de 1994 (ley
estatutaria de mecanismos de participación ciudadana), sin mencionar las
leyes que reglamentan otros aspectos de la gestión pública, como el
régimen de contratación estatal, el estatuto orgánico del presupuesto, el
régimen de planeación, etc.
Pero precisamente en este escenario encontramos un terreno propicio para
plantear necesarias reflexiones sobre algunas de estas instituciones que
operan a nivel territorial, sobre todo en el ámbito de la gestión : el esquema
de la elección popular de los alcaldes y el desempeño de las contralorías.
En el primer punto, como es obvio, no está en discusión las notables
bondades en términos de democracia y crecimiento local con la adopción de
aquel sistema de elección, el cual se complementa con los demás
mecanismos de participación ciudadana adoptados por la Constitución. Sin
embargo, entre otras causas, por falta de acompañamiento y apoyo por

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parte de los entes públicos centrales, la experiencia de todos estos años en
muchos de los casos ha demostrado que la baja capacidad profesional y la
carencia de perfiles técnicos de los mandatarios locales elegidos
popularmente, han sido causa de gran parte de los descalabros en la
administración municipal y, por que no decirlo, de eventos flagrantes de
corrupción que no sólo desdibujan el concepto mismo del principio
democrático, sino que además tergiversan el sentido de la gestión y la
gerencia idónea que debe prevalecer en esas entidades por parte de las
autoridades titulares del mandato popular. Ello, sin referir el profundo
daño causado al patrimonio público desde el punto de vista económico y
sobre todo social, por el impacto negativo en términos de inversión, éticos y
de pérdida de confianza y legitimidad de los actores estatales e incluso del
estado mismo. Y si a esta problemática le agregamos los distintos
fenómenos que de manera violenta actúan y rodean esa gestión local, el
ejercicio de tal investidura de autoridad se hace aún más compleja y difícil.
Y teniendo claro que no es viable ni admisible históricamente volver al
esquema centralista, ¿será el momento de reflexionar sobre otras opciones
de administración local? ¿gerentes especialistas contratados para
administrar el municipio, como ocurre en otros países?. En fin, creemos que
ya es hora de repensar el Estado local.
De otra parte, ¿las contralorías territoriales han cumplido cabalmente su
papel de vigilar el patrimonio público y la gestión fiscal mediante la cual se
administra? ¿han prevenido los eventos de comportamientos irregulares y
dañinos producidos en tantos casos contra dicho patrimonio? Y, en el otro
extremo, ¿han resarcido eficazmente esos daños patrimoniales producidos?
¿han aportado al mejoramiento y desarrollo administrativo de los entes
vigilados?. Estos interrogantes surgen en un momento en el cual además
producirse en diversos ámbitos cuestionamientos sobre el desempeño
funcional de estos órganos de control, se pone de presente la politización
indebida de sus titulares y por esa vía de sus funcionarios, en perjuicio de
la imparcialidad y objetividad de su desempeño, así como los cuantiosos
recursos que los entes públicos territoriales deben erogar para el
funcionamiento de los mismos, circunstancia que ha venido siendo objeto
de ajuste y disminución (ley 617 de 2000). ¿Se deben suprimir las
contralorías territoriales? ¿se debe contratar el control fiscal con empresas
especializadas privadas? ¿se deben entregar esa función de control a la

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Contraloría General de la República, con un modelo similar al de la
Procuraduría General de la Nación?
Estos planteamientos, pues, se plasman aquí como inquietudes que
necesariamente deben avocarse en un profundo y serio proceso de reflexión
y análisis, con el fin de que el gobierno adopte las medidas que garanticen
el cumplimiento de los objetivos constitucionales asignados a esos
mecanismos e instituciones públicas.
Pues bien, con este contexto introductorio, la presente monografía
desarrolla los elementos jurídicos, técnicos y conceptuales básicos del
control fiscal y las contralorías, mediante una metodología descriptiva,
sistemática desde el punto de vista normativo, y enriquecida con el
desarrollo jurisprudencial y doctrinario, todo con un énfasis en el ámbito
territorial.
EL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN Y EL CONTROL A LA
ADMINISTRACION PUBLICA.
A. CONTEXTO
El fenómeno de la corrupción, concibiendo el término como una cualidad
inferior y opuesta al valor político esencial del interés público,1 o como la
creciente incapacidad del sistema político para alcanzar el interés público,
es decir, para llegar a un espacio en el cual la libertad (en tanto autonomía)
y la seguridad pudieran coexistir2, se ha determinado como uno de los
factores relevantes en la reproducción de la violencia en Colombia (junto
con el narcotráfico, los grupos armados al margen de la ley, la ineficacia de
la administración de justicia -en términos de impunidad-, y la pérdida de
1 Deas, Malcolm, Siete especulaciones sobre la corrupción en Colombia, en Política Colombiana, Revista
de la Contraloría General de la República, V.III, No.3., 1993, p.32.
2 Philip, M., citado por Elvira María Restrepo de Jonson, Coceptualización de la corrupción política, en La
corrupción en Colombia, Fernando Cepeda Editor, TM, Fedesarrollo, Facultad de Economía de la
Universidad de los Andes, Bogotá, 1997, p. 23.

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cohesión social –en términos de confianza pública-). Y en el plano político,
la corrupción es un “modo de influencia política que socava el respeto hacia las
reglas que regulan el ejercicio de la democracia”,3 entendiendo por ésta una
forma reglada del ejercicio del poder.
Del mismo modo, la corrupción ha sido asociada, no sin razón, a la crisis de
la administración pública desde diversos causas relevantes: el fenómeno de
la ineficiencia de la gestión pública; la ausencia de una ética de lo público
asociada a la gestión estatal; el clientelismo político como modo de inclusión
perverso de los sujetos sociales; ineficacia de los mecanismos de integración
ciudadana; la inefectividad de los mecanismos internos de autorregulación;
la escasez de un sistema social de información sobre la gestión pública; la
singularización cultural del servicio público, entre otras tantas susceptibles
de mención.4
Las causas del fenómeno, puestas de presente por los investigadores, son
diversas y variadas,5 y desiguales también las conceptualizaciones que se
ofrecen, dependiendo el enfoque a partir del cual se conciba el problema6.
Igualmente encontramos explicaciones múltiples sobre los complejos
factores que inciden en su análisis y comprensión (modelos explicativos,
tipología, actos o estados de la corrupción, definición, perspectiva de
enfoque, etc.), así como disímiles técnicas que se proponen para combatirla,
3 Malem Seña, Jorge F., El fenómeno de la corrupción, en la corrupción política, Alianza Editorial, Madrid,
1997, p, 87.
4 Según Palau Trías entre las diversas consecuencias atribuibles a la corrupción se destacan la pérdida de
credibilidad en el Estado, el gobierno y la administración pública, la agudización de la crisis de
legitimidad del sistema político; y el favorecimiento a que surja la insurgencia armada en donde la
corrupción ha adquirido profundos niveles de penetración social. Cfr. Palau Trías, Juan Carlos, “¿cómo
mejorar el estudio de la corrupción?”, en La corrupción al descubierto, Ministerio de Gobierno, Bogotá, 1994.
5 Recordemos la que se ha llamado la ecuación básica de la corrupción formulada por Cartier-Bresson:
Corrupción=Monopolio de la decisión pública más Discrecionalidad de la decisión pública menos
Responsabilidad (en el sentido de obligación de dar cuentas) por la decisión pública. Cfr. Laporta,
Francisco J., La corrupción política: introducción general, en la corrupción política, Francisco J. Laporta y
Silvina Alvarez (eds.), Alianza Editorial, Madrid, 1997, p. 27.
6 Estas definiciones pueden ser agrupadas en tres grandes modelos: El primero que se apoya en los
deberes del funcionario y en la singularización de la función pública; el segundo en las nociones
económicas –demanda e intercambio de acciones corruptas-, y el tercero define la corrupción atendiendo
el interés público.
B. ENFOQUE

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cuyo énfasis no siempre se apoya en planteamientos estructurales y
estratégicos de la problemática, sino coyunturales o meramente
correctivos.
C. LA SITUACIÓN DE LA CORRUPCIÓN
EN LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
Como se ha dicho, la corrupción, sin lugar dudas, ha sido una de las
causas profundas de la crisis de la administración pública. Ha sido
frecuente que el país figure en la clasificación anual del IPC7 que desarrolla
la ONG Organización Transparencia Internacional (TI), como uno de los
país con mayor nivel de corrupción, de conformidad con aquella
metodología.
En este cuadro de descomposición, detrás del cual se esconden
diversos factores estructurales, se encuentran otras problemáticas de la
misma urdimbre, como la del clientelismo, cuyo ámbito debe ser estudiado,
como bien lo propone el profesor Rodrigo Uprimny, no sólo en el sentido
del término como categoría general ligada a una perspectiva funcionalista,
sino integrado al plano de las relaciones Estado-capital y al problema de la
dominación política.8
"...el sistema político del clientelismo permitió la consolidación y
reproducción del capitalismo, pero incubó su propia racionalidad con costos
económicos crecientes que contrastan con los beneficios políticos en descenso.
7 Este índice, aplicado por Transparencia Internacional, establece un ranking de los países según el grado
de percepción de corrupción que sobre ellos existe. La puntuación del IPC se construye con base en
encuestas que miden las percepciones de corrupción al interior de los países, y que son realizadas a
empresarios, analistas de riesgos y al público en general. La puntuación varía entre 10 y 0, mostrando 10
un alto nivel de percepción de transparencia y limpieza y 0 un nivel altamente preocupante de percepción
de corrupción. Los más recientes resultados del IPC se basan en encuestas para el período que va desde el
año 1998 hasta el 2000. En el IPC del año 2000, 90 países fueron ranqueados. / En el año 1998, Colombia se
ubicó en el puesto No. 79 entre 85 países, con un puntaje de 2.2. En el año 1999, Colombia ocupó el puesto
No. 72 al igual que la India, entre 99 países con un puntaje de 2.9. En el año 2000, ocupó el puesto 60 con
Etiopía y Tailandia entre 90 países, con puntaje de 3.2 En el año 2001 ocupó el puesto 50 con un puntaje
de 3,8.
8 Uprimny, Rodrigo, Legitimidad, clientelismo y política en Colombia, en Cuadernos de Economía,
U.Nacional, V.X, N.13, 1989, p.127.

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Igualmente, rescató la formalidad democrática del viejo régimen, pero no
transcendió la mera legitimidad de la representación electoral. Así mismo, obtuvo
estabilidad, pero no la extendió al conjunto de la Sociedad. Finalmente, alentó el
fortalecimiento del Estado, pero lo castró al usarlo como compensación al
debilitamiento del bipartidismo. El clientelismo alimentó al sistema, desprestigió al
régimen y debilitó al Estado"9.
Además de las prácticas político-clientelistas, encontramos otros
factores relevantes, entre los cuales se cuentan: la impunidad, con la
consiguiente pérdida de credibilidad hacia el sector público; las carencias
de responsabilidad política; el vacío ético de la administración pública; el
patrimonialismo10 de la burocracia, entre tantos otros, aunado a unos entes
fiscalizadores politizados, formalizados en su acción controladora
(legitimante). Adicionalmente, y de alguna manera, como bien lo acota el
economista Luis Jorge Garay, el Estado venía ejerciendo en forma implícita,
un rol de legimitación de la misma descomposición estructural de la
sociedad.11
Precisamente, en uno de los mecanismos de protección de Derechos
Fundamentales, la relativa a las acciones populares previstas en el artículo
88 de la Carta, contiene entre las áreas temáticas sujetas protección, el
patrimonio público y la moral administrativa, con entidad de derecho colectivo,
y cuya defensa constituyen una causa que ha de ser común y frente a la cual todos
debemos estar legitimados para actuar.12
Entre las diversas estrategias que se han propuesto para combatir la
corrupción, fuera de las perspectivas éticas, los analistas13 del tema
enfatizan el fenómeno, destacando diversas variables, como la de ser un
9 Leal Buitrago, Francisco,El sistema político del clientelismo, en Análisis Político, No.8,1989, p.32.
10 Cfr.Weber, Max, Economía y Sociedad, F.de C.E., T.I,p.184 y ss.
11 Garay, Luis Jorge, El nuevo papel del Estado, artículo publicado en El Espectador, el 15 de noviembre
de 1992.
12 Esguerra Portocarrero,Juan Carlos, Alcances y perspectivas de los órganos de control, en La corrupción
al descubierto, Ministerio de Gobierno, 1994, p.245.
13 Vásquez Caro, Jaime, Corrupción: un peso muerto de ineficiencia e inestabilidad, en Política
Colombiana, Revista de la Contraloría General de la República,V.III, No.3., 1993, p.40.

14
problema de eficiencia económica, precisando que a nivel macroeconómico
los actos corruptos se agregan como sobrecostos a la eficiencia (como déficit
fiscal o como ambos), y a nivel microeconómico, el acto corrupto es
producto de la presencia de relaciones intermediadas por agentes;
Inclusive, se ha llegado a afirmar que parte de la solución es la reducción del
peso muerto constituido por las transferencias improductivas de la corrupción,14 al
entender la corrupción como un subproducto de los procesos
administrativos del sector público, y aceptarla como un riesgo inherente,
que implica la adopción de estrategias para reducirlo.
D. EL SISTEMA NORMATIVO
A este ámbito le agregamos como paradigma de contraste, la existencia de
un ordenamiento jurídico dilatado e idóneo para enmarcar con solidez el
comportamiento del servicio público. De una parte, soportado en un
esquema de valores y principios constitucionales, de un catálogo axiológico
de la función pública y la función administrativa, estructurados en los
principios de la primacía de las normas constitucionales y los Derechos
fundamentales; de legalidad estricta de las competencias estatales; de la
responsabilidad; de la buena fe; de la prevalencia del interés general; de la
igualdad; del contenido material de las normas jurídicas; de la prevalencia
del derecho sustancial, entre otros tantos. De otra, predeterminados por un
conjunto finalístico que se deriva de la concepción social del Estado. Todo
ello, integrado a una coherente visión sistémica ( Sistema de Desarrollo
Administrativo, Sistema Nacional de Control Interno, Sistema General de
Información Administrativa del Sector Público, etc.) y sectorizada de la
gestión pública, bajo un enfoque de gerencia pública fundamentada en la
gestión (eficiencia, eficacia y economía) y orientada a los resultados
(equidad y costos ambientales). Del mismo modo, a este cauce regulador
del servicio público, se agrega un extenso elenco de estatutos y
disposiciones coercitivas, prohibitivas, sancionatorias, punitivas,
resarcitorias, que reaccionan en contra de las conductas que menoscaban
del bien jurídico público, mediante diversos estatutos de responsabilidad
(política, penal, disciplinaria, patrimonial, fiscal), incluso dentro del marco
de un sistema jurídico transnacional (Convención Interamericana de lucha
Contra la Corrupción - Ley 412 de 1997-, v.gr.). Este profuso sistema de
14 Ibídem.

15
normas en lugar de producir una eficacia sustancial15, se han reducido a
una simple eficacia enunciativa y argumentativa16, dentro del paradigma
funcional de la eficacia simbólica del Derecho.17
Pues bien, sin duda, un factor determinante de la corrupción gravita, de
modo paradójico, en el propio escenario del control y de los propios
estatutos de responsabilidad, para este caso, la fiscal:
En primer término, la distorsión del control que sobreviene por su
inaplicación, aplicación deficiente o insuficiente, o la ausencia de
integralidad de sus sistemas, circunstancias que en lugar de prevenir y
corregir la corrupción, la favorecen y la propician. El control ha asumido un
papel exclusivamente formal, testimonial y simbólico, y ha dejado de
producir efectos preventivos y de mejoramiento en los procesos sobre lo
cuales aplica. Como se aprecia en el planteamiento, el problema no radica
en la mala calidad del control, como erradamente, a nuestro juicio, se ha
15 Normas en las cuales su proceso de aplicación da lugar tanto a la eficacia instrumental como a la
eficacia simbólica. Cfr. García Villegas, Mauricio, La eficacia simbólica del Derecho, Ediciones UniAndes,
Bgotá, 1993, p. 238.
16 Eficacia enunciativa: Normas que luego de su promulgación no son ejecutadas y por lo tanto no
consiguen ninguna eficacia instrumental, y eficacia argumentativa: normas promulgadas y aplicadas pero
que no alcanzan los fines previstos. Ibídem.
17 Entre las diversas y amplias herramientas jurídicas que ofrece el ordenamiento jurídico que operan
dentro del marco de la trasparencia de la gestión pública, y, como consecuencia de lucha contra la
corrupción, aparece las siguientes, que enunciamos a modo simplemente referencial: la acción de
cumplimiento (artículo 87 de la Constitución Nacional); acción de nulidad; acción de repetición (artículo
90 de la constitución nacional); acción de tutela; acciones populares; audiencias públicas; convención
interamericana de lucha contra la corrupción (ley 412 de 1997); consejos ciudadanos de control a la
gestión pública; el cabildo abierto; derecho de petición (artículo 23 de la constitución nacional); normas
antitrámites; denuncia por corrupción ante las autoridades competentes; estatuto anticorrupción (ley 190
del 6 de junio de 1995); extinción de dominio (ley 333 del 19 de diciembre de 1997); juntas de vigilancia
de servicios públicos; jurados de votación; nulidad de la elección de concejal o diputado; oficinas de
quejas y reclamos, líneas y buzones transparentes; pérdida de investidura; publicación de contratos
(decreto 1477 del 5 de septiembre de 1995); revocatoria del mandato; reclamaciones electorales.
E. LA CORRUPCIÓN, LOS
SISTEMAS DE CONTROL Y LA
RESPONSABILIDAD FISCAL

16
enunciado18, pues dichos sistemas per se, son aptos técnica e
institucionalmente para producir efectos relevantes en ese ámbito y
externalidades positivas respecto de los entes vigilados.
En segundo término, la apreciación sobre la problemática del control en
nuestro medio, debe ser vista con una visión de contexto, que incluya tanto
los sistemas aisladamente considerados, como las interrelaciones y
dinámicas que los entrecruzan en los diversos ámbitos técnicos,
normativos, sectorizados, metodológicos, mapas de riesgo, etc.19
En efecto, fuera de la caracterización política, económica y social que se
esconde detrás de la problemática de la corrupción, es evidente que la
ausencia de una articulación funcional y metodológica de los sistemas de
control (como lo prevé la ley 489 de 1998), se traduce en una causa que
afecta la integralidad y efectividad de los sistemas de control, no sólo en el
ámbito evaluativo y correctivo, sino más aún en el escenario preventivo que
deben producir dichos controles como valor agregado.
Esta circunstancia hace que muchos comportamientos lesivos contra
el patrimonio público no son detectados oportunamente por aquellos
mecanismos de control tanto internos como externos, lo cual conlleva a que
los daños evitables, o por lo menos previsibles, se causen, quedando en
manos de las autoridades correspondientes el ejercicio de acciones
reparadoras a nivel patrimonial –en nuestro caso-, sancionatorias y
punitivas que no logran siempre esos propósitos reivindicativos.
Más allá, en el ámbito estricto jurídico20 de la responsabilidad fiscal, a las
18 Investigación de Fedesarrollo, en la Corrupción en Colombia, Fernando Cepeda Ulloa (compilador),
TM editores, Fedesarrollo, U. De los Andes, Bogotá, 1997, p.49.
19 Existen los sistemas de controles internos o intraorganicos: 1.Sistema de control interno propiamente
dicho, que incluye el sistema de control interno contable; 2. Sistema de control interno disciplinario; 3.
Control constitucional por vía de excepción;3.Control de tutela; 4.Control jerárquico. Sistemas de
controles externos o extraorganicos: 1. Sistema de control social; 2.Sistema de control político; 3.Sistema de
control; 4. Sistema de control Penal; 5. Sistema de control judicial; 6. Sistema de control administrativo; 7.
Sistema de control disciplinario; 8. Sistema de control técnico y, 9.Sistema de control fiscal. Cfr. Amaya
Olaya, Uriel Alberto, Los sistemas constitucionales de control en Colombia, en Primeras Jornadas de
derecho constitucional y administrativo, Memorias, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2001, p.
11 y ss.
20 “En estos términos puede afirmarse que desde una perspectiva jurídica, el estudio del fenómeno de la corrupción
se reduce, teórica y conceptualmente, a un ejercicio de comprobación o verificación del incumplimiento o violación de

17
contralorías se les ha cuestionado permanentemente su baja capacidad para
resarcir los daños producidos al patrimonio público, y el costo mismo que
genera para el fisco estatal adelantar esos procesos,21 muchas veces de
modo ineficiente y con una muy bajo perfil jurídico-procesal que agrava la
problemática planteada.
V.gr., se ha mencionado que a ese ineficaz desempeño en la función
constitucional de determinar la responsabilidad fiscal y ejercer la
jurisdicción coactiva para reparar los daños patrimoniales producidos
contra los fondos y bienes públicos, se la adiciona la circunstancia del casi
inexistente ejercicio procesal para decretar medidas cautelares sobre los
bienes de las personas investigadas, con el fin de evitar insolvencias
patrimoniales artificiales y asegurar un resarcimiento efectivo de retorno al
patrimonio público,22 o la ausencia de estrategias y técnicas de
investigación fructíferas, asociadas a labores conjuntas con otros
organismos del Estado de mayor especialidad en la pesquisa y exploración
especializada en casos de conductas dañinas al patrimonio público, sobre
todo en aquellos casos de especial refinamiento y destreza en los
comportamientos lesivos.
De tal suerte que este estatuto de responsabilidad fiscal tiene serios
desajustes institucionales y jurídico-procesales, que exigen a las contralorías
un profundo esfuerzo de cambio, dentro del marco de una nueva
herramienta legal, si se quieren alcanzar los objetivos constitucionales
asignados con los propósitos resarcitorios desde la perspectiva del
las prescripciones normativas, efectivamente vigentes, en un país en particular, durante un periodo de tiempo
determinado”. Arcila Niño, Oscar Hernando, Aproximación teórica y metodológica para estudiar el fenómeno de
la corrupción, en Riesgos de corrupción en la administración pública, Departamento Administrativo de la
Función Pública, Bogotá, 2000, p. 7.
21 V.gr., se hace alusión al desequilibrio del costo representativo de las contralorías, frente a los recursos
recuperados por la vía de la responsabilidad fiscal. La relación costo-beneficio indica que para el
funcionamiento de las contralorías el Estado ha erogado cerca de medio billón de pesos en las últimas
cinco vigencias fiscales, mientras que el efectivo retorno al patrimonio público derivado de los
detrimentos patrimoniales causados y declarados en esas mismas vigencias, asciende a la cifra de 4.271
millones de pesos, es decir el 0,91%.(Fuente: Auditoría General de la República, Informe de gestión,
Bogotá, 2000, p. 69.)
22 A 135.464 millones, cifra sin precedentes en la historia reciente del control fiscal en el país, asciende la
suma que 3.164 personas halladas como responsables fiscales, le adeudan a el Estado, según el reporte de
las contralorías del país, a octubre del 2001. (Cfr. Contraloría General de la República, Boletín de
Responsables Fiscales, No. 026, 15 de Octubre de 2001).

18
ordenamiento jurídico, y de la lucha contra la corrupción, como
componente implícito de los mismos.
CAPITULO I
LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
1. ÓRGANO DE CONTROL
El artículo 113 de la Carta Política afirma que además de las
tradicionales Ramas del poder público (legislativa, ejecutiva y judicial)
existen otros órganos autónomos e independientes, para el cumplimiento
de las demás funciones del Estado.
Y el artículo 117 del mismo ordenamiento superior, señala que el
Ministerio Público (Procuraduría General de la Nación, Defensor del
Pueblo, personeros distritales y municipales) y la Contraloría General de la
República son órganos de control. Este nivel de la organización del Estado
se complementa con la organización electoral (Consejo Nacional Electoral y
Registraduría Nacional del Estado Civil), según la previsión del artículo 120
id., el Banco de la República (artículo 371 superior), y la Comisión Nacional
de Televisión (artículo 77 de la Constitución y 3o.de la Ley 182 de 1995).
La separación de las funciones de los distintos entes enunciados, se matiza
con el principio de la colaboración armónica, inserto en el artículo 113
constitucional, según el cual, “Los diferentes órganos del Estado tienen
funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de
sus fines”.
Este es el contexto que explica la consideración de la Contraloría -
órgano unipersonal-, como Órgano de Control, declaración que a su vez
determina su señalamiento como una Entidad de carácter técnico, con
autonomía e independencia frente a las demás ramas y organismos del
Estado y en todo caso con el talante de autoridad administrativa.

19
De otro lado, el carácter técnico hace relación a la simbiosis funcional
que tiene la Contraloría, entre lo jurídico y lo contable-económico.
2. ESQUEMA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
EN LA ESTRUCTURA DEL ESTADO.
En el siguiente grafico se representará en forma esquemática la
ubicación de la Contraloría General de la República, como Órgano de
Control, dentro de la estructura del Estado colombiano.
* A nivel departamental esta función la ejerce la Procuraduría Delegada
Departamental
En el capítulo correspondiente, se hará lo propio en relación con las
contralorías departamentales, distritales y municipales, como autoridades
de ese orden, en la organización territorial.
3. EL ALCANCE DE LA AUTONOMÍA DE LAS CONTRALORÍA
El artículo 267 enuncia que la Contraloría es una entidad de carácter
técnico con autonomía administrativa y presupuestal. Este precepto
constitucional ha sido desarrollado por la ley, e interpretado por la
jurisprudencia, en los términos que enseguida estudiaremos.
En relación con la Contraloría General de la República, el Decreto-Ley
267 de 2000, otorga autonomía administrativa, presupuestal y contractual a
LEGISLATIVA
art. 114 C.P.
EJECUTIVA
art. 115 C.P.
JUDICIAL
art. 116 C.P.
RAMAS
art. 113 C.P
DEFENSORIA
DEL
PUEBLO
MINISTERIO PUBLICO
art 118 C.P.
*PROCURADOR GENERAL
DE LA NACION
CONTRALORIA
GENERAL DE LA
REPUBLICA
art. 119 C.P
ORGANOS DE
CONTROL
art. 117 C.P
CONSEJO
NACIONAL
ELECTORAL
REGISTRADURIA
NACIONAL DEL
ESTADO CIVIL
ORGANIZACION
ELECTORAL
art. 120 C.P
BANCO DE LA
REPUBLICA
art. 371 C.P.
COMISION NACIONAL
DE TELEVISION
art 376 C.P.
y 3º LEY 182/95
OTROS ORGANOS
ESTRUCURA DEL ESTADO

20
dicho órgano, circunstancia que es amplificada por el estatuto presupuestal
y el de la contratación estatal.
En el caso de las contralorías territoriales, la Ley 42 de 1993, precisa
en su artículo 66 que en desarrollo del artículo 272 de la Carta Política, las
asambleas y los concejos distritales y municipales deberán dotar a las
contralorías de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, de tal
manera que les permita cumplir con sus funciones como entidades técnicas.
3.1.1 LA AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA
En primer nivel analítico, el concepto de autonomía administrativa de
la Contraloría, significa que dicho ente no pertenece a ninguna de las ramas
del poder público, ni a la organización electoral, sino que es un órgano de
control, autónomo e independiente que aun cuando forma parte del Estado,
tiene una naturaleza propia que, en razón a sus funciones, requiere de un
ordenamiento y organización especiales, que difiere del común aplicable a
las demás entidades23.
En un segundo nivel, la autonomía administrativa comporta que para
el cumplimiento de sus funciones la Contraloría no tiene ninguna injerencia
de otro ente estatal, y como consecuencia posee una capacidad de gestión y
auto-organización para manejar los asuntos propios; es decir, que esa
autonomía es la facultad para gestionar con independencia de cualquier
otro ente, todos los asuntos vinculados con el giro de sus funciones, y
regirse por las directrices de administración que ella misma señale, dentro
del marco normativo constitucional y legal.
El artículo 6º. Del Decreto-Ley 267 de 2000, precisa que en ejercicio de
la autonomía administrativa, corresponde a la Contraloría General de la
República definir todos los aspectos relacionados con el cumplimiento de
sus funciones, en armonía con los principios consagrados en la constitución
y ese decreto.
23 Corte Constitucional, Sentencia C-529, nov. 11/93. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

21
La facultad constitucional otorgada a las asambleas departamentales
y a los concejos distritales y municipales, de organizar a las respectivas
contralorías como entidades técnicas, y dotarlas de autonomía
administrativa y presupuestal, es reiterada en el artículo 155 de la ley 136
de 1994, y en el inciso cuarto del artículo 105 del Estatuto de Bogotá
(Decreto 1421 de 1993), en relación con la Contraloría Distrital de Bogotá.
El artículo 267 de la Constitución, en su inciso tercero, prescribe que
la Contraloría no tendrá funciones administrativas distintas de las
inherentes a su propia organización, delimitando aún más su accionar
autonómico diferenciado.
Precisamente una de las manifestaciones de esta autonomía se refleja
en el artículo 7º., inciso segundo, del Decreto 267 de 2000, el cual prescribe
que en los procesos contenciosos administrativos la Contraloría General de
la República estará representada por el Contralor General o por el abogado
que él designe para el efecto mediante poder, capacidad que se extiende
para dichos efectos a los contralores territoriales.
3.1.1.1 LIMITES A LA AUTONOMIA ADMINISTRATIVA:
la autonomía administrativa de la Contraloría no faculta al contralor
para reglamentar los requisitos de las primas técnicas. La Corte
Constitucional24 estudió el punto, con ocasión de la demanda formulada
contra el ordinal 5o., artículo 113, de la ley 106 de 1993, disposición que
facultaba el Contralor General de la República para señalar los requisitos
mínimos que deberán cumplirse, a fin de asignar la prima técnica de los
funcionarios que desempeñen los cargos comprendidos en los niveles
directivo-asesor, nivel ejecutivo y los de nivel profesional.
Precisó la Corte, que la Carta Política, para desarrollar las funciones
señaladas a la Contraloría General de la República -extensivas a las
territoriales-, le otorgó ciertas potestades reglamentarias.
24 Corte Constitucional, Sentencia C-100 de 7 de marzo de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

22
Sin embargo, agregó, la Constitución atribuyó de manera expresa al
Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria en relación con las leyes
marco sobre prestaciones y salarios de los servidores públicos, de acuerdo
con el señalamiento contenido en el numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución. Además, el literal f) del mismo artículo, confiere esa potestad
al Gobierno en relación con todos los empleados públicos, globalidad en la
cual se incluyen los funcionarios de la Contraloría.
Por esta razón, la Corte no consideró admisible que se otorgara dicha
facultad al Contralor, la cual es exclusiva del Gobierno, motivo por el cual
declaró exequible la norma, pero en el entendido condicionante de que
corresponde al Gobierno la reglamentación de los requisitos mínimos que
deben cumplirse para acceder a la prima técnica.
3.1.1.2 EN EJERCICIO DE LA AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA, EL
CONTRALOR SÍ PUEDE EJERCER LA POTESTAD
DISCRECIONAL DE ADJUDICAR LAS PRIMAS TÉCNICAS.
En la misma sentencia anteriormente citada, la Corte Constitucional
apuntó que el Contralor -como director del organismo autónomo de
control-, sí tiene la facultad ejecutiva de conceder dichos beneficios
económicos a los funcionarios que cumplan determinados requisitos, pues
dicha potestad es propia de la autonomía administrativa de la Contraloría.
Además, la asignación de primas técnicas se encuentra íntimamente
ligada a la atribución constitucional del Contralor de proveer los empleos
de su dependencia que haya creado la ley, contenida en el artículo 268,
ordinal 10o.
Agregó la Corporación, que esta facultad discrecional no entraña la
arbitrariedad en el ejercicio de la función pública, recordando, además, que
tales actos discrecionales están sometidos al control jurisdiccional, a través
de las acciones pertinentes, en el evento que los mismos se consideren
violatorios de la Constitución o la ley.
Y, acotando el punto, precisó la Corte:

23
"Esto significa que el ejercicio de las potestades discrecionales se encuentra
sometido a los principios que gobiernan la validez y eficacia de los actos
administrativos, y se debe entender limitado a la realización de los fines específicos
que le han sido encomendados a la autoridad por el ordenamiento jurídico. Es así
como la potestad administrativa sólo contiene una actuación legítima, en tanto y en
cuanto, se ejecute en función de las circunstancias, tanto teleológicas como
materiales, establecidas en la norma que la concede. Por ello, el artículo 36 del
Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la Corte considera que deben ser
interpretadas estas facultades del Contralor, que son administrativas por su
naturaleza, señala con claridad que "en la medida en que el contenido de una
decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los
fines de la norma que la autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de
causa".25
4. LA AUTONOMIA Y EL REGIMEN PRESUPUESTAL
4.1. EN RELACION CON LA CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA
El artículo 11, literal b), del Decreto 111 de 1996, "Por el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que
conforman el estatuto orgánico del presupuesto", precisa que el presupuesto de
gastos o ley de apropiaciones, incluirá las apropiaciones para la rama
judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría
General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil que
incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos
administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional,
distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública
y gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los
reglamentos.
25 Ibídem.

24
El referido Decreto, en el artículo 110, delimita el alcance de la
autonomía presupuestal de la Contraloría en los siguientes términos:
“Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la
Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la
persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de
las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la
autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá
delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y
serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el estatuto
general de contratación de la administración pública y en las disposiciones
legales vigentes.
En la sección correspondiente a la rama legislativa estas capacidades
se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el
Senado y la Cámara de Representantes; igualmente, en la sección
correspondiente a la rama judicial serán ejercidas por la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las
superintendencias, unidades administrativas especiales, las entidades
territoriales, asambleas y concejos, las contralorías y personerías
territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que
tengan personería jurídica”.(subrayas nuestras)
El Decreto 267 de febrero 22 de 2000, por el cual se dictan normas
sobre organización y funcionamiento de la Contraloría
General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las
funciones
de sus dependencias y se dictan otras disposiciones, señala en su artículo 8º.
el régimen presupuestal de dicho órgano de control, reglándolo de la
siguiente manera:
“Autonomía presupuestal. La Contraloría General de la República tendrá
autonomía para la fijación, el manejo y la administración de su presupuesto en
concordancia con la Ley Orgánica del Presupuesto Nacional.

25
La Contraloría General de la República cobrará una tarifa de control fiscal a
los organismos y entidades fiscalizadas que manejen fondos o bienes de la Nación,
la cual se establecerá de la siguiente forma:
1. Se calculará el presupuesto total de la Contraloría General de la República
para la vigencia fiscal que corresponda, incluyendo en él sus gastos de
funcionamiento.
2. Se tomará la sumatoria del valor de los presupuestos de los organismos y
entidades vigiladas.
3. El valor definido como el presupuesto total de la Contraloría General de la
República, tal como se definió en el numeral 1), se dividirá entre la sumatoria del
valor de los presupuestos de las entidades y organismos vigilados, obteniendo así
un factor.
4. El factor obtenido en el numeral 3) se aplicará al valor de los presupuestos
de cada organismo o entidad vigilada considerados individualmente. El resultado de
aplicar dicho factor constituye la tarifa de control fiscal por organismo o entidad
vigilada.
La tarifa de control fiscal será fijada individualmente para cada organismo o
entidad vigilada mediante resolución del Contralor General de la República y dicho
valor deberá presupuestarse en forma obligatoria en el respectivo presupuesto
anual.
El valor total del recaudo por este concepto no podrá superar por ningún
motivo el valor total de los gastos de funcionamiento e inversión que garanticen el
óptimo ejercicio de la misión encomendada a la Contraloría General de la
República”.26
La anterior disposición determina el quantum del presupuesto de la
Contraloría General de la República, presupuesto que, como se puede
apreciar, se fija de conformidad con las necesidades operativas y orgánica
de la entidad, con lo cual se garantiza su adecuado ejercicio funcional.
26 Esta norma reproduce sustancialmente la anterior regulación contenida en el artículo 4º. de la ley 106 de
1993.

26
En consonancia con lo anterior, y debido a que el régimen
presupuestal constitucional es desarrollado a través de una ley orgánica, a
esta categoría legal (que tiene rango cuasi-constitucional, según lo ha
precisado la jurisprudencia27), como un eje matriz del sistema, deben
someterse el presupuesto Nacional y el de las entidades territoriales, y
como es patente, el de la Contraloría, dentro de su marco sustancial y
procedimental28, como se verá enseguida.
a) Límites a la autonomía presupuestal de la Contraloría. La Corte
Constitucional29 tuvo oportunidad de estudiar el punto, al analizar si el
Contralor General de la República tenía facultad para presentar
directamente al Congreso el respectivo proyecto de presupuesto de la
Contraloría, y no a través del gobierno como lo señala el Decreto 267 de
2000.
Precisó el Máximo Tribunal Constitucional, que en el gobierno reposa
la facultad de formulación del Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones, según se deduce del artículo 346 de la Carta.
Así mismo, derivado del principio de universalidad del presupuesto,
se impone que en el respectivo proyecto de ley de apropiaciones estén
contenidos la totalidad de los gastos del Estado para la correspondiente
vigencia fiscal, según lo anuncia el artículo 347 del mismo Texto Superior.
Por esta razón -concluye la Corte- no es posible la presentación por
separado, en diferentes proyectos de presupuesto, de los gastos
correspondientes a los diversos órganos del Estado.
Y agrega:
27 Corte Constitucional, sentencia C-478 de 6 de agosto de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
28 Del mismo modo, se puede afirmar que el grado de autonomía presupuestal de la Contraloría, se rige
por -entre otros-, el principio delineado por la Corte Constitucional, según el cual la materia propia
relevante para esta entidad específica, es el límite de su competencia autonómica, en relación con aquella
materia.
29 Corte Constitucional, Sentencia C-592 de siete de diciembre de 1995, M.P.Eduardo Cifuentes Muñoz.

27
"La Corte Constitucional ya se ha referido con anterioridad a la primacía del
principio de unidad presupuestal sobre el principio de autonomía, en relación con
las entidades territoriales. Si la autonomía presupuestal de las entidades
territoriales -las cuales aportan ingresos propios al presupuesto general de la
Nación- se subordina al principio de unidad presupuestal, con mayor razón este
principio precede al principio de autonomía de los órganos del Estado que no
perciben ingresos ni los aportan al presupuesto general"30.
De tal suerte, que en ejercicio de su autonomía presupuestal, la
Contraloría debe presentar su anteproyecto de gastos y apropiaciones al
Ministerio de Hacienda, para ser incorporado al proyecto de presupuesto
nacional, y por conducto del gobierno ser presentado ante el Congreso.
b) El Gobierno tiene la facultad de modificar el anteproyecto de
presupuesto presentado por la Contraloría General de la República. Ahora
bien, se pregunta la Corte Constitucional, en la sentencia últimamente
citada, si el gobierno tendría la facultad de modificar el anteproyecto de
presupuesto presentado por los Órganos del Control del Estado
(Contraloría y Procuraduría) en ejercicio de su autonomía presupuestal, o si
esa sería una facultad exclusiva del Congreso.
Al respecto, precisó la Corte que la intervención del gobierno supone
la facultad de modificación de los anteproyectos presentados por las
diversas entidades públicas, según se desprende del artículo 352 de la
Constitución Política y 16 de la ley 179 de 1994.
"La formulación del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones supone la
potestad del Gobierno de presentar el proyecto respectivo en la forma que considere
debe ser aprobado por el Congreso. En esto radica precisamente la iniciativa
presupuestal radicada en cabeza del Ejecutivo, como responsable de la política
económica y de desarrollo. No se entendería la exclusividad gubernamental de la
iniciativa presupuestal (C.P. art.154), de admitirse que hace parte de la autonomía
de ciertos órganos del Estado la posibilidad de presentar al Congreso proyectos de
presupuesto parciales, bien en forma separada o conjunta con el presupuesto
general de la Nación. Es consustancial a la facultad de formulación del presupuesto,
la potestad del Gobierno para disponer libremente en el respectivo proyecto de las
30 Ibídem.

28
apropiaciones destinadas a cada sección del presupuesto. No de otra forma se
explica por qué al propio Congreso le está prohibido aumentar ninguna de las
partidas de gastos propuestas por el Gobierno, salvo que medie la aceptación escrita
del ministro del ramo (C.P.art.351). Por otra parte, ante la eventualidad de que el
Congreso no expida el presupuesto en el término dispuesto en la Constitución, rige
el presupuesto presentado en tiempo por el Gobierno (C.P.art.348), disposición ésta
que refuerza la tesis que reconoce potestades plenas al Ejecutivo para la formulación
y aprobación del presupuesto general"31.
5. LA AUTONOMÍA CONTRACTUAL
De la autonomía general que la Carta Política reconoce a la
Contraloría, se deriva la capacidad contractual, cuyo reconocimiento
pertenece al ámbito de la ley, por determinación expresa de la misma
Constitución.
Así mismo, el inciso final del artículo 150 del Código Superior, precisa
que compete al Congreso expedir el estatuto general de la administración
pública y en especial de la administración nacional. Y el artículo 352 del
mismo Texto, indica que la Ley Orgánica del Presupuesto regulará, entre
otras materias, la capacidad de los organismos y entidades estatales para
contratar.
La aparente contradicción entre las anteriores disposiciones ha sido
descartada, tanto por la doctrina32, como por la jurisprudencia:
"En la ley orgánica pueden hacerse definiciones sobre la capacidad de
contratar, para efectos de la ejecución presupuestal. En el Estatuto General de
Contratación, por el contrario, se hace la determinación concreta de los
funcionarios que contratarán, como se ha hecho por medio de la ley 80 de 1993".33
31 Ibídem.
32 Cfr. Montoya Medina, Luis Eduardo, La personería de los entes estatales en la ley de contratación, en
Pensamiento Jurídico, Revista de la U. Nacional, No.1-1994, pág.105.
33 Corte Constitucional, Sentencia C-374 de 25 de agosto de 1994, M.P.Jorge Arango Mejía.

29
Pues bien, el Decreto 267 de 2000, en su artículo 7º., determina que en
ejercicio de la autonomía contractual, el Contralor General de la República
suscribirá en nombre y representación de la entidad, los contratos que debe
celebrar en cumplimiento de sus funciones, sin perjuicio de la delegación
que al efecto realice conforme a lo dispuesto en el referido decreto.
La ley 80 de 1993, o Estatuto de la Contratación Estatal, reiteró esta
facultad, en su artículo 2o., numeral 1o., literal a., al incluir en su
enunciación de entidades estatales, para los efectos de dicha ley, a la
Contraloría General de la República, las contralorías departamentales,
distritales y municipales.
Así mismo, el artículo 11, numeral 3o., literales a) y b), de esta ley,
otorga competencia al Contralor General de la República, y a los contralores
departamentales, distritales y municipales, para celebrar contratos a
nombre de la entidad respectiva, y para dirigir procesos licitatorios o
concursos.
Y precisamente, el Decreto 111 de 1996, en su artículo 110,
dispuso:”Los órganos que son una sección en el presupuesto general de la Nación,
tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica
de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones
incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal
a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza
del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o
quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas
en el estatuto general de contratación de la administración pública y en las
disposiciones legales vigentes”.
Y el inciso tercero del artículo referido, señala: "En los mismos
términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades
Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las
Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de
cualquier nivel que tengan personería jurídica" (negrilla fuera de texto).
Ahora bien, en la exposición de motivos de la ley 8034, se advirtió que

30
no necesariamente la capacidad de contratar, en relación con las entidades
públicas, se identifica con el concepto de personería jurídica, criterio que
fue acogido por la Corte Constitucional al declarar exequible, entre otras
normas, los artículos 53 y 57 de la ley 42 de 1993, demandados
parcialmente35.
Según algunos analistas, lo anterior significa que la Ley 80 le otorgó
personería jurídica a las Contralorías, de modo restrictivo, para los efectos
del contrato estatal36, o una especie de personería jurídica limitada
exclusivamente para contratar,37 aspecto que estudiaremos enseguida.
6. LA PERSONERÍA JURÍDICA DE LA CONTRALORÍA
La jurisprudencia del Consejo de Estado no ha sido pacífica en
relación con este punto. En una primera oportunidad, acotó que dicha
capacidad para celebrar contratos no supone que las contralorías tengan
personería jurídica, "ni que la representación legal esté radicada en cabeza del
titular del ente a quien se le atribuye"38; es decir, que en estos casos, según esa
Corporación, la representación legal le corresponde a la persona jurídica
territorial (departamento o municipio), a través de su representante
(gobernador o alcalde).
En idéntico sentido se había pronunciado la Sala de Consulta y
Servicio Civil, en concepto de 11 de diciembre de 1992, en el cual indicó:
"...Las contralorías departamentales son dependencias de los
correspondientes departamentos y las distritales y municipales de los respectivos
distritos y municipios./ Los departamentos, distritos y municipios son personas
jurídicas de Derecho Público (artículo 80 de la ley 153 de 1887), cuyos
representantes son los correspondientes gobernadores y alcaldes (artículos 303,
inciso 1o., y 315, número 3, de la Constitución). Las contralorías, por el contrario,
como entidades que pertenecen a los departamentos, distritos y municipios, no
tienen ni podrían tener personería jurídica"39.
Sin embargo, el consejero Libardo Rodríguez Rodríguez, en la
primera decisión referida, se separó del criterio mayoritario, sosteniendo

31
para el efecto la tesis según la cual -y con el obvio fundamento en la Carta
del 91-, la Contraloría General de la República, y las contralorías
territoriales, sí tienen personalidad jurídica, derivada de la autonomía
administrativa, presupuestal y contractual reconocida por la Constitución y
la Ley.
Posteriormente, la misma Sección Primera del Consejo de Estado,
produjo una nueva decisión, en la cual, luego de una análisis de las normas
que desarrollan la autonomía de las Contralorías, y partiendo del concepto
de Entidad que ellas tienen, concluyó que dichos órganos de control sí están
dotados de personería jurídica, con todas las consecuencias que tal
apreciación implica.
"El aspecto finalístico de todos los organismos o entidades creados por el
Estado relativo a la eficiencia, en el ejercicio de las funciones atrbuídas por el
constituyente, o la ley, permiten afirmar que tal principio finalístico de la eficacia
no tendría razón de ser, si a las contralorías no se les calificara con el atributo de la
independencia, la autonomía, el ser entes, y en fin, el de ser sujetos de derechos y
obligaciones, todo lo cual comporta como ya se ha visto, la esencia de una persona
jurídica. Por eso, y lo resalta la Sala, la Constitución calificó a la Contraloría
General de la República de entidad y la dotó de autonomía".
"...De lo anteriormente expuesto, es claro que de los atributos de autonomía
administrativa, presupuestal y contractual de que se ha dotado al ente contralor a
nivel nacional, surge la posibilidad de que éste sea sujeto de derechos y obligaciones,
identificándose en consecuencia los atributos esenciales inherentes a la persona
jurídica"40.
Contraloría General y contralorías territoriales son personas jurídicas.
“Como lo advirtió la sala en providencia de 11 de septiembre de 1995 (Exp. 3405,
actor: Fabio Puyo Vasco, M.P. Nubia González Cerón), y ahora lo reitera, del
contenido de los artículos 57 de la Ley 42 de 1993, que prevé que “La Contraloría
General de la República estará representada por el Contralor General o por el
abogado que él delegue” y 31 numeral 7º del la Ley 106 de 1993, que estatuye que
es función del Contralor General “ llevar la representación legal de todos los
asuntos que en el ejercicio de sus funciones se presenten a favor o en contra de la
entidad”, se infiere que la Contraloría General de la República tiene el

32
atributo de la personería jurídica que la hace capaz de comparecer a los
procesos en calidad de parte actora o de demanda.
Y como el artículo 65 de la referida Ley 106 prescribe que las
contralorías departamentales, distritales y municipales “realizan la
vigilancia de la gestión fiscal en su jurisdicción de acuerdo con los
principios, sistemas y procedimientos jurídicos a los de la Contraloría
General de la República, lo cual equivale a decir que también están
investidas de personería jurídica y que su representante legal es el
contralor.
Y no resulta válido el argumento del a quo en cuanto a que tal
personería sólo puede entenderse referida a la materia contractual, ya que
no sólo la Ley 80 de 1993 le reconoce dicho atributo a la Contraloría General
de la República, sino que, como ya se vio, también lo hace la Ley 42 de 1993,
que regula la organización del sistema de control financiero y los
organismos que lo ejercen.41.
Dichas cualidades, concluye el Máximo Tribunal Contencioso
Administrativo, se extienden a las contralorías territoriales, por querer de la
misma Carta Política, y las leyes que han venido reglamentando las
autonomías de dichos Órganos.
Entonces, podemos afirmar que las Contralorías sí tienen personería
jurídica y, por lo tanto, los contralores no sólo son titulares de la facultad de
contratar, en ejercicio de la autonomía reconocida por la ley 42 y la ley 80,
sino además de llevar la representación legal en los actos que así se
requiera, entre otras virtualidades posibles.
7. EL RÉGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA
El artículo 125 de la Carta Política advierte que todos los empleos en
los órganos y entidades del Estado, son de carrera. Bajo esta premisa, el
numeral 10o. del artículo 268 de la Constitución Política, previene que la
Contraloría tendrá un régimen especial42 de carrera administrativa, muy de

33
acuerdo a ese postulado de profesionalización de la función pública. Con
esta primordial finalidad, además el constituyente pretendió despolitizar la
administración de personal de estos organismos, antaño socavados por la
burocratización y el desarraigo corporativo.
Se debe recordar, que la Reforma Constitucional plebiscitaria de 1957,
elevó a rango constitucional, por primera vez a ese nivel normativo, la
carrera administrativa, en su artículo 62.43
De esta forma, pues, se garantiza el propósito de asegurar el trabajo,
como postulado axiológico consignado en el preámbulo de la Carta, su
respeto como derecho fundamental y deber social -según lo advierte el
artículo 25 id.-, y garantizar el principio mínimo fundamental44 de la
igualdad de oportunidades para los trabajadores, y demás aspectos
contenidos en el artículo 53 de la Carta. Así mismo, se propende por la
estabilidad laboral, la cual implica que los empleados inscritos en carrera
administrativa sólo pueden ser separados de sus cargos por alguna de las
causas previstas en el inciso segundo del artículo 125 de la Constitución y el
artículo 42 del Decreto-Ley 268 de 2000 por el cual se dictan las normas del
régimen especial de la carrera administrativa de la Contraloría General de
la República.45
Es decir, que mediante este sistema de selección, en igualdad de
oportunidades, las calidades, los méritos y el cumplimiento estricto de los
deberes, serán los únicos factores que determinen el ingreso, promoción o
retiro, según el caso, de un funcionario en las Contralorías. Desde el punto
de vista institucional, el sistema de carrera administrativa garantiza la
vinculación de personal idóneo, con experiencia y conocimiento, requisitos
que guardan proporción con la responsabilidad y el alto nivel técnico de las
funciones de estos órganos de control, mejorando cualitativamente sus
niveles de eficiencia organizacional.
7.1. LA CARRERA ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA

34
7.1.1. ANTECEDENTES
Para el efecto de reglar ese régimen especial de carrera
administrativa, para la selección, promoción y retiro de los funcionarios de
la Contraloría, el Presidente de la República expidió el Decreto-Ley 268 de
200, por el cual se dictan las normas del régimen especial de la carrera
administrativa de la Contraloría General de la República, estatuto que
reemplazó la Ley 106 de 1993, mediante la cual se creó el sistema especial
de carrera administrativa de esa entidad de control.
Esta reglamentación sigue de cerca las directrices señaladas por la
Corte Constitucional sobre el alcance y naturaleza de los cargos que pueden
ser considerados como de libre nombramiento y remoción, punto este de
importancia sustancial de la definición del régimen.
En efecto, la Corte tuvo oportunidad de estudiar los temas a partir de
la revisión que hizo de la ley 106 de 1993, sobre todo respecto de la norma
que determinaba los cargos de Jefe de Unidad, Director, Jefe de Unidad
Seccional, Jefe de División Seccional, Profesional Universitario grados 13 y
12 y Coordinador del régimen de carrera administrativa, ente otros como
de libre nombramiento y remoción.
La Corte Constitucional declaró inexequibles dichos apartes -
reiterando una jurisprudencia anterior-, por considerar que la regla general
es la carrera administrativa, según los mandatos constitucionales expuestos,
y que cualquier excepción legal a ese régimen debe tener sustento en la
naturaleza misma de la función que desempeñe el cargo, que haga
necesario un tratamiento especial para que el nominador disponga
libremente del mismo, nombrando o removiendo a su titular por fuera de
las normas de carrera administrativa.
"Estos cargos, de libre nombramiento y remoción, no pueden ser otros que
los creados de manera específica, según el catálogo de funciones del organismo
correspondiente, para cumplir un papel directivo, de manejo, de conducción u
orientación institucional, en cuyo ejercicio se adoptan políticas o directrices
fundamentales, o los que implican la necesaria confianza de quien tiene a su cargo
dicho tipo de responsabilidades...confianza inherente al manejo de asuntos
pertenecientes al exclusivo ámbito de la reserva y el cuidado que requieren cierto

35
tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se toman las decisiones de
mayor trascendencia para el ente de que se trata...Desde luego, quedan excluidas
del régimen de libre nombramiento y remoción las puras funciones administrativas,
ejecutivas o subalternas, en las que no se ejerce una función de dirección política ni
resulta ser fundamental el intuito personae...”46.
Similar situación se observó en la sentencia C-405 de 1995,47 al
declararse inexequible la consideración dentro del régimen de libre
nombramiento y remoción, a otros rangos de empleos contenidos en la ley
106, relativos al secretario administrativo, director seccional, asesor,
director, jefe de división, jefe de división seccional, rector, vicerrector,
secretario general grado 12. De igual manera, todo el personal que dependa
directamente de los despachos del Contralor General, Vicecontralor,
Secretario General, Secretario Administrativo y Auditor General, son de
carrera administrativa, de conformidad con la decisión de
constitucionalidad que nos ocupa.
7.1.2. ALCANCE
La legislación vigente se encuentra contenida en el Decreto 268 de
2000, el cual define la carrera administrativa de la Contraloría General de la
República como un sistema técnico de administración del talento humano
que tiene por objeto alcanzar la eficiencia, la tecnificación, la
profesionalización y la excelencia de sus empleados con el fin de cumplir su
misión y objetivos.
A su vez, el artículo 2º. del mencionado decreto precisa que el objetivo
de la carrera administrativa es el de mejorar la eficiencia de la
administración de la Contraloría General de la República y ofrecer a todos
los Colombianos igualdad de oportunidades de acceso a la entidad.
Agrega, que el ingreso, la permanencia, el ascenso y el retiro en los empleos
de carrera de la Contraloría General de la República se hará considerando
exclusivamente el mérito, sin que para ello la filiación política o razones de
otra índole puedan incidir de manera alguna. Su aplicación no podrá
limitar ni constreñir el libre ejercicio del derecho de asociación a que se
refiere el artículo 39 de la Constitución Política.

36
De otra parte, el mismo decreto señala en su artículo 3º., que son
cargos de carrera administrativa todos los empleos de la Contraloría
General de la República, con excepción de los de libre nombramiento y
remoción que la misma disposición enumera así:
· Vicecontralor
· Contralor Delegado
· Secretario Privado
· Gerente
· Gerente Departamental
· Director
· Director de Oficina
· Asesor de Despacho
· Tesorero
· Los empleos cuyo ejercicio implique especial confianza o que tengan
asignadas funciones de asesoría para la toma de decisiones de la entidad o
de orientación institucional y estén creados en los Despachos del Contralor
General, del Vicecontralor, del Secretario Privado, de la Gerencia del
Talento Humano y de la Gerencia de Gestión Administrativa y Financiera.
Advierte igualmente la disposición, que en todo caso son cargos de
libre nombramiento y remoción:
1. Aquellos que sean creados y señalados en la nomenclatura con una
denominación distinta pero que pertenezcan al ámbito de dirección y
conducción institucional, de manejo o de especial confianza.
2. Los empleos cuyo ejercicio implique la administración y el manejo
directo de bienes, dinero y valores del Estado.
3. Aquellos que no pertenezcan a los organismos de seguridad del
Estado, cuyas funciones, como las de escolta, consistan en la protección y
seguridad personal de los servidores de la Contraloría General de la
República.

37
7.2. EL CONTRALOR GENERAL DE LA REPÚBLICA NO TIENE
FACULTADES DE CREAR, SUPRIMIR O FUSIONAR CARGOS DE
LA CONTRALORÍA.
En vigencia del anterior régimen de carrera administrativa, el
parágrafo del artículo 56 de la ley 42 de 1993, facultaba al Contralor General
de la República para "adecuar la estructura de la Contraloría General de la
República e introducir las modificaciones que considere convenientes para el
cumplimiento de la presente Ley hasta tanto se expida la ley correspondiente a su
estructura".
Para dichos efectos, los artículos 2o. y 3o. de la ley 73 de 1993,
establecían unos parámetros de indemnización para los funcionarios, "a
quienes se les suprime el cargo de acuerdo con las facultades de suprimir, fusionar y
crear cargos otorgadas al Contralor General de la República por el artículo 56 de la
ley 42 de 1993..."
La Corte Constitucional48 se pronunció sobre el alcance de dicha
facultad, planteando, en primer término, quién es el titular de las facultades
de suprimir, fusionar y crear cargos en la Contraloría General de la
República.
Para dar respuesta al interrogante, el Máximo Tribunal constitucional,
efectúo un recuento histórico, poniendo de presente que tanto en la Carta
Política de 1886, como en la reforma de 1968, se atribuía al Congreso de la
República la facultad de crear todos los empleos que demande el servicio
público, y fijar sus respectivas dotaciones, así como la de determinar la
estructura de la administración creando Ministerios, Departamentos
Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de
remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así
como el régimen de prestaciones sociales, respectivamente. El Presidente de

38
la República, en el régimen de 1968, tenía expresas facultades para crear,
suprimir y fusionar empleos.
Respecto de esa facultad, en relación con los cargos de la Contraloría
General de la República, la reforma de 1968 mantuvo la competencia en el
Congreso de la República.
La Corte Constitucional concluyó, al analizar la Carta Política del 91,
que la facultad de suprimir, fusionar y crear cargos en la Contraloría, es
competencia exclusiva del Congreso, y no del Contralor, no sólo por la
cláusula general de competencia, sino porque el ordinal 10o.del artículo 268
constitucional, define como una atribución del Contralor, la de proveer
mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya creado
la ley.
"La Constitución ha establecido entonces un control político de la estructura
administrativa de la Contraloría en cabeza del Congreso, sin que ello signifique que
el Contralor esté desprovisto de instrumentos para incidir sobre la planta de
personal de la entidad. De un lado, la Corte considera necesario precisar que la ley
que regula la estructura y crea, fusiona o suprime los empleos de la Contraloría no
es de iniciativa exclusiva del Gobierno. En efecto, ya anteriormente se mostró que
esta ley no corresponde a aquellas que determinan la estructura de la
administración nacional (CP art.150 ord.7), por lo cual ésta puede ser expedida o
reformada a iniciativa de los miembros de cualquiera de las Cámaras (CP art.154) o
del propio Contralor General de la República (CP art.156 y 268 ord 9). Por ello, si
el Contralor considera necesario crear, suprimir o fusionar empleos puede presentar
al Congreso proyectos de ley sobre el tema...De otro lado, el Contralor tiene la
facultad de redistribuir internamente los cargos establecidos por la Ley, de acuerdo
con las necesidades del servicio de la Contraloría General".49
7.3. LA FACULTAD DE CREAR, SUPRIMIR O FUSIONAR CARGOS
EN LA CONTRALORÍA, NO PUEDE SER DELEGADA POR EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA AL CONTRALOR.
La Corte Constitucional, en la sentencia invocada, advirtió que el
Congreso sólo puede otorgar facultades extraordinarias al Presidente de la

39
República, según lo señala el artículo 150, numeral 10, de la Carta, y, a
través de una ley orgánica, puede conferir competencias normativas a las
entidades territoriales, de conformidad con el artículo 151 del mismo texto
Superior.
De tal suerte, que dicha facultad no puede delegarse al Contralor, y la
misma debe ser ejercida directamente por el Congreso, o excepcionalmente,
mediante delegación, por el Presidente de la República. 50
De acuerdo con las anteriores consideraciones, la Corte
Constitucional declaró inexequibles los artículos 2o. y 3o. de la ley 73 de
1993, y, por unidad normativa, el parágrafo del artículo 52 de la ley 42 de
1993.

40
CAPITULO II
LAS CONTRALORÍAS TERRITORIALES
1. RÉGIMEN JURÍDICO
Por aplicación extensiva de las normas aplicables a la Contraloría General
de la República, prevista tanto de la Constitución Política, como de la ley 42 de
1993, y por expresa inclusión por parte de la ley 80 de 1993, del Decreto 111 de
1996 y de la ley 330 de 1996, ley 136 en sus correspondientes materias, las
Contralorías territoriales gozan de la misma autonomía administrativa,
presupuestal y contractual que tiene la Contraloría General de la República. Los
supuestos jurídicos definidos atrás sobre dichos temas específicos son
igualmente aplicables -bajo el alero proporcional del respectivo ámbito
normativo-, a estas contralorías.
Así, v.gr., sobre el punto de la autonomía presupuestal, el Consejo de
Estado ha señalado, siguiendo las directrices hermenéuticas ya invocadas:
"la autonomía presupuestal de las contralorías... implica que la ordenanza o el
acuerdo de presupuesto, según se trate de contraloría departamental, distrital o
municipal, debe señalar directamente los recursos indispensables para cubrir los gastos
de funcionamiento de la entidad durante la vigencia fiscal; de donde se deduce que,
según la Constitución, esos recursos no pueden consistir en 'porcentajes de los
presupuestos de las entidades descentralizadas municipales', sino en guarismos
específica y directamente asignados en el presupuesto para el funcionamiento de la
correspondiente contraloría...En consecuencia, la autonomía presupuestal de las
contralorías municipales y distritales exclusivamente consiste en que los recursos
asignados para los gastos de funcionamiento de la correspondiente entidad se deben
administrar sin ninguna injerencia extraña, pero no habilita a los contralores para
proponer directamente proyectos de acuerdo que modifiquen el presupuesto municipal,
de iniciativa privativa del alcalde..."51

41
Basta, pues, con puntualizar algunas otras materias que tienen su propia
identidad reguladora, previa la configuración gráfica de estas contralorías
territoriales en la organización administrativa territorial.
.
CONTRALORIA
DEPARTAMENTAL
art. 272 C.P.
DISTRITO CAPITAL
O DISTRITOS
ESPECIALES
art 322 C.P.
(MINISTERIO PUB)
PERSONERIA
DISTR. O MINIC.
art 118 C.P.
CONTRALORIA 1*
DISTRITAL O
MINICIPAL
art. 272 C.P.
ALCALDE
art 314 C.P.
CONCEJO
DISTRITAL O
MUNICIPAL
art. 323 C.P.
JUNTAS
ADMINISTRAD.
LOCALES
art. 318 C.P.
MUNICIPIOS
art. 311C.P.
PROVINCIAS
art. 321 C.P.
ENTIDAD
TERRITORAL
INDIGENA
art. 329 C.P.
GOBERNADOR
art. 303 C.P.
ASAMBLEA
DEPARTAMENTA
art. 299 C.P.
DEPARTAMENTOS
art. 306 c.p
REGION
art. 306 C.P.
NACION
*ORGANIZACION TERRITORIAL
art. 286 C.P.
*Las áreas metropolitanas, comunas, corregimientos y asociaciones de
municipios , junto con el CORPES, las zonas de frontera y las corporaciones
autónomas regionales, son entidades administrativas con soporte territorial.
1* Siempre y cuando el municipio cumpla los requisitos para tener
Contraloría propia, del articulo 156 de la Ley 136 de 1994

42
2. LAS CONTRALORÍAS DEPARTAMENTALES
El artículo 272 de la Carta Política, determina que la vigilancia de la
gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde no haya
contraloría, se efectuará por la correspondiente contraloría departamental.
La legislación vigente en esta materia, que modificó el Decreto 1222 de
1986, o Código de Régimen Departamental, es la ley 330 de 1996, la ley 42 de
1993, y la ley 617 de 2000.
La misma Constitución y la Ley 42, indican que corresponde a las
asambleas organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas
dotadas de autonomía administrativa y presupuestal.
Lo anterior, a pesar de lo incontrastable y a todas luces obvio, implica que
las contralorías departamentales tienen origen en la Constitución Política, razón
por la cual no se puede en ningún caso, ni suprimirse por un acto de naturaleza
legal, o administrativo (ordenanza), ni menos ser reemplazado por otro género
de control.52
La Corte Constitucional ha precisado, según se vio en su oportunidad, que
el control fiscal es una función pública encargada en forma exclusiva a la
Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales
y municipales, salvo en los casos que el municipio no tenga su propias
contraloría, caso en el cual la competencia radica en la contraloría
departamental. La Corte Constitucional dejó también a salvo la participación
ciudadana en dicho control, según lo indique la ley, de acuerdo con la
modulación que efectúa el artículo 270 constitucional.
En relación con las contralorías departamentales, el legislador expidió la
ley 330 de 1996, estatuto que reglamenta los aspectos sustanciales del régimen
de control fiscal a ese nivel territorial, incluyendo el tema presupuestal, aspecto
este último que ha sido modificado por la ley 617 de 2000, contentiva del

43
denominado ajuste fiscal, cuestión a la cual le dedicaremos los párrafos
siguientes al presente acápite.
Y con el fin de obtener una visión integral sobre los asuntos regulados en
la citada ley, formularemos la siguiente presentación esquemática, con las
concordancias normativas integradoras, y la jurisprudencia complementaria
pertinente.
2.1 RÉGIMEN PRESUPUESTAL
Tanto para las contralorías departamentales, como distritales y
municipales, el régimen presupuestal ha sido regulado en la ley 617 de 2000, por
medio de la cual se reforma parcialmente la ley 136 de 1994, el Decreto 1222 de
1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el decreto 1421 de 1993, y se
dictan normas tendientes a fortalecer la descentralización y se dictan normas
para la racionalización del gasto público nacional. Este texto normativo
reglamenta la temática presupuestal, partiendo del supuesto de la
categorización de los departamentos para lose exclusivos efectos de la misma
ley, así:
ARTICULO 1º. Categorización presupuestal de los departamentos. En
desarrollo del artículo 302 de la Constitución Política, teniendo en cuenta su
capacidad de gestión administrativa y fiscal y de acuerdo con su población e
ingresos corrientes de libre destinación, establécese la siguiente categorización
para los departamentos:
CATEGORIA ESPECIAL: Todos aquellos departamentos con población
superior a dos millones (2.000.000) de habitantes y cuyos ingresos corrientes de
libre destinación anuales sean superiores a seiscientos mil (600.000) salarios
mínimos legales mensuales.
PRIMERA CATEGORIA. Todos aquellos departamentos con población
comprendida entre setecientos mil un (700.001) habitantes y dos millones
(2.000.000) de habitantes, cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales

44
igualen o superen ciento setenta mil un (170.001) salarios mínimos legales
mensuales y hasta seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales.
SEGUNDA CATEGORIA. Todos aquellos departamentos con población
comprendida entre trescientos noventa mil un (390.001) y setecientos mil
(700.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales
sean iguales o superiores a ciento veintidós mil un (122.001) y hasta de ciento
setenta mil (170.000) salarios mínimos legales mensuales
TERCERA CATEGORIA. Todos aquellos departamentos con población
comprendida entre cien mil un (100.001) y trescientos noventa mil (390.000)
habitantes y cuyos recursos corrientes de libre destinación anuales sean
superiores a sesenta mil uno (60.001) y hasta de ciento veintidós mil (122.000)
salarios mínimos legales mensuales.
CUARTA CATEGORIA. Todos aquellos departamentos con población igual o
inferior a cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre
destinación anuales sean iguales o inferiores a sesenta mil (60.000) salarios
mínimos legales mensuales.
PARÁGRAFO 1º. Los departamentos que de acuerdo con su población deban
clasificarse en una determinada categoría, pero superen el monto de ingresos
corrientes de libre destinación anuales señalados en el presente artículo para la
misma, se clasificarán en la categoría inmediatamente superior.
Los departamentos cuya población corresponda a una categoría determinada,
pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales no alcancen el monto
señalado en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría
correspondiente a sus ingresos corrientes de libre destinación anuales.
PARAGRAFO 2°. Sin perjuicio de la categoría que corresponda según los
criterios señalados en el presente artículo, cuando un departamento destine a
gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece la
presente ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior.
PARÁGRAFO 3º. Cuando un departamento descienda de categoría, los salarios
y/o honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la
nueva categoría.

45
PARAGRAFO 4º. Los Gobernadores determinarán anualmente, mediante
decreto expedido antes del treinta y uno (31) de octubre, la categoría en la que
se encuentra clasificado para el año siguiente, el respectivo departamento.
Para determinar la categoría, el decreto tendrá como base las certificaciones que
expida el Contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de
libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la
relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes
de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la certificación
que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-
sobre población para el año anterior.
La Dirección General del Departamento Administrativo Nacional de Estadística
-DANE- y el Contralor General de la República remitirán al gobernador las
certificaciones de que trata el presente artículo, a más tardar el treinta y uno (31)
de julio de cada año.
Si el respectivo Gobernador no expide la certificación sobre categorización en el
término señalado en el presente parágrafo, dicha certificación será expedida por
el Contador General de la Nación en el mes de noviembre.
Cuando en el primer semestre del año siguiente al que se evalúa para la
categorización, el departamento demuestre que ha enervado las condiciones
para disminuir de categoría, se calificará en la que acredite en dicho semestre,
de acuerdo al procedimiento establecido anteriormente y teniendo en cuenta la
capacidad fiscal.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Departamento Administrativo Nacional de
Estadística - DANE y el Contralor General de la República, remitirán a los
Gobernadores las certificaciones de que trata el presente artículo dentro de los
treinta (30) días siguientes a la expedición de la presente ley, a efecto de que los
gobernadores determinen, dentro de los quince (15) días siguientes a su recibo,
la categoría en la que se encuentra clasificado el respectivo departamento. Dicho
decreto de categorización deberá ser remitido al Ministerio del Interior para su
registro.

46
Y en cuanto a la financiación de gastos de funcionamiento de las entidades
territoriales, advierte lo siguiente:
ARTICULO 3º. Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales
deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera
que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisionar
el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la
inversión pública autónoma de las mismas.
PARAGRAFO 1º. Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por
ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las
rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o
acto administrativo a un fin determinado.
Los ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad
con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto.
En todo caso, no se podrán financiar gastos de funcionamiento con recursos de:
a. El situado fiscal;
b. La participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación
de forzosa inversión;
c. Los ingresos percibidos en favor de terceros que, por mandato legal o
convencional, las entidades territoriales estén encargadas de administrar,
recaudar o ejecutar;
d. Los recursos del balance, conformados por los saldos de apropiación
financiados con recursos de destinación especifica;
e. Los recursos de cofinanciación;
f. Las regalías y compensaciones;
g. Las operaciones de crédito público, salvo las excepciones que se establezcan
en las leyes especiales sobre la materia;
h. Los activos, inversiones y rentas titularizadas, así como el producto de los
procesos de titularización;
i. La sobretasa al ACPM;
j. El producto de la venta de activos fijos;
k. Otros aportes y transferencias con destinación específica o de carácter

47
transitorio;
l. Los rendimientos financieros producto de rentas de destinación específica.
PARAGRAFO 2º. Los gastos para la financiación de docentes y personal del
sector salud que se financien con cargo a recursos de libre destinación del
departamento, distrito o municipio, y que generen obligaciones que no se
extingan en una vigencia, solo podrán seguirse financiando con ingresos
corrientes de libre destinación.
PARAGRAFO 3º. Los gastos de funcionamiento que no sean cancelados
durante la vigencia fiscal en que se causen, se seguirán considerando como
gastos de funcionamiento durante la vigencia fiscal en que se paguen.
PARAGRAFO 4º. Los contratos de prestación de servicios para la realización de
actividades administrativas se clasificarán para los efectos de la presente ley
como gastos de funcionamiento.
En relación con el presupuesto de las contralorías departamentales, la citada ley
prevé la siguiente escala porcentual:
ARTICULO 8º. Valor máximo de los gastos de las Asambleas y Contralorías
Departamentales. A partir del año 2.001, durante cada vigencia fiscal, en las
Asambleas de los departamentos de categoría especial los gastos diferentes a la
remuneración de los diputados no podrán superar el ochenta por ciento (80%)
de dicha remuneración. En las Asambleas de los departamentos de categorías
primera y segunda los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no
podrán superar el sesenta por ciento (60%) del valor total de dicha
remuneración. En las Asambleas de los departamentos de categorías tercera y
cuarta los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán
superar el veinticinco por ciento (25%) del valor total de dicha remuneración.
Las Contralorías departamentales no podrán superar como porcentaje de los
ingresos corrientes anuales de libre destinación del respectivo departamento, los
límites que se indican a continuación:
Categoría Límite gastos Contralorías
Especial 1.2%

48
Primera 2.0%
Segunda 2.5%
Tercera y Cuarta 3.0%
ARTICULO 9º. Período de transición para ajustar los gastos de las
Contralorías Departamentales. Se establece un período de transición a partir
del año 2001, para los departamentos cuyos gastos en Contralorías superen los
límites establecidos en los artículos anteriores en relación con los ingresos
corrientes de libre destinación, de la siguiente manera:
Año 2001 2002 2003 2004
Categoría
Especial 2.2% 1.8% 1.5% 1.2%
Primera 2.7% 2.5% 2.2% 2.0 %
Segunda 3.2% 3.0% 2.7 % 2.5%
Tercera y Cuarta 3.7% 3.5% 3.2 % 3.0 %
PARAGRAFO. Las entidades descentralizadas del orden departamental
deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto dos por ciento (0.2%),
calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva entidad en
la vigencia anterior, excluidos los recursos de crédito; los ingresos por la venta
de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así como el
producto de los procesos de titularización.
En todo caso, durante el período de transición los gastos de las Contralorías,
sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, no podrán crecer
en términos constantes en relación con el año anterior. A partir del año 2005 los
gastos de las contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación
establecida por el Banco de la República. Para estos propósitos, el Secretario de
Hacienda departamental, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes que
proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central departamental como las
entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje establecidas
en el presente artículo.

49
2.2. REGIMEN SALARIAL DEL CONTRALOR Y ESCALA SALARIAL DE
LA PLANTA DE PERSONAL
El Artículo 27 de la Ley 617 de 2000, prescribe que en ningún caso el
monto del salario asignado a los Contralores departamentales podrá superar el
ciento por ciento (100%) del salario del gobernador.
En primer lugar, la norma indica que la asamblea departamental al
momento de reglamentar la escala salarial de la contraloría, sólo podrá fijar
como salario máximo del contralor el equivalente al 100% del respectivo
gobernador.
Y en segundo lugar determina de manera implícita la disposición que
dicho monto podría ser inferior al salario del gobernador.
Ahora bien, para efectos de determinar cuál sería el monto máximo, es
necesario verificar la regulación establecida por el gobierno nacional, mediante
la cual categoriza a los departamentos sólo para efectos de fijar las escalas
saláriales respectivas de los gobernadores, pues de esa escala depende la fijación
del salario del contralor.
En efecto, el Decreto número 303 de 2000, por el cual se fijan los límites
máximos de asignaciones saláriales de los gobernadores y alcaldes y se dictan
otras disposiciones, determina:
Artículo 1º. Los límites saláriales establecidos en el presente decreto serán
el monto máximo que podrán autorizar las Asambleas Departamentales y los
Concejos Municipales y Distritales al momento de establecer los salarios del
Gobernador o el Alcalde, según corresponda.
Artículo 2º. A partir del 1º de enero del año 2000, el monto máximo salarial
que podrán autorizar las Asambleas Departamentales al momento de establecer
los salarios del respectivo Gobernador, será el siguiente:
1. Para los Gobernadores de departamentos cuyos ingresos corrientes de
libre destinación anuales igualen o superen seiscientos mil un (600.001) salarios

50
mínimos legales mensuales, el límite máximo de la asignación salarial mensual
será cinco millones novecientos once mil quinientos pesos ($5.911.500).
2. Para los gobernadores de departamentos cuyos ingresos corrientes de
libre destinación anuales sean entre seiscientos mil (600.000) y ciento setenta mil
un (170.001) salarios mínimos legales mensuales, el límite máximo de la
asignación salarial mensual cuatro millones setecientos veintinueve mil
doscientos pesos ($4.729.200).
3. Para los gobernadores de departamentos cuyos ingresos corrientes de
libre destinación anuales sean iguales o inferiores a ciento setenta mil (170.000)
salarios mínimos legales mensuales, el límite máximo de la asignación salarial
mensual será tres millones quinientos cuarenta y seis mil novecientos pesos
($3.546.900).
Parágrafo. La asignación salarial mensual a que se refiere el presente
artículo comprende tanto el salario básico como a los gastos de representación
del respectivo funcionario.
En cuanto a la escala salarial de la planta de personal de la respectiva
contraloría, se debe tener en cuenta la reglamentación proferida por el Gobierno
Nacional, en la cual, a partir del año 2000, se limitaron los límites máximos de
los montos de los salarios de los empleados públicos de las entidades
territoriales.
Esta regulación se produjo mediante el Decreto 2406 de 1999, expedido en
ejercicio de las facultades de la ley 4ª. De 1992, cuyo texto es el siguiente:
“ART. 1º - Para Determinar el monto de los salarios de los empleados públicos de las
entidades territoriales para el año 2000, las autoridades respectivas deberán tomar como
límite máximo la cuantía fijada para el mismo año por el Gobierno Nacional a los
distintos empleos pertenecientes a los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional,
técnico y asistencial de la rama ejecutiva nacional a que se refiere el literal a) del artículo
1º de la Ley 4ª de 1992.
PAR.- Los niveles administrativo y operativo de los empleos de la entidades territoriales
serán equivalentes a los del nivel asistencial de la rama ejecutiva del orden nacional.

51
ART. 2º- Las prestaciones sociales de los empleados públicos del nivel territorial, así
como los factores salariales para su liquidación, serán determinadas por el Gobierno
Nacional.
ART. 3º- Las autoridades territoriales correspondientes, al fijar la remuneración de sus
empleados públicos deberán ceñirse a los parámetros señalados en los artículos
anteriores.
ART. 4º- De conformidad con lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, todo
régimen que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en el presente
decreto, carecerán de todo efecto y no crearán derechos adquiridos”.
3. LAS CONTRALORÍAS DISTRITALES Y MUNICIPALES.
3.1. REQUISITOS PARA SU CREACIÓN
Como ya se vio, el artículo 272 de la Carta Política, indica que la vigilancia
de la gestión fiscal de los municipios incumbe a las Contralorías
Departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de las Contralorías
Municipales.
De tal suerte que en los municipios donde no haya contraloría, la
vigilancia de la gestión fiscal corresponderá a la respectiva contraloría
departamental, como lo precisa la ley 617 de 2000.
Adicionalmente, para que un municipio pueda tener su propia contraloría,
debe llenar los requisitos exigidos por el artículo 21 de la citada ley 617, el cual

52
modificó el artículo 156 de la Ley 136 de 1994, prescribiendo que únicamente los
municipios y distritos clasificados en categoría especial y primera y aquellos de
segunda categoría que tengan más de cien mil (100.000) habitantes, podrán crear
y organizar sus propias Contralorías.
Agrega la disposición citada que las contralorías de los municipios y
distritos a que se refiere el inciso anterior deberán suprimirse cuando se
establezca la incapacidad económica del municipio o distrito para financiar los
gastos de funcionamiento del órgano de control fiscal, refrendada por la
Contaduría General de la Nación.
Como se señaló, en los municipios o distritos en los cuales no haya
Contraloría municipal, la vigilancia de la gestión fiscal corresponderá a la
respectiva Contraloría departamental. En estos casos no podrá cobrarse cuota de
fiscalización u otra modalidad de imposición similar a los municipios o distritos.
La misma disposición desarrolla en su parágrafo transitorio que al 31 de
diciembre del año 2000 las Contralorías que funcionan en los municipios o
distritos de categoría 2ª, distintas a las autorizadas en el comentado artículo 3ª,
4ª, 5ª y 6ª quedarán suprimidas.
Vencido el término señalado en el presente parágrafo, no podrá ordenarse
gasto alguno para financiar el funcionamiento de las contralorías de estos
municipios o distritos, salvo los necesarios para su liquidación.
3.2. REGIMEN PRESUPUESTAL
La misma ley 617 citada se encarga de desarrollar la materia, de la siguiente
manera:

53
ARTÍCULO 6°. Valor máximo de los gastos de funcionamiento de los distritos
y municipios. Durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los
distritos y municipios no podrán superar como proporción de sus ingresos
corrientes de libre destinación, los siguientes límites:
Categoría Límite
Especial 50%
Primera 65%
Segunda y Tercera 70%
Cuarta, Quinta y Sexta 80%
ARTÍCULO 7°. Período de transición para ajustar los gastos de
funcionamiento de los distritos y municipios. Se establece un período de
transición a partir del año 2001, para los distritos o municipios cuyos gastos de
funcionamiento superen los límites establecidos en los artículos anteriores en
relación con los ingresos corrientes de libre destinación, de la siguiente manera:
Año 2001 2002 2003 2004
Categoría
Especial 61% 57% 54% 50%
Primera 80% 75% 70% 65%
Segunda y Tercera 85% 80% 75% 70%
Cuarta, Quinta y Sexta 95% 90% 85% 80%
ARTÍCULO 10. Valor máximo de los gastos de los Concejos, Personerías,
Contralorías Distritales y Municipales. Durante cada vigencia fiscal, los gastos
de los concejos no podrán superar el valor correspondiente al total de los
honorarios que se causen por el número de sesiones autorizado en el artículo 20
de esta ley, más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes
de libre destinación.
Los gastos de personerías, contralorías distritales y municipales, donde las
hubiere, no podrán superar los siguientes límites:
PERSONERIAS

54
Aportes máximos en la vigencia
Porcentaje de los Ingresos
Corrientes de Libre Destinación
Categoría
Especial 1.6%
Primera 1.7%
Segunda 2.2%
Aportes Máximos en la vigencia en
Salarios Mínimos legales mensuales
Tercera 350 SMML
Cuarta 280 SMML
Quinta 190 SMML
Sexta 150 SMML
CONTRALORIAS
Límites a los gastos de las
Contralorías municipales.
Porcentaje de los Ingresos Corrientes de Libre Destinación
Categoría
Especial 2.8%
Primera 2.5%
Segunda (más de 100.000 habitantes) 2.8%
PARÁGRAFO. Los concejos municipales ubicados en cualquier categoría en
cuyo municipio los ingresos de libre destinación no superen los mil millones de
pesos ($1.000.000.000) anuales en la vigencia anterior podrán destinar como
aportes adicionales a los honorarios de los concejales para su funcionamiento en
la siguiente vigencia sesenta salarios mínimos legales.
ARTÍCULO 11. Período de transición para ajustar los gastos de los concejos,
las personerías, las contralorías distritales y municipales. Se establece un
período de transición a partir del año 2001, para los distritos y municipios cuyos
gastos en concejos, personerías y contralorías, donde las hubiere, superen los
límites establecidos en los artículos anteriores, de forma tal que al monto

55
máximo de gastos autorizado en salarios mínimos en el artículo décimo se
podrá sumar por período fiscal, los siguientes porcentajes de los ingresos
corrientes de libre destinación de cada entidad:
Año 2001 2002 2003 2004
CONCEJOS
Especial, Primera y Segunda 1.8% 1.7% 1.6%
1.5%
PERSONERIAS
Especial 1.9% 1.8% 1.7% 1.6%
Primera 2.3% 2.1% 1.9% 1.7%
Segunda 3.2% 2.8% 2.5% 2.2%
CONTRALORIAS
Especial 3.7% 3.4% 3.1% 2.8%
Primera 3.2% 3.0% 2.8% 2.5%
Segunda 3.6% 3.3% 3.0% 2.8%
(más de 100.000 habitantes)
PARÁGRAFO. Las entidades descentralizadas del orden distrital o municipal
deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del punto cuatro por ciento
(0.4%), calculado sobre el monto de los ingresos ejecutados por la respectiva
entidad en la vigencia anterior, excluidos los recursos de crédito; los ingresos
por la venta de activos fijos; y los activos, inversiones y rentas titularizados, así
como el producto de los procesos de titularización.
En todo caso, durante el período de transición los gastos de las contralorías,
sumadas las transferencias del nivel central y descentralizado, no podrán crecer
en términos constantes en relación con el año anterior. A partir del año 2005 los
gastos de las contralorías no podrán crecer por encima de la meta de inflación
establecida por el Banco de la República. Para estos propósitos, el Secretario de
Hacienda distrital o municipal, o quien haga sus veces, establecerá los ajustes
que proporcionalmente deberán hacer tanto el nivel central departamental como
las entidades descentralizadas en los porcentajes y cuotas de auditaje
establecidas en el presente artículo.

56
3.3. REGIMEN SALARIAL DEL CONTRALOR Y ESCALA SALARIAL DE
LA PLANTA DE PERSONAL.
La citada ley 617, también avoca el tema, señalando unos nuevos
parámetros saláriales, en correspondencia con la tesis de ajuste fiscal planteada
a nivel territorial, precisando en el artículo 22, el cual modifica el artículo 159 de
la ley 136 de 1994, que el monto de los salarios asignados a los Contralores y
Personeros de los municipios y distritos, en ningún caso podrá superar el ciento
por ciento (100%) del salario del alcalde.
Por su parte, el monto máximo del salario del alcalde que podrá fijar el
concejo distrital o municipal, se encuentra establecido en el decreto 303 de 2000,
el cual señala la siguiente categorización para tales efectos saláriales:
Artículo 3º. A partir del 1º de enero del año 2000, atendiendo la
categorización establecida en la ley 136 de 1994, el monto máximo salarial que
podrán autorizar los concejos municipales y Distritales al momento de
establecer los salarios del respectivo alcalde, será:
1. En aquellos distritos o municipios de categoría especial, el límite
máximo de la asignación salarial mensual de los alcaldes será de cinco
millones novecientos once mil quinientos pesos ($5.911.500).
2. En aquellos distritos o municipios de primera categoría, el límite
máximo de la asignación salarial mensual de los alcaldes será de cuatro
millos setecientos veintinueve mil doscientos pesos ($4.729.200).
3. En aquellos distritos o municipios de segunda categoría, el límite
máximo de la asignación salarial mensual de los alcaldes será de tres
millos quinientos cuarenta y seis mil novecientos pesos ($3.546.900).
4. En aquellos distritos o municipios de tercera categoría, el límite
máximo de la asignación salarial mensual de los alcaldes será de dos
millones ochocientos treinta y siete mil quinientos veinte pesos
($2.837.520).

57
5. En aquellos distritos o municipios de cuarta categoría, el límite máximo
de la asignación salarial mensual de los alcaldes será dos millones
trescientos sesenta y cuatro mil seiscientos pesos ($2.364.600).
6. En aquellos distritos o municipios de quinta categoría, el límite máximo
de la asignación salarial mensual de los alcaldes será un millón
ochocientos noventa y un mil seiscientos ochenta pesos ($1.891.680).
7. En aquellos distritos o municipios de sexta categoría, el límite máximo
de la asignación salarial mensual de los alcaldes será un millón
cuatrocientos dieciocho mil setecientos sesenta pesos ($1.418.760).
Parágrafo. La asignación salarial mensual a que se refiere el presente
artículo comprende tanto el salario básico como a los gastos de representación
del respectivo funcionario.
Se debe advertir que la categorización de municipios de la ley 136, invocada en
el decreto, fue modificada –como se observó-, por la ley 617 de 2000, siendo
entonces esta la disposición aplicable para los efectos del referido decreto.
Finalmente, en cuanto a la escala salarial del personal de esta contralorías, aplica
el Decreto 240 de 1999, expedido por el Gobierno Nacional, ya citado en el
acápite anterior.
3.4. REGIMEN ESPECIAL DE LA CONTRALORIA DE BOGOTA D.C.
El artículo 54 de la ley 617 de 2000, delimita el valor máximo de los gastos
del Concejo y la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, D. C., precisando que
durante cada vigencia fiscal, la sumatoria de los gastos del Concejo y la
Contraloría de Santa Fe de Bogotá no superará el monto de gastos en salarios
mínimos legales vigentes, más un porcentaje de los ingresos corrientes anuales
de libre destinación según la siguiente tabla:
Límite en salarios mínimos Porcentaje de los ingresos legales mensuales
corrientes de libre destinación

58
Concejo 3.640 smlm 2.0%
Contraloría 3.640 smlm 3.0%
El artículo 55 id., agrega que el período de transición para ajustar los
gastos del Concejo y la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, D.C. se establece a
partir del año 2001, para que Bogotá, D. C., ajuste los gastos del Concejo y la
Contraloría, de forma tal que al monto máximo de gastos autorizados en
salarios mínimos en el artículo anterior, se podrá sumar por período fiscal, los
siguientes porcentajes de los ingresos corrientes de libre destinación:
Año 2001 2002 2003 2004
Concejo 2.3% 2.2% 2.1% 2.0%
Contraloría 3.8% 3.5% 3.3% 3.0%
En cuanto al salario del Contralor de Bogotá, dispone la ley 617 en el
artículo 57 que el monto de los salarios asignados al Contralor y al Personero de
Santa Fe de Bogotá, D. C. en ningún caso podrá superar el cien por ciento
(100%) del salario del alcalde
Y el Decreto 303 de 2000 indica en el artículo 4º. que la asignación salarial
mensual máxima, incluido el salario básico y los gastos de representación del
alcalde mayor de Bogotá Distrito Capital, será de cinco millones novecientos
once mil quinientos pesos ($5.911.500).
En cuanto a la escala salarial de la planta de personal de esta Contraloría,
se deben consultar los límites fijados por el Decreto 240 de 1999, expedido por el
Gobierno Nacional, citado en los acápites anteriores.
4. EL REGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA DE LAS
CONTRALORÍAS TERRITORIALES.

59
Al igual que la Contraloría General de la República las contralorías
territoriales gozan de un régimen de carrera administrativa especial. Pero a
diferencia de aquélla, la ley aún no ha expedido dicho estatuto, situación que ha
producido una afectación profunda en el proceso de gerencia del recurso
humano en ese nivel.
En un primer momento, el legislador decidió aplicar de manera transitoria
a las contralorías territoriales la ley 27 de 1992, régimen general de carrera
administrativa del personal al servicio del Estado, mientras se expedía el
estatuto especial que reclama la Carta Política. Sin embargo es aplicación
transitoria se mantuvo hasta el año de 1998, con la expedición de la ley 443 de
ese año, la cual una vez más aplicaba de manera transitoria ese régimen, pues
aún el Congreso no reglamentaba la carrera administrativa especial de las
contralorías territoriales.
Y, para colmo, la ley 443, en los artículos que reglamentaban el régimen de
carrera de dichas contralorías –de forma transitoria, se insiste-, fueron
declarados inexequibles por la Corte Constitucional53, dejando un vacío que
sólo podrá ser llenado con la expedición de la ley especial que requieren estos
órganos de control.
Con base en los efectos de la sentencia referida, la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado54, formuló las siguientes precisiones:
“1. En caso de estar en firme y vigentes, las listas de elegibles conformadas antes
de la fecha de ejecutoria de la sentencia de inexequibilidad, los nombramientos en cargos
de carrera se harán conforme a ellas. En caso contrario, los contralores pueden hacer
nombramientos en provisionalidad o encargo para proveer empleos de carrera
administrativa, en forma transitoria mientras el legislador expide la reglamentación
correspondiente al régimen especial de carrera administrativa en las contralorías
territoriales.
2. Las comisiones seccionales a cuyo cargo estaba prevista la administración y
vigilancia de la carrera administrativa en las contralorías territoriales, desaparecieron
del ordenamiento jurídico como consecuencia de los efectos de la sentencia C-372 de

60
1999; por tanto, no existe entidad que cumpla estas funciones y tampoco la competente
para realizar los procesos de selección o concurso.
3. y 4. Los actos de registro y los archivos generados por las comisiones seccionales
que fueron eliminadas como consecuencia de la sentencia C-372, deben conservarse en
las respectivas entidades nominadoras, en este caso por las contralorías, mientras el
legislador organiza la comisión respectiva y dispone cómo se cumplirán dichos actos de
registro.
5. Los criterios para la evaluación del desempeño de los servidores de las
contralorías territoriales, son los señalados en el título III de la Ley 443 de 1998,
mientras se expide la ley que regule la carrera especial de las contralorías territoriales.
6. Los actos administrativos dictados por las contralorías territoriales en los
procesos de selección convocados por estas entidades con anterioridad al 12 de julio de
1999, día de ejecutoria de la sentencia de la Corte Constitucional, en los cuales no
hubiere quedado en firme "la lista de elegibles", por no haber sido publicada, perdieron
su fuerza ejecutoria; por tal razón, no pueden surtir efectos hacia el futuro, al
desaparecer el fundamento legal que los sustentaba.
El nombramiento del servidor que se encuentre en período de prueba, conserva su
validez, en razón a la presunción de que las etapas para el concurso y vinculación fueron
cumplidas con arreglo a la ley”.

61
CAPITULO III
EL CONTROL FISCAL
1. EL CONTROL FISCAL EN EL MODELO DEL ESTADO SOCIAL DE
DERECHO
Las variables político-económicas que se proyectaron en el proceso de
reforma constitucional, así como la necesidad de ajustar la Carta Política a los
nuevos paradigmas del derecho constitucional contemporáneo (alemán y
español, principalmente), hicieron variar el modelo de Estado, para pasar de un
Estado de Derecho, a otro Estado Social de Derecho, en donde el papel del
Estado, y del ordenamiento jurídico, adquiere una dimensión mucho más
material que garantiza el logro de sus fines esenciales que básicamente son de
carácter social, mediante una gestión pública eficiente y eficaz.
Por estas razones, el constituyente del 91 a su vez reemplazó el esquema
del control fiscal vigente a la época (control numérico-legal), por un modelo que
además de tener una mayor proyección técnica55 y evaluativa, respondiera a su
vez a la dinámica de una administración pública eficiente56, dentro del
programa de modernización57del Estado, y el plan de desregulación y
privatización de algunos sectores productivos de la administración pública.58
En otras palabras, el esfuerzo de cambio promueve la "transición de una
cultura organizacional de carácter burocrático, a otra centrada en la responsabilidad por
los resultados, la eficiencia y el reconocimiento del mérito".59
Sin embargo, existen otros elementos que se deben tener en cuenta::
"...En efecto, si reconocemos, de un lado, la histórica dependencia del sistema
político clientelista con respecto de la burocracia -de la que deriva la debilidad del Estado
y la fortaleza electoral de los partidos, a pesar de su baja representatividad- y los escasos

62
esfuerzos en este modelo neoliberal para modificar efectivamente dicha situación, queda
la certeza de que una modernización como la planteada es insuficiente para resolver la
crisis contemporánea del Estado en Colombia, por cuanto no contempla la
transformación del sistema político y la formación de una cultura acorde con una
administración pública moderna".60
Pues bien, podemos concluir, a grandes rasgos, que si para el esquema de
un Estado de derecho correspondía un control numérico-legal, para desarrollar
el nuevo postulado del Estado Social de Derecho61, se necesitaba de un control
menos formal, que tuviera un mayor énfasis en la gestión y en los resultados.
Así lo ha advertido la Corte Constitucional:
"Con la promulgación de la Carta Política de 1991, la función pública del control
fiscal adquiere una nueva dimensión en la medida de que la actividad debe orientarse
dentro de la filosofía del nuevo Estado Social de Derecho en general, y específicamente
dirigida a la aplicación de los principios de eficacia económica, equidad y valoración de
los costos ambientales" .62
Así, pues, se suprimió el control fiscal previo y perceptivo y se reemplazó
por el denominado control posterior y selectivo (control ex-post).
2. EL CONCEPTO DE LA GESTIÓN FISCAL
El primer inciso del artículo 267 de la Constitución Política, señala el
carácter del control fiscal, determinando el ámbito activo y pasivo de su
aplicación bajo el presupuesto funcional de la vigilancia a la gestión fiscal,
entendida esta como el conjunto de actividades, operaciones y procesos que
desarrolla la administración en todos sus niveles, o los particulares cuando
administran fondos o bienes públicos, con el fin de cumplir tanto los objetivos y
metas especiales, como los fines generales del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, en vigencia del anterior régimen
constitucional, definía así la gestión fiscal, en concepto restringido:

63
"La gestión fiscal de la Administración se inicia con los actos de adquisión o
integración de un patrimonio del Estado que se destina a satisfacer las necesidades del
servicio público; prosigue con los actos propios de su conservación, mejora y explotación;
y concluye con la afectación, disposición o inversión de los bienes muebles o inmuebles
que de él hacen parte, para el mismo fin que le dio origen, y lo justifica".63
La Carta Política de 1991, a partir de los nuevos paradigmas
institucionales derivados del concepto integral del Estado Social de Derecho,
trazó los elementos para concebir una gestión pública orientada a los resultados,
basada en el fortalecimiento de dos aspectos esenciales: la gestión integral con
participación ciudadana y la capacidad institucional de los organismos y
entidades gubernamentales64.
La gestión pública se concibe como un proceso que articula
estratégicamente las acciones de una entidad a su misión y objetivos, de acuerdo
a las prioridades fijadas en el Plan Nacional de Desarrollo con el propósito de
garantizar la mayor coincidencia entre las decisiones derivadas de la planeación
y las acciones reflejadas en el presupuesto.65
Este conjunto de acciones de la gestión fiscal, y la gestión pública en
general, orientados esencialmente a la satisfacción de las necesidades de la
población (rendimiento social), se encuentra permeado por dos principios
básicos: el de la planeación y la evaluación.
Para el efecto, mediante la planeación, se plantea un proceso continuo de
previsión de recursos y servicios requeridos, para alcanzar los objetivos y metas,
determinados y priorizados por el Plan Nacional de Desarrollo, procurando
orientar la acción a partir de variables alternativas que garanticen tal fin.
La evaluación, por su parte, es un instrumento que fortalece el proceso
mismo de planeación (evaluación ex ante), y permite obtener mayor eficacia en
la ejecución de las acciones planificadas (evaluación de seguimiento): "Si
planificar es introducir organización y racionalidad en la acción para el logro de
determinadas metas y objetivos, la evaluación es una manera de verificar esa
racionalidad, midiendo el cumplimiento, o la perspectiva de cumplimiento, de los
objetivos y metas establecidos y la capacidad para alcanzarlos".66

64
Es decir que el sistema de evaluación no sólo lleva consigo el análisis de la
función pública, en términos de alinderamiento normativo, sino sobre todo
destaca su esencia finalística, en el contexto social del Estado.
La legitimidad de la gestión fiscal es concebida por la Corte
Constitucional, a partir de los anteriores postulados, de la siguiente manera:
"La legitimidad de la gestión fiscal de la administración se sustenta por lo
expuesto en el principio de legalidad -trasunto de la soberanía popular-, al cual se
adiciona en el momento presente, la eficacia, eficiencia y economía. El interés general que
en todo momento debe perseguir la administración hasta el punto de que su objeto y
justificación estriban en su satisfacción y sólo se logra realizar si la administración
administra los recursos del erario ciñéndose al principio de legalidad y a los más
exigentes criterios de eficacia, eficiencia y economía. Igualmente el artículo 267
constitucional posibilita la reorientación del control fiscal, que además de la protección
del patrimonio público, procura la exactitud de las operaciones y de su legalidad y se
deberá ocupar del control de resultados que comprende las funciones destinadas a
asegurar que los recursos económicos se utilicen de manera adecuada, para garantizar
los fines del Estado previstos en el artículo 2o. de la C.N.".67
3. EL CONTROL FISCAL COMO FUNCIÓN PÚBLICA
El inciso primero del artículo 267, apuntala en forma expresa el carácter de
función pública que tiene el control fiscal, categoría esta que aproxima dicha
función al marco general del ejercicio de los poderes públicos -función pública
(el género) y función administrativa (la especie)-, desarrollado por la misma
Constitución, en el capítulo 2o. del Título V, y en el capítulo 5o. del Título VII,
en aras de alcanzar los fines del Estado.
La Carta Política advierte en su artículo 123, inciso 2o., que los servidores
públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, consagrando un
fundamento deontológico68 a la prescripción jurídica consecuente, relativa a que
el ejercicio de sus funciones se debe ceñir a la Constitución, la ley y los
reglamentos.

65
A su vez, no podemos perder de vista el catálogo de principios
codificados en el capítulo segundo, del título V de la Constitución, bajo el
epígrafe de la función pública, mediante el cual no sólo se regulan los aspectos
propios del régimen laboral administrativo de los servidores públicos, sino
además se señalan las directrices esenciales que encausan la conducta de dichos
servidores, en el contexto de las finalidades y objetivos de la acción estatal,
asumiendo al servidor público en sus dos dimensiones jurídicas: como
realizador de los cometidos estatales y como sujeto laboral de derechos69
De esta manera -incluyendo los principios reguladores de la función
administrativa-, el profesor Tulio E. Chinchilla,70 sistematiza dicho catálogo, así:
1. Carácter institucional o impersonal de la potestad pública (artículos 121,
122 inciso primero y 123 inciso segundo); en el sentido de que el ejercicio del
poder entraña se deriva de una competencia jurídica objetiva.
2. Carácter limitativo o restrictivo de las competencias asignadas a los
órganos estatales (artículos 121, 122 inciso primero y 123 inciso segundo);
relaciona los límites al ejercicio de dicho poder, derivados de las competencias
procedimentales, materiales, territoriales, entre otras.
3. Carácter reglado de las competencias (artículos 121, 122 inciso primero
y 123 inciso segundo); se relaciona con la regulación normativa expresa, objetiva
y prestablecida que debe tener cualquier conducta oficial.
4. Carácter profesional del servicio público (artículos 125, 130 y 131); hace
relación con el sistema general de carrera administrativa para el acceso a la
función pública, con la correlativa asignación salarial objetiva.
5. Carácter ético de la función pública (artículos 122 inciso tercero a
quinto, 126, 127 inciso primero, 128 y 129), el cual hace relación a los sistemas de
control existentes en la Constitución.
En este nivel, encontramos que la Carta desarrolla los siguientes tipos de
controles: Control judicial (artículos 229, 86, 87, 237-2, 241-Control
administrativo o disciplinario (artículo 277-6); Control político (artículo 144);
Control fiscal (artículo 267), y Control interno (artículos 209, 268-6 y 269), como

66
controles al interior de la administración, y como un control social externo,
encontramos el control ciudadano (artículos 103, 270);.
6. Carácter responsable del servicio público (artículos 123, 124 y 125 inciso
segundo), mediante la asignación de un régimen de responsabilidades, como se
verá más adelante.
Este amplio contexto axiológico, complementado por los particulares ejes
derivados de los principios de la función administrativa, contenidos en los
artículos 209 y siguientes de la Constitución, atribuyen una naturaleza específica
al control fiscal, dentro del sistema institucional del Estado.
4. EL CONCEPTO DE LO POSTERIOR Y SELECTIVO
Ahora bien, en relación con la determinación del horizonte temporal que
delimita lo previo de lo posterior o ex-post, se han generado algunas
dificultades en la práctica, sobre todo en aquellas áreas de la gestión fiscal en
donde se hace difícil deslindar el proceso de la planeación y de proyección de
decisiones, de la gestión propiamente dicha. En este sentido, se afirma: "...el
punto inicial del control posterior que realizará la Contraloría en esta nueva etapa,
comienza en el momento mismo en que la administración de un ente público
autónomamente decide sobre la utilización de los recursos a su disposición; en este punto
empieza la evaluación del cumplimiento de las metas funcionales y programáticas que la
entidad se haya fijado”71.
En relación con estos conceptos, relativos al control posterior y la
selectividad, la Ley 42 de 1993, precisó que control posterior es la vigilancia de
las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control
fiscal y por control selectivo, la elección mediante un procedimiento técnico de
una muestra representativa de recursos, cuentas, operaciones o actividades para
obtener conclusiones sobre el universo respectivo en el desarrollo del control
fiscal.

67
El control fiscal posterior ya tenía antecedentes importantes en la
reglamentación especial sobre la materia, con antelación a la promulgación de la
Carta Política de 1991.
En efecto, como se indicó, la Ley 20 de 1975, perfilaba una nueva
concepción para la evaluación fiscal de las entidades descentralizadas, y en
especial de las empresas industriales y comerciales del Estado.
Bajo esta visión, el artículo 3o. de la referida ley, permitía la aplicación de
los sistemas de control fiscal dentro de las etapas integradas de control previo,
perceptivo y posterior.
En ese sentido, la Ley 53 de 1990 señaló en su artículo 9o. (modificatorio
del 309 del Código de Régimen Municipal- Decreto 1333 de 1986) que el control
de la gestión fiscal de los municipios se cumpliría exclusivamente en las etapas
perceptiva y posterior.
En el ámbito propio de la contratación administrativa, como se
denominaba en ese entonces, el decreto 222 de 1983, en su artículo 298,
circunscribió la intervención de la Contraloría al ejercicio de un control
posterior, dentro del proceso de contratación, precisando esta norma que se
entendía por ese tipo de control el aplicado una vez se hubiesen realizado y
perfeccionado íntegramente los actos administrativos sujetos a ese control.
5. LOS SISTEMAS DEL CONTROL FISCAL: EL CONTROL FINANCIERO,
DE LEGALIDAD, DE GESTIÓN, DE RESULTADOS Y EL CONTROL
FÍSICO
La Ley 42 de 1993, define los nuevos controles - denominados también
como los sistemas del control fiscal-, así:
1. El control financiero tiende a determinar la razonabilidad de las
operaciones y estados financieros de las entidades mediante normas de

68
auditoria de aceptación general, verificando el cumplimiento de las normas
prescritas para ello.
2. El control de legalidad es la comprobación que se hace de las
operaciones financieras, administrativas, etc., para corroborar su realización
conforme con las normas que les sean aplicables.
3. El control de gestión es el examen de la eficiencia y eficacia en la
administración de los recursos públicos, mediante la evaluación de sus procesos
administrativos, utilizando para ello metodologías tales como la de la
rentabilidad pública y desempeño, la identificación de la distribución del
excedente que éstas producen, así como los beneficiarios de su actividad.
4. El control de resultados es el examen a través del cual se busca
establecer en qué medida los sujetos del control fiscal logran sus objetivos y
cumplen los proyectos y planes adoptados por la administración, en un período
determinado.
El cambio, sin embargo, no se limitó al momento en que se produce el
control y la forma del mismo, sino además se enriqueció la valoración de dicha
vigilancia con unos nuevos elementos de corte económico-administrativo,
configurados en el inciso segundo del artículo 267 constitucional, como
controles de gestión y de resultados:
"El organismo superior de control fiscal debe asegurar a la sociedad la debida
utilización de sus bienes y fondos, pero no únicamente en lo relativo al cumplimiento de
unas normas y procedimientos, sino examinando que los resultados obtenidos por
quienes gestionan el patrimonio público, coincidan con los objetivos de la sociedad como
un todo y que dichos resultados se hayan obtenido de manera eficiente, considerando en
cada caso las condiciones especiales que sin lugar a dudas existen para la actividad de los
entes estatales".72
Eduardo Wiesner precisa:
"En líneas generales, un sistema de evaluación de resultados tiene dos niveles o
conjunto de objetivos. Uno global o macroeconómico, y otro específico al proyecto o
programa bajo evaluación. Dentro del primero, se busca mejorar la calidad de la

69
inversión pública y la efectividad de las políticas gubernamentales. En esencia, se quiere
que al más alto nivel de gobierno quienes toman decisiones sobre asignación de recursos
o sobre intervención estatal dispongan de mejor y más completa información sobre lo
que, en efecto, se obtiene como resultado de la acción pública. Dentro del segundo nivel
de objetivos, se busca asegurar que los gerentes de proyectos de inversión pública y los
administradores de políticas o programas puedan llevar un mejor control de sus
actividades, sean más eficientes y, al mismo tiempo, sean ellos más medibles en el
desempeño de sus responsabilidades".73
El parágrafo del artículo 9o. del la ley 42, prevé que el Contralor General
de la República podrá adoptar, mediante reglamento especial, otros sistemas de
control que impliquen mayor tecnología, eficiencia y seguridad. Igualmente, el
artículo 19 de la misma ley, indica que los sistemas de control a que se refiere
esa ley, podrán aplicarse en forma individual, combinada o total, y que
igualmente se podrá recurrir a cualesquiera otro generalmente aceptado.
Precisamente, utilizando esta facultad, el Contralor General de la
República expidió las Resoluciones Orgánicas Nos.003503, 003506 y 004546 de
1994, en las cuales tipificó el control físico, con el objeto de medir la eficiencia,
economía y eficacia de las operaciones, procesos y actividades, en función de la
calidad, cantidad y oportunidad en la adquisición, producción y/o prestación
de bienes y servicios.
A través de este control, entre otros objetivos, se evalúa si los bienes
y/servicios adquiridos cumplen con la calidad, característica y especificaciones
técnicas requeridas, si su cantidad fue necesaria y la oportunidad en su
adquisición; se determina y evalúa si los bienes producidos han satisfecho los
requerimientos en cuanto a calidad, cantidad y oportunidad; y se verifica y
evalúa si los servicios ofrecidos y/o prestados satisfacen la demanda y los
requerimientos de los usuarios, en términos de calidad, cobertura y oportunidad
en el ofrecimiento y/o prestación de los mismos.
Pues bien, la Contraloría General de la República ha implementado
metodologías de evaluación adecuadas a las entidades públicas, diferentes a las
utilizadas por las empresas privadas, las cuales se fundamentan básicamente en
la evaluación financiera.

70
"El excedente público sirve para cuantificar la generación de riqueza nacional a
través del concepto de valor agregado y su distribución entre los diversos factores que
intervienen en el proceso productivo. La rentabilidad económica valora la acción de las
empresas del Estado desde el punto de vista de la sociedad, en término de la utilización
de factores y recursos productivos, así como de la producción de bienes y servicios"74.
Estas metodologías para ejercer el control de gestión y resultados,
corresponden a las siguientes, que simplemente enunciamos: análisis financiero;
la metodología del excedente público y su distribución; la valoración económica
de la gestión; el excedente de productividad global y el diseño de indicadores de
gestión75.
La interpretación y evaluación de los resultados se logra a través del
denominado Control Total o integral (rendición y revisión de cuentas, control a
la contratación, control financiero, de gestión, de resultados, evaluación del
control interno, valoración de costos ambientales, etc.)76.
Además, la cuantificación de la gestión y de los resultados se alcanza
mediante la que se ha denominado por la doctrina cuantificación de las Es77; es
decir, verificando los principios del control fiscal relativos a la eficiencia,
eficacia, economía, equidad y la ecología.
Para determinar cada uno de estos principios, se utilizan diversas
metodologías, que van desde la francesa del surplus, del excedente de
productividad global78, del excedente de productividad interno, la tasa de
productividad global de factores, la rentabilidad pública79, el excedente público,
el cálculo de la rentabilidad económica, la metodología del valor agregado80, etc.
6. LOS PRINCIPIOS DEL CONTROL FISCAL: LA EFICIENCIA, LA
ECONOMÍA, LA EFICACIA, LA EQUIDAD Y LA VALORACIÓN DE
LOS COSTOS AMBIENTALES
De igual forma, el inciso segundo del artículo 267 constitucional, indicó
los criterios de valoración para ejercer estos controles, relativos a la eficiencia, la
eficacia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales.

71
La Ley 42 de 1993, define tales criterios así:
La eficiencia: que la asignación de los recursos sea la más conveniente
para maximizar sus resultados.
La economía: que en igualdad de condiciones de calidad los bienes y
servicios se obtengan al menor costo.
La eficacia: que sus resultados se logren de manera oportuna y guarden
relación con sus objetivos y metas.
La equidad: permite identificar los receptores de la acción económica y
analizar la distribución de costos y beneficios entre sectores económicos y
sociales y entre entidades territoriales.
Mediante la valoración de los costos ambientales se cuantifica el uso o
deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente y se evalúa la gestión de
protección, conservación, uso y explotación de los mismos (desarrollo
sostenible).
Entonces, la eficacia se refiere al cumplimiento de metas; para el efecto de
determinarla, se compara la cantidad, la calidad, el tiempo, la oportunidad, vs.
los resultados.
El profesor Agustín Gordillo, con gran precisión acota, sobre el concepto
de oportunidad:
"Si el órgano administrativo actúa en el ejercicio de potestades públicas utilizando
sus poderes en decisiones inconvenientes o inoportunas, parece igualmente insensato
afirmar que tales decisiones, si bien inoportunas, son legales. La oportunidad, pues, no
es agregado a la legalidad...oportunidad, conveniencia, mérito son elementos que
integran la potestad jurídica misma que el legislador ha conferido al administrador".81
Este principio, dentro del esquema trazado por la Constitución, se
encuentra plasmado, aparte de los preceptos que se comentan, en el artículo
segundo, que lo contiene como uno de los fines esenciales del Estado, y en el

72
artículo 209, como uno de los principios de la función administrativa, entre
otros.
En cuanto a la eficiencia, se parte del marco teórico de la administración
de empresas, aplicada a las administraciones públicas, desarrollando para el
efecto los indicadores de eficiencia. En este sentido, se verifican los recursos, el
proceso al cual se aplican y los resultados obtenidos. Los resultados
confrontados con los recursos aplicados, nos arroja el coeficiente de
productividad.
Osborne y Gaebler -extrapolando los términos-, describen el contexto
conceptual y dinámico de estos principios:
Existe una gran diferencia entre medir la eficacia y medir la efectividad.
La eficacia es una medida de lo que cuesta cada unidad de resultado. La
efectividad es una medida de la calidad de ese resultado: ¿Con que (sic)
precisión consigue el resultado deseado? Cuando medimos la eficacia, sabemos
lo que cuesta conseguir un resultado específico. Cuando medimos la
efectividad, sabemos si nuestra inversión tiene valor. No hay nada más ridículo
que hacer de un modo más eficaz algo que debe dejar de hacerse.
“Tanto la eficacia como la efectividad son importantes. Pero cuando las
organizaciones públicas empiezan a medir sus rendimientos, a veces miden sólo su
eficacia...El público evidentemente quiere un gobierno eficaz, pero aún más un gobierno
efectivo. Los ciudadanos tal vez se complazcan en gastar menos en educación por alumno
que el resto de Estado, pero si sus escuelas son las peores del país, no tienen muchas
razones para estar felices por mucho tiempo...El centrarse en la eficacia más que en la
efectividad también tiende a alienar a los funcionarios. Cuando los gobiernos acentúan el
coste de cada unidad de trabajo, a menudo desarrollan una mentalidad de antifaz que
menosprecia la inteligencia y destreza de sus trabajadores. La mayoría de los empleados
quieren ser efectivos. La mayoría gustosamente haría lo que fuera necesario para
aumentar el impacto de su organización. Pero si sus superiores únicamente se
concentran en su eficacia -en lo rápido que hacen cada unidad de trabajo- empezarán a
sentirse como si estuvieran en una cadena de montaje"82.
Este principio, de igual manera tiene otros desarrollos normativos en la
Carta: el artículo 48, en relación con la seguridad social; el 49, respecto de la

73
salud; el artículo 365, como uno de los objetivos en la prestación de los servicios
públicos; el 277, numeral 5o., en relación con las funciones del Procurador
General de la Nación, entre otros.
"...Pero la Constitución no menciona únicamente la eficacia, sino que incorpora
en varias de sus disposiciones el concepto de eficiencia, que en términos económicos se
traduce en el logro del máximo rendimiento con los menores costos, y que, aplicado a la
gestión estatal, significa la adecuada gestión de los asuntos objeto de ella partiendo del
supuesto de los recursos financieros -casi siempre limitados- de los que dispone la
hacienda pública. En otros términos, el Estado, por razones de interés general, está
obligado a efectuar una adecuada planeación del gasto de modo tal que se oriente con
certeza a la satisfacción de las necesidades prioritarias para la comunidad sin despilfarro
ni erogaciones innecesarias".83
En cuanto a la economía, por su parte, se busca determinar si con los
recursos disponibles, se obtiene el máximo de desempeño de la entidad y,
adicionalmente, se verifica el parámetro de los costos mínimos.
La equidad se refiere a la proporcionalidad de la gestión, al concepto de
justicia, de igualdad, a la caracterización socio-económica de los ingresos y las
inversiones aplicadas a satisfacer las necesidades de la comunidad.
En cuanto a la determinación de la equidad en las entidades -concebida a
través de los valores trazados por el preámbulo de la Carta-84, entre otros
preceptos constitucionales, y su medición frente al gasto público85, se propone
la aplicación del principio del gasto inversamente proporcional, pues la
proporcionalidad mantiene las desigualdades existentes. 86
"...Ya no se trata de eliminar las causas estructurales de la pobreza, sino de
concentrar la capacidad de acción del gobierno en unas áreas muy selectas, donde el
efecto del gasto público sobre el crecimiento y la equidad es mayor; es decir, orientar la
inversión pública hacia aquellas actividades con más altas externalidades positivas87,
como sería el caso de la educación y la salud. Con estos lineamientos, el gasto social se
considera como un medio para incrementar la productividad, y con ello mejorar la
distribución del ingreso entre los distintos estratos de la población del país”88.

74
De estos parámetros, también denominados los principios del control
fiscal, se destaca el correspondiente a la economía, a través del cual la
Contraloría puede pronunciarse en términos cualitativos sobre el uso del gasto
público89, como se pudo observar.

75
CAPÍTULO IV
LA REVISIÓN Y FENECIMIENTO DE LAS CUENTAS
El numeral 2o. del artículo 268 de la Constitución Política, atribuye al
Contralor General de la República la función de revisar y fenecer las cuentas que
deben llevar los responsables del erario y determinar el grado de eficiencia,
eficacia y economía con que hayan obrado.
Y, dentro de los límites reglamentarios del artículo, por remisión
normativa posterior, dicha función es extensiva a los contralores territoriales.
La ley 42 de 1993, por su parte, señala que la Contraloría General de la
República indicará los métodos, formas y plazos, para esa rendición.
1. LA PRESCRIPCIÓN DE LOS MÉTODOS Y LA FORMA DE RENDIR
CUENTAS DE LOS RESPONSABLES DEL MANEJO DE FONDOS O
BIENES DE LA NACIÓN, Y LA DETERMINACION DE LOS CRITERIOS
DE EVALUACIÓN FINANCIERA, OPERATIVA Y DE RESULTADOS
La facultad prevista en el numeral 1o. del artículo 268 de la Carta Política -
como la del numeral 12o.-, es de tipo reglamentario, la cual permite que el
Contralor General de la República expida reglamentos generales mediante los
cuales se prescriban dichos métodos y la forma de rendición de cuentas, así
como la indicación de los criterios técnicos de evaluación financiera, operativa y
de resultados, cuyo campo de aplicación se extiende a nivel nacional y
territorial.
De tal suerte, y a pesar de la remisión que hace el artículo 272, inciso
quinto, de las facultades del Contralor General de la República a los contralores
territoriales, consideramos que la facultad del numeral que se comenta -que

76
anteriormente exigía ley previa-, es exclusiva del Contralor General de la
República, pues justamente su carácter es el de homologar y armonizar los
sistemas y procedimientos establecidos por el legislador.
Por lo tanto, esta facultad sugiere90 un papel de coordinación de la
Contraloría General de la República frente a las contralorías departamentales,
distritales y municipales.
2. ¿QUÉ SE ENTIENDE POR CUENTA?
La ley 42 de 1993, entiende por cuenta, en su artículo 15, "el informe
acompañado de los documentos que soportan legal, técnica financiera y contablemente
las operaciones realizadas por los responsables del erario, en un periodo determinado".
Fijémonos que el informe acompañado de sus soportes, hace relación a las
operaciones realizadas por los responsables del erario, en un período
determinado. Por esa razón, la Contraloría al reglamentar estas materias, señala
el período en el cual deben rendirse las cuentas, por parte de los responsables
fiscales, como se verá luego.
3. LA SELECTIVAD Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS
Una de las primeras discusiones hermenéuticas suscitadas en torno al
alcance de la revisión y fenecimiento de las cuentas, dentro del contexto del
control fiscal, fue la de determinar si el principio general de la selectividad91 -
aplicable al control fiscal-, era extensivo a dicho proceso.
El Consejo de Estado absolvió una consulta sobre este particular, en la cual
afirmó:
"Con fundamento en el anterior artículo constitucional92 y teniendo en
consideración la importancia que reviste el sistema de revisión de cuentas (que dentro
del desarrollo de la gestión integral de vigilancia fiscal debe ser complementada con otros

77
sistemas de control, tales como el financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, etc.),
la Sala estima que el mismo no puede ni debe ser selectivo, pues tiene carácter
obligatorio. La condición de selectivo se predica del control fiscal entendido en su
concepción general, macro fiscalizadora, de ejercicio de una competencia jurídico técnica,
pero no en cuanto a la especificidad del examen de cuentas, por cuanto el mandato
constitucional es imperativo: 'Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los
responsables del erario..'la Sala considera, con fundamento en el numeral 2o. del artículo
268 de la Carta Política, que el examen de cuentas no debe forma parte integrante de un
control selectivo y que, por tanto, la obligación de la entidad fiscalizada es la de llevar
todas las cuentas y la del organismo de control la de revisarlas en su totalidad".93
Se concluye, pues, que la selectividad, principio del control fiscal
posterior, no es aplicable a la rendición y revisión de las cuentas, razón por la
cual la Contraloría debe revisar y fenecer todas las cuentas.
4. LOS RESPONSABLES DE RENDIR CUENTAS
La ley 42 de 1993, en su artículo 16, advierte que el Contralor General de la
República, determinará las personas obligadas a rendir cuentas. Dicha facultad
se hace extensiva a los contralores territoriales, según lo precisa el artículo 65
consagrado en la misma ley.
De esta forma, los responsables de rendir cuentas son los denominados
responsables el erario, es decir, los representantes legales de la entidades
vigiladas por las contralorías, pues en cabeza de ellos recaen las facultades
generales de recibir, invertir, administrar y/o recaudar fondos o bienes
públicos, y a su vez, la de custodiar los bienes o fondos de ese carácter.
En este sentido, dichos responsables del erario, son entonces los jefes o
directores de las entidades de orden nacional, departamental, y municipal,
según sea el caso y los particulares que manejen, administren, recauden o
inviertan recursos públicos.
Ahora bien, se denominan cuentadantes, a aquellas personas que en
virtud de un vínculo contractual o nombramiento, son responsables de manejo,

78
y a las personas que administrativamente se les haya asignado esa
responsabilidad, como es el caso de los tesoreros o los pagadores. Dichos
funcionarios también están obligados a rendir cuentas.94
Estos aspectos son muy importantes, pues el nuevo control fiscal
desarrollado por la Carta Política y reglamentado por la ley 42 de 1993, extendió
la responsabilidad en la administración y el manejo de los recursos públicos no
sólo a los cuentadantes o empleados de manejo -como ocurría antaño-, sino
también a los directores de las correspondientes entidades.
La ley 42, al delimitar el campo de la responsabilidad fiscal de los
servidores públicos, la hizo extensiva a los directivos de la entidades y todo
aquel que produzca decisiones que determinen la gestión fiscal, así como a
quienes desempeñen funciones de ordenación, control, dirección y
coordinación, y también a los contratistas y particulares, en el evento que ellos
causen detrimentos al patrimonio público que se les ha confiado por razones
contractuales o de administración delegada.
El mismo Contralor, entonces, tiene la facultad de señalar el término y la
forma de la rendición de cuentas, por parte de los responsables fiscales, efecto
para el cual puede expedir las respectivas resoluciones reglamentarias.
La auditoría gubernamental con enfoque integral (Audite 2), define el deber de
rendir cuenta como deber legal y ético que tiene todo funcionario o persona de
responder e informar por el uso, administración y rendimiento de los recursos
públicos asignados para el cumplimiento del mandato que le ha sido conferido.
5. LA REVISIÓN DE CUENTAS
La ley 42 de 1993, en su artículo 3o, define la revisión de cuentas, así:
"La revisión de cuentas es el estudio especializado de los documentos que soportan
legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas por los responsables

79
del erario durante un periodo determinado, con miras a establecer la economía, la
eficacia, la eficiencia y la equidad de sus actuaciones".
De acuerdo con lo anterior, la revisión de cuentas es, en primer término,
un estudio especializado, derivado precisamente del nivel técnico de las
materias que reglamentariamente se plasman en los documentos, mediante los
cuales se certifica las operaciones realizadas por los responsables del erario, en
relación con la administración presupuestal, financiera y contable de los
recursos públicos, de conformidad con las disposiciones pertinentes.
Para efectuar ese estudio especializado se requiere, por lo tanto, de la
aplicación de específicos conocimientos técnicos, según sea la materia objeto de
dicha revisión. Si se trata de determinar la conformidad de las operaciones
adelantadas por los responsables fiscales a las reglas establecidas para ello, la
revisión debe tener un estricto carácter de legalidad; si se trata de verificar el
alcance de la inversión en determinadas áreas técnicas, v.gr. de ingeniería civil,
de sistemas, etc., ese tipo de conocimientos se debe aplicar para tal efecto; si
corresponde analizar las cuentas en sus aspectos contables, o financieros, son
esos conocimientos técnicos derivados de tales materias, los que se deben
aplicar en el estudio especializado.
Se concluye, pues, que la revisión de cuentas es un proceso administrativo
tendiente a verificar la legalidad de las operaciones, sus aspectos técnicos,
financieros y contables, para comprobar, de una parte, la exactitud de los
ingresos y el gasto de los bienes y fondos públicos, y de otra, el grado de
rendimiento social que con ellos se produjo, de conformidad con los criterios de
evaluación previstos en las normas. Es decir, se trata de una ecuación relativa a
los ingresos=egresos=procedimientos= rendimiento social.
La Resolución 4998, precisa en su artículo 16o., que la Contraloría General
de la República, mediante el proceso de auditoría gubernamental con enfoque
integral, revisará al información que los responsables fiscales presenten sobre su
gestión fiscal, con el propósito de emitir pronunciamientos articulados e
integrales sobre la misma.

80
6. LOS CRITERIOS DE EVALUACIÓN: LA ECONOMÍA, LA EFICACIA, LA
EFICIENCIA Y LA EQUIDAD
Los criterios de evaluación adoptados por la Constitución para la revisión
de las cuentas, son el de la eficiencia, eficacia y economía.
Como se puede apreciar, el constituyente olvidó incorporar otro de los
también denominados principios del control fiscal, relativo a la equidad,
principio que el mismo constituyente enuncia en relación con el control fiscal.
La ley 42 de 1993, corrigió el olvido, y agregó como criterio de evaluación
el de la equidad. Las definiciones legales de estos criterios ya fueron vistas, bajo
el epígrafe de los principios del control fiscal, a cuyo contenido nos remitimos.
Bajo tales supuesto podemos agregar que la eficacia se refiere al
cumplimiento de metas; para el efecto de determinarla, se compara la cantidad,
la calidad, el tiempo, la oportunidad vs. los resultados.
En cuanto a la eficiencia, se parte del marco teórico de la administración
de empresas, aplicada a las administraciones públicas, desarrollando para el
efecto los indicadores de eficiencia. En este sentido, se verifican los recursos, el
proceso al cual se aplican y los resultados obtenidos. Los resultados
confrontados con los recursos aplicados, nos arroja el denominado coeficiente
de productividad.
Con la economía, por su parte, se busca determinar si con los recursos
disponibles, se obtiene el máximo de desempeño de la entidad y,
adicionalmente, se verifica el parámetro de los costos mínimos.
La equidad se refiere a la proporcionalidad de la gestión, al concepto de
justicia, de igualdad, a la caracterización socio-económica de los ingresos y las
inversiones aplicadas a satisfacer las necesidades de la comunidad.
7. LOS PRINCIPIOS DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS

81
Se parte de dos principios:
Que la disposición de los bienes o fondos públicos se debe hacer conforme
a las reglas señaladas en las normas legales, pues se trata de actos
administrativos reglados y no discrecionales.
Y que esa disposición de bienes o fondos debe alcanzar unos objetivos,
que se identifican esencialmente con el logro de las finalidades sociales del
Estado.
8. EL FENECIMIENTO DE LAS CUENTAS
Si de la revisión se deduce que la cuenta está correcta, en cuanto al manejo
reglamentario de sus operaciones, desde el punto de vista legal, financiero,
contable y técnico, y además se han alcanzado los fines valorativos propios de
esa gestión, relativos a la eficacia, la economía, la eficiencia y la equidad, la
Contraloría procede a fenecer la cuenta.
Entonces, fenecer la cuenta, es aprobar las operaciones que ella contiene.95
9. LA NATURALEZA JURÍDICA DEL FENECIMIENTO
El fenecimiento es un acto administrativo, contra el cual, de conformidad
con los principios generales del derecho administrativo, cabrían los recursos de
ley, por la vía gubernativa. Aunque, en la práctica, serían escasas las situaciones
en que ello ocurriera, pues un fenecimiento implica una aprobación, situación
favorable que excluiría algún reclamo por parte de los responsables de rendir
cuentas, por vía de los recursos.
10. EL NUEVO ENFOQUE DE AUDITORIA INTREGAL

82
La Contraloría General de la República ha producido un nuevo enfoque
de auditoría gubernamental con enfoque integral (denominada Audite 2), la
cual tiene la siguiente caracterización:
“En el esquema de Responsabilidad de Dar Cuenta, cuyo significado trasciende la
tradicional Rendición de Cuentas, al igual que la Revisión por parte de la Contraloría
General de la República, supera en la administración pública actual la tradicional
verificación numérico legal.
Por eso la preocupación de poder ejecutar eficazmente procesos de auditoría en tiempo
real y lograr además la articulación de este proceso con la Revisión de la Cuenta y el de
Responsabilidad Fiscal, de manera que se posibilite la operación coordinada del ciclo de
fiscalización.
Con este propósito se adoptó mediante acto administrativo, un nuevo enfoque para la
rendición de cuenta e informes, que deben realizar los sujetos de control sobre la
administración y manejo de los fondos, bienes y / o recursos públicos.
Bajo este contexto, se incluye un cambio sobre la conceptualización de la rendición de
cuenta y su revisión, es así como se contemplaron aspectos fundamentales, como:
• La definición de “rendir cuenta”, la cual esta orientada como la permanente
obligatoriedad que tienen los responsables fiscales de informar y responder
por el adecuado manejo de los fondos o bienes de la nación.
• La forma y términos de la información, resaltando la sustitución de los
formatos preestablecidos, por la presentación de la información tal y como
la producen los sujetos de control fiscal, siempre y cuando sigan los
lineamientos mínimos previamente establecidos por la Contraloría General
de la República.
• El contenido de acuerdo a una clasificación de los sujetos de control, según
el origen / participación de los recursos y su especialidad.
• El establecimiento de informes de gestión de los Representantes legales de
los sujetos de control, por el período comprendido al frente de la
administración y manejo de los fondos, bienes y recursos públicos; sin
detrimento de la información anual rendida.
• La recepción de la información en copia dura y medio magnético o
transferencia electrónica de información vía módem.

83
• La revisión que se realizará aplicando y desarrollando el proceso
metodológico de la auditoría gubernamental con enfoque integral y el
fenecimiento a través de los informes de auditoría.
• La información que suministran las entidades públicas de cualquier orden
territorial, que no se constituye en rendición de cuenta propiamente, pero
que si apoya el desarrollo del control macro a cargo de la Contraloría
General de la República.
• La integración de la información que soporta la actividad micro de la
vigilancia del control fiscal que se realiza a través del proceso auditor y la
que sirve para los fines propios de los negocios misionales de la vigilancia
macroeconómica del Estado.
• La reglamentación de las causales y las sanciones correspondientes, en las
que pueden incurrir los responsables fiscales dentro de su obligación ética y
legal de rendir cuenta; reconociendo y remitiendo la aplicabilidad del
proceso sancionatorio” 96
CAPITULO V
LA RESPONSABILIDAD FISCAL
El principio de la responsabilidad, aparece registrado como uno de los
principios jurídicos reguladores del Estado de Derecho, según apreciación de
algún sector de la doctrina97, y el mismo se fundamenta en el artículo 6o. de la
Carta Política, según el cual los servidores públicos98 son responsables ante las
autoridades por infracción de la Constitución y la Ley, o por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
"La responsabilidad ya no está ligada a la violación de un derecho subjetivo
constitucional sino a la trasgresión de cualquier norma del derecho. Se trata ahora de
una garantía objetiva -protectora de derecho objetivo-".99
Este principio tiene una relación inescindible con el principio de
legalidad100, razón por la cual el inciso segundo del artículo 122 de la Carta
Política previene que ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin
prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los
deberes que le incumben.

84
El artículo 124 de la Constitución establece que la ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva,
precepto este que proviene de la Constitución de 1886, el cual configura la
denominada reserva legal de la responsabilidad, es decir que sólo la ley puede
trazar el ámbito normativo de dicho principio.
De igual forma, el artículo 210 del mismo Estatuto Superior, advierte que
la ley determinará la responsabilidad de los presidentes, directores o gerentes,
de las entidades descentralizadas.
Ya hemos dicho en otra parte, que no se puede perder de vista el catálogo
de principios codificados en el capítulo segundo, del título V de la Constitución,
bajo el rótulo de la función pública, mediante el cual no sólo se regulan los
aspectos propios del régimen laboral administrativo de los servidores públicos,
sino además las directrices esenciales que encausan la conducta de dichos
servidores, en el contexto de las finalidades y objetivos de la acción estatal,
asumiendo al servidor público en sus dos dimensiones jurídicas: como
realizador de los cometidos estatales y como sujeto laboral de derechos101
De esta manera -junto con los principios reguladores de la función
administrativa-, dicho inventario -ya sistematizado y referenciado en el aparte
alusivo al carácter de función pública que tiene el control fiscal-, incluye el
carácter responsable del servicio público (artículos 6, 123, 124 y 125 inciso
segundo), el cual implica la existencia de un régimen de responsabilidades para
el servidor público.
1. DIFERENTES TIPOS DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES
PÚBLICOS
En este aspecto, el servidor público puede ser sujeto de los siguientes tipos
de responsabilidad, independientes entre sí -e incluso simultáneas102-, y
correlativos con los sistemas de control:

85
1) La responsabilidad política; Para ello, el artículo 114 de la Carta,
prescribe que corresponde al Congreso de la República, entre otras funciones, la
de ejercer control político sobre el gobierno y la administración, facultad que no
se limita ni siquiera por los estados de excepción, regulados en el capítulo 6, del
título VII, superior.
En ese sentido, el constituyente del 91 introdujo en la reforma de la Carta,
la figura de la moción de censura103, cuya proposición es competencia de la
Cámara de Representantes (art.135-8,9).
2) La responsabilidad penal; cuando en el ejercicio de las funciones, o con
ocasión de ellas, el servidor público comete un hecho punible; de aquellos cuyo
bien jurídico pertenece a la protección - directa, o indirecta- de la administración
y la función pública.
3) La responsabilidad administrativa o disciplinaria; derivada del
incumplimiento de los deberes o prohibiciones administrativas;104 o por la
omisión o extralimitación de las funciones, o la violación del régimen de
inhabilidades, o incompatibilidades, entre otros supuestos.
4) La responsabilidad civil o patrimonial; que consiste en la obligación de
asumir las consecuencias patrimoniales o económicas de un hecho o acto105
dañino.
5) La responsabilidad fiscal, que se analizará más adelante, y
6) La responsabilidad ciudadana o social; de tipo externo a la
administración, fundada sobre los vínculos compromisorios del servidor
público frente a la comunidad, la cual principalmente se refleja en el voto
programático y en la revocatoria del mandato, en los eventos previstos en la
Constitución y ley.
2. LA RESPONSABILIDAD FISCAL Y SU NATURALEZA JURÍDICA

86
Pues bien, en el anterior régimen constitucional se consideraba que la
responsabilidad civil era el género, y la responsabilidad fiscal, aparecía como
una especie de ella.106
A partir del nuevo esquema constitucional sobre el control fiscal y la
contraloría, dicha responsabilidad fiscal adquirió su propia identidad jurídica,
diversa de la responsabilidad civil, aunque, desde el punto de vista técnico,
compartan los mismos elementos.
Así lo ha entendido la jurisprudencia, al punto que incluso se ha afirmado
del advenimiento de una nueva disciplina jurídica: la del Derecho Fiscal.
Ha dicho el Consejo de Estado, sobre el punto:
"Todo ello permite deducir que la responsabilidad fiscal tiene características que la
diferencian de los demás tipos de responsabilidad, incluyendo la civil, de donde se
desprendió para adquirir su propia personalidad...En nuestro país la responsabilidad
fiscal ha adquirido suficiente grado de identidad. Surge cuando el daño al patrimonio del
Estado es producido por un agente suyo que actúa en ejercicio de la gestión fiscal de la
administración o por particulares o entidades que manejan fondos o bienes públicos y
como consecuencia de irregularidades encontradas por los funcionarios de los
organismos de control fiscal, quienes tienen competencia para adelantar los respectivos
procesos, deducir la consiguiente responsabilidad e imponer las sanciones pertinentes,
para lo cual cumplen el tipo de gestión pública a que se refiere el artículo 267 de la Carta
Política, en donde la responsabilidad fiscal encuentra su específico fundamento...Por
tanto, la responsabilidad fiscal no debe ser tratada como una especie de responsabilidad
civil, sino más bien como uno de los distintos tipos que emanan del género
responsabilidad, cuya fuente directa es, como se dejó expresado, el artículo 6o. de la
Constitución".107(subrayas fuera del texto).
Es decir que la responsabilidad fiscal está relacionada con la
administración de los recursos públicos del Estado, por parte de los servidores
públicos que ejercen la gestión fiscal, o los particulares cuando administran
bienes o fondos públicos.
Su fundamento constitucional se apoya en el artículo 6o. de la Carta, como
ya se dijo, y en el numeral 5o. del artículo 268 del mismo Texto, el cual atribuye

87
al Contralor General de la Nación -y a las contralorías territoriales, por remisión
del artículo 272, inciso 5o.-, la competencia para establecerla.
Complementariamente, el desarrollo legal de la materia aparece desarrollado en
la ley 610 de 2000108, por la cual se establece el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.
2.1. ELEMENTOS
Los elementos de la responsabilidad fiscal son los mismos de la
responsabilidad de carácter civil, ya vistos, pues a pesar de tratarse de dos
estatutos de responsabilidad independientes y autónomos, técnicamente
comparten los mismos elementos, dado su esencial contenido patrimonial.
El artículo 5º. De la ley 610 de 2000, precisa que la responsabilidad fiscal
estará integrada por los siguientes elementos:
Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza
gestión fiscal.
Un daño patrimonial al Estado.
Un nexo causal entre los dos elementos anteriores.
Es decir, se requiere de la existencia de una conducta, activa u omisiva,
dolosa o culposa, por parte de un servidor público o un particular, según el
caso, que produzca un daño sobre los fondos o bienes públicos, y que entre una
y otro exista un relación de causalidad.
Hay que agregar que el nuevo espectro del control fiscal, y la amplitud de
los elementos contenidos en la gestión fiscal, permite a su vez, una ampliación
de la responsabilidad fiscal, pues ahora no sólo se concibe el detrimento que un
servidor público le pueda causar al patrimonio público sobre la base simple de
actos u omisiones dañinas, sino de igual forma la afectación producida por una
gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, in equitativa o, en términos
generales, que no se aplique al cumplimiento de los cometidos estatales,

88
particularizados por el objeto funcional y organizacional de la respectiva
entidad o programa.
2.2. LA CONDUCTA
Con la expresión conducta se designa la manera de actuar del ser humano;
su comportamiento que refleja la manera como él gobierna sus actos vitales.
Este proceder se determina de dos modos: llevando a cabo un acto
(acción), o absteniéndose de hacer una cosa (omisión).
Por eso se ha dicho que la conducta en sus distintas manifestaciones no es
una creación artificial de ningún filósofo o legislador, sino un concepto extraído
de la vida real, que se expresa en el continuo tráfico social, pues los hombres son
seres que viven y actúan en un determinado contexto histórico109.
El concepto conducta es más restringido que el término hecho, por el cual
se entiende cualquier acontecimiento de la naturaleza o de carácter humano
(voluntario o no), que produce efectos jurídicos. Por esta razón, la doctrina
afirma que la conducta es una forma de hecho, o mejor un hecho humano
voluntario: “a su turno, la dicción acto equivale en sentido jurídico a una
variedad de hecho, esto es, el hecho voluntario que crea, modifica o extingue
relaciones de derecho”110.
En nuestro contexto, entonces, la conducta es la acción u omisión
imputable al sujeto (servidor público o particular) que funcionalmente ejerce
actos de gestión fiscal frente al patrimonio público.
2.3. GRADO DE IMPUTACIÓN
Para efectos de deslindar los aspectos sustanciales de la conducta, y así
mismo determinar el grado de imputación a partir del cual se determina la
responsabilidad111, la ley 610 de 2000, en el inciso primero del artículo 5º.,
precisa que la conducta deberá ser dolosa o culposa. Y para los efectos de la
determinación del grado de la culpa, el parágrafo 2º. Del artículo 4º. de dicho

89
estatuto legal indica que el grado de culpa a partir del cual se podrá establecer
responsabilidad será de la culpa leve.
Este grado de imputación no estaba definido en la ley 42 de 1993, y su
caracterización como tal había sido fruto de la doctrina del Consejo de Estado:
"...el grado de culpabilidad a partir del cual puede deducirse responsabilidad
fiscal, es el de culpa leve que define el artículo 63 del C.C. como la falta de aquella
diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios, lo
que se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. En efecto, los servidores
públicos que tienen a su cargo no sólo la toma de decisiones que determinan la gestión
fiscal sino la ejecución presupuestal a través de la ordenación, control, dirección y
coordinación del gasto, así como los contratistas y particulares que manejean recursos o
bienes del Estado, actúan como gestores de la administración. De conformidad con el
artículo 2155 del C.C. el mandatario responde hasta de la culpa leve en el cumplimiento
de su encargo" (subrayas nuestras).
Agregó:
"Por otra parte, el fallo con responsabilidad fiscal que concluye con la
determinación de un daño patrimonial causado al Estado y que es exigible por la
jurisdicción coactiva, implica que el funcionario se constituye en deudor del Estado en la
cuantía del daño. En tal caso, es responsable de la culpa leve porque la relación funcional
que lo une con la administración genera un beneficio recíproco para las partes. Además,
como ya se afirmó la culpa o descuido sin otra calificación, como ocurre en relación con
las responsabilidad fiscal, en la que la ley guarda silencio sobre la gradación de la culpa,
significa que se aplica el principio general de culpabilidad cual es el de que se ha
incurrido en culpa o descuido leve".
Y concluyó:
"En este tipo de responsabilidad el grado de culpabilidad difiere del consagrado en
el artículo 90 de la Constitución en relación con el daño antijurídico causado a terceros e
imputable a título de dolo o culpa grave, porque el ejercicio de la gestión fiscal implica
obligaciones específicas referidas a la administración de bienes ajenos como son los del
Estado, que resulta afectado con la actuación irregular del funcionario"112.

90
De conformidad con el último inciso del artículo 63 del Código Civil, el
dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad
de otro.
De otro lado, este misma disposición distingue tres tipos de culpa y
“descuido”:
Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no
manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aun las personas negligentes
o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en
materias civiles equivale al dolo.
Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia
y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios.
Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta
especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano.
El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es
responsable de esta especie de culpa, dice la norma citada.
Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que
un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes.
Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado.
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha advertido las
características y diferencias de estas figuras así:
"Las voces utilizadas por la ley (C.C. art. 63) para definir el dolo concuerdan con
la noción doctrinaria que lo sitúa y destaca en cualquier pretensión de alcanzar un
resultado contrario al derecho, caracterizada por la conciencia de quebrantar una
obligación o de vulnerar un interés jurídico ajeno; el dolo se constituye, pues, por la
intención maliciosa, al paso que la culpa, según el mismo precepto y la concepción
universal acerca de ella, se configura sobre la falta de diligencia o de cuidado, la
imprevisión, la negligencia, la imprudencia.
De esas características sustanciales surgen, como es obvio, las consecuencias
legales respectivas; el dolo generalmente no se presume (C.C. art. 1516), ni su

91
tratamiento legal puede ser modificado por la voluntad individual, salvo la condonación
del pretérito (C.C. art. 1522), acarrea en todos los casos sanciones civiles de igual
intensidad, y agrava la posición del deudor aun enfrente de eventos imprevisibles (C.C.
art. 1616); la culpa, por el contrario, se presume en el incumplimiento contractual y en
varios casos de responsabilidad extracontractual, de que es ejemplo el artículo 2356 del
Código Civil. las partes pueden alterar libremente las regulaciones legales respecto de
ella, y su intensidad se gradúa para asignarle diferentes efectos a sus diversos grados
(C.C. art. 1604), y, por último, no agrava la posición del deudor sino ante lo que se
previó o pudo preverse al tiempo del contrato (C.C. art. 1616).
Tanto el dolo como la culpa generan la responsabilidad civil en el campo
extracontractual y en el de la formación y la ejecución de los contratos, pero sin que sea
dable confundirlos, atribuirles consecuencias indiferentes, o tutelar el uno por normas
aplicables sólo a la otra, o viceversa". (CSJ, Sent. ago. 9/49).
2.4. LA GESTION FISCAL
Con el fin de determinar la responsabilidad fiscal, se requiere que la
conducta desplegada por parte del servidor público o el particular, funcional o
contractualmente, se encuentre en el ámbito de la gestión fiscal.
En efecto, la Carta Política señala como atribución del Contralor General
de la República, y por extensión normativa del mismo Estatuto Superior de los
contralores territoriales, en su artículo 268, numeral 5o. la de establecer la
responsabilidad que se derive de la gestión fiscal.
Por su parte, la ley 610 de 2000, en su artículo 3º., determina que, para los
efectos de dicha ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades
económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las
personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos
públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación,
conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo,
adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la
recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines
esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia,

92
economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia,
publicidad y valoración de los costos ambientales.
Lo anterior significa que para poder establecer la responsabilidad fiscal
derivada de una conducta, ésta debe tener una relación directa con el ejercicio
de actos de gestión fiscal. Si la conducta que produce el daño sobre el
patrimonio público se despliega por fuera de dicho concepto, estaríamos en
presencia de un simple responsabilidad patrimonial (y de los demás estatutos
de responsabilidad que puedan configurarse), pero no de una de carácter fiscal.
Y a pesar de la amplitud del concepto de la gestión fiscal desarrollado por
la ley, a más de la simple disponibilidad material que tienen los servidores
públicos sobre el patrimonio público para el cumplimiento de sus funciones (o
los particulares, según el caso, cuando administran o custodian dicho
patrimonio), se debe poseer una disponibilidad jurídica sobre los mismos, esto es,
que el sujeto tenga la capacidad funcional (o contractual) de ejercer actos de
gestión fiscal sobre ese patrimonio. Sino no tiene dicha disponibilidad jurídica
sobre los fondos o bienes públicos (así tenga la disponibilidad material), no
habría gestión fiscal, y por lo tanto no habría responsabilidad fiscal, sino
patrimonial, lo cual obligaría a que la reparación se surtiera por otra vía diversa
(v.gr. acción patrimonial ordinaria, o contractual, o a través de la acción civil
dentro del proceso penal si lo hubiere, etc.).
2.5. EL DAÑO
Se ha dicho que la conducta se refiere al comportamiento funcional,
reglamentario o contractual de un servidor público (o de un particular, según el
caso), en ejercicio del cual causa un daño sobre el patrimonio público, siempre
dentro del contexto de la gestión fiscal.
El daño, entonces, es la lesión al patrimonio público, del cual se deriva el
perjuicio, que no es otra cosa que el menoscabo patrimonial producido como
consecuencia del daño, y del cual, a su vez, emana la obligación de reparación.

93
La ley 610, en su artículo 6º., precisa que para efectos de la misma ley se
entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público,
representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso
indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses
patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica,
ineficaz, ineficiente, in equitativa e inoportuna, que en términos generales, no se
aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado,
particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o
proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías.
Y agrega la disposición que dicho daño podrá ocasionarse por acción u
omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de
derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o
contribuyan al detrimento al patrimonio público.
Este precepto legal, que tiene un mero carácter enunciativo, incluye dentro
del concepto de daño, los perjuicios, con lo cual se supera la discusión
doctrinaria existente hasta la expedición de la ley, en el sentido de que la
contralorías no tenían facultad para liquidar los perjuicios derivados del daño
principal, competencia que se hacía radicar en la jurisdicción contencioso
administrativa.
Para el efecto, se entendía por perjuicio, entendidos por tales la ganancia
lícita que deja de obtenerse, o deméritos o gastos que se ocasionen por acto u
omisión de otro y que éste debe indemnizar, a más del daño o detrimento
material causado por modo directo- que pueda sufrir la Nación o el
establecimiento público, como lo había entendido el Consejo de Estado113 ,
criterio reiterado por la misma Corporación. 114
Entonces, la ley ha resuelto el punto de discusión, en el sentido de incluir
dentro del concepto de daño, el tema de los perjuicios, motivo por el cual se
deben incluir en la cuantificación del mismo tanto el daño directo como el
indirecto, y así mismo se debe producir su actualización, es decir traer el daño al
valor presente en el momento que se produzca la decisión de responsabilidad,
según los índices de precios al consumidor certificados por el DANE para los

94
períodos correspondientes, en la forma como lo ordena el artículo 52 de dicha
ley.
El artículo 7º., de la citada ley, prescribe además sobre el punto que en los
casos de pérdida, daño o deterioro por causas distintas al desgaste natural que
sufren las cosas, de bienes en servicio o inservibles no dados de baja,
únicamente procederá derivación de responsabilidad fiscal cuando el hecho
tenga relación directa con el ejercicio de actos propios de la gestión fiscal por
parte de los presuntos responsables.
Y agrega que en los demás eventos de pérdida, daño o deterioro de este
tipo de bienes, el resarcimiento de los perjuicios causados al erario procederá
como sanción accesoria a la principal que se imponga dentro de los procesos
disciplinarios que se adelanten por tales conductas o como consecuencia civil
derivada de la comisión de hechos punibles, según que los hechos que
originaron su ocurrencia correspondan a las faltas que sobre guarda y custodia
de los bienes estatales establece el Código Disciplinario Unico o a los delitos
tipificados en la legislación penal.
2.6. LA RELACION DE CAUSALIDAD
Y la relación de causalidad, implica que entre la conducta y el daño debe
existir una relación determinante y condicionante de causa-efecto. El nexo
causal se rompe cuando aparecen circunstancias de fuerza mayor o caso
fortuito.

95
CAPÍTULO VI
EL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL
1. DEFINICIÓN Y NATURALEZA JURÍDICA
Etimológicamente el vocablo proceso proviene del latín processus o
procedere, que significa, marchar, avanzar, desarrollar. El término es extensible
a todas las actuaciones (ya sean administrativas, judiciales e incluso legislativas)
dirigidas a la aplicación de las normas, de modo general o particular, o la
creación de la mismas, según el caso. Carnellutti, en estricto sentido, y para
significar exclusivamente el alcance juridisdiccional del término, lo denomina
proceso procesal.115
Sin embargo, el alcance del concepto, para los efectos de la
responsabilidad fiscal, no es el mismo que se le otorga a nivel judicial, dado
justamente su carácter de actuación administrativa,116 con todas las
consecuencias que esa categorización implica.
Justamente, al avocar el conocimiento del tema, tanto la Corte
Constitucional como el Consejo de Estado, han partido del presupuesto del
carácter de actuación administrativa del proceso de responsabilidad fiscal,
remitiéndose a suplir los vacíos -por expreso querer de la misma ley 42-, al
Código Contencioso Administrativo, dada la "afinidad y naturaleza de la
materia"117.
Se debe agregar que las contralorías no son los únicos órganos
competentes para adelantar procesos de responsabilidad fiscal, pues, de
conformidad con el numeral 4o.del artículo 88 de la ley 106 de 1993, el Auditor
externo de la Contraloría General de la República, a través de la unidad de
acciones jurídicas. tiene la función de adelantar los procesos de responsabilidad

96
fiscal de su competencia; es decir, de aquellos que cursan contra servidores
públicos, o particulares, según el caso, de ese órgano de control.
Pues bien, la ley 610 de 2000, en su artículo 1º., define el proceso de
responsabilidad fiscal como el conjunto de actuaciones administrativas
adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la
responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el
ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y
en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado.
Esta definición se encuentra encauzada con el carácter patrimonial
resarcitoria de la acción fiscal, y dentro del contexto de la gestión fiscal, cuyo
ejercicio, como marco de la conducta dañina, determina el alcance de este
estatuto de responsabilidad, como ya se observó.
1.1. EL OBJETO.
La misma ley 610, en su artículo 4°. Señala que la responsabilidad fiscal tiene
por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público
como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión
fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el
perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.
Agrega, además, que para el establecimiento de responsabilidad fiscal en cada
caso, se tendrá en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la
función administrativa y de la gestión fiscal.
De la misma manera, advierte que la responsabilidad fiscal es autónoma e
independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de
responsabilidad.
El postulado normativo reitera el carácter patrimonial o resarcitorio de la acción
fiscal, en el sentido de que mediante la misma se obtenga la reparación
patrimonial efectiva que indemnice el daño o deterioro producido sobre el
patrimonio público.

97
2. PRINCIPIOS Y CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO DE
RESPONSABIIDAD FISCAL
El proceso de responsabilidad fiscal se orienta por una serie de principios
materiales, que connotan no sólo el obvio marco constitucional, sino que
además atrae los postulados esenciales del derecho administrativo, procesal
penal y civil, dependiendo de la naturaleza específica de la actuación reglada.
Además, no se debe olvidar que el control judicial de legalidad sobre los actos
adelantadas por la Contraloría -incluyendo las del proceso de responsabilidad
fiscal-, es ejercido por la jurisdicción Contenciosa Administrativa, dado
precisamente el carácter de sus actuaciones. Bajo esta perspectiva, analizaremos
los más relevantes, destacando su esencia jurídica reguladora.
2.1. EL DEBIDO PROCESO
El artículo 2 de la ley 610 de 2000, enuncia como uno de los principios
orientadores de la acción fiscal, el del debido proceso, de conformidad con el
derecho fundamental118 del artículo 29 de la Carta Política, disposición que hizo
extensivo el debido proceso a las actuaciones administrativas.
Adicionalmente la misma ley, considera como una causal de nulidad, o la
comprobada existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido
proceso, según el tenor del artículo 36.
.
La Corte Constitucional ha destacado el contexto axiológico y los
elementos de este principio, así:
"Colombia, como Estado de Derecho, se caracteriza porque todas sus
competencias son regladas (arts.3o.,6o y 123 de la Constitución).

98
" Por Estado de Derecho se debe entender el sistema de principios y reglas
procesales según las cuales se crea y perfecciona el ordenamiento jurídico, se
limita y controla el poder estatal y se protegen y realizan los derechos del
individuo. Surge entonces el derecho de defensa del individuo frente al Estado.
"Todo proceso consiste en el desarrollo de particulares relaciones jurídicas
entre el órgano sancionador y el procesado o demandado, para buscar la
efectividad del derecho material y las garantías debidas a las personas que en él
intervienen.
"La situación conflictiva que surge de cualquier tipo de proceso exige una
regulación jurídica y una limitación de los poderes estatales, así como un respeto de los
derechos y obligaciones de los intervinientes o partes procesales. Es decir que cuando de
aplicar sanciones se trata, el debido proceso es exigente en materia de legalidad, ya que
no solamente pretende que el servidor público cumpla las funciones asignadas, sino
además que lo haga en la forma como determina el ordenamiento jurídico119".
Esta garantía básica encuentra su apoyo en el Sistema Internacional de los
Derechos Humanos, el cual prevalece sobre el orden interno, según lo declara el
artículo 93 de la Carta Política.
Como principio axiomático hace relación a los procedimientos -
administrativos, en nuestro caso-, que deben cumplirse para que una actuación
procesal sea formalmente válida (aspecto adjetivo), y a que el contenido que se
plasme en dicha actuación "se constituya en garantía del orden, la justicia, sin
lesionar de manera indebida la seguridad jurídica propuesta como intangible para el
individuo en el Estado Liberal (aspecto sustantivo)".120
Así lo ha explicitado nuestra Corte Constitucional:
"La garantía del debido proceso no consiste solamente en las posibilidades de
defensa o en la oportunidad para interponer recursos, sino que exige, además, como lo
expresa el artículo 29 de la Carta, el ajuste a las normas preexistentes al acto que se
imputa; la competencia de la autoridad judicial o administrativa que orienta el proceso;
la aplicación del principio de favorabilidad en materia penal; el derecho a una resolución
que defina las cuestiones jurídicas planteadas sin dilaciones injustificadas; la ocasión de
presentar pruebas y de controvertir las que se alleguen en contra y, desde luego, la plena

99
observancia de las formas propias de cada proceso según sus características. Todo ello
descansa sobre el supuesto de la presunción de inocencia, la cual tiene que ser
desvirtuada por el Estado para que se haga posible la imposición de penas o sanciones
administrativas".121
En relación con el derecho de defensa, entendido como un aspecto
particular del debido proceso, según lo ha concebido la doctrina122, podemos
agregar que se estructura en un todo con los demás elementos constitutivos del
debido proceso, en una especie de relación progresiva y consecuencial. Es
evidente que si se reconoce a plenitud el ejercicio de la controversia probatoria y
se observan las formas propias del proceso, v.gr., se está a su vez garantizando
el derecho de defensa del presunto responsable.
Este planteamiento nos conduce a precisar, entonces, que el ejercicio de
ese derecho se puede llevar a cabo no sólo con la presencia directa en el proceso
del presunto responsable, sino también a través del apoderado que para el
efecto sea designado por él, o en forma oficiosa por la Contraloría, cuando no es
posible la notificación personal del auto de apertura a juicio fiscal, evento en el
cual, como se verá, es posible incluso el nombramiento de un miembro de los
consultorios jurídicos de las facultades de Derecho, o de un auxiliar de la
justicia de las listas del respectivo Tribunal según lo admite la ley 610 de 2000.
Con sobrada razón se advierte que el ejercicio del derecho de defensa,
como la garantía constitucional de la persona, es condición de validez del
proceso, de donde se deriva su carácter continuo y unitario, dado que no puede
existir un solo momento de la actuación procesal en que pueda ser restringido o
negado.123
A tal punto se extrema la garantía fundamental, que, en criterio que
prohijamos, se ha afirmado:
"El juez debe formar su juicio de responsabilidad...que debe ofrecer públicamente a
las partes en el razonamiento lógico de la sentencia, es decir que parte de la conformación
democrática de las decisiones judiciales se basa en el concepto de publicidad del proceso
que consiste no solamente en la posibilidad de que los sujetos procesales conozcan de la
actuación, las pruebas, los alegatos y peticiones del proceso, sino que igualmente tienen
derecho a saber de las maneras y modos de razonar del juez para llegar a la conclusión

100
final de la sentencia. Es por ello que la exteriorización de los raciocinios lógicos sobre la
prueba, y de los estados mentales del juez frente a ella, son parte del debido proceso y su
publicidad, que es el fundamento de la nulidad de la sentencia por falta de
motivación..."124
Empero, debe advertirse que no obstante la rígida formulación de los
antedichos principios en el esquema del proceso de responsabilidad fiscal, no
debe perderse de vista que el carácter de esta actuación no es judicial sino
administrativo, y que en ese sentido la contraloría asume el papel de un órgano
que objetivamente investiga unos hechos presuntamente constitutivos de
responsabilidad fiscal, a través de un proceso, en el cual no aparecen los
conceptos de partes procésales, en el sentido jurídico del término, a tal punto
que, como ya se advirtió, dicho proceso no tiene sentido declarativo.
Por esta razón, la potestad inmersa en este tipo de investigaciones -similar,
guardadas las proporciones a la investigación disciplinaria-, permite al
contralor, incluso, hacer uso de la atribución contenida en el numeral 8o. del
artículo 268 de la Carta Política, de exigir, bajo su responsabilidad, verdad
sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras
culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios,
sin que con ello se menoscabe el debido proceso, pues se entiende que este
mecanismo busca remover los obstáculos que circunstancialmente pueda
oponer un servidor investigado aprovechando esa condición activa del servicio
público, para manipular u ocultar las pruebas que eventualmente lo
comprometan.
2.2. LA RESERVA PROCESAL
El artículo 20 de la ley 610 de 2000, prescribe que las actuaciones
adelantadas durante la indagación preliminar y el proceso de responsabilidad
fiscal son reservadas hasta su culminación. En consecuencia, hasta no
terminarse el proceso de responsabilidad fiscal, ningún funcionario podrá
suministrar información, ni expedir copias de piezas procésales, salvo que las
solicite autoridad competente para conocer asuntos judiciales, disciplinarios o
administrativos.

101
Agrega al norma que el incumplimiento de esta obligación constituye falta
disciplinaria, la cual será sancionada por la autoridad competente con multa de
cinco (5) a diez (10) salarios mínimos mensuales.
Y señala, a su vez, que los sujetos procésales tendrán derecho a obtener
copia de la actuación para su uso exclusivo y el ejercicio de sus derechos, con la
obligación de guardar reserva sin necesidad de diligencia especial.
Por su parte, el artículo 33 de la ley 190 de 1995, denominada Estatuto
Anticorrupción, indica:
"Harán parte de la reserva las investigaciones preliminares, los pliegos y autos de
cargos que formulen la Procuraduría General de la Nación y demás órganos de control
dentro de los procesos disciplinarios y de responsabilidad fiscal, lo mismo que los
respectivos descargos; los fallos serán públicos".
Y agrega la norma en sus parágrafos, que la violación de la reserva será
causal de mala conducta.
La Corte Constitucional se pronunció sobre el alcance de esta última
disposición, y en principio señaló que la fórmula legal si bien busca evitar que
las investigaciones pudiesen fracasar por inoportunas revelaciones, la misma
estable una restricción desproporcionada al derecho de ejercer control político,
"pretensión e interés legítimo protegido por los derechos consagrados en los artículos 40,
20, 23, 25, 29, 73 y 74 de la C.P.".125
Consideró la Corte que era comprensible mantener la reserva en las
investigaciones preliminares, pues allí aún no existe certeza sobre la comisión y
autoría de la falta investigada, evento en el cual la publicidad puede afectar su
desarrollo "y anticipar sin justa causa imputaciones personales".
"Inclusive, hasta que se reciban los descargos por parte de las personas inculpadas
y se practiquen las pruebas a que haya lugar, podría fundamentarse la reserva en los
aludidos principios de la eficiencia y de la presunción de inocencia".

102
Sin embargo, consideró aquella Corporación, que a partir de ese momento
es excesivo mantener la reserva, desde el punto de vista del derecho ciudadano
al control del ejercicio del poder público, y concluyó:
"La disposición demandada ha introducido una restricción desproporcionada para
el ejercicio de los mentados derechos fundamentales y será, por lo tanto, declarada
exequible sólo bajo el entendido de que la reserva deberá levantarse tan pronto se
practiquen las pruebas a que haya lugar y, en todo caso, una vez expire el término
general fijado para su práctica. En estas condiciones, el público puede libremente ser
informado sobre los cargos y los descargos y las pruebas que los sustentan y, para el
efecto, acceder al respectivo expediente, inclusive antes de que se expida el fallo de
primera instancia, lo cual asegura que si a raíz del escrutinio público surgen nuevos
elementos de prueba éstos podrán ser aportados antes de que se adopte la decisión
final".126
Bajo este criterio, la Corte declaró exequible la norma, pero condicionando
su aplicación al anterior criterio hermenéutico.
Es decir, que en le proceso de responsabilidad fiscal la reserva del proceso,
debe mantenerse hasta agotada la etapa probatoria del proceso. A partir de ese
momento procesal, cualquier persona, en ejercicio del derecho del control al
poder público, y a través del derecho de petición, puede tener acceso libremente
al expediente, momento desde el cual la actuación procesal se torna pública.
2.3. CARÁCTER DE POLICÍA JUDICIAL
El artículo 10 de la ley 610 de 2000, señala que los funcionarios de los
organismos de control fiscal que realicen funciones de investigación fiscal tienen
el carácter de autoridad de policía judicial.
Este ejercicio de facultades especiales de policía judicial, permite que los
investigadores fiscales puedan ejercer las funciones previstas en el Código de
Procedimiento Penal.
Ahora bien, como la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría
General de la Nación, son los únicos órganos facultados constitucionalmente
para tener funciones autónomas y permanentes de policía judicial, la Carta

103
Política atribuyó a la Fiscalía la función general, prevista en el numeral 3o. del
artículo 250, de dirigir y coordinar las funciones de policía judicial que en forma
permanente cumplen la Policía Nacional y los demás organismos que señale la
ley.
Por tal razón, los funcionarios de las contralorías que ejerzan ese tipo de
facultades especiales, deberán coordinar sus actuaciones con la Fiscalía, y
aplicar para el efecto las específicas reglas contenidas en el Código de
Procedimiento Penal127.
Adicionalmente, y de conformidad con el numeral 8o. del artículo 268 y el
artículo 271, de la Carta, las pruebas aportadas por los investigadores fiscales a
los procesos penales o disciplinarios, tendrán valor probatoria (prueba
trasladada), con los efectos procésales que corresponde. Ya no se hace necesario
-como ocurría antaño-, que los funcionarios de las contralorías actúen como
peritos en los referidos procesos, o que se les llame a que se ratifiquen sobre el
contenido de las pruebas trasladadas, justamente por aquel efecto jurídico
promovido desde la misma Constitución.
De la misma manera, el artículo 11 de la referida ley, prevé la posibilidad
de creación de grupos conjuntos de investigación entre las contralorías, la
Procuraduría, la Fiscalía, las personerías, y otras entidades de control, con el fin
de realizar una vigilancia integral del manejo de los bienes y fondos públicos,
así como de las actuaciones de los servidores públicos.
2.4. LA PARTE CIVIL
El artículo 18 de la Ley 20 de 1975, facultaba al Contralor General y los
contralores territoriales, para constituirse en parte civil dentro de los procesos
penales que se adelantaban por el delito genérico de peculado.
Este atribución originó una controversia jurídica, pues se advertía que la
Contraloría debía hacer una previa e inconveniente calificación de los hechos, en
razón a que sólo se admitía la parte civil respecto del delito genérico de
peculado.128

104
Se afirmó también129 que dicha facultad era inconstitucional, pues las
Contralorías no pueden ejercer funciones administrativas diferentes a las
inherentes a su propia organización; además, que las funciones ejercidas por el
órgano de control son imperativas (debe130 ejercerlas) y no facultativas (podrá
ejercerlas).
Ahora, la Ley 610 de 2000, en su artículo 65, precisa que los contralores,
por sí mismos o por intermedio de sus apoderados, podrán constituirse en parte
civil dentro de los procesos penales que se adelanten por delitos que atenten
contra intereses patrimoniales del Estado, tales como enriquecimiento ilícito de
servidores públicos, peculado, interés ilícito en la celebración de contratos,
contrato celebrado sin requisitos legales, delitos contra el patrimonio que
recaigan sobre bienes del Estado, siempre y cuando la entidad directamente
afectada no cumpliere con esta obligación, según lo dispuesto por el artículo 36
de la Ley 190 de 1995.
Las entidades que se constituyan en parte civil deberán informar a las
contralorías respectivas de su gestión y resultados.
Y el parágrafo de la citada norma dispone que la parte civil al solicitar el
embargo de bienes como medida preventiva no prestará caución.
Entonces, la Contraloría se debe constituir en parte civil solamente en el
caso en que la entidad obligada a constituirse en parte civil no lo haga, ya sea
por simple omisión o por imposibilidad procesal, en el evento en que el
representante legal de la misma, quien tiene la capacidad de constituirse en
parte civil por sí mismo o a través de apoderado, sea precisamente la persona
investigada penalmente.
2.5. LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN FISCAL
La ley 610 de 2000, zanja de manera definitiva la polémica surgida en
vigencia de la ley 42 de 1993, respecto de la caducidad de la acción fiscal, sobre
la tesis doctrinal y jurisprudencial131 sentada por el Consejo de Estado y la
Corte Constitucional, a través de la cual, y ante la ausencia de norma expresa

105
que la fijara, se dedujo que dicho término de caducidad era de dos años,
inferidos de la similitud entre esa acción y la de reparación directa regulada en
el Código Contencioso Administrativo. A la dudosa comparación mutatis
mutandis, se agregó a la polémica el punto de determinar a partir de qué
momento debía contarse el referido término, situación en la cual también hubo
tesis mezcladas.
La nueva ley, como se dijo, prescribe en su artículo 9º. que La acción fiscal
caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador
del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso
de responsabilidad fiscal. Este término empezará a contarse para los hechos o
actos instantáneos desde el día de su realización, y para los complejos, de tracto
sucesivo, de carácter permanente o continuado desde la del último hecho o acto.
2.6. LA PRESCRIPCIÓN PROCESAL DE LA ACCIÓN FISCAL
Del mismo modo, en vigencia de la ley 42 de 1993, el Consejo de Estado,132
había interpretado la determinación de la prescripción de la acción fiscal, en el
evento de que no se cumplieran los términos legales para la tramitación y
culminación del respectivo proceso.
Precisó, que para el efecto de la etapa de la investigación, los términos
señalados en la ley 42 (de 60 días, máximo) son preclusivos, mientras que para
la etapa del juicio no se hizo una determinación expresa, evento para el cual
deberá "recurrirse a otras situaciones análogas como las que garantizan el
debido proceso, o las que rigen el ejercicio de la acción fiscal o la función pública
(artículos 29, 209 y 267 de la C.N.)".
Agrega la Corporación, que se debe tener en cuenta el precepto contenido
en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, el cual establece un
término de caducidad de tres años, para que las autoridades administrativas
puedan imponer sanciones.

106
La ley 610 de 2000, reguló de manera expresa la temática, advirtiendo en
su artículo 9º. Que la responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años,
contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si
dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare.
2.7. LAS MEDIDAS CAUTELARES
El artículo 12 de la mentada ley, precisa que en cualquier momento del
proceso de responsabilidad fiscal se podrán decretar medidas cautelares sobre
los bienes de la persona presuntamente responsable de un detrimento al
patrimonio público, por un monto suficiente para amparar el pago del posible
desmedro al erario, sin que el funcionario que las ordene tenga que prestar
caución. Este último responderá por los perjuicios que se causen en el evento de
haber obrado con temeridad o mala fe.
Las medidas cautelares decretadas se extenderán y tendrán vigencia hasta
la culminación del proceso de cobro coactivo, en el evento de emitirse fallo con
responsabilidad fiscal.
Se ordenará el desembargo de bienes cuando habiendo sido decretada la
medida cautelar se profiera auto de archivo o fallo sin responsabilidad fiscal,
caso en el cual la Contraloría procederá a ordenarlo en la misma providencia.
También se podrá solicitar el desembargo al órgano fiscalizador, en cualquier
momento del proceso o cuando el acto que estableció la responsabilidad se
encuentre demandado ante el tribunal competente, siempre que exista previa
constitución de garantía real, bancaria o expedida por una compañía de seguros,
suficiente para amparar el pago del presunto detrimento y aprobada por quien
decretó la medida.
El parágrafo de la disposición citada anuncia que cuando se hubieren
decretado medidas cautelares dentro del proceso de jurisdicción coactiva y el
deudor demuestre que se ha admitido demanda y que esta se encuentra

107
pendiente de fallo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo,
aquellas no podrán ser levantadas hasta tanto no se preste garantía bancaria o
de compañía de seguros, por el valor adeudado más los intereses moratorios.
2.8. LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS EN EL PROCESO
En vigencia de la ley 42 de 1993, no existía la figura de la suspensión del
proceso. De manera irregular, pues se trata de una materia que contiene reserva
legal (artículo 124 superior), mediante algunos actos administrativos
reglamentarios, algunas contralorías habían regulado esa situación procesal, en
abierto menoscabo al ordenamiento jurídico.
La nueva ley ha suplido el vacío existente, y de manera expresa ha
previsto las situaciones fácticas externas y jurídicas internas que permiten la
suspensión del proceso, cuyo efecto fundamental no sólo es el de permitir
justamente superar dichas causas que limitan el normal avance del curso
procesal, sino adicionalmente interrumpir el término de prescripción del mismo
proceso.
El artículo 13 de la ley 610, indica que el cómputo de los términos
previstos en dicha ley se suspenderá en los eventos de fuerza mayor o caso
fortuito, o por la tramitación de una declaración de impedimento o recusación.
En tales casos, tanto la suspensión como la reanudación de los términos se
ordenará mediante auto de trámite, que se notificará por estado al día siguiente
y contra el cual no procede recurso alguno.
2.9. LA UNIDAD PROCESAL
El principio general del proceso es la unidad procesal, es decir que por un
hecho investigado se surta un solo proceso; la excepción a dicho principio es la
ruptura de la unidad procesal, según la cual es posible acumular procesos por
efectos de la denominada conexidad sustancial o procesal según el caso.
El artículo 14 de la ley 610 así lo precisa, al indicar que por cada hecho
generador de responsabilidad fiscal se adelantará una sola actuación procesal,
cualquiera sea el número de implicados; si se estuviere adelantando más de una

108
actuación por el mismo asunto, se dispondrá mediante auto de trámite la
agregación de las diligencias a aquellas que se encuentren más adelantadas. Los
hechos conexos se investigarán y decidirán conjuntamente.
El artículo 15, ibídem, agrega que habrá lugar a la acumulación de
procesos a partir de la notificación del auto de imputación de responsabilidad
fiscal y siempre que no se haya proferido fallo de primera o única instancia, de
oficio o a solicitud del sujeto procesal, cuando contra una misma persona se
estuvieren adelantando dos o más procesos, aunque en ellos figuren otros
implicados y siempre
que se trate de la misma entidad afectada, o cuando se trate de dos o más
procesos por hechos conexos que no se hubieren investigado conjuntamente.
Contra la decisión de negar la acumulación procede el recurso de
reposición.
2.10. CESACIÓN DE LA ACCION FISCAL.
En vigencia de la ley 42 no estaba reglamentada esta figura. En la práctica,
a pesar de que existieran los supuestos fácticos y procésales para cesar el
proceso de responsabilidad fiscal a favor del sujeto en quien recayeran dicha
situación jurídica, las áreas competentes de las contraloría no lo hacían, so
pretexto de no existir la norma que lo permitiera, y entonces esperaban hasta
que se produjera el calificatorio de la investigación para archivarla, o el fallo
definitivo para proferir un fallo sin responsabilidad fiscal. Esta situación era una
clara violación de los aspectos sustanciales que debe prevalecer sobre los
meramente formales, y por supuesto de las normas constitucionales que
amparan el principio del debido proceso y la igualdad.
Por estos motivos la nueva ley de manera expresa reguló la materia, el
prever en el artículo 16 que en cualquier estado de la indagación preliminar o
del proceso de responsabilidad fiscal, procederá el archivo del expediente
cuando se establezca que la acción fiscal no podía iniciarse o proseguirse por
haber operado la caducidad o la prescripción, cuando se demuestre que el hecho
no existió o que no es constitutivo de daño patrimonial al Estado o no comporta
el ejercicio de gestión fiscal, o se acredite la operancia de una causal eximente de

109
responsabilidad fiscal o aparezca demostrado que el daño investigado ha sido
resarcido totalmente.
Hay que señalar que la ley no contempla la existencia de causales
eximentes de responsabilidad de manera expresa, motivo por el cual se debe
recurrir a la teoría general de le responsabilidad fiscal, en lo pertinente, ámbito
en el cual aplicarían los eventos de caso fortuito y fuerza mayor.
En este sentido, se entiende por fuerza mayor el hecho o acontecimiento
externo que produce o causa de manera directa e inmediata el daño
irresistible133.
La doctrina indica como elementos determinantes del concepto, la
existencia de un hecho o acontecimiento conocido, exterior a la causa directa:
“La esencia de la fuerza mayor radica, por consiguiente, tanto en la exterioridad
del hecho respecto del bien o patrimonio que resulta dañado, como en la
imposibilidad de evitar o resistir su producción, y no ciertamente en su
imprevisibilidad, dado que la víctima del acontecimiento pudo haber imaginado
que este se produjera (una tempestad, la gota fría que desencadena graves
inundaciones, etc.)”134.
De igual manera, se ha considerado jurisprudencial y doctrinariamente
que el hecho de un tercero rompe la relación de causalidad entre el daño al
patrimonio público y la acción u omisión del servidor público (o el particular,
según el caso), siempre y cuando no se haya infringido el deber de cuidado y
vigilancia del agente fiscal.
2.11. GRADO DE CONSULTA.
La nueva ley también establece el grado de consulta, en defensa del interés
público, del ordenamiento jurídico y de los derechos y garantías fundamentales.
El artículo 18 precisa que procederá la consulta cuando se dicte auto de
archivo, cuando el fallo sea sin responsabilidad fiscal o cuando el fallo sea con

110
responsabilidad fiscal y el responsabilizado hubiere estado representado por un
apoderado de oficio.
Para efectos de la consulta, el funcionario que haya proferido la decisión,
deberá enviar el expediente dentro de los tres (3) días siguientes a su superior
funcional o jerárquico, según la estructura y manual de funciones de cada
órgano fiscalizador.
Si transcurrido un mes de recibido el expediente por el superior no se
hubiere proferido la respectiva providencia, quedará en firme el fallo o auto
materia de la consulta, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria del
funcionario moroso.
Se debe precisar que sólo en el caso de la Contraloría General de la
República, por efectos del desarrollo que hace la misma ley, mediante el decreto
267 de 2000, particularmente en los artículos 27 y 28, es posible que el superior
jerárquico del funcionario que haya tomado la decisión de primera instancia no
sea el Contralor General, sino otro de inferior categoría, precisamente de
desconcentración territorial que la mencionada ley prevé.
En el caso de las contralorías territoriales, el superior jerárquico siempre
será el Contralor respectivo, pues es él quien atribuye la competencia por vía de
delegación al funcionario de menor jerarquía.
Igualmente, agregamos que los tres días señalados en la norma para
remitir el expediente, se deben contar a partir del día que adquiera firmeza el
acto administrativo contentivo de la decisión susceptible de consulta, con lo cual
no se advierte ninguna contradicción entre esta norma y la del artículo 55 el cual
precisa que transcurridos cinco días hábiles después de la última notificación,
cuando no se interpongan recursos o se renuncie expresamente a ellos, las
providencias quedarán ejecutoriadas.
Se debe tener en cuenta que la consulta, como figura procesal que es, tiene
entre sus características la de impedir la ejecutoria de la decisión que es objeto
de la misma, es decir que el acto correspondiente se convierte apenas en un acto
preparatorio, cuyos efectos se condicionan a la decisión del superior jerárquico o

111
funcional que lo revisa; mientras se surte la consulta, entonces, se suspenden los
efectos del acto.
2.12 APERTURA DEL PROCESO EN EL EVENTO DE OPERACIONES
FRAUDULENTAS O IRREGULARES, EXISTIENDO DICTAMENES
SATISFACTORIOS DE AUDITORIA
El parágrafo del artículo 40 de la ley 610, regula la siguiente hipótesis: “si con
posterioridad a la práctica de cualquier sistema de control fiscal cuyos resultados
arrojaren dictamen satisfactorio, aparecieren pruebas de operaciones fraudulentas o
irregulares relacionadas con la gestión fiscal analizada, se desatenderá el dictamen
emitido y se iniciará el proceso de responsabilidad fiscal”.
La presente disposición amplia y genérica, copia sustancialmente el contenido
del levantamiento de los fenecimientos de las cuentas del artículo 17 de la ley 42
de 1993, que por descuido de los publicistas de la ley 610 no fue incluido en las
normas derogadas expresamente por ésta, en su artículo 68.
Sin embargo, consideramos que la ley 610 en esta materia derogó
implícitamente el artículo 17 de la ley 42, por virtud de las siguientes reglas de
solución de antinomias: la regla “jurídico-positiva”135 de temporalidad (lex
posterior derogat legi priori), según la cual cuando dos normas que contienen el
mismo nivel o rango normativo regulan una misma materia de modo diverso,
prevalece la norma posterior en el tiempo, tal y como lo determinan los artículos
45 de la ley 57 de 1887 y 2º. de la ley 153 de 1887 (el último precepto citado
indica: “La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior
sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la
ley posterior”). Y de otro lado, la regla de la especialidad (lex specialis derogat legi
generali), contenida en el artículo 5º., numeral 1º., de la ley 57 de 1887, según la
cual “la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter
general”.
Retomando el punto, si se ha aplicado uno cualquiera de los sistemas de control
fiscal136 previstos en la Constitución, la ley o los reglamentos especiales del
Contralor General de la República, cuyo resultado final es un dictamen

112
satisfactorio, y e forma posterior a ese control fiscal aparecen pruebas de
operaciones irregulares o fraudulentas relacionadas con la gestión fiscal
evaluada, la Contraloría desatenderá el correspondiente dictamen para dar
inicio al respectivo proceso, si se cumplen los requisitos sustanciales exigidos
para ello (gestión fiscal, daño patrimonial, etc.).
En esta situación, se parte del supuesto hipotético por la norma, que al ejercer el
respectivo control fiscal la Contraloría no tuvo oportunidad de detectar el
carácter fraudulento o irregular de la gestión fiscal analizada, bien porque se le
ocultó, o ella se tradujo en documentos o soporte adulterados o írritos, o
simplemente porque tales operaciones no estuvieron contenidas en las muestras
selectivas estudiadas.
En tal circunstancia, y de conformidad con el precepto citado de la ley 610, la
Contraloría simplemente desestima el dictamen emitido y ordena la iniciación del
correspondiente proceso.
El concepto determinante es que surjan de manera posterior a dichos
dictámenes, pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares relacionadas con
a gestión fiscal auditada de manera satisfactoria. Es decir, se debe tratar de
elementos fácticos que determinen sin lugar a equívocos esa naturaleza
engañosa y anómala que justifica dar origen al proceso.
Todo lo anterior, claro está, dentro del límite de los cinco (5) años como máximo,
correspondientes al término de la caducidad de la acción fiscal, contados a partir
de la producción del daño, el cual seguramente coincidirá con tales operaciones
fraudulentas e irregulares de que habla la norma.
De otro lado, los sistemas de control referidos por la disposición legal -que
pueden dar origen a dictámenes satisfactorios-, son: el control financiero;137 de
legalidad;138 de gestión;139 de resultados;140 la evaluación del control fiscal
interno141 y el control físico.142 A ellos debe agregarse la auditoría del balance.
Sin embargo, el actual enfoque metodológico del control fiscal, refunde los
sistemas enunciados a través de la técnica que se ha denominado Auditoría
Gubernamental con Enfoque Integral.143

113
En este contexto, el fenecimiento de la cuenta revisada por la Contraloría (derivada
de la respondabilidad de dar cuenta del gestor fiscal, o excepcionalmente del
particular), es el concepto favorable emitido en cuanto a la gestión realizada, el
cumplimiento de la normatividad, la calidad y eficiencia del sistema de control
interno y la opinión expresada sobre la razonabilidad de los Estados
Contables.144
El principal efecto jurídico del fenecimiento es que este acto administrativo,
contenido implícitamente en el pronunciamiento de auditoría que expresa una
opinión razonable y un concepto satisfactorio, no hace tránsito a cosa juzgada o
cosa decidida en materia fiscal, por efecto justamente de la prescripción del
parágrafo del artículo 40 de la ley 610, en la medida en que si con posterioridad
a la práctica de cualquier sistema de control aparecieren pruebas de operaciones
fraudulentas o irregulares relacionadas con ellas, se deberá desestimar el
dictamen para iniciar el proceso de responsabilidad fiscal.
Por estas razones, la Corte Constitucional145 ha señalado con acertada agudeza,
que el fenecimiento es un derecho relativizado por una verdadera condición
resolutoria, consistente en la aparición de hechos nuevos.
Adicionalmente, esta situación jurídica se encuentra soportada en el artículo 66,
numeral 2, del Código Contencioso Administrativo, el cual regula la figura de la
pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos.
Según esta tesis, contemplada en la norma, un acto administrativo pierde
fuerza ejecutoria, entre otras causas, cuando desaparecen sus fundamentos de
hecho o de derecho. Y, en el caso que nos ocupa, si desaparecen los
fundamentos de hecho o derecho del dictamen emitido que constituye el
fenecimiento (que ya dijimos es un acto administrativo), por la aparición de las
pruebas nuevas que demuestran las operaciones fraudulentas o irregulares, el
fenecimiento, como acto administrativo, decae, o mejor, pierde su fuerza ejecutoria.
Bajo estas directrices, en los eventos de los supuestos contenidos en la
norma sub exámine, se desestima el dictamen (fenecimiento) y se ordena la
apertura del proceso de responsabilidad fiscal para que se determinen la
responsabilidades derivadas de las operaciones fraudulentas e irregulares que
causaron el deterioro del patrimonio público.

114
2.13 LAS CONSECUENCIAS DE LA TRANSICIÓN DE LA LEY 610 DE
2000-10-24
Para efectos de determinar los efectos de la transición de la ley 610,
respecto de los aspectos procesales amparados por la vigencia de la ley 42 de
1993, en primera instancia tenemos que recurrir a los principios generales sobre
la materia, previstos principalmente en la ley 153 de 1887, en cuyo artículo 2º.
sienta la premisa según la cual la ley posterior prevalece sobre la anterior, y que
en caso en que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas
preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior.
Este principio, además, es la primera regla que debe aplicarse para desatar
una incongruencia u oposición entre una ley anterior y otra posterior (art.1º. Id.)
Además, el artículo 40 de la referida ley advierte que “las leyes
concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las
anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que
hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas.,
se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.
Este principio se complementa con el fenómeno de la derogación: derogar
una ley, dice la doctrina, significa dejarla sin efecto, sea que se le reemplace por
otra o no (lex posterior derogat priori).146
Pues bien, la ley 610 de 2000, en primer lugar no sólo dejó sin efecto de
manera expresa en su integridad las normas que regulaban el proceso de
responsabilidad fiscal contenidas en la ley 42 de 1993 (derogación), sino que
adicionalmente las sustituyó por un nuevo texto normativo (subrogación).
Sin embargo, ya en el plano de la aplicación de la ley en el tiempo, surge la
situación denominada de la intertemporalidad o transitoriedad 147de la relación
jurídica cobijada por el fenómeno de la ultraactividad de la ley 42 de 1993, en las
circunstancias que normativamente –y de manera transitoria- regula la misma
ley 610.

115
Precisamente este último Estatuto, precisa en su artículo 67 respecto de las
actuaciones en trámite, que: “En los procesos de responsabilidad fiscal, que al entrar
en vigencia la presente ley, se hubiere proferido auto de apertura a juicio fiscal o se
encuentren en la etapa de juicio fiscal, continuarán su trámite hasta el fallo definitivo de
conformidad con el procedimiento regulado en la ley 42 de 1993. En los demás procesos,
el trámite se adecuará a lo previsto en la presente ley”.
El precepto trascrito prevé, entonces, que cuando ya se hubiere proferido
auto de apertura a juicio fiscal –primera hipótesis-, o cuando el proceso se
encontrare en la etapa del juicio fiscal -segunda hipótesis-, en ambos casos se
continuará el trámite bajo los supuestos normativos reglamentados en la ley 42
de 1993, hasta que se produzca la ejecutoria o firmeza del respectivo fallo. Para
estos eventos, estaríamos en presencia de una aplicación ultraactiva de la ley 42,
que implica a su vez una aplicación diferida de la ley 610. En todos los demás
eventos se aplicará de manera incondicionada la nueva ley 610 de 2000.
El segundo inciso de la citada disposición agrega que “en todo caso, los
términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya
estuvieran en curso, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.
La norma no hace más que reproducir el tenor literal contenido en el
artículo 40 de la ley 153 de 1887, que expresa la prevalencia inmediata de las
leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios sobre las
anteriores, desde el momento en que empiezan a regir, agregando que los
términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya
estuvieren iniciadas., se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación.
Esta disposición, a su vez, tuvo relevancia normativa con la expedición del
Código de Procedimiento Civil, en cuyo artículo 699 se reprodujo el texto
advertido, indicando que “...en los procesos iniciados antes, los recursos interpuestos,
la práctica de las pruebas decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los
incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes
vigentes cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el
término, se promovió el incidente o principió a surtirse la notificación”.
La jurisprudencia acotó los efectos de la norma precisando:

116
"Para dilucidar la cuestión atinente al conflicto de leyes por el tránsito de
legislación operado con la reforma que a la ley rituaria civil introdujo el Decreto 2282 de
1989, determinante y de primerísimo orden resulta recordar que respecto a la ley
procesal, entendida como la que va dirigida a reglamentar la función jurisdiccional como
potestad del Estado, y de ahí su señalado carácter de orden público, cobra especial valor
el postulado de que la ley rige hacia el futuro, que en ningún caso puede ser retroactiva.
Su aplicabilidad es, pues, inmediata. De donde se infiere que los procesos ya concluidos,
para nada son tocados por la ley nueva; y que los que se inicien luego, estarán regulados
íntegramente por la nueva legislación. Hipótesis estas que en verdad ninguna dificultad
ofrecen. No ocurre lo propio, en cambio, con los procesos pendientes, que están en
trámite cuando aparece la nueva ley, problemática que ha dividido a la doctrina entre los
que sostienen que deben seguir regulados, por la ley antigua, con la que comenzaron, y
los que proclaman que deben adecuarse en un todo a la nueva. De las dos, es la segunda
la que siguió el legislador colombiano, al disponer el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 lo
siguiente: "Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios
prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir". No hay
duda: según la ley colombiana, las normas procesales tienen aplicación inmediata aun
respecto de los procesos pendientes. Pero si bien es un principio de carácter general,
tolera algunas concesiones, toda vez que la misma ley ha exceptuado, rindiendo con ello
culto a la doctrina que distingue los actos procesales consumados de los no consumados,
algunas situaciones, así: "Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las
actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la vigente al tiempo
de su iniciación". Estas excepciones están significando, entonces, que la ley antigua
tiene, respecto de ellas, ultractividad; de suerte tal que si una actuación, una diligencia o
un término, ha empezado a tener operancia y no se han agotado cuando adviene la ley
nueva, ellas y él terminarán regulados por la antigua. Salvedades que se muestran
imperiosas y plenamente justificadas en aras del orden procesal.
... La actuación a que alude la norma no puede ser sino aquella parte o fracción
que dentro de un proceso tiene identidad propia, que es fácilmente identificable en su
comienzo como en su fin, de modo tal que superada ella, es remplazada por otra que,
ostentando igualmente las características mencionadas, la hacen inconfundible con la
anterior. Así las cosas, y centrando aún más el estudio al caso por resolver, se tiene que
por incontados que sean los esfuerzos dialécticos que se hagan para fusionar, con los
fines vistos, la notificación de una sentencia con su ejecutoria, esa fusión resulta
inalcanzable. Basta ver que notificada la providencia, ahí fenece esa precisa actuación y
que lo que sigue guarda en relación con ella la independencia de que se viene hablando;
tanto, que a partir de entonces empieza es a transcurrir un término de ejecutoria, que, no
supone necesariamente actuación procesal alguna.

117
Entonces, no hay duda que se trata de dos cosas que bajo la perspectiva comentada
se pueden desligar perfectamente; y siendo más exactos todavía, son dos cosas diferentes:
por un lado, una actuación, y, por el otro, un término".148
En este sentido, la doctrina ha señalado que el interés del legislador es el
de buscar que el empalme de las legislaciones procesales no se realice de
manera abrupta: “en suma, efectuado el empalme el proceso continuará y concluirá con
base en la nueva legislación pues, reiteramos, la ultraactividad consagrada en la ley es
eminentemente restringida”149.
Lo anterior significa que, en la tercera hipótesis, en los eventos en que se
encuentren términos que ya hubieren empezado a correr o actuaciones y
diligencias ya iniciadas, éstas y aquéllos finalizarán bajo el amparo normativo
de la ley 42, y una vez terminados los efectos temporales de los términos, o la
integralidad o unidad de la actuación o diligencia, se debe aplicar de manera
plena la ley 610 al respectivo proceso.
Está claro que cualquier institución procesal reguladas por la ley 610
(caducidad y prescripción), operan de manera exclusiva atadas a la vigencia de
la misma ley, y que respecto de ellas no cabe la aplicación retroactiva, por no
estar contemplados en los eventos exceptivos que de manera expresa prevé
dicha ley.
De otro lado, se ha hecho la siguiente observación sobre el punto que nos
ocupa, la cual merece una glosa específica:
“Frente a procesos en curso que se hayan iniciado con más de cinco (5) años de
antelación al 18/08/00, la prescripción opera inmediatamente: por ende, puede ser
alegada por el procesado y la Contraloría deberá proceder, sin tardanza, al archivo del
expediente. Esta conclusión se apoya tanto en el principio de aplicación inmediata de la
ley procesal como en el principio de favorabilidad de la ley posterior”150.
No compartimos la afirmación doctrinaria reseñada, según la cual si un
proceso ya iniciado tuviera más de cinco años de actuación procesal antes de la
vigencia de la ley 610 (18 de agosto de 2000), al entrar a regir ésta operaría
automáticamente el término de prescripción, pues este instituto, en relación con
el tiempo previsto para su acaecimiento, sólo entra a aplicar a partir de la

118
vigencia de la nueva ley, es decir con efectos hacia futuro. En esto consiste
justamente la aplicación inmediata de la ley procesal.
Igualmente, no debe olvidarse que el principio constitucional de la
favorabilidad, únicamente aplica en materia penal, de conformidad con la
preceptiva del artículo 29 Superior, el cual indica que en materia penal, la ley
permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva
o desfavorable, principio que corresponde a la denominada retroactividad benigna,
el cual es un reflejo de la moderna política criminal. Este principio en materia
penal es tan estricto que inclusive la misma Corte ha aplicado ultractivamente
disposiciones favorables al procesado, no obstante haber sido declaradas
inexequibles151.
EESSQQUUEEMMAA DDEESSCCRRIIPPTTIIVVOO DDEELL PPRROOCCEESSOO DDEE
RREESSPPOONNSSAABBIILLIIDDAADD FFIISSCCAALL
--LLEEYY 661100 DDEE 22000000--152
“Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de
competencia de las contralorías”.
ASPECTOS FUNDAMENTALES DEL PROCESO
Principios
orientadores de
la acción fiscal.
Artículo 2°.. En el ejercicio de la acción de
responsabilidad fiscal se garantizará el debido
proceso y su trámite se adelantará con sujeción a
los principios establecidos en los artículos 29 y
209 de la Constitución Política y a los contenidos
en el Código Contencioso Administrativo.
Gestión fiscal . Artículo 3°.. Para los efectos de la presente ley, se
entiende por gestión fiscal el conjunto de
actividades económicas, jurídicas y tecnológicas,
que realizan los servidores públicos y las

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personas de derecho privado que manejen o
administren recursos o fondos públicos,
tendientes a la adecuada y correcta adquisición,
planeación, conservación, administración,
custodia, explotación, enajenación, consumo,
adjudicación, gasto, inversión y disposición de
los bienes públicos, así como a la recaudación,
manejo e inversión de sus rentas en orden a
cumplir los fines esenciales del Estado, con
sujeción a los principios de legalidad, eficiencia,
economía, eficacia, equidad, imparcialidad,
moralidad, transparencia, publicidad y
valoración de los costos ambientales.
Objeto de la
responsabilidad
fiscal.
Artículo 4°.. La responsabilidad fiscal tiene por
objeto el resarcimiento de los daños ocasionados
al patrimonio público como consecuencia de la
conducta dolosa o culposa de quienes realizan
gestión fiscal mediante el pago de una
indemnización pecuniaria que compense el
perjuicio sufrido por la respectiva entidad
estatal.
Para el establecimiento de responsabilidad fiscal
en cada caso, se tendrá en cuenta el
cumplimiento de los principios rectores de la
función administrativa y de la gestión fiscal.
Autonomía de
la
responsabilidad
fiscal.
Parágrafo 1°. Artículo 4º. La responsabilidad
fiscal es autónoma e independiente y se entiende
sin perjuicio de cualquier otra clase de
responsabilidad.
Caducidad de la
acción.
Artículo 9°.. La acción fiscal caducará si
transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia
del hecho generador del daño al patrimonio
público, no se ha proferido auto de apertura del
proceso de responsabilidad fiscal. Este término
empezará a contarse para los hechos o actos
instantáneos desde el día de su realización, y

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para los complejos, de tracto sucesivo, de
carácter permanente o continuado desde la del
último hecho o acto.
Elementos de la
responsabilidad
fiscal.
Artículo 5°.. La responsabilidad fiscal estará
integrada por los siguientes elementos: – Una
conducta dolosa o culposa atribuible a una
persona que realiza gestión fiscal.- Un daño
patrimonial al Estado.– Un nexo causal entre los
dos elementos anteriores.
Grado de
imputación.
Parágrafo 2°. del artículo 4º. El grado de culpa a
partir del cual se podrá establecer
responsabilidad fiscal será el de la culpa leve.
Definición de
daño
patrimonial al
Estado.
Artículo 6°.. Para efectos de esta ley se entiende
por daño patrimonial al Estado la lesión del
patrimonio público, representada en el
menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento,
pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o
recursos públicos, o a los intereses patrimoniales
del Estado, producida por una gestión fiscal
antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa
e inoportuna, que en términos generales, no se
aplique al cumplimiento de los cometidos y de
los fines esenciales del Estado, particularizados
por el objetivo funcional y organizacional,
programa o proyecto de los sujetos de vigilancia
y control de las contralorías. Dicho daño podrá
ocasionarse por acción u omisión de los
servidores públicos o por la persona natural o
jurídica de derecho privado, que en forma
dolosa o culposa produzcan directamente o
contribuyan al detrimento al patrimonio público.
El daño por
pérdida, daño o
deterioro de
bienes.
Artículo 7°. En los casos de pérdida, daño o
deterioro por causas distintas al desgaste natural
que sufren las cosas, de bienes en servicio o
inservibles no dados de baja, únicamente
procederá derivación de responsabilidad fiscal

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cuando el hecho tenga relación directa con el
ejercicio de actos propios de la gestión fiscal por
parte de los presuntos responsables. En los
demás eventos de pérdida, daño o deterioro de
este tipo de bienes, el resarcimiento de los
perjuicios causados al erario procederá como
sanción accesoria a la principal que se imponga
dentro de los procesos disciplinarios que se
adelanten por tales conductas o como
consecuencia civil derivada de la comisión de
hechos punibles, según que los hechos que
originaron su ocurrencia correspondan a las
faltas que sobre guarda y custodia de los bienes
estatales establece el Código Disciplinario Unico
o a los delitos tipificados en la legislación penal.
Garantía de
defensa del
implicado.
Artículo 42. Quien tenga conocimiento de la
existencia de indagación preliminar o de proceso
de responsabilidad fiscal en su contra y antes de
que se le formule auto de imputación de
responsabilidad fiscal, podrá solicitar al
correspondiente funcionario que le reciba
exposición libre y espontánea, para cuya
diligencia podrá designar un apoderado que lo
asista y lo represente durante el proceso, y así se
le hará saber al implicado, sin que la falta de
apoderado constituya causal que invalide lo
actuado. En todo caso, no podrá dictarse auto de
imputación de responsabilidad fiscal si el
presunto responsable no ha sido escuchado
previamente dentro del proceso en exposición
libre y espontánea o no está representado por un
apoderado de oficio si no compareció a la
diligencia o no pudo ser localizado.
Nombramiento
de apoderado de
Artículo 43. Si el implicado no puede ser
localizado o citado no comparece a rendir la

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oficio. versión, se le nombrará apoderado de oficio con
quien se continuará el trámite del proceso. Para
este efecto podrán designarse miembros de los
consultorios jurídicos de las Facultades de
Derecho legalmente reconocidas o de las listas
de los abogados inscritos en las listas de
auxiliares de la justicia conforme a la ley,
quienes no podrán negarse a cumplir con este
mandato so pena de incurrir en las sanciones
legales correspondientes.

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Definición del
proceso de
responsabilidad
fiscal.
Artículo 1°. El proceso de responsabilidad fiscal es el
conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías
con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores
públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o
con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o
culposa un daño al patrimonio del Estado.
Funciones
especiales de
policía judicial
Regulación por el
Código de
Procedimiento
Penal.
Artículo 10.. Los servidores de las contralorías que realicen
funciones de investigación o de indagación, o que estén
comisionados para la práctica de pruebas en el proceso de
responsabilidad fiscal, tienen el carácter de autoridad de
policía judicial.
Inciso 2º. Artículo 66. En materia de policía judicial, se
aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento
Penal.
Facultades
especiales de
policía judicial.
Inciso segundo Id. Para el anterior efecto, además de las
funciones previstas en el Código de Procedimiento Penal,
tendrán las siguientes:1. Adelantar oficiosamente las
indagaciones preliminares que se requieran por hechos
relacionados contra los intereses patrimoniales del Estado.2.
Coordinar sus actuaciones con las de la Fiscalía General de la
Nación.3. Solicitar información a entidades oficiales o
particulares en procura de datos que interesen para solicitar
la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal o para las
indagaciones o investigaciones en trámite, inclusive para
lograr la identificación de bienes de las personas
comprometidas en los hechos generadores de daño
patrimonial al Estado, sin que al respecto les sea oponible
reserva alguna.4. Denunciar bienes de los presuntos
responsables ante las autoridades judiciales, para que se
tomen las medidas cautelares correspondientes, sin
necesidad de prestar caución. Parágrafo. En ejercicio de sus
funciones, los servidores de los organismos de control fiscal a
que se refiere este artículo podrán exigir la colaboración
gratuita de las autoridades de todo orden.
Grupos
interinstitucionale
s de investigación.
Artículo 11. Las Contralorías, la Fiscalía General de la
Nación, la Procuraduría General de la Nación, las personerías
y las entidades de control de la administración, podrán

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Cesación de la
acción fiscal.
Artículo 16. En cualquier estado de la indagación preliminar o
del proceso de responsabilidad fiscal, procederá el archivo del
expediente cuando se establezca que la acción fiscal no podía
iniciarse o proseguirse por haber operado la caducidad o la
prescripción, cuando se demuestre que el hecho no existió o
que no es constitutivo de daño patrimonial al Estado o no
comporta el ejercicio de gestión fiscal, o se acredite la
operancia de una causal eximente de responsabilidad fiscal o
aparezca demostrado que el daño investigado ha sido
resarcido totalmente.
Reapertura. Artículo 17. Cuando después de proferido el auto de archivo
del expediente en la indagación preliminar o en el proceso de
responsabilidad fiscal, aparecieren o se aportaren nuevas
pruebas que acrediten la existencia de un daño patrimonial al
Estado o la responsabilidad del gestor fiscal, o se demostrare
que la decisión se basó en prueba falsa, procederá la
reapertura de la indagación o del proceso. Sin embargo, no
procederá la reapertura si después de proferido el auto de
archivo, ha operado la caducidad de la acción o la prescripción
de la responsabilidad fiscal.
Grado de
consulta.
Artículo 18. Se establece el grado de consulta en defensa del
interés público, del ordenamiento jurídico y de los derechos y
garantías fundamentales. Procederá la consulta cuando se
dicte auto de archivo, cuando el fallo sea sin responsabilidad
fiscal o cuando el fallo sea con responsabilidad fiscal y el
responsabilizado hubiere estado representado por un
apoderado de oficio.
Para efectos de la consulta, el funcionario que haya proferido
la decisión, deberá enviar el expediente dentro de los tres (3)
días siguientes a su superior funcional o jerárquico, según la

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estructura y manual de funciones de cada órgano fiscalizador.
Si transcurrido un mes de recibido el expediente por el
superior no se hubiere proferido la respectiva providencia,
quedará en firme el fallo o auto materia de la consulta, sin
perjuicio de la responsabilidad disciplinaria del funcionario
moroso.
Muerte del
implicado y
emplazamiento a
herederos.
Artículo 19. En el evento en que sobrevenga la muerte del
presunto responsable fiscal antes de proferirse fallo con
responsabilidad fiscal debidamente ejecutoriado, se citarán y
emplazarán a sus herederos con quienes se seguirá el trámite
del proceso y quienes responderán hasta concurrencia con su
participación en la sucesión.
Reserva y
expedición de
copias.
Artículo 20. Las actuaciones adelantadas durante la
indagación preliminar y el proceso de responsabilidad fiscal
son reservadas hasta su culminación. En consecuencia, hasta
no terminarse el proceso de responsabilidad fiscal, ningún
funcionario podrá suministrar información, ni expedir copias
de piezas procesales, salvo que las solicite autoridad
competente para conocer asuntos judiciales, disciplinarios o
administrativos. El incumplimiento de esta obligación
constituye falta disciplinaria, la cual será sancionada por la
autoridad competente con multa de cinco (5) a diez (10)
salarios mínimos mensuales.Los sujetos procesales tendrán
derecho a obtener copia de la actuación para su uso exclusivo
y el ejercicio de sus derechos, con la obligación de guardar
reserva sin necesidad de diligencia especial.
Traslado a otras
autoridades.
Artículo 21. Si con ocasión del adelantamiento de los procesos
de que trata la presente ley se advierte la comisión de hechos
punibles o faltas disciplinarias, el funcionario competente
deberá dar aviso en forma inmediata a las autoridades
correspondientes.
Iniciación del Artículo 8°.. El proceso de responsabilidad fiscal podrá

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proceso. iniciarse de oficio, como consecuencia del ejercicio de los
sistemas de control fiscal por parte de las propias contralorías,
de la solicitud que en tal sentido formulen las entidades
vigiladas o de las denuncias o quejas presentadas por
cualquier persona u organización ciudadana, en especial por
las veedurías ciudadanas de que trata la Ley 563 de 2000.
Prescripción del
proceso.
La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años,
contados a partir del auto de apertura del proceso de
responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha
dictado providencia en firme que la declare. El vencimiento de
los términos establecidos en el presente artículo no impedirá
que cuando se trate de hechos punibles, se pueda obtener la
reparación de la totalidad del detrimento y demás perjuicios
que haya sufrido la administración, a través de la acción civil
en el proceso penal, que podrá ser ejercida por la contraloría
correspondiente o por la respectiva entidad pública.
Acumulación de
procesos.
Artículo 15. Habrá lugar a la acumulación de procesos a
partir de la notificación del auto de imputación de
responsabilidad fiscal y siempre que no se haya proferido fallo
de primera o única instancia, de oficio o a solicitud del sujeto
procesal, cuando contra una misma persona se estuvieren
adelantando dos o más procesos, aunque en ellos figuren otros
implicados y siempre
que se trate de la misma entidad afectada, o cuando se trate de
dos o más procesos por hechos conexos que no se hubieren
investigado conjuntamente. Contra la decisión de negar la
acumulación procede el recurso de reposición.
Unidad procesal y
conexidad.
Artículo 14. Por cada hecho generador de responsabilidad
fiscal se adelantará una sola actuación procesal, cualquiera sea
el número de implicados; si se estuviere adelantando más de
una actuación por el mismo asunto, se dispondrá mediante
auto de trámite la agregación de las diligencias a aquellas que
se encuentren más adelantadas. Los hechos conexos se

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investigarán y decidirán conjuntamente.
ACTUACION PROCESAL
Pruebas.
Necesidad de la
prueba.
Artículo 22. Toda providencia dictada en el proceso de
responsabilidad fiscal debe fundarse en pruebas legalmente
producidas y allegadas o aportadas al proceso.
Prueba para
responsabilizar.
Artículo 23. El fallo con responsabilidad fiscal sólo procederá
cuando obre prueba que conduzca a la certeza del daño
patrimonial y de la responsabilidad del investigado.
Petición de
pruebas.
Artículo 24. El investigado o quien haya rendido exposición
libre y espontánea podrá pedir la práctica de las pruebas que
estime conducentes o aportarlas. La denegación total o parcial
de las solicitadas o allegadas deberá ser motivada y notificarse
al peticionario, decisión contra la cual proceden los recursos
de reposición y apelación.
Libertad de
pruebas.
Artículo 25. El daño patrimonial al Estado y la responsabilidad
del investigado podrán demostrarse con cualquiera de los
medios de prueba legalmente reconocidos.
Apreciación
integral de las
Artículo 26. Las pruebas deberán apreciarse en conjunto de
acuerdo con las reglas de la sana crítica y la persuasión

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pruebas. racional.
Comisión para la
práctica de
pruebas.
Artículo 27. El funcionario competente podrá comisionar para
la práctica de pruebas a otro funcionario idóneo.
Pruebas
trasladadas.
Artículo 28. Las pruebas obrantes válidamente en un proceso
judicial, de responsabilidad fiscal, administrativo o
disciplinario, podrán trasladarse en copia o fotocopia al
proceso de responsabilidad fiscal y se apreciarán de acuerdo
con las reglas preexistentes, según la naturaleza de cada
medio probatorio. Los hallazgos encontrados en las auditorías
fiscales tendrán validez probatoria dentro del proceso de
responsabilidad fiscal, siempre que sean recaudados con el
lleno de los requisitos sustanciales de ley.
Aseguramiento de
las pruebas.
Artículo 29. El funcionario de la Contraloría en ejercicio de las
facultades de policía judicial tomará las medidas que sean
necesarias para asegurar que los elementos de prueba no sean
alterados, ocultados o destruidos. Con tal fin podrá ordenar
entre otras las siguientes medidas: disponer vigilancia especial
de las personas, de los muebles o inmuebles, el sellamiento de
éstos, la retención de medios de transporte, la incautación de
papeles, libros, documentos o cualquier otro texto informático
o magnético.
Pruebas
inexistentes.
Artículo 30. Las pruebas recaudadas sin el lleno de las
formalidades sustanciales o en forma tal que afecten los
derechos fundamentales del investigado, se tendrán como
inexistentes.

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Visitas especiales. Artículo 31. En la práctica de visitas especiales, el funcionario
investigador procederá a examinar y reconocer los
documentos, hechos y demás circunstancias relacionadas con
el objeto de la diligencia y simultáneamente irá extendiendo la
correspondiente acta, en la cual anotará pormenorizadamente
los documentos, hechos o circunstancias examinados y las
manifestaciones que bajo la gravedad del juramento hagan
sobre ellos las personas que intervengan en la diligencia.
Cuando lo estime necesario, el investigador podrá tomar
declaraciones juramentadas a las personas que intervengan en
la diligencia y solicitar documentos autenticados, según los
casos, para incorporarlos al informativo.
Oportunidad para
controvertir las
pruebas.
Artículo 32. El investigado podrá controvertir las pruebas a
partir de la exposición espontánea en la indagación
preliminar, o a partir de la notificación del auto de apertura
del proceso de responsabilidad fiscal.
Impedimentos y recusaciones
Declaración de
impedimentos.
Artículo 33. Los servidores públicos que conozcan de procesos
de responsabilidad fiscal en quienes concurra alguna causal de
recusación, deberán declararse impedidos tan pronto como
adviertan la existencia de la misma.
Causales de
impedimento y
recusación.
Artículo 34. Son causales de impedimento y recusación para
los servidores públicos que ejercen la acción de
responsabilidad fiscal, las establecidas en los Códigos
Contencioso Administrativo, de Procedimiento Civil y

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Procedimiento Penal.
Procedimiento en
caso de
impedimento o
recusación.
Artículo 35. El funcionario impedido o recusado pasará el
proceso a su superior jerárquico o funcional, según el caso,
fundamentando y señalando la causal existente y si fuere
posible aportará las pruebas pertinentes, a fin de que el
superior decida de plano si acepta el impedimento o la
recusación y en caso afirmativo a quien ha de corresponder su
conocimiento o quien habrá de sustituir al funcionario
impedido o recusado.
Cuando haya dos o más funcionarios competentes para
conocer de un mismo asunto y uno de ellos se declare
impedido o acepte la recusación, pasará el proceso al
siguiente, quien si acepta la causal avocará el conocimiento.
En caso contrario, lo remitirá al superior jerárquico o
funcional, según el caso, para que resuelva de plano sobre la
legalidad del impedimento o recusación.
Nulidades
Causales de
nulidad.
Artículo 36. Son causales de nulidad en el proceso de
responsabilidad fiscal la falta de competencia del funcionario
para conocer y fallar; la violación del derecho de defensa del
implicado; o la comprobada existencia de irregularidades
sustanciales que afecten el debido proceso. La nulidad será

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decretada por el funcionario de conocimiento del proceso.
Saneamiento de
nulidades.
Artículo 37. En cualquier etapa del proceso en que el
funcionario advierta que existe alguna de las causales
previstas en el artículo anterior, decretará la nulidad total o
parcial de lo actuado desde el momento en que se presentó la
causal y ordenará que se reponga la actuación que dependa
del acto declarado nulo, para que se subsane lo afectado. Las
pruebas practicadas legalmente conservarán su plena validez.
Término para
proponer
nulidades.
Artículo 38. Podrán proponerse causales de nulidad hasta
antes de proferirse el fallo definitivo. En la respectiva solicitud
se precisará la causal invocada y se expondrán las razones que
la sustenten. Sólo se podrá formular otra solicitud de nulidad
por la misma causal por hechos posteriores o por causal
diferente. Contra el auto que resuelva las nulidades
procederán los recursos de reposición y apelación.
Medidas cautelares.
Medidas
cautelares.
En cualquier momento del proceso de
responsabilidad fiscal se podrán decretar medidas
cautelares sobre los bienes de la persona
presuntamente responsable de un detrimento al
patrimonio público, por un monto suficiente para
amparar el pago del posible desmedro al erario,
sin que el funcionario que las ordene tenga que
prestar caución. Este último responderá por los
perjuicios que se causen en el evento de haber
obrado con temeridad o mala fe. Las medidas
cautelares decretadas se extenderán y tendrán
vigencia hasta la culminación del proceso de
cobro coactivo, en el evento de emitirse fallo con
responsabilidad fiscal. Se ordenará el desembargo
de bienes cuando habiendo sido decretada la

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medida cautelar se profiera auto de archivo o fallo
sin responsabilidad fiscal, caso en el cual la
Contraloría procederá a ordenarlo en la misma
providencia. También se podrá solicitar el
desembargo al órgano fiscalizador, en cualquier
momento del proceso o cuando el acto que
estableció la responsabilidad se encuentre
demandado ante el tribunal competente, siempre
que exista previa constitución de garantía real,
bancaria o expedida por una compañía de
seguros, suficiente para amparar el pago del
presunto detrimento y aprobada por quien
decretó la medida.
Trámite del proceso
Indagación
preliminar.
Artículo 39. Si no existe certeza sobre la ocurrencia
del hecho, la causación del daño patrimonial con
ocasión de su acaecimiento, la entidad afectada y
la determinación de los presuntos responsables,
podrá ordenarse indagación preliminar por un
término máximo de seis (6) meses, al cabo de los
cuales solamente procederá el archivo de las
diligencias o la apertura del proceso de
responsabilidad fiscal. La indagación preliminar
tendrá por objeto verificar la competencia del
órgano fiscalizador, la ocurrencia de la conducta y
su afectación al patrimonio estatal, determinar la
entidad afectada e identificar a los servidores
públicos y a los particulares que hayan causado el
detrimento o intervenido o contribuido a él.
Apertura del
proceso de
responsabilidad
fiscal
Artículo 40. Cuando de la indagación preliminar,
de la queja, del dictamen o del ejercicio de
cualquier acción de vigilancia o sistema de
control, se encuentre establecida la existencia de

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un daño patrimonial al Estado e indicios serios
sobre los posibles autores del mismo, el
funcionario competente ordenará la apertura del
proceso de responsabilidad fiscal. El auto de
apertura inicia formalmente el proceso de
responsabilidad fiscal. En el evento en que se haya
identificado a los presuntos responsables fiscales,
a fin de que ejerzan el derecho de defensa y
contradicción, deberá notificárseles el auto de
trámite que ordene la apertura del proceso. Contra
este auto no procede recurso alguno. Parágrafo. Si
con posterioridad a la práctica de cualquier
sistema de control fiscal cuyos resultados
arrojaren dictamen satisfactorio, aparecieren
pruebas de operaciones fraudulentas o irregulares
relacionadas con la gestión fiscal analizada, se
desatenderá el dictamen emitido y se iniciará el
proceso de responsabilidad fiscal.
Requisitos del
auto de apertura.
Artículo 41. El auto de apertura del proceso de
responsabilidad fiscal deberá contener lo
siguiente: 1. Competencia del funcionario de
conocimiento. 2. Fundamentos de hecho. 3.
Fundamentos de derecho. 4. Identificación de la
entidad estatal afectada y de los presuntos
responsables fiscales. 5. Determinación del daño
patrimonial al Estado y estimación de su cuantía.
6. Decreto de las pruebas que se consideren
conducentes y pertinentes. 7. Decreto de las
medidas cautelares a que hubiere lugar, las cuales
deberán hacerse efectivas antes de la notificación
del auto de apertura a los presuntos responsables.
8. Solicitud a la entidad donde el servidor público
esté o haya estado vinculado, para que ésta
informe sobre el salario devengado para la época
de los hechos, los datos sobre su identidad

134
personal y su última dirección conocida o
registrada; e igualmente para enterarla del inicio
de las diligencias fiscales. 9. Orden de notificar a
los presuntos responsables esta decisión.
Vinculación del
garante.
Artículo 44. Cuando el presunto responsable, o el
bien o contrato sobre el cual recaiga el objeto del
proceso, se encuentren amparados por una póliza,
se vinculará al proceso a la compañía de seguros,
en calidad de tercero civilmente responsable, en
cuya virtud tendrá los mismos derechos y
facultades del principal implicado. La vinculación
se surtirá mediante la comunicación del auto de
apertura del proceso al representante legal o al
apoderado designado por éste, con la indicación
del motivo de procedencia de aquella.
Término. Artículo 45. El término para adelantar estas
diligencias será de tres (3) meses, prorrogables
hasta por dos (2) meses más, cuando las
circunstancias lo ameriten, mediante auto
debidamente motivado.
Decisión. Artículo 46. Vencido el término anterior, se
procederá al archivo del proceso o a dictar auto de
imputación de responsabilidad fiscal, mediante
providencia motivada, según sea el caso.
Auto de archivo. Artículo 47. Habrá lugar a proferir auto de archivo
cuando se pruebe que el hecho no existió, que no
es constitutivo de detrimento patrimonial o no

135
comporta el ejercicio de gestión fiscal, se acredite
el resarcimiento pleno del perjuicio o la operancia
de una causal excluyente de responsabilidad o se
demuestre que la acción no podía iniciarse o
proseguirse por haber operado la caducidad o la
prescripción de la misma.
Auto de
imputación de
responsabilidad
fiscal.
Artículo 48. El funcionario competente proferirá
auto de imputación de responsabilidad fiscal
cuando esté demostrado objetivamente el daño o
detrimento al patrimonio económico del Estado y
existan testimonios que ofrezcan serios motivos de
credibilidad, indicios graves, documentos,
peritación o cualquier medio probatorio que
comprometa la responsabilidad fiscal de los
implicados. El auto de imputación deberá
contener: 1. La identificación plena de los
presuntos responsables, de la entidad afectada y
de la compañía aseguradora, del número de
póliza y del valor asegurado. 2. La indicación y
valoración de las pruebas practicadas. 3. La
acreditación de los elementos constitutivos de la
responsabilidad fiscal y la determinación de la
cuantía del daño al patrimonio del Estado.
Notificación del
auto de
imputación de
responsabilidad
fiscal.
Artículo 49. El auto de imputación de
responsabilidad fiscal se notificará a los presuntos
responsables o a sus apoderados si los tuvieren y
a la compañía de seguros si la hubiere, en la forma
y términos establecidos en el Código Contencioso
Administrativo. Si la providencia no se hubiere
podido notificar personalmente a los implicados
que no estén representados por apoderado,
surtida la notificación por edicto se les designará
apoderado de oficio, con quien se continuará el

136
trámite del proceso. Para estos efectos, se aplicará
lo dispuesto en el artículo 43.
Traslado. Artículo 50. Los presuntos responsables fiscales
dispondrán de un término de diez (10) días
contados a partir del día siguiente a la notificación
personal del auto de imputación o de la
desfijación del edicto para presentar los
argumentos de defensa frente a las imputaciones
efectuadas en el auto y solicitar y aportar las
pruebas que se pretendan hacer valer. Durante
este término el expediente permanecerá
disponible en la Secretaría.
Decreto y práctica
de pruebas.
Artículo 51. Vencido el término anterior, el
funcionario competente ordenará mediante auto
la práctica de las pruebas solicitadas o decretará
de oficio las que considere pertinentes y
conducentes, por un término máximo de treinta
(30) días. El auto que decrete o rechace las pruebas
deberá notificarse por estado al día siguiente de su
expedición.Contra el auto que rechace la solicitud
de pruebas procederán los recursos de reposición
y apelación; esta última se concederá en el efecto
diferido. Los recursos deberán interponerse
dentro de los cinco (5) días siguientes a su
notificación, en la forma prevista en el Código
Contencioso Administrativo.
Término para
proferir fallo.
Artículo 52. Vencido el término de traslado y
practicadas las pruebas pertinentes, el funcionario
competente proferirá decisión de fondo,
denominada fallo con o sin responsabilidad fiscal,

137
según el caso, dentro del término de treinta (30)
días.
Fallo con
responsabilidad
fiscal.
fallo con responsabilidad fiscal al presunto
responsable fiscal cuando en el proceso obre
prueba que conduzca a la certeza de la existencia
del daño al patrimonio público y de su
cuantificación, de la individualización y actuación
cuando menos con culpa leve del gestor fiscal y de
la relación de causalidad entre el comportamiento
del agente y el daño ocasionado al erario, y como
consecuencia se establezca la obligación de pagar
una suma líquida de dinero a cargo del
responsable. Los fallos con responsabilidad
deberán determinar en forma precisa la cuantía
del daño causado, actualizándolo a valor presente
al momento de la decisión, según los índices de
precios al consumidor certificados por el DANE
para los períodos correspondientes.
Fallo sin
responsabilidad
fiscal.
fallo sin responsabilidad fiscal, cuando en el
proceso se desvirtúen las imputaciones
formuladas o no exista prueba que conduzca a la
certeza de uno o varios de los elementos que
estructuran la responsabilidad fiscal.

138
Notificación del
fallo.
Artículo 55. La providencia que decida el proceso
de responsabilidad fiscal se notificará en la forma
y términos que establece el Código Contencioso
Administrativo y contra ella proceden los recursos
allí señalados, interpuestos y debidamente
sustentados por quienes tengan interés jurídico,
ante los funcionarios competentes.
Ejecutoriedad de
las providencias.
Artículo 56. Las providencias quedarán
ejecutoriadas: 1. Cuando contra ellas no proceda
ningún recurso. 2. Cinco (5) días hábiles después
de la última notificación, cuando no se
interpongan recursos o se renuncie expresamente
a ellos. 3. Cuando los recursos interpuestos se
hayan decidido.
Segunda
instancia.
Artículo 57. Recibido el proceso, el funcionario de
segunda instancia deberá decidir dentro de los
veinte (20) días hábiles siguientes. El funcionario
de segunda instancia podrá decretar de oficio la
práctica de las pruebas que considere necesarias
para decidir la apelación, por un término máximo
de diez (10) días hábiles, libres de distancia,
pudiendo comisionar para su práctica.
CONSECUENCIAS DE LA DECLARACION
DE RESPONSABILIDAD FISCAL
Mérito ejecutivo. Artículo 58. Una vez en firme el fallo con
responsabilidad fiscal, prestará mérito ejecutivo
contra los responsables fiscales y sus garantes, el
cual se hará efectivo a través de la jurisdicción
coactiva de las Contralorías.
Impugnación ante Artículo 59. En materia del proceso de

139
la jurisdicción de
lo contencioso
administrativo.
responsabilidad fiscal, solamente será
demandable ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo el Acto Administrativo con el cual
termina el proceso, una vez se encuentre en firme.
Boletín de
responsables
fiscales.
Artículo 60. La Contraloría General de la
República publicará con periodicidad trimestral
un boletín que contendrá los nombres de las
personas naturales o jurídicas a quienes se les
haya dictado fallo con responsabilidad fiscal en
firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la
obligación contenida en él. Para efecto de lo
anterior, las contralorías territoriales deberán
informar a la Contraloría General de la República,
en la forma y términos que esta establezca, la
relación de las personas a quienes se les haya
dictado fallo con responsabilidad fiscal, así como
de las que hubieren acreditado el pago
correspondiente, de los fallos que hubieren sido
anulados por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo y de las revocaciones directas que
hayan proferido, para incluir o retirar sus
nombres del boletín, según el caso. El
incumplimiento de esta obligación será causal de
mala conducta. Los representantes legales, así
como los nominadores y demás funcionarios
competentes, deberán abstenerse de nombrar, dar
posesión o celebrar cualquier tipo de contrato con
quienes aparezcan en el boletín de responsables,
so pena de incurrir en causal de mala conducta, en
concordancia con lo dispuesto en el artículo 6° de
la Ley 190 de 1995. Para cumplir con esta
obligación, en el evento de no contar con esta
publicación, los servidores públicos consultarán a
la Contraloría General de la República sobre la
inclusión de los futuros funcionarios o contratistas

140
en el boletín.
Caducidad del
contrato estatal.
Artículo 61. Cuando en un proceso de
responsabilidad fiscal un contratista sea declarado
responsable, las contralorías solicitarán a la
autoridad administrativa correspondiente que
declare la caducidad del contrato, siempre que no
haya expirado el plazo para su ejecución y no se
encuentre liquidado.
DISPOSICIONES FINALES
Aplicación
extensiva.
Artículo 62. El procedimiento establecido en la
presente ley para el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal, le será aplicable a la
Auditoría General de la República.
Control fiscal
excepcional.
Artículo 63. La Contraloría General de la
República tiene competencia prevalente para
adelantar hasta su culminación los procesos de
responsabilidad fiscal que se originen como
consecuencia del ejercicio de la facultad
excepcional de control establecida en el artículo
267 de la Constitución Política.
Delegación. Artículo 64. Para establecer la responsabilidad que
se derive de la gestión fiscal, los contralores
podrán delegar esta atribución en las
dependencias que, de acuerdo con la organización
y funcionamiento de la entidad, existan, se creen o
se modifiquen, para tal efecto. En todo caso, los
contralores podrán conocer de los recursos de

141
apelación que se interpongan contra los actos de
los delegatarios.
Constitución en
parte civil.
Artículo 65. Los contralores, por sí mismos o por
intermedio de sus apoderados, podrán
constituirse en parte civil dentro de los procesos
penales que se adelanten por delitos que atenten
contra intereses patrimoniales del Estado, tales
como enriquecimiento ilícito de servidores
públicos, peculado, interés ilícito en la celebración
de contratos, contrato celebrado sin requisitos
legales, delitos contra el patrimonio que recaigan
sobre bienes del Estado, siempre y cuando la
entidad directamente afectada no cumpliere con
esta obligación, según lo dispuesto por el artículo
36 de la Ley 190 de 1995. Las entidades que se
constituyan en parte civil deberán informar a las
contralorías respectivas de su gestión y resultados.
Parágrafo. La parte civil al solicitar el embargo de
bienes como medida preventiva no prestará
caución.
Remisión a otras
fuentes
normativas.
Artículo 66. En los aspectos no previstos en la
presente ley se aplicarán, en su orden, las
disposiciones del Código Contencioso
Administrativo, el Código de Procedimiento Civil
y el Código de Procedimiento Penal, en cuanto
sean compatibles con la naturaleza del proceso de

142
CAPÍTULO VII
EL TEMA AMBIENTAL Y EL CONTROL FISCAL
A. ASPECTOS GENERALES153
La temática ambiental adquirió amplia relevancia en el contexto de la
Carta Política del 91154, al punto que los especialistas han signado su impronta
bajo el rótulo de la Constitución ecológica155 o Constitución verde156.
La articulación constitucional del tema ambiental, se proyecta de varias
maneras: el primero parte del enunciado general del artículo 79 según el cual
toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano157, y en esa medida las
personas tienen derecho a participar en las decisiones que lo afecten; derecho
colectivo de tercera generación; el segundo atañe a la instrumentación de una
serie de mecanismos de protección; el tercero corresponde a la adopción del
modelo de desarrollo sostenible; y el cuarto se relaciona con el diseño del
sistema nacional ambiental cuya funcionalidad radica en cabeza de las
autoridades ambientales, las cuales asumen la gestión ambiental.
Expedida la Carta Política de 1991, se presentó una discusión
jurisprudencial sobre la consideración del medio ambiente, en un principio
como un derecho fundamental autónomo, y en otras ocasiones decisiones de
manera opuesta. Posteriormente la Corte Constitucional una conocida sentencia
unificadora de la jurisprudencia158, en la cual se precisó el alcance y su
titularidad, desde la óptica del derecho colectivo. Así mismo se afirmó que el
mecanismo de protección constitucional corresponde a las acciones populares y
las acciones de grupo o clase, y que la acción de tutela procede cuando, por vía
de la conexidad, al resultar vulnerado el derecho a gozar de un ambiente sano,
se vulnera a su vez un derecho fundamental constitucional.
Así las cosas el derecho a un ambiente sano se encuentra plasmado como
un derecho colectivo159, derecho fundamental160 de tercera generación, o derecho de
los pueblos.

143
Estos derechos surgen en la normativa internacional, a partir de la
Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos de 1976, promovida por el
movimiento de países no alineados, y tienen como finalidad la preservación de
la especie humana, considerada como un todo (Estado, ser social, individuos,
etc.), razón por la cual también se les denomina derechos de la solidaridad.
La doctrina suele clasificar los derechos humanos de tercera generación
así: el derecho a la paz; el derecho de los consumidores y usuarios y el derecho
al medio ambiente, recursos naturales y espacio público161.
Otros autores agrupan los derechos humanos de tercera generación, en el
derecho a la paz; el derecho al patrimonio común de la humanidad; el derecho
al desarrollo; derecho a la libre autodeterminación y el derecho al medio
ambiente162, aunque se discute doctrinariamente la inclusión del derecho a la
libre autodeterminación de los pueblos en esta categoría (Grotss Espiell), por
considerarse que él es inmanente a la noción del derecho al desarrollo, y a su
vez, condición esencial para el ejercicio de los derechos de primera y segunda
generación.163
Justamente, la ley 472 de 1998, por la cual se desarrolla el artículo 88 de la
Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones
populares y de grupo, indica en su artículo 2º., que las Acciones populares, son
los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos; y el
Artículo 4º. Precisa que entre los Derechos e intereses colectivos, se encuentran,
entre otros relevantes para el tema, el goce de un ambiente sano, de
conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones
reglamentarias; y la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y
aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La
conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de
especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas
fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la
preservación y restauración del medio ambiente; La prohibición de la
fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y
nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o
tóxicos;

144
Pues bien, de otro lado, se ha advertido que del enunciado normativo de
este derecho, se derivan dos situaciones jurídicas: de un lado, la legitimación
colectiva del grupo social, para exigir al Estado las obligaciones correlativas
derivadas de dicha condición, y de otro, un carácter normativo programático, que
se condiciona a un específico desarrollo instrumental de status legal: "Su
ejecución depende en una medida considerable del grado de desarrollo económico de la
sociedad, y de las disponibilidades a que en ese orden, puedan recurrir los poderes
públicos"164.
El carácter programático de las normas ambientales, supone que "el
legislador no es un instrumento de acción política libre dentro de los límites negativos
que la Constitución le impone, sino que él desarrolla el programa que la Carta Política
contiene, es decir, es el programa de lo que el Estado debe hacer, aquí y ahora, para crear
condiciones más justas y libres".165
Lo anterior se entiende a partir del supuesto de que las normas
programáticas contienen un concepción finalística del ordenamiento, a partir de
los valores políticos y sociales que legitiman la estructura estatal. Por eso se
afirma que ellas más que regular la materia de que se trata, dirigen la actividad
estatal en lo que concierne a la consecución de tales fines, y adicionalmente,
determinan en forma genérica los medios para alcanzar tales efectos, "reduciendo
así la capacidad discrecional del normativismo legislativo"166.
Sin embargo, podemos afirmar que el catálogo de derechos ambientales,
expresados a través de normas programáticas, que reclaman un desarrollo
ulterior (sea mediante normas subconstitucionales, o mediante estructuras materiales y
organizativas de funcionamiento), tiene un contenido mínimo, el cual implica la
inmediatez aplicativa de la fuerza normativa de la Constitución.167
B. LOS MECANISMOS
CONSTITUCIONALES DE PROTECCIÓN
AMBIENTAL

145
En el Derecho internacional de los derechos humanos, no existen
instrumentos o mecanismos específicos de protección de los derechos de tercera
generación168, salvo las obligaciones generales derivadas del derecho
Internacional clásico.169
En el derecho interno (fuera de la protección por vía administrativa o
policiva, plasmada en el Código Nacional de Protección al Medio Ambiente y a
los Recursos Naturales renovables), derivado del carácter de derecho colectivo,
el principal mecanismo jurídico de protección, es el de las acciones populares170,
según se dijo, previstas en el artículo 88 de la Carta Política.
La Corte Constitucional precisa el contenido de las acciones populares de
la siguiente manera:
"La Carta Política consagró dos especies de acciones populares, claramente
diferenciables: la primera, que corresponde al inciso 1o. del art. 88, es
jurisprudencialmente conocida como "acción popular con fines concretos", y otorga a
una o varias personas dentro de una comunidad, legitimación activa para defender los
derechos e intereses de la totalidad de dicha comunidad; la segunda, incorporada en el
inciso segundo de la misma disposición, y reconocida como "acción popular de grupo o
de clase", legitima a su turno, a cualquier miembro de un grupo definido de personas,
para exigir la reparación económica por un perjuicio (daño) ocasionado a los individuos
del grupo afectado".171
La acción popular con fines concretos, es diferente de la acción popular o
ciudadana con fines abstractos, figura de connotado arraigo en nuestro sistema
jurídico, como lo destaca la misma Corporación Constitucional:
" Las Acciones Populares y Ciudadanas con fines abstractos se conocen en
Colombia desde los mismos orígenes de la República como instrumentos para asegurar
la legalidad y la constitucionalidad de los actos jurídicos de carácter legislativo y
administrativo; aquellas acciones han sido, en su desarrollo práctico, uno de los
instrumentos procesales más destacados en toda nuestra historia jurídico-política y
aparecen reiterados en el nuevo texto constitucional del mundo occidental; entre ellos
basta mencionar la Acción Pública Ciudadana de inexequibilidad y la Acción Popular de
Nulidad."172

146
De otra parte, la Carta Política no hace distinción entre intereses colectivos
(los cuales radican en un grupo organizado) e intereses difusos (recaen en
omunidades indeterminadas), lo que implica que dichos conceptos se
encuentran conglobados en el término colectivos173.
La Ley 472 de 1998, reglamentaria de la materia de acciones populares, en
sus artículos 2º. y 3º, advierte que estas acciones son los medios procesales para
la protección de los derechos e intereses colectivos174, y las define así:
“Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro,
la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir
las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. “Acciones de grupo. Son aquellas
acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen
condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales
para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de
todos los elementos que configuran la responsabilidad. La acción de grupo se ejercerá
exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los
perjuicios”.
En todo caso, en nuestra legislación ya existían antecedentes de aquel tipo
de acciones; en efecto, el Código Civil, en su artículo 1005, regula las acciones
populares en favor de los bienes de uso público y de los usuarios, cuyo
fundamento reside en la protección del interés general, y del derecho que tienen
los habitantes al uso de las vías públicas, e incluso, de la posibilidad de
resarcimiento del eventual daño sufrido,175 y en el título XXXIV del mismo
Estatuto, aparecen otras casos de acciones populares. En el Estatuto del
Consumidor, Decreto 3466 de 1982, en su art.36, regula una acción del
consumidor, a través de la cual se persigue una finalidad indemnizatoria, razón
por la cual se asemeja más a una acción de grupo. En la ley de Reforma Urbana,
ley 9o. de 1989 contempla en su artículo 8o., una acción popular de protección
del espacio público. En la jurisdicción agraria, el Decreto 2303 de 1989, contiene
una acción popular de carácter ambiental, y de defensa de los bienes de uso
público, ubicados en zonas rurales, entre otras. La Ley 45 de 1990, contempla
una Acción de Clase, a través de la cual se busca obtener una reparación
patrimonial a las personas perjudicadas por prácticas irregulares, determinadas
en la ley, del sector financiero y asegurador. En el mismo sentido regulador se
pronuncia el Decreto 653 de 1993, o Estatuto Orgánico del mercado público de
valores. El Decreto 2651 de 1991, de descongestión judicial, por su parte,

147
determinó -temporalmente, como era su efecto condicional-, un trámite de
proceso abreviado para las Acciones Populares.
La Corte Constitucional, del mismo modo, ha señalado, a través de
múltiples decisiones, que el amparo judicial del derecho a gozar de un ambiente
sano, se protege a través de las acciones populares, cuya rasgo fundamental es el
de tener un carácter preventivo176, y en caso de daño subjetivo, pero plural, de
las acciones de grupo o de clase.
Ya se dijo, la acción de tutela no es procedente de manera autónoma para
obtener su protección, salvo si en la situación específica se trata de proteger un
derecho constitucional fundamental, cuya amenaza se derivada de un problema
ambiental (derecho a la vida e integridad personal, afectado por una fuente de
contaminación ambiental, v.gr.), o cuando se trate de impedir un perjuicio
irremediable177.
La perspectiva valorativa de la protección del medio ambiente como
derecho colectivo, ha sido precisada jurisprudencialmente así:
"Los principios y valores constitucionales y las características de los hechos
adquieren aquí una importancia excepcional. Mientras que en el caso de los derechos
fundamentales de aplicación inmediata se suelen mirar los hechos desde la perspectiva de
la norma, en el caso de los derechos difusos o colectivos, la norma constitucional que los
consagra y su coexistencia con el derecho fundamental para desatar el mecanismo
protector de la tutela, se descubre bajo la óptica de los valores, de los principios y de las
circunstancias del caso".178
Es importante acotar, según lo ha admitido la misma Corte Constitucional,
que el derecho al ambiente sano puede ser vulnerado por la omisión o el
incumplimiento de las normas que permiten su protección, a pesar de que no
existe un daño específico: "Por lo tanto, el incumplimiento de una norma que asegura
o protege un derecho pone en peligro dicho derecho".179
El otro mecanismo constitucional de protección, corresponde a la acción de
cumplimiento, enunciada en el artículo 87 de la Carta Política, según el cual:
“Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el

148
cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la
sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”.
La acción de cumplimiento fue reglamentada por la ley 393 de 1997, la cual
derogó la existente para asuntos ambientales en la ley 99 de 1993,180 ley que por
su naturaleza es un estatuto de carácter procedimental181 que desarrolla el
artículo 87 constitucional, determinando los principios, los requisitos y el
procedimiento propios de la acción.
Técnicamente es un mecanismo protector del ordenamiento jurídico de rango
infraconstitucional, 182 y el interés protegido es público. Y aunque no es una
acción supletoria sino principal, la Corte Constitucional183, al declarar
exequible parcialmente el artículo 9º de la ley 393, confinó su ejercicio a un
contorno accesorio, en el caso que la mencionada norma regula:
“Artículo 9º.- Improcedibilidad. La Acción de Cumplimiento no procederá para la
protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En
estos eventos, el Juez la dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de
tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento
judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo,
que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante”.
(subrayado nuestro).
El enunciado constitucional (toda persona podrá acudir...) le permitió a la Corte
Constitucional concluir que incluso los mismos servidores públicos pueden
interponer dicha acción,184salvo, claro está, de que se trate del mismo servidor
que incumple lo ordenado en la ley o el acto administrativo.
El Consejo de Estado ha señalado los requisitos mínimos para que se aplicable la
acción de cumplimiento: 1) Que la obligación que se pida hacer cumplir esté
consignada en una ley o en un acto administrativo 2)Que el mandato sea
imperativo, inobjetable, y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad
frente a la cual se aboga por el cumplimiento, y 3) Que se pruebe la renuencia
del exigido a cumplir, o se pruebe que el cumplimiento se ha pedido
directamente a la autoridad de que se trate.185
Estos mecanismos de protección ambiental se complementan con las
acciones186 (y estatutos de responsabilidad)187 que el ordenamiento jurídico

149
regula para tutelar dicho bien jurídico, y que corresponden a la acción penal; la
acción civil en el proceso penal; la acción de responsabilidad civil y la acción de
C. EL CONCEPTO DE DESARROLLO
SOSTENIBLE
El concepto desarrollo sostenible, ha sido una preocupación mundial,
manifestada desde la Conferencia de Estocolmo de 1972, hasta la
última Conferencia sobre Desarrollo y Medio Ambiente de Río de
Janeiro en 1992.
El informe Brundtland188 lo define como "el desarrollo que satisface las
necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para
satisfacer las propias". 189
Hoy en día se complementa el concepto con el adjetivo "humano", para
subrayar aún más la indisoluble unión entre la problemática ambiental y el
concepto de los social. Según el Conpes, el desarrollo humano sostenible se
fundamenta en la incorporación de consideraciones ambientales a las políticas
de crecimiento urbano, industrial, agrario, de población y asentamientos
humanos, comercio exterior y relaciones internacionales, entre otras.190
Por su parte, la ley 99 de 1993, mediante la cual se crea este Ministerio, se
reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y
los recursos naturales renovables y se organiza el Sistema Nacional Ambiental (SINA),
define el desarrollo sostenible como aquel que "conduzca al crecimiento económico,
a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos
naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de
las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades".
Dicho concepto, "parte de la articulación de niveles de productividad cultural,
ecológica y tecnológica y de la interdependencia de un sistema de recursos naturales, un
sistema tecnológico apropiado, un sistema de valores culturales y su conexión con las
condiciones económicas y políticas para una estrategia ambiental de desarrollo191".

150
El ambiente, como patrimonio colectivo, aunando la definición del
concepto de desarrollo sostenible, que se convierte a su vez en un patrimonio de
las generaciones futuras, implica el traslado de la titularidad del derecho a personas
que no existen en el presente, adquiriendo un carácter sui generis en el derecho
constitucional contemporáneo, como lo ha explicitado la doctrina.192
Al Ministerio del Medio Ambiente, de acuerdo con la Ley 99 de 1993, le
compete, entre otras, la finalidad de asegurar el desarrollo sostenible, aspecto
este que lo distingue de los demás entes públicos encargados de la gestión
ambiental193.
En este sentido, el desarrollo sostenible se convierte en el principal
objetivo de la política ambiental. Dicho concepto, a su vez, entraña, una
paradoja frente al desarrollo económico, a las determinantes de crecimiento y
equidad: "Dividir la intervención estatal en una política económica fundamentada en la
libertad y eficiencia del mercado que favorece el aumento de la inequidad a través de la
concentración del ingreso y la riqueza, y por otra parte una política social diseñada como
paliativo tímido para intentar atenuar la iniquidad distributiva del mercado no es más
que la expresión de una esquizofrenia cultural pretendidamente apoyada en criterios
científicos fácilmente rebatibles. Una política ambiental desarticulada de la economía
bien podría profundizar esta esquizofrenia"194.
Por esta razón se ha afirmado que la crisis ambiental es, por igual, una
crisis de la civilización, que replantea la forma de entender las relaciones entre
los hombres, ya que "las injusticias sociales se traducen en desajustes ambientales y
éstos a su vez reproducen las condiciones de miseria".195
De acuerdo a lo expuesto, se concluye que el concepto de desarrollo
sostenible -dentro de la perspectiva de las relaciones entre el desarrollo
económico y la calidad del medio ambiente-, adquiere una dimensión holística196;
además, involucra no sólo la productividad y la calidad de la vida, sino
también, dentro de ese trabazón, la satisfacción de la diversidad étnica y cultural
y de la dignidad humana197.
"Desde la perspectiva ecosocialista, para resumir, el discurso liberal del desarrollo
sostenible no pretende la sustentabilidad de la naturaleza sino del capital; desde la

151
culturalista, lo que está en juego es la sustentabilidad de la cultura occidental. Queda
por ver qué papel podrán jugar los movimientos sociales frente a estos procesos. ¿Podrán
insertarse creativa y efectivamente en los nuevos proyectos del capital, el desarrollo y el
Estado?¿Podrán resistir la triple conquista semiótica del territorio198, las comunidades y
los conocimientos populares?"199.
En fin, el discurso del desarrollo sostenible, pretende sustancialmente
reconciliar las nuevas realidades sociales, políticas, culturales, y las variables
ambientales, frente a un nuevo modelo económico. Existen diversas
interpretaciones de esta pretensión discursiva, que van desde las proposiciones
de exclusivo corte económico, hasta las tesis que consideran el tema bajo la
óptica de las relaciones norte-sur (para dirimir el conflicto que se presenta entre
dos modelos de desarrollo).200
D. LAS ATRIBUCIONES
CONSTITUCIONALES DE LA
CONTRALORÍA EN MATERIA
AMBIENTAL
Al pie de la anterior perspectiva de contexto, la Carta otorgó unas
competencias a diversas entidades públicas e incluso a los órganos de
control, en relación con el tema ambiental. Para los efectos del presente
capítulo, se revisarán las atribuciones otorgadas a las contralorías en esta
materia, y dentro de ellas la relevante en relación con la responsabilidad
fiscal por daños producidos al patrimonio ambiental, determinando de
manera previa el alcance conceptual que dicho tipo de responsabilidad debe
contener, frente al concepto de gestión fiscal (ambiental); patrimonio
público (ambiental); daño patrimonial (ambiental); sujetos activos
(servidores públicos y particulares); imputación subjetiva e imputación del
daño, todo de conformidad con el modelo metodológico planteado en la
presente obra para el estudio sistemático del tema.
La Contraloría despliega funcionalmente dos básicas atribuciones de rango
constitucional en relación con la materia.
De una parte, el control fiscal se compone por un conjunto de sistemas, referidos
a los controles financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, físico y la

152
revisión de cuenta; tales sistemas poseen a su vez unos principios que aluden a
la determinación de la efectividad interna de las entidades vigiladas (unidades
de análisis), mediante la verificación de la eficiencia, economía y eficacia; y la
efectividad externa, que mide la equidad social y valora los costos ambientales.
La valoración de costos ambientales consiste en cuantificar el impacto por el uso o
deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente y evaluar la gestión de
protección, conservación, uso y explotación de los mismos, de conformidad con
la definición del artículo 8º. de la ley 42 de 1993, mediante la cual se reglamenta
el régimen de control fiscal.
Este principio de la valoración de los costos ambientales, como una
atribución constitucional de las contralorías, encuentra además su soporte
próximo en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
(Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el desarrollo),
la cual, reafirmando la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el medio Humano aprobada en Estocolmo el 16 de junio de 1972,
proclamó en el principio 16 que “Las autoridades nacionales deberían procurar
fomentar la internacionalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos
económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debería, en principio,
cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés
público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales”.
La valoración de los costos ambientales se soporta en las metodologías que
técnicamente diseñe el Ministerio del Medio Ambiente, de conformidad con el
artículo 43, numeral 5º., de la ley 99 de 1993.201
Y de otra parte, como un complemento de esta función valorativa en términos
ambientales, la Carta Política, en su numeral 7º. del artículo 268, le atribuyó al
Contralor General de la República la función de “presentar al Congreso de la
República un informe anual sobe el estado de los recursos naturales y del medio
ambiente”, función que se replica para los contralores territoriales, quienes deben
hacer lo propio ante cada una de las corporaciones administrativas de ese nivel
(asambleas departamentales y consejos distritales y municipales).

153
Para cumplir ese parámetro misional, la ley 42 de 1993, en su artículo 46, le
entregó una facultad exclusiva para el Contralor General de la República, según
la cual:
“El Contralor General de la República para efectos de presentar al Congreso el
informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del medio ambiente,
reglamentará la obligatoriedad para las entidades vigiladas de incluir en todo
proyecto de inversión pública, convenio, contrato o autorización de explotación
de recursos, la valoración en términos cuantitativos del costo-beneficio sobre
conservación, restauración, sustitución, manejo en general de los recursos
naturales y degradación del medio ambiente, así como su contabilización y el
reporte oportuno a la Contraloría”.
De acuerdo con el precepto citado, todas las entidades públicas –según lo reglamente el
Contralor- deben también valorar en términos cuantitativos de costo-beneficio el impacto
ambiental.
Entonces se puede concluir que para la valoración de los costos ambientales (cuya
metodología es el soporte técnico para cuantificar los daños ambientales) tienen
competencia funcional las contralorías, aplicando las metodologías que diseñe el
Ministerio del Medio Ambiente, y las demás autoridades públicas en aplicación de la
reglamentación expedida por el Contralor General para tales efectos.
E. LA RESPONSABILIDAD FISCAL POR
DAÑOS AL MEDIO AMBIENTE

154
En cuanto a la responsabilidad ambiental, existe el tradicional sistema
jurídico civilista, el cual la hace recaer sobre la base del concepto subjetivista, es
decir, que la responsabilidad se deriva de la imputación subjetiva a título de dolo
o culpa (en sus diferentes categorías), y que se constituye en la base de la
responsabilidad civil o patrimonial (junto con los elementos del daño y la
imputación del mismo). Este sistema prevalece, para efectos de
responsabilidad ambiental, en el mundo entero.
Sin embargo, en algunos países (Alemania, Canadá y Estados Unidos),
existe un sistema objetivo de responsabilidad, el cual se sustenta de manera
exclusiva en la existencia del daño (más el nexo causal con la conducta que lo
produce), sin que importe la presencia de la imputación subjetiva (dolo o culpa);
es decir, que la antijuridicidad o violación del bien jurídico protegido se refiere al
daño y no a la conducta, constituyendo un evento de imputación objetiva202.
Inclusive en algunas legislaciones, como la alemana, se establece una
presunción del nexo causal, y sólo se establecen como causales eximentes, ciertas
circunstancias externas (como la fuerza mayor).
La responsabilidad ambiental implica un nuevo régimen, soportado en
unos principios recalcados por la doctrina especializada203, de los cuales se
destacan el principio de precaución (derecho de riesgos) ya enunciado; principio
de la reparación plena del daño y de la protección de las víctimas; el principio de la
seguridad jurídica, o las amplias herramientas procesales para que el juez
determine la responsabilidad;204 el principio de la inversión de la carga de la prueba,
es decir que no sean las partes o el mismo Estado el obligado a demostrar
probatoriamente la responsabilidad, sino que incluso sean los mismos
demandados quienes tengan la obligación de probar su diligencia; y el principio
de la responsabilidad objetiva y de las personas jurídicas, el cual rompe el tradicional
concepto de responsabilidad subjetiva, según se vio, que afianza la
responsabilidad en el concepto del daño, y no de la conducta.
Este tema, como es obvio, obligará a una amplia decantación doctrinaria y
jurisprudencial, que permita admitir estos nuevos enfoques que afectarían de
manera integral la concepción jurídica que hoy se tiene en diversos campos del
derecho (v.gr. la responsabilidad penal objetiva, y de las personas jurídicas en
esas materias), partiendo del supuesto que incluso se necesitaría una reforma

155
constitucional que aceptara en nuestro Estado de Derecho dichas posibilidades
reguladoras.
Ya el sistema jurídico avanzó al incluir en la ley que establece el seguro
ecológico (ley 491 de 1999),205 la responsabilidad penal de las personas
jurídicas206, circunstancia que fue declarada exequible por la Corte
Constitucional.
“La determinación de situaciones en las que la imputación penal se proyecte sobre
la persona jurídica, no encuentra en la Constitución Política barrera infranqueable;
máxime si de lo que se trata es de avanzar en términos de justicia y de mejorar los
instrumentos de defensa colectiva. es un asunto, por tanto, que se libra dentro del marco
de la Carta a la libertad de configuración normativa del legislador y, concretamente, a su
política sancionatoria, la cual puede estimar necesario por lo menos en ciertos supuestos
trascender el ámbito sancionatorio donde reina exclusivamente la persona natural—
muchas veces ejecutora ciega de designios corporativos provenientes de sus centros
hegemónicos—, para ocuparse directamente de los focos del poder que se refugian en la
autonomía reconocida por la ley y en los medios que ésta pone a su disposición para
atentar de manera grave contra los más altos valores y bienes sociales”207.
Pues bien, para efectos de la responsabilidad fiscal por daños al medio
ambiente, el primer problema radical en la determinación de dicha
responsabilidad radica en la determinación de los parámetros jurídicos para fijar
el ámbito jurídico de la gestión fiscal, como presupuesto de la acción, sobre todo
entratándose de particulares, y el segundo reside fundamentalmente en la
valoración o cuantificación económica del daño ambiental puro producido (daño
fiscal).208
En este último aspecto, las dificultades para que opere tal cuantificación se
deben a varias causas, unas más profundas que otras: ausencia de articulación
interinstitucional para diseñar y adoptar metodologías valorativas; carencia de
acompañamiento y capacidad técnica de los funcionarios de las contralorías que
adelantan los procesos de responsabilidad fiscal en estos temas; falta de
aplicación de metodologías por parte de las contralorías; pero, sobre todo,
ausencia de interés y empeño directivo y funcional por parte de tales órganos de
control: sólo así se explica que no existan a la fecha (diez años después de
expedida la Constitución) procesos significativos adelantados para determinar

156
responsabilidades fiscales por daños al patrimonio ambiental, lo que se traduce
en indiferencia y desinterés institucional por tan importante materia (además
del incumplimiento de las funciones).
Las aproximaciones, aisladas por demás209, no han evitado formular la
pregunta si realmente estos entes están o no en capacidad para adelantar esas
funciones ambientales, o si las mismas se deben reducir exclusivamente al
ámbito procesal de la responsabilidad fiscal frente al daño ambiental en el
marco de la gestión fiscal.
Pues bien, para aproximarnos a la problemática propuesta, enseguida se
examinarán los supuestos esenciales y específicos para determinar la
responsabilidad fiscal por daños al patrimonio ambiental, alusivos a la gestión
ambiental (gestión fiscal), al concepto patrimonial del medio ambiente, a los
sujetos activos de tal responsabilidad, al concepto de daño ambiental, la
valoración de los costos ambientales, las cuentas ambientales y las metodologías
para la valoración de costos ambientales.
Para los demás elementos sustanciales (imputación subjetiva e imputación del
daño), así como los procesales, basta remitirnos a la teoría general ya expuesta
en los acápites precedentes.
F. EL PATRIMONIO AMBIENTAL COMO
NUEVA CATEGORÍA JURÍDICA
PATRIMONIAL PARA EFECTOS DE LA
El concepto de patrimonio ambiental como un patrimonio común o colectivo, supone
un cambio de las funciones que el ordenamiento jurídico, sobre todo por la
visión civilista, le otorga a esa categoría patrimonial en términos de sus
componentes y de su titularidad.
En primera instancia, el concepto encierra todos los elementos que componen el
concepto ambiental, desde el punto de vista patrimonial, el cual incluye los
recursos naturales renovables y no renovables (minerales, tierras, bosques,
aguas, etc.). En segundo lugar la titularidad de dicho patrimonio expresa no ya

157
una propiedad (en el sentido civilista) sobre él, sino una pertenencia210 de carácter
plural de la nación o la sociedad (patrimonio público).
Este enfoque le ha dado la siguiente caracterización:
“1. Que el medio ambiente es, desde el punto de vista jurídico, un bien, aunque
compuesto por una universalidad de cosas (univeritas juris). En consecuencia es
susceptible de pertenencia y de protección jurídica; 2. Que este bien, independientemente
de la propiedad singular que pueda constituirse sobre algunas de las cosas que lo
componen, es un bien colectivo (no res nullius, sino res communes omnium), que
pertenece a todos...3. Se trata de un bien que está fuera del comercio humano y que debe
conservarse en beneficio de las generaciones presentes y futuras”. 211
Esta socialización del medio ambiente, sobre todo entratándose de las
denominadas externalidades ambientales en relación con los recursos comunes y los
bienes públicos,212 produce, además de los efectos socioeconómicos, una nueva
perspectiva cultural y ética que trasciende las tradicionales visiones civilistas de
dicho patrimonio, en términos de lo público, y de los roles sociales que
producen papeles garantísticos frente a él, cuyas connotaciones en el
ordenamiento jurídico precisamente constituyen un nuevo orden de
responsabilidad en términos de gestión fiscal.
G. LA GESTIÓN AMBIENTAL
La gestión ambiental aparece tipificada en el artículo 80 constitucional, el
cual declara que el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución. Además de ello, el Estado debe prevenir y controlar
los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la
reparación de los daños causados. Por su parte, el artículo 399 al señalar el
contenido del Plan Nacional de Desarrollo, precisa que en la parte general del
mismo, entre otros temas, se indicarán las estrategias y orientaciones generales
de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el
gobierno.

158
Se entiende por gestión ambiental el “proceso técnico, administrativo, financiero
y político, por medio del cual las autoridades encargadas organizan un conjunto de
recursos de diversa índole (humanos, financieros, técnicos, de información, etc) que
tienen como finalidad la protección, manejo y preservación del medio ambiente y de los
recursos renovables en un territorio específico”, y la gestión ambiental “como parte
sustancial de la gestión pública, debe entenderse como un proceso social y político
continuo en el que intervienen distintos actores (políticos, económicos, sociales) y en el
que se definen, formulan y ejecutan un conjunto de acciones que tienen como finalidad el
desarrollo sostenible de un territorio y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población”.213
Para el efecto, la adopción de modelos e instrumentos estatales coherentes,
sobre la base de una adecuada definición de estrategias, objetivos y políticas, a
través de la planeación, ejecución y evaluación, predispone la solidez de la
gestión ambiental, en términos de eficiencia, eficacia y efectividad global.
El concepto de gestión ambiental, entonces, aparece en el contexto
regulador de la ley 99 de 1993, convirtiéndose en el eje del Sistema Nacional
Ambiental (SINA), entendido como el conjunto de todos los elementos que deben
interactuar para el cumplimiento de las metas ambientales que se definieron en la
Constitución Política de 1991214, y cuyo nivel orgánico y descentralizado, se
encuentra soportado a partir del esquema legal, en el Ministerio del Medio
Ambiente215, las Corporaciones Autónomas Regionales216 y las entidades
territoriales217.
Desde el punto de vista de la competencia, el control fiscal (enfatizando el
sistema de control de gestión218) lo efectúa la Contraloría General de la República
sobre el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas
Regionales, y las correspondientes contralorías departamentales, distritales o
municipales, sobre el respectivo ente territorial.
Entonces, el concepto de gestión ambiental adquiere notable relevancia para los
efectos de la materia en estudio, dado que a través de esa gestión se produce la
administración del patrimonio ambiental, en términos de capacidad jurídica (gestión
fiscal), como criterio condicionante para la determinación de una
responsabilidad fiscal, según se ha visto.

159
Lo anterior significa que para que sea procedente una responsabilidad fiscal
respecto del componente ambiental patrimonial, en primer lugar se requiere de
la existencia funcional o contractual de actos propios de gestión fiscal
(ambiental) por parte del agente-gestor, en relación con ese patrimonio, es decir,
como se ha insistido hasta la saciedad, de aquella capacidad jurídica para
administrar o manejar dicho patrimonio ambiental.
Ahora bien, tal y como ha sido puesto de presente por la doctrina219, el
componente de las acciones desplegadas por el Estado para adelantar esa
gestión ambiental se ha circunscrito a la expedición de normas y al control y
vigilancia sobre su cumplimiento, gestión que ha sido denominada de comando y
control. Entonces la normatividad ambiental se ha convertido en el instrumento
primordial de la gestión ambiental, cuya formulación no siempre a estado
acorde con la realidad y necesidades del país220. Y en el ámbito del control por
parte de tales autoridades, pesan limitaciones serias por incapacidad para
mantener una cobertura integral.
En todo caso, cuando un gestor público ambiental, en ejercicio de sus funciones
que le otorgan un papel de relevancia y capacidad jurídica para administrar el
patrimonio ambiental, por negligencia u otra circunstancia da origen a un daño
económico sobre tal componente, es sujeto de una responsabilidad fiscal. Si el
daño se produce en las mismas condiciones descritas, pero el servidor estatal no
tiene ese capacidad jurídica (gestión fiscal) para administrar tal patrimonio, no
estaría sujeto a una responsabilidad fiscal por daños al patrimonio ambiental
(patrimonio público), sino a otra diversa de carácter patrimonial, como
observaremos en detalle enseguida.
H. LA RESPONSABILIDAD FISCAL DEL
SERVIDOR PUBLICO Y DEL
PARTICULAR COMO GESTORES
FISCALES EN EL AMBITO AMBIENTAL
Ya se observó cómo el componente de gestión ambiental traduce el conjunto de
acciones de ordenamiento, regulación, planificación, control, entre otras, que se
surten a través de las autoridades ambientales, con el propósito de garantizar las

160
obligaciones estatales de rango constitucional a nivel ambiental de protección y
conservación (art.8 y 79) para garantizar el desarrollo sostenible.
También se dijo que los instrumentos para aplicar una política de gestión
ambiental del Estado se encuentra limitados –por razones de capacidad
institucional, básicamente- al ámbito normativo y de control a esas
regulaciones.221
En efecto, en primer lugar se requiere que la conducta dañina desplegada por
el agente (público o privado), se encuentre enmarcada dentro del concepto de
gestión fiscal. Es decir, que dicho agente despliegue actos funcionales (o
contractuales) como gestor fiscal sobre el patrimonio ambiental sobre el cual
ejerce esa actividad (o capacidad jurídica) de administración o manejo, en
términos de disponibilidad jurídica (no meramente material) sobre él,
asumiendo simultáneamente una posición de garante frente a él, tal y como se
ha podido estudiar.
En el caso del agente público dicha gestión fiscal se deriva de las funciones que
le han sido asignadas por vía normativa o reglamentaria frente al patrimonio
ambiental, en términos de administración o manejo.222
En el caso del agente particular, cuando esa gestión se deriva directamente del
objeto contractual (el particular que administra un parque natural, v.g.r).
Cuando el daño provenga de actividades indirectas de protección del
patrimonio ambiental, por ejemplo por la ejecución contractual de una obra
pública, el contratista tiene una posición de garante (gestión fiscal) frente a ese
patrimonio, derivado de las exigencias de manejo y protección impuestas por el
ordenamiento jurídico, y por tanto, por esa posición de garante, también puede
ser sujeto de responsabilidad fiscal por el menoscabo producido, en la medida
que se adecuen los demás componentes (conducta antijurídica e imputación del
daño). Igualmente deberán responder fiscalmente los agentes públicos que de
modo omisivo no hayan evitado la ocurrencia del daño, teniendo el deber
jurídico de hacerlo (gestor fiscal), como en el caso de los interventores223 o
supervisores del contrato.

161
Si la afectación se produce por el agente público o privado, por fuera de ese
ámbito de gestión, a nivel contractual, no cabría una responsabilidad fiscal,
aunque sí de una carácter civil o patrimonial.
I. LA RESPONSABILIDAD FISCAL DE LOS
PARTICULARES EN EL AMBITO DE LA
DIMENSION ECONOMICA Y DEL
CONCEPTO DE DESARROLLO
SOSTENIBLE
Las directrices de desarrollo, dentro de un marco de desarrollo sostenible, han
promovido nuevas perspectivas para ver el problema de la gestión ambiental,
en el sentido que esa tarea no puede ser una responsabilidad exclusiva del
propio Estado, sobre la base de los valores y principios constitucionales
temáticos (solidaridad, función social y ecológica de la propiedad, etc)
adicionado a que el sector privado es uno de los niveles en donde deben existir
mayores obligaciones en la reconducción de la problemática. Este enfoque
requiere necesariamente el planteamiento de estrategias integrales y conjuntas,
bajo un principio de corresponsabilidad.
Por esa óptica integradora de la cuestión ambiental, en términos de gestión, el
ámbito de la responsabilidad fiscal alcanza a su vez una mayor amplitud,
derivada justamente de los roles garantísticos que asumen no sólo los agentes
estatales responsables de esa misión (o agentes privados), sino sobre todo los
particulares, quienes al tener que moldear y orientar sus proyectos de desarrollo
económico dentro de las vertientes estrictas de la normatividad ambiental, para
asegurar la evasión, disminución, compensación o retribución de los eventuales
daños al medio ambiente, deben a su vez repararlos por ese papel de garante
que el ordenamiento les ha asignado, como condición jurídica para el
adelantamiento de sus acciones de producción y desarrollo. Se entiende
entonces que al agente contaminador como la persona natural o jurídica, de
derecho público o pivado, que de manera directa o indirecta deteriora el medio
ambiente.
La doctrina especializada ha destacado como técnicas útiles para la efectiva
aplicación de dicho principio, “bien en el pago de cánones, bien en la exigencia al
contaminador de determinados estándares debiendo él mismo soportar, además de las

162
indemnizaciones por daños al medio ambiente cuando proceda, los costos necesarios para
alcanzar los estándares, incluidos los costos administrativos directamente relacionados
con la efectiva aplicación de las medidas anticontaminantes”.224
Para la compensación económica por los efectos nocivos que de ese uso y
explotación se puedan generar, la ley ha previsto el régimen de tasas225 (que es
una proyección del concepto constitucional del desarrollo sostenible del artículo
80 constitucional), “con el fin de trasmitir un costo a quienes se beneficien de una u
otra manera con la utilización de los recursos naturales, con lo cual se está financiando
las medidas correctivas necesarias para sanear los efectos nocivos de los ecosistemas y a
través de la misma, la ley ha adoptado un sistema económico de ingresos con destino a
las Corporaciones Autónomas Regionales, encargadas de ejecutar las políticas, planes,
programas y proyectos sobre el medio ambiente y recursos naturales renovables”.226
Tal regulación aparece, como primer referente, en el artículo 18 del decreto 2811
de 1974 "Por el cual se dicta el Código de Recursos Naturales renovables y de
protección del Medio Ambiente”,227 norma subrogada expresamente por el
artículo 42 de la ley 99 de 1993, y, finalmente, este último artículo y el 43 de la
citada ley.228
El supuesto fáctico que correlaciona la hipótesis jurídica de la tasa, es el hecho
de las consecuencias nocivas que la actividad económica produce al medio
ambiente (el efecto nocivo de la actividad económica determina la causación de
la tasa), cuya graduación se encuentra regulada como límites de afectación, en la
ley.229
Adicionalmente, como lo observó la Corte Constitucional, las descargas de
desechos pueden ser de cuatro tipos o categorías:
“Las que no tienen carácter nocivo, porque la contaminación producida es asimilada por
el ambiente; las que presentan y producen efectos nocivos, pero con daños menores a los
costos de recaudar un tributo, las que expresan efectivo carácter nocivo, pero dentro de
los “límites permitidos” por la ley y susceptibles de ser cobradas por los daños que
generan y las que definitivamente arrojan efectos nocivos, por fuera de los mencionados
límites y que según la ley resultan, acreedoras de sanciones”.230

163
En el primero y segundo caso no se cobran las tasas, mientras que el cuarto se
deben imponer las sanciones legales, y en tercero se habilita el cobro de las
tasas.
Estas tasas (que técnicamente son nacionales con destinación específica), tiene la
siguiente categorización, de acuerdo con los preceptos legales citados:
Tasas retributivas (remoción de las consecuencias nocivas de las actividades que
las generan), referidas a la eliminación de la contaminación que no exceda los
límites legales, producida por la utilización directa o indirecta de la atmósfera,
del agua y del suelo, por parte de personas jurídicas o naturales, para introducir
o arrojar desechos o desperdicios agrícolas mineros o industriales, aguas negras
o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas que sean
resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o actividades
económicas o de servicios, sean o no lucrativas.
Tasas compensatorias (compensación de los gastos de mantenimiento de la
renovabilidad del recurso), en relación con el mantenimiento de la
renovabilidad de los recursos naturales renovables, y; tasas por utilización de
aguas, respecto de la protección y renovación de los recursos hídricos.
Entonces tenemos que los particulares al utilizar los recursos naturales dentro
del ámbito de su actividad económica, deben ceñirse a los parámetros
reglamentarios ambientales que definen los límites permisibles para su
utilización compensada o retribuida mediante las tasas, adquiriendo dichos
particulares una posición de garantes (gestor fiscal – deber de protección y
administración), frente al patrimonio ambiental utilizado de manera reglada.
(tercer tipo de daño señalado arriba)
Si ese particular se encuentra dentro de los límites reguladores permitidos de la
afectación ambiental, el componente económico de la tasa retribuye o compensa
el daño ambiental producido.
Pero si el particular desborda esos límites reguladores aceptados por la ley, esa
conducta que produce la contaminación (daño) no admitida, produciría en su
contra un régimen contravencional de sanciones, y, adicionalmente, estaría

164
sujeto de un estatuto de responsabilidad patrimonial indemnizatorio establecido
judicialmente en proporción al daño causado.
En este último evento surge el interrogante: si ya dijimos que ese particular tiene
un deber de garante frente a los recursos ambientales que utiliza, dentro del
marco regulador límite que señala el ordenamiento jurídico, los cual lo coloca en
un rol de gestor fiscal por el deber (derivado de la ley en el caso concreto) de
protección especial sobre ese patrimonio ambiental (patrimonio público), con
independencia de las responsabilidades patrimoniales deducidas por vía
judicial (pues son autónomas y de distinta naturaleza jurídica), ¿podría ser
sujeto de una responsabilidad fiscal por el daño producido al medio ambiente
(patrimonio público-bien cuya conservación está a cargo del Estado-ambiente
sano), en ejercicio de una actividad connotada de gestión fiscal?
En tales eventos, los particulares, en la órbita propia de las actividades
productivas y de desarrollo sometidas a regulación normativa por vía de la
legislación ambiental, y en la medida que dañen el patrimonio ambiental, sí
pueden estar sujetos a responsabilidades de tipo fiscal,231 por las razones
generales esbozadas.
J. LA RESPONSABILIDAD FISCAL SOBRE EL
PATRIMONIO AMBIENTAL POR PARTE
DEL PARTICULAR EN EL AMBITO DE LA
PROPIEDAD PRIVADA
La Carta Política, en su artículo 58, reconoce el derecho a la propiedad privada,
derecho que ha sido considerado por la Corte Constitucional como
fundamental, pero no en sentido abstracto, sino cuando se reúnan ciertas
condiciones en cada caso concreto232.
Sin embargo, el concepto civilista unitario de la propiedad perdió eficacia, en
tanto derecho absoluto y subjetivo, dado que el mismo precepto constitucional
señaló perentoriamente que la propiedad es una función social que implica
obligaciones, y que como tal, le es inherente una función ecológica.233 Como
resultado, la ley234 ha diseñado una gama amplia de regímenes especiales que

165
han producido limitaciones a esa propiedad, y obligaciones correlativas a su
ejercicio.
La Corte Constitucional en múltiples pronunciamientos ha destacado tal
carácter, precisando, v.gr. que la propiedad no será reconocida sino en la medida en
que sirva a los intereses comunes,235 o que dicho derecho no es arbitrario y está
condicionado en su ejercicio a la realización de los objetivos sociales y subordinados a
ellos;236 o que el contenido social de las obligaciones limita internamente el contenido
individual de facultades o poderes del propietario;237 y que el derecho de dominio no
puede desconocer las cargas sociales que pesan sobre él,238 y que, en consecuencia,
resulta ilegítimo el uso que de él haga con olvido del interés común o, peor todavía,
contrariándolo.239
Esta concepción es sistemática con los enunciados constitucionales de los
deberes y obligaciones de la persona y del ciudadano, contenidos en el artículo
95, según los cuales se debe obrar conforme al principio de solidaridad social
(num.2º.), y se debe proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la
conservación de un ambiente sano (num. 8º.).
“La función social se traduce para el propietario en la coacción de realizar u omitir
conductas impuestas por la ley, con miras a tutelar el interés social, y su inobservancia
se considera incumplimiento, lo que genera para el propietario la imposición de
sanciones, que pueden llevar incluso a la pérdida o extinción de su titularidad”.240
En el plano ambiental, las coordenadas normativas de la legislación ambiental,
producen una seria limitación al ejercicio de la propiedad sobre los recursos
naturales renovables, y en general a la propiedad en la esfera ambiental. Estas
normas, que son de orden público,241 prescriben tales recursos, por regla
general, pertenecen a la Nación, y de manera exceptiva a los particulares.242
“En el caso excepcional de que exista propiedad privada sobre una parte de algún recurso
natural renovable, el derecho de propiedad deberá ejercerse como función social, en los
términos de la Constitución, y sujeto a las limitaciones establecidas en el Código243 y
demás leyes pertinentes”.244
La Corte Constitucional también lo ha precisado:

166
“Aunque es verdad, como lo afirman los impugnantes, que el Estado no es propietario
del suelo, salvo el caso de los bienes fiscales, no es acertado a la luz de la Constitución
afirmar que estén excluidos del dominio estatal todos los recursos naturales que se
encuentren en el suelo por esa sola circunstancia, pues ya se ha dicho que los no
renovables son de propiedad pública, según el citado artículo 332 de la Constitución. Lo
propio ocurre con los materiales que componen el suelo o los elementos que de ellos se
extraen y con los que se encuentren en terrenos de propiedad privada. En este último
caso, la Constitución garantiza el derecho de propiedad sobre la tierra (artículo 58), pero
ello no implica que el Estado renuncie a favor del propietario el derecho público que se
tiene, según el mencionado mandato constitucional, sobre los recursos naturales no
renovables”.245
Ejemplos de la anterior situación son los siguientes: 1) De conformidad con el
decreto 877 de 1976 en las áreas de reserva forestal no se pueden realizar
actividades pecuarias, no obras de infraestructura, ni construcciones, y en
general ninguna actividad que no garantice la permanencia del recurso. 2); El
establecimiento de vedas es un mecanismo que limita el uso de los bosques, y,
por tanto, de la propiedad (artículo 196 del Código de Recursos Naturales
Renovables-Decreto-Ley 2811 de 1974); 3) El establecimiento de reservas de
recursos (artículo 45, literal b., Id.).
En fin, estos límites intrínsecos246 al uso de los recursos naturales renovables es
simultáneamente una limitante al ejercicio de los derechos reales, y una
responsabilidad en cabeza de quien detenta la propiedad privada en términos
de preservación y manejo.
El artículo 1º. del Código de Recursos Naturales Renovables-Decreto-Ley 2811
de 1974, así lo prescribe:
“El ambiente es patrimonio común. El estado y los particulares deben participar en su
preservación y manejo que son de utilidad pública e interés social. La preservación y
manejo de los recursos naturales renovables también son de utilidad pública e interés
social”.
Y el artículo 18 del mismo estatuto, agrega:

167
“Es deber de todos los habitantes de la República colaborar con las autoridades en la
conservación y en el manejo adecuado de los suelos. Las personas que realicen
actividades agrícolas, pecuarias, forestales o de infraestructura, que afecten o puedan
afectar los suelos, están obligadas a llevar a cabo las prácticas de conservación y
recuperación que se determinen de acuerdo con las características regionales”.
Y en el caso de las especies o individuos de la flora, que por razones de orden
biológico, genético, estético, socioecómico o cultural, deba perdurar (art. 196 id.),
los propietarios de individuos protegidos serán responsables por el manejo y
conservación de esos individuos (art. 197 id.).
En los ejemplos anteriores, si un propietario particular de una zonas boscosa o
de un área de reserva forestal produce una afectación sobre dichos recursos,
sobre los cuales tiene un ejercicio de dominio y disposición limitado por las
normas ambientales y adicionalmente con una posición de garante y gestor,
estará incurso en una responsabilidad fiscal por el detrimento producido al
patrimonio público ambiental.
En este caso la gestión (de protección y custodia) es una función implícita al
ejercicio condicionado de la propiedad sobre los recursos (públicos-
ambientales), circunstancia que lo hace titular de aquel papel de garante, y por
lo tanto sujeto de la responsabilidad fiscal.
Finalmente en cada caso particular habría que verificar los elementos
estructurales de la responsabilidad fiscal, con el fin de determinar el daño (cierto
y actual) producido sobre el patrimonio ambiental (si el daño ha sido reparado,
compensado o retribuido, no existirá daño para efectos de la responsabilidad
fiscal); la imputación subjetiva de la conducta desplegada por el agente
(imputación a título de culpa leve247); y la imputación del daño.
K. EL CONCEPTO DE DAÑO AMBIENTAL
PARA EFECTOS DE LA
En el contexto de la valoración de los costos ambientales, como competencia
funcional de las contralorías, la noción de daño ambiental adquiere un

168
importancia mayor, sobre todo visto como el denominado daño ecológico puro,
aspecto que difiere del tradicional concepto de daño en el campo de la
responsabilidad civil o patrimonial.
En efecto, la tendencia jurídica es la de consolidar un sistema cuantitativo
diverso, pues los mecanismos existentes hoy día son insuficientes para amparar
el bien jurídico ambiental, cuya connotación universal trasciende la esfera
simple del concepto de lo público o lo privado. Las acciones populares previstas
en el Código Civil sobre los bienes de uso público (res nullius) hacen exigüa la
noción ambiental en ese concepto; si se trata de un entorno ambiental de
dominio privado, entonces aplicaría el esquema del derecho civil para efecto de
las reparaciones patrimoniales, caso en el cual –a pesar del ámbito privado-, el
interés puede trascender a la esfera social.
El nuevo régimen de las acciones de grupo o de clase, precisamente
permiten obtener reparaciones patrimoniales cuando la alteración ambiental ha
producido un daño subjetivo, pero plural248.
El daño al medioambiente es más un daño a las relaciones del ecosistema
que a las cosas, debido a que provoca la ruptura de ciertos equilibrios
ambientales con profundas consecuencias a medio y largo plazo249.
El daño ambiental, a su vez, incluye el concepto de riesgo o peligro, caso
en el cual el mecanismo de la responsabilidad debe fundarse en medidas
preventivas que cesen su sus efectos potencialmente nocivos, permitiendo
incluso la indemnización de los costos de reparación del daño probable, situación
que cae en el ámbito del derecho administrativo,250 y de la misma manera debe
tenerse en cuenta que el daño presupone el principio de la reparación plena del
mismo, es decir que la cuantificación debe tener en cuenta los denominados
impactos sociales, económicos y culturales producidos.
Ahora bien, en la consideración del daño al patrimonio ambiental, en el
sentido patrimonial público que soporta la responsabilidad fiscal, debemos
centrarnos en los denominados daños ambientales puros:

169
“...daño ambiental puro es la aminoración de los bienes colectivos que forman el
medio ambiente, y daño ambiental consecutivo es la repercusión del daño ambiental puro
sobre el patrimonio exclusivamente individual del ser humano”.251
En efecto, el interés central de la responsabilidad fiscal es la de resarcir los
daños producidos al patrimonio público (en este caso ambiental), circunstancia
que delimita el campo de acción a ese exclusivo patrimonio, sin que sean
relevantes los daños colaterales al patrimonio privado de las personas (de
manera individual o colectiva), pues ellas cuentan con diversos mecanismos
jurídicos para a su vez pretender su reparación.
La reparación de este daño, a través del proceso de responsabilidad fiscal,
supone, en términos de la ley 610 de 2000, la estimación de la cuantía;252
demostración objetiva del daño;253 determinación de la cuantía del daño;254 y prueba
que conduzca a la certeza de la existencia del daño.255
Ahora bien, la especial naturaleza del bien jurídico protegido (patrimonio
ambiental) enlaza una situación bien diferente del resarcimiento por el daño
causado a los bienes o fondos públicos corrientes, pues mientras en estos la
reparación es equivalente a la cifra monetaria disminuida o al coste del bien
dañado (cuya identidad referencial del que se reponga debe ser idéntica al
dañado), o incluso equivalente físicamente al bien que se compensa, en aquel
evento no es posible obtener la simetría física del bien ambiental afectado con la
reparación, y ésta tampoco puede producir su restablecimiento material.
Por eso, en esta materia se debe enfocar el concepto del resarcimiento
patrimonial del daño ambiental en la denominada privilegiar hablar de
reparación in natura, la cual pretende restaurar el bien dañado para que vuelva a
cumplir sus funciones o para que las cumpla de la manera mas semejante
posible.
“Que toda indemnización, sea ordenando hacer determinadas actividades o pagando
para que se hagan, sólo tendrá como finalidad la recuperación del bien ambiental
aminorado para dejarlo al menos en la situación más parecida a la que tenía antes del
daño, cuando esto es posible, o invirtiendo en otros bienes ambientales cuando es
imposible recuperar aquel dañado”. 256

170
Si estos actos no son posibles de realizar por parte del responsable fiscal, o
por interpuesta persona por él encargada, el monto indemnizatorio debe ser
encomendado por la Contraloría a la autoridad ambiental competente para
ejercer labores de administración e inversión sobre el recurso afectado, con el
fin de que produzca las acciones pertinentes para la obtención de aquellos
propósitos con dichos recursos.257
En lo tocante a la determinación del daño (no a su valoración), que
corresponde a los factores de certeza y actualidad ya vistos, la Contraloría
debe apoyarse en el concepto técnico que para esos efectos produzcan o bien
los profesionales de las respectivas contralorías especializados en esa
temática, o de lo contrario las autoridades ambientales que ejerzan
jurisdicción en el ámbito territorial en el cual se produjo la afectación
ambiental.258
En lo que corresponde a la estimación o determinación de la cuantía del daño al
patrimonio ambiental, plantearemos lo siguiente.
L. LA VALORACIÓN DE LOS COSTOS
AMBIENTALES
Tal como se dijo, uno de los principios del control fiscal contenidos en el
artículo 267 de la Carta, como competencia atribuida tanto a la Contraloría
General de la República, como a las contralorías territoriales, es justamente la
de la valoración de los costos ambientales, fundamento que se reitera en el
artículo 8o. de la Ley 42 de 1993.
Esta ley define la valoración de los costos ambientales259 como la cuantificación
del impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente y la
evaluación de la gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos.
Para efectos de la presentación del informe anual sobre el estado de los recursos
naturales y del medio ambiente ante el Congreso de la República, de
conformidad con la atribución prevista en el numeral 7o. del artículo 268
constitucional, el artículo 46 de la Ley 42 de 1993 facultó al Contralor para
reglamentar como obligación de las entidades públicas, la de incluir en todo

171
proyecto de inversión pública260, convenio, contrato o autorización de
explotación de recursos, la valoración en términos cuantitativos del costo-beneficio
sobre conservación, restauración, sustitución, manejo en general de los recursos
naturales y degradación del ambiente, así como su contabilización y el reporte
oportuno a la Contraloría.
Es decir que también las entidades sobre las cuales ejerce control fiscal la
Contraloría están en la obligación de valorar los costos ambientales, según lo
determine el Contralor mediante la correspondiente reglamentación.
No se olvide que "La Administración pública es el principal actor del gasto
ambiental, primero porque la mayor parte de los flujos monetarios vinculados a lo
ambiental se relacionan en el presupuesto público, y segundo porque el Estado o sus
dependencias son las entidades que financian las acciones directa o indirectamente, o
porque son los recaudadores de fondos privados destinados a acciones en este campo, o en
último caso porque no existen acciones vinculadas al medio ambiente que no estén
controladas por la Administración Publica".261
El artículo 65 de la Ley 80 de 1993, Estatuto de la Contratación Estatal,
señala que la intervención de las contralorías en el control fiscal a la
contratación, se surtirá una vez agotados los trámites de legalización de los
contratos. Una vez liquidados o terminados los contratos, según el caso, dicha
vigilancia incluirá los sistemas de control, para determinar, entre otros
principios, la valoración de los costos ambientales.
La ley 99 de 1993, en su artículo 5o., numeral 43, estableció entre las
funciones del Ministerio del Medio Ambiente la de "establecer técnicamente las
metodologías de valoración de los costos ambientales del deterioro y de la conservación
del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables".262 El artículo 13 de
dicha Ley señala, por su parte, que el Contralor General de la República hace
parte del Consejo Nacional Ambiental.
Hasta aquí podemos observar que la Contraloría tiene facultad para
valorar los costos ambientales, tanto en el esfera misma del control fiscal, como
para la determinación del daño ambiental en los procesos de responsabilidad
fiscal.

172
El Ministerio del Medio Ambiente, por su parte, posee la atribución
originaria para establecer las metodologías de valoración; es decir que el órgano
de control, para efectos de valorar los costos ambientales, debe aplicar las
metodologías diseñadas por la máxima autoridad ambiental.
El artículo 57 de la Ley 99 de 1993263, precisa: "se entiende por estudio de
impacto ambiental, el conjunto de la información que deberá presentar ante la autoridad
ambiental competente el peticionario de una Licencia Ambiental. / El estudio de impacto
ambiental contendrá información sobre la localización del proyecto, y los elementos
abióticos y bióticos y socioeconómicos del medio que puedan sufrir deterioro por la
respectiva obra o actividad, para cuya ejecución se pide la Licencia, y la evaluación de los
impactos que puedan producirse. Además incluirá el diseño de los planes de prevención
de impactos y el plan de manejo ambiental de la obra o actividad. / La autoridad
ambiental competente para otorgar la Licencia Ambiental, fijará los términos de
referencia de los estudios de impacto ambiental en un término que no podrá exceder de
sesenta días hábiles contados a partir de la solicitud por parte del interesado".
Debe tenerse en cuenta, entonces, que el estudio de impacto ambiental no
sólo supone un requisito para la realización del proyecto, sino que
esencialmente pretende incorporarlo al presupuesto de desembolso del proyecto
mismo, "con miras a la ejecución de programas de mitigación de riesgos ambientales e
implementación de tecnologías limpias".264 Además, el estudio de impacto ambiental
es un instrumento para la toma de decisiones y para la planificación ambiental
(art. 22 del Decreto 1753 de 1994), estudio que se exige en todos los casos que
requieran licencia ambiental (art. 23 id.)
La Licencia Ambiental es definida265 por el Decreto 1753 de 1994, en los
siguientes términos: "Es la autorización que otorga la autoridad ambiental competente,
mediante acto administrativo, a una persona para la ejecución de un proyecto, obra o
actividad que conforme a la Ley o los reglamentos, puede producir deterioro grave a los
recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones
considerables o notorias al paisaje y en la que se establecen los requisitos, obligaciones y
condiciones que el beneficiario de la Licencia Ambiental debe cumplir para prevenir,
corregir, compensar y manejar los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad
autorizada"266.
En otras palabras, la licencia ambiental es “una decisión legítima tomada por
una autoridad ambiental del Estado, que crea para una persona una situación jurídica

173
especial y determinada, como resultado de un proceso promovido por esa persona natural
o jurídica interesada. Por lo tanto es un típico acto administrativo”.267
M. LAS CUENTAS AMBIENTALES
Este mecanismo es un referente fundamental para la medición de la
actividad económica y su interrelación ambiental.
En efecto, una de las recomendaciones de la Conferencia de Río, fue
justamente la de promover en los países miembros de la O.N.U., el desarrollo de
las cuentas ambientales. En Colombia, sus antecedentes aparecen en el Decreto
2811 de 1974 (Código de Recursos Naturales) y el documento CONPES DNP-
DEPAC No. 2544 de agosto de 1991. Precisamente a partir de 1992 se estableció
el Comité Interinstitucional de Cuentas Ambientales (CICA)268, el cual se
encuentra conformado por el Ministerio del Medio Ambiento, el Departamento
Nacional de Planeación, el Departamento Nacional de Estadística, la Contraloría
General de la República y la Universidad Nacional269. La misión básica del
CICA es la creación de las cuentas ambientales en Colombia y la definición y
validación de las metodologías para la elaboración de dichas cuentas. Esto
implica la generación de un Sistema de Cuentas Ambientales (SCA) que permita
expresar la información ambiental (IA) en términos contables a nivel nacional y
territorial, la integración múltiple del Sistema de Cuentas Ambientales (SCN), el
Sistema de Información Nacional y Territorial (SINT), el Sistema Estadístico
Nacional y Territorial (SENT), el Sistema de Información Ambiental (SIA) y el
SCA. Y ahora con la creación del Ministerio del Medio Ambiente, el Sistema
Nacional Ambiental (SINA). Además, se deben desarrollar los indicadores de
seguimiento sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente270.
Hoy en día se desarrolla un Proyecto Piloto de Contabilidad Económico
Ambiental Integrada para Colombia (COLSCEA), uno de cuyos componentes es
el Sistema de Cuentas Nacionales, proyecto que cuenta entre sus objetivos
específicos el de realizar valoraciones económicas de las cuentas del patrimonio
ambiental.

174
Esta tarea es compleja y su consolidación enfrenta problemas,
principalmente derivados de las deficiencias de los sistemas existentes de
inventario físico de los recursos naturales y medio ambiente, y de la dificultad
de consolidar esa información ambientales en términos de indicadores
económicos, e incluso, por falta de conciencia nacional sobre la importancia vital
del tema ambiental en el cuadro socio-institucional, y el descuido para
determinar políticas serias y consistentes con las necesidades del desarrollo
económico, y la protección de nuestros recursos.
Es clara, pues, la necesidad de incorporar al análisis económico y social las
variables que tengan relación con el uso, disponibilidad y explotación de los
recursos naturales, proponiéndose para el efecto la utilización de dos
indicadores, para cada clase de recursos, relativos al stock o acervo del mismo, y
su nivel de explotación, enfatizando el efecto que sobre el recurso tiene la
explotación, otros recursos, y en general el que se deriva de la actividad
económica.271
Con esta óptica, y según la siguiente clasificación, elaborada por el
investigador Guillermo Rudas Lleras, el sistema de contabilidad ambiental272
queda restringido a la información expresable a través del sistema de cuenta,
pues como se puede apreciar, existe un subconjunto de información ambiental
que no es susceptible de expresarse en esos términos273, en cuyo caso se requiere
establecer un procedimiento diverso al del sistema de cuentas ambientales.274

175
Información Contable, Relacionada
con la Actividad Económica.
SUCEPTIBLE DE SER VALORADA
EN TERMINOS ECONOMICOS
Información Contable, Relacionada
con la Actividad Económica.
NO VALORABLE EN
TERMINOS ECONOMICOS
Información Contable
RELACIONADA CON LA
ACTIVIDAD ECONOMICA
Información Contable
NO RELACIONADA CON LA
ACTIVIDAD ECONOMICA
Información Ambiental CONTABLE
(Expresable como Cuenta)
Información Ambiental NO CONTABLE
Información General
sobre Medio Ambiente
y Recursos Naturales
Los indicadores ambientales relacionados con la actividad económica, son
aquellos recursos naturales que se incorporan directamente a la actividad de
producción, incluyendo los efectos ambientales sufridos como consecuencia de
esa incorporación. Los indicadores que no se relacionan con el entorno
económico, deben verificarse con la perspectiva científica que permita su
ponderación conceptual275.
Dentro de los asuntos ambientales que tienen relación directa con la
actividad económica, encontramos aquellos componentes del medio natural que
permiten una asignación directa de un valor económico, por oposición a
aquellas variables que, a pesar de ser afectadas directamente por la actividad
productiva y ser posible su cuantificación contable, no es posible expresar su
estimación monetaria, caso en el cual el sistema de cuentas ambientales deberá
mantener estos indicadores expresados en términos físicos276.
El registro de las cuentas ambientales, ex-post, tiene dos limitantes
notorias; la primera alude a la no incorporación de los fenómenos que explican
los cambios en un período determinado (v.gr. procesos de degradación y
restauración que afectan los recursos naturales), ni la contabilización de la
disponibilidad real del inventario de capital originado en el proceso productivo
adelantado por el hombre mismo277.

176
Sobre este último aspecto, se propone la metodología de consenso
desarrollada por la O.N.U: "cada bien económico debe funcionar como una reserva de
valor, el cual depende de las cantidades de beneficios económicos que su propietario
puede derivar de dicho bien por poseerlo y hacer uso de él, y que este valor usualmente
no permanece constante puesto que los beneficios restantes frecuentemente disminuyen
con el paso del tiempo278".
Este enfoque, pues, permite no solo definir el alcance de la evaluación de
la gestión ambiental del Estado, bajo el parámetro de la valoración de los costos
ambientales, como principio del control fiscal, sino también la orientación que
debe tener el informe anual sobre el estado de los recursos naturales y del medio
ambiente, presentado ante el Congreso de la República. Ejerciendo esta función,
la Contraloría General de la República279, así como las Contralorías
departamentales, distritales y municipales, han presentado los respectivos
informes.
Adicionalmente, y como un importante complemento al desarrollo del
sistema de cuentas ambientales en nuestro país, el Contador General de la
Nación expidió la Resolución No. 4444 de 21 de noviembre de 1995, mediante la
cual adoptó el Plan General de Contabilidad Pública, en el cual incluyó una
norma técnica relativa al reconocimiento de los recursos naturales y del
ambiente. Con este enfoque, el mismo funcionario profirió la circular externa
No. 023 del mismo año, mediante la cual impartió la referida norma técnica en
la cual diseña la clasificación y registro contable de las erogaciones aplicadas a
las actividades relacionadas con tales recursos, con el fin de reflejarlos en forma
independiente, clara, uniforme y razonable.
De otra parte, y bajo este contexto, se representa el patrimonio natural
dentro del sistema de cuentas nacionales, de la manera siguiente:280
Activos naturales
no producidos
que son económicos
Activos
producidos
Activos naturales
no producidos que
no son económicos
Activos económicos
(no financieros)
Activos
Naturales
Patrimonio
económico
Patrimonio natural
Patrimonio económico y patrimonio natural en las cuentas nacionales

177
Finalmente, recogemos las inquietudes formuladas por los especialistas, en el sentido
de que al hablar de cuentas ambientales se piense exclusivamente en términos de
contabilidad nacional: “Al aceptar esta falsa asociación, se dejan de lado las
diferentes opciones que pueden existir para hacer contabilidad ambiental a
diferentes niveles: regionales, naturales, institucionales y político-
administrativos, rompiendo así con la falsa creencia que parece apoyar la idea
que resulta imposible avanzar en la contabilidad ambiental en un referente
espacial seleccionado, sino existen cuentas económicas estructuradas”.281
N. METODOLOGÍAS PARA LA VALORACIÓN DE
LOS COSTOS AMBIENTALES.282
La Contraloría General de la República ha adoptado como metodologías
para la valoración de los costos ambientales, las técnicas de valoración directa e
indirecta, conceptos que aún son objeto de discusión académica283.
Y, precisamente, en relación con el control de la gestión ambiental del
Estado y de sus resultados, siguiendo el marco general del control fiscal
esbozado, la Contraloría General de la República propone la siguiente
metodología:284

178
Control Físico evaluación
de cantidad, calidad
oportunidad de los PMA
Valoración decostos
ambientales
Entidades Públicas
ejecutoras de proyectos de
IA
Proyectos y actividades que
generen impacto ambiental
Entidades Públicas de
planeación y control
ambiental
Ambito de aplicación
Valoración de impactos del
control ambiental
Evaluación
Eficiencia y Eficacia
Nivel
Microeconómico
Evaluación gasto público
ambiental
Evaluación Pública
Ambiental del Plan
de Desarrollo
Nivel
Macroeconómico
Control Fiscal de
Gestión Ambiental
En el caso que los planes hayan superado los costos ambientales previstos
en los estudios previos de impacto ambiental, y sobre los cuales se surtieron las
autorizaciones (licencia ambiental), las contralorías deben evaluar la situación
para determinar eventuales responsabilidades fiscales por el inadecuado manejo
de tales recursos (patrimoniales y sociales).285
Para tal efecto, complementariamente, se suelen definir tres tipologías de
instrumentos: los métodos directos de valoración; indirectos (metodologías de
mercados subrogados y metodologías basadas en los costos potenciales); y los
métodos de valoración hipotética.
Adicionalmente, con el nuevo enfoque metodológico286 del control fiscal
(Guía de auditoría gubernamental con enfoque integral), la evaluación global se
centra en los aspectos relativos al sistema de gestión ambiental287, las obligaciones

179
ambientales, la presión sobre el medio ambiente288 y el comportamiento ambiental en
general.
Esta orientación se complementa con las categorías de las auditorías
ambientales tradicionalmente utilizadas tanto por los sistemas de control
interno, como externo. Las mismas se suelen clasificar en auditorías de
cumplimiento; las auditorías de sistemas de gerencia ambiental; las auditorías
transaccionales; las auditorías de tratamiento, almacenaje e instalaciones para el
tratamiento de desechos; la auditoría para prevención de la polución; las
auditorías de pasivos ambientales las auditorías de productos.289
CAPÍTULO VIII
LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y COMUNITARIA EN EL CONTROL
FISCAL
El otro nivel de mecanismos de participación ciudadana, son los
denominados mecanismos de participación ciudadana en el control fiscal, o para
la vigilancia de la gestión fiscal o mecanismos de fiscalización, los cuales
adquieren especial relevancia para los efectos del tema estudiado. Precisamente,
su enunciado normativo aparece en el Capítulo 1, del Título X, de la Carta
Política, que regula el tema de la Contraloría y el control fiscal.
Por lo anterior, uno de los aspectos que se debe connotar con mayor
énfasis en el control fiscal, es justamente el relativo a la participación ciudadana.
A través de este mecanismo, podrá la comunidad vigilar el comportamiento de
las entidades estatales en el cumplimiento de sus fines sociales, y el manejo de
sus recursos públicos, jugando un importante papel no sólo en relación con el
control en sí mismo considerado, sino en el rol de la participación en la "vida
política, cívica y comunitaria del país", como principio de democracia y finalidad
esencial del Estado.

180
Entre tales mecanismos de control aparece, en primer término, la figura de
la audiencia pública para la adjudicación de una licitación, plasmada en el
artículo 273 de la Carta Política.
Según este instrumento de fiscalización, a solicitud de cualquiera de los
proponentes, el Contralor General de la República y demás autoridades de
control fiscal competentes, ordenarán que el acto de adjudicación de una
licitación tenga lugar en audiencia pública.
La ley 42 de 1993, reprodujo la disposición constitucional, en el artículo
108, pero agregando una facultad discrecional del contralor para ordenar la
audiencia pública, evento que fue declarado inexequible por la Corte
Constitucional.290
El Estatuto de la contratación estatal, o ley 80 de 1993, prevé en el numeral
3o. del artículo 24 (principio de transparencia), que las actuaciones de las
autoridades serán públicas y los expedientes que las contengan estarán abiertos
al público, permitiendo en el caso de la licitación el ejercicio del derecho
consagrado en el artículo 273 de la Carta Política.
A su vez, el numeral 11 del artículo 25 (principio de economía). advierte
que los organismos de control y vigilancia no intervendrán en los procesos de
contratación, salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia pública para
la adjudicación en caso de licitación.
Y el numeral 10o. del artículo 30 (De la estructura de los procedimientos
de selección), precisa que en la audiencia pública para la adjudicación de la
licitación, participaran el jefe de la entidad o la persona en quien se haya
delegado la facultad de adjudicar, y, además, podrán intervenir los servidores
públicos que hayan elaborado los estudios y evaluaciones, los proponentes y las
demás personas que deseen intervenir.
De otro lado, el más importante mecanismo de participación ciudadana en
el control fiscal, aparece conjugado en el artículo 270 de la Carta Política, el cual
establece que la ley organizará las formas y los sistemas de participación
ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos
niveles administrativos y sus resultados.

181
Sin embargo, la ley 42 de 1993 (ley ordinaria), reglamentaria del control
fiscal, no reguló la materia, porque justamente ese ámbito es propio de una ley
estatutaria291, según lo precisa el literal d) del artículo 152 de la Carta Política,292
motivo por la cual no podría una ley sobre control fiscal reglamentar aspectos
de "participación ciudadana" que "permitan vigilar la gestión pública", pues esta
temática es exclusiva de aquella tipología legal.
Lo anterior significa que la disposición constitucional que enuncia el
principio básico de la participación ciudadana en la vigilancia de la gestión
pública, no ha sido desarrollada por la ley, motivo que obliga a recurrir a las
diversas leyes que han venido regulando el tema en los diferentes ámbitos de la
gestión pública, y en los heterogéneos sectores a los cuales se aplica dicha
función, pues la desafortunada reglamentación que se pretendió implantar en la
ley 134, dejó un vacío que dificultará un nuevo proceso legal que se ocupe del
tema, mediante el procedimiento de una ley Estatutaria.
Sin embargo, consideramos que si bien esta situación se convierte en una
limitante de aplicabilidad de la materia, en términos reglamentarios, no lo es
respecto del proyecto participativo, pues él se integra en un amplio catálogo
normativo constitucional que no requiere regulación legal para su aplicación,
vía a la cual deberán recurrir las Contralorías, a efecto de no hacer nugatorio
esta importante facultad en el esquema democrático plateado, y así mismo,
como se dijo, a los diversos desarrollos legales sobre la materia, que se han
venido produciendo (como lo observaremos en forma esquemática, más
adelante).
Particularmente debe tenerse en cuenta el artículo 100 de la ley 134 de
1994, que al texto indica: “De las veedurías ciudadanas. Las organizaciones civiles
podrán constituir veedurías ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en
todos los niveles territoriales, con el fin de vigilar la gestión pública, los resultados de la
misma y la prestación de los servicios públicos.
La vigilancia podrá ejercerse en aquellos ámbitos, aspectos y niveles en los que en
forma total o mayoritaria se empleen los recursos públicos, de acuerdo con la
constitución y la ley que reglamente el artículo 270 de la Constitución Política”.
La Corte Constitucional ha precisado:

182
"En consecuencia se considera que la intervención comunitaria para la vigilancia
de la gestión pública puede realizarse a través de los mecanismos señalados por la propia
Constitución o la ley, que no exija desarrollo legislativo o que, exigiéndolo, ya exista. Por
el contrario los mecanismos que requeriendo expresión legal carecen de ella, no son aún,
por lo pronto viables"293
En otros niveles constitucionales, se resaltan algunos mecanismos que
permiten la injerencia de la comunidad, en la órbita del control. V.gr., el de la
función prevista en el numeral 2 del artículo 318 de la Carta Política, sobre las
Juntas Administradoras Locales, según el cual una de sus funciones es la de
"vigilar y controlar la prestación de los servicios públicos municipales en su Comuna o
corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos".
Y en fin, en el amplio desarrollo legal sobre la materia, como se verá en la
reseña normativa, más adelante.
V.gr., el artículo 167 de la Ley 136 de 1994, sobre organización y
funcionamiento de los municipios, indica que "los organismos de control fiscal
vincularán a la comunidad en la realización de su gestión fiscal sobre el desarrollo de los
planes, programas y actividades que realice la entidad fiscalizada, para que ella a través
de los ciudadanos y de los organismos de participación comunitaria, pueda garantizar
que la función del Estado esté orientada a buscar beneficios de interés común, que
ayuden a valorar que sus contribuciones estén siendo dirigidas en búsqueda de beneficio
social".
El anterior precepto permite, de todas formas -y sin hacer parte de una ley
estatutaria-, la participación comunitaria en el ejercicio de las funciones de
control de las Contralorías, desarrollando a ese nivel territorial la norma
constitucional comentada.

183
DESARROLLO NORMATIVO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
LEY DESCRIPCIÓN ARTICULOS
LEY 60 DE
1993
POR LA CUAL SE DICTAN
NORMAS ORGÁNICAS
SOBRE LA DISTRIBUCIÓN
DE COMPETENCIAS DE
CONFORMIDAD CON LOS
ARTÍCULOS 151 Y 288 DE
LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA Y SE
DISTRIBUYEN RECURSOS
SEGÚN LOS ARTÍCULOS
356 Y 357 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA
Y SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES
ARTÍCULO 2o., 3o., Y 4o.,
COMPETENCIAS DE LOS
MUNICIPIOS.
DEPARTAMENTOS Y
DISTRITOS.
6. PROMOVER Y FOMENTAR
LA PARTICIPACIÓN DE LAS
ENTIDADES PRIVADAS,
COMUNITARIAS Y SIN
ÁNIMO DE LUCRO EN LA
PRESTACIÓN DE LOS
SERVICIOS DE QUE TRATA
ESTE ARTÍCULO, PARA LO
CUAL PODRÁN CELEBRAR
CON ELLAS LOS CONTRATOS
A QUE HAYA LUGAR. EN EL
SECTOR EDUCATIVO SE
PROCEDERÁ SEGÚN EL
ARTÍCULO 8O. DE LA
PRESENTE LEY.
ARTÍCULO 3o.
COMPETENCIAS DE LOS
DEPARTAMENTOS.
CORRESPONDE A LOS
DEPARTAMENTOS.
8. PROMOVER Y FOMENTAR
LA PARTICIPACIÓN DE LAS
ENTIDADES PRIVADAS,
COMUNITARIAS Y SIN
PRESTACIÓN DE LOS

184
ESTE ARTÍCULO, EXCEPTO
PARA EDUCACIÓN, PARA LO
A QUE HAYA LUGAR.
ARTÍCULO 4o.
COMPETENCIAS DE LOS
DISTRITOS. CORRESPONDE A
LOS DISTRITOS.
PROMOVER Y FOMENTAR LA
PARTICIPACIÓN DE LAS
ENTIDADES PRIVADAS,
COMUNITARIAS Y SIN
PRESTACIÓN DE LOS
ESTE ARTÍCULO, EN EL
SECTOR EDUCATIVO SE
PROCEDERÁ SEGÚN EL
ARTÍCULO 8O. DE LA
PRESENTE LEY, PARA LO
A QUE HAYA LUGAR.
ARTÍCULO 18.
PROCEDIMIENTO
PRESUPUESTAL PARA LA
DISTRIBUCIÓN DEL SITUADO
FISCAL Y PARA EL CONTROL

185
DE LA NACIÓN DE LOS
PLANES SECTORIALES.
CONSIDERANDO LAS
SIGUIENTES REGLAS
MÍNIMAS:
5. EL SITUADO FISCAL
ASIGNADO A CADA
ENTIDAD TERRITORIAL SE
INCORPORARÁ A LOS
PRESUPUESTOS DE LAS
Y EL EJERCICIO DEL
CONTROL FISCAL SOBRE
DICHOS RECURSOS
CORRESPONDERÁ A LAS
AUTORIDADES
TERRITORIALES
COMPETENTES,
INCLUYENDO LA
CONTRALORÍA GENERAL DE
LA REPÚBLICA DE
CONFORMIDAD CON LO
DISPUESTO EN LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y
LA LEY 42 DE 1993.
IGUALMENTE, SE

186
GARANTIZARÁ LA
PARTICIPACIÓN
CIUDADANA EN EL
CONTROL SOBRE LOS
RECURSOS EN LOS
TÉRMINOS QUE SEÑALE LA
LEY.ARTÍCULO 23. CONTROL
DE LA PARTICIPACIÓN PARA
LOS SECTORES SOCIALES.
CONSIDERANDO LAS
SIGUIENTES REGLAS
MÍNIMAS:
EL SITUADO FISCAL
ASIGNADO A CADA
ENTIDAD TERRITORIAL SE
INCORPORARÁ A LOS
PRESUPUESTOS DE LAS
Y EL EJERCICIO DEL
CONTROL FISCAL SOBRE
DICHOS RECURSOS
CORRESPONDERÁ A LAS
AUTORIDADES
TERRITORIALES
COMPETENTES,
INCLUYENDO LA
CONTRALORÍA GENERAL DE
LA REPÚBLICA DE
CONFORMIDAD CON LO
DISPUESTO EN LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y

187
LA LEY 42 DE 1993.
IGUALMENTE, SE
GARANTIZARÁ LA
PARTICIPACIÓN
CIUDADANA EN EL
CONTROL SOBRE LOS
RECURSOS EN LOS
TÉRMINOS QUE SEÑALE LA
LEY.
2.EL MUNICIPIO
GARANTIZARÁ LA DIFUSIÓN
DE LOS PLANES SOCIALES
ENTRE LOS CIUDADANOS Y
LAS ORGANIZACIONES DE
SU JURISDICCIÓN. LA
COMUNIDAD, A TRAVÉS DE
LOS DISTINTOS
MECANISMOS DE
PARTICIPACIÓN QUE DEFINE
LA LEY, PODRÁ INFORMAR
AL DEPARTAMENTO AL
CUAL PERTENEZCA EL
MUNICIPIO RESPECTIVO, O A
LAS AUTORIDADES
COMPETENTES EN MATERIA
DE CONTROL Y
EVALUACIÓN, LAS
IRREGULARIDADES QUE SE
PRESENTEN EN LA
ASIGNACIÓN Y EJECUCIÓN
DE LOS RECURSOS
EL
ESTATUTO
DE
PREVÉ EN SU ARTÍCULO 6o.
LA PARTICIPACIÓN

188
BOGOTÁ,
DECRETO
1421 DE 1993
COMUNITARIA Y LA
VEEDURÍA CIUDADANA, Y
EN EL 95, LA OBLIGACIÓN
GENERAL DE PROMOVER LA
PARTICIPACIÓN
CIUDADANA Y
COMUNITARIA.
LEY 62 DE
1993 EN SU ARTÍCULO 28,
NUMERAL 6O., CREA LAS
COMISIONES MUNICIPALES
DE POLICÍA Y
PARTICIPACIÓN
CIUDADANA,
ENCARGADAS DE
CANALIZAR LAS QUEJAS Y
RECLAMOS DE LAS
PERSONAS, SOBRE EL
COMPORTAMIENTO DE LA
POLICÍA.
LEY 80 DE
1993
POR LA CUAL SE EXPIDE
EL ESTATUTO GENERAL
DE CONTRATACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA.
ARTÍCULO 66. DE LA
PARTICIPACIÓN
COMUNITARIA. TODO
CONTRATO QUE CELEBREN
LAS ENTIDADES ESTATALES,
ESTARÁ SUJETO A LA
VIGILANCIA Y CONTROL
CIUDADANO.
LAS ASOCIACIONES CÍVICAS,
COMUNITARIAS, DE
PROFESIONALES, BENÉFICAS
O DE UTILIDAD COMÚN,
PODRÁN DENUNCIAR ANTE
LAS AUTORIDADES
COMPETENTES LAS

189
ACTUACIONES, HECHOS U
OMISIONES DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS O DE
LOS PARTICULARES, QUE
CONSTITUYAN DELITOS,
CONTRAVENCIONES O
FALTAS EN MATERIA DE
CONTRATACIÓN ESTATAL.
LAS AUTORIDADES
BRINDARÁN ESPECIAL
APOYO Y COLABORACIÓN A
LAS PERSONAS Y
ASOCIACIONES QUE
EMPRENDAN CAMPAÑAS DE
CONTROL Y VIGILANCIA DE
LA GESTIÓN PÚBLICA
CONTRACTUAL Y
OPORTUNAMENTE
SUMINISTRARÁN LA
DOCUMENTACIÓN E
INFORMACIÓN QUE
REQUIERAN PARA EL
CUMPLIMIENTO DE TALES
TAREAS.
EL GOBIERNO NACIONAL Y
LOS DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES
ESTABLECERÁN SISTEMAS Y
MECANISMOS DE ESTÍMULO
DE LA VIGILANCIA Y
CONTROL COMUNITARIO EN
LA ACTIVIDAD
CONTRACTUAL
ORIENTADOS A
RECOMPENSAR DICHAS

190
LABORES.
LAS ENTIDADES ESTATALES
PODRÁN CONTRATAR CON
LAS ASOCIACIONES DE
PROFESIONALES Y
GREMIALES Y CON LAS
UNIVERSIDADES Y CENTROS
ESPECIALIZADOS DE
INVESTIGACIÓN, EL ESTUDIO
Y ANÁLISIS DE LAS
GESTIONES
CONTRACTUALES
REALIZADAS.

191
DE 1993 ESTABLECEN NORMAS
PARA EL EJERCICIO DEL
CONTROL INTERNO EN
LAS ENTIDADES Y
ORGANISMOS DEL
ESTADO, Y SE DICTAN
OTRAS DISPOSICIONES.
ARTÍCULO 4o.. ELEMENTOS PARA
EL SISTEMA DE CONTROL
INTERNO.
H) ESTABLECIMIENTO DE
MECANISMOS QUE FACILITEN EL
CONTROL CIUDADANO A LA
GESTIÓN DE LAS ENTIDADES.
ARTÍCULO 12. FUNCIONES DE LOS
AUDITORES INTERNO.
I) EVALUAR Y VERIFICAR LA
APLICACIÓN DE LOS MECANISMOS
DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA,
QUE EN DESARROLLO DEL
MANDATO CONSTITUCIONAL Y
LEGAL, DISEÑE LA ENTIDAD
CORRESPONDIENTE.
LEY 100
DE 1993
POR LA CUAL SE CREA EL
SISTEMA DE SEGURIDAD
SOCIAL INTEGRAL Y SE
DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES.
ARTÍCULO 153. FUNDAMENTOS
DEL SERVICIO PÚBLICO.
ADEMÁS DE LOS PRINCIPIOS
GENERALES CONSAGRADOS EN LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA, SON
REGLAS DEL SERVICIO PÚBLICO DE
SALUD, RECTORAS DEL SISTEMA
GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL
EN SALUD LAS SIGUIENTES
PARTICIPACIÓN SOCIAL. EL
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD
SOCIAL EN SALUD ESTIMULARÁ LA
PARTICIPACIÓN DE LOS USUARIOS
EN LA ORGANIZACIÓN Y CONTROL
DE LAS INSTITUCIONES DEL
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD
SOCIAL EN SALUD Y DEL SISTEMA
EN SU CONJUNTO. EL GOBIERNO
NACIONAL ESTABLECERÁ LOS
MECANISMOS DE VIGILANCIA DE
LAS COMUNIDADES SOBRE LAS
ENTIDADES QUE CONFORMAN EL
SISTEMA. SERÁ OBLIGATORIA LA
PARTICIPACIÓN DE LOS
REPRESENTANTES DE LAS
COMUNIDADES DE USUARIOS EN

192
LEY 99
DE 1993
POR LA CUAL SE
CREA EL
MINISTERIO DEL
MEDIO AMBIENTE,
SE ORDENA EL
SECTOR PÚBLICO
ENCARGADO DE
LA GESTIÓN Y
CONSERVACIÓN
DEL MEDIO
AMBIENTE Y LOS
RECURSOS
NATURALES
RENOVABLES, SE
ORGANIZA EL
SISTEMA
NACIONAL
AMBIENTAL, SINA
Y SE DICTAN
OTRAS
DISPOSICIONES
ARTICULO 12 EL MANEJO AMBIENTAL DEL
PAÍS, CONFORME A LA CONSTITUCIÓN
NACIONAL, SERÁ DESCENTRALIZADO,
DEMOCRÁTICO Y PARTICIPATIVO.
DEL CONSEJO NACIONAL AMBIENTAL
EL CUAL ESTARÁ INTEGRADO POR LOS
SIGUIENTES MIEMBROS
UN REPRESENTANTE DE LAS
COMUNIDADES INDÍGENAS.
COMUNIDADES NEGRAS.
UN REPRESENTANTE DE LOS GREMIOS DE
LA PRODUCCIÓN AGRÍCOLA.
LA PRODUCCIÓN INDUSTRIAL.
LA PRODUCCIÓN MINERA.
EXPORTADORES
ORGANIZACIONES AMBIENTALES NO
GUBERNAMENTALES
DE LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS
REGIONALES
DEL CONSEJO DIRECTIVO. ES EL ÓRGANO
DE ADMINISTRACIÓN DE LA
CORPORACIÓN Y ESTARÁ CONFORMADO
POR
F). UN (1) REPRESENTANTE DE LAS
COMUNIDADES INDÍGENAS O ETNIAS
TRADICIONALMENTE ASENTADAS EN EL
TERRITORIO DE JURISDICCIÓN
DE LA CORPORACIÓN, ELEGIDO POR ELLAS
MISMAS;
G).DOS (2) REPRESENTANTES DE LAS
ENTIDADES SIN ÁNIMO DE LUCRO, QUE

193
TENGAN SU DOMICILIO EN EL ÁREA DE
JURISDICCIÓN DE LA CORPORACIÓN Y
CUYO OBJETO PRINCIPAL SEA LA
PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Y LOS
RECURSOS NATURALES RENOVABLES,
ELEGIDO POR ELLAS MISMAS
DE LOS MODOS Y PROCEDIMIENTOS DE
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
ARTICULO 69. DEL DERECHO A
INTERVENIR EN LOS PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS AMBIENTALES.
CUALQUIER PERSONA NATURAL O
JURÍDICA, PÚBLICA O PRIVADA, SIN
NECESIDAD DE DEMOSTRAR INTERÉS
JURÍDICO ALGUNO, PODRÁ INTERVENIR EN
LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS
INICIADAS PARA LA EXPEDICIÓN,
MODIFICACIÓN CANCELACIÓN DE
PERMISOS O LICENCIAS DE ACTIVIDADES
QUE AFECTEN O PUEDAN AFECTAR EL
MEDIO AMBIENTE O PARA LA IMPOSICIÓN
O REVOCACIÓN DE SANCIONES POR EL
INCUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS Y
REGULACIONES AMBIENTALES.
ARTICULO 76. DE LAS COMUNIDADES
INDÍGENAS Y NEGRAS. LA EXPLOTACIÓN
DE LOS RECURSOS NATURALES DEBERÁ
HACERSE SIN DESMEDRO DE LA

194
INTEGRIDAD CULTURAL, SOCIAL Y
ECONÓMICA DE LAS COMUNIDADES
INDÍGENAS Y DE LAS NEGRAS
TRADICIONALES DE ACUERDO CON LA LEY
70 DE 1993 Y EL ARTÍCULO 330 DE LA
CONSTITUCIONAL NACIONAL, Y LAS
DECISIONES SOBRE LA MATERIA SE
TOMARÁN, PREVIA CONSULTA A LOS
REPRESENTANTES DE TALES
COMUNIDADES.
ARTICULO 102. DEL SERVICIO AMBIENTAL.
UN 20% DE LOS BACHILLERES
SELECCIONADOS PARA PRESTAR EL
SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO,
PRESTARÁN SERVICIO AMBIENTAL,
PREFERIBLEMENTE ENTRE QUIENES
ACREDITEN CAPACITACIÓN EN LAS ÁREAS
DE QUE TRATA ESTA LEY
EL SERVICIO AMBIENTAL TIENE POR
OBJETO PRESTAR APOYO A LAS
AUTORIDADES AMBIENTALES, A LAS
ENTIDADES TERRITORIALES Y A LA
COMUNIDAD EN LA DEFENSA Y
PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Y LOS
RECURSOS NATURALES RENOVABLES.
TENDRÁ LAS SIGUIENTES FUNCIONES
A) EDUCACIÓN AMBIENTAL; B)
ORGANIZACIÓN COMUNITARIA PARA LA
GESTIÓN AMBIENTAL; C) PREVENCIÓN,
CONTROL Y VIGILANCIA SOBRE EL USO DEL
MEDIO AMBIENTE Y LOS RECURSOS
NATURALES RENOVABLES.
EL SERVICIO AMBIENTAL ESTARÁ DIRIGIDO
POR EL MINISTERIO DE DEFENSA EN
COORDINACIÓN CON EL MINISTERIO DEL

195
MEDIO AMBIENTE, SERÁ ADMINISTRADO
POR LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y SE
VALIDARÁ COMO PRESTACIÓN DEL
SERVICIO MILITAR OBLIGATORIO

196
LEY 101
DE 1993
LEY GENERAL DE
DESARROLLO
AGROPECUARIO Y
PESQUERO
ARTICULO 61 :CONSEJO MUNICIPAL DE
DESARROLLO RURAL LOS MUNICIPIOS
CREARÁN EL CONSEJO MUNICIPAL DE
DESARROLLO RURAL, EL CUAL SERVIRÁ
COMO INSTANCIA SUPERIOR DE
CONCERTACIÓN ENTRE LAS AUTORIDADES
LOCALES, LAS COMUNIDADES RURALES Y
LAS ENTIDADES PÚBLICAS EN MATERIA DE
DESARROLLO RURAL, Y CUYA FUNCIÓN
PRINCIPAL SERÁ LA DE COORDINAR Y
RACIONALIZAR LAS ACCIONES Y EL USO
DE LOS RECURSOS DESTINADOS AL
DESARROLLO RURAL Y PRIORIZAR LOS
PROYECTOS QUE SEAN OBJETO DE
COFINANCIACIÓN.
EL CONSEJO MUNICIPAL DE DESARROLLO
RURAL DEBERÁ ESTAR CONFORMADO,
COMO MÍNIMO, POR EL ALCALDE, QUIEN
LO PRESIDIRÁ, REPRESENTANTES
DESIGNADOS POR EL CONSEJO MUNICIPAL,
REPRESENTANTES DE LAS ENTIDADES
PÚBLICAS QUE ADELANTEN ACCIONES DE
DESARROLLO RURAL EN EL MUNICIPIO,
REPRESENTANTES DE LAS ASOCIACIONES
DE CAMPESINOS Y DE LOS GREMIOS CON
PRESENCIA EN EL MUNICIPIO Y
REPRESENTANTES DE LAS COMUNIDADES
RURALES DEL MUNICIPIO, QUIENES
DEBERÁN CONSTITUIR MAYORÍA.
LA PARTICIPACIÓN DE LOS MIEMBROS DE
LAS COMUNIDADES RURALES DEBERÁ SER
AMPLIA Y PLURALISTA, DE MANERA QUE
GARANTICE LA MAYOR PARTICIPACIÓN Y
REPRESENTACIÓN CIUDADANA EN LAS
DELIBERACIONES DEL CONSEJO. PARA EL
DESARROLLO DE SUS FUNCIONES EL
CONSEJO DE DESARROLLO RURAL

197
ESTABLECERÁ COMITÉS DE TRABAJO PARA
TEMAS ESPECÍFICOS, INCLUYENDO LA
VEEDURÍA POPULAR DE LOS PROYECTOS
DE DESARROLLO RURAL QUE SE
ADELANTEN EN EL MUNICIPIO.

198
LEY 105 DE POR LA CUAL SE
DICTAN
DISPOSICIONES
BÁSICAS SOBRE EL
TRANSPORTE, SE
REDISTRIBUYEN
COMPETENCIAS Y
RECURSOS ENTRE
LA NACIÓN Y LAS
ENTIDADES
TERRITORIALES, SE
REGLAMENTA LA
PLANEACIÓN EN
EL SECTOR
TRANSPORTE Y SE
DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES
DE LA PARTICIPACION CIUDADANA TODAS
LAS PERSONAS EN FORMA DIRECTA, O A
TRAVÉS DE LAS ORGANIZACIONES
SOCIALES, PODRÁN COLABORAR CON LAS
AUTORIDADES EN EL CONTROL Y
VIGILANCIA DE LOS SERVICIOS DE
TRANSPORTE. LAS AUTORIDADES
PRESTARÁN ESPECIAL ATENCIÓN A LAS
QUEJAS Y SUGERENCIAS QUE SE FORMULEN
Y DEBERÁN DARLES EL TRÁMITE DEBIDO.
LEY 115
DE 1994
POR LA CUAL SE
EXPIDE LA LEY
GENERAL DE
EDUCACIÓN
ARTÍCULO 142. CONFORMACIÓN DEL
GOBIERNO ESCOLAR. CADA
ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO DEL
ESTADO TENDRÁ UN GOBIERNO ESCOLAR
CONFORMADO POR EL RECTOR, EL
CONSEJO DIRECTIVO Y EL CONSEJO
ACADÉMICO.
LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS
PRIVADAS ESTABLECERÁ EN SU
REGLAMENTO, UN GOBIERNO ESCOLAR
PARA LA PARTICIPACIÓN DE LA
COMUNIDAD EDUCATIVA A QUE HACE
REFERENCIA EL ARTÍCULO 68 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA. EN EL GOBIERNO
ESCOLAR SERÁN CONSIDERADAS LAS
INICIATIVAS DE LOS ESTUDIANTES, DE LOS
EDUCADORES, DE LOS ADMINISTRADORES
Y DE LOS PADRES DE FAMILIA EN
ASPECTOS TALES COMO LA ADOPCIÓN Y
VERIFICACIÓN DEL REGLAMENTO

199
ESCOLAR, LA ORGANIZACIÓN DE LAS
ACTIVIDADES SOCIALES, DEPORTIVAS,
CULTURALES, ARTÍSTICAS Y
COMUNITARIAS, LA CONFORMACIÓN DE
ORGANIZACIONES JUVENILES Y DEMÁS
ACCIONES QUE REDUNDEN EN LA
PRÁCTICA DE LA PARTICIPACIÓN
DEMOCRÁTICA EN LA VIDA ESCOLAR.

200
LEY 131
DE 1994
POR LA CUAL SE
REGLAMENTA EL
VOTO
PROGRAMÁTICO Y
SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES,
PRECISA:
ARTICULO 20 EN DESARROLLO DE LOS
ARTÍCULOS 40 Y 103 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA, LA REVOCATORIA DEL
MANDATO POR EL INCUMPLIMIENTO DEL
PROGRAMA DE GOBIERNO, ES UN
MECANISMO DE PARTICIPACIÓN POPULAR,
EN LOS TÉRMINOS DE ESTA LEY.
LEY 136
DE 1994
POR LA CUAL SE
DICTAN NORMAS
TENDIENTES A
MODERNIZAR LA
ORGANIZACIÓN Y
EL
FUNCIONAMIENTO
DE LOS
MUNICIPIOS,
DISPONE, EN
RELACIÓN CON EL
TEMA:
ARTÍCULO 2o. RÉGIMEN DE LOS
MUNICIPIOS. EL RÉGIMEN MUNICIPAL
ESTARÁ DEFINIDO POR LO DISPUESTO EN
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, POR LO
ESTABLECIDO EN LA LEY Y POR LA
SIGUIENTE DISPOSICIÓN.
B). EN RELACIÓN CON LAS INSTITUCIONES
Y MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN
CIUDADANA A NIVEL MUNICIPAL, POR LO
DISPUESTO EN LA RESPECTIVA LEY
ESTATUTARIA, DE ACUERDO CON LO
PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 103 Y 152 DE
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
ARTICULO 17o. ASISTENCIA TÉCNICA: EL
DEPARTAMENTO DEBERÁ DISEÑAR Y
EJECUTAR UN PROGRAMA ESPECIAL DE
ASISTENCIA TÉCNICA AL NUEVO
MUNICIPIO, CON ÉNFASIS PARTICULAR EN
LOS ASPECTOS DE PARTICIPACIÓN,
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y
FISCAL, PRESUPUESTO Y PLANEACIÓN.
ESTA OBLIGACIÓN SE HARÁ EXTENSIVA
IGUALMENTE A LOS DEMÁS MUNICIPIOS
DEL DEPARTAMENTO SI A ELLO HUBIERE

201
LUGAR:
ARTÍCULO 77o. DE LA PARTICIPACIÓN
CIUDADANA EN EL ESTUDIO DE
PROYECTOS DE ACUERDO:
PARA EXPRESAR SUS OPINIONES, TODA
PERSONA NATURAL O JURÍDICA, PODRÁ
PRESENTAR OBSERVACIONES SOBRE
CUALQUIER PROYECTO DE ACUERDO CUYO
ESTUDIO Y EXAMEN SE ESTÉ
ADELANTANDO EN ALGUNA DE LAS
COMISIONES PERMANENTES. LA MESA
DIRECTIVA DEL CONCEJO DISPONDRÁ LOS
DÍAS, HORARIOS Y DURACIÓN DE LAS
INTERVENCIONES, ASÍ COMO EL
PROCEDIMIENTO QUE ASEGURE EL DEBIDO
Y OPORTUNO EJERCICIO DE ESTE DERECHO.
PARA SU INTERVENCIÓN EL INTERESADO
DEBERÁ INSCRIBIRSE EN EL RESPECTIVO
LIBRO DE REGISTRO QUE SE ABRIRÁ PARA
TAL EFECTO. CON EXCEPCIÓN DE LAS
PERSONAS CON LIMITACIONES FÍSICAS O
SENSORIALES, LAS OBSERVACIONES U
OPINIONES PRESENTADAS DEBERÁN
FORMULARSE SIEMPRE POR ESCRITO Y
SERÁN PUBLICADAS OPORTUNAMENTE EN
LA GACETA DEL CONCEJO.

202
ARTÍCULO 91o. FUNCIONESLOS ALCALDES
EJERCERÁN LAS FUNCIONES QUE LES
ASIGNA LA CONSTITUCIÓN, LA LEY, LAS
ORDENANZAS, LOS ACUERDOS Y LAS QUE
LE FUEREN DELEGADAS POR EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA O
GOBERNADOR RESPECTIVO.
ADEMÁS DE LAS FUNCIONES ANTERIORES,
LOS ALCALDES TENDRÁN LAS SIGUIENTES:
D) EN RELACIÓN CON LA
ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL:
17)DESARROLLAR ACCIONES
ENCAMINADAS A GARANTIZAR LA
PROMOCIÓN DE LA SOLIDARIDAD Y LA
CONVIVENCIA ENTRE LOS HABITANTES
DEL MUNICIPIO, DISEÑANDO MECANISMOS
QUE PERMITAN LA PARTICIPACIÓN DE LA
COMUNIDAD EN LA PLANEACIÓN DEL
DESARROLLO, LA CONCERTACIÓN Y LA
TOMA DE DECISIONES MUNICIPALES.
CON RELACIÓN A LA CIUDADANÍA
ARTÍCULO 117o. COMUNAS Y
CORREGIMIENTOS: CON EL FIN DE
MEJORAR LA PRESENTACIÓN DE LOS
SERVICIOS Y ASEGURAR LA PARTICIPACIÓN
DE LA CIUDADANÍA EN EL MANEJO DE LOS
ASUNTOS PÚBLICOS DE CARÁCTER LOCAL,
LOS CONCEJOS PODRÁN DIVIDIR SUS
MUNICIPIOS EN COMUNAS CUANDO SE
TRATE DE ÁREAS URBANAS Y EN
CORREGIMIENTOS EN EL CASO DE LAS
ZONAS RURALES.
ARTÍCULO 131o. FUNCIONES: LAS JUNTAS
ADMINISTRADORAS LOCALES, ADEMÁS DE
LAS QUE LOS ASIGNA EL ARTÍCULO 318 DE
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, EJERCERÁN
LAS SIGUIENTES FUNCIONES:

203
3) PROMOVER, EN COORDINACIÓN CON
LAS DIFERENTES INSTITUCIONES CÍVICAS Y
JUNTAS DE ACCIÓN COMUNAL, LA ACTIVA
PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS EN
ASUNTOS LOCALES. PARTICIPACIÓN
COMUNITARIA.
ARTÍCULO 141o. VINCULACIÓN AL
DESARROLLO MUNICIPALLAS
ORGANIZACIONES COMUNITARIAS,
CÍVICAS, PROFESIONALES, JUVENILES,
SINDICALES, BENÉFICAS O DE UTILIDAD
COMÚN NO GUBERNAMENTALES, SIN
ÁNIMO DE LUCRO Y CONSTITUIDAS CON
ARREGLO A LA LEY, PODRÁN VINCULARSE
AL DESARROLLO Y MEJORAMIENTO
MUNICIPAL MEDIANTE SU PARTICIPACIÓN
EN EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONES, LA
PRESTACIÓN DE SERVICIOS O LA
EJECUCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS A CARGO
DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL O
DESCENTRALIZADA
ARTÍCULO 142o. FORMACIÓN CIUDADANA:
LOS ALCALDES, LOS CONCEJALES, LOS
EDILES, LOS PERSONEROS, LOS
CONTRALORES, LAS INSTITUCIONES DE
EDUCACIÓN, LOS MEDIOS DE
COMUNICACIÓN, LOS PARTIDOS POLÍTICOS
Y LAS ORGANIZACIONES SOCIALES
DEBERÁN ESTABLECER PROGRAMAS
PERMANENTES PARA EL CONOCIMIENTO,
PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN DE LOS
VALORES DEMOCRÁTICOS,
CONSTITUCIONALES, INSTITUCIONALES,
CÍVICOS Y ESPECIALMENTE EL DE LA
SOLIDARIDAD SOCIAL DE ACUERDO CON
LOS DERECHOS FUNDAMENTALES; LOS
ECONÓMICOS, LOS SOCIALES Y

204
CULTURALES;EL DESCONOCIMIENTO POR
PARTE DE LAS AUTORIDADES LOCALES, DE
LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y DE LA
OBLIGACIÓN ESTABLECIDA EN ESTE
ARTÍCULO SERÁ CAUSAL DE MALA
CONDUCTA.
ARTÍCULO 167o. PARTICIPACIÓN
COMUNITARIA EN LOS ORGANISMOS DE
CONTROL LOS ORGANISMOS DE CONTROL
FISCAL VINCULARÁN A LA COMUNIDAD
EN LA REALIZACIÓN DE SU GESTIÓN
FISCAL SOBRE EL DESARROLLO DE LOS
PLANES, PROGRAMAS Y ACTIVIDADES QUE
REALICE LA ENTIDAD FISCALIZADA, PARA
QUE ELLA A TRAVÉS DE LOS CIUDADANOS
Y DE LOS ORGANISMOS DE PARTICIPACIÓN
COMUNITARIA, PUEDA GARANTIZAR QUE
LA FUNCIÓN DEL ESTADO ESTÉ
ORIENTADA A BUSCAR BENEFICIOS DE
INTERÉS COMÚN, QUE AYUDEN A
VALORAR QUE SUS CONTRIBUCIONES
ESTÉN SIENDO DIRIGIDAS EN BÚSQUEDA
DE BENEFICIO SOCIAL.

205
LEY 142
DE 1994
POR LA CUAL SE
ESTABLECE EL
RÉGIMEN DE LOS
SERVICIOS
PÚBLICOS
DOMICILIARIOS Y
SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES
ARTICULO 62o ORGANIZACIÓN. EN
DESARROLLO DEL ARTÍCULO 369 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA,
EN TODOS LOS MUNICIPIOS DEBERÁN
EXISTIR "COMITÉS DE DESARROLLO Y
CONTROL SOCIAL DE LOS SERVICIOS
PÚBLICOS DOMICILIARIOS" COMPUESTOS
POR USUARIOS, SUSCRIPTORES O
SUSCRIPTORES POTENCIALES DE UNO O
MÁS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS A LOS
QUE SE REFIERE ESTA LEY, SIN QUE POR EL
EJERCICIO DE SUS FUNCIONES SE CAUSEN
HONORARIOS.
LEY 152
DE 1994
POR LA CUAL SE
ESTABLECE LA LEY
ORGÁNICA DEL
PLAN DE
DESARROLLO
ARTÍCULO 3o. PRINCIPIOS GENERALES LOS
PRINCIPIOS GENERALES QUE RIGEN LAS
ACTUACIONES DE LAS AUTORIDADES
NACIONALES, REGIONALES Y
TERRITORIALES, EN MATERIA DE
PLANEACIÓN SON:
PARTICIPACIÓN. DURANTE EL PROCESO DE
DISCUSIÓN DE LOS PLANES DE
DESARROLLO, LAS AUTORIDADES DE
PLANEACIÓN VELARÁN POR QUE SE
HAGAN EFECTIVOS LOS PROCEDIMIENTOS
DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
PREVISTOS EN LA PRESENTE LEY.
ARTÍCULO 12o. FUNCIONES DEL CONSEJO
NACIONAL DE PLANEACIÓN:
2.-ORGANIZAR Y COORDINAR UNA AMPLIA
DISCUSIÓN NACIONAL SOBRE EL
PROYECTO DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO, MEDIANTE LA
ORGANIZACIÓN DE REUNIONES
NACIONALES Y REGIONALES CON LOS
CONSEJOS TERRITORIALES DE PLANEACIÓN

206
EN LAS CUALES INTERVENGAN LOS
SECTORES ECONÓMICOS, SOCIALES,
ECOLÓGICOS, COMUNITARIOS Y
CULTURALES, CON EL FIN DE GARANTIZAR
EFICAZMENTE LA PARTICIPACIÓN
CIUDADANA DE ACUERDO CON EL
ARTÍCULO 342 DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA.

207
LEY 160
DE 1994
POR LA CUAL SE
CREA EL SISTEMA
NACIONAL DE
REFORMA
AGRARIA Y
DESARROLLO
RURAL
CAMPESINO, SE
ESTABLECE UN
SUBSIDIO PARA LA
ADQUISICIÓN DE
TIERRAS, SE
REFORMA EL
INSTITUTO
COLOMBIANO DE
REFORMA
AGRARIA Y SE
DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES
OBJETO DE ESTA LEY
PRIMERO. PROMOVER Y CONSOLIDAR LA
PAZ, A TRAVÉS DE MECANISMOS
ENCAMINADOS A LOGRAR LA JUSTICIA
SOCIAL, LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Y EL BIENESTAR DE LA POBLACIÓN
CAMPESINA.
SÉPTIMO. PROMOVER, APOYAR Y
COORDINAR EL MEJORAMIENTO
ECONÓMICO, SOCIAL Y CULTURAL DE LA
POBLACIÓN RURAL Y ESTIMULAR LA
PARTICIPACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES
CAMPESINAS EN EL PROCESO INTEGRAL DE
LA REFORMA AGRARIA Y EL DESARROLLO
RURAL CAMPESINO PARA LOGRAR SU
FORTALECIMIENTO.
OCTAVO. GARANTIZAR A LA MUJER
CAMPESINA E INDÍGENA LAS
CONDICIONES Y OPORTUNIDADES DE
PARTICIPACIÓN EQUITATIVA EN LOS
PLANES, PROGRAMAS Y PROYECTOS DE
DESARROLLO AGROPECUARIO,
PROPICIANDO LA CONCERTACIÓN
NECESARIA PARA LOGRAR EL BIENESTAR Y
EFECTIVA VINCULACIÓN AL DESARROLLO
DE LA ECONOMÍA CAMPESINA.
EL CONSEJO NACIONAL DE LA REFORMA
AGRARIA Y DESARROLLO RURAL
CAMPESINO ESTARÁ INTEGRADO DE LA
SIGUIENTE MANERA:
SEIS REPRESENTANTES DE LAS
ORGANIZACIONES CAMPESINAS
NACIONALES LEGALMENTE CONSTITUIDAS
Y RECONOCIDAS.
DOS REPRESENTANTES DE LAS
ORGANIZACIONES INDÍGENAS
NACIONALES LEGALMENTE CONSTITUIDAS

208
Y RECONOCIDAS.
ORGANIZACIONES COMERCIALIZADORAS
PRIVADAS DEL ORDEN NACIONAL,
LEGALMENTE CONSTITUIDAS Y
RECONOCIDAS.
ARTÍCULO 15.- EL INSTITUTO COLOMBIANO
DE LA REFORMA AGRARIA SERÁ DIRIGIDO
POR UNA JUNTA DIRECTIVA Y
ADMINISTRADO POR UN GERENTE
GENERAL Y TENDRÁ EL PERSONAL QUE
SEÑALE EL GOBIERNO.
LA JUNTA DIRECTIVA DEL INSTITUTO
TENDRÁ LOS SIGUIENTES MIEMBROS:
UN REPRESENTANTE DE LA ASOCIACIÓN
NACIONAL DE USUARIOS CAMPESINOS -
ANUC-.
UN REPRESENTANTE DE OTRAS
ORGANIZACIONES CAMPESINAS QUE
INTEGREN EL CONSEJO NACIONAL DE
REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL
CAMPESINO.
ORGANIZACIONES INDÍGENAS QUE
INTEGRAN EL CONSEJO NACIONAL DE
REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL
CAMPESINO.

209
LEY 190
DE 1995
CREA, DENTRO DE LOS SISTEMAS DE
CONTROL, EL DEMOMINADO CONTROL
SOCIAL, OBLIGANDO A TODAS LAS
ENTIDADES PÚBLICAS DE LA RAMA
EJECUTIVA, A ESTABLECER ANUALMENTE
LOS OBJETIVOS A CUMPLIR PARA LA
SIGUIENTE VIGENCIA, DE TAL SUERTE QUE
SE PUEDA SOBRE ELLAS SURTIR LA
CORRESPONDIENTE EVALUACIÓN SOCIAL.
ADICIONALMENTE SE CREA LA COMISIÓN
CIUDADANA DE LUCHA CONTRA LA
CORRUPCIÓN, Y EL FONDO PARA LA
PARTICIPACIÓN CIUDADANA.
IGUALMENTE, SE OBLIGA A QUE TODA
ENTIDAD PÚBLICA, INSTAURE UNA
DEPENDENCIA DE QUEJAS Y RECLAMOS
CAPÍTULO IX
LA CONTABILIDAD DE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO Y LA
FUNCIÓN DE AUDITAR EL BALANCE DE LA HACIENDA

210
El artículo354 de la Constitución Política prescribe que habrá un contador
general, funcionario de la rama ejecutiva, quien llevará la contabilidad General
de la nación y consolidará ésta con la de sus entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan,
excepto la referente a la ejecución del presupuesto, cuya competencia se
atribuye a la contraloría.
El constituyente del 91, estableció la figura del Contador General, con el
fin de asumir la competencia de llevar la contabilidad general de la nación,
función ésta que en el anterior régimen era ejercida por la Contraloría General
de la República, dado que en la reforma constitucional de 1968 se dispuso, en las
disposiciones transitorias (art.76-a), que mientras la ley determinaba el
organismo encargado de llevar las cuentas públicas generales de la nación,
dicha competencia seguiría siendo ejercida por la Contraloría. Y como en la
práctica el Congreso no legisló sobre el particular, su ejercicio lo avocó en forma
permanente el ente fiscalizador.
De igual manera, el artículo constitucional invocado, otorga al Contador
General, entre otras competencias, la de determinar las normas contables que
deben regir en el país, conforme a la ley. En la anterior Constitución ( art.60-2),
por oposición complementaria, esa atribución la tenía el Contralor General,
quien debía prescribir los métodos de la contabilidad de la administración
nacional y su entidades descentralizadas.
La doctrina ha entendido, en tesis afortunada, que el texto constitucional
es de aplicación inmediata, y que no requiere de reglamentación legal especial,
salvo en lo relativo a la determinación de las normas contables que deben regir
en el país, remisión que en este aspecto se explica "por la autonomía administrativa
que la Constitución Política otorga a las entidades territoriales para la organización de
sus propios asuntos".294
Entonces, y como ya se advirtió, la función de llevar la contabilidad no es
propiamente una función de control fiscal, sino de naturaleza esencialmente

211
administrativa, razón por la cual se despojó de ella a la Contraloría para
otorgársela al nuevo funcionario denominado Contador General de la Nación.
Pues bien, el artículo 354 superior, otorgó la competencia del Contador
General en el ámbito de la contabilidad general de la nación, excepto la referente
a la ejecución del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la Contraloría.
De todas maneras, la razón para que se le hubiese adscrito a la Contraloría
General de la República la competencia de llevar la contabilidad de la ejecución
del presupuesto, según lo precisó el ex-constituyente Alfonso Palacios Rudas -
cuyo reciente deceso constituye una pérdida para el país-, reside en que esta
entidad es la que presenta para examen y fenecimiento del Congreso la cuenta
general del presupuesto y del tesoro295.

212
CAPÍTULO X
EL CONTROL FISCAL A LA CONTRATACIÓN ESTATAL.
1. ETAPAS DEL CONTROL.
En el régimen de contratación estatal, la ley 80 de 1993, se advierte en su
artículo 65, que la intervención de las autoridades de control fiscal se ejercerá
una vez agotados los trámites administrativos de legalización de los contratos.
Agrega que igualmente se ejercerá control posterior a las cuentas
correspondientes a los pagos originados en los mismos, para verificar que estos
se ajustaron a las disposiciones legales, y que una vez liquidados o terminados
los contratos, según el caso, se aplicarán los sistemas y principios de control
previstos en la Carta y la Ley.
De conformidad con la precitada disposición, se puede afirmar que la ley
80 prevé tres etapas claramente diferenciadas para ejercer el control posterior.
La primera, se efectúa una vez cumplidos los trámites administrativos de
legalización de los contratos, a efecto de verificar el cumplimiento de las
disposiciones relacionadas con la selección del contratista, el perfeccionamiento
del contrato y el cumplimiento de los requisitos para su ejecución.
En esta etapa -ha dicho la Contraloría General de la República-, el examen
que se realiza no se limita a un simple estudio de verificación mecánica del
cumplimiento de las disposiciones contractuales, sino que debe centrarse en el
análisis del cumplimiento de los principios y reglas que gobiernan la
contratación estatal como son la transparencia, la economía y la
responsabilidad.296
El segundo momento corresponde al proceso de ejecución del contrato,
cuando se ejerce control posterior a las cuentas canceladas para cumplir con las
obligaciones derivadas de aquel, a fin de establecer su conformidad con las
disposiciones presupuéstales y contractuales y con el cumplimiento de las
obligaciones derivadas del contrato.

213
La tercera y última etapa se cumple una vez liquidados o terminados los
contratos, según el caso, control que incluye los análisis financieros, de gestión y
de resultados, de conformidad con el inciso segundo de la norma citada.
2. EL CONTROL FISCAL A LA URGENCIA MANIFIESTA
El artículo 24 de la Ley 80 de 1993, funda el principio de transparencia
contractual, según el cual la escogencia del contratista se efectuará siempre a
través de licitación o concurso público. Esta regla general, sin embargo, tiene
varias excepciones, que a su vez permiten contratar directamente, eludiendo el
postulado de la licitación o concurso.
Entre las situaciones excepcionales, precisamente se cuenta la contenida en
el literal f) del numeral 1o. del referido artículo 24, relativa a la denominada
urgencia manifiesta (tipología que en el régimen del Decreto 222 de 1983, se
denominaba urgencia evidente).
Agrega la disposición que la urgencia manifiesta se declarará mediante
acto administrativo motivado, y que para el efecto de atender las necesidades
derivadas de dicha urgencia, se podrán hacer los traslados presupuéstales
internos que se requieran.
Incluso, la Ley 80 precisa, en su artículo 41, para efectos del
perfeccionamiento del contrato, que las situaciones de urgencia manifiesta que
no permitan la suscripción del contrato escrito, se podrá prescindir de éste y aún
del acuerdo sobre la remuneración, obligando sólo a dejar constancia escrita
sobre la autorización respectiva. Aún más, puede ocurrir, según lo prevé el
Estatuto de la Contratación Estatal, que no exista acuerdo previo sobre la
remuneración, caso en el cual la contraprestación económica se acordará con
posterioridad al inicio de la ejecución de lo contratado.
2.1. ELEMENTOS ESTRUCTURALES DE LA URGENCIA MANIFIESTA

214
Para tener una mayor visión sobre los elementos constitutivos de la
urgencia manifiesta, procederemos a relevar su caracterización jurídica, según el
referente normativo, pues a partir de esa configuración es posible contrastar la
primera etapa del control, relativa a la evaluación de las causales invocadas para
decretar la urgencia manifiesta, por parte de los servidores públicos habilitados
para ello.
El artículo 42 de la Ley 80, precisa:
"Existe Urgencia manifiesta cuando la continuidad del servicio exige el
suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la ejecución de las obras en el
inmediato futuro; cuando se presenten situaciones relacionadas con los estados de
excepción; cuando se trata de conjurar situaciones excepcionales relacionadas con
hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o desastre que demanden
actuaciones inmediatas y en general, cuando se trate de situaciones similares que
imposibiliten acudir a los procedimientos de selección o concurso públicos. "
Con lo anterior se pretende, que cuando surjan tales situaciones
excepcionales, las actuaciones de las entidades estatales se efectúen de manera
más ágil y, sobre todo, en forma oportuna, para solucionar la crisis derivada de
aquellas situaciones.
a) Primer motivo: el aseguramiento de la continuidad del servicio. El
primer elemento de la urgencia manifiesta, corresponde al aseguramiento de la
continuidad del servicio, según la premisa que precede la fórmula normativa
que nos ocupa.
Sobre este manifiesto, en primer lugar, es menester determinar el alcance
del término servicio, el cual hace relación directa con el servicio público a cargo
del Estado.
El contexto de éste servicio, se encuentra, por lo tanto, necesariamente
ligado, al esquema fundamental del Estado Social de Derecho que preside
nuestro Ordenamiento Superior, y a los específicos desarrollos constitucionales
que sobre el servicio público ha diseñado la Carta, y el legislador, a través de las
reglamentaciones correspondientes.

215
En el campo constitucional, el concepto de servicio público se irradia en su
cuerpo sistemático, así:
El artículo segundo de dicho ordenamiento, contiene el enunciado de los
denominados fines esenciales del Estado, los cuales, junto con los contenidos en
el preámbulo, corresponden al ideario axiológico de la Carta (valores de servicio
a la comunidad, prosperidad general, participación, etc) y a los principios que
igualmente desarrolla la Constitución (tales como la concepción misma del
Estado Social de Derecho, la forma de organización política y territorial, la
prevalecía del interés general, etc.).
En este sentido, el artículo 365 constitucional afirma en su enunciado que
los "servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado", y el 366 del
mismo Código Superior consagra la prioridad del denominado gasto público
social.
Y, claro está, la prioridad del gasto público social no se enmarca
exclusivamente en la literalidad de estas disposiciones, sino que ellas a su vez
"hacen parte de una clarísima intención del constituyente de reorientar el gasto público:
el situado fiscal (art.356, inciso 2o.) se destina a la salud y a la educación; la
participación de los muncipios en los ingresos corrientes de la nación (art.357, inciso
1o.) debe financiar áreas prioritarias de inversión social; y las rentas provenientes de los
monopolios departamentales, de juegos de suerte y azar y de licores (art.336, incisos 4o.
y 5o.) la salud y la educación...en términos globales en la Constitución de 1991 la salud
superó el estrecho concepto de asistencia pública que traía la Carta de 1886"297
La Carta Política otorga el sentido de servicio público a determinados
derechos, como la seguridad social (art.48); la salud y el saneamiento ambiental
(art.49), y la educación (art.67).
En el campo de los desarrollos legales, el concepto de servicio público
adquiere las siguientes connotaciones, que se explicitan a manera de ejemplo:
La ley 30 de 1992, por medio de la cual se organiza el servicio público de la
educación superior, la define como un servicio público cultural, inherente a la
finalidad social del Estado (art.2do.). La ley 115 de 1994, por la cual se expide la

216
ley general de educación, califica su alcance regulador respecto del servicio
público de la educación. La ley 100 de 1993, por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral, prevé a la actividad que reglamenta como el servicio
público esencial de seguridad social. La ley 142 de 1994, por la cual se establece
el régimen de los servicios públicos domiciliarios, establece como tales el de
acueducto, el alcantarillado, el aseo, la energía eléctrica, la distribución de gas
combustible, la telefonía fija básica conmutada y la telefonía local móvil en el
sector rural (art.1o.)298
Pues bien, el Estatuto Contractual, por su parte, se encarga de definir el
alcance del concepto servicios públicos, el cual -como es obvio- tiene como
soporte primario la preceptiva de la Carta enunciada en forma referencial.
Según el numeral 3o. del artículo 2do. de dicho estatuto, para los efectos
de esa Ley, se entiende por servicios públicos:
"Los que están destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general,
permanente o contínua, bajo la dirección, regulación y control del Estado, así como
aquellos mediante los cuales el Estado busca preservar el orden y asegurar el
cumplimiento de sus fines".
Y el artículo 3o. del mismo Estatuto prescribe:
"Los fines de la contratación estatal. Los servidores públicos tendrán en
consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades
buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continúa y eficiente prestación de los
servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que
colaboran con ellas en la consecución de dichos fines.
"Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos
con las entidades estatales que, además de la obtención de utilidades cuya protección
garantiza el Estado, colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función
social que, como tal, implica obligaciones".
De esta forma se concibe el alcance teleológico de la expresión glosada, en
relación con la urgencia manifiesta, según la cual su propósito estructural es el
de mantener la continuidad del servicio, dentro del amplio marco de principios

217
y desarrollos normativos concebidos por el constituyente en torno al nuevo
papel del Estado y el servicio público, además del carácter instrumental del
Estatuto contractual frente a ellos.
Y, justamente, en la exposición de motivos de la ley 80 de 1993, se lee al
respecto:
"Como se indicó la administración pública no puede actuar sino para el
cumplimiento de finalidades de interés público, para la satisfacción de las necesidades
colectivas y el logro de los fines del Estado. Los servidores públicos, al celebrar y ejecutar
un contrato deben tener siempre presente esa finalidad...”
"La adecuada comprensión de la finalidad de la contratación estatal garantiza la
posibilidad de alcanzar los propósitos que se tuvieron a la vista al tiempo de iniciar el
proceso de la contratación...”
"La mayoría de las decisiones que la administración adopta, como excepcionales al
derecho común, aluden en algún sentido al concepto del servicio público. Por ese motivo
el proyecto pretende definir para los únicos fines de la materia contractual qué debe
entenderse por él. Se trata de una noción no limitativa sino por el contrario enunciativa
de los elementos y condiciones que tienen importancia jurídica en el asunto que nos
ocupa y que han sido tradicionalmente aceptados por la jurisprudencia y la doctrina".
Desde otra perspectiva, y delimitando el sentido conceptual propuesto, el
servicio público299 ha sido entendido por la doctrina como "toda actividad que,
prestada en forma contínua y regular, entraña un interés público o social, que por tanto
debe estar sometida a reglamentación estatal, de modo que se torna para sus prestatarios
en una obligación y para los usuarios, en el derecho correlativo a percibir el servicio en
igualdad de condiciones".300
Este es pues, el marco jurídico-conceptual de la "continuidad del servicio",
prevista en la norma, y que permite contrastar su invocación dentro del contexto del
servicio público y los fines del Estado, en el sentido literal según el cual, "cuando la
continuidad del servicio exige el suministro de bienes, o la prestación de servicios, o la
ejecución de obras en el inmediato futuro..."

218
b) Segundo motivo: los estados de excepción: El otro elemento contenido
en la fórmula legal, corresponde a "cuando se presenten situaciones relacionadas con
los estados de excepción".
Como es bien sabido, el constituyente del 91 reglamentó en mejor forma,
los denominados estados de excepción, los cuales consisten en: estado de
guerra exterior y el estado de conmoción interior; situaciones que corresponden
al denominado orden público. Y, de otra parte, aparece el estado de emergencia,
derivado del orden económico, social y ecológico del país.
Aparte del los presupuestos objetivos contenidos en la regulación
constitucional que posibilitan la declaratoria de cualquiera de dichos estados
excepcionales y de las exigencias formales exigidas para su declaratoria, nos
interesa destacar para el punto que nos ocupa, la relación directa que debe
existir entre los estados de excepción formalmente declarados y las situaciones
relacionadas con ellos, para efectos de la aplicación de la norma del Estatuto
Contractual en este aspecto.
En principio habría que pensar que el único requisito es la presencia de
"situaciones" relacionadas -mediante un vínculo causal-, con los estados de
excepción, pero no con el contenido material de los hechos que soportan dichos
estados exceptivos, ni con las circunstancias específicas que sirvieron de apoyo
al Ejecutivo para tal declaratoria, pues se entiende que la valoración de tales
situaciones se hace en el decreto correspondiente del estado de excepción.
Es decir, los supuestos fácticos ya han sido valorados a través de un acto
cuya formalidad y materialidad hace parte de otro tipo de control, de
constitucionalidad301, en este caso.
Por esta razón, las situaciones relacionadas con los estados de excepción
permiten la declaratoria de la urgencia manifiesta y, a su vez, la facultad
consiguiente de contratar directamente, pero con la salvedad que la situación de
anormalidad contemplada en la declaratoria del Estado de Excepción es solo un
presupuesto habilitante para la urgencia evidente, no siendo viable para la
Contraloría revisar los supuestos fácticos de aquélla, pues los mismos
pertenecen al régimen excepcional declarado por el Gobierno que, como ya se
advirtió, está supeditado a diverso tipo de control.

219
c) Tercer motivo: cuando se trate de conjurar situaciones excepcionales
relacionadas con hechos de calamidad o constitutivos de fuerza mayor o
desastre que demanden actuaciones inmediatas. En primer lugar hay que
advertir que la urgencia debe tener relación directa y específica con la
necesidad de conjurar las situaciones excepcionales, las cuales a su vez deben
tener inmediata causalidad con los hechos de calamidad y demás indicados en
la ley.
En segundo lugar, que esa necesidad de solucionar las situaciones
excepcionales requiera actuaciones inmediatas.
Ahora bien, genéricamente podemos considerar que una calamidad302 se
constituye por hechos que alteran el curso normal de las cosas, como un
desastre natural, que no puede ser conjurado mediante los instrumentos
normales de gestión o el uso de las atribuciones ordinarias de la administración.
Se debe relevar, que la norma no califica el hecho configurador como grave
calamidad pública (Como sí lo hace el artículo 215 Constitucional, cuando
señala los factores que permiten la declaratoria del estado de emergencia), sino
simplemente se refiere a la calamidad, lo cual supone que la connotación
jurídica de este último hecho es menor en relación con aquél.
De otro lado, respecto a los hechos constitutivos de fuerza mayor,
debemos, en primer lugar, precisar el alcance conceptual del término, bajo las
premisas que nos señala la Ley. En efecto, el artículo 1o. de la Ley 95 de 1890 -
modificatoria del artículo 64 del Código Civil-, indica:
"Se llama fuerza mayor o caso fortuito, el imprevisto a que no es posible resistir,
como un naufragio, un terremoto, el apreamiento de enemigos, los autos de autoridad
ejercidos por un funcionario público, etc."
La jurisprudencia se ha encargado de precisar su alcance, en los términos
que se invocan, aplicables para el efecto de la norma en cuestión:
"Prever, que en lenguaje usual significa ver con anticipación, tiene en tecnología
culposa la acepción de conocer lo que vendrá y precaverse de sus consecuencias o sea
prevenir el riesgo, daño o peligro, guardarse de él y evitarlo. De ahí que cuando una

220
persona, jurídica o natural, no evita el daño evitable, se dice que no lo previó ni lo
previno, lo cual la inhibe para alegarlo como causa de liberación...Sino se previó el
accidente pero se le puede resistir, no habrá caso fortuito..."303
"Hay obligación de prever lo que es suficientemente probable, no lo que es
simplemente posible. Se debe prever lo que es normal, no hay por qué prever lo que es
excepcional".304
"Es que los dos caracteres esenciales del caso fortuito son la imprevisibilidad e
imposibilidad...".305
En conclusión, estricto censo la fuerza mayor es un acontecimiento
anónimo306, según el agudo acotamiento doctrinario, en razón a que su
producción no resulta de la actividad de nadie. En sentido más amplio, ciertos
hechos en los cuales intervienen terceros, pueden ser considerados como tales.
El término desastre es definido de la siguiente manera, en su acepción
gramatical:
"Desgracia grande, suceso infeliz y lamentable".307
Considero que el alcance material del hecho, justamente hace relación con
situaciones de infortunio que alteran el normal desenvolvimiento social y
económico, de igual carácter imprevisible e inevitable.
2.2. ALCANCE DEL CONTROL FISCAL A LA URGENCIA MANIFIESTA
El artículo 43 de dicha Ley, precisa el alcance del control fiscal que ejerce
la contraloría sobre los procesos contractuales derivados de la aplicación de la
figura de la urgencia manifiesta, en los siguientes textuales términos:
"Del control de la contratación de urgencia - Inmediatamente después de
celebrados los contratos originados en la urgencia manifiesta, éstos y el acto
administrativo que la declaró, junto con el expediente contentivo de los antecedentes
administrativos, de la actuación y de las pruebas de los hechos, se enviará al funcionario
u organismo que ejerza control fiscal en la respectiva entidad, el cual deberá

221
pronunciarse dentro de los dos ( 2 ) meses siguientes sobre los hechos y circunstancias
que determinaron tal declaración".
La anterior disposición circunscribe la competencia de la Contraloría, en
torno al estudio que debe efectuar sobre los supuestos fácticos y jurídicos
invocados en los actos administrativos que soportan la declaratoria de urgencia
manifiesta, y el proceso de contratación misma desarrollado sobre esa base por
la administración, bajo los supuestos delimitados en la tesis normativa
contenida en la disposición citada. De la misma manera, la norma se
complementa con el ya referido artículo 65 ibídem, que prescribe el ámbito del
control fiscal a la contratación estatal.
Pues bien, en desarrollo del texto legal, se puede afirmar que hay lugar a
dos actuaciones por parte del organismo de control fiscal, derivadas de la
declaratoria de urgencia manifiesta:
La primera, relativa a un pronunciamiento sobre la validez de los hechos y
circunstancias que determinaron tal declaración frente a los supuestos
normativos señalados en el articulo 42 de la Ley 80, para cuyo efecto habrán de
evaluarse los motivos invocados, y su reflejo en el ámbito jurídico de la
previsión normativa.
La segunda etapa, corresponde a la revisión de los contratos, momento en
el cual, una vez evaluada la viabilidad y oportunidad de la urgencia manifiesta,
la contraloría deberá ejercer el control fiscal previsto para la contratación en el
artículo 65 del Estatuto, ya estudiado.
En relación con esta última etapa, ha sostenido el Consejo de Estado:
"Por lo tanto, es preciso observar que en la actuación relativa a la contratación
directa por declaración de urgencia manifiesta, el control fiscal se ejerce a plenitud, con
ejercicio de todas las atribuciones legales tendientes a determinar si el procedimiento se
ajustó a las precisiones del estatuto de contratación del Estado y, a establecer si existe
mérito suficiente para iniciar el proceso de responsabilidad fiscal o de cualquier otra
índole" (subraya de la Sala)308.

222
a) Características del control fiscal a la urgencia manifiesta. De la misma
manera, se ha advertido309 que el control fiscal a la urgencia manifiesta, se
caracteriza, en primer lugar, por la inmediatez de la revisión, ya que la norma
exige la remisión de la documentación y los soportes administrativos y
contractuales en forma inmediata a la contraloría, para que se ejerza el
respectivo control.
En segundo lugar, se caracteriza por la forma obligatoria del control, ya
que para efectos del mismo, no es aplicable el principio general de la
selectividad.
En cuanto al término para la remisión de la documentación al organismo
de control, el artículo 43 utiliza el adverbio inmediatamente, para referirse a que
una vez celebrados los contratos originados en la urgencia manifiesta, éstos y el
acto administrativo que la declaró, junto con los antecedentes, deben enviarse a
la contraloría.
El alcance del vocablo, según el Consejo de Estado, implica, acogiendo el
sentido natural y obvio del término, que la actuación de la administración para
remitir la documentación y los antecedentes debe realizarse, "enseguida, sin
ninguna dilación, preferiblemente a mas tardar al día siguiente, esto es, dentro
de las veinticuatro horas, si ello es posible; pero en todo caso a la mayor
brevedad, so pena de incurrir en dilación injustificada con las consecuencias de
responsabilidad disciplinaria".310
2.3. LA AUDIENCIA PÚBLICA PARA LA ADJUDICACION DE
LICITACIONES
El articulo 273 de la Constitución autoriza al Contralor General de la
República y demás autoridades de control fiscal competentes, a ordenar que el
acto de adjudicación de una licitación tenga lugar en audiencia pública, a
solicitud de cualquiera de los proponentes.
La ley 42 de 1993, reiteró este precepto en su artículo 108, pero
agregándole la facultad oficiosa para que el Contralor ordenara la audiencia

223
pública, aspecto no previsto en el precepto constitucional, razón por la cual fue
declarada inexequible por la Corte: "La norma acusada vulnera la Constitución
pues instituye una modalidad de control previo y, adicionalmente, confiere al organismo
fiscal una función de naturaleza administrativa"311.
El mecanismo a su vez lo reglamenta el numeral 10 del artículo 30 de la
Ley 80 de 1993, Estatuto de la Contratación Estatal, el cual señala:
"En el evento previsto en el artículo 273 de la Constitución Política, la
adjudicación se hará en audiencia pública. En dicha audiencia partipará el jefe de la
entidad o la persona en quien, conforme a la ley, se haya delegado la facultad de
adjudicar, y, además, podrán intervenir en ella los servidores públicos que hayan
elaborado los estudios y evaluaciones, los proponentes y las demás personas que deseen
asistir".
Este mecanismo se encuentra inmerso también en el principio de
transparencia, que se convierte en uno de los pilares de la gestión contractual de
la administración pública, por medio del cual se busca garantizar la
imparcialidad, la igualdad de oportunidades y la escogencia objetiva de los
contratistas del Estado, cuya única impronta debe ser la del interés público.
El artículo 3o. de la ley 37 de 1993, sobre telefonía celular, así como su
decreto reglamentario, 741 de 1993, en el numeral 2o. de su artículo 39,
establecieron que el acto de adjudicación de la licitación del servicio de telefonía
móvil celular, tendría lugar en audiencia pública.
2.4 EL SISE
Mediante la Ley 598 de 18 de julio de 2000, se creó el Sistema de Información
para la Vigilancia de la Contratación Estatal -SICE-, el Catalogo Único de Bienes
y Servicios -CUBS- y el Registro Único de Precios de Referencia -RUPR-,
otorgando facultades al Contralor General de la República para establecer su
organización y funcionamiento. (ley 598 de 2000; Resolución Reglamentaria
5296 de 11 ·dic · 2001; Resolución 05301 de 21 · enero · 2002)

224
El SICE es un sistema de información, ordenación y control a cargo de la
Contraloría General de la República, que integra todas las cifras del proceso de
contratación estatal, con el fin de confrontarlas en línea y en tiempo real con los
precios de referencia que posee la central de información, garantizando una
contratación sin detrimento de los recursos del Estado.
La propuesta es esquematizada así por la propia Contraloría:
“¿Qué es el SICE ? El SICE es un sistema de información, ordenación y control a cargo
de la Contraloría General de la República, que integra todas las cifras del proceso de
contratación estatal, con el fin de confrontarlas en línea y en tiempo real con los precios
de referencia que posee la central de información, garantizando una contratación sin
detrimento de los recursos del Estado.
¿Dónde encontrar el formulario de inscripción para Proveedores?
(Articulo 37°, resolución 5296 de 2001) Para la inscripción de los proveedores podrán
acceder al formulario disponible en la Web del SICE: www.sice-cgr.gov.co, el cual
contendrá, como mínimo la información que se detalla a continuación. La web del
sistema estará disponible a partir del 18 de febrero de 2.002. a. Nombre de la persona
natural o jurídica. b. Cédula o Nit. c. Número del registro mercantil de las personas que
estén obligadas a inscribirse en las Cámaras de Comercio Colombianas. d. Nombre del
Representante Legal de la persona jurídica. e. Correo electrónico, URL de la página web,
dirección domiciliaria o residencial, teléfono. f. Nombre del establecimiento de comercio,
cuando el proveedor opera por conducto de uno o más establecimientos.
g. La Capacidad de Contratación "K de contratación" y la Capacidad Residual de
Contratación para los proveedores que estén en la obligación de determinarlo, de
conformidad con lo dispuesto en el Decreto 92 de 1998.
h. Inhabilidades e incompatibilidades, indicando la entidad respecto de la cual se han
generado estas. ¿Cómo están organizadas las entidades públicas contratantes?
Las entidades públicas contratantes se han agrupado en los siguientes niveles, con el fin
de señalar su obligación de ingresar al SICE en forma progresiva, de acuerdo con lo
dispuesto en la presente resolución:
a. El primer nivel corresponde a las entidades públicas y/o unidades ejecutoras que
actualmente se encuentran en línea con el Sistema Integral de Información Financiera,
SIIF: Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias sin personería
jurídica, Unidades Administrativas Especiales sin personería jurídica, Órganos de la
rama legislativa (Senado y Cámara), Órganos de la Rama Judicial (Consejo Superior de

225
la Judicatura, Corte Suprema de Justicia, Corte Constitucional, Consejo de Estado,
Tribunales y Juzgados), Fiscalía General de la Nación, Organos de Control (Contraloría
General de la República, Procuraduría General de la Nación, Auditoría General de la
República), Organización Electoral (Registraduría Nacional del Estado Civil). b. El
segundo nivel incluye los establecimientos públicos del orden nacional, las
superintendencias con personería jurídica y las unidades administrativas con personería
jurídica. c. El tercer nivel incorpora las empresas industriales y comerciales del Estado
del orden nacional, las Sociedades de Economía Mixta del orden nacional y, las
Empresas Sociales del Estado del orden nacional. d. El cuarto nivel está conformado por
los entes autónomos constitucionales, las empresas de servicios públicos estatales y las
entidades que administren bienes y recursos públicos. e. El quinto nivel comprende las
entidades departamentales, distritales y municipales de todos los ordenes. f. El sexto
nivel incluye las demás entidades administrativas y unidades ejecutoras que se indiquen
mediante acto administrativo, su obligación de ingresar al SICE. Parágrafo. El ingreso
de las entidades de los niveles segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto, se hará en forma
escalonada de acuerdo a las instrucciones, que para tal efecto, imparta la Contraloría
General de la República”. ¿Cuáles son las entidades que conforman el primer
nivel?”312
CAPÍTULO XI
LA FACULTAD DE CONCEPTUAR SOBRE LA CALIDAD Y EFICIENCIA
DEL CONTROL FISCAL INTERNO DE LAS ENTIDADES Y ORGANISMOS
DEL ESTADO.
Un notable avance del Constituyente consistió en obligar a la
administración pública en todos sus órdenes a diseñar y aplicar métodos y
procedimientos de control interno, cuyo ámbito conceptual se precisará más
adelante.
Dentro de este marco, a la Contraloría le compete conceptuar sobre la
calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos
sujetos a su vigilancia.

226
Esta facultad es definida por el artículo 18 de la Ley 42 de 1993, como el
análisis de los sistemas de control de las Entidades, con el fin de determinar la
calidad de los mismos, el nivel de confianza que se les puede otorgar y si son
eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos.
Como se puede apreciar, la norma se refiere en forma genérica a los
sistemas de control de las entidades, lo cual amplía la competencia evaluativa
de la Contraloría, pues el tenor literal del precepto constitucional alude al
control fiscal interno, término que se presta a ambigüedades al momento de
definir el alcance de la competencia de la Contraloría, dada la apostilla relativa a
lo fiscal.
Sin embargo, tal y como lo solucionó la ley, la gestión fiscal es un concepto
amplio y la vigilancia que sobre ella ejerce la Contraloría, se encuentra
configurada con nuevos elementos que prácticamente cubren todos los aspectos
funcionales y organizacionales de la entidades públicas, razón por la cual el
término fiscal no limita su intervención exclusivamente a la verificación del
manejo de los recursos.
Ahora bien, es importante verificar la diferencia que existe entre el sistema
de control interno y el control fiscal, y la competencia que se comenta de
conceptuar sobre la calidad y eficiencia de dicho control interno en las entidades
vigiladas, por parte de las contralorías.
La Corte Constitucional ha efectuado el deslinde conceptual, con gran
precisión:

227
"Al colocarse en cabeza de la administración la obligación de conceptuar la
calidad y eficiencia del control fiscal interno de las entidades y organismos del Estado,
como lo prevé la propia Constitución (art.268 numeral 6o.), se logra una distinción
esencial entre los contenidos, fines y responsabilidades propios del control interno, que
debe organizarse en las entidades públicas y las del control fiscal externo ejercido por la
Contraloría General de la República y las contralorías departamentales, distritales y
municipales a nivel territorial. Se confiere así forma real a la diferenciación entre las
tareas administrativas y las de control fiscal, de donde el control interno se entiende
como parte del proceso administrativo y corresponde adelantarlo a los administradores;
teniendo oportunidades propias en todos los momentos del cumplimiento de la función
administrativa, pudiendo serlo previo, concomitante o posterior, lo que permite que el
funcionario cumpla su función, asumiendo la responsabilidad por sus actuaciones y
resultados; sin perjuicio de la independencia de los organismos de control fiscal, no
coadministradores, que cumplirán sus funciones de manera posterior y selectiva, sin
ocuparse de funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia
organización (artículo 267 C.N.). Por eso, la Carta atribuye al Contralor General de la
República, la facultad de conceptuar sobre la "calidad" y "eficiencia" del control fiscal
interno de las entidades y organismos estatales, evaluación que ha sido definida por la
ley como el análisis de los sistemas de control interno de las entidades sujetas a la
vigilancia, con el fin de determinar la calidad de los mismos, el nivel de confianza que se
les pueda otorgar y si son eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos" 313.

228
CAPÍTULO XII
LA FACULTAD DE EXIGIR INFORMES DE GESTIÓN
Un aspecto básico del nuevo control fiscal es la obtención de la
información que posibilite la aplicación adecuada de los sistemas de control
fiscal, el cual supone, como contrapartida, de la existencia de un sistema de
información confiable, que permita cuantificar el desempeño de las entidades
públicas para determinar la eficiencia y eficacia del gasto público.
Y, como ya se señaló, el artículo 343 constitucional, precisa que el
organismo de planeación tiene a su cargo el diseño y la organización de los
sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública,
tanto en lo relacionado con políticas y proyectos de inversión, en las
condiciones que ella determine.
Con este parámetro, se expidió el referido Decreto ley 2167 de 1992,
mediante el cual se determina que el CONPES debe aprobar, mediante
resolución, los sistemas, procedimientos y metodologías para la evaluación de
gestión de la administración pública, y la resolución No. 63 de 1994 del
Departamento Nacional de Planeación, mediante la cual se organiza el Sistema
Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados, bajo la coordinación de dicho
Departamento. Con base en los anteriores parámetros, se debe producir la
información de gestión que solicite la Contraloría.
Lo anterior evidencia, pues, la necesidad de que existan confiables
sistemas de información, sin los cuales no tiene sentido hablar de esquemas
eficientes de evaluación ex-post o ex ante314, según el caso, que permitan
determinar la eficiencia y eficacia del gasto público. Cabe destacar que en este
recuadro juega un papel muy importante la creación del Contador General de la
Nación315, funcionario de la Rama Ejecutiva, al cual se le traslada la competencia
asignada en otra época a la Contraloría, con la facultad adicional de expedir
todas las normas contables del país.
El nuevo sistema de información contable gubernamental, permitirá en
igual forma realizar un adecuado seguimiento de la gestión de la

229
administración pública, facilitando en gran medida el proceso de evaluación ex-
post del gasto público.
De otra parte, y con el propósito de otorgar herramientas efectivas a las
contralorías par obtener la información requerida a los entes vigilados, la Ley 42
contempla la aplicación de sanciones -multas y solicitud de suspensión y
destitución-, a los funcionarios que, entre otras causales, no alleguen los
informes solicitados por el Contralor.

230
CAPÍTULO XIII
LA FACULTAD DE PROMOVER INVESTIGACIONES PENALES O
DISCIPLINARIAS Y DE SOLICITAR LA SUSPENSIÓN DE
FUNCIONARIOS
El Constituyente otorgó amplias herramientas a los órganos de control
fiscal a fin de hacer eficaz la vigilancia sobre la administración y manejo del
patrimonio público.
Con esa intención, se reforzó la labor de investigación fiscal, otorgando a
las pruebas que recaude la Contraloría en esta etapa, validez procesal ante las
investigaciones penales o disciplinarias respectivas. Este carácter, es una
consecuencia de las facultades especiales de policía judicial con que se dotó a las
Contralorías.
Así mismo, el artículo 78 de la ley 42 de 1993, prevé que los órganos de
control fiscal, la Procuraduría General de la Nación, La Fiscalía General de la
Nación, las personerías y otras entidades de control de la administración,
podrán establecer con carácter temporal y de manera conjunta, grupos
especiales de trabajo para adelantar investigaciones que permitan realizar la
vigilancia integral del manejo de los bienes y fondos públicos, así como las
actuaciones de los servidores públicos.
De igual manera, el numeral 8o. del artículo 268 de la Carta, prescribe que
la Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe
guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las
investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios.
Esta disposición permite que la Contraloría, eventualmente, solicite la
suspensión de un funcionario investigado, cuando se considera que su
permanencia en el cargo pueda obstaculizar o entorpecer el desarrollo de la
investigación. De esta manera se impide que utilizando el cargo, el funcionario
limite la acción investigadora en su contra.

231
Para el efecto de aplicar la figura, la disposición constitucional no tiene
mayores condicionamiento o requisitos, diferentes al supuesto de la verdad
sabida y la buena fe guardada. Lo anterior supone, sin embargo, que deben
existir serios elementos de juicio que permitan justamente suponer el posible
detrimento de la investigación por la permanencia del funcionario, a más de
una certeza procesal mínima sobre su posible responsabilidad.
No se debe olvidar, que discrecionalidad debe guardar proporción con los
fines de la investigación, y en general con los principios reguladores de la
función administrativa. Igualmente, se debe hacer énfasis que en el evento de
una errada utilización del mecanismo, podría acarrear para la contraloría, y el
contralor, eventuales responsabilidades, incluso a nivel patrimonial316.
Ahora bien, la suspensión opera respecto de cualquier servidor público,
salvo los siguientes casos, por razón del régimen constitucional especial que los
regula: el presidente de la República, los magistrados de los altos Tribunales de
justicia, el fiscal General de la Nación, los miembros del congreso, los miembros
de las demás corporaciones públicas, los gobernadores y los alcaldes.
En el caso de que un contralor solicite la suspensión provisional de un
funcionario, el nominador deberá cumplir en forma incondicionada e inmediata
con dicha exigencia.
De igual manera, la facultad prevista en el numeral referido, por tener
regulación constitucional propia y completa no ha menester de previo
desarrollo legal, según se precisó jurisprudencialmente.317

232
CAPÍTULO XIV
EL REGISTRO DE LA DEUDA PÚBLICA DE LA NACIÓN Y DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES.
La deuda pública es entendida como el conjunto de las acreencias de toda
especie contraídas por el Estado. Se puede clasificar en deuda pública externa
(si los recursos son suministrados por acreedores extranjeros), "con la cual se
busca asegurar objetivos de estabilización externa, resolver problemas de brecha interna,
asegurar un mayor desarrollo económico y en algunos casos, resolver problemas de
estabilización interna"318. Y deuda pública interna (si los recursos provienen de
acreedores nacionales), la cual "está dirigida a resolver problemas de estabilización y
brecha interna, y asegurar un mayor ahorro para el desarrollo"319.
Del mismo modo, la doctrina la suele clasificar según el tipo de entidad
deudora (de orden nacional, departamental, distrital o municipal); el tipo de
acreedor (bancario, internacional, privado); la obligatoriedad o no del mismo
(empréstitos forzosos, patrióticos y voluntarios).320
La ley 80 de 1993, en el parágrafo segundo de su artículo 41, define las
operaciones de crédito público, como las que tienen por objeto dotar a la
entidad de recursos con plazo para su pago.
El Decreto 2681 de 1993, expedido por el Ministerio de Hacienda,
reglamentó la anterior disposición, indicando en su artículo tercero:
"Son operaciones de crédito público los actos o contratos que tienen por objeto
dotar a la entidad estatal de recursos, bienes y servicios con plazo para su pago o
aquellas mediante las cuales la entidad actúa como deudor solidario o garante de
obligaciones de pago. Dentro de estas operaciones están comprendidas, entre otras, la
contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda
pública, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de
pago a cargo de entidades estatales. Para efectos de los dispuesto en el presente Decreto,
las operaciones de crédito pueden ser internas o externas. Son operaciones de crédito
público internas las que, de conformidad con las disposiciones cambiarias, se celebren

233
exclusivamente entre residentes del territorio colombiano para ser pagaderas en moneda
legal colombiana. Son operaciones de crédito público externas todas las demás. Se
consideran como residentes los definidos en el artículo 2o. del Decreto 1735 de 1993 y
las demás normas que lo complementen o modifiquen".
A la Contraloría le compete llevar el registro de la deuda pública de la
nación, de las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, sin
importar el orden al cual pertenezcan. Cuando alguna de las entidades
anteriores sirve de garante o codeudora de un organismo privado, también se
lleva el registro de la deuda pública321.
Ahora bien, con el fin exclusivo de garantizar el adecuado registro de la
deuda pública, todo documento constitutivo de la misma deberá someterse a
refrendación del Contralor General de la República, según lo indica la Ley 42.
Es decir que aparte del registro de la deuda pública, se deben refrendar los
documentos constitutivos de la misma.
En torno a esta facultad, se afirmó doctrinariamente: "La función del
numeral 3 corresponde al Ministerio de Hacienda, Dirección de Crédito Público, y
resulta superflua en la Contraloría".322
Si bien es cierto, el artículo 16 de la Ley 185 de 1995, prescribe que las
operaciones de crédito público y sus asimiladas y las operaciones de manejo de
deuda que celebren las entidades estatales, deberán registrarse en la Dirección
General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a
partir de la Carta Política del 91 esta función se convierte en un elemento
fundamental de las nuevas competencias atribuidas a las Contralorías.
En efecto, dicho registro es un factor indispensable para que las
contralorías ejerzan la función del artículo 354 de la Carta, de llevar la
contabilidad de la ejecución del presupuesto, la de certificar las finanzas del
Estado y a su vez la de auditar el balance de la hacienda(confrontación de
pasivos). Además en la cuenta general del presupuesto y del tesoro, aparece
como un elemento importante el informe del estado de la deuda pública 323

234
CAPÍTULO XV
DICTAR NORMAS GENERALES PARA ARMONIZAR LOS SISTEMAS DE
CONTROL FISCAL DE TODAS LAS ENTIDADES PÚBLICAS DEL ORDEN
NACIONAL Y TERRITORIAL.
Esta facultad permite la unificación y armonización de los sistemas de
control, aplicables a las entidades públicas de todo orden, sometidas al control
fiscal por parte de las contralorías. El propósito del Constituyente fue el de
reservar esta facultad al Contralor General de la República, justamente con la
finalidad de unificar y homogenizar los criterios reglamentarios aplicables a
nivel territorial, por parte de las respectivas contralorías.
De tal suerte que, sin menoscabo de la facultad y autonomía que tienen
los contralores territoriales para definir las reglamentaciones específicas, en
virtud de lo dispuesto en el artículo 272 inciso quinto de la Carta, esta facultad
solo puede ser ejercida por el Contralor General de la República, como ya se ha
advertido.
El parágrafo primero del artículo 165 de la Ley 136 de 1994, Régimen
municipal, precisamente indica que los sistemas de control fiscal de las
contralorías municipales y de las departamentales que ejerzan su función en los
municipios, estarán subordinados a las normas generales que dicte el Contralor
General de la República en uso de la atribución contenida en el artículo 268 de
la Constitución Política.

235
CAPÍTULO XVI
LA FUNCIÓN DE PRESENTAR A LA CÁMARA DE REPRESENTANTES LA
CUENTA GENERAL DEL PRESUPUESTO Y DEL TESORO Y CERTIFICAR
EL BALANCE DE LA HACIENDA PRESENTADO AL CONGRESO POR EL
CONTADOR GENERAL
El inciso final del artículo 268 de la Carta Política, señala esta atribución.
De una parte la Contraloría conserva la función de llevar la contabilidad de la
ejecución presupuestal, debiendo certificar, de otro lado, sobre la situación de
las finanzas y auditar el balance que presenta el Contador General.
Se ha señalado la falta de claridad en la terminología técnica-contable
utilizada en el texto constitucional al referirse a la certificación, por parte de la
Contraloría, del Balance de la Hacienda presentado por el Contador General,
siendo que la Carta encomendó a este último funcionario la atribución de llevar
la contabilidad general -artículo 354-, y el resultado de ella es un Balance
General, del que se obtienen el Balance del Tesoro y el Balance de la Hacienda.
No se debe perder de vista la importancia de que la Contraloría audite el
Balance del Tesoro, ya que es una herramienta fundamental para la certificación
del Resultado de las finanzas, que también le corresponde por voluntad
constitucional.
El Legislador, por su parte, en el artículo 47 de la Ley 42 de 1993,
determinó que la "Contraloría auditará y certificará el balance de la hacienda o balance
general del año fiscal inmediatamente anterior que deberá presentarle el Contador
General"

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