Verdad material

EL ALCANCE DEL PRINCIPIO DE VERDAD
MATERIAL EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
Miriam Mabel IVANEGA
SUMARIO: I. Principio de verdad material o verdad
jurídica objetiva, II. Verdad material y buena fe, III.
Reflexiones sobre la aplicación del principio en
materia disciplinaria, IV. La reformatio in pejus
El ordenamiento jurídico está formado tanto por
normas específicas como por principios generales,
no obstante la viva y abierta polémica científica
acerca del origen, el alcance, la estructura y la
función que estos últimos desempeñan en el
ordenamiento; debate en el que toman protagonismo
la doctrina científica y la jurisprudencia1.
Todo principio tiene por objeto interpretar, funda-
mentar e integrar la juridicidad vigente, con el objeto
de resolver las cuestiones dentro del contexto del
orden jurídico2.
En la actualidad, los principios generales del
derecho de validez universal comprenden, entre
otros, al debido proceso legal, su parte sustantiva o
1 Leguina Villa, Jesús, “Principios generales del derecho y
Constitución”, en Revista de Administración Pública, Madrid, N°
114, septiembre-diciembre 1987, p. 170.
2 Sesin Domingo J., El principio del formalismo atenuado y sus
consecuencias prácticas, en Cuestiones de Procedimiento
administrativo, RAP, Buenos Aires, 2006, p. 68d
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MIRIAM MABEL IVANEGA
198
garantía de razonabilidad, la proporcionalidad, la
eficacia, la eficiencia, la equidad, la imparcialidad, la
audiencia previa, la desviación de poder, la
seguridad jurídica, la cláusula rebus sic stantibus, la
buena fe, la confianza legítima, el deber de actuar
con diligencia, la prudencia3.
Es decir que aquellos principios que tradicionalmen-
te eran analizados en el marco del procedimiento
administrativo, tienen un carácter general y rango
superior, tal el caso de la verdad material, oficiali-
dad o impulsión de oficio, celeridad, gratuidad y
eficiencia, previstos en la legislación nacional4.
Por ello, corresponde referirse a principios generales
del derecho, algunos de los cuales revisten ciertas
particularidades cuando se los predica del procedi-
miento administrativo. Así, desde la noción misma
3 Gordillo, Agustín A., Introducción al derecho, Buenos Aires, La
Ley, 2007, pp. 9-10.
4 Entre otros, puede verse: Dworkin, Ronald, Los derechos en
serio, Barcelona, Ariel, 1984; Rivero, Jean, “Los principios
generales del derecho en el derecho administrativo francés
contemporáneo”, en Revista de Administración Pública, Madrid,
N° 6, septiembre-diciembre 1951; Prieto Sanchos, Luis, Sobre
principios y normas, Madrid, Centro de Estudios Constituciona-
les, 1992; García de Enterría Eduardo, “La doctrina de los actos
propios y el sistema de la lesividad”, en Revista de Administra-
ción Pública, Madrid, N° 20, mayo-agosto 1956; González Pérez,
Jesús, El principio general de la buena fe en el derecho
administrativo, Madrid, Real Academia de Ciencias Morales y
Políticas, 1983; Clavero Arévalo, Manuel Francisco, “La doctrina
de los principios generales del derecho y las lagunas del
ordenamiento administrativo”, en Revista de Administración
Pública, Madrid, N° 7, enero-abril 1952; Vigo, Rodolfo, Los
principios jurídicos, Buenos Aires, Depalma, 2000; Cassagne,
Juan Carlos, El principio de legalidad. El control judicial de la
discrecionalidad administrativa, Marcial Pons, Buenos
Aires,2009.

EL ALCANCE DEL PRINCIPIO DE VERDAD MATERIAL EN EL…
199
de la juridicidad se insertan la razonabilidad, la
transparencia, el acceso a la información, la
participación ciudadana, la buena fe, la seguridad
jurídica, que lo afectan directamente y cuya omisión
apareja su nulidad.
I. Principio de verdad material o verdad jurídica
objetiva
1. Contenido y alcance
A nuestro entender, este principio no reviste un
carácter de rango menor respecto de otros. Si bien,
el debido proceso adjetivo se instituye como el
vértice de una pirámide y en el cual confluyen todos
los otros principios, lo cierto es que la necesaria
interrelación entre éstos (incluso con aquellos que
tradicionalmente no han sido analizados a la luz del
procedimiento, como la buena fe), no va en desme-
dro del rol de garantía jurídica5, que cada uno posee
en el marco de la actividad administrativa.
Bajo esa perspectiva, la búsqueda de la verdad
material6, de la realidad y sus circunstancias, con
independencia de cómo han sido alegadas y en su
caso probadas por las partes7, supone que se
deseche la prevalencia de criterios que acepten como
verdadero algo que no lo es o que nieguen la
veracidad de lo que sí lo es. Ello porque con
independencia de lo que hayan aportado, la
Administración siempre debe buscar la verdad
5 Acerca del papel de los principios generales del derecho,
Cassagne, El principio de legalidad…op.cit., p. 39.
6 Artículo 1 inc.f-apartado 2 Ley 19.549 y artículo 48 del
Reglamento de la ley –Decreto 1759/72 (t.o.1991)
7 Ver, en ese sentido, PTN, Dictámenes: 214:149.

200
sustancial como mecanismo para satisfacer el
interés público8.
Se trata de la adecuación entre la idea que se tiene
de un objeto y lo ese objeto es en realidad, a
contrario de la verdad formal que implica la
adecuación entre la idea que se tiene de un objeto y
lo que éste parece ser en la realidad9.
La Administración debe lograr la verdad material, la
que constituye principio y objetivo primordial del
procedimiento que culmina en la decisión adecua-
da10.
Cercana a la actividad que desarrolla el juez penal,
no así a la que desarrolla el juez civil, en el procedi-
miento administrativo, el órgano estatal no tiene por
objeto resolver un conflicto entre las partes, por ello
las limitaciones que le impone el accionar procesal
de éstas a la potestad judicial, no son aplicables a la
autoridad administrativa11.
Incluso debe adaptar su actuación oficiosa, para
superar las restricciones cognoscitivas que puedan
derivar de la verdad jurídica meramente formal
presentada por las partes. Además es válido para
todo tipo de procedimiento administrativo, sea
8 Escola Héctor, Tratado General de Procedimiento, Depalma,
Buenos Aires, 1981, p.126-127
9 Escola Héctor, Tratado General….op.cit., p.128
10 Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza, Sala I,
Loggio, “Horacio A. c/ Provincia de Mendoza”, del 27-3-2006.
11 Comadira Julio R., Procedimientos administrativos, ley
nacional de procedimientos administrativos anotada y
comentada, con la colaboración de Laura Monti, La Ley, Buenos
Aires, 2002, p. 53/55

201
constitutivo o impugnativo, aun cuando no resulta
absoluto dado que no es aplicable cuando aquel
concluye anormalmente, conforme a la ley12.
En consecuencia, incide en las atribuciones
jurídicas que tiene el funcionario quien labra las
actuaciones, tanto en lo relativo a la introducción
como a la valuación de los medios de prueba. De ahí
la consagración de reglas como las atribuciones para
realizar una investigación autónoma, independiente
de los elementos probatorios que aportó el particu-
lar, debiendo seguir un procedimiento inquisitivo
similar al que lleva a su cargo el juez penal13.
A través de las pruebas arrimadas a un expediente
administrativo, el funcionario forma su convicción
acerca de los acontecimientos que se someten a su
investigación y la prueba impacta en su conciencia,
generando ello distintos estados de conocimiento,
cuya proyección puede darle la firme convicción de
haber descubierto la verdad o que, ese conocimiento
coincide con la verdad14.
El principio es común al proceso penal, respecto del
cual se predicó que frente a la extrema gravedad de
los hechos así como su repercusión y desgraciadas
consecuencias, imponen el mayor de los esfuerzos
12 Ibidem
13 Altamira Gigena Julio I., El principio de la verdad jurídica
objetiva en el procedimiento administrativo, en Cuestiones de
Procedimiento administrativo, RAP, Buenos Aires, 2006, p.
563/575
14 Hutchinson Tomas, De la prueba en el procedimiento
administrativo en Procedimientos administrativos, Ediciones
RAP, Buenos Aires, 2008, p.380 y ss.

202
en la recolección de evidencias en pos de arribar a la
verdad material15.
También, “tratándose de un testigo directo, de cuya
existencia se tuvo conocimiento durante la etapa del
debate, el rechazo de la prueba ofrecida, porque no
surgía de los elementos de convicción ya obrantes
en la causa, importó desconocer la regla según la
cual la interpretación de las normas procesales debe
ponderar la necesidad de dar primacía a la verdad
jurídica objetiva, de modo que su esclarecimiento no
se vea turbado por un excesivo rigor formal, lo cual
autoriza a descalificar el pronunciamiento como acto
jurisdiccional válido de acuerdo a la doctrina de la
arbitrariedad….”16.
Las reglas vinculadas a la carga de la prueba deben
ser apreciadas de acuerdo a la índole y característi-
cas del asunto que se somete a la decisión del
órgano jurisdiccional, principio que está relacionado
con la necesidad de dar primacía (por sobre la
interpretación de las normas procesales) a la verdad
jurídica objetiva, de modo que su esclarecimiento no
se vea afectado por un excesivo rigor formal. Los
jueces no pueden prescindir de los medios a su
alcance para determinar dicho principio “y evitar
que el proceso se convierta en una sucesión de ritos
caprichosos, pues de ser ello así, la sentencia no
constituiría la aplicación de la ley a los hechos de la
15 CSJN 332:1210
16 CSJN 330:4841 (del dictamen del Procurador Fiscal que la
Corte, por mayoría, hace suyo)

203
causa sino la frustración ritual de la aplicación del
derecho”17.
Pero la jurisprudencia nos brinda ejemplos ajenos al
proceso penal e incluso del procedimiento adminis-
trativo: "El juez del trabajo no puede permitir que en
la lid procesal el formalismo y la falta de acceso a la
información, a los registros y documentos por parte
del trabajador neutralicen los objetivos tuitivos del
derecho de fondo, aunque esta actitud judicial ya no
es exclusiva de los jueces del trabajo, en tanto los
modernos ordenamientos adjetivos civiles y
comerciales mandan al magistrado buscar la verdad
material, mientras la Corte, desde su doctrina
judicial, advirtió ya desde la década del 50 que la
renuncia a la búsqueda de la verdad jurídica
material y la renuncia voluntaria a ese objetivos
resultan incompatibles con el adecuado servicio de
justicia” (con remisión a los fallos de la Corte
238:550; 301:922; 306:1715).
Los jueces intervinientes deben extremar los
recaudos para examinar lo efectiva y realmente
acontecido y admitir la solución más justa,
“renunciando a soluciones formalistas que podrían
constituir la renuncia conciente y voluntaria a la
verdad material". 18
En el campo fiscal, se sostuvo que si bien las
manifestaciones de un contribuyente son posteriores
a lo prescripto por las normas legales y, por lo tanto,
17 CSJN Fallos 334:4123
18 CNTRAB – SALA II, "Barrios, Maria Alejandra c/Estudio Ager
SRL y otros s/ despido”- Expte. 15.699/2007 del 18/02/2009

204
no son encuadrables como "hecho nuevo", “ello no
obsta a su consideración por parte de este Tribunal
en tanto aporta datos conducentes y fundamentales
para el establecimiento de la verdad material
jurídica y objetiva del caso de autos, norte imperati-
vo e irrenunciable, atendiendo a lo previsto por el
legislador en el art. 164 de la Ley N° 11.683."19
Su aplicación por la Corte a la hora de admitir
recursos contra decisiones de tribunales inferiores,
ha llevado a sostener que asiste razón a quien
recurre una sentencia que “desestimó dogmática-
mente los planteos vinculados con la comisión de un
error material en la liquidación del monto de
condena, sin efectuar, a pesar de los resultados
exagerados y desproporcionados a que en ella se
arriba, un estudio pormenorizado de ellos, limitán-
dose a mencionar que, según el perito contador, su
cálculo fue ajustado a las pautas establecidas
judicialmente, pues afectó la garantía de defensa en
juicio ( art. 18 C.N)”20.
Debe revocarse la sentencia de la Cámara que
denegó a la actora el derecho a percibir la pensión
derivada del fallecimiento del causante, pues al
omitirse el examen de planteos conducentes para la
decisión del caso se ha prescindido de la verdad
jurídica objetiva, cuya determinación exigía una
adecuada ponderación de los hechos para evitar la
pérdida de un derecho de carácter alimentario, a
19 Tribunal Fiscal de la Nación - SALA C, "Apartur S.A. s/recurso
de apelación -Impuesto a las Ganancias"- Expediente N° 19.287-I
del 30/03/2006

205
cuyo desconocimiento no debe llegarse sino con
extrema cautela21.
2. La relación con la oficialidad, el informalismo a
favor del administrado y la celeridad.
Ya no se duda acerca de la imposibilidad que existe
si se pretende escindir la verdad material de los
principios de transparencia pública y dentro de ella
del acceso a la información y la participación. Y ello
porque en mayor o menor medida, todos los
principios generales encuentran puntos en común y
se relacionan -esquema que cobra mayor virtualidad
en el ámbito del control de la actividad administrati-
va y de los derechos del particular-.
Con esa advertencia, vale recordar el tradicional
enfoque de la aplicación regular de los principios de
instrucción e informalismo y su proyección, en forma
directa, sobre el logro de la verdad material.
Como lo enseñara Fiorini, la impulsión de oficio
cumple el objeto de determinar la verdad adminis-
trativa, aplicarla y ejecutarla, tratando de satisfacer
con eficacia los intereses públicos, respetando las
situaciones particulares de los administrados, por
eso se les denomina colaboradores con exclusión del
procedimiento administrativo sancionatorio22.
El vínculo entre ambos principios también ha sido
puesto de manifiesto por la justicia en variadas
causas. Por ejemplo, en el ámbito del empleo público
y frente al reclamo de un agente público, por daños
22 Fiorini, Bartolomé, Procedimiento recursivo y recursos
jerárquico, Abeledo Perrot Buenos Aires, 1971, p. 58.

206
y perjuicios tanto morales como materiales, por tres
circunstancias correspondientes a su relación
laboral con un organismo público: 1) que habiéndo-
se presentado para el retiro voluntario, éste nunca
fue ni denegado ni aceptado mediante acto adminis-
trativo; 2) por el pase del actor, de su lugar
originario de trabajo a otro destino lo que le provocó
“un evidente y gravoso detrimento en su carrera
laboral”; 3) porque dejó de percibir la asignación del
suplemento por función de cargo al disponerse su
pase.
Allí, el Tribunal señaló que la impulsión de oficio y
la verdad material son principios básicos del
procedimiento administrativo “por lo que, si el actor
no impulsó debidamente las actuaciones adminis-
trativas era obligación de la administración”23.
Asimismo, en los conflictos en los términos de la Ley
24.076 que debe resolver el Ente Nacional Regulador
de Gas debe primar el criterio de la verdad objetiva
por sobre el de la verdad formal. Si bien las partes
interesadas son las que en primer lugar deben poner
de manifiesto ante el organismo regulador ,los
hechos que consideran relevantes, “no es menos
exacto que ese procedimiento no se rige estrictamen-
te por el principio dispositivo, y que los principios de
la verdad material y de la instrucción de oficio
exigen tener en cuenta el examen y la opinión
técnica del ente regulador sobre el estado de los
medidores, así como las restantes circunstancias
23 CNACAF – SALA V, "Lafuente José c/ EN- CNEA – Disp. 22/01
- Dto. 250/01 s/ daños y perjuicios" del 17/12/2009

207
alegadas por las partes en las causas judiciales
directamente vinculadas con la controversia”24
En cuanto al informalismo, la elasticidad de las
normas de procedimiento solo puede ser invocado
por el administrado, es decir no puede ser empleado
por la Administración para dejar de cumplir con las
normas, ni para eludir el debido proceso25. Nada
tiene ver con la discrecionalidad de la Administra-
ción, ni se está en presencia de una excesiva
generosidad para el particular. “(…) el beneficio para
el particular sólo aparecerá precisamente con la
existencia de un estricto procedimiento que fije
regladamente y cumpla las obligaciones de la
administración”26
La vigencia del informalismo, garantiza que se eviten
incurrir en exceso rituales que conduzcan también
al desconocimiento de la verdad jurídica objetiva. Si
priva en el procedimiento la verdad material por
sobre la verdad formal, es necesario para el
esclarecimiento de aquella verdad un criterio de
amplitud con aplicación de este principio.
Por último, agregamos que para el logro del principio
comentado, es imprescindible cumplir con el
principio de celeridad. No se trata de identificarlo
24 CNACAF – SALA V, "Gas Natural Ban S.A. c/Resolución MJ N°
I/36 Energas / Expte 10719/06)" del 03/04/2009
25 Ver Comadira Julio R., La ley de procedimientos…p.58/60 y
su Nota 217
26 Gordillo Agustin, Tratado de derecho administrativo, T. 2, 9na.
Edición, FDA, Buenos Aires, 2009 IX-30/31 y sus notas 133 y
134

208
con apresuramiento27 sino de que la mora en la
tramitación de un procedimiento no cercene el
derecho de defensa, ni impida conocer a su debido
tiempo, la realidad de los hechos.
La obtención de la verdad material debe ir acompa-
ñada de una actuación temporalmente adecuada, es
decir coherente con los plazos que la resolución del
caso exige.
En ese sentido, el tiempo ha sido considerado un
elemento decisivo en la tutela de los derechos y el
orden jurídico. “De poco sirve una solución correcta
si ella no es aportada en tiempo oportuno”28.
3. Consecuencias del principio
Pueden mencionarse:
1. Carece de valor que en el procedimiento adminis-
trativo el interesado, por conveniencia personal,
acepte como real un hecho o circunstancia que no
sucedió o que omita mencionar situaciones fácticas
que efectivamente se produjeron, pues es la
Administración la que debe esclarecer hechos,
circunstancias y condiciones, precisándolos para
luego decidir conforme a ello.
2. La vigencia del principio no permite hacer caso
omiso a las constancias probatorias, aun cuando
hayan sido presentadas en extemporáneamente y en
especial obsta a que se impongan sanciones, sin
27 Comadira Julio R., Ley de procedimientos…p.65.
28 Tawil Guido, A propósito del 75 aniversario de La Ley, su
influencia en nuestra especialidad y el futuro del procedimiento
administrativo, en La Ley-Sup. Adm. 2010 (agosto), 88

209
acreditarse los extremos requeridos por la norma
legal, para su aplicación29.
3. Si los elementos de juicio existentes en la causa
resultan insuficientes para demostrar los hechos
controvertidos, el organismo administrativo debe
arbitrar los medios conducentes para la solución del
caso. Con ese criterio, los organismos previsionales
no son parte contraria, ni con intereses contrapues-
tos a los de los administrados, sino órganos de
contralor y aplicación de la legislación de Seguridad
Social, para el cumplimiento de la verdad material
en cada supuesto particular30.
4. La reapertura de un procedimiento también es
una obligación que surge de este principio, que debe
imponerse sobre obstáculos de carácter procedimen-
tal, aun cuando no debe entenderse como una vía
abierta para repetir intentos frustrados31.
5. La revocación del acto irregular (Artículo 17 de la
Ley Nº 19.549) es una obligación con sustento tanto
en el principio de legalidad objetiva y como el de
verdad material y así lo ha entendido la Procuración
del Tesoro de la Nación32.
6. La denuncia de ilegitimidad es un remedio cuyo
fundamento radica en la vigencia de la juridicidad y
la protección de los derechos subjetivos e intereses
29 Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza, Sala I,
“Loggio, Horacio A. c/ Provincia de Mendoza”, del 27-3-2006.
30 CNSS, Sala II, “Castro, Juan Luis c/ Caja Nacional de
Previsión de la Industria, Comercio y Actividades Civiles s/
Seguridad Social”, 31-10-1989.
31 CNSS, Sala III, “Gusmán, Manuel Eutacio c/ Caja Nacional de
Previsión de la Industria, Comercio y Actividades Civiles s/
Seguridad Social”, 16-6-1992.
32 PTN, Dictámenes: 215:189, 221:124.

210
legítimos de los administrados33, que traduce la
prevalencia de la verdad objetiva. Esta figura
encuentra sustento “en el interés que tiene el Estado
de velar por el principio de legitimidad de sus
propios actos, correspondiendo a la Administración
agotar de oficio, los medios de prueba a su alcance
para el correcto esclarecimiento de la situación que
se plantee, en consideración al principio de verdad
material que rige el procedimiento administrativo”34.
7. La Procuración del Tesoro de la Nación entiende
que la inexistencia de la obligación de la Adminis-
tración de dar tratamiento a las simples peticiones o
denuncias, no es óbice para que ello ocurra en aras
de salvaguardar el principio de legalidad y el de
verdad material que rige en el procedimiento
administrativo y en el accionar del Estado en su
conjunto35.
8. Se proyecta en el elemento causa del acto
administrativo y en el objeto. En cuanto a este
elemento y la posibilidad de incluir en el acto
peticiones no propuestas por los interesados, se ha
justificado la admisión de la reformatio in pejus en el
procedimiento administrativo, sin perjuicio del
respeto por los derechos adquiridos36.
9. La primacía de este principio tiene base constitu-
cional, lo que implica que debe impedirse su
ocultamiento formal37.
33 Comadira, Julio Rodolfo, Ley de procedimientos administrati-
vos....p.72.
34 PTN, Dictamen Nº 451/2002, del 8-11-2002.
35 PTN, Dictamen Nº 151/2003, del 11-3-2003.
36 Adhieren a esta posición Fiorini, Escola, Comadira y
Hutchinson. En contra, Marienhoff y Gordillo. Comadira Julio
Rodolfo, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Lexis Nexis, 2003
37 CNACAF –Sala IV, “Tres Ases S.A.” del 02/03/00

211
10. Si la decisión administrativa no se ajusta a los
hechos reales, aunque ello resulte de una falta de
información no subsanada por el particular, este
principio lleva a igual conclusión: el acto que no se
ajusta a la verdad de los hechos es nulo38
II. Verdad material y buena fe
La verdad material en su aplicación concreta,
supone la buena fe de la Administración en todo el
desarrollo del procedimiento administrativo.
Buena fe significa que el hombre cree y confía en
que una determinada declaración de voluntad
surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales;
los mismos efectos que ordinaria y normalmente
produjo en casos iguales. El juez, al dirimir una
controversia, debe preguntarse qué significado
hubiera asignado a la declaración una persona
honorable y correcta39.
Considerando que la interpretación de los actos
jurídicos consiste en desentrañar la voluntad de las
partes a través del prisma de su declaración,
destacada doctrina civilista argentina40 analiza la
buena fe como el principio fundamental que debe
presidir aquella tarea (con sustento en el Artículo
1198 del Código Civil)41.
38 Gordillo Agustín, Tratado de derecho administrativo, T. 4, FDA,
Buenos Aires, 2010, p. VII-3
39 Borda, Guillermo A., Tratado de derecho civil, Parte General,
Tomo II, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1996, pp. 130-131.
40 Ibídem, pp. 131-136.
41 Artículo 1198, según la reforma del Decreto Ley Nº 17.711:
“Los contratos deben celebrarse, interpretarse y ejecutarse de
buena fe y de acuerdo con lo que verosímilmente las partes
entendieron o pudieron entender, obrando con cuidado y

212
Ello se complementa con el principio que veda el
ejercicio antifuncional de los derechos, el que debe
aplicarse de conformidad con el espíritu de cada
negocio contractual42 y con los fines que se
persiguen (la figura del abuso de derecho).
Sin perjuicio de que los estudios del derecho privado
han servido al derecho administrativo, lo cierto es
que hacer referencia a la buena fe es aludir a un
principio que informa y fundamenta todo el
ordenamiento jurídico, que sirve a la tarea interpre-
tativa cumpliendo una función integradora con las
previsión. En los contratos bilaterales conmutativos y en los
unilaterales onerosos y conmutativos de ejecución diferida o
continuada, si la prestación a cargo de una de las partes se
tornara excesivamente onerosa, por acontecimientos extraordi-
narios e imprevisibles, la parte perjudicada podrá demandar la
resolución del contrato. El mismo principio se aplicará a los
contratos aleatorios cuando la excesiva onerosidad se produzca
por causas extrañas al riesgo propio del contrato. En los
contratos de ejecución continuada la resolución no alcanzará a
los efectos ya cumplidos. No procederá la resolución, si el
perjudicado hubiese obrado con culpa o estuviese en mora. La
otra parte podrá impedir la resolución ofreciendo mejorar
equitativamente los efectos del contrato”.
42 Artículo 1071 del Código Civil: “El ejercicio regular de un
derecho propio o el cumplimiento de una obligación legal no
puede constituir como ilícito ningún acto. La ley no ampara el
ejercicio abusivo de los derechos. Se considerará tal al que
contraríe los fines que aquélla tuvo en mira al reconocerlos o al
que exceda los límites impuestos por la buena fe, la moral y las
buenas costumbres”. Explica Spota que hay contratos de
espíritu interesado o de especulación (compraventa, sociedad,
locación, etc.); otros de espíritu desinteresado o altruista
(donación, gestión de negocios). Ver Spota, Alberto G.,
Instituciones de Derecho Civil, Contratos, Vol. III, Buenos Aires,
Depalma, 1993, p. 35.

213
normas positivas. Es uno de los soportes centrales
de todo el sistema normativo43.
En lo que nos interesa, su aplicación concreta
demanda conductas leales y honestas en todos los
negocios jurídicos, incluyendo por lo tanto las que
entabla el Estado. Específicamente, implica el
cumplimiento de las obligaciones pactadas y la
valoración de la conducta que se espera de una
persona normal que actúa con lealtad44.
Está enraizada en las más sólidas tradiciones éticas
y sociales de nuestra cultura, y una de sus
derivaciones el derecho de todo ciudadano a la
veracidad ajena y al comportamiento leal y coheren-
te de los otros. Así, el ejercicio de todo derecho debe
tener lugar dentro de los límites impuestos por
dicho principio, traspasados los cuales aquél
deviene abusivo y, por ende, no resulta amparado
por la Justicia45.
Por todo ello, en el marco del procedimiento
administrativo este principio de buena fe, está
contenido en la verdad material.
La persecución de la realidad implica por parte de la
Administración, actuar en forma coherente, correcta
y con diligencia. Es decir hacerlo con buena fe. La
43 Ver Cassagne, Juan Carlos, El contrato administrativo, Buenos
Aires, Lexis Nexis, 2005, p. 126.
44 Gonzalez Pérez, Jesús, El principio…, op. cit., p. 46.
45 CSJN, Fallos: 325:1787; 326:304 (disidencia de los Dres.
Eduardo Moliné O‟ Connor, Antonio Boggiano, Guillermo A. F.
López), “Aguas Cordobesas c/ Provincia de Córdoba”,
TSJCórdoba, Sala Contencioso Administrativa, del 14-10-2005.

214
“verdad” es sí misma implica conformidad de lo que
se dice con lo que se piensa o siente, por lo tanto
cuando de ella se predica “lo material”, lo objetivo”,
su búsqueda obliga a la Administración a hacer uso
de todos los medios tendientes a obtenerla; y ello
con honradez, rectitud, sin conductas contradicto-
rias.
En síntesis, la buena fe es un presupuesto de la
verdad material.
III. Reflexiones sobre la aplicación del principio en
materia disciplinaria
La verdad material tiene plena vigencia en estos
procedimientos, como una forma integrante incluso
del derecho de defensa. Más allá de los argumentos
y pruebas aportadas por los sumariados y sin
violentar las etapas procedimentales, la Administra-
ción siempre debe enderezar la sustanciación en el
marco de la juridicidad y tales principios la
conforman.
En nuestra opinión, la primera manifestación de
este principio se presenta en la decisión de la
instrucción sumarial. El objetivo prioritario de todo
sumario es determinar la existencia de una falta
disciplinaria y, partiendo del carácter subjetivo de
ésta, establecer si existe un sujeto (agente público)
involucrado, para luego evaluar si es pasible de
sanción y en su caso la magnitud de éste46.
46 Ivanega Miriam M., Cuestiones de procedimiento disciplinario y
derecho de defensa, RAP, Buenos Aires, 2010, capítulos II y III.

215
Por eso, coincidimos que dar inicio a este procedi-
miento especial permite esclarecer la comisión de un
ilícito disciplinario y, en su caso, la “creación del
acto administrativo que declarará al sujeto someti-
do, pasible o no de la sanción preestablecida”47.
Durante todo el procedimiento disciplinario, debe
prevalecer la búsqueda de la verdad real. La prueba
es el único medio seguro de lograr la reconstrucción
conceptual de los hechos, de modo comprobable y
demostrable; la decisión que se adopte sólo podrá
tener como ocurridos tales hechos o circunstancias,
que se hubieran acreditado mediante pruebas
objetivas48.
Resultan también aplicables las consideraciones
expuestas en relación al principio de impulsión de
oficio; justamente porque es el funcionario encarga-
do de labrar las actuaciones sumariales, el que tiene
la actividad esencial de investigar de oficio si los
hechos que se le imputan al sumariado han
sucedido o no y su autoría. Todo ello con indepen-
dencia de la inactividad del agente involucrado.
De este modo, como la Administración debe
acreditar la materialidad de los hechos, si bien el
reconocimiento por parte del agente de la comisión
de una falta, puede ser un elemento decisivo, prima
facie no es el único, dado que al procedimiento
administrativo se aplican los principios de la verdad
material, impulso e instrucción de oficio. Todo ello
47 PTN, Dictámenes: 267:632; 262:125; 233:270.
48 Altamira Gigena Julio I, El principio de la verdad…,op.cit., p.
567

216
refleja un rol activo de aquella en los procedimien-
tos, por estar comprometido el interés público49.
En ese entendimiento, debe hacerse lugar a la
nulidad de un acto administrativo cuando existan
razonables dudas de que se ha afectado la defensa
del agente. “Tal garantía debe ser celosamente
custodiada por la Instrucción, quien tiene que
entender que su misión no es castigar sino encon-
trar la verdad, sea cual ésta fuere”50.
Si bien excede los objetivos del presente analizar su
incidencia en las diversas etapas de investigación, es
importante destacar que en este tipo de procedi-
miento la verdad material es un principio funda-
mental a la hora de evaluar la existencia del vicio de
exceso de punción. La persecución de la realidad, la
demostración de los hechos verdaderamente
acaecidos, suponen que el acto definitivo resulte
suficientemente motivado, sea razonable y propor-
cionado en la relación falta-sanción.
Otro aspecto relevante en dicho ámbito, es el de la
independencia suficiente, objetividad y neutralidad
que debe asegurarse al abogado sumariante, a fin de
llevar adelante todas las etapas de la investigación
en la amplitud de la juridicidad.
49 CCAyT de la Ciudad de Buenos Aires- Sala I- “Placido, Rita
Celia c/GCBA s/Impugnación actos administrativos”- Expte. N|
3981, del 11/06/04 (voto del Dr. Horacio Corti)
50 Sánchez Alberto, El sumario administrativo en la provincia de
San Juan, San Juan, Editorial Fundación Universidad Nacional
de San Juan, 1996, p. 57.

217
Aquel principio sumado al debido proceso adjetivo
son pilares en el procedimiento, obligando a que el
funcionario a cargo de la instrucción, actúe en
forma independiente. Esta exigencia tiene un
especial significado, dado que el sumariante es
también un agente público, y por ende puede estar
expuesto a presiones que inciden negativamente en
la actuación neutral que de él se pretende. De ahí, la
necesidad de rodearlo de las suficientes garantías,
para que ejerza su función en el marco de la
transparencia pública,
IV. La reformatio in pejus
Esta figura implica el agravamiento de la situación
de un particular, en oportunidad de resolverse una
impugnación por él interpuesta51.
Los autores que la rechazan hacen referencia a su
peligrosidad por constituir un instrumento de
coacción de los particulares, para evitar que
interpongan recursos ante la amenaza de empeorar
aún más su situación jurídica52.
51 En materia penal, la Corte ha sostenido: “La garantía
contemplada por el Artículo 18 de la Constitución Nacional fue
extendida por la Corte no sólo al ámbito estricto de la
jurisdicción apelada sino que alcanza también al „juicio de
reenvío‟ y, como consecuencia, en aquellos casos en los que el
imputado provoca por medio de su recurso la nueva realización
del juicio, la sentencia que de él resulte tiene el límite de la
reformatio in pejus, por lo cual el dictado de una nueva condena
no puede colocarlo en una situación peor que la que ya tenía con
la anterior”. CSJN, Fallos: 329:1447.
52 Gordillo, Agustín A., Tratado de Derecho Administrativo, T. IV,
Buenos Aires, Fundación de Derecho Administrativo, 2010, II-
25.

218
Con fundamento en el principio de igualdad,
Marienhoff entiende que su procedencia implicaría
desvirtuar el principio de estabilidad del acto
administrativo –aun el irregular– que generó
derechos subjetivos en cumplimiento, de acuerdo
con el Artículo 17 de la Ley Nº 19.549.
Además, en el procedimiento recursivo, rige el
principio de que el órgano competente para resolver
en definitiva debe circunscribirse al examen y
resolución de las cuestiones planteadas por los
interesados53.
La crítica también se sustenta en los principios de
seguridad jurídica y la tutela judicial efectiva, así
como en que sólo sería posible si una ley expresa-
mente lo permite. El rechazo por esta figura está
prevista en las legislaciones italiana, australiana,
española (a partir de la Ley Nº 30/1992) y chilena54.
Su admisión con fundamento en la verdad material
o verdad jurídica objetiva es defendida por Julio
Rodolfo Comadira, quien destaca que la posibilidad
de incluir como objeto del acto administrativo
cuestiones no propuestas por los interesados,
justifica la admisión de la reformatio in pejus en el
53 Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, T. I,
Buenos Aires, Abeledo Perrot, 2000, 5ª edición actualizada, p.
781.
54 Villarruel, María Susana, “La reformatio in pejius en el
procedimiento administrativo”, en AA VV, Cuestiones de
Procedimiento Administrativo, Jornadas Organizadas por la
Universidad Austral, Facultad de Derecho, Buenos Aires,
Ediciones Rap, 2007, p. 183 y ss..

219
procedimiento administrativo, sin perjuicio del
respeto de los derechos adquiridos55.
Escola en base a ambos principios –legalidad y
verdad objetiva– la acepta cuando con ella se logra
la debida adecuación al derecho de un acto
administrativo. En cambio, la rechaza frente a una
norma que expresamente la prohíba con relación al
acto dictado56.
Hutchinson indica que en las normas de la Ley de
Procedimiento Administrativo no se admite ni se
prohíbe expresamente la reformatio in peius, pero lo
admite implícitamente. Se basa en los Artículos 7º,
inc. c), vinculado al objeto del acto administrativo, y
al Artículo 17º, que alude a la potestad revocatoria
de oficio del acto administrativo irregular.
En este caso, considera que si un acto nulo debe ser
revocado de oficio, ¿por qué no puede revocarlo la
Administración si es nulo, aun cuando el particular
recurriera otro aspecto del acto? ¿Por qué puede
modificar la situación del particular en el caso de la
revocación de oficio y no hacerlo cuando este
recurre57?
55 Comadira, Julio Rodolfo –con la colaboración de Laura Monti–,
Procedimientos administrativos, Buenos Aires, La Ley, 2002, p.
53. Ver los autores que comparten esta posición doctrina en la
nota Nº 187 de su obra.
56 Escola, Héctor Tratado General de Procedimiento Administrati-
vo, Depalma, Buenos Aires, 1975, p. 230 y ss.
57 Hutchinson, Tomás, Régimen de Procedimientos Administrati-
vos, Buenos Aires, Astrea, 2003, 7ª edición actualizada y
ampliada, p. 358.

220
En el ámbito administrativo, en cambio, prevalece el
principio de verdad jurídica material u objetiva,
reconociéndose a la Administración la facultad de
adoptar todas las medidas tendientes a determinar
la verdad real, más allá de las pruebas aportadas
por los interesados o terceros afectados. Esta
interpretación es coherente con los fines públicos
que debe perseguir el Estado, y con la sujeción a la
legalidad.
Ese argumento, se refuerza con la facultad revocato-
ria de oficio a la Administración, y el principio de
economía, amén de que no se proporcionaría
beneficio alguno a los particulares, que pueden ver,
de todos modos, empeorada su situación.
Sin embargo, admitir la reformatio in pejus puede
llevar al menoscabo del derecho de defensa58.
Un nuevo replanteo del tema, nos permite evaluar
que si sólo se admite “su versión extrema” -esto es,
su aplicación lisa y llana de forma que se modifique
la situación anterior, empeorándola- devendría en
inconstitucional. Repárese que la dificultad se
presenta, porque la reformatio supone que ya se ha
dictado un acto administrativo que resulta más
desfavorable para el particular. Si además ello lo ha
sido con motivo de un recurso jerárquico, cabe
contra esa decisión el recurso de reconsideración en
los términos del artículo 100 del Decreto 1759/72
(t.o.1991), cuya interposición no suspende los
efectos de aquella decisión. Por supuesto, sin
perjuicio de las medidas cautelares o acciones
58 Villarruel, María Susana, op. cit., p. 183 y ss,

221
urgentes que judicialmente pudiera interponer el
particular, lo que sin embargo “nos separa” del
procedimiento administrativo, para llevar el conflicto
al ámbito judicial.
Por eso, la forma de salvar su legitimidad sería
integrándola con los otros principios generales de
derecho; en definitiva, enmarcarla en la juridicidad
que debe imperar en toda actuación estatal.
Es así que la Administración, debería notificar el
nuevo acto al afectado, pero suspender sus efectos –
conforme al último párrafo del artículo 12 de la Ley
19.54959-, otorgándosele un plazo razonable para
que efectúe su descargo, e incluso para que aporte
las pruebas conducentes a rebatir las causas que
originaron la nueva situación.
De esta forma, el debido proceso no entraría en
conflicto con el principio de la verdad material,
preservándose los intereses en juego.
En conclusión, nos remitimos a un certero enfoque
que prioriza el sentido de que los poderes públicos
están vinculados a los valores materiales del
ordenamiento jurídico y no a los meramente
formales.
Entre aquellos valores consagrados en la Constitu-
ción, se encuentra la justicia, la cual ha de
entenderse como justicia material. Con esa
concepción, es el Poder Ejecutivo, particularmente,
59 Por la causal ed “para evitar perjuicios graves al interesado”.

222
el que “en su doble función de impulsor de la
legalidad y servidor imparcial de los intereses
generales, no puede permanecer neutral en esta
materia [...]. La búsqueda de la decisión justa es el
gran reto que el Estado material de derecho le
impone a la Administración pública para hacer
realidad el valor de la Justicia”60.
Los ejemplos traídos a colación, dan cabal muestra
de estas reflexiones y del grado de desarrollo de un
principio cuya aplicación ha excedido el marco
teórico de la actuación administrativa.
60 López González, José I., Principio general de proporcionalidad
en derecho administrativo, Universidad de Sevilla, 1988, p. 81.

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