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Máster en Democracia y Gobierno
Departamento de Ciencia Política y Relacione Internacionales
Universidad Autónoma de Madrid
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Estudio/Working Paper 107/2009
“Nuevos enfoques en el estudio de la
Administración electrónica.
Neoinstitucionalismo y tecnologías de
información y comunicación e Internet en las
administraciones públicas”
J. Ignacio Criado
Profesor Universidad Autónoma de Madrid
E-mail: ignacio.criado@uam.es
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Resumen
Este trabajo analiza el proceso de adquisición, gestión y utilización de las Tecnologías de la Información y la
Comunicación (TIC) dentro de la administración de la Comunidad de Madrid (CM) durante el período 1995-2007 desde
una perspectiva neoinstitucionalista. De la misma manera que otros gobiernos autonómicos, a partir de 1995 los
responsables políticos de la administración madrileña incorporaron en la agenda de gobierno la preocupación por la
modernización de su aparato administrativo. Más allá de los resultados concretos de las actuaciones emprendidas, lo
interesante de este estudio es la puesta de manifiesto de que la difusión de las TIC e Internet se fue incorporando al
discurso político, así como a las prioridades definidas a través de diferentes mecanismos, hasta convertirse en el
referente casi exclusivo de sus actuaciones en ese ámbito de la innovación en la gestión pública, bajo el nombre de
Administración electrónica (eAdministración). Este trabajo pone de manifiesto que a lo largo del período central objeto
de estudio se produjo una evolución de los procesos de explotación tecnológica dentro del caso analizado. Sin embargo,
la consolidación de la eAdministración no operó de una manera autónoma, como sostienen algunas teorías clásicas,
sino que también estuvo determinada por las decisiones y las lógicas de acción de las elites burocráticas respecto a esa
nueva dimensión administrativa tecnológica, así como las dinámicas institucionales en las que se inscribieron dichos
procesos. Se muestra así que también se han de considerar variables de naturaleza política y enfoques de la Ciencia
Política y de la Administración para explicar las interacciones entre las tecnologías y las administraciones públicas.
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Nuevos enfoques en el estudio de la Administración electrónica.
Neoinstitucionalismo y tecnologías de información y comunicación e
Internet en las administraciones públicas
J. Ignacio Criado
Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
Universidad Autónoma de Madrid
1. Obertura
Este estudio se aproxima al fenómeno de las Tecnologías de la Información y la
Comunicación (TIC) e Internet en las administraciones públicas. Particularmente, el origen de las
siguientes páginas reside en una paradoja: si bien las administraciones públicas adoptaron y
usaron las TIC e Internet a partir de la década final del siglo anterior de una manera masiva y sin
precedentes en cuanto a su alcance y extensión, dentro de ellas y en su relación con otros
actores, esto no desencadenó muchos de los efectos revolucionarios, tanto positivos como
negativos, que muchos autores habían augurado previamente. Evitando una posición
tecnológicamente determinista, este estudio aborda la complejidad de las relaciones entre las TIC
e Internet y las administraciones públicas desde una perspectiva neoinstitucionalista,
considerando que las dinámicas de difusión tecnológica dentro del sector público no fueron
entonces un fenómeno completamente nuevo, si bien durante esa última etapa se expresaron con
unas características distintivas que merece la pena tener en consideración.
Particularmente, las siguientes páginas se centran en el proceso de adquisición, gestión y
utilización de las TIC dentro de la administración de la Comunidad de Madrid (CM) durante el
período 1995-2007. La etapa seleccionada se inició en el momento en que numerosos gobiernos
autonómicos emprendieron estrategias y políticas de modernización administrativa, siguiendo los
pasos marcados por otras administraciones del entorno de referencia. La expansión de una nueva
generación de TIC y de los servicios asociados a Internet, pero muy especialmente las páginas
web, ofrecieron a las organizaciones públicas una vía alternativa para innovar la forma de operar
internamente y, en especial, de acercarse a la ciudadanía. Este último fenómeno empezó a
identificarse entonces con el concepto Administración electrónica (eAdministración). Por
consiguiente, el presente estudio aborda esta cuestión considerando algunas de sus dimensiones
más sustantivas dentro del ámbito autonómico madrileño y dando cuenta de las principales
consecuencias para la política autonómica orientada a la difusión de las TIC como eje central de la
innovación de la gestión administrativa.
Las siguientes secciones se desarrollan de la siguiente manera. La segunda realiza una
aproximación al fenómeno de la eAdministración, tratando de concretar su alcance dentro de este
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trabajo de una manera más concreta. La tercera sección realiza una revisión de los principales
estudios sobre el fenómeno de la intersección entre las TIC e Internet en las administraciones
públicas, teniendo en cuenta el objeto de estudio de la presente investigación. La cuarta
profundiza en las aportaciones del enfoque neoinstitucionalista en el estudio de la
eAdministración, sobre todo, considerando las dinámicas institucionales en perspectiva
tecnológica. En quinto lugar se presenta el estudio de caso que fundamenta el análisis del estudio.
Finalmente, la discusión concreta las aportaciones del estudio, teniendo en cuenta la perspectiva
neoinstitucionalista en el estudio de la eAdministración.
2. Un apunte conceptual
La tecnología ha sido un tema central de investigación política desde hace al menos
doscientos años, de manera que no es de extrañar que se haya convertido en uno de los objetos
de estudio merecedores de la atención de los investigadores que han trabajado sobre las
administraciones públicas durante los últimos años. En este plano, pese a que las tecnologías de
información (TI) habían estado presentes en las administraciones públicas desde mucho tiempo
antes (Winner, 1977), las nuevas potencialidades de las TIC para mejorar la comunicación con
otros agentes, sobre todo, de la mano de la web a partir de mediados de la década final del siglo
pasado, establecieron unos patrones diferenciados en la evolución tecnológica del sector público,
que vino a identificarse con el concepto eAdministración (Chadwick, 2006; Lenk y Traunmüller,
2001; West, 2005). Al mismo tiempo, lo anterior provocó un incremento sin precedentes en el
interés académico por este tema (Hood y Margetts, 2007). En particular, aunque desde los años
setenta se habían conocido aproximaciones muy específicas a las relaciones entre las tecnologías
y las administraciones públicas, con el cambio de siglo se experimentó una revitalización de este
tipo estudios.
Teniendo en cuenta que la intersección entre las tecnologías y las administraciones
públicas se ha abordado profusamente por la literatura académica, hay que plantear con algo más
de detalle qué se entiende en esta investigación por eAdministración. Durante el proceso inicial de
informatización de las administraciones públicas, éstas se convirtieron en usuarias intensivas de
tecnologías y sistemas de información para desempeñar una cantidad en aumento de actividades,
en línea con lo planteado anteriormente. Mucho más reciente es el término eAdministración,
asociado a la nueva generación de innovaciones tecnológicas que han concedido a las
organizaciones del sector público unas nuevas capacidades, sobre todo, para la recopilación,
tratamiento y distribución de datos e información, tanto internamente, como en su relación con
otros actores del entorno. Pese a un reconocimiento más o menos explícito y común de esas
potencialidades genéricas, no existe un acuerdo general sobre lo que significa el término
eAdministración, sus características más sustantivas o las formas más adecuadas de analizar de
manera concreta políticas, proyectos y actuaciones en esa materia. En el ámbito hispanohablante
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esa complejidad se ha hecho todavía más acusada al producirse una asimilación automática del
término eGovernment.
Puesto que este término se ha definido de maneras muy diversas, tal y como se puede
observar en las aportaciones académicas a ambos lados del Atlántico (Dunleavy y Margetts, 2000;
Fletcher, 2001; Frissen, 1999), aquí se asume una definición de eGovernment más amplia que se
ha convertido en un estándar internacional y que incorpora diferentes vertientes que merece la
pena atender:
‘eGobierno se define aquí como el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones
(TIC) en las administraciones públicas combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el
fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las
políticas públicas’.
Comisión Europea (2003: 7) (negrita en el original, subrayado propio)
Como se deduce de esta definición, el concepto eGovernment conlleva varias dimensiones
de interés para la actividad gubernamental, en las que están implicadas las administraciones
públicas. La difusión de las TIC e Internet en los sistemas de gobernación colectiva implica aquí
tres vertientes: (1) la optimización de la provisión de información, la prestación de servicios
públicos y la innovación en la gestión administrativa (eAdministración); (2) la facilitación de la
participación de los ciudadanos en los procesos democráticos, campañas y comicios electorales,
así como la interacción con los candidatos y los partidos políticos (eDemocracia); y (3) la
promoción de un nuevo modelo de gobernanza de los sistemas democráticos y las políticas
públicas (eGobernanza). Las tres esferas planteadas inciden en cuestiones diferentes, ya que
sucesivamente ponen el acento en el cambio organizativo y la innovación en la gestión pública, la
transformación de las instituciones políticas y del proceso político, así como la consecución de
consensos entre los agentes e intereses esenciales dentro de un contexto de políticas públicas
basado en redes. Por consiguiente, los gobiernos y las administraciones públicas han ido
articulando iniciativas en esas tres esferas de actividad, que no son compartimentos estancos y,
en consecuencia, sus límites no son enteramente excluyentes, aunque sí conviene establecer una
cierta diferenciación.
Tabla 1. Dimensiones del Término eGovernment
Dimensiones Papeles de los gobiernos y
administraciones públicas
Descripción
eAdministración Prestadores de servicios públicos Información, gestión y tramitación de servicios; integrar
canales de prestación de servicios (presencial, telefónico,
telemático); esferas de actividad (back-office, front-office
y middle-office)
eDemocracia Dinamizadores de mecanismos de
consulta y extensión de los procesos
democráticos
Información y consulta en los procesos de toma de
decisiones (referéndum, voto); incorporar demandas a la
agenda electoral y política
eGobernanza Dinamizadores del proceso de diseño y
elaboración de políticas públicas y, en
general, de la gobernación colectiva
Participación activa de actores críticos en el
establecimiento de prioridades, la elaboración de las
políticas, su gestión y en la evaluación de los resultados
Fuente: elaboración propia a partir de Pratchett (1999) y Comisión Europea (2003).
Este trabajo se centra en el primero de los términos apuntados, aunque entre éste y el
tercero exista una relación muy estrecha y, evidentemente, no estén desligados por completo del
segundo. Siguiendo la definición referenciada más arriba, el concepto eAdministración se refiere al
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fenómeno de la adquisición, gestión y utilización de las TIC en las administraciones públicas con
el fin de mejorar los servicios públicos. A pesar de que esta definición supone limitar el alcance del
término eAdministración, sobre todo en lo que respecta al tipo de objetivos a alcanzar con su
configuración y despliegue, en esta investigación se pretenden evitar las confusiones sobre las
diferentes vertientes en las que se inscriben las administraciones públicas en Internet. Además, el
concepto eAdministración denota una reformulación de las interacciones entre las organizaciones
públicas y otros agentes que también están involucrados en la prestación de servicios públicos a
través de los nuevos medios telemáticos disponibles, sobre todo, con los ciudadanos, las
empresas y otras administraciones públicas. No obstante, la pluralidad de enfoques en torno a
este objeto de estudio plantea algunos interrogantes sobre algunas de las conclusiones derivadas
de las investigaciones más recientes, tal y como se pasa a considerar a continuación.
3. Revisión de los estudios sobre las TIC e Internet en las
administraciones públicas
Teniendo en cuenta la aproximación conceptual anterior, los estudios realizados desde el
cambio de siglo acerca del fenómeno de la eAdministración han crecido de una manera
exponencial, centrándose en varios ámbitos. En general, las aproximaciones a la eAdministración
han demostrado el interés en aumento que Internet y la web han despertado dentro del sector
público, así como entre sus responsables políticos y directivos desde mediados de la década de
los noventa del siglo pasado. A pesar de que las TIC se fueron incorporando a las
administraciones públicas desde décadas atrás, la difusión social de Internet, gracias a la WWW,
generó una nueva ola de atención en torno a esta cuestión, teniendo en cuenta el interés de la
ciudadanía, así como de los diferentes niveles de gobierno, las empresas, etc. Según Yildiz
(2007), las facetas en torno a la eAdministración que han merecido una mayor atención por parte
de los estudiosos de este fenómeno se podrían catalogar de la manera que se plantea en la Tabla
2, en función de la orientación predominante de sus contenidos, teniendo en cuenta que las
categorías planteadas no son completamente excluyentes entre sí.
Tabla 2. Orientaciones Básicas de la Investigación sobre eAdministración
Orientación predominante
Dimensiones Productos Impactos Procesos
Objeto de interés
prioritario
Cómo son y qué contienen las
páginas web de las administraciones
públicas, los servicios públicos
electrónicos, el front-office
Cómo afectan las aplicaciones
tecnológicas ligadas a la
eAdministración sobre determinadas
variables de las administraciones
públicas
Cómo son los procesos de
decisión, cuáles son las
prioridades, qué elementos
constriñen, la configuración de la
eAdministración
Técnicas de
investigación
Análisis de contenidos web, mejores
prácticas, benchmarking,
cuestionarios
Análisis de contenidos web, mejores
prácticas, benchmarking,
cuestionarios
Entrevistas en profundidad,
análisis documental, análisis del
discurso, cuestionarios
Datos Primarios y secundario Primarios y secundario Primarios
Modo de análisis De fuera a adentro De fuera a adentro De adentro a afuera
Método de
adquisición de
conocimientos
Deducción Deducción Inducción
Avances teóricos Exploratorio, descriptivo Exploratorio, descriptivo Exploratorio, descriptivo,
explicativo
Fuente: adaptado de Yildiz (2007: 659).
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a) En primer lugar, se han analizado determinados productos ligados al desarrollo de la
eAdministración. Este ámbito se ha centrado en los aspectos más básicos de las administraciones
públicas en Internet, en particular, la creación de páginas web, los servicios en línea, es decir, el
desarrollo del front-office organizativo como principal producto de la eAdministración (Chaty y
Girlanda, 2002; Jaeger, 2006; Reddick, 2004). En otras palabras, estos estudios se han solido
limitar a una tecnología concreta, así como su difusión dentro de las administraciones públicas, en
algunos casos, dentro de contextos diversos (Dunleavy y Margetts, 1999, 2002; Melitski et al.,
2005; Torres et al., 2005). En general, han pretendido caracterizar desde su origen los rasgos
básicos de la presencia pública en Internet, planteando los tipos de información y servicios
telemáticos con más presencia dentro de las administraciones públicas, así como describiendo los
elementos más elementales en torno a esta nueva vertiente digital del sector público.
Metodológicamente, las técnicas de recogida de datos que han solido utilizar estos trabajos
han sido los análisis de contenidos de las páginas web. En concreto, se han desarrollado
aproximaciones mediante la definición de indicadores dentro de los portales web de las
administraciones públicas, realizando una verificación externa de su presencia por parte de los
investigadores. Además, se ha llevado a cabo la identificación de buenas prácticas en sectores o
servicios concretos, se ha empleado el benchmarking para llevar a cabo estudios con un
componente comparado y, en algunos casos, los cuestionarios o los estudios de caso, pero sin
alcanzar un elevado nivel de profundidad. En general, este tipo de análisis ha sido esencialmente
deductivo, cuando se ha encontrado una orientación teórica definida, buscando una mera
descripción de propiedades básicas y contando con un carácter exploratorio respecto al objeto de
estudio que, casi exclusivamente, fueron las páginas web de las administraciones públicas.
Fundamentalmente, los avances derivados de este tipo de estudios se concretaron en tipologías o
clasificaciones atendiendo los niveles de sofisticación de los portales web de las administraciones
públicas, tal y como refrendaron en sus estudios, entre otros, Ho (2002), Layne y Jungwoo (2001)
o Moon (2002). En todo caso, con ello se puso de manifiesto la voluntad de profundizar en una
nueva realidad que se consolidó de manera muy rápida y que no tuvo parangón con lo acaecido
con otro tipo de tecnologías previas.
Esta primera vertiente de estudio de la eAdministración ha tenido unas consecuencias
limitadas desde un plano académico, en tanto que no ha profundizado en exceso sobre aspectos
de calado para las administraciones públicas. En concreto, estas propuestas se han centrado en
la identificación de determinadas características de las páginas web de las administraciones
públicas, lo que tuvo un componente de innovación en sus orígenes y permitió conocer el alcance
de la difusión de este tipo de tecnología dentro del sector público. Además, este tipo de estudios
tuvo también como consecuencia, y fue un reflejo al mismo tiempo de, la relevancia creciente que
los responsables políticos y directivos públicos fueron concediendo a la nueva dimensión digital de
sus gobiernos y administraciones públicas. De hecho, la presencia pública en Internet fue el
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aspecto con mayor significación en la determinación de algunas estrategias de eAdministración a
nivel internacional, en gran medida como consecuencia de la repercusión que algunos de los
estudios más conocidos dentro de este ámbito tuvieron, gracias a la acción de determinadas
consultoras y organismos internacionales (Cap Gemini Ernst & Young, 2001; Naciones Unidas –
ASPA, 2008; OCDE, 1998, 2001, 2003).
b) En segundo lugar, se han observado los impactos vinculados a la eAdministración
dentro del sector público. Este segundo grupo de estudios prestó atención a algunas cuestiones
parecidas a las mencionadas antes, por cuanto las páginas web siguieron manteniendo la
prioridad dentro de este tipo de análisis, aunque ahora el enfoque se extendiera hacia la
identificación de los impactos de este tipo de tecnología sobre determinadas variables
relacionadas con la actividad administrativa (Gil-García y Pardo, 2005; Melitski, 2003; Musso et
al., 2000; Pina et al., 2007; Scott, 2006; Thomas y Streib, 2003; Tolberg y Mossberger, 2006;
Wong y Welch, 2004). Aunque la web no fuera exclusivamente la tecnología estudiada dentro de
este tipo de aproximaciones, se solió establecer como variable independiente en el análisis de las
consecuencias de la eAdministración sobre diferentes dimensiones o categorías del sector
público, tales como la confianza, la accesibilidad, la rendición de cuentas, la eficiencia, la
efectividad, la percepción de los usuarios sobre la calidad de los servicios, el nivel de corrupción
gubernamental, entre otras (Ancarani, 2005; Danziger et al., 1993; Heintze y Bretschneider, 2000;
La Porte et al., 2002; Peled, 2001b; Teicher et al., 2002; Weare, 2002; Welch y Wong, 2001). Por
ejemplo, así lo puso de manifiesto una meta-evaluación de estudios realizada por Danziger y
Andersen (2002), quienes identificaron los impactos más caracterizados por la literatura
especializada en decenas de trabajos anteriores1
.
Desde una perspectiva metodológica, aquí la variedad fue algo mayor, pese a que no
difiriera demasiado respecto al grupo anterior. Desde el punto de vista de las técnicas de
investigación, se utilizaron distintas herramientas de recogida de datos, destacando también los
análisis de contenidos de las páginas web, mediante la definición de indicadores sobre la
presencia dentro de Internet de las administraciones públicas. También se efectuaron estudios de
identificación de buenas prácticas, así como el benchmarking para llevar a cabo estudios con un
componente comparado. No obstante, una de las herramientas prioritarias dentro de este grupo
han sido los cuestionarios, que permitieron desarrollar estudios sobre administraciones públicas
1
El estudio de Danziger y Andersen (2002) contuvo una meta-evaluación de artículos publicados entre 1987 y 2000 en
dieciocho revistas académicas relacionadas con las administraciones públicas y las TIC. Todos ellos identificaron a
través de investigaciones empíricas impactos de las TIC en las administraciones, de manera que en los 49 artículos los
autores contabilizaron 230 hallazgos, de manera que se clasificaron dentro de 22 variables de impacto. Esas variables
se incluyeron en cuatro dimensiones que catalogaron los tipos de impactos detectados en las administraciones públicas:
(1) capacidades (acceso a los datos, calidad de los datos, ganacias en la productividad, reducción/sustitución de
personal, mejora en el control (gestión), medidas de ahorro de tiempos, procesos de decisión mejorados, mejores
productos y servicios, mejora de la planificación); (2) interacciones (mejora de la coordinación/cooperación,
interacciones ciudadanos/sector público, interacciones sector privado/sector público, interacciones
ciudadanos/ciudadanos, control y poder organizativo); (3) orientaciones de los actores políticos (énfasis en criterios
cuantitativos, estructuración de los problemas, incremento de la discrecionalidad); (4) distribución de valores (protección
y mejora de la esfera privada, satisfacción y enriquecimiento del trabajo, amplitud del trabajo, protección de los derechos
legales, mejora de los estándares de salud, seguridad y bienestar).
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en diferentes contextos con una mayor sofisticación empírica2
. En este sentido, este tipo de
estudios también ha acostumbrado a contar con una perspectiva deductiva, en algunos casos con
aspiraciones explicativas más allá de la descripción. No obstante, ha predominado el carácter
exploratorio respecto al objeto de estudio, especialmente cuando se ha tratado de los portales
web públicos, como consecuencia de su novedad.
En términos prácticos, los progresos de este tipo de estudios facilitaron la identificación de
los ámbitos de las administraciones públicas en los que las TIC provocaron, o potencialmente
provocarían, unos impactos más sustantivos y, por consiguiente, en los que se podía incidir con
más ahínco para lograr determinadas mejoras. Estas investigaciones implicaron una mayor
complejidad que el grupo anterior, además de ofrecer una conexión mucho más directa con los
estudios originales sobre las primeras TI en las administraciones públicas. En ese sentido, los
progresos se centraron en determinar la capacidad de las páginas web, u otro tipo de tecnologías,
para mejorar determinados ámbitos, capacidades o actividades llevadas a cabo previamente por
las administraciones públicas sin el concurso de aquéllas. Tanto en términos teóricos, como
prácticos, el interés por la eAdministración ofreció aquí una consideración más comprensiva del
fenómeno y, por consiguiente, facilitó algunas conclusiones de mayor calado e interés dentro de
este campo de investigación.
c) Finalmente, una tercera fuente de conocimiento se ha centrado en los procesos de
configuración de la eAdministración dentro del sector público. Cuantitativamente, este tipo de
estudios estuvo mucho menos presente dentro de las inquietudes de los miembros de la
comunidad académica de investigadores sobre las administraciones públicas. En concreto, estos
trabajos se preocuparon del examen de las dinámicas que dieron forma a la gestión de los
proyectos, estrategias o políticas de eAdministración y no tanto de la vertiente de potencial cambio
político u organizativo ligado a determinados impactos esperados (Dunleavy y Margetts, 2007; Gil-
García, 2004; Gil-García y Martínez-Moyano, 2007; Peled, 2000; Qureshi, 2005). Los avances
dentro de este tipo de análisis se centraron en profundizar en la realidad concreta de las
administraciones públicas objeto de estudio para entender cómo las fuerzas institucionales y
humanas en presencia participaron en la configuración de la eAdministración. Sin duda, este tipo
de trabajos se aproximaron mucho más a las preocupaciones de la Ciencia Política y de la
Administración.
Los estudios orientados a los procesos relacionados con la consolidación de la
eAdministración tuvieron una preocupación metodológica aún más pronunciada. En particular,
2
Por ejemplo, Norris (1999) sistematizó las aportaciones de diferentes investigaciones previas basadas en cuestionarios
(ICMA, 1993, 1997; Northrop et al., 1990) para profundizar en si las administraciones locales utilizaron de manera
rutinaria las tecnologías de información y comunicación en sus actividades. Para tratar esta cuestión, el autor realizó un
análisis descriptivo y comparado de la extensión y profundidad de la difusión de una serie de tecnologías de información
tradicionales y de última generación ligadas a la comunicación dentro de un grupo de varios cientos de administraciones
locales estadounidenses. Las primeras tenían automatizadas la mayoría de las tareas rutinarias (procesador de textos,
bases de datos, presentaciones, etc., denotando extensión) en las diferentes áreas de gestión municipal (hacienda,
recursos humanos, etc., denotando profundidad). Sin embargo, en las segundas las últimas tecnologías más complejas
y vinculadas con la comunicación no habían penetrado ni en términos de extensión, ni profundidad, con la misma
intensidad dentro de las administraciones locales objeto de estudio.
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junto con algunas de las técnicas de recogida de datos mencionadas, dentro de estas
investigaciones también se incorporaron las entrevistas en profundidad, los análisis documentales
o los análisis del discurso, dando máxima prioridad a obtener datos primarios basados en
extensos trabajos de campo, normalmente, dentro de las propias administraciones públicas.
Metodológicamente, los estudios de caso se convirtieron en la pauta más habitual, planteando una
visión inductiva para desarrollar una aproximación a la eAdministración más orientada a la
generación, reforzamiento o refutación de teorías y con un potencial explicativo mucho más sólido
(Dunleavy et al. 2006; Fountain, 2001; Margetts, 1999). Obviamente, pese a que los portales web
de las administraciones públicas siguieron estando presentes dentro de los intereses de este tipo
de estudios, la orientación procesual de estas aproximaciones situó en primer plano otro tipo de
dimensiones y categorías de análisis, sobre todo, las instituciones, los actores y sus interacciones,
pero también el contexto, la normativa, las prioridades gubernamentales, o el diseño de políticas
tecnológicas.
La naturaleza de estos trabajos, con unos requerimientos temporales y de recursos de
investigación más notables al menos en la mayoría de casos, hizo menos numerosa su presencia
en la disciplina. Los avances alcanzados con este tipo de estudios han acercado el interés por las
TIC dentro de las administraciones públicas a una audiencia más amplia de investigadores y, en
particular, interesada en dinámicas políticas que no son ajenas a cualquiera de los fenómenos que
se analizan en el ámbito gubernamental dentro de la gestión y las políticas públicas. Por
consiguiente, el estudio de los procesos de adquisición, gestión y utilización tecnológica en las
administraciones autonómicas, tal y como se desarrolla en esta investigación, se inscribe dentro
de esta perspectiva procesual, que dispone de un potencial teórico y explicativo mucho más
desarrollado y se inserta en una larga tradición que se ha preocupado por este tipo de fenómenos
desde los orígenes de las TIC en el sector público.
En particular, el objeto de estudio de la investigación se centra en los procesos de
adquisición, utilización y gestión tecnológica dentro de la administración de la Comunidad de
Madrid durante el período 1995-2007. Este objeto de estudio se puede concretar de una manera
más afinada detallando las vertientes principales de lo que se entiende aquí por procesos de
adquisición, gestión y utilización tecnológica, esto es, los mecanismos a través de los cuales las
administraciones públicas realizan el diseño y la organización de las estructuras ligadas a la
explotación de las TIC y la dirección de su personal con perfil tecnológico, la gestión de datos e
información de la organización, la definición de la arquitectura de los sistemas informáticos y de la
gestión de datos, el desarrollo de sistemas, la concreción de normas y reglas de utilización de
aplicaciones, la formación tecnológica del personal, el soporte técnico, así como la contratación
externa de funciones tecnológicas (Heeks, 2006). Aunque no siempre es fácil identificar una
política o estrategia completamente coherente y homogénea que incluya todos los aspectos
mencionados, lo importante es tener en cuenta esa potencial diversidad de componentes como
Página 09

elementos de las dinámicas de adquisición, gestión y utilización tecnológica dentro de las
administraciones públicas.
La consideración dentro de este tipo de objeto de estudio significa una perspectiva singular
respecto a lo que podríamos caracterizar de manera exclusiva como eAdministración, en línea con
la aproximación conceptual planteada anteriormente. En concreto, el hecho de que el objeto de
estudio de esta investigación se reconduzca de esta manera no pretende soslayar el término
eAdministración. Más bien al contrario, en las siguientes páginas se subraya su estrecha
adscripción a un contexto político e institucional, alejándose de una perspectiva que entiende este
tipo de dinámicas tecnológicas como procesos autónomos dentro de las organizaciones en las
que tienen lugar. De hecho, el objeto de estudio mencionado supone adentrarse en capturar la
vertiente institucional en la que operan las dinámicas de difusión tecnológica dentro de las
administraciones públicas. La consolidación de la eAdministración en el ámbito autonómico no se
entiende aquí como otro fenómeno más derivado de transformaciones generales de carácter
social o económico en curso dentro de la era de la información o como un proceso inevitable de
carácter determinista, sino que su abordaje se plantea considerando la interacción entre las
tecnologías y las dinámicas institucionales en las que se inscriben. Por consiguiente, los procesos
de adquisición, gestión y utilización de las TIC no sólo están caracterizados por su vertiente
tecnológica, es decir, un grupo de proyectos tecnológicos o tecnologías concretas, sino que llevan
aparejados una serie de reglas, valores, rutinas, símbolos, que se encuentran íntimamente ligados
a la manera en que se incorporan, utilizan y difunden aquéllas dentro de las organizaciones
públicas y que dan forma a la faceta político-administrativa de este fenómeno. Por tanto, esta
vertiente de estudio pretende facilitar el entendimiento de una parte sustancial del funcionamiento
de las dinámicas institucionales en las que se inscriben esos procesos de difusión tecnológica en
las organizaciones públicas. En este sentido, se considera que el enfoque neoinstitucionalista
proporciona un potencial considerable para profundizar en el análisis de la eAdministración.
4. Hacia un enfoque neoinstitucionalista para la eAdministración
El interés por la aproximación del neoinstitucionalismo al estudio de la eAdministración se
centra en los mecanismos que facilitan la comprensión de los procesos de cambio y estabilidad en
las políticas y organizaciones públicas. A priori, el enfoque neoinstitucionalista subraya la
importancia de las instituciones y, en consecuencia, la dificultad para introducir transformaciones
de calado en las políticas y administraciones públicas, ya que determinadas dinámicas limitan el
alcance de potenciales innovaciones formuladas, más si cabe en entornos burocráticos, altamente
institucionalizados (Peters, 1998, 2003; Hall y Taylor, 1996, 1998; Immergut, 1998; Lowndes,
1996; Scott, 1995)3
. En este apartado se describen las dinámicas institucionales más importantes
3
Esa atención preferente al estudio de las administraciones públicas se ha señalado como una debilidad por los autores
adscritos a la Teoría de la Organización, ya que limita la capacidad de generalización de sus conclusiones a otro tipo de
organizaciones (Powell, 1991).
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que dan cuenta de ese problema, teniendo en cuenta los procesos de adquisición, gestión y
utilización de las TIC dentro de las administraciones públicas, es decir, las dinámicas mediante las
que las organizaciones públicas configuran sus modelos de eAdministración. El enfoque
neoinstitucionalista se enmarca en dinámicas más amplias, que tienen que ver con el
mantenimiento y la estabilidad de las instituciones, así como con las transformaciones que se
concretan en cambios organizativos y la participación de una serie de actores en ellos, de manera
que la intervención de las TIC dentro de esos procesos incorpora un elemento de interés central
dentro de esta investigación. Teniendo en cuenta esta perspectiva, se abordan los tres tipos de
dinámicas institucionales que se consideran como los más importantes para el estudio de la
eAdministración.
a) Dinámicas de difusión institucional. Las dinámicas de difusión institucional
enlazan con el problema de la búsqueda de explicaciones a la homogeneidad entre las
organizaciones en cuanto a formas y prácticas. DiMaggio y Powell (1991: 64) plantean esta
cuestión orientándose a los diferentes sectores o poblaciones en los que se agrupan las
organizaciones, en esta investigación las administraciones públicas. Estos autores consideran que
lo que ocurre en la realidad es, por un lado, la emergencia y estructuración de campos
organizativos (organizational fields)4
como resultado de las actividades de un grupo diverso de
organizaciones y, por otro, la homogeneización de estas organizaciones, así como de las nuevas
que entran en ese campo, una vez se ha consolidado éste. De esta forma, las dinámicas de
difusión institucional implican la tendencia al isomorfismo dentro de los campos organizativos, de
manera que las organizaciones responden a su entorno institucional que, a su vez, se compone
de otras organizaciones respondiendo a su entorno, que incorpora prácticas y procesos definidos
por conceptos racionalizados e institucionalizados predominantes en ese ámbito.
Los autores citados afirman que el isomorfismo es la dinámica institucional que refleja esta
tendencia a la homogeneización paulatina de las organizaciones. El isomorfismo institucional se
define de manera operativa como un proceso de constreñimiento por el que una unidad en una
población organizativa tiende a parecerse a otras unidades que hacen frente al mismo grupo de
condicionantes ambientales (DiMaggio y Powell, 1991). Las dinámicas de difusión institucional se
plantean con mayor facilidad en las organizaciones que carecen de objetivos claramente
delimitados y no disponen de mecanismos de evaluación de su desempeño, como sucede en
muchas administraciones públicas, ya que dentro de ellas se tiende a reproducir los mecanismos
de estructuración y actuación, tanto en el ámbito formal como informal, aceptados por el entorno
de referencia, como mecanismo para obtener legitimidad, responder a la incertidumbre o hacer
frente a la profesionalización de ese sector, aumentando con ello su capacidad de supervivencia o
legitimidad social. Esto es posible porque, en realidad, la evaluación de su rendimiento se hace en
4
Por campo organizativo se refieren a: ‘those organizations that, in the aggregate, constitute a recognize area of
institutional life: key suppliers, resource and product consumers, regulatory agencies, and other organizations that
produce similar services and products. The virtue of this unit of analysis is that it directs our attention not simply to
competing firms (...) or to network of organizations that actually interact (...) but to the totally of relevant actors’.
(DiMaggio y Powell, 1991: 64-65).
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esos términos y no tanto por unos resultados que son difícilmente discernibles desde criterios de
eficiencia o eficacia. De manera concreta, los procesos de incorporación y difusión tecnológica en
las administraciones públicas forman un campo abonado para originarse presiones derivadas de
dinámicas isomorfistas.
Particularmente, los tres mecanismos a través de los que se concretan las dinámicas de
difusión institucional tienen que ver con la influencia del entorno organizativo en el cambio y la
estabilidad. Cada uno de los tres mecanismos a través de los que se produce el isomorfismo tiene
sus propios antecedentes, mientras el isomorfismo coercitivo cuenta con una procedencia política
y deriva del problema de la legitimidad, el isomorfismo mimético resulta de respuestas
estandarizadas a la incertidumbre y el isomorfismo normativo se asocia a la profesionalización de
los sectores organizativos. DiMaggio y Powell (1991: 67 y ss.) subrayan el carácter analítico de la
tipología, en el sentido de que estos tres tipos no siempre se pueden diferenciar empíricamente,
aunque suelen derivar de diferentes condiciones y llevar a resultados distintos:
i) Isomorfismo coercitivo. Es el fruto de presiones formales e informales ejercidas sobre las
organizaciones por otras organizaciones respecto de las que están en una posición de
dependencia y de las expectativas culturales de la sociedad en la que funcionan para que
reproduzcan determinadas estructuras y pautas de funcionamiento. La difusión institucional por
esta vía está muy relacionada con la existencia de mandatos normativos por parte del Estado, de
manera que muchas organizaciones, sobre todo las administraciones públicas regionales y
locales, están sujetas a fuertes condicionantes derivados de un entorno legal que afecta
directamente a su configuración organizativa y a su propio comportamiento. En el caso europeo, la
impronta de determinadas decisiones de las instituciones europeas también se podría incorporar
dentro de este tipo, dado que las actuaciones esperadas del resto de las administraciones
públicas de los Estados miembros no son voluntarias, sino que están obligadas dada su
capacidad de coerción normativa.
ii) Procesos miméticos. Más allá de la autoridad coercitiva, son el resultado de la imitación.
En entornos en los que predomina la incertidumbre y en los que los objetivos son ambiguos las
organizaciones tienden a la imitación de otras organizaciones que son consideradas como
referente y por tanto tienden a configurarse como más legitimadas o existosas. La imitación es
una respuesta a la incertidumbre, de manera que cuando una administración pública hace frente a
un problema con causas ambiguas y soluciones poco claras, este mecanismo de difusión
institucional se convierte en una solución viable con pocos costes. En este plano, los procesos de
configuración de la eAdministración estuvieron sujetos a la notable incertidumbre inicial derivada
de la incapacidad para predecir la trayectoria de muchas de las últimas innovaciones tecnológicas
desarrolladas en ese ámbito. En consecuencia, la reproducción de prácticas desarrolladas en
determinadas organizaciones pioneras se convirtió en un recurso disponible para muchas
administraciones públicas sometidas a la presión por evitar quedarse rezagadas y legitimar sus
actuaciones en la materia.
Página 12

iii) Presiones normativas. Se refieren a la extensión de cambios mediante la influencia de
los grupos profesionales, ya que los colectivos de profesionales en diferentes sectores luchan por
definir las condiciones y los métodos de su trabajo, generando una base cognitiva para legitimar
su autonomía. Este tipo de isomorfismo se concreta a través de dos vías que son importantes
para los grupos de profesionales: por una parte, la formación y la legitimación cognitiva que
producen los especialistas con conocimientos sobre la materia y, por otro, el incremento y
elaboración de redes profesionales que intercambian conocimientos y favorecen la rápida
extensión de las prácticas que se consideran más adecuadas. En el plano de las tecnologías en el
sector público, el ámbito de la consultoría tecnológica facilitó la adopción de determinadas
prácticas procedentes de otros entornos político-administrativos y permitieron la recepción de
determinadas innovaciones tecnológicas, muchas veces sin una reflexión clara sobre las
posibilidades de implantación en entornos diferentes. Además, el peso creciente de los procesos
de externalización de la dimensión tecnológica en las organizaciones públicas abrió la puerta a
que las dinámicas de innovación estuvieran dirigidos por empresas especializadas, en los cada
vez más complejos desarrollos tecnológicos necesarios para llevar a término determinadas
funcionalidades asociadas a la eAdministración.
Teniendo en cuenta lo anterior, determinados autores han extendido la metáfora weberiana
de la jaula de hierro a la esfera digital. En concreto, se ha considerado que los procesos de
racionalización de las organizaciones modernas no sólo no se han detenido con la difusión de las
TIC e Internet en la sociedad y las administraciones públicas, sino que más bien se ha producido
una transformación de la jaula de hierro en una fortaleza virtual (Snellen, 1998). Con ello, las
predicciones de Weber se estarían cumpliendo con más intensidad si cabe durante la era post-
industrial, y aún más a partir del cambio de siglo, período desde el que esos procesos de
racionalización estarían apoyados de una manera todavía más sólida por una generación de
tecnologías de procesamiento y distribución de información con un potencial de racionalización
mucho más avanzado (6, 2001; Dunleavy et al., 2006).
En todo caso, las dinámicas de difusión institucional no generan respuestas organizativas
totalmente eficaces y eficientes para las administraciones públicas. De ahí que el concepto
desajuste (decoupling) matice la tendencia al isomorfismo en las organizaciones que forman parte
del sector público, ya que pone de relieve la existencia de una desconexión entre las instituciones
formales y el funcionamiento efectivo de las organizaciones. El isomorfismo genera conflictos y
pérdidas de legitimidad y por ello determinados elementos de la estructura organizativa se
desajustan entre sí y respecto de las actividades desarrolladas habitualmente. Esta respuesta
hace que la organización pueda lograr una mayor cantidad de apoyos externos porque los
conflictos y disputas se minimizan si se evita la integración, es decir, si se mantienen estructuras
formales más o menos estandarizadas y legitimadas mientras las actividades varían de manera
más abierta en respuesta a consideraciones prácticas.
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De hecho, estos desajustes están especialmente presentes dentro del sector público. Al
igual que otro tipo de organizaciones dentro de un sector o industria, las administraciones públicas
tienden a ser similares en su estructura formal debido al isomorfismo y unos orígenes
institucionales comunes, pero puede que muestren claras divergencias internas, como
consecuencia de la desconexión de sus prácticas actuales como medio para resolver sus
inconsistencias (Meyer y Rowan, 1977; Meyer y Scott, 1983). Desde una perspectiva tecnológica,
esas inconsistencias pueden plantearse de una manera todavía más acusada, dado que en
muchos casos la vertiente digital de las administraciones públicas se ha entendido de una forma
diferida respecto a la organización física (Allcorn, 1997; Fountain, 2001; Margetts, 2003). Por
ejemplo, la presencia en Internet y las funcionalidades puestas a disposición de la ciudadanía a
través del canal telemático, así como las propias maneras de hacer dentro del nuevo entorno
digital, no tienen porqué coincidir con la forma de operar en la esfera física, abriendo las puertas
para desajustes si cabe más evidentes entre esos dos espacios de las administraciones públicas.
b) Dinámicas de aprendizaje organizativo. Las dinámicas de aprendizaje
organizativo ofrecen la vertiente más fluida sobre la evolución de las instituciones en las
administraciones públicas, abriendo la oportunidad a cambios que pueden presentarse incluso
cuando no hacen frente a crisis o coyunturas críticas. Siguiendo a Levitt y March (1988), cuando
las organizaciones tienen unas aspiraciones que no se ajustan con lo esperado buscan nuevas
rutinas cuyos efectos anticipados puedan satisfacerlas. El proceso de búsqueda implica un
aprendizaje directo, centrándose en la propia experiencia de la organización, y un aprendizaje
indirecto atendiendo a la experiencia de otras organizaciones. Cualquiera de los dos tipos de
aprendizaje genera conclusiones sobre los efectos potenciales de las nuevas rutinas en los
resultados y ellas forman la base de ideas para cambiar las rutinas organizativas existentes. El
deseo no satisfecho de sus aspiraciones lleva a las organizaciones a tomar decisiones que
pretenden cambiar sus patrones habituales de acción, de forma que si la organización se
mantiene insatisfecha, en otras palabras, si existe un desfase entre los niveles de satisfacción con
su rendimiento actual y las aspiraciones sobre su rendimiento potencial, el aprendizaje
organizativo continúa. Como señala Barzelay (2001), lo anterior ayuda a explicar porqué las
organizaciones cambian sus rutinas incluso cuando no hacen frente a crisis.
Las dinámicas de aprendizaje organizativo conllevan un ajuste incremental de las
instituciones vigentes. Tal y como desarrolla la propuesta de Levitt y March (1988), se pueden
definir dos inductores del cambio en las administraciones públicas, por una parte, los niveles de
aspiración sobre su rendimiento potencial y, por otra, los niveles de satisfacción con su
rendimiento actual. Los inductores planteados se ven mediatizados por el entorno institucional en
el que se mueven las organizaciones que, en términos concretos, se traduce en sus propias
rutinas organizativas. Además, se han citado otros tres elementos como caracterizadores de esta
dinámica institucional: las acciones, los resultados y la atención al proceso de búsqueda
(Barzelay, 2001a: 62). Entre ellos, los procesos de búsqueda son determinantes a la hora de
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introducir elementos de cambio en las políticas y administraciones públicas mediante el
aprendizaje organizativo. En este plano, las capacidades asociadas a las nuevas TIC pueden
representar un factor dinamizador del cambio institucional, aunque el alcance de las propuestas
puede relativizar su efectividad. Por tanto, según sea el nivel de los incentivos que las
instituciones ofrecen a los procesos de innovación, así se diseñan las estrategias de aprendizaje
que las administraciones públicas desarrollan para afrontar los nuevos retos de los procesos de
adquisición, gestión y utilización tecnológica (Dunleavy et al., 2001).
Dentro del esquema de búsqueda de nuevas prácticas se puede diferenciar entre las
estrategias de exploración y de explotación institucional. Según Lanzara (1999) la exploración
implica una estrategia en la que la organización investiga nuevos valores, normas, reglas y
procesos generando una participación activa de los actores de la organización, con lo que se abre
la puerta a una alta variabilidad, con unos costes de experimentación altos a afrontar en el corto
plazo, mientras que los beneficios obtenidos pueden ser mínimos y habitualmente en el medio y
largo plazo. El desarrollo de estrategias de exploración requiere de un apoyo continuado y estable,
tanto desde la dirección política como a través de un liderazgo dinamizador que mantenga el
impulso necesario para la consecución de los resultados. Por su parte, la explotación supone una
estrategia en la que la organización reconoce las instituciones vigentes en su entorno de
referencia para asimilar las propuestas con menores costes internos, de manera que implica una
actitud más conservadora, exigiendo una menor inversión en la medida que se parte de unos
referentes ya constatados, que se proponen mejorar tan solo de forma incremental. El desarrollo
de estrategias de explotación facilita respuestas más rápidas y a más corto plazo, y con menos
riesgo que en el caso anterior, también es menor el apoyo necesario por parte de las esferas
política y directiva, en la medida que se asuman como legitimados los resultados auspiciados por
las instituciones vigentes que se toman como punto de partida.
El hecho de que una organización pública opte por una combinación de ambas estrategias
de búsqueda depende del propio entorno institucional en el que se encuentra. En particular, ‘las
constricciones apuntadas, junto con los actores y sus diferentes intereses y los horizontes
temporales contra los que definir sus inversiones y estrategias, decantan un camino u otro,
exploración o explotación, para introducir cambios asociados a la eAdministración’ (Criado et al.,
2002: 26). En otras palabras, la normativa y las directrices formuladas en los programas de
modernización administrativa, las tecnologías adoptadas, la percepciones de los responsables
políticos y directivos sobre sus resultados, junto con los márgenes establecidos por la propia
cultura organizativa y las rutinas de funcionamiento de las organizaciones públicas contribuyen a
delimitar las estrategias más probables en cuanto a aprendizaje organizativo se refiere dentro del
ámbito de la eAdministración.
c) Dinámicas de sendero de dependencia. En tercer lugar, las dinámicas de
sendero de dependencia (path dependence) se centran en la vertiente más estática de las
instituciones en las administraciones públicas. Ya se ha planteado que la noción de sendero de
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dependencia sugiere que determinadas elecciones realizadas por las organizaciones y gobiernos
en un determinado momento limitan las potenciales opciones posteriores, incluyendo aquellas que
podían ser las más eficientes en el largo plazo (Mahoney, 2004, 2000). En otras palabras, los
arreglos institucionales a los que llegan las organizaciones no son necesariamente óptimos, ya
que las normas, rutinas, valores, procesos o tecnologías que asumen no son siempre los más
adecuados en términos de eficiencia, aunque puedan pervivir a lo largo del tiempo (Powell, 1991).
Esta noción se centra en la persistencia y reproducción institucional, en el sentido de que es
necesario conocer las razones por las que determinadas prácticas y rutinas organizativas se
mantienen, particularmente, en circunstancias en las que cálculos utilitarios sugerirían su
disfuncionalidad, es decir, cuando están disponibles opciones mejores (Pierson, 2004). Lo anterior
supone que hay que tener en cuenta los rendimientos crecientes (increasing returns) que genera
la consolidación de un determinado sendero de dependencia.
La noción de sendero de dependencia se asienta en una serie de argumentos concretos de
relevancia para el estudio de las administraciones públicas. La idea de que los fenómenos político-
administrativos están sometidos a determinados senderos de dependencia supone (Pierson,
2004): (1) que los patrones temporales y secuenciales tienen importancia, esto es, que el
momento y orden en que se producen los fenómenos resulta crítico; (2) que es posible un amplio
rango de resultados empezando desde condiciones similares de partida; (3) que consecuencias
importantes pueden ser el resultado de eventos relativamente pequeños o contingentes; (4) y que
determinados cursos de acción concretos pueden ser virtualmente imposibles de revertir una vez
introducidos. Las dinámicas de sendero de dependencia suponen que los arreglos institucionales
no son flexibles, de ahí su importancia para conocer el plano más estático de las acciones y
organizaciones públicas. Los mecanismos de ‘retroalimentación’ que producen auto-reforzamiento
y apoyan dinámicas de sendero de dependencia hacen difícil para las administraciones públicas
explorar opciones alternativas disponibles en su entorno de referencia una vez emprenden
determinados cursos de acción. Levi (1997: 28) sostiene que la metáfora del árbol es todavía
mejor que la del sendero para explicar esta dinámica institucional: del mismo tronco salen muchas
ramas diferentes, aunque es posible volver atrás o trepar hacia otra, la rama desde la que se ha
empezado a subir es la que se tiende a seguir.
De manera concreta, la idea de sendero de dependencia se ha utilizado para explicar la
adopción y difusión de las tecnologías en las organizaciones. Este planteamiento supone
profundizar en mecanismos de auto-reforzamiento de las tecnologías dentro de un sector, en la
línea de la literatura sobre la difusión de las innovaciones (Mohr, 1969; Rogers, 1995) y algunos
historiadores de la economía (Arthur, 1994; David, 1986). Desde este punto de vista, ya se ha
mencionado que cuanto más se extiende una tecnología en una organización o sector
organizativo, se mejora más y mayor es el resultado derivado de su uso y, cuando esto ocurre y la
adopción se acumula, la elección en torno a esa tecnología se convierte en estructuralmente
rígida y se bloquea (Powell, 1991). Obviamente, aunque los autores neoinstitucionalistas no
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limitan sus planteamientos a las tecnologías, no cabe duda de que estas conclusiones ayudan a
entender la persistencia institucional ligada a las últimas TIC, especialmente la tecnología web (La
Porte et al., 2002; Moon, 2002; Weare et al., 1999). Además, esto es todavía más evidente en las
organizaciones intensivas en conocimiento, como las administraciones públicas, en las que se
reproducen estas dinámicas como consecuencia de la existencia de unos procesos de producción
basados en datos e información de los ciudadanos, que facilitan la generación de rendimientos
crecientes derivados de la repetición de las actividades.
Las dinámicas de sendero de dependencia se vinculan a los retornos crecientes asociados
a la adopción y difusión de las innovaciones en las organizaciones. La aproximación a las
dinámicas de sendero de dependencia requiere un paso más allá en la misma dirección que es
proporcionado por la idea de los retornos crecientes, que implican un aumento de la probabilidad
de dar futuros pasos en un sendero específico a medida que se avanza por el mismo, ya que los
beneficios relativos de la actividad actual comparados con los de otras alternativas posibles se
incrementan con el tiempo (Pierson, 2004). Las fuentes de las que proceden los retornos
crecientes de la institucionalización de las TIC en las administraciones públicas pueden ser de
diverso tipo (Walker, 1969, 1973): el aprendizaje a través del uso, las interdependencias
interorganizativas, las economías de escala, la interrelación tecnológica, la reducción de los
costes de diseminar información, la seguridad psicológica del uso de determinadas prácticas o la
facilidad para la coordinación de diversas actividades. Esta perspectiva resulta netamente
aplicable a los procesos de adquisición y gestión de las TIC dentro de las administraciones
públicas, puesto que ‘la creación de nuevas instituciones u organizaciones conlleva costes de
partida considerables; los individuos, de la misma manera que las organizaciones, aprenden
haciendo; los beneficios de nuevas actividades personales o de una organización a menudo se
incrementan si se coordinan o encajan con las actividades de otros actores u organizaciones; (...)
y adaptamos nuestras acciones a la luz de nuestras expectativas sobre las acciones de otros’
(Pierson, 2000: 254)5
.
Dentro de la esfera de las administraciones públicas existen una serie de características
que refuerzan la vigencia de los retornos crecientes, que encajan muy bien en los procesos de
configuración de la eAdministración. En concreto, se han apuntado diversos elementos propios de
los entornos político-administrativos que favorecen tanto el surgimiento como la intensidad de los
retornos crecientes en las administraciones públicas, especialmente, si se comparan con las
organizaciones de la esfera privada (Pierson, 2004): (a) los problemas para generar competencia
y establecer mecanismos de aprendizaje, (b) la imposibilidad de abstraerse a horizontes
temporales de actuación limitados unidos a los ciclos electorales y (c) la tendencia de las
organizaciones político-administrativas a mantener el statu quo en tanto que políticas públicas e
instituciones se diseñan para evitar cambios radicales. En resumen, la idea de retornos crecientes
5
‘the creation of organizations or institutions usually entail considerable start-up costs; individuals, as well as
organizations, learn by doing; the benefits of our individual activities or those of an organization are often enhanced if
they are coordinated of “fit” with the activities of other actors or organizations; (...) we adapt our actions in light of our
expectation about actions of others’.
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captura dos elementos clave vinculados con las dinámicas de sendero de dependencia: por un
lado, cómo los costes de cambiar de una alternativa a otra se incrementan marcadamente a lo
largo del tiempo y, por otro, la atención sobre la secuencia de las políticas y actuaciones públicas,
distinguiendo los momentos de formación o coyunturas críticas de los períodos que refuerzan
caminos divergentes (Collier y Collier, 1991). Precisamente, no hay que olvidar que los fenómenos
político-administrativos están salpicados de momentos o coyunturas críticas que les dan forma a
medida que se producen, de manera que el punto de partida resulta fundamental para calibrar el
desarrollo posterior a lo largo del sendero de dependencia.
En términos de procesos de adquisición, gestión y uso de las TIC eso supone que las
consecuencias de una coyuntura crítica generan unos legados tecnológicos, el sendero de
dependencia, difícil de alterar con posterioridad. Particularmente, los momentos iniciales de lo que
se vino a llamar eAdministración a mediados de la década de los noventa del siglo anterior
ofrecen un ámbito de estudio sobre este tipo de fenómeno, incluyendo el caso español (Criado,
2004a, 2004b; Castells y Ollé, 2004; Salvador, 2004). De hecho, ese momento supuso un punto
de inflexión que llevó a diferenciar entre la etapa anterior de informatización con el período
posterior de eAdministración, en gran medida, como consecuencia de la difusión de la web como
instrumento de interacción con la ciudadanía. Al mismo tiempo, los patrones iniciales de diseño
adheridos a este tipo de tecnología también derivaron en determinados legados institucionales de
carácter tecnológico que se configuraron en un espacio temporal mucho más corto de lo que otros
ejemplos anteriores habían mostrado dentro de las administraciones públicas (Criado y Ramilo,
2007; Moon y Bretschneider, 1997; Norris, 2003).
Por consiguiente, las dinámicas institucionales colaboran en la tarea de explicar los
cambios y la tendencia a la estabilidad en las políticas y administraciones públicas, también desde
una vertiente tecnológica. Las organizaciones que forman parte del sector público están sujetas a
una serie de dinámicas institucionales, que suelen implicar cambios incrementales, dentro de
pautas de difusión/aprendizaje/sendero de dependencia, que suelen facilitar las innovaciones
dentro de unos límites más o menos limitados. Teniendo en mente que se conciben dentro de la
estabilidad de las instituciones públicas, si bien ofrecen oportunidades para los cambios, también
establecen unos márgenes estrechos y se orientan a la estabilidad en mayor medida que las
organizaciones privadas. Las dinámicas institucionales tienden a centrarse en la continuidad de
las instituciones, aunque también son capaces de abordar el cambio de carácter incremental y las
adaptaciones de las organizaciones a su entorno de referencia. En ese sentido, los procesos de
adopción y difusión de las últimas tecnologías dentro de las organizaciones públicas también han
ofrecido ejemplos paradigmáticos de las diferentes dinámicas apuntadas, así como de las
dificultades para producir transformaciones sustantivas dentro de entornos organizativos
burocráticos o altamente institucionalizados.
Una de las asunciones de partida de esta investigación es que los procesos de adquisición,
gestión y utilización tecnológica dentro de las administraciones públicas están caracterizados por
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el contexto institucional en el que aquéllas operan. Dentro del enfoque neoinstitucionalista se ha
considerado que la acción humana y las tecnologías están sometidas a dinámicas institucionales,
que dan forma tanto al comportamiento de los actores, como a los procesos de difusión
tecnológica dentro de las organizaciones. Lo anterior implica que la incorporación de las TIC
dentro de las organizaciones cambia su forma objetiva debido a su ajuste a éstas (Fountain, 2001:
90). De hecho, los actores institucionales tienden a promover nuevas tecnologías esperando que
sostendrán o ampliarán las instituciones profundas, es decir, la historia y la cultura codificada en
las normas, rutinas y valores presentes en la organización. En todo caso, existe una interacción de
doble sentido entre los arreglos institucionales actuales (valores, rutinas, mitos, formas de hacer,
en general) ligados a las tecnologías y las propias organizaciones. Por consiguiente, tanto la
adopción, como la implementación, de las tecnologías generan una transformación de éstas
desde su forma objetiva (como artefactos o dispositivos concretos), para transformarse en su
forma representada (enacted form), es decir, cómo son y lo que verdaderamente hacen dentro de
las organizaciones. En otras palabras, la asunción de partida que se ha planteado en esta
investigación es que los procesos de configuración de la eAdministración, sobre todo desde la
expansión de la web e Internet dentro de las administraciones públicas, han dado un nuevo
carácter a esa dimensión tecnológica del sector público.
Teniendo en cuenta las aportaciones del enfoque neoinstitucionalista, este trabajo
pretende abordar en qué medida se ha iniciado una transición hacia un nuevo paradigma en el
sector público, identificado con lo que se ha venido a llamar eAdministración, fundamentado en la
adquisición, gestión y difusión de una nueva generación de TIC, Internet y, especialmente, la web,
y ligado a una dimensión organizativa singular de carácter digital, así como un inédito, hasta hace
pocos años, medio de interacción telemático con la ciudadanía. A partir de ahí, se aborda la
eAdministación teniendo presente una hipótesis de carácter institucional que orienta el conjunto
del trabajo. La hipótesis que se plantea se centra en el análisis de las interacciones entre las
tecnologías, las organizaciones y las instituciones, teniendo en cuenta el entorno político en el que
se desempeñan las administraciones públicas, así como las dinámicas de modernización y
racionalización de su funcionamiento en las que éstas se han visto envueltas a lo largo de los
últimos años. En particular, la hipótesis de este estudio se plantea como un andamiaje para
apoyar la investigación y aspirar a la discusión del neoinstitucionalismo como enfoque de análisis
de la intersección entre las administraciones públicas y las TIC. Además, estas hipótesis se
pretende contrastar de una manera exploratoria a través del estudio de caso que se analiza en la
siguiente sección:
Hipótesis de la investigación: La conformación de la eAdministración está constreñida por dinámicas
institucionales que intervienen en los procesos de adquisición, gestión y utilización tecnológica dentro de
las organizaciones públicas.
En el caso de las administraciones de las Comunidades autónomas la participación de
esos mecanismos institucionales que enmarcaron la consolidación de la eAdministración fue
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especialmente sustantiva y de interés. Por un lado, el origen y evolución de los modelos
autonómicos de adquisición, gestión y utilización de las TIC desencadenó determinados legados
tecnológicos que fueron difíciles de alterar con posterioridad, ya que llevaron inscrita la cultura,
historia, rutinas, símbolos, formas de hacer las cosas, etc., de esas organizaciones. Además, la
concreción de otro tipo de variables de carácter estructural presentes en las organizaciones
analizadas, como la organización dispuesta para la dirección de las TIC o la relación con la
vertiente de modernización administrativa y las interacciones entre los actores impulsores de dicho
proceso, también contribuyeron a explicar el alcance de la eAdministración dentro de ellas. Por
otro lado, aquéllas operaron dentro de un contexto político-administrativo ampliamente
determinado por las orientaciones, actuaciones, marcos de referencia, valores y prioridades en la
materia de diferentes niveles de gobierno (europeo, estatal y autonómico). En consecuencia,
dentro de las siguientes páginas se abordan algunas de las dimensiones más importantes del
proceso de conformación de la eAdministración dentro de la administración de la Comunidad de
Madrid, de manera que se analiza su evolución desde 1995 hasta el momento presente,
considerando una vertiente neoinstitucionalista.
5. Estudio de caso. La eAdministración en la Comunidad de Madrid
5.1. El origen de la informática administrativa antes de 1995
El desarrollo de la eAdministración en la CM durante el período central de este estudio tuvo
sus orígenes en los primeros pasos del modelo de organización de la política informática
consolidado dentro de esta administración autonómica. Como sucedió con el resto de
administraciones de las CCAA, la expansión de la informatización dentro de la administración de
la CM fue un hecho cada vez más visible, aunque su concreción tuvo una serie de rasgos
particulares, que también caracterizaron la configuración posterior de la eAdministración
autonómica. A pesar de que durante esos primeros años el proceso de adquisición, gestión y
utilización tecnológica no fue una prioridad política de la organización, de manera que se produjo
un crecimiento inicial un tanto desordenado de esta nueva función administrativa, al principio de la
década siguiente se empezaron a realizar una serie de ajustes, teniendo en cuenta las crecientes
demandas de las consejerías y las inversiones en aumento precisas para colmar dichas
aspiraciones. Dentro de este período inicial se identificaron dos momentos, que coincidieron con la
vigencia de los dos nombres diferentes que recibió la unidad sobre la que pivotaron las TIC dentro
de esta administración autonómica.
Durante el primer lustro de funcionamiento de la administración de la CM se definieron
algunas de las bases de la organización de su política informática. La primera legislatura
autonómica puso sobre la mesa la necesidad de optar por un modelo de gestión de las
tecnologías dentro de la nueva administración, ámbito sobre el que se contó con una considerable
autonomía. La inercia de la estructura administrativa procedente de la DPM también se dejó notar
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dentro de la dimensión tecnológica, en concreto, la Diputación Provincial de Madrid (DPM) había
creado en 1980 una entidad denominada Servicios Provinciales de Informática (SERPI),
gestionada por ella directamente mediante un órgano especial, para proporcionar servicios
informáticos a los trabajos de gestión administrativa. En mayo de 1982, la DPM decidió consolidar
dicha unidad, de manera que la convirtió en una sociedad mercantil, Empresa Provincial de
Informática de Madrid S.A. (EPIMSA) (Suidán, 2001), para que fuera el referente de la
organización en materia informática, en un momento en que se estaba preparando su
transformación ante el avance del proceso autonómico. Teniendo en cuenta lo manifestado
anteriormente sobre el resto de esta administración, se puede deducir que este ámbito de la DPM
también pasó a formar parte de la nueva estructura organizativa de la CM.
La administración de la CM asumió el esquema básico de la función informática diseñado
desde la DPM, que había establecido una estrategia de carácter centralizado para su expansión,
en línea con el tipo de organización desarrollado por las grandes administraciones locales
españolas. En efecto, la administración autonómica asumió EPIMSA, a la que integró dentro de la
Consejería de Presidencia manteniendo su formato de sociedad mercantil, en un momento en que
los responsables políticos de la CM decidieron que un buen número de actuaciones funcionales
específicas fueran desempeñadas por organismos autónomos y empresas públicas, siguiendo los
principios de la Ley de Administración Institucional6
. De entrada, esto significó que la posición de
este organismo dentro de la administración de la CM fuera entonces un tanto periférica y que, en
principio, pareciera que la función informática había quedado en un plano secundario entre las
preocupaciones administrativas al no estar integrada en la estructura nuclear de la organización.
Sin embargo, ello no evitó que esta función se fuera consolidando y, con el tiempo, adquiriendo
una mayor presencia institucional.
El modelo inicial planteado se completó con la creación de la Comisión Superior de
Informática de la Comunidad de Madrid (COMSUPI). La constitución de este órgano colegiado en
diciembre de 1983, en línea con la mencionada CSI de la Administración central, intentó ofrecer
una respuesta ‘por un lado, al descontento de las consejerías con los servicios informáticos
prestados por EPIMSA y, por otro, a la situación inicial en la que se fue actuando sin un criterio
claro y estratégico sobre lo que tenía que hacerse en materia informática dentro de la
administración de la CM’ (entrevista C74). Sin embargo, a pesar del enfoque concedido a la
COMSUPI, realmente no significó una respuesta definitiva a la pretensión de homogeneizar el
conjunto de la política informática de la administración autonómica, así como de ordenar el
6
Como puso de manifiesto un entrevistado, ‘la elección de ese modelo de empresa pública que se mantuvo con la
creación de la administración autonómica descansó en una decisión puramente casual y poco premeditada, sin
posibilidad real de cuestionar la situación del organismo’ (entrevista C74). En aquél momento EPIMSA compartió ese
carácter de empresa pública con otras sociedades anónimas de naturaleza muy variada, tales como Canal de Isabel II,
Mercado Puerta de Toledo, Hidráulica Santillana, Compañía Metropolitano de Madrid, Ordenación y Realojamiento de
Vallecas, Áreas de Promoción Empresarial, Tres Cantos, Transportes Aéreos del Guadarrama y Ferrocarril Suburbano
de Carabanchel (Suidán, 2001).
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proceso de transferencias, también de tecnologías, procedentes de la Administración central7
. Con
el cambio de legislatura en 1987, se dieron nuevos pasos en el proceso de centralización de la
política informática dentro de la administración de la CM. Por un lado, la Consejería de Hacienda
asumió las diferentes funciones relacionadas con la función pública y la organización
administrativa, a las que se unió también EPIMSA, como empresa de servicios informáticos de la
administración. La voluntad de la Consejería de Hacienda de controlar la política informática se
manifestó aún más con la creación de la Unidad de Coordinación Informática (UCI) como un
órgano verdaderamente estratégico con el objetivo de completar las tareas encomendadas a la
COMSUPI. A través de la UCI supervisó las partidas presupuestarias asignadas a la informática
para destinar según su propio criterio en las consejerías. Junto a ello, concentró la potestad de
elaborar informes previos, y ahora obligatorios, antes de que éstas realizasen gastos relacionados
con las TIC en el exterior, teniendo en cuenta que el presupuesto fue distribuido por la UCI, si bien
aquéllas mantuvieron todavía sus propios presupuestos en la materia.
Con el inicio de la nueva década se produjeron ciertos hitos que se orientaron hacia la
consolidación definitiva de un modelo centralizado de organización de la dimensión tecnológica de
la administración de la CM, liderado por su Consejería de Hacienda. Esta opción estuvo
fundamentada en la incapacidad anterior para terminar de armonizar el despliegue de la
informática en el conjunto de la organización, ya que no fue sencillo extender el seguimiento
efectivo de unas directrices comunes a través de los mecanismos de coordinación existentes. La
vinculación de la función informática con la Consejería de Hacienda, además de dotarle de una
visibilidad creciente, priorizó la preocupación por la vertiente económica de ese despliegue
tecnológico, de manera que se extendieron al máximo los servicios de la empresa pública
encargada de su explotación dentro de la administración autonómica para lograr una mayor
eficiencia en la asignación de recursos. Esta visión general se explicitó en varias acciones que
concretaron el final de la etapa inicial de la informatización administrativa e iniciaron el proceso
posterior de modernización administrativa y despliegue definitivo de la eAdministración dentro de
la CM.
A principios de 1990 se produjo la transformación de EPIMSA, que pasó a denominarse
Informática Comunidad de Madrid S.A. (ICM S.A.). En primer lugar, el cambió evidenció la
necesidad de actualizar el nombre de una empresa originaria de la DPM, que se había mantenido
con la misma nomenclatura, mediante un nuevo término que identificó a esta unidad tecnológica
hasta el final del período analizado en este estudio, aunque cambiara posteriormente de régimen
7
Este órgano intentó incorporar a EPIMSA dentro de sus actividades, así como al máximo responsable político de la
unidad directiva encargada de gestionar el proceso de transferencias dentro de la administración autonómica (Dirección
General de Transferencias y Relaciones Institucionales). Por un lado, a través del Pleno, en el que junto con el
presidente del órgano (el Consejero de la Presidencia), el vicepresidente (el Director General de Transferencias y
Relaciones Institucionales), y los otros vocales (uno por consejería entre Viceconsejeros, Secretarios Generales
Técnicos o Directores Generales), también ejerció como tal el Consejero Delegado de EPIMSA. Por otro lado, mediante
la denominada Ponencia, órgano de carácter ejecutivo, en el que participaron el vicepresidente, los vocales de las
consejerías de Presidencia y Economía y Hacienda, así como los de aquellas cuyas materias tratadas les obligaran a
intervenir en su dictaminación o defensa, y en el que también estuvo presente el Consejero Delegado de EPIMSA, para
estudiar los documentos presentados por los grupos de trabajo y elevar al Pleno para su resolución las oportunas
propuestas (artículo 5.2).
Página 22

jurídico. En segundo lugar, ICM S.A. se planteó como una empresa con una vinculación todavía
más estrecha respecto a la administración autonómica, es decir, se reforzó la naturaleza de
servicio público de la empresa y se planteó como objeto de la misma ‘la investigación, promoción
y prestación de servicios y suministros informáticos en su más amplio sentido, con especial
atención a las instituciones de la Comunidad de Madrid’8
. Con ello, la Consejería de Hacienda
intentó relanzar esta empresa pública de manera que verdaderamente pudiera hacer frente a las
necesidades crecientes de la administración autonómica en materia informática y de
comunicaciones, incluyendo una estructura organizativa renovada para desarrollar sus funciones
con eficacia
Teniendo en cuenta lo anterior, desde la Consejería de Hacienda se intentó profundizar en
la difusión de una visión común sobre las tecnologías de información dentro de la administración
autonómica. El nuevo consejero autonómico nombrado después de las elecciones autonómicas de
mayo de 1991 acercó lo máximo posible al núcleo político de su departamento las competencias
relativas al modelo de gestión de los sistemas de información de la CM, incluyéndolas en 1993
dentro de su Secretaria General Técnica, y transformando la UCI en la Unidad de Planificación de
los Sistemas de Información (UPSI). Con ello, se intentó adaptar sus funciones y organización a
las exigencias de desarrollo de las tecnologías de tratamiento de la información y, además, se
explicitó el interés por las nuevas telecomunicaciones, cuyo despliegue se planificó desde
entonces a través de la Oficina de Redes y Datos, dependiente de la UPSI, junto a la Dirección
Técnica de ICM S.A. En suma, durante esta etapa inicial se consolidaron algunas de las bases del
modelo de eAdministración desarrollado posteriormente dentro de este caso.
A mediados de la década de 1990, momento a partir del que esta investigación da cuenta
de una forma más específica, la administración de la CM ya había apuntalado los rasgos básicos
de sus procesos de adquisición, gestión y uso de las TIC, que ayudaron a explicar la trayectoria
posterior de la eAdministración. Los orígenes de su política de informatización evidenciaron que,
hasta bien entrada la década final del siglo anterior, la informática administrativa ocupó un papel
subsidiario entre las prioridades de los responsables directivos de las administraciones de las
CCAA. Junto a ese marco de presencia institucional secundario, la evolución de las principales
magnitudes de la informatización administrativa en el ámbito autonómico refrendó su incremento
cuantitativo, tanto en términos de inversiones, como en recursos materiales y humanos, pero
también en cuanto al alcance de los proyectos desarrollados. En ese sentido, se fue fraguando
una ‘revolución silenciosa’ durante esa fase inicial de difusión tecnológica dentro de las
administraciones autonómicas, que se convirtió en el soporte de los intentos progresivos por situar
esta función administrativa en un plano más estratégico y marcadamente político, teniendo en
cuenta la importancia en aumento de esta cuestión en la gestión corriente, así como el incremento
de las áreas administrativas informatizadas. Sin embargo, los resultados concretos de lo anterior
8
Así lo concretó el artículo 2 de sus nuevos estatutos sociales.
Página 23

no se pudieron especificar hasta que no se definieron con más precisión las primeras políticas y
estrategias de modernización administrativa en el sector público autonómico.
5.2. Planificaciones político-estratégicas de la modernización administrativa
La voluntad de modernización de la administración autonómica madrileña se formuló
inicialmente a principios de la década de los noventa, si bien se manifestó de una forma más
intensa con el cambio de gobierno de 1995. Durante el período central que abarca esta
investigación (1995-2007) se diseñaron tres planificaciones estratégicas para promover la política
de modernización administrativa, de forma general, y el desarrollo de la eAdministración, de
manera concreta, dentro de la CM. La Tabla 3 ofrece una primera aproximación a los principales
aspectos de la política definida por los diferentes gobiernos autonómicos madrileños de esa etapa
para intentar transformar su aparato administrativo, teniendo en cuenta la relevancia en aumento
que fue adquiriendo dentro de ellas la adopción, uso y difusión de las nuevas TIC, que se
convirtieron finalmente en el referente principal de las mismas. Dentro del análisis de las
estrategias diseñadas se utilizaron varios indicadores para lograr una caracterización de sus
principales rasgos (dinámica política autonómica, principios de la modernización, alcance de los
proyectos diseñados, estilo de la modernización y papel otorgado a las TIC y la eAdministración).
En algún caso, el alcance temporal de las estrategias formuladas fue incluso menor que la
duración de las diferentes legislaturas autonómicas, pese a que éstas representaron su espacio
temporal de referencia, durante un período en el que se sucedieron en el gobierno de la CM dos
presidentes autonómicos del PP. El análisis de cada una de las características apuntadas dentro
de esos tres momentos se aborda a continuación.
Tabla 3. Planificaciones Estratégicas para la Modernización Administrativa y la eAdministración en la
Comunidad de Madrid
Plan de Calidad de los Servicios
de la Comunidad de Madrid
(Plan de Calidad)
Gestiona Tú Mismo. Plan
Estratégico de Simplificación de la
Gestión Administrativa (PESGA I).
Administración Electrónica.
2ª Fase del Plan Estratégico de
Simplificación de la Gestión
Administrativa (PESGA II)
Período 1995-1999 2000-2003 2005-2007
Dinámica
autonómica
Acercar la administración
autonómica a los ciudadanos
La Comunidad de Madrid hacia la
excelencia
Madrid Comunidad digital facilitando
a las empresas su potencial en la
Sociedad del Conocimiento
Principios básicos Mejora de la calidad de los
servicios, aproximación a los
ciudadanos
Simplificar, racionalizar,
homogeneizar, facilitar la
comunicación
Racionalización administrativa y
modernización de las interacciones
con la ciudadanía
Estilo general de la
modernización
administrativa
Orientación hacia instrumentos de
mejora de la gestión administrativa
Orientación hacia instrumentos de
mejora de la gestión administrativa y
la consolidación de la dimensión
tecnológica de la organización
Orientación hacia la consolidación
de la dimensión tecnológica de la
organización
Enfoque de la
eAdministration
Interno. Primeros pasos
relacionados con la creación de un
sistema de información para toda
la administración. Inicio de la
presencia en la Web
Parcialmente externo. Desarrollo del
canal telemático para contactar con
los ciudadanos, provisión de
información y servicios digitales
usando Internet
Ampliamente externo. Necesidad de
desarrollar la prestación de servicios
telemáticos, aunque manteniendo
preocupación por la gestión interna
de apoyo
Responsabilidad
organizativa
Dirección General de Calidad de
los Servicios (en la vertiente
organizativa) (Consejería de
Hacienda). ICM (en la vertiente
tecnológica) (Organismo
Autónomo de la Consejería de
Hacienda)
Dirección General de Calidad de los
Servicios y Atención al Ciudadano
(en la vertiente organizativa)
(cambios sucesivos de consejería).
ICM (Organismo Autónomo de la
Consejería de Hacienda)
Dirección General de Calidad de los
Servicios y Atención al Ciudadano
(en la vertiente organizativa)
(cambios de consejería). ICM (en la
vertiente tecnológica) (Organismo
Autónomo de la Consejería de
Hacienda)
Fuente: elaboración propia
Página 24

a) Plan de calidad (1995-1999). La primera estrategia de modernización
administrativa formulada por el primer gobierno autonómico del PP de la CM fue el Plan de la
Calidad de los Servicios de la Comunidad de Madrid (Plan de Calidad). El Plan de Calidad se
definió, más que como un diseño cerrado de proyectos, como una amalgama de iniciativas que
fueron tomando cuerpo con el paso de los años y que no se concretaron inicialmente en un
documento básico. Desde el verano de 1995 la CM fue elaborando paulatinamente diversas
publicaciones en solitario o en colaboración con empresas de consultoría (Dirección General de
Calidad de los Servicios, 1999a, 1999b, 1998; Dirección General de Calidad de los Servicios -
Coopers & Lybrand, 1997) y participando en diversos foros especializados (Moreno, 1998a;
Moreno, 1998b) en los que los responsables políticos de la modernización autonómica plasmaron
sus ideas más relevantes en torno a esta cuestión. En ese sentido, entre los principios básicos de
las actuaciones adscritas al Plan de Calidad subrayaron la necesidad de mejorar la calidad de los
servicios y la aproximación a los ciudadanos como dos de los más importantes. Esas dos
vertientes fueron las que se promovieron manera prioritaria a lo largo de esos primeros cuatro
años.
El análisis de la modernización administrativa en la CM hizo especialmente patente su
disociación inicial respecto a las nuevas tecnologías de información, aunque posteriormente esa
situación se fuera alterando de una manera peculiar. En concreto, la puesta en marcha de
proyectos relacionados con el Plan de Calidad se realizó desde una visión que tuvo en cuenta de
forma limitada el papel de las TIC, en gran medida como consecuencia de la existencia
diferenciada que siempre habían gozado las cuestiones relativas a la dimensión tecnológica
dentro de la empresa autonómica de informática. En otras palabras, ya se observó en la sección
anterior que la dirección de la política informática dentro de la CM caminó desde el origen de la
administración autonómica de manera altamente diferenciada respecto de la vertiente de reforma
organizativa, ya que nunca se había planteado una integración real entre ambas esferas. Como
consecuencia de lo anterior, la dirección general creada en 1995 para liderar la modernización
administrativa, si bien incluyó a algunos miembros de corte informático y en un primer momento
un Servicio de Auditoría Informática, se centró en las líneas generales planteadas y no se vinculó
de manera estrecha con el proceso de difusión tecnológica representado por ICM S.A., organismo
que inicialmente se contempló sólo como un socio tecnológico de los proyectos en los que fue
necesario incorporar TIC para su ejecución.
b) PESGA I (2000-2003). La segunda planificación estratégica para la
modernización administrativa dentro de la CM se proyectó durante el cambio de siglo, mediante el
Plan Estratégico de Simplificación de la Gestión Administrativa (PESGA I). Los principios
planteados en el PESGA I no variaron de forma sustantiva, si bien cambiaron de lugar el acento
respecto a los planteados anteriormente. Teniendo en cuenta que por primera vez se puso por
escrito un documento de síntesis de la estrategia de modernización autonómica, con el cambio de
siglo el PESGA I se centró en simplificar y racionalizar, pero también facilitar la comunicación con
Página 25

los ciudadanos (Comunidad de Madrid, 2001). La traducción de lo anterior no supuso una ruptura
completa con la etapa previa, aunque a partir de entonces se dio prioridad casi total a la
interacción telemática con la ciudadanía, proporcionando un mayor alcance a las actuaciones
realizadas en el conjunto de la administración autonómica. En concreto, se mantuvo un claro
interés por el impacto de los proyectos dentro de la gestión de la administración de la CM, de
manera que sus destinatarios fueron sus gestores (proyectos sobre racionalización de
procedimientos y gestión informatizada de expedientes) y responsables políticos (proyectos sobre
indicadores de gestión y cuadros de mando), junto con los ciudadanos (proyectos sobre sistema
de atención al ciudadano y eAdministración) (Comunidad de Madrid, 2001: 57). El PESGA I fue
compatible con el mantenimiento de actuaciones anteriores, de manera que el Plan de Calidad se
consideró también vigente, pero ahora sí circunscrito al ámbito de iniciativas puntuales en torno a
la gestión de la calidad. En todo caso, los principios planteados destacaron el matiz externo de las
actuaciones a desarrollar durante la vigencia del PESGA I, de manera que el soporte de las
mismas estaría centrado en su vinculación cada vez más estrecha con las TIC.
Esta segunda estrategia de modernización administrativa dentro de la CM puso de
manifiesto la importancia renovada de las TIC para hacer realidad las aspiraciones en torno a la
eAdministración. Con el cambio de siglo, las TIC llegaron a ser un eje básico de la modernización
administrativa, de manera que se convirtieron en el medio a través del que lograr la
transformación interna de la administración autonómica. Al mismo tiempo, se consideró la
necesidad de adaptar la CM a los requisitos de la SI, de forma que la administración autonómica
cumpliera los objetivos marcados por la UE y la AGE en la esfera de la eAdministración. En todo
caso, la peculiaridad de este caso es que pese al elevado grado de penetración de las TIC dentro
de la administración autonómica existieron problemas para vincular esta vertiente dentro de la
modernización administrativa, puesto que la función tecnológica se había extendido de una
manera autónoma durante los años anteriores. En definitiva, eso significó aproximar dos esferas
de la organización que hasta ese momento habían caminado estratégicamente de forma separada
y sólo habían coincidido de una forma táctica en proyectos específicos9
.
c) PESGA II (2005-2007). La última planificación estratégica analizada en esta
investigación se desarrolló después de un período de cierta agitación política dentro de la CM. La
eAdministración pasó a ser uno de los ejes de la difusión de la SI dentro de la CM, adquiriendo
presencia propia, cada vez más asociada a la extensión general de las TIC en la región. En
concreto, entre los principios clave planteados por el PESGA II destacaron la racionalización
administrativa y la modernización de las interacciones con los ciudadanos, de manera que las TIC
9
Este aspecto se puso de manifiesto en diversas entrevistas en profundidad, pero también en la parte introductoria del
propio documento de presentación pública del PESGA I, en la que se planteó que ‘por un lado, se dispone de la base
tecnológica necesaria para poder llevar a cabo todas las iniciativas previstas. En la Comunidad de Madrid existe hoy
una infraestructura tecnológica suficiente y adecuada (…) además de una larga experiencia previa en el diseño,
desarrollo e implantación de sistemas de información por parte del organismo autónomo Informática y Comunicaciones
de la Comunidad de Madrid. En segundo lugar, existe la base organizativa necesaria para impulsar las iniciativas
previstas en el Plan y para controlar su implementación. La Dirección General de Calidad de los Servicios y Atención al
Ciudadano y el organismo autónomo Informática y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid liderarán e impulsarán
la puesta en marcha del plan’ (Comunidad de Madrid, 2001: 15).
Página 26

se convirtieron en el pilar sobre el que se proyectó el conjunto de esta planificación estratégica, a
pesar de las menciones a la continuidad con el PESGA I e, incluso, con los proyectos del Plan de
Calidad. Eso se tradujo en el caso de la CM en que fue muy clara la preocupación por la
prestación telemática de servicios públicos, si bien lo anterior se mantuvo unido a la pretensión de
alcanzar determinados objetivos asociados a la gestión interna de la organización, aunque
pasaran a un segundo plano.
El papel otorgado a las TIC y la eAdministración dentro de esta planificación estratégica
fue notoriamente creciente. Dentro del PESGA II la incorporación masiva de las TIC en la
administración autonómica se convirtió en el eje prioritario, de manera que se puede decir que la
eAdministración se convirtió en el núcleo de las actuaciones desarrolladas en materia de
modernización administrativa. Aunque se mantuvo cierto interés por la adopción de otras
herramientas de mejora de la gestión dentro de la organización, las posibilidades para la
innovación administrativa se orientaron de forma casi exclusiva hacia el ámbito de la difusión de
las TIC en la organización. Por consiguiente, las bases de la modernización administrativa
pretendieron establecer unos patrones más definidos para la construcción de la eAdminsitración
autonómica, lo que se percibió por los responsables políticos de la época como el potencial
agente de cambio institucional más sustantivo del aparato público de la CM, algo que fue
impregnando progresivamente el apoyo político concedido a lo largo de la etapa analizada.
Lo anterior ha confirmado el papel renovado de la vertiente tecnológica en las
administraciones de las CCAA, que fue situándose en un plano preferente dentro del discurso
político en torno a la reforma administrativa en los dos casos objeto de estudio, al final de la etapa
analizada. A través del análisis de la CM se calibraron algunas peculiaridades que permitieron
concretar el alcance de esta dimensión en la configuración de la eAdministración. En concreto, la
presencia cada vez más sustantiva de los procesos de adquisición, gestión y utilización
tecnológica dentro de la esfera político-estratégica de las administraciones fue dotando de una
mayor legitimidad simbólica y promoción efectiva a las políticas autonómicas relacionadas con la
innovación administrativa. Además, la eAdministración dejó de ocupar un lugar secundario para
convertirse en un tema preferente de cara a demostrar el nivel de modernización de las
administraciones públicas, así como para calibrar en qué medida los discursos tecnológicos
deterministas pernearon dentro de ellas. Esos aspectos han permitido confirmar la relevancia de
esta dimensión de análisis para comprender la presencia de la modernización administrativa
dentro de la agenda política de los gobiernos autonómicos, así como su papel a la hora de
caracterizar las prioridades relacionadas con la eAdministración en el caso analizado en
profundidad.
5.3. El modelo de difusión de la política tecnológica
Las variables relacionadas con el marco institucional interno de la eAdminsitración de la
CM también fueron decisivas a la hora de profundizar en los rasgos específicos de este caso. En
Página 27

primer lugar, el proceso de configuración de la eAdministración dentro de la CM estuvo
caracterizado por la estructura organizativa desarrollada para facilitar su implantación. Los
responsables políticos de la administración autonómica buscaron desde sus orígenes un modelo
centralizado de organización de la política tecnológica, algo que consiguió consolidarse a partir de
mediados de la década de los noventa en torno a la empresa informática existente desde la
creación de la CM. Lo anterior fue el resultado del cambio de estatus jurídico de Informática
Comunidad de Madrid S.A. (ICM S.A.), que se convirtió en un organismo autónomo, siendo más
importante todavía la centralización dentro del mismo de las partidas presupuestarias destinadas a
las TIC, así como la integración de todo el personal con perfil tecnológico de la CM. A pesar de lo
anterior, las necesidades departamentales y la propia evolución de las políticas de modernización
administrativa, implicaron la necesidad de dotarse de mecanismos de colaboración con las
diferentes consejerías de la administración autonómica, así como con la unidad directiva que
formalmente lideró dicho proceso. Todo ello pretendió que se pudiera lograr el objetivo de conferir
un enfoque común a las actuaciones desarrolladas en materia de eAdministración dentro del
conjunto de la organización.
Este caso se caracterizó por el hecho de que junto a un modelo centralizado de
explotación tecnológica, en torno al Organismo Autónomo Informática y Comunicaciones de la
Comunidad de Madrid (ICM), se planteó un esquema desintegrado respecto a la modernización
administrativa. Esta política autonómica fue liderada en cuestiones de mejora organizativa por una
dirección general constituida de manera específica para ello, la Dirección General de Calidad de
los Servicios (DGCS)10
. En todo caso, la importancia de la evolución de ambas unidades
directivas, no sólo desde el plano formal, sino también informal, así como las interacciones entre
ellas, fueron caracterizando la evolución de la eAdministración dentro de la CM. En concreto,
estas unidades cambiaron de consejerías de adscripción, de estructura interna, así como las
relaciones entre ellas mismas y con el resto de la organización, de manera que todo ello
proporcionó evidencias acerca de los constreñimientos institucionales vinculados a la estructura
organizativa que caracterizaron el proceso de adquisición, gestión y difusión tecnológica. En ese
plano, resultó de interés una primera aproximación a la evolución de ICM dentro de la
administración autonómica (ver Figura 1).
10
Junto a la empresa informática ICM S.A., dentro de la administración autonómica siempre existió una unidad, con
rango de servicio y durante algunos períodos incluso subdirección general, que realizó trabajos relacionados con la
mejora organizativa, aunque de una manera aislada y sin verdadero peso político dentro de la estructura de la
administración autonómica. Junto a ello, la Oficina de Información, Iniciativas y Reclamaciones de la Comunidad de
Madrid (Decreto 50/1984, de 17 de mayo), luego transformada en Oficina de Atención al Ciudadano (Decreto 59/1988,
de 9 de junio) se encargó de las cuestiones unidas a la interacción con los ciudadanos y, por tanto, de una parte
significativa de la dimensión externa relacionada con la eAdministración madrileña.
Página 28

Figura 1. Evolución de las Unidades Directivas de la eAdministración y la Modernización
Fuente: elaboración propia
En el inicio de la cuarta legislatura autonómica, la organización de la eAdministración
pivotó en torno a la Consejería de Hacienda. En primer lugar, con el cambio de gobierno se puso
en tela de juicio el modelo de explotación de las TIC dentro de la administración de la CM, en
concreto, se colocaron sobre la mesa varias opciones, aunque al final se plantearon como
plausibles dos alternativas: la privatización completa de la función tecnológica o la creación de un
organismo autónomo que centralizara todas las competencias en la materia. Si bien de inicio se
mantuvo el estatus de empresa pública, durante el año siguiente se realizaron las actuaciones
necesarias para convertir ICM S.A. en un organismo autónomo, en línea con lo efectuado por el
nuevo gobierno popular con otras empresas públicas de la CM.
En diciembre de 1996 se concretó la aprobación del cambio de estatus jurídico, de manera
que la empresa informática de la CM se convirtió en ICM, a través de la Ley de Presupuestos de
199711
. Su normativa de creación confirmó la sucesión de los recursos humanos y patrimonio
entre ambos organismos, de manera que ICM centralizó desde entonces el personal con perfil
tecnológico de la CM, así como ‘la totalidad de los equipos informáticos y de comunicaciones
físicos y lógicos de la Administración de la CM y de sus organismos autónomos’. Con ello se
confirmó la voluntad de los responsables autonómicos de aunar todas las actuaciones en materia
tecnológica dentro de esta renovada unidad directiva, superando la situación anterior en la que, si
bien en pequeña medida, habían estado también presentes en los diferentes departamentos de la
administración autonómica. Con ello se abrió una nueva etapa en la política tecnológica de la
11
Ley 14/1996, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid (Ley 14/1996) (BOCM de
30 de dicimebre, num. 309). En su artículo 57 se asumió que ‘1. Se crea, adscrito a la Consejería de Hacienda, el
Organismo Autónomo de carácter administrativo "Informática y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid". 2. El
Organismo Autónomo que se crea ejercerá sus funciones en el ámbito de la Administración de la Comunidad de Madrid
y sus Organismos Autónomos. Dicho ámbito podrá extenderse a aquellos otros Entes de Derecho Público de la
Comunidad de Madrid cuando así se convenga entre el Organismo Autónomo y el Ente de que se trate’.
Julio 1995. Informática Comunidad de Madrid Sociedad
Anónima. Consejería de Hacienda
Diciembre 1996. Organismo Autónomo Informática de la
Comunidad de Madrid. Consejería de Hacienda
Mayo 2000. Organismo Autónomo Informática de la Comunidad
de Madrid. Consejería de Presidencia y Hacienda
Julio 1999. Organismo Autónomo Informática de la Comunidad
de Madrid. Consejería de Hacienda
Noviembre 2003. Organismo Autónomo Informática de la
Diciembre 2005. Ente Público Agencia Informática de la
Septiembre 2001. Organismo Autónomo Informática de la
Julio 2008. Ente Público Agencia Informática de la Comunidad
de Madrid. Vicepresidencia y Portavocía del Gobierno
Página 29

organización, en la que el referente fue ICM, y se confirmó la dinámica centralizadora que había
predominado durante la etapa anterior.
En la línea apuntada, ICM se encargó de definir las prioridades políticas de la CM en el
ámbito de la informatización de la organización. Efectivamente, este organismo autónomo ejerció
dichas funciones a partir de aquel momento, teniendo en cuenta la amplitud de su ámbito
competencial, que se extendió a cuestiones cada vez más variadas. ICM monopolizó desde
entonces el liderazgo del proceso de difusión de las TIC dentro de la administración de la CM,
desde la elaboración de los sistemas de información y comunicaciones, pasando por la creación y
control de normas técnicas de los equipos físicos y lógicos de la CM, hasta la prestación de
servicios informáticos y de comunicaciones a las diferentes unidades administrativas de la
administración autonómica. En concreto, si bien ICM había liderado el proceso de informatización
autonómico y había sido ya el referente de la organización durante la década inicial de la
administración de la CM, desde entonces asumió ese liderazgo de una manera todavía más
completa, aunado la capacidad de diseño estratégico de la política tecnológica de la organización
con la implantación de proyectos concretos y otras actividades operativas12
. Además, ICM siguió
manteniendo una cultura organizativa muy particular, asumida durante la etapa inicial, con un
elevado grado de autonomía, y muy apegada a su estatus anterior de empresa.
La estructura de gobierno de ICM no sufrió alteraciones de calado, pero tuvo que
evolucionar para adecuarse a la nueva situación jurídica del organismo y la dimensión que
adquirió dentro del conjunto de la administración autonómica. De entrada, este organismo
autónomo se mantuvo dentro de la Consejería de Hacienda, departamento de carácter transversal
y máximo nivel político en el que se conservaría después durante todo el período recogido en esta
investigación13
. Junto a ello y siguiendo la Ley de Administración Institucional, los órganos de
gobierno de ICM estuvieron compuestos por su Consejo de Administración, con su Presidente al
frente, así como un Gerente que, en la práctica, se encargó de liderar el organismo en sus tareas
ejecutivas. Lo más importante para la coordinación con las consejerías es que dentro del Consejo
de Administración de ICM estuvieron presentes los secretarios generales técnicos de todas ellas,
de manera que las necesidades departamentales relacionadas con la política tecnológica también
tuvieron su canal de expresión y se pudieron definir de manera mínimamente coordinada las
estrategias básicas en torno a la dimensión tecnológica de la CM.
Con el inicio del PESGA I puso de manifiesto la necesidad de interacción creciente de ICM
con la DGCS, así como el resto de la administración autonómica, para el desarrollo de proyectos
tecnológicos cada vez más ambiciosos y relacionados directamente con el rediseño de los
12
En particular, ICM dispuso de una amplia capacidad para establecer estándares tecnológicos a través de diferentes
vías, que se concretaron en cuestiones específicas como ‘la homologación y extensión de prestaciones de servicios al
conjunto de la CM, la homologación y adquisición de la totalidad de los equipos informáticos y de comunicaciones, el
soporte, gestión de infraestructuras y mantenimiento de los equipos informáticos y de comunicaciones de voz y datos, la
elaboración y ejecución de los planes de sistemas y comunicaciones o el mantenimiento, desarrollo e integración de los
sistemas de información contemplados en los planes de actuación’ (ICM, 1999: 26).
13
La única variación en este sentido fue su integración en la Consejería de Presidencia y Hacienda durante un breve
período de la segunda legislatura del presidente Ruiz-Gallardón al frente de la CM, así como la más reciente en la que
queda encuadrada en la Vicepresidencia y Portavocía del presente gobierno autonómico desde julio de 2008.
Página 30

procedimientos administrativos. Si bien eso no tuvo un impacto organizativo directo en ICM, a
partir de entonces el organismo autónomo fomentó una aproximación más sensible a las
necesidades derivadas de la prestación de servicios públicos electrónicos, así como al crecimiento
de la vertiente digital dentro de la administración autonómica. Además, la asunción del conjunto de
las transferencias en materia sanitaria en 2002 no provocó la integración de la vertiente
tecnológica en el modelo general, sino que las TIC dentro de los nuevos centros directivos
procedentes de la AGE y asumidos por la administración de la CM se gestionaron de manera
autónoma dentro de la Consejería de Sanidad, rompiendo en ese sector el esquema centralizado
del resto de la organización.
Más recientemente, se volvió a poner en cuestión el modelo organizativo ligado a la
explotación de las TIC dentro de la CM. Por una parte, se produjo el nombramiento de un nuevo
gerente del organismo autónomo de informática y comunicaciones a principios de 2004,
procedente de la empresa privada y con una perspectiva más gerencial sobre la proyección de
ICM en los años siguientes14
. Lo anterior abrió las puertas a una transformación del marco
organizativo, de manera que a mediados de 2005 se produjo una reformulación de la estructura
funcional del organismo, reflejando la recuperación del rango orgánico de las subdirecciones
generales dentro del entramado administrativo de la CM y acercándose al formato de desarrollo
de soluciones extendido entre las empresas del sector. En definitiva, lo anterior fue un preludio del
hecho de que al cerrar la etapa analizada en este estudio, también se llevó a efecto un cambió de
estatus jurídico de ICM.
En efecto, en diciembre de 2005 el organismo autónomo ICM cambió su naturaleza jurídica
convirtiéndose en el Ente Público Agencia Informática y Comunicaciones de la Comunidad de
Madrid (ICM Agencia)15
. En este plano el artículo 10 de la Ley 7/2005 fue muy prolijo a la hora de
definir sus funciones, órganos de gobierno, hacienda, personal, etc., de manera que ese cambio
jurídico permitió someter a esta unidad directiva con carácter general al derecho privado, salvo en
el ejercicio de potestades administrativas, así como establecer algunos cambios en sus órganos
de gobierno y dirección. Posteriormente, se llevó a término una transformación en la dimensión
14
Así lo puso de manifiesto en unas declaraciones realizadas a través de la nueva revista del organismo, en la que
subrayó: ‘Fundamentalmente, lo que estamos haciendo es dotar a ICM de una estructura lo suficientemente flexible para
dar respuesta a las necesidades que nos plantean nuestros clientes, y para ello queremos acercarnos al modelo de
organización o empresa de soluciones que se ha demostrado eficaz en su funcionamiento. Evidentemente, tenemos
alguna diferencia sustancial con esas empresas, como es el marco jurídico de relación en el que nos movemos, propio
de las administraciones públicas. Ese marco jurídico es, en ocasiones, más garantista que rápido para la gestión que
necesitamos’ (ICM Conecta, num. 1, mayo de 2005, entrevista a Cándido Cerón, pp. 5-7).
15
Efectivamente, a través del artículo 10 de la Ley 7/2005, de 23 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas
(Ley 7/2005) (BOCM de 30 de diciembre, num. 311), se justificó el cambio hacia ICM Agencia teniendo en cuenta que ‘el
sector de las nuevas tecnologías de la información y de las comunicaciones en el que nos encontramos es un sector
caracterizado por un gran dinamismo que exige la capacidad de poner en funcionamiento soluciones en cada vez
menos tiempo. En consecuencia, dentro del proceso de racionalización del sector público de la Comunidad de Madrid se
ha valorado la conveniencia de que Informática y Comunicaciones de la Comunidad de Madrid (ICM) evolucione su
forma jurídica a otra que le permita la flexibilización de funcionamiento requerida, sin perjuicio de los controles
habituales que para este tipo de entidades la normativa establece, todo lo cual redundará en una mayor eficiencia en la
actividad que realiza y, en definitiva, en la mejora del servicio que la Administración presta al ciudadano’. Inicialmente no
se alteró de forma sustantiva la estructura organizativa interna, ni los rasgos básicos del modelo centralizado de gestión
de las TIC, dado que se previó que ICM Agencia operara ‘bajo los principios de horizontalidad y centralización en la
gestión de los servicios de informática y comunicación de la Administración de la CM’.
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directiva del organismo, a la que se incorporaron varios contingentes de personal procedentes del
ámbito privado, copando los principales puestos de responsabilidad de ICM Agencia.
En el caso de la CM, la concreción del modelo organizativo centralizado de adopción,
gestión y utilización tecnológica se llevó a término de una manera más definitiva una vez
constituido el organismo autónomo ICM, a pesar de la creación paralela de una dirección general
de modernización, que estuvo al frente de las preocupaciones sobre la mejora organizativa y las
innovaciones en la gestión pública. A partir de la constitución de ICM en 1996, este organismo
integró todas las competencias en materia tecnológica de la CM, centralizando los presupuestos y
el personal TIC, de manera que dentro de este caso la estructura administrativa encargada de
liderar el desarrollo de la eAdministración actuó con una elevada autonomía para definir las
prioridades estratégicas en torno a este tema. Así mismo, la estabilidad de la organización
adscrita a la explotación tecnológica en torno a ICM fue una de las características esenciales de
este caso, de manera que este aspecto permitió que la eAdministración estuviera liderada por un
importante cerebro y músculo tecnológico integrado a lo largo de todo el período objeto de
análisis. Lo anterior no fue óbice para que también se fuera consolidando una estrecha
colaboración entre ICM y la DGCS, de cara a concretar la presencia de la eAdministración en la
agenda de modernización administrativa, de manera que, en cierta forma, esto implicó siempre
una cierta bicefalia y una necesidad constante de coordinación interna para diseñar las prioridades
conjuntamente y facilitar su implantación.
5.4. Nueva infocracia versus burocracia tradicional
El estudio de las interacciones entre las elites burocráticas relacionadas con la adquisición
y gestión tecnológica en la administración de la CM fue otra vertiente del análisis de la
configuración de la eAdministración dentro de este caso. En concreto, se identificaron tres grupos
de actores con valores, percepciones, objetivos e intereses propios en torno a las TIC, que dieron
lugar a lógicas de acción singulares, teniendo en cuenta la dimensión tecnológica de esta
administración autonómica y, por tanto, generando determinadas repercusiones en el proceso de
adquisición, gestión y utilización tecnológica. Esos tres grupos analizados fueron los siguientes:
los responsables políticos autonómicos, los gerentes o directivos de servicios generales y los
profesionales TIC ligados a ICM (ver Figura 2). a continuación se dibuja más concretamente un
análisis de las interacciones en términos de poder entre los gerentes o directivos de servicios
generales y los profesionales TIC dentro de la CM, es decir, entre la burocracia tradicional y la
nueva infocracia. Todo ello, teniendo en cuenta el modelo centralizado en torno a ICM de la
función tecnológica dentro de esta administración autonómica, y con el objetivo de analizar sus
implicaciones en la orientación que fue adquiriendo la eAdministración en este caso a lo largo de
los diferentes momentos del período central de esta investigación.
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Figura 2. TICángulo de Percepciones, Valores e Intereses sobre la eAdministración
Fuente: adaptado a partir de Heeks (1999: 39).
A partir de mediados de la década final del siglo pasado se pudieron identificar dos
momentos en el estudio de las relaciones entre la nueva infocracia y la burocracia tradicional con
interés para el análisis de la configuración de la eAdministración en la CM. Un primer hito en la
evolución de esas interacciones se produjo con la transformación de ICM en organismo autónomo
y la consiguiente centralización del presupuesto y personal TIC del conjunto de la administración
autonómica en la Consejería de Hacienda. Ese fenómeno coincidió con la apertura del proceso de
modernización administrativa, así como el inicio de un crecimiento más constante de los recursos
materiales y humanos destinados a la vertiente tecnológica de la CM. Sin embargo y como se ha
apuntado ya, durante esos años todavía siguió vigente una disociación entre los esfuerzos en
torno a la modernización de la organización respecto de las dinámicas de difusión y utilización de
las nuevas TIC.
A lo largo de esta etapa y hasta el final de la década, las luchas de poder entre la
infocracia y la burocracia estuvieron muy focalizadas en la consolidación del organismo
tecnológico de la CM. En esta cuestión ICM siempre gozó de una cierta cobertura derivada de su
adscripción a una consejería con un elevado peso político en la administración autonómica, de
manera que sus responsables directivos fueron muy sensibles a las necesidades específicas tanto
de su propia consejería como de otras cercanas al entorno presidencial. Sin embargo, esto no
permite afirmar que se alteraran de manera subrayable las posiciones de poder de los grupos de
directivos involucrados en el diseño y explotación de las TIC dentro de esta administración
autonómica, si bien es cierto que la existencia de ICM permitió a sus responsables directivos
asumir una capacidad de respuesta en aumento ante los crecientes retos tecnológicos que se
empezaron a platear entonces. En cualquier caso, esa perspectiva se actualizó en la medida que
lo hizo la propia centralidad política de la dimensión tecnológica en la CM y se empezó a colocar
la eAdministración en la agenda de prioridades de los responsables políticos autonómicos.
El acceso al primer plano en la agenda política de la modernización administrativa y la
relevancia organizativa que fue adquiriendo la eAdministración a partir del cambio de siglo dentro
de ella sí contuvieron el potencial para alterar los equilibrios de poder anteriores entre los dos
Políticos
Gestores generales
Profesionales TIC
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grupos de actores analizados en este apartado. A partir del año 2000, el crecimiento global de la
función pública tecnológica fue en paralelo con el nuevo papel de las TIC en esta administración
autonómica, lo que también se tradujo en una consolidación de las diferentes variables
institucionales analizadas en las páginas anteriores. Uno de los aspectos esenciales en los que se
empezó a evidenciar la posición emergente de la infocracia dentro de la administración de la CM
fue la definición e implantación de la nueva política de eAdministración. Los matices no vinieron
derivados tanto por la reducida participación de los gestores de servicios en la definición de sus
líneas generales, como por su traducción en actuaciones que afectaron de una manera muy
directa a su ámbito concreto de actividad. En otras palabras, lo importante fue la implicación
creciente de la vertiente tecnológica en el posible constreñimiento de la autonomía de gestión y el
incremento de la capacidad de control político sobre la actuación de la burocracia directiva. Tal y
como planteó uno de los máximos directivos de la infocracia de la CM durante la etapa central de
este análisis:
‘Fundamentalmente, los proyectos de eAdministración estuvieron vinculados en esa etapa con la
simplificación de procedimientos administrativos, lo que supuso entrar en cómo se gestiona dentro de las
unidades administrativas implicadas, generando ciertas resistencias al cambio dentro de la Administración
autonómica, con el PESGA se ponía la Administración patas arriba. En todo caso, respecto a los
procedimientos administrativos lo más importante fue su capacidad para ser digitalizados, lógicamente,
aquellos que ya estaban mecanizados previamente ofrecieron menos resistencias a ese paso definitivo en
Internet. Además, la DGCSyAC vio la oportunidad para homogeneizar diferentes aspectos de la actividad
administrativa, sobre todo, la manera de presentarse y atender a los ciudadanos ’.
(Entrevista C46)
Particularmente, la resistencia de los responsables de los servicios generales de la CM a la
transformación completa de los procedimientos administrativos fue uno de los inhibidores más
importantes para la consolidación de la eAdministración en torno a los servicios públicos digitales
definida en el PESGA I, incluyendo sus previsiones normativas y compromisos con la ciudadanía.
Al final de esta legislatura y, por ende, del período de vigencia del PESGA I, la nueva infocracia y
la burocracia tradicional pusieron de manifiesto las tensiones entre sus dos lógicas de acción
como consecuencia de la inclusión de la eAdministración en la agenda política del gobierno
autonómico. El incremento espectacular de los presupuestos de ICM centrados en las difusión de
las TIC y de las infraestructuras de telecomunicaciones, así como la presencia en aumento del
personal con perfil tecnológico dentro del conjunto de la organización para racionalizar la actividad
administrativa, se unieron a la creciente capacidad de las redes de comunicaciones y los sistemas
de información para moldear y definir los patrones básicos de la gestión administrativa. Los
directivos de la CM observaron esos cambios vertiginosos como una amenaza cuando se
integraron en torno a una planificación de carácter transversal orientada a racionalizar y
modernizar al conjunto de la organización. Por consiguiente, utilizaron su capacidad de veto y
establecieron límites al intento de la infocracia de transformar los procedimientos administrativos,
las esferas competenciales o las rutinas organizativas básicas mediante la apelación a la
digitalización de las funciones esenciales de la administración autonómica. Evidentemente, lo
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anterior fue uno de los factores decisivos en la ralentización de la configuración de la
eAdministración autonómica.
La nueva legislatura autonómica y la formulación de una nueva planificación estratégica de
modernización administrativa en la CM sirvieron para encauzar las tensiones internas derivadas
del sobrepeso implícito de la nueva infocracia en el diseño e implantación del PESGA I. El cambio
de orientación del PESGA II, centrado en el establecimiento de soluciones tecnológicas de
carácter horizontal aplicables a toda la organización administrativa (los denominados SCTE), se
puede entender en términos de equilibrio de poder alcanzado por los grupos de actores
analizados aquí. El punto de encuentro entre la emergente infocracia y la burocracia clásica se
dibujó muy señaladamente en los principios, valores e intereses implícitos en el PESGA II,
particularmente, su orientación externa con una serie de actuaciones y proyectos orientados a
apoyar la transacción de servicios públicos vía telemática, pero sin transformar los patrones
fundamentales de la gestión administrativa dentro de los centros directivos de la CM. En otras
palabras, la definición de los SCTE sirvió no sólo para cumplir con los requisitos jurídicos
derivados de la existencia de procedimientos administrativos telemáticos, sino también para
vencer la variedad funcional interna y mantener con ello prácticamente inalterado el back-office de
la administración autonómica. Por consiguiente, si bien la burocracia tradicional no pudo oponerse
por completo a las innovaciones tecnológicas e incluso se sumó con entusiasmo en algunos
ámbitos a la consolidación de la eAdministración, lo cierto es que también consiguió el
mantenimiento del statu quo en el funcionamiento de la organización en torno a una perspectiva
garantista y altamente formalizada. Además, sostuvo un bloqueo del crecimiento del poder interno
de la función pública directiva de carácter tecnológico, tal y como se puso de manifiesto al final del
período analizado, por ejemplo, con la puesta en cuestionamiento del estatus jurídico de ICM, en
gran medida alentado desde diferentes sectores directivos de la administración para subrayar el
carácter no nuclear de este tipo de función administrativa.
5.5. La influencia del contexto de referencia
El análisis de la influencia del entorno político-administrativo en el que se inscribió el
desarrollo de la eAdministración autonómica durante el período objeto de estudio fue otro de los
aspectos más relevantes del análisis realizado en esta investigación. En este plano, la
administración de la CM mostró una clara predisposición a sumarse a las tendencias e incorporar
ideas sobre el fenómeno de la eAdministración definidas por el contexto de referencia más
próximo, sobre todo, las instituciones de la Unión Europea (UE) y la Administración General del
Estado (AGE), aunque también resto del sector público autonómico. En particular, en este ámbito
se identificó una incipiente europeización a través de variados mecanismos y actuaciones, sobre
todo englobados dentro del método abierto de coordinación, así como una intensa presión
armonizadora de la AGE, que generaron como respuesta diferentes dinámicas institucionales en
el funcionamiento del sector público autonómico.
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Desde las instancias comunitarias se dieron forma a algunos patrones básicos en el
desarrollo de la eAdministración europea, especialmente, en lo que respecta a su definición
general y orientación básica. De entrada, desde las instituciones de la UE se establecieron
algunas de las pautas iniciales sobre los contenidos y la evolución de la SI desde los primeros
años de la década final del siglo pasado. En un momento en que los términos revolución
informacional, Internet, autopistas de la información, etc., eran utilizados de una manera
imprecisa, la Comisión Europea planteó la necesidad de actuar activamente para implantar las
condiciones que permitieran florecer las potencialidades derivadas de la extensión de las nuevas
TIC dentro de las sociedades europeas (Alabau, 1998, 2001; Comisión Europea, 1993, 1994a,
1994b). Por tanto, los primeros pasos en la construcción de la SI durante la primera parte de la
década final del siglo anterior fueron el punto de arranque de lo que podríamos denominar
europeización de la eAdministración, considerando que entre sus prioridades aparecieron las
primeras referencias a las administraciones públicas y su relación con las telecomunicaciones.
El método abierto de coordinación se convirtió en el sistema de gobernanza preferido por
las instituciones comunitarias para desempeñar un papel de referencia en el ámbito de la
eAdministración dentro del conjunto del sector público europeo. Lo anterior se concretó,
especialmente, mediante diferentes mecanismos de europeización, sobre todo, la aprobación de
iniciativas políticas encaminadas a adaptar las legislaciones nacionales, la definición de líneas de
acción conjuntas, la extensión del intercambio de experiencias, buenas prácticas y proyectos de
demostración, el reforzamiento de la evaluación comparativa de las medidas políticas
desplegadas por las administraciones públicas de los Estados miembros, la monitorización como
proceso de aprendizaje conjunto y, más recientemente, la potenciación de la interoperabilidad.
Además, el papel referencial de las instancias comunitarias también destacó por la formulación de
líneas estratégicas comunes basadas en el carácter supranacional de la UE, que sirvieron de guía
de actuación al conjunto de las administraciones europeas, en sus diferentes niveles de gobierno
(Leitner, 2003; Lenk, 2006). Sin embargo, todo ello se caracterizó por las limitaciones coercitivas
de los mecanismos de coordinación planteados.
Lo anterior fue derivando hacia el intento de definir lo que podría acercarse a una agenda
europea en torno a la eAdministración. En concreto, esa pretensión se fue organizando en torno a
una estructura de agentes cada vez más poblada (empezando por determinadas direcciones
generales de la Comisión Europea y grupos de trabajo del Consejo Europeo), e implantada
mediante una miscelánea de programas (IDA, TEN, IST, Content) con la pretensión de ampliarse
a las diferentes administraciones de la UE a través de una colaboración crecientemente
institucionalizada (Alabau, 2004). En todo caso, esos elementos que también caracterizaron la
actuación comunitaria en la materia durante el cambio de siglo estuvieron de alguna manera
constreñidos por algunas características derivadas del diseño inicial de la SI por parte de las
autoridades de la UE. A modo de ejemplo, se puede destacar el elevado perfil tecnológico de las
iniciativas formuladas, la atención casi exclusiva a la prestación de servicios telemáticos en las
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administraciones públicas o la desvinculación inicial de estas iniciativas tecnológicas en el sector
público respecto a actuaciones de modernización administrativa.
De cualquier forma, este papel de referencia de la UE operó con cierto éxito durante los
años centrales de esta investigación en diferentes arenas político-administrativas nacionales y
regionales. Las consecuencias de las acciones de las instituciones comunitarias en materia de
eAdministración se dejaron notar en términos de marco de referencia o encuadre (framing) de las
políticas y actividades en las administraciones públicas europeas, más que como vía de
armonización o convergencia. Lo anterior significó que en el ámbito de la eAdministración se
produjo la construcción, difusión e institucionalización de reglas formales e informales,
procedimientos, paradigmas, estilos y ‘maneras de hacer las cosas’, así como normas y creencias
comunes, definidas en el ámbito europeo de decisión y luego incorporadas en la lógica del
discurso, identidades, estructuras políticas, así como las políticas públicas mismas, de los Estados
miembros y sus administraciones públicas, incluyendo las que han sido objeto de estudio en esta
investigación.
Además de principal difusora de las percepciones, normas y prescripciones procedentes
de las instituciones comunitarias, la AGE fue la administración que dio los primeros pasos en la
informatización del sector público español. Este nivel de gobierno ofreció un modelo de referencia
a las CCAA una vez desplegaron sus aparatos administrativos en un momento de elevada
incertidumbre institucional, pero también y lo que es más importante, cuando se empezaron a
desarrollar las primeras planificaciones autonómicas para el fomento de la eAdministración. En
ese sentido, al margen de las características particulares adoptadas por cada una de las
administraciones autonómicas, las políticas y actuaciones de la AGE en el ámbito de la
modernización administrativa y, especialmente en el plano de la incorporación y difusión de las
TIC en la esfera administrativa, facilitó la reproducción por parte de aquéllas de las orientaciones
generales desarrolladas por ésta en el ámbito de la eAdministración. En cierta medida, eso fue el
resultado de unas primeras actuaciones en torno a la SI española, así como de la extensión de las
telecomunicaciones dentro de las administraciones públicas, una de las vertientes más sustantivas
de intervención sobre las que la AGE mantuvo siempre competencias casi exclusivas, así como
del hecho de que las transferencias realizadas a las CCAA incluyeron recursos materiales,
humanos y también tecnológicos procedentes de la Administración central.
Particularmente, el papel prescriptor de la AGE en el plano de la eAdministración se
especificó todavía más nítidamente a través de la normativa sobre determinados asuntos
relacionados con su diseño y articulación dentro del conjunto del sector público español. La
regulación básica por parte del gobierno central de cuestiones como el procedimiento
administrativo telemático, la seguridad de las comunicaciones digitales, la privacidad de los datos
personales o la identidad electrónica demostraron que la autonomía de las administraciones
autonómicas para definir e implantar políticas y estrategias propias de eAdministración estuvo
condicionada de forma intensa por la posición adoptada desde la AGE en torno a esos temas.
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Pese a que lo anterior facilitó una cierta armonización dentro del sector público español y dotó de
seguridad a los directivos públicos relacionados con la modernización administrativa y la
consolidación de la eAdministración, al mismo tiempo estableció indudables restricciones en
aquellos otros casos que evolucionaron de una manera más innovadora en esta materia y, por
tanto, carecieron de margen de maniobra para alterar el marco regulativo general de actuación
desarrollado en este ámbito por la AGE para el conjunto de las administraciones públicas del
Estado. Esas tensiones tendentes al isomorfismo institucional estuvieron presentes durante toda
la etapa objeto de estudio en esta investigación.
Otro aspecto que se ha puesto de manifiesto es que el carácter crecientemente
intergubernamental del sistema político-administrativo español también estuvo presente en el
plano de la eAdministración, sobre todo, teniendo en cuenta las interacciones entre la AGE y las
administraciones autonómicas. En este sentido, los mecanismos de colaboración en materia
tecnológica entre las administraciones públicas españolas fueron evolucionando a medida que lo
hizo el Estado de las autonomías, con altibajos derivados de las propias dinámicas políticas en las
que se inscribieron aquéllas. La profundización en esta cuestión evidenció que las iniciativas
implantadas por parte de los diferentes actores involucrados, más allá de consideraciones
técnicas, se centró en cuestiones de carácter netamente político, si bien mostrando que las
políticas de informatización, primero, y eAdministración, después, adolecieron de la estabilidad de
una red de actores consolidada y una agenda de acción compartida por todas las
administraciones involucradas. A pesar de los problemas existentes dentro de las relaciones
intergubernamentales en materia tecnológica, la colaboración entre la AGE y las administraciones
autonómicas mantuvo una cierta vigencia a lo largo del período analizado en esta investigación a
través de proyectos como la Ventanilla Única, acciones de difusión e intercambio de experiencias
como el TECNIMAP y los informes IRIA, o la colaboración informal dentro del nivel técnico para
determinar estándares de facto. Al final del período que cubre esta investigación, el término
interoperabilidad se convirtió en uno de los referentes de las administraciones públicas españolas
para lograr avances conjuntos en la esfera de la eAdministración, pese a que las actuaciones
concertadas desde el máximo nivel político fueron todavía la excepción en aquel momento.
Particularmente, la CM siguió determinadas pautas generales ligadas al resto del sector
público autonómico. Las actuaciones de las CCAA en el ámbito de la adquisición, gestión y
utilización tecnológica operaron en términos de dinámica de aprendizaje institucional y
colaboraron en la comprensión del comportamiento y la evolución de los procesos de articulación
de la eAdministración en el caso analizado en profundidad. Las administraciones autonómicas
desarrollaron casi al unísono canales de interacción con la ciudadanía alternativos al presencial,
bien para la provisión de información, bien para la prestación de servicios públicos, que tuvieron
una rápida consolidación y dotaron a la esfera de atención al ciudadano de un estatus propio con
el que previamente no había contado. Por consiguiente, se puede afirmar que las
administraciones autonómicas actuaron de una manera indirectamente concertada, pero con unos
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resultados muy similares en cuanto a sus dinámicas de modernización administrativa, al menos a
partir del cambio de siglo, teniendo las TIC e Internet como protagonistas principales de ese nuevo
escenario.
En esa línea, la difusión de las páginas web de las administraciones autonómicas fue una
de las facetas más visibles y el catalizador de la transformación de los procesos de explotación
tecnológica dentro de ellas. El rápido desarrollo de la web en el ámbito autonómico sirvió de
evidencia de la propagación casi simultánea dentro de las administraciones de las CCAA de una
generación de TIC caracterizada por ofrecer cada vez mayores oportunidades para interaccionar y
comunicarse con actores externos a las organizaciones públicas, a través de un nuevo canal
complementario al presencial y telefónico. Todo ello, teniendo en cuenta una demanda en
aumento de los ciudadanos y las empresas, cada vez con más interés en acceder a las
administraciones públicas vía Internet y establecer vínculos digitales con ellas para la realización
de transacciones telemáticas, pese a las desigualdades todavía reinantes en el acceso a y los
usos de la Red. En consecuencia, a pesar de que las administraciones de las CCAA evidenciaron
ciertas diferencias en sus modelos de explotación tecnológica, tal y como reflejaron sus portales
web y otros indicadores, también dieron lugar a la puesta en funcionamiento de mecanismos de
difusión institucional que facilitaron una aproximación de experiencias y actuaciones en el ámbito
de la eAdministración. Así mismo, aportaron pruebas sólidas de la transformación de las
dinámicas de adquisición, gestión y utilización de las TIC durante la etapa central objeto de
estudio en esta investigación.
6. Discusión
Este estudio ha abordado la configuración del sistema de eAdministración dentro de la
Comunidad de Madrid, teniendo en cuenta una perspectiva neoinstitucionalista. La validación de la
hipótesis de este trabajo supone admitir que los procesos de adquisición, gestión y utilización
tecnológica en las administraciones públicas están determinados por la intermediación de
determinadas dinámicas institucionales. En otras palabras, la conformación de la eAdministración
de la CM se vio constreñida por el diseño institucional de algunas variables relacionadas con la
adquisición, gestión y utilización de las TIC en la organización, caracterizadas de manera somera
en el análisis realizado a través del estudio de caso. El análisis de la administración de la CM
facilitó la aproximación a esta cuestión teniendo en cuenta su caracterización como organización
altamente burocratizada y, en consecuencia, con un elevado nivel de estabilidad institucional e
importantes constreñimientos para llevar a término innovaciones de calado en sus rutinas
organizativas y pautas básicas de funcionamiento.
Desde un enfoque neoinstitucionalista, autores como Fountain (2001) han sostenido que la
incorporación de las TIC en las organizaciones modifica su forma objetiva debido a su ajuste a
éstas, es decir, la integración de las tecnologías en las administraciones públicas no puede obviar
las relaciones y redes sociales existentes, así como el rendimiento de los programas públicos, las
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rutinas, los marcos de referencia y los patrones que constituyen el grupo típico de respuestas
organizadas dentro de aquéllas ante los problemas que justifican su existencia. Por consiguiente,
esta investigación ha demostrado que existe una relación directa entre los arreglos institucionales
vigentes en las organizaciones (valores, rutinas, mitos, formas de hacer) y cómo se adoptan,
gestionan y utilizan las tecnologías dentro de ellas. El análisis específico del proceso de
configuración de la eAdministración en la CM ha permitido extraer conclusiones sobre el
funcionamiento de las principales dinámicas institucionales dentro de un entorno altamente
institucionalizado.
De entrada, las dinámicas de sendero de dependencia operaron en el proceso de
adquisición, gestión y utilización tecnológica dentro de la CM de una manera particular. La noción
de sendero de dependencia sugiere que los arreglos institucionales a los que llegan las
organizaciones no son necesariamente óptimos, ya que las normas, rutinas, valores, procesos o
tecnologías que asumen no son siempre los más adecuados en términos de eficiencia, aunque se
mantengan con el tiempo (Powell, 1991). Por ello es necesario profundizar en las razones por las
que determinadas prácticas y estructuras organizativas se mantienen, a pesar de que
utilitariamente existan soluciones mejores (Pierson, 2004). El concepto de sendero de
dependencia aplicado al fenómeno de las TIC en la administración de la CM permitió la
comprensión de la persistencia institucional de sus patrones y modelos iniciales de explotación
tecnológica, teniendo en cuenta la importancia del tiempo en el diseño de políticas, como una
fuente de mecanismos de auto-reforzamiento y retornos crecientes. En otros términos, esta
investigación ha ilustrado la estabilidad de los procesos de explotación tecnológica, basados en
las tecnologías representadas, los sistemas de información, aplicaciones informáticas, etc.,
definidos durante la etapa inicial de las administraciones autonómicas e institucionalizados
progresivamente durante los años siguientes. Al mismo tiempo, el estudio de caso confirmó los
costes organizativos de virar hacia otras alternativas, al margen de su utilidad para la organización
en términos de resultados y efectividad, por lo que resultó difícil modificar sus pautas iniciales de
funcionamiento.
Asumiendo lo anterior, esta investigación también ha insistido en que el cambio de siglo
supuso el origen de una transformación en los procesos de adquisición, gestión y utilización
tecnológica dentro de las administraciones públicas. En este plano, el término coyuntura crítica
define el punto de inflexión que llevó a diferenciar entre la etapa anterior de informatización
administrativa con el momento posterior en que se empezó a hablar de eAdministración. Muy
especialmente, a principios de siglo se abrió un período caracterizado por la generalización de la
utilización de Internet y la web, no sólo en las organizaciones públicas, sino también entre la
ciudadanía. Este trabajo ha sostenido que todo ello rubricó la apertura de una nueva fase en la
evolución de las administraciones públicas que, probablemente, definirá el devenir de este tipo de
organizaciones durante las próximas décadas, teniendo en cuenta la significación de los primeros
momentos de una coyuntura crítica en la evolución ulterior de este tipo de procesos
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institucionales. En concreto, los retornos crecientes que se vayan asentando una vez definida la
orientación general en estos nuevos procesos de explotación tecnológica marcarán las
posibilidades para introducir variaciones posteriores en esa dirección elegida, es decir, las
próximas innovaciones en la gestión del sector público estarán en buena medida determinadas
por las características de estos primeros pasos de la eAdministración.
Por otro lado, las dinámicas de difusión institucional explicaron la tendencia a la
homogeneidad de las principales características de la eAdministración en diferentes contextos
político-administrativos. Desde sus momentos iniciales, las administraciones de las CCAA
estuvieron constreñidas en su capacidad de innovación administrativa, teniendo en cuenta las
restricciones derivadas del seguimiento del modelo estatal, así como por las propias
características del proceso político que caracterizó la creación del Estado de las autonomías. A
pesar de lo anterior, la dimensión tecnológica de las administraciones autonómicas fue uno de los
ámbitos administrativos en el que gozaron de margen de maniobra para introducir sus propias
rutinas, valores, símbolos, prioridades y patrones de actuación. Posteriormente, esas diferencias
también tendieron a una armonización ante las nuevas necesidades derivadas del fomento de
actuaciones concretas relacionadas con la eAdminsitración durante la etapa central objeto de
estudio en esta investigación. Siguiendo a DiMaggio y Powell (1991), dado que las
administraciones autonómicas fueron entonces organizaciones con objetivos sumamente difusos y
carecieron de mecanismos de evaluación de su desempeño respecto de las nuevas TIC, se
convirtieron en espacios altamente sensibles a la reproducción de pautas de actuación
procedentes de su campo organizativo de referencia, especialmente, en un momento de elevada
incertidumbre, como los primeros pasos en la configuración de la eAdministración. En este
sentido, los tres tipos de isomorfismo institucional operaron dentro de la administración de la CM
durante el período objeto de estudio en esta investigación.
En tercer lugar, las dinámicas de aprendizaje organizativo también estuvieron vigentes en
los procesos de adquisición, gestión y utilización tecnológica dentro de la administración de la CM.
El aprendizaje organizativo se produce cuando los responsables de las organizaciones cuentan
con unas aspiraciones sobre su rendimiento que no se corresponden con la realidad, de manera
que buscan nuevas rutinas organizativas cuyos resultados permitan satisfacerlas (Levitt y March,
1988). Precisamente, el inicio del período objeto de estudio en este trabajo se caracterizó por la
existencia de importantes incentivos entre los responsables de las administraciones autonómicas
para iniciar la búsqueda de nuevas herramientas relacionadas con la mejora de su rendimiento en
línea con las propuestas de la Nueva Gestión Pública (Barzelay, 2001; Gallego, 1998; Hughes,
2003). Sin embargo, las nuevas TIC e Internet fueron concentrando progresivamente las
aspiraciones de transformación potencial de las organizaciones públicas, especialmente dentro de
entornos político-administrativos como el español, con mayores dificultades para implantar
algunas de las propuestas de la Nueva Gestión Pública. La administración objeto de estudio
también participó de procesos de aprendizaje institucional, combinando las posibilidades de la
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exploración y explotación de buenas prácticas relacionadas con la eAdministración. De hecho, no
fue infrecuente que las administraciones autonómicas firmaran convenios de colaboración entre sí
para compartir la utilización de alguna aplicación concreta o intercambiar las soluciones adoptadas
ante alguna problemática común. Estas administraciones públicas participaron activamente de ese
aprendizaje conjunto de experiencias, sobre todo, explotando instituciones vigentes en su entorno,
lo que entrañó más limitados costes de adopción, pero también un menor margen de mejora
organizativa.
En suma, esta investigación ha mostrado que, si bien la eAdministración supone el inicio
de una transición hacia una nueva etapa en la evolución del sector público, se han de considerar
diversos factores, entre los que los tecnológicos son los menos importantes, para caracterizar
adecuadamente los mecanismos causales que operan en esos procesos de innovación
tecnológica dentro de las administraciones públicas. El análisis de la configuración de la
eAdministración autonómica durante la etapa objeto de estudio (1995-2007) fue un banco de
pruebas apropiado para, de cara a demostrar el mantenimiento de una relación de doble sentido
en lo que respecta a la intersección entre las TIC y las organizaciones públicas, descartar efectos
extremos, así como desechar dinámicas tecnológica o socialmente determinadas en su evolución.
Consecuentemente, este trabajo sostiene la necesidad de examinar los procesos que dan forma a
las estrategias o políticas de eAdministración, sobre todo, las principales fuerzas humanas e
institucionales que intervienen dentro de ellos, aunque sin olvidar el carácter singular de las
nuevas tecnologías en juego, no sólo para afinar los análisis académicos sobre el papel de las TIC
e Internet en el sector público, sino también con el objetivo de colaborar de una forma adecuada
en la evaluación y el diseño de futuras actuaciones en la materia.
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