Memoria de ponencias en el marco del Foro Internacional de Análisis Político FIAP 2013

“Estado de la
institucionalidad
democrática en la región
centroamericana”
Abril de 2013

MEMORIA DE LAS PONENCIAS EN EL MARCO DEL FIAP 2013
3
INTRODUCCION
Durante tres años consecutivos, el Departamento de Estudios Políticos (DEP) de la Fundación Salvadoreña
para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), ha celebrado diferentes conversatorios con los miembros
del Consejo Asesor Externo (CAE) sobre diversos aspectos del ámbito político latinoamericano. Esta
contribución académica ha sido posible gracias al incondicional apoyo de los integrantes del CAE, todos
distinguidos politólogos internacionalmente reconocidos y representantes de importantes universidades,
centros de pensamiento y organizaciones de apoyo a la democracia de distintos países de América Latina,
Estados Unidos y Europa.
Desde su creación en 2009, el DEP se fijó tres objetivos estratégicos: elevar el nivel del debate político en
El Salvador y la región centroamericana, fortalecer el sistema de democracia representativa establecido
en la Constitución de la República y auditar el sistema político con el propósito de proponer las reformas
necesarias para su institucionalización y normal funcionamiento. Para el logro de esas tareas, la Comisión del
DEP acordó nombrar un Consejo Asesor Externo del más alto nivel que revisaría anualmente la agenda de
investigación y las actividades del departamento y recomendaría temas de estudio, alianzas estratégicas con
centros homólogos al DEP y conferencias que analizaran los hechos políticos más relevantes en la región.
Para tales efectos, en 2011, los profesores debatieron sobre el estado de la gobernabilidad en América Latina;
mientras que en 2012 se trató el tema del“rally electoral”que inició en 2009 y que finalizó con las elecciones
en México y Venezuela. En la edición de 2013, la Comisión acordó institucionalizar el denominado “Foro
Internacional de Análisis Político”(FIAP) con el propósito de generar un espacio regional para la discusión de
temas relevantes entre los expertos que forman parte del CAE, politólogos connotados y representantes de
centrosdepensamientonacionalesydelextranjero.Enestaocasiónseabordóelestadodelainstitucionalidad
en Centroamérica.
Durantelosúltimosveinteaños,losresultadosdelareformapolíticaenCentroaméricanosrevelanunaregión
con sistemas políticos muy diferentes. Los procesos de paz en algunos de los Estados y la evolución propia de
la democracia en otros, alentó una primera generación de reformas orientada al logro de cuatro objetivos:
la creación de nuevas instituciones y el fortalecimiento de las ya existentes; la modificación del sistema
electoral y del sistema de partidos; la subordinación de las fuerzas militares al poder civil; y la profundización
de la independencia efectiva de los Órganos fundamentales del Estado.
Con esa ola inicial de modificaciones, la región celebró procesos electorales libres, periódicos, justos y
transparentes, fortaleció en la mayoría de los casos a los partidos políticos y alentó la autonomía de los
poderes públicos. No obstante los avances presentados, en la actualidad persiste la fragmentación del
sistema de partidos en algunos de los países, el fenómeno del transfuguismo político en otros y una serie de
atentados a la independencia judicial que amenaza con socavar el principio de separación de poderes.
ParailustrareldebateseinvitóalprofesorplenodelINCAE,Dr.ArturoCruzSequeirayareconocidosmiembros
de la Heritage Foundation, el Brookings Institution, el National Endowment for Democracy, el International
Republican Institute y a los representantes de instituciones homólogas de FUSADES en Centroamérica:
FUNDESA de Guatemala y FUNIDES de Nicaragua.
Los miembros del CAE son: Francis Fukuyama de Stanford University; Manuel Alcántara de la Universidad de
Salamanca;Timothy Power y LaurenceWhitehead, ambos de Oxford University; Peter Hakim de Interamerican
Dialogue; Daniel Zovatto, de International IDEA; Jorge Castañeda, exministro de Relaciones Exteriores de
México y profesor de New York University; Jonathan Hartlyn de University of North Carolina at Chapel Hill;
Kenneth Roberts de la Cornell University; y Abraham Lowenthal de University of Southern California.
Esperamos que las intervenciones que se recogen de cada uno de ellos en esta memoria ilustren y fomenten
temas de investigación orientados a fortalecer las instituciones y la democracia en la región centroamericana.

4
Daniel Zovatto
Es el Director Regional para América Latina y el Caribe de International IDEA. Desde 1985
ha asesorado a numerosos gobiernos latinoamericanos en programas de gobernabilidad
democrática y reformas constitucionales, políticas y electorales. Fue Director Adjunto del Instituto
Interamericano de Derechos Humanos y Director Ejecutivo de CAPEL (Centro de Asesoría y
Promoción Electoral). Tiene una maestría en Diplomacia de la Escuela Diplomática de España y
una maestría en Gerencia Pública de la John F. Kennedy School of Goverment, Harvard University.
Manuel Alcántara
Es Catedrático de la Facultad de Ciencias Políticas y Vicerrector de Relaciones Internacionales de
la Universidad de Salamanca, España. Asimismo, ha dictado cursos en distintas universidades
españolas: Autónoma de Madrid, Autónoma de Barcelona, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, entre otras; y en universidades extranjeras: Georgetown University, Universidad
de Belgrano, Universidad Católica de Quito, Universidad de Costa Rica y Flacso-México. Se
especializa en élites parlamentarias, partidos políticos y los poderes legislativos en América Latina.
Peter Hakim
Es Presidente Emérito y Senior Fellow de Inter-American Dialogue, organización de la cual fue
presidente de 1993 hasta 2010. Fungió como vicepresidente de Inter-American Foundation y
trabajó en Ford Foundation. Forma parte del Consejo de Asesores del Banco Mundial, del Council
on Competitiveness, del Banco Inter-Americano de Desarrollo, de Partners for Democratic Change
y de Human Rights Watch. También es miembro del Consejo de Relaciones Exteriores, tanque de
pensamiento de Estados Unidos.
Abraham Lowenthal
Es Profesor Emeritus de la University of Southern California y Presidente Emeritus del Pacific Council
on International Policy. Fue el director fundador del Programa Latinoamericano del Woodrow
Wilson Center (1977-1983) y del Inter-American Dialogue (1982-1992) y Vicepresidente y Director
de Estudios del Council on Foreign Relations. Se especializa en Relaciones América Latina-Estados
Unidos y en la construcción de gobernanza democrática en América Latina y otras regiones.
Timothy Power
Es Director del Latin American Centre and Brazilian Studies Programme, catedrático de Brazilian
Studies y Fellow en el St. Cross College de la Oxford University. Se especializa en democratización,
política comparada de instituciones (partidos políticos, elecciones, legislaturas, relaciones
Ejecutivo-Legislativo), opinión pública y cultura política en América Latina.
Laurence Whitehead
Es Official Fellow en Política en Nuffield College, Oxford University y Senior Fellow de Nuffield
College. Es Presidente de Conseil Scientifique del Institut des Ameriques en París y pertenece al
comité de la Red Eurolatinoamericana de Gobernabilidad para el Desarrollo. Se especializa en
los aspectos internacionales de la democratización y en la relación entre democratización y la
liberalización económica, con énfasis en América Latina.
Miembros del Consejo Asesor Externo participantes en el FIAP 2013

5
La reforma política en Centroamérica:
¿Está en riesgo la institucionalidad
democrática?1
Arturo J. Cruz-Sequeira2
Lademocraciarepresentativayladistribución
de “aquello” que es escaso
1.
Entre las contribuciones de D. Easton al estudio
de la política, se destaca su caracterización de
1. Ensayo elaborado para el debate público del Consejo
Asesor Externo del Departamento de Estudios
Políticos de FUSADES 2013.
2. El autor es Profesor Pleno del INCAE. Obtuvo
su maestría en Relaciones Internacionales en la
Universidad de Johns Hopkins (SAIS) y su doctorado
en Historia Moderna en la Universidad de Oxford.
El autor agradece la valiosa cooperación en la
elaboración de este ensayo de Salvador Samayoa y
Luis Mario Rodríguez de FUSADES, Mauricio Choussy,
Norman Miranda C, y Andrey M. Elizondo de INCAE.
Cumpliendo con el ritual requerido en estos casos,
los mencionados no son responsables de los errores y
omisiones del ensayo.
la misma, es decir, la política como el proceso
por medio del cual se reparte “aquello” --
que por ser tan apetecido, es escaso --, y
en el que por lo general, sólo participan los
organizados. La figura que mejor representa
lo “escaso”, es la cuestión fiscal en su sentido
amplio, y el presupuesto de toda nación, en
su sentido concreto. Los organizados tratarán
de contribuir lo menos posible a los ingresos
que lo conforman, pero a su vez, harán todo lo
posible por recibir su porción (la más grande
posible) de lo escaso.
Lo dicho, da pie a una discusión sobre la
legitimidad de la autoridad del repartidor, sobre
todo, en sociedades donde lo escaso se torna
más escaso, y en las que sus miembros tienen
un sentido militante de la igualdad ciudadana,
con exigencias de consumo de todo tipo, y en
las que los organizados son más numerosos
que los no organizados. No es lo mismo repartir
lo escaso en la Centroamérica tradicional
de los años cincuenta del siglo pasado, con
poca diferenciación social y pocas exigencias
ciudadanas, que en la Centroamérica de hoy,
Arturo CruzLa reforma política en Centroamérica:
¿Está en riesgo la institucionalidad democrática?

6
en rápido tránsito a la modernidad tal como la
clasificaría S. Huntington3
.
Entre más compleja la sociedad, más
engorroso es el proceso de repartir lo escaso,
independientemente de la naturaleza de los
sistemas políticos. Además, las presiones/
tensiones prosaicas que según D. Easton todo
sistema debe superar si pretende perpetuarse,
sonmásfrecuentesenlassociedadesdehoyque
en las de otrora; a las que hay que agregarles las
presiones/tensiones mayúsculas, como pueden
ser las consecuencias de decisiones que otros
toman fuera del ámbito nacional4
.
Continuando con las tensiones/presiones
proferidas por D. Easton, es del caso acotar
que la prosaicas se asemejan a las olas de los
lagos, “pequeñas” pero frecuentes, mientras
las mayúsculas, a tsunamis, cuyos orígenes
son distantes y esparcidos en el transcurso
del tiempo, pero inevitables y potencialmente
catastróficas en la era de la globalización.
2.
Tal como ocurrió en una avalancha de países
en distintas partes de la geografía mundial (la
celebrada Tercera Ola de S. Huntington), en
la Centroamérica de los últimos 25/30 años,
grosso modo, ha prevalecido el ideal de la
sociedad liberal, con economías de mercado y
democracias representativas, como los modos
económicos y políticos dominantes. Este
ensayo pretende examinar la evolución de las
democracias representativas y sus arreglos
institucionales en cada uno de los países
centroamericanos, lo que requiere, aunque
sea esquemáticamente, un repaso de los tres
subsistemas que la componen, tal como los
3. Véase Political Order in Changing Societies (New
Haven and London: Yale University Press, 1968).
4 Para los argumentos elaborados de D. Easton, véase
sus obras: The Political System: An Inquiry into the
State of Political Science (New York: Alfred A. Knopf,
reprinted 1963); A Framework for Political Analysis
(New Jersey: Prentice-Hall, Inc., 1965).
elaboró D. Easton, y más recientemente A.
Stepan5
.
La sociedad civil, como el espacio donde
espontáneamente los ciudadanos se agregan
en grupos de interés, con el fin de promoverlos,
ejerciendo presión sobre la sociedad política y
los distintos órganos del Estado. La sociedad
política, como la mediadora principal entre la
sociedadcivilyelEstado(algunossostendríanque
es la mediadora exclusiva), encargada, mientras
dure el mandato de los votantes, de distribuir
lo escaso entre los organizados/ciudadanos,
con un mínimo de efectividad y justicia. Y
el Estado propiamente, desempeñando su
función de “caja negra”, encargado de procesar
las exigencias ciudadanas, las que casi siempre
son contradictorias entre si y, transformarlas en
resultados/productos concretos. La caja negra
requiere, además de eficiencia en los órganos
procesadores y partidos políticos con fronteras
adyacentes, que las exigencias ciudadanas
no abrumen los tributos y otros ingresos del
Estado.
Imaginémonos, un prototipo de sociedad en
la que sus ciudadanos se reconocen como
iguales, con expectativas de consumo que
con el pasar de los años han incrementado,
y cuyos ciudadanos se han agregado en una
multitud de grupos de presión para la defensa/
promoción de sus intereses particulares. Sin
embargo, el contexto económico es de bajo
crecimiento y de desigualdad en la distribución
del ingreso, no tanto entre el quintil superior (el
más rico) y los dos inferiores (los más pobres),
sino que más bien entre el quintil superior y
los dos quintiles de en medio. Todo lo cual se
complica con la contracción prolongada de la
economía mundial, amén del hecho de que
la capacidad de esta sociedad de contraer
deuda pública alcanzó su punto de saturación,
5. Véase Arguing Comparative Politics (Oxford: Oxford
University Press, First Published 2001); de manera más
particular, acerca de la distinción entre la sociedad
civil y la política, véase su ensayo“Tunisia´s Transition
and the Twin Tolerations”, Volume 23, Number 2,
Journal of Democracy (April 2012).

7
imposibilitándole a sus partidos políticos
posponer decisiones difíciles.
¿Qué ocurre entonces en la percepción de sus
ciudadanos que tienen la credibilidad de los
distribuidores de aquello que es escaso? Sobre
todo, si la alternancia de los partidos en la
gerencia/tutela de los principales órganos del
Estado resulta inconsecuente, de tal manera
“que nada mejora” independientemente de los
partidos que gobiernen. Obviamente, cuando
esto último ocurre, la devaluación no sólo es
de los partidos políticos individualmente, sino
más bien de la sociedad política en su conjunto,
inclusive, es la devaluación de la democracia
representativa como sistema, incapaz de
renovar la esperanza de los ciudadanos con
el relevo periódico, cada 4, 5 o 6 años, de
los partidos encargados de la mediación/
distribución de aquello que es escaso.
3.
Podría afirmarse que en este nuevo siglo,
la mayoría de las sociedades exhiben
características del prototipo que acabamos
de imaginarnos, lo que ha sometido a sus
arquitecturas políticas a fuertes turbulencias.
Inclusive, los Estados Unidos, el molde ideal
de la democracia representativa, en ocasiones
da la impresión de ser una caja negra
congestionada, y de una sociedad política
que ha perdido el vinculo con los ciudadanos.
Obviamente, Estados Unidos tiene las ventajas
de su peso todavía dominante en la economía
mundial, para no decir nada de su capacidad
de endeudarse en su propia moneda, y por
supuesto, la fortaleza de sus instituciones
que han resistido al desgaste del paso de los
tiempos.
Independientementedelosnivelesdedesarrollo
económico, la gobernanza democrática
enfrenta retos mayúsculos, entre los cuales
se destaca la búsqueda de ese equilibrio tan
difícil de lograr entre expectativas/exigencias
ciudadanas y posibilidades económicas.
Y las democracias centroamericanas, sin
excepción, se ven expuesta a estos retos, con
los agravantes de grandes rezagos sociales,
de nuevas amenazas, y legados históricos que
favorecen a las autocracias tradicionales; con
la gran diferencia, en este nuevo siglo, que los
Estados Unidos -- el Imperio de la democracia
liberal --, por sus prioridades en otras partes
del mundo y por sus desequilibrios internos,
se encuentra ausente de la región, sin proveer
recursos bilaterales como los ESF (para fines de
apoyo presupuestario y de balanza de pagos),
los que fueron distribuidos generosamente
entre sus aliados durante la última década de
la Guerra Fría, y que serían de gran ayuda a los
gobierno actuales para sortear las numerosas
olas de los lagos y mitigar los daños de los
tsunamis.
Sin dudas, gobernar es una cuestión de
recursos y de ejecución, lo que no es sinónimo
de gobiernos democráticos tal como sostiene F.
Fukuyama en uno de sus ensayos más recientes,
al punto de sugerir circunstancias en las que un
régimen patrimonial, sin ninguna restricción
a su discrecionalidad en el uso de los fondos,
puede ser más efectivo a la hora de gobernar
que las burocracias de Max Weber propias de la
racionalidad institucional6
.
En el caso de Centroamérica como veremos
detenidamente -- utilizando las categorías de T.
Carothers7
--, sus democracias representativas, o
han involucionado de un pluralismo enclenque,
a una suerte de poder dominante, como es el
caso de Nicaragua, donde la mediación no es
democrática pero si es efectiva, a situaciones
como la de Costa Rica, que corre el riesgo de
pasar de una democracia consolidada a un
pluralismo, si no enclenque, definitivamente
débil. Con Honduras, debilitando aún más su
pluralismo enclenque, y Guatemala, con la
6. Véase What is Governance? (Washington DC: Center
for Global Development, Working Paper, January
2013).
7. Véase su ensayo“The End of the Transition Paradigm”,
Volume 13, No 1, Journal of Democracy (January
2002).

8
falla de siempre, la ausencia de una sociedad
política estable y fuerte, que padece de un caso
agudo de transfuguismo político. ¿Y qué de El
Salvador?, donde lo escaso se torna más escaso,
restándole legitimidad a un modelo económico
que por mucho tiempo fue percibido como
exitoso, y donde sus partidos políticos,
dependiendo de si están en la oposición o en
el gobierno, defienden, o pretenden anular
las decisiones de su enclave institucional de
mayor prestigio, las sentencias de la Sala de lo
Constitucional.
Los nicaragüenses:
¿Ciudadanos o clientes?
4.
En el 2006, el último año de la presidencia de
E. Bolaños, su gestión de gobierno contó con
1.200 millones de USD para responder a las
exigencias de los organizados y del resto de la
“ciudadanía”. De ese monto, 35% se originaba
en la cooperación externa, lo que tornaba
obligatorio, para la realización de la mayoría de
sus desembolsos, una negociación previa con
el FMI, cuyo resultado, con el fin de mantener
los equilibrios fiscales, fue la de un techo
inamovible del gasto público.
Además de la modestia de los montos para
distribuir aquello que es escaso, el gobierno
de Bolaños debía primero cumplir con el
pago de la deuda interna (abultada en
gobiernos anteriores, ora para compensar
a los nicaragüenses cuyos bienes fueron
confiscados por la Revolución sandinista de
los años ochenta, ora para suavizar los daños
de quiebras de bancos privados), sumándose a
estos pagos, los bonos del Banco Central, más
el cumplimiento de mandatos constitucionales,
como la asignación del 6% del presupuesto
nacional a la educación universitaria, entre
otras asignaciones impuestas.
El gobierno de E. Bolaños no gozó de márgenes
fiscales para enfrentar las tensiones prosaicas
de D. Easton, la de todos los días, para no
decir nada, si se trataba de enfrentar presiones
mayúsculas, como cuando el barril del crudo de
petróleo superó en mayo del 2006 los 70 USD
en el New York Mercantile Exchange. En ese año,
la factura petrolera de Nicaragua cerró en 654
millones de USD, muy por encima de los 524
millones en el 2005, y de los 243 millones en el
2002, el primer año del gobierno de E. Bolaños.
Para entonces, 32% del petróleo importado se
utilizaba en la generación de energía eléctrica,
el porcentaje más alto en la región (Costa Rica
utilizaba solamente el 7%), lo que por supuesto
encareció el costo del suministro de energía,
mientras en las encuestas realizadas por CID-
Gallup Latinoamérica, el 83% de la población
expresaba “mucha preocupación” con el precio
del transporte en general.
Entre 1979 y 1990, el país paso de una economía
enlaqueelEstadonojugabaunpapelrelevante
en la producción y distribución de bienes y
servicios, a una, en la que además de ocupar
sus Alturas Dominantes, el Estado generaba
y distribuía la mayor parte de la producción
nacional, para regresar al punto de partida, en
la que el Estado se desprendió aceleradamente
de casi todas sus actividades económicas. Estos
vaivenes -- durante los cuales, las relaciones de
propiedad fueron trastornadas --, ocurrieron
en un periodo de solamente 12 años. Durante
este periodo (1979-1990), el PIB p/h de los
nicaragüenses en términos reales decreció
en un promedio anual de -3,1%, en contraste
al 3,0 % entre 1951 y 1960, 2,8 % entre 1961
y 1972, y 2,1% entre 1973 y 1978, a pesar que
en este último año (1978) el PIB en términos
absolutos cayó en -7.8%. Entre 1991 y 2000, el
PIB p/h continuó decreciendo en un promedio
anual de -0,3%, y no fue sino hasta el periodo
2001-2007, después de 21 años consecutivos
de crecimiento negativo, que el PIB p/h creció a
un ritmo positivo de 0,8%, aunque todavía muy

9
por debajo del promedio de 1,4% entre 1920 y
19508
.
E. Bolaños gobernó con responsabilidad fiscal,
focalizando su gestión en el futuro, insistiendo
en el crecimiento económico de largo plazo,
sobre la base de la inversión privada y la
generación de múltiples empleos formales
por familia. Pero, por gobernar para el futuro,
descuidó lo inmediato, en una sociedad cuyos
miembros gozaban de un PIB p/h que ni
siquiera llegaba a los 1,000 USD nominales, con
una correlación de fuerzas política que nunca
lo favoreció, y con una sociedad acostumbrada
a que los gobiernos deben ser “cercanos” a la
gente,quedebenhacer“favores”,queestánpara
resolver sus pequeñas grandes necesidades, y
que el crecimiento económico es una promesa
distante, que no produce la silla de rueda, la
máquina de coser, o la consulta para el oculista,
una suerte de práctica clientelar en la que A.
Alemán demostró ser el maestro9
.
ElmeritodeE.Bolañofuequegobernóteniendo
como objetivo la Nicaragua deseada, cercana a
la modernidad institucional, pero muy distante
8. Véase Mario De Franco, Causas del (de) crecimiento
económico de largo plazo de Nicaragua (Managua:
Publicación de FUNIDES, junio 2011).
9. Si bien es cierto la candidatura de E. Bolaños fue el
resultado de la voluntad del dueño del Partido Liberal
Constitucional (A. Alemán), sus contradicciones
fatales con él, lo llevaron a aliarse en ocasiones con
D. Ortega Saavedra, el dueño del FSLN, el otro gran
partido político de la Nicaragua que resultó de las
elecciones de 1990, para posteriormente, romper
su arreglo con D. Ortega, procediendo a forjar una
alianza con las organizaciones de una insípida y
débil sociedad civil, en un esfuerzo por crear una
nueva sociedad política que superase el oligopolio
de los caudillos del PLC y el FSLN. E. Bolaños también
entró en contradicciones con el Cardenal Obando y
Bravo, el jerarca de la Iglesia Católica nicaragüense,
quien terminaría aliándose con su némesis histórico,
D. Ortega, dejando a E. Bolaños sin aliados en la
realpolitik nicaragüense, con la salvedad de la mayoría
de los medios de comunicación, organizaciones de
la sociedad civil, y la buena voluntad (aunque no
los recursos) del gobierno estadounidense, que se
mantuvieron favorables a Bolaños. Para profundizar
en el microcosmo de la política nicaragüense de esos
años, véase Forrest D. Colburn and Arturo J. Cruz
Sequeira, “Personalism and Populism in Nicaragua”,
Volume 23, No 2, Journal of Democracy (April 2012).
de la Nicaragua tal como es, anclada en el
presente y en las necesidades inmediatas de sus
miembros. Una Nicaragua, para acudir a una
de las categorías de D. Zovatto, sin “densidad
ciudadana”10
.
Tanto fue el apego de E. Bolaños (y de la
diplomacia estadounidense) a la aspiración
de una nueva sociedad política, que para las
elecciones presidenciales del 2006, se rompió
con la formula de anti-sandinismo/sandinismo,
optando más bien por la nueva dicotomía
de la modernidad versus la de los caudillo
tradicionales. Ni A. Alemán vía su proxy, ni D.
Ortega como el candidato de su partido, le
cedieronsusespaciosalossupuestoscandidatos
de la modernidad, ambos ex militantes del
PLC y el FSLN. Los votos en las elecciones del
2006, favorecieron a los candidatos asociados
a la Nicaragua tradicional (tradicional en la
caracterización de M. Weber), con el 65,1%
de los votos, mientras los candidatos de la
modernidad, sumaron 34,6%.
La modificación de la Constitución durante el
gobierno de A. Alemán, le permitía a D. Ortega
ganar la presidencia en primera vuelta con
el 40,0% de los votos válidos, y hasta con el
35,0%, siempre y cuando hubiese una distancia
del 5,0% de los votos entre él y el candidato
que lo siguiese. Sin esta modificación hecha
para favorecer a D. Ortega como parte de un
paquete de reformas conocido como el “Pacto”,
negociado entre los principales de la sociedad
política nicaragüense, aún con las fuerzas del
anti-sandinismo fragmentadas, D. Ortega con
el 38% de los votos que obtuvo en el 2006,
nunca hubiese regresado a la presidencia de
Nicaragua.
10. Enmayodel2006,CID-GallupLatinoaméricareportaba
que el 71,0% de los nicaragüenses consideraban
que el país iba por el camino equivocado, mientras
13,0% no respondió, y solamente el 16,0% afirmaba
que iba por el correcto. A finales de ese mismo año,
los números de la gestión del Presidente Bolaños se
desplomaron a un neto negativo de -38,0%.

10
A partir de 1990, hasta las elecciones del
2006, D. Ortega logro conservar un voto duro
que fluctuó entre 38,0% y 42,0% de los votos
válidos, un logro notable pero no suficiente
para regresar a la primera magistratura, a menos
que modificase la Constitución y las otras
fuerzas políticas se dividiesen, tal como lo hizo
posteriormente. Su plan alternativo en caso
de no lograr lo dicho, era cambiar el régimen
presidencialista a favor de uno parlamentario,
con la expectativa de ser el actor dominante en
el nuevo régimen, aunque no el absoluto, tal
como lo es hoy.
5.
Recientemente, los números del PIB
nicaragüense fueron revisados con el aval
técnico del FMI, y en vez de calcularlo sobre
la base de los precios de 1994, se hizo sobre
la base de los precios más recientes del 2006.
Según los nuevos cálculos, en USD nominales,
el PIB del 2011 fue de 9, 3 miles de millones,
y el de 2012, rondó los 10 mil millones, con
un PIB p/h de 1,654 UDS. Comparado con los
números del 2010 y calculado sobre la base
de precios de 1994, estos números son una
mejoría significativa, puesto que el PIB en USD
nominales estaba en 6.5 miles de millones, y el
PIB p/h en 1.126 USD.
Pero aún con la revisión de los números, en
comparación a Honduras, la segunda economía
más débil en Centroamérica, el tamaño del
nuevo PIB nicaragüense se ubica muy por
debajo del hondureño, estimado para el 2012
en 18 mil millones de USD nominales, con un
PIB p/h de 2,178 USD. Un PIB p/h tan bajo como
el de Nicaragua, equivalente al 76,0 % del de
Honduras y apenas 17,0 % del de Costa Rica,
reafirma la pregunta con la que inicié esta parte
del ensayo: los nicaragüenses -- ¿ciudadanos
o clientes?. A mediado de la década de los
años setenta del siglo pasado (la última de
la autocracia de los Somoza), el PIB p/h de
Nicaragua representaba el 85,0% del de Costa
Rica, lo que refleja la involución económica que
registró el país, llevándome a argumentar, que
en 1979, Nicaragua gozaba de una densidad
ciudadana mucho más espesa que la de 1990,
cuando se inició plenamente la transición
nicaragüense a la democracia representativa.
Hoy, las expectativas de consumo de los
nicaragüenses son indiscutiblemente modestas
(lo que debería facilitar la repartición de aquello
que es escaso), pero también son inmediatas,
ancladas al presente, con poca consideración
para el futuro, sin capacidad para un mínimo de
abstracción. El cliente -- contrario al ciudadano,
que espera mucho de su gobierno, pero no lo
que él puede resolver con su ingreso familiar
--, esta atento a lo más básico, a la libra de
frijoles, a la lamina de zinc, convencido que la
función principal del gobierno es servirle de
muleta. En la encuesta nacional realizada por
M & R Consultores entre el 9 y el 21 de octubre
del 2011, se le preguntaba a los nicaragüenses,
¿qué es lo que más le agrada del gobierno del
Presidente Ortega?, y las respuestas reflejaron
expectativas de vida modestas. El 37,3% se
refirió al plan techo, 26,4% casa para el pueblo,
18,6% bono productivo, y solamente 8,9%
respondió que“nada le gustaba”.
¿Cuánto costaron estos programas?
Las dos millones de laminas de zinc para
mejorar los techos de las viviendas de los
nicaragüenses significaron 30 millones de USD;
el bono productivo que consiste en dotar de
animales domésticos a las familias campesinas,
20 millones de USD; mientras el bono solidario,
que consiste en 60 USD mensuales adicionales
al salario formal de 148 mil empleados estatales,
incluyendo policías y soldados, 45 millones
de USD. Y las casas para el pueblo si bien es
cierto fueron muy pocas, se construyeron en
lugares visibles y simbólicos. La suma de tres
programas (plan techo, bono productivo, bono
solidario) fue de 95 millones de USD, los que el

11
gobierno de E. Bolaños, aún si hubiese tenido la
imaginación para realizarlos, no hubiese tenido
los recursos disponibles11
.
Entre 2007 y 2011, el quinquenio de D.
Ortega anterior al actual en curso, los flujos
de cooperación externa entre donaciones
y préstamos de fuentes bilaterales y
multilaterales sumaron 2,192 millones de
USD, pero paralelamente, sin ser parte del
presupuesto formal del gobierno, y solamente
incluyendo la cooperación petrolera dentro
del marco del ALBA, los fondos venezolanos
durante estos 5 años sumaron 1,632 millones
de USD12
. En el 2012, los gastos del gobierno
central se acercaron a los 2 mil millones de USD,
a los que había que sumarles la cooperación de
PDVSA, que según el informe del Banco Central
de Nicaragua cerro el año en 550.7 millones de
USD13
,untotal,cuandosesumanelpresupuesto
11. Curiosamente, en la encuesta de M & R, solo el
0,1% de los encuestados menciono el subsidio
al transporte público, lo que nos hace suponer
que la tarifa de la carrera de bus en Managua,
aproximadamente 10 centavos USD, tarifa que se
ha mantenido congelada por años y que su revisión
causo los disturbios mayores durante el gobierno de
E. Bolaños, los usuarios de hoy la perciben como un
derecho adquirido que no es sujeta a cambio.
12. LacooperaciónpetroleraentreVenezuelayNicaragua
es muy peculiar, ya que formalmente no es una
transacción entre gobiernos, sino que más bien entre
PDVSA y ALBANISA, en la que ALBANISA le cancela a
PDVSA el barril de petróleo a precio de mercado, con
el entendimiento que la mitad del costo de barril será
otorgado a ALBANISA en calidad de préstamo, con
una tasa de interés del 2,0%, a 25 años, con 2 años
de gracia. ALBANISA por su parte, le pertenece en
un 51,0% a PDVSA y en representación de la parte
nicaragüense, Petronic con el 49,0%.
13. Véase Banco Central de Nicaragua, Informe de
Cooperación Oficial Externa, ICOE (Managua: Marzo
2013).
formal y la cooperación petrolera venezolana,
que duplicó los 1,200 millones de USD con los
que contó E. Bolaños durante su último año en
la presidencia del país. Esta combinación de
fondos venezolanos, con los programas del FMI
ylacooperacióntradicionaldelasmultilaterales,
es lo que ha permitido al gobierno de Ortega de
practicar lo que he clasificado como“populismo
responsable”, es decir, atender las necesidades
inmediatas de sus clientes, pero sin perder la
estabilidad macroeconómica (como se constata
en el Cuadro 1), lo que le ha permitido a los
privados invertir con un horizonte económico
relativamente estable en el futuro14
.
Después de la debacle del 2009, el ritmo de
crecimiento de la economía nicaragüense ha
sido en los años que siguieron de 3,6%, 5,4% y
5,2%, anticipándose para el 2013, una tasa del
4,5%. Los motores de este crecimiento han sido
las exportaciones, estimulada en gran medida
por Cafta y el mercado de Venezuela, las que
pasaron de 1,946 millones de USD en 2006,
a más de 5 mil millones de USD en 2012, de
los cuales 2,778 fueron commodities y el resto
maquilas, y los flujos de IED, cercanos a los mil
millones de USD en el 2011 y en el 2012, con
flujos proyectados en 1,500 millones de USD
para el 2013.
14. Véase “Nicaragua y su dilema perenne”, comentarios
de Arturo J. Cruz S al ensayo de José Luis Velásquez P.,
Institucionesparaeldesarrollo:UnavisióndeNicaragua
desde la economía política (Managua: FUNIDES,
septiembre 2011).
Cuadro 1. Nicaragua
Déficit del gobierno central %PIB
2008 2009 2010 2011 2012
Antes de
donaciones
-4,1% -4,0% -3,0% -1,1% -0,3
Después de
donaciones
-1,0% -2,0% -1,0% Superávit Superávit
2002 - 2006 2012
Liberales 35,4% 8,6%
FSLN 30,5% 54,4%
MRS 4,0% 0,2%
Conservadores -- 0,1%
Independientes 30,1% 36,6%
Quintil 1988 2004 2012
1 6,0% 4,0% 4,2%
2 12,0% 9,0% 9,0%
3 16,0% 13,0% 14,3%
4 23,0% 20,0% 21,5%
5 43,0% 54,0% 51,0%
Partidos Cantidad de diputados
Liberación Nacional (PLN) 24
Acción Ciudadana 11
Movimiento Libertario 9
Unidad Social Cristiana (PUSC) 6
Accesibilidad Sin Exclusión 4
Restauración Nacional / Frente Amplio /
Renovación Costarricense
Cada uno de estos tres partidos cuentan con 1
diputado
PIB/h
USD
Tasa
crecimiento
2010-12
Tasa
población
Tasa
PIB/h
Años
Guatemala 3,302 3,3% 2,4% 0,9% 79,2
El Salvador 3,799 1,4% 0,6% 0,8% 87,5
Honduras 2,178 3,6% 2,1% 1,5% 47,5
Nicaragua 1,671 4,4% 1,4% 3,0% 23,8
Costa Rica 9,641 4,8% 1,1% 3,7% 19,3
Panamá 9,572 9,7% 1,7% 8,0% 9,2
Partidos / Alianza Tipo 2012 2013
Patriota De gobierno 56 54
UNE + GANA Gobierno anterior 48 14
Líder M. Baldizón 14 40
Creo Universitarios 12 8

12
6.
Lo notable con los números económicos es
su contraste con el deterioro de la normativa
democrática que ha registrado Nicaragua
durante el gobierno de D. Ortega. Ni siquiera
se ha respetado la cortesía de aparentar
independencia entre los Poderes del Estado,
además de la remoción de la prohibición
constitucional en el 2010 de su reelección
presidencial a través de una sentencia de
la Corte Suprema de Justicia de legalidad
dudosa, para no decir nada de la legitimidad
electoral, cuyos ejercicios han sido fuertemente
reprochados por las misiones de la OEA, Unión
Europea, y el Centro Carter15
.
Independientemente de las encuestas
consultadas en las vísperas de las elecciones del
2011, los números electorales de D. Ortega eran
envidiables, como nunca antes, incluyendo su
momento de gloria universal como el primus
inter pares de la Direccion Nacional del Frente
Sandinista de Liberación Nacional. Y a pesar de
los números, tal vez por el trauma de la derrota
electoral de 1990, D. Ortega no mostró ninguna
inclinación de “legitimar” su presidencia con
un ritual electoral impecable. A medida que
ha avanzado en sus 6 años de gobierno, su
insensibilidad -- ¿su desdén? -- a los temas de
legalidad y legitimidad resulta más evidente,
convencido tal vez, que lo que cuenta es una
gestión efectiva, de atender el día a día de las
necesidades de sus clientes, que incluyen una
gran parte de los que fueron sus adversarios
en las áreas rurales, sin descuidar los intereses
más complejos de la sociedad económica, tanto
nacional como extranjera.
15. En su comunicado del 9 de noviembre del 2011, el
Centro Carter reconocía“un amplio respaldo electoral
otorgado al Presidente Daniel Ortega Saavedra en las
elecciones del domingo pasado”, pero expresaban
su preocupación por “los informes sobre deficiencias
significativas que afectaron el proceso electoral
2011 y sus implicaciones para la gobernabilidad
democrática en Nicaragua”, concluyendo que“resulta
desconcertante que el país que esta mostrando
mejoras sociales y económicas haya permitido la
erosión de la estabilidad democrática”.
Entre el 18 y el 25 de enero del 2012, después
de unas elecciones presidenciales percibidas
mayoritariamente como fraudulentas en
el extranjero, CID-Gallup Latinoamérica le
preguntó a los nicaragüenses como miraban a
la democracia con Daniel Ortega en los últimos
cinco años, y el 58,0% respondió fortalecida,
20,0% debilitada, igual 18,0%, y no sabe/
no responde, 4,0%, con el 55,0% afirmando
que el país transitaba por el camino correcto,
comparado a 35,0% que afirmaba lo contrario.
En septiembre del 2012, M & R Consultores
preguntó: ¿Qué se le viene a la mente cuando
escucha vivir en democracia?, y la respuesta
mayoritaria de los encuestado con el 28,1%,
fue “vivir en paz tranquilamente”; mientras el
respeto a la constitución, la justicia, el respeto a
la ley, apenas sumaron 5,5% de las respuestas16
.
En la Nicaragua de hoy, el mediador exclusivo
entre Estado y sociedad es D. Ortega, encargado
de distribuir esas rentas que se originan en
los fondos venezolanos, pero también en la
cooperación tradicional, sin la cual, los fondos
venezolanos tendrían que ser incorporados
obligatoriamente al presupuesto formal, lo que
le restaría a D. Ortega la discrecionalidad fiscal,
misma que le ha permitido resolver con agilidad
los imprevistos de la mediación. Estas rentas
son extraordinarias, no tanto en comparación a
los montos fiscales que recolectan sus vecinos
del sur como Costa Rica o Panamá, sino más
bien debido a las expectativas de consumo tan
modestas de la mayoría de los nicaragüenses,
16. Estos resultados coinciden con un estudio a
profundidad realizado entre marzo y mayo del 2012
sobre La cultura política de la democracia en Nicaragua
2012, auspiciado por Vanderbilt University, LATOP,
USAID, entre otros. En una escala de 0 a 100, el apoyo
a Daniel Ortega según este estudio se ubico en 60,
9. Y cuando se pregunto sobre las “irregularidades
observadas o experimentadas en las elecciones
nacionales del 2011”, 73,5% afirmó ninguna. De cara
al futuro sin embargo, al menos según CID-Gallup
Latinoamérica, será muy difícil conducir encuestas
creíbles, ya que como advirtió en enero del 2013,:
“Por primera vez, CID-Gallup, formalmente quiere
decir que cada vez es más difícil realizar encuestas
de opinión pública en este país; la ciudadanía es
cada vez más renuente de contestar ciertos tipos de
pregunta, especialmente las de índole política”.

13
lo que le ha permitido a D. Ortega conservar su
clientela tradicional, pero también aumentarla
con los que solían ser los clientes de A. Alemán,
su antiguo rival o aliado, dependiendo del
momento. Como se puede apreciar en el cuadro
2, el liberalismo perdió a la mayor parte de sus
seguidores, ya fuese porque se fueron a la fila
de los independientes, o porque hoy son parte
de los que se identifican con el FSLN.
Lo que T. Carothers tipificó en el 2002 como
la “zona gris”, en la que se quedó estancada la
mayoría de los países que se embarcaron en
la transición democrática a mediado de los
años setenta del siglo pasado, Nicaragua ha
involucionado como lo expresé al inicio de este
ensayo, de un pluralismo enclenque, en el cual
los ciudadanos se sienten decepcionados de
la política, aunque continúan creyendo en los
ideales de la democracia, a un modo de poder
dominante, en la que un solo líder/partido
político controla el sistema, de tal manera, que
no se vislumbran probabilidades de alternancia
en el poder (véase pie de página 7).
Esta involución sin embargo, no ha provocado
irritación en la mayoría de los nicaragüenses,
condición que puede perdurar hasta que una
vez más, como ocurrió en 1979, los ciudadanos
sean más numerosos que los clientes.
Costa Rica:
¿Una sociedad de iguales?
7.
En las encuestas de Unimer publicadas por La
Nación el 4 de noviembre del 2012, cuando se
le preguntó a los costarricenses si la democracia
es preferible a cualquier otra forma de gobierno,
el porcentaje que se identificó sin reserva con la
democracia paso del 78,0% en el 2006, a 57,0%
en el 2012. Y un 40,0%, afirmó en esa misma
encuesta, que la democracia “no sirve para
resolverlosproblemasdelpaís”;conun54,0%en
desacuerdo con que los partidos políticos sean
necesarios para el buen funcionamiento de una
sociedad democrática, en comparación a 71,0%
en el 2006. Más aún, el gobierno de L. Chichilla
cerró el 2012 con una evaluación positiva de
solamente el 13,0% de los encuestados, el
porcentaje más bajo de todos los mandatarios
de América Latina
LoparadójicodelaevaluacióndelgobiernodeL.
Chinchilla es que no coinciden con los números
económicos, puesto que el crecimiento
promedio del PIB p/h en colones constantes
del 2011 y 2012, ha sido de 3,61%, con una
tasa inflacionaria de solamente 4,63%. Según
el ex Presidente del Banco Central de Costa
Rica, Francisco de Paula Gutiérrez, los números
económicos de Chinchilla son los mejores de
Cuadro 2. Identificación partidaria
Fuente:M&RConsultores,Comportamientopolíticoelectoraldelosnicaragüenses1994-2012(Managua:Noviembre
2012).
2008 2009 2010 2011 2012
Antes de
donaciones
-4,1% -4,0% -3,0% -1,1% -0,3
Después de
donaciones
-1,0% -2,0% -1,0% Superávit Superávit
2002 - 2006 2012
FSLN 30,5% 54,4%
MRS 4,0% 0,2%
Quintil 1988 2004 2012
1 6,0% 4,0% 4,2%
2 12,0% 9,0% 9,0%
3 16,0% 13,0% 14,3%
4 23,0% 20,0% 21,5%
5 43,0% 54,0% 51,0%
diputado
PIB/h
USD
Tasa
crecimiento
2010-12
Tasa
población
Tasa
PIB/h
Años
Guatemala 3,302 3,3% 2,4% 0,9% 79,2
El Salvador 3,799 1,4% 0,6% 0,8% 87,5
Honduras 2,178 3,6% 2,1% 1,5% 47,5
Nicaragua 1,671 4,4% 1,4% 3,0% 23,8
Costa Rica 9,641 4,8% 1,1% 3,7% 19,3
Panamá 9,572 9,7% 1,7% 8,0% 9,2
UCN Portillo 14 5
Viva Evangélicos 6 5
PAN Fundado por Arzú 2 2
Frente Amplio R. Menchú 2 2
Victoria Partido de familia 1 1
Unionista El nuevo de Arzú 2 3
FRG Ríos Montt 1 1
Todos Alejos-Cohen 15

14
Costa Rica, tomando como punto de partida
el periodo entre 1978 y 1982, con la excepción
del cuatrienio 2002-2006, cuando el PIB p/h
en colones constantes creció a un promedio
anual de 4,72%, precisamente el periodo que
corresponde a la presidencia de A. Pacheco,
otro de los mandatarios peor evaluados en la
historia reciente de Costa Rica17
.
Más aún, la evolución de los hogares
costarricenses por debajo de la línea de la
pobreza, pasó del 50,0% en 1960, a 19,0%
en 1980, un porcentaje que aumentó
significativamente en 1990, cuando llegó a
27,0%, disminuyendo de nuevo al 21,0% en
el 2000, porcentaje que apenas fue reducido
a 20,6% en el 201218
. Para los costarricenses
el estancamiento en este índice por 12 años
es motivo de malestar nacional, aunque
comparado al resto de sus vecinos, es un
índice envidiable, particularmente, si se toma
en cuenta que el 85,0% de los ciudadanos
están cubiertos por la Caja Costarricense del
Seguro Social y que la línea de la pobreza
urbana en el 2012 fue establecida en 193 USD
mensuales por persona, lo que significa que en
el hogar promedio costarricense compuesto
por 3,43 personas, el ingreso de una familia
para ser clasificada como pobre en los centros
urbanos debe estar por debajo de 662 USD
mensualmente.
17. Francisco de Paula Gutiérrez elaboró sobre los
números de la economía costarricense a partir de
1978,detalmaneraquecoincidiesenconlosperiodos
presidenciales, aunque el promedio lo calculo a partir
del segundo año de los mandatarios, incluyendo
el primer año de los sucesores. Es por esto que el
2010 no fue incluido como parte de la gestión del
gobierno de L. Chinchilla, ya que ella asumió en mayo
de ese año, y las decisiones que condicionarían el
desenvolvimiento económico de lo que quedaba de
ese año eran responsabilidad del gobierno saliente.
Su cuatrienio además del 2013, incluirá el 2014, los
que se anticipan con tasas de crecimiento alrededor
del 4,2% y 4,4%, respectivamente.
18. Véase Miguel Gutiérrez Saxe, Ética Cristiana y
desarrollo humanos sostenible (San José: agosto
2006); INEC, Encuesta nacional de hogares: Resultados
generales (San José: julio 2012).
8.
Si los números económicos de Costa Rica son
tan prometedores, con un PIB p/h de 9,641
USD, el más alto del Istmo incluyendo Panamá
¿qué explica entonces la percepción de sus
ciudadanos sobre la democracia, los partidos
políticos, y el desempeño del gobierno de L.
Chinchilla?
Entrelasposiblesexplicacionesestálaevolución
en años recientes de la distribución del ingreso,
de tal manera que en la misma encuesta de
Unimer, 8 de cada 10 consultados, ven “baja”
la posibilidad de una justa distribución de la
riqueza,locualesnotableenunasociedadcomo
la costarricense, aferrada como ninguna otra en
la región, al ideal de la igualdad ciudadana.
Como lo ilustra el cuadro 3, el porcentaje del
ingreso que acaparó el quintil 5 en el 2004,
fue mucho mayor que en 1988, mientras los
otros 4 quintiles registraron sin excepción
una disminución de la porción recibida del
ingreso. En el 2012, los del quintil superior
registraron una disminución del porcentaje
del ingreso acaparado en comparación a 2004,
pero siempre muy por encima del porcentaje
correspondiente a 1988. Los quintiles 4 y 3,
en el 2012 recibieron un porcentaje mayor al
del 2004, pero por debajo de lo porcentajes
recibidos en 1988, mientras los dos quintiles de
menores ingresos, vieron su porción del ingreso
total estancados entre 2004 y 2012.
La Costa Rica de los últimos 30 años, se ha
caracterizadoporunadisminucióngradualpero
constante en el tamaño de la esfera pública.
Los empleados del Estado, como porcentaje
de la fuerza laboral, han pasado del 30,0 al
15,0/18,0 por ciento, dependiendo de los datos
oficiales que se consulten, y si bien es cierto
el Estado en el sentido amplio del término,
continúa conservado espacios importantes
en la producción y distribución de bienes y
servicios, no es menos cierto que la iniciativa
de los privados es la dominante, como debe ser
el caso en una economía cada vez más liberal.

15
El impulsor de esta transformación, además
de las realidades de la debacle económica
que sufrió el país entre 1978 y 1982 (el PIB p/h
decreció en un promedio anual de -3,94%),
fue precisamente el liderazgo de Liberación
Nacional (PLN), el partido político que en sus
orígenes se identificó con el engrandecimiento
de la esfera pública como la garantía de la
igualdad ciudadana, pasando en el proceso
de ser un partido social-demócrata, a ser una
partido sin identidad clara, ya que tampoco se
le puede clasificar como un partido de filosofía
liberal clásica.
La preponderancia del mercado sobre el
Estado, es lo que para analistas costarricenses
como R. Cerda, lo que explica en gran medida
la desigualdad en la distribución del ingreso,
lo que para la identidad nacional pareciese
ser más relevante, a que los costarricense
de hoy, independientemente del quintil en
que se ubiquen, gocen de estándares de vida
superiores a los de sus abuelos, e inclusive a
los de sus padres. En el sentir de la Costa Rica
profunda, la prosperidad no compensa por
la desigualdad, aún cuando una buena parte
del quintil 5, esta allí, precisamente por los
méritos de la educación pública, el principal
catalizador de la movilidad social en Costa Rica.
Para R. Cerda, la liberalización de la economía
costarricense “proletarizó” a los maestros y
profesionales, los“que antes fueron una extensa
sección de nuestra clase media”, sumándosele
a ellos los empleados públicos, periodistas,
escritores, trabajadores sociales, abogados,
médicos de la Caja, todos ellos, según R. Cerda,
“perdedores” en el nuevo modo económico, y
por lo tanto, siendo obligados“a protegerse con
las armas obreras: el sindicato y la huelga”19
.
9.
Además de la desigualdad, la corrupción
predomina en la percepción que tienen los
costarricenses de los desafíos que enfrenta el
país, de tal manera que en las encuestas de CID-
Gallup Latinoamérica realizadas en febrero del
2013, en República Dominicana, Panamá y los
otros cinco países centroamericanos de habla
hispana,solamenteenCostaRica,conel26,0%de
los encuestados, la corrupción gubernamental
fue identificada como el problema principal del
país. Los casos de ex presidentes de Costa Rica
-- “los Ángeles caídos”, entre otros -- acusados
de corrupción, han contribuido sin duda alguna
a esta percepción, todo lo cual, junto con el
“viraje de timón” doctrinario del PLN, le han
restado legitimidad social a lo que otrora fuese
una sociedad política sustentada en un amplio
respaldo de la ciudadanía.
En 1999, entre Liberación Nacional y la Unidad
Social Cristiana, sumaban el 67,0% de los
costarricenses que se identificaban con un
partido, de tal manera que en el cuatrienio
1998-2002, los dos partidos contaban con 50
19. Véase su ensayo publicado en La Nación. (San José: 25
de octubre 2009).
Cuadro 3. Distribución del ingreso por quintiles (hogares)
Fuentes: Miguel Gutiérrez Saxe, Ética Cristiana y desarrollo humanos sostenible (San José: agosto 2006); INEC,
Encuesta nacional de hogares: Resultados generales (San José: julio 2012).
FSLN 30,5% 54,4%
MRS 4,0% 0,2%
Quintil 1988 2004 2012
1 6,0% 4,0% 4,2%
2 12,0% 9,0% 9,0%
3 16,0% 13,0% 14,3%
4 23,0% 20,0% 21,5%
5 43,0% 54,0% 51,0%
diputado
PIB/h
USD
Tasa
crecimiento
2010-12
Tasa
población
Tasa
PIB/h
Años
Guatemala 3,302 3,3% 2,4% 0,9% 79,2
El Salvador 3,799 1,4% 0,6% 0,8% 87,5
Honduras 2,178 3,6% 2,1% 1,5% 47,5
Nicaragua 1,671 4,4% 1,4% 3,0% 23,8
Costa Rica 9,641 4,8% 1,1% 3,7% 19,3
Panamá 9,572 9,7% 1,7% 8,0% 9,2
UCN Portillo 14 5
FRG Ríos Montt 1 1
Independientes 8

16
de los 57 diputados en la Asamblea Nacional.
En las encuestas de Unimer (realizadas para La
Nación entre el 24 de enero y el 4 de febrero
del 2013), el único partido que conserva buena
parte de sus seguidores es el PLN, con el 23,0%
de los costarricenses señalándolo como el de
su simpatía, aunque increíblemente, el resto de
los partidos, entre los que está Unidad, apenas
suman el 6,0% de los encuestados.
El debilitamiento de Liberación (cuyos
seguidores representaban el 35,0% de los
costarricenses en 1999) y el colapso de
Unidad, ha producido un vacío en el que
han prosperado nuevas organizaciones con
pretensiones de partidos, de tal manera que
no se puede descartar un escenario electoral
en el 2014, en el que 14 partidos postulen
candidatos. En el cuatrienio actual (2010-2014),
el PLN y el PUSC cuentan con 30 diputados, y
el resto como se puede apreciar en el cuadro 4,
se distribuyen en 3 partidos con más de cuatro
diputados por bancada, y en 3 partidos con un
diputado cada uno. La dispersión de partidos,
acentuada por las divisiones en lo interno de
sus fracciones legislativas y las peculiaridades
del Reglamento Legislativo, son la explicación
de porque la última vez que se sumaron 38
votos para ajustar la mayoría calificada, fue en
el segundo gobierno de O. Arias, lográndose
concluir la agenda complementaria requerida
por el Acuerdo de Cafta.
10.
Sin dos o tres partidos políticos anclas con
los que se identifiquen los ciudadanos, la
mediación entre Estado y sociedad es más
tequiosa, toma más tiempo y es menos efectiva.
Y a pesar que el país económicamente crece,
lo escaso, expresado en lo fiscal, se torna más
escaso, puesto que la sociedad política, el
centro vital de la democracia representativa,
no ha sido capaz de concluir exitosamente una
reforma tributaria que satisfaga las expectativas
de ciudadanos con un PIB p/h de 9,641 USD. Sin
ingresos tributarios mayores no hay manera de
compensar vía el gasto público la desigualdad
en la distribución del ingreso, puesto que no
habría garantías de que los recursos que se
invierten en educación tendrán sustento fiscal,
y sin educación pública de calidad, mejor
o igual que la privada, la desigualdad en la
distribución del ingreso no tendría justificación
en una sociedad que se desarrolló convencida
que todos están, “más o menos iguales”, con la
misma educación y con la misma salud.
En el 2008, como porcentaje del PIB, los tributos
del gobierno central costarricense se situaron
en 15,3% (no incluyen las contribuciones al
Seguro Social), cayendo en el 2009 a 13,4%,
producto de la crisis en la economía mundial
de ese año. En el 2012, sin embargo, los tributos
continuaban por debajo, no solo de los del
2008, sino también, de los del 2009, con una
carga tributaria como proporción del PIB de
Cuadro 4. Costa Rica: 2010-2014
3 16,0% 13,0% 14,3%
4 23,0% 20,0% 21,5%
5 43,0% 54,0% 51,0%
diputado
PIB/h
USD
Tasa
crecimiento
2010-12
Tasa
población
Tasa
PIB/h
Años
Guatemala 3,302 3,3% 2,4% 0,9% 79,2
El Salvador 3,799 1,4% 0,6% 0,8% 87,5
Honduras 2,178 3,6% 2,1% 1,5% 47,5
Nicaragua 1,671 4,4% 1,4% 3,0% 23,8
Costa Rica 9,641 4,8% 1,1% 3,7% 19,3
Panamá 9,572 9,7% 1,7% 8,0% 9,2
UCN Portillo 14 5
FRG Ríos Montt 1 1
Independientes 8

17
13,3%. Mientras los déficits fiscales, han pasado
de -0,3% en el 2008, a un promedio de -4,5%
durante los últimos años, anticipándose -4,9%
del PIB en el 2013.
¿Qué ocurrirá entonces si la dispersión de
representantes en la Asamblea Legislativa en
el próximo cuatrienio es mayor? ¿Tendrán la
capacidad de concluir una reforma tributaria
que mejore las finanzas pública, y las que
según el FMI deberían representar un ingreso
adicional en impuestos equivalente a 2½ del
PIB, y recortes en el gasto de medio punto ? 20
.
A finales de los años setenta y ochenta del
siglo pasado, Costa Rica, pese a sus finanzas
enredadas y a una economía que había
sobredimensionado la esfera pública, superó
la gran crisis que sacudió a Centroamérica sin
los traumas de sus vecinos, en gran medida,
gracias a la enorme fortaleza de su sociedad
política. Hoy sin embargo, su fuerza es su
economía, de manera que no han enviado a
sus ciudadanos al“exilio económico”y más bien
han absorbido a los nacionales de otras partes,
con exportaciones de bienes con componentes
de alta tecnología por encima de los 11 mil
millones de USD y flujos de IED (sin incluir otros
flujos de capital privado) de 2,300 millones
de USD en el 2012. Y a pesar que la deuda del
gobierno central ha aumentado en 10 puntos
como proporción del PIB en 4 años, la misma
no pasa del 35,0%, y su mayor parte ha sido
adquirida internamente. ¿Pero por cuánto
tiempo podrá el país continuar endeudándose,
posponiendo decisiones difíciles por 4 o 5 años
más,mientraslapolíticaseordena,yaseaconlos
viejos o con nuevos partidos políticos, capaces
de ejercer la mediación que le corresponde
en las democracias representativas? Según el
informe del FMI (véase pie de página 20), si no
se toman medidas correctivas, en el 2018, el
déficit fiscal del sector público consolidado será
del 6,5% del PIB, y su deuda, incluyendo la del
ICE, alcanzará 53,0% del PIB.
20 Véase IMF, Staff Report for the 2012 Article IV Consultation
(Washington DC: 5 February 2013).
11.
Los costarricenses de hoy son menos pacientes
con sus políticos y sus gobiernos. De todo,
de lo “más pequeño” se quejan, viendo en
un puente que Obras Públicas no ha podido
reparar exitosamente como el símbolo de
la ineptitud de lo público, y en la “trocha”, el
camino que precipitadamente se construyó en
la frontera con Nicaragua, ven el símbolo de la
corrupción, por los millones de USD asignados
a una construcción que no justifica lo gastado.
Por su parte, los organizados en la sociedad
civil, por años vienen cuestionando la potestad
de la sociedad política de tomar decisiones
“importantes para el país”, sin compartirlas con
ellos, so pena de acudir “al referéndum de la
calle”, pretendiendo crear condiciones de poder
dual, en la mejor tradición de las enseñanzas de
A. Gramsci, o bien, de arrebatarle concesiones
a una sociedad política débil para favorecer
sus intereses particulares como gremios o
sindicatos.
¿Y qué de los no organizados?, el ciudadano
de a pie, que resiente a los organizados, sin
importarles si son de izquierda o de derecha,
si pertenecen a sindicatos de empleados
públicos, de maestros, de los médicos de la
Caja, o del ICE, o si pertenecen a las gremiales
del sector privado. Los no organizados saben
que los organizados gozan de ventajas en la
distribución de aquello que es escaso, ventajas
que se expresan en mejores salarios, regímenes
de jubilación, y seguros médicos.
ElInformeFinaldelaComisiónPresidencialsobre
Gobernabilidad Democrática convocada por
L. Chinchilla, reconoce que la “gobernabilidad
democrática está en crisis”, que el Ejecutivo
no gobierna, ni siquiera administra, que la
Asamblea Legislativa“difícilmente puede tomar
decisiones”, y que los medios de comunicación,
los gremios, los grupos de presión tienen
“poderes de veto”. Los miembros de la Comisión
reconocieron 32 problemas y propusieron 97
recomendaciones en las que por supuesto
hubo divergencia de criterios, tratando de

18
encontrar nuevos diseños institucionales que
hagan eficaz la gestión de gobierno, pero
sin perder la esencia democrática21
. Mientras
tanto, la democracia costarricense que por mas
de 60 años ha funcionado sin interrupciones
autoritarias, no es que necesariamente esté
por caer en las manos de un mesiánico como
ocurrió en Venezuela con el agotamiento de
su sociedad política, pero sí, puede estar al
borde de pasar, de una democracia consolidada
a un pluralismo débil, tal como lo describe
T. Carothers en su ensayo mencionado
anteriormente, cuando hizo referencia a los
países prensados en la zona gris.
Honduras:
El Estado Maquina como“instrumentos de
algunos”
12.
Según las encuestas que fueron realizadas por
el PNUD en América Latina a principios de la
década pasada, en un esfuerzo por determinar
la fortaleza de los partidos políticos en la
región, cuando preguntaban sobre, ¿cuál de las
siguientes afirmaciones está más cerca de su
situación?, 58,7% de los hondureños afirmaban
“tienen partido y siempre votan por él”, mientras
15,9%, dijeron tener partido, aunque podían
votarporotro.Lasrespuestasdeloshondureños
a las dos situaciones mencionadas estaban muy
por encima del promedio latinoamericano
del 27,2% y 12,2%, respectivamente, y en
América Latina, solamente los nicaragüenses se
asemejaban en lealtades partidarias a las de los
hondureños.
21. Entre las recomendaciones esta la de un Ministro de
la Presidencia que ejerza las funciones de una suerte
de Primer Ministro, y que el Poder Ejecutivo cuente
con la posibilidad de que la Asamblea Legislativa
conozca con prioridad proyectos de su máximo
interés y lo lleve hasta su aprobación o rechazo en
plazos razonables. Véase Informe Final Comisión
Presidencial sobre Gobernabilidad Democrática (San
José: enero 2013).
En la encuesta de enero del 2002 de CID-Gallup
Latinoamérica, el presidente saliente, C. Flores,
recibió una opinión favorable del 86,0% de sus
compatriotas, mientras el presidente entrante,
R.Maduro,gozabadeunaaprobacióndel77,0%,
con una mayoría de los hondureños afirmando
que el desempeño de R. Maduro sería todavía
mejor que el de C. Flores.
Aunque ya para entonces, la seguridad
ciudadana se destacaba como la“preocupación
principal” de los encuestados, el optimismo
de los hondureños reflejado en la encuesta de
CID-Gallup era innegable, lo que no dejaba de
ser notable, en un país donde en el 2001, el
71,6% de sus habitantes registraban ingresos
insuficientes para superar la línea de la
pobreza22
.
Entre 1981 y 2001, Honduras registró 6
elecciones presidenciales consecutivas, con
alternancias en el Ejecutivo entre Liberales
y Nacionales, sus partidos históricos, sin
trastornos mayúsculos, y con índices robustos
de participación electoral. En las elecciones
del 2005 sin embargo, en su séptima elección,
la abstención llegó a 44,6% de los registrados,
y en el 2008, según el Barómetro de las
Américas, la afiliación de los hondureños a sus
partidos políticos se había reducido a 44,2%, y
solamente el 31,9% señalaban que su voto sería
determinado por su simpatía partidaria.
¿Qué ocurrió para explicar lo dicho, sobre todo,
en un lapso de menos de 10 años?
Parte de la explicación pudiese ser que la
sociedad hondureña es más moderna, con
una mayor concentración de sus pobladores
en centros urbanos, en la que las lealtades
heredadas tienden a disminuir. Pero también,
pudiera sustentarse que en Honduras la
distribución de lo escaso no se ha dado ni con
22. Programa Estado de la Nación-Región, Estado de
la región en desarrollo humano sostenible (San José:
2008).

19
efectividad, ni con un mínimo de justicia. Y
cuando la sociedad económica es pequeña y
poderosacomoenHonduras,lasociedadpolítica
corre el riesgo de sucumbir a estos intereses,
puesto que no pueden tomar decisiones con
algún margen de autonomía, como ocurre en
sociedades donde hay densidad de intereses
económicos y en las que, por rivalidades se
equiparan entre si, permitiéndole a los partidos
políticos presentarse como “neutros” a la hora
de mediar entre los intereses de los ciudadanos
y los del Estado.
La“manipulacióninstitucional”alaqueserefiere
Andreas Schedler23
, no es exclusividad del
autócrata, también se aplica a situaciones en las
que la sociedad económica es tan poderosa que
ejerce control directo, más allá de la influencia,
sobre órganos importantes del Estado. En
Honduras, prevalece el Estado Maquina como
“instrumento de algunos” de N. Maquiavelo,
y no ha podido transformarse ese Estado en
algo que, al menos, aparente neutralidad,
cuando tiene que mediar entre los intereses
en conflictos de sus ciudadanos, lo que es vital
para el buen funcionamiento y la legitimidad
social de la democracia representativa.
13.
En circunstancias como las descrita, se corre el
riesgo de que entre los ciudadanos prevalezca
la percepción de que la que la sociedad política
estésubordinadaalasociedadeconómica,yque
ni siquiera represente a los otros organizados,
cuánto menos que pueda representar a los
ciudadanos de a pie. En el estudio publicado por
La Universidad Centroamericana José Simeón
Cañas, en enero del 2012, entre aquellos en
que los encuestados expresaron ninguna o
poca confianza, los empresarios hondureños
23. Véase su ensayo, “Authoritarianism´s Last Line of
Defense”, Journal of Democracy, Volume 21, Number
1 (January 2010),
obtuvieron el porcentaje más alto con 83,5%,
seguidos por los partidos políticos, con 82,8%24
.
Esta percepción es la que precisamente
aprovecho M. Zelaya cuando ejerció la
presidencia del país, pretendiendo izarse como
el nuevo y exclusivo mediador, distribuyendo
lo escaso “justamente”, sin las restricciones que
exigen la separación de los Poderes del Estado,
restricciones que equiparó como trucos legales
de la oligarquía hondureña para preservar sus
privilegios. En este afán, M. Zelaya procedió con
aumentos salariales sin preocuparse si éstos
tendrían sustento fiscal en el futuro, de manera
que cuando se toma el promedio entre el 2001
y el 2010, las remuneraciones en Honduras
superan el 40,0% de los gastos del presupuesto
del gobierno central, entre 10 y 12 puntos por
encima del promedio de los gastos públicos
en todos los países de la región, incluyendo a
Panamá25
. En términos políticos, M. Zelaya, con
estas decisiones forjó lealtades, sobre todo
entre los organizados de la sociedad civil que
hoy perduran, trasladando los costos de estos
regalos salariales a sus sucesores.
Si bien es cierto que los recursos y el ejemplo
del chavismo en Venezuela fueron claves para
explicar la ascendencia de M. Zelaya, no se
puede negar que él fue también el resultado de
ladevaluacióndelasociedadpolíticahondureña
(de la que él provenía), y que su justificación
doctrinaria para anular la Constitución
hondureña y descartar la separación de los
Poderes del Estado, tiene asidero en la corriente
del liberalismo revolucionario de la América
Española de la segunda mitad del Siglo
24. Véase Percepciones sobre la situación hondureña en
el año 2011, Noviembre-Diciembre 2011 (El Progreso,
Yoro, Honduras: enero 2012).
25. Véase Mauricio Choussy, presentación en la
conferencia organizada por el Rockefeller Center e
INCAE, El futuro de Centroamérica: Oportunidades y
Retos (Managua: 21 marzo 2013).

20
XIX, sustento del Autócrata Reformador sin
contrapesos constitucionales26
.
14.
Después de la remoción, mano militar, de M.
Zelaya de la presidencia de Honduras, en la
que los castrenses cumplían con el mandato
de la Suprema Corte de Justicia, la ausencia de
los votantes en las elecciones presidenciales
del 2009 fue conspicua. De un padrón de 4.6
millones de electores, los votos totales fueron
2.298.008, o sea, el 50,0% de los inscritos. Más
aún, si a los votos totales se le restan los 61.086
votos en blanco y los 95.534 votos nulos, los
votos válidos son 1.980.724, lo que arroja,
entonces, que la abstención fue realmente de
un 57,0% de los 4.6 millones de electores.
En el estudio publicado en noviembre del
2012, sobre la Cultura política de la democracia
en Honduras, 50,6 % de los encuestados
indicaron que no votaría en los comicios del
2013, 60,8% afirmó que no tienen simpatía por
ningún partido político, y solamente el 52,6%
expreso apoyo por la democracia27
. Inclusive,
en encuestas recientes como la de CID-
Gallup Latinoamérica efectuada en la primera
quincena de enero de enero de 2013, Xiomara
Castro, la esposa de M. Zelaya, aventajaba en las
intenciones de votos a los otros tres candidatos
-- para la presidencia de Honduras -- en un
25,0%.
La pregunta de E. Torres-Rivas, de que
¿cuánta pobreza aguanta la actual vida
democrática en Centroamérica?28
, al menos
26. En el liberalismo de la América Española de la
segunda mitad del Siglo XIX, surgió una corriente que
justificaba la concentración del poder en el Ejecutivo,
con el fin de llevar a cabo un programa revolucionario,
alegando que la separación de los poderes, no era
otra cosa que un truco de la oligarquía para dilatar/
entorpecer los cambios profundos que las sociedades
latinoamericanas requerían. Véase Arturo J. Cruz
S, Nicaragua´s Conservative Republic, 1858-93 (New
York: Palgrave in association with St Antony´s Oxford,
2002).
27. Este estudio fue auspiciado en Honduras por
USAID, Vanderbilt University, FOPRIDEH, Hagamos
Democracia, LAPOP, y Barómetro de las Américas.
28. Véase su ensayo “Centroamérica: ¿Estado débil y
democrático?”(Guatemala: 25 de agosto 2012).
en el caso de Honduras, pareciese que no
mucho, debilitándose aún más su pluralismo
enclenque. El coeficiente de Gini del ingreso
per cápita del hogar, como promedio simple
entre 2005-2009, en Honduras fue de 0,570,
muy por encima del promedio latinoamericano
de 0,518; con el 10,0% de los hogares más
pobres recibiendo como promedio en el mismo
periodo, 0,6% del ingreso per cápita, mientras
el 10,0% más rico, 45,0%, por encima del
promedio latinoamericano de 1,2% y 40,2%,
respectivamente29
.
Por su parte, el índice de homicidios en el
2012 alcanzó 85,5 por 100 mil habitantes (en
el 2010, fueron 77), lo que resalta “el desafío
creciente y cada día más amenazante del
crimen organizado internacionalmente”, de tal
manera, que no sólo se encuentra en juego la
gobernabilidad política del país, sino también,
como advierte Víctor Meza en su ensayo “A
propósito de Estados fallidos” (Tegucigalpa,
diciembre 2011), “la esencia misma del Estado,
su funcionamiento y utilidad”.
Y tomando en cuenta el lugar que ocupa
Honduras en la logística del tránsito de drogas
a los Estados Unidos, cabe la pregunta: ¿dónde
está la nación indispensable, Where are thou?,
al menos en lo concerniente a los montos
oficiales de cooperación estadounidense para
el combate del crimen organizado. Entre los AF
2008-2011, Estados Unidos asignó por medios
de sus diferentes agencias, 350 millones de USD
a los 7 países del Istmo centroamericano, desde
Belice hasta Panamá, de los cuales según el
informe de GAO, al 30 de septiembre del 2011,
solamente se habían desembolsado 75 millones
de USD (aunque estos montos no incluían los
del Departamento de Defensa), tocándole a
Honduras 7.1 millones de USD de los montos
desembolsados30
.
29. Véase M. Choussy, pie de pagina 25.
30. Véase Informe de GAO, Senate CaucusonInternational
Narcotics Control (Washington DC: 30 January 2013).

21
El Salvador:
Lo escaso se torna más escaso
15.
Si bien es cierto que entre las numerosas
encuestas que se realizan en El Salvador uno
encuentra lo que a uno le conviene argumentar,
la mayoría de ellas sugieren que su sociedad
política,comosucedeencasitodoslospaísesde
la región, se ha devaluado en el aprecio de sus
ciudadanos. En la encuesta de IUDOP publicada
en diciembre del 2012, cuando ésta preguntó a
los consultados sobre ¿cuánta confianza tuvo
en el 2012 en los partidos políticos?, 50,3%
aseguró que ninguna, 33,6% contestó que poca,
y solamente el 16,0% expresó alguna o mucha
confianza. Y cuando preguntó sobre el partido
de su preferencia, 49,4% contestó ninguno,
26,4% el FMLN y 20,9% ARENA31
.
En encuestas más recientes, el porcentaje de
ciudadanosqueseidentificanconlosprincipales
partidos de El Salvador ha incrementado,
aunque el 65,0% de los salvadoreños afirman
que en las próximas elecciones presidenciales
votarán motivados por el candidato (porcentaje
que sube al 81,0% de los indecisos), mientras
que 29,0% dice que su voto será motivado por
el partido.
31. IUDOP, encuesta realizada entre el 16 y 22 de
noviembre del 2012.
Otras encuestas señalan un malestar --
¿profundo? -- de la mayoría de los salvadoreños
con la situación del país. En el 2001, 54,2% de
los encuestados consideraban que El Salvador
se encontraba mejor que antes de “la firma de
la paz”, en comparación a solamente 34,8%
en el 2011, con 26,1% contestando que igual,
y 35,9% afirmando que peor (respuestas
para el 2011). Y cuando se les preguntó sobre
¿cuán satisfecho están con la forma en que la
democracia ha funcionado en el país?, en el
2011, 10,4% contesto nada satisfecho, 46,8%
poco satisfecho, 34,0% diciendo algo satisfecho
y 8,8% muy satisfecho32
.
Una posible explicación de estos números, es
que lo escaso es cada vez más escaso, lo que
deja a la sociedad política, aún si sus dirigentes
fuesen Ángeles -- para parafrasear a J. Madison
--, en condiciones de mediación muy difíciles.
Se estima que el crecimiento económico del
2010, 2011, 2012, y los anticipados para el 2013
y 2014, alcancen un promedio por debajo
del 2,1% entre 2000 y 2004. Lo dicho, se torna
más dramático cuando se toman en cuenta
los cálculos de Francisco de Paula Gutiérrez
(mencionado anteriormente en la discusión de
Costa Rica), para determinar cuantos años les
tomaríanalaseconomíasdelIstmoparaduplicar
32. Véase Jeannette Aguilar, “Retos actuales de la
democracia en El Salvador”, presentación en la
conferencia organizada por el Rockefeller Center e
Retos (Managua: 21 marzo 2013).
Cuadro 5. Años para duplicar el PIB real per cápita
diputado
PIB/h
USD
Tasa
crecimiento
2010-12
Tasa
población
Tasa
PIB/h
Años
Guatemala 3,302 3,3% 2,4% 0,9% 79,2
El Salvador 3,799 1,4% 0,6% 0,8% 87,5
Honduras 2,178 3,6% 2,1% 1,5% 47,5
Nicaragua 1,671 4,4% 1,4% 3,0% 23,8
Costa Rica 9,641 4,8% 1,1% 3,7% 19,3
Panamá 9,572 9,7% 1,7% 8,0% 9,2
UCN Portillo 14 5
FRG Ríos Montt 1 1
Independientes 8

22
en términos reales su PIB p/h, suponiendo que
se mantiene el comportamiento reciente.
Sobre el por qué de este crecimiento tan débil
se han avanzado varias hipótesis, destacándose
siempre la de la insuficiencia en las tasas de
inversión, tal como argumentó Sebastián
Edwards en 1999, proponiendo tasas de
formación de capital entre el 21,0 y el 23,0 por
ciento del PIB33
, si es que El Salvador quería salir
de lo que FUSADES clasificaría más tarde como
la “larga fase de desaceleración”, refiriéndose al
periodo 1996-2004. Posteriormente, en el 2005,
R. Hausmann, D. Rodrik y A. Velasco, profirieron
lo mismo que Edwards, insistiendo en que una
tasa promedio de inversión del 17,4% del PIB
entre 1990 y 2000, resultaba muy difícil que El
Salvador creciese a ritmos satisfactorios34
.
Inclusive, el autor de estas líneas llegó
a proponer una explicación política del
crecimiento insuficiente y las bajas tasas
de inversión, argumentando que cuando la
sociedad política se encuentra polarizada y los
principalespartidospolíticosnotienenfronteras
adyacentes (no comparten los aspectos
fundamentales del modelo económico), las
decisiones de los privados de proceder con
sus inversiones, con elecciones cada 20 meses,
se ven interrumpidas por la incertidumbre
electoral. Para no decir nada de la inversión
pública y lo engorroso de los procedimientos
legislativos para la autorización de contraer
prestamos en el exterior.
Más aún, desde la firma de los Acuerdos de Paz,
las élites tradicionales a través de ARENA, le
presentaron a los salvadoreños la promesa de
una sociedad más prospera, a medida que se
profundizaban las reformas a favor del mercado.
33. Véase, Crecimiento con participación: Una estrategia
de desarrollo para el Siglo XXI (San Salvador: Estudio
realizado para FUSADES, 1999).
34. Véase “Growth Diagnostics” (Cambridge: John F.
Kennedy School of Government, Harvard University,
March 2005).
La esfera pública cedió a las privatizaciones,
incluyendo los fondos de retiro, para terminar
dolarizando la economía del país, y se procedió
con la negociación y la ratificación de Cafta,
con la expectativa de que los flujos de IED
finalmente llegarían a El Salvador, utilizando al
país como plataforma exportadora a los Estados
Unidos, aprovechando la cercanía geográfica y
el acuerdo comercial con las ventajas de la regla
de origen.
¿Qué otro conejo queda entonces en el
sombrero del mago para mantener ilusionada
a la audiencia? Sobre todo en un país, con un
PIB p/h de 3,799 USD, más del doble del de
Nicaragua, pero ni siquiera el 40,0% del de Costa
Rica, con un gran número de sus ciudadanos
que se perciben como clase media, no tanto
por el lado de los ingresos, sino más bien por el
lado de las aspiraciones. Me atrevo a adelantar
que los salvadoreños en los centros urbanos,
sin dudas en San Salvador, aspiran a pertenecer
a esa clase media tal como la caracterizó Jorge
Castañeda, pensando en la sociedad mexicana,
que quiere: “una vivienda digna, aunque
pequeña; un automóvil, acceso al crédito, el
conjunto de bienes duraderos (televisión,
refrigeradora, lavadora de ropa, computadora,
teléfono fijo o celular), vacaciones anuales por
modestas que sean; acceso a salud y educación
pública o privada, buena o mediocre, pero que
permitan cierta certeza de movilidad social”35
16.
La sociedad política de El Salvador, sin importar
si los partidos son de izquierda o de derecha,
se enfrentan a ciudadanos cuyas expectativas
los desbordan, muchos de ellos frustrados,
porque después de haber superado la línea
de la pobreza, o volvieron a caer por debajo
35. Cita tomada de Arturo J. Cruz-Sequeira, “Socialismo,
distribución y clase media”, Volumen 1, Numero
9, INCAE Business Review (San José: septiembre-
diciembre 2009).

23
de esa línea o a estar cerca de ella. Tal como
lo sustentan los investigadores de FUSADES,
después de registrar la tasa de crecimiento
económico más baja en toda América Latina
durante 5 años consecutivos, es de esperarse
que los empleos formales disminuyan y que el
porcentaje de salvadoreños clasificados como
pobres, aumente del 38,1% al 47,5% de la
población en un quinquenio.
Sin crecimiento económico, los ingresos
tributarios, aún cuando la carga como
proporción del PIB aumente (15,5% en el 2012),
son insuficientes para manejar déficits fiscales
moderados y dotar al Estado de recursos para
lidiar satisfactoriamente con las tensiones/
presiones que todo gobierno debe enfrentar,
y sobre las que elaboré en la primera parte de
este ensayo. La factura petrolera en el 2012,
superó en El Salvador los 2 mil millones de USD,
y en ese mismo año, los subsidios estatales
al GL, transporte público, y electricidad,
sumaron 400 millones de USD, además de 119
millones de USD en paquetes escolares y los
programas de Comunidad Solidaria, para un
total de 519 millones de USD, el 10,0% de los
ingreso del Estado salvadoreño en impuestos
y donaciones36
. Y El Salvador no tiene los
márgenes de Costa Rica, con el espacio para
adquirirdeudapública,sobretodoenelexterior.
La deuda del gobierno central salvadoreño en
el 2012 llegó al 57,1% del PIB, casi el mismo
promedio del 59,1% en 1991.
En este escenario, en la de un país que
da la impresión de estar “entrampado
económicamente”,laprobabilidadesaltaqueen
los próximos comicios presidenciales un buen
porcentaje de los salvadoreños se ausenten de
las urnas. Entre 1978 y el 2000, los dos países
con los porcentajes más bajos en participación
electoral de 18 países latinoamericanos fueron
36. Véase Ministerio de Hacienda, Diagnostico de las
Finanzas Públicas de El Salvador (San Salvador: 6
noviembre 2012).
El Salvador y Colombia37
. Y fue hasta en las
elecciones del 2004, cuando se reanimó el
espíritu de los votantes (una combinación de
temor y de esperanza), que la votación alcanzó
el 66,0% de los registrados, con A. Saca, el
candidato de ARENA, obteniendo un número
superior de votos al total de los depositados en
1999. Las elecciones del 2009, también tuvieron
un alto índice de participación electoral,
resultado en parte de la candidatura de M.
Funes por el FMLN, el candidato de la clase
media aspiracional, tal como en su momento lo
fue A. Saca.
Pero sin miedo y sin esperanza -- las grandes
emociones de las contiendas electorales --,
la indiferencia de los votantes puede ser el
comportamiento dominante del futuro. Y en
un contexto de indiferencia ciudadana a la
política, ésta corre el riesgo de quedar reducida
a las transacciones entre los organizados,
con cada partido/grupo peleando por
conservar su porción de la renta pública, la
que por el estancamiento económico, no es
lo suficientemente elástica para acomodar los
intereses de “todos”. El acaparamiento de los
cargos público se torna un objetivo primordial
de dicha pelea, en parte, porque los cargos
significan rentas para quienes los ocupan,
pero también, para restarle independencia
a los órganos del Estado, sobre todo, la de
los órganos encargados de vigilar a los que
distribuyen lo escaso38
.
37. Según el estudio del BID, La política importa
(Washington DC: 2003), en El Salvador, cuando se
toma el promedio de las presidenciales de 1989,
1994 y 1999, solamente participaron el 47,9% de los
empadronados y el 41,9% de la población en edad
de votar. Inclusive, F. Flores, si bien es cierto gano en
primera vuelta con 50,2% del total de votos válidos, el
ausentismo en 1999 llegó a 54,0% de los inscritos y al
62,0% respecto a la población en edad de votar.
38. Véase FUSADES, Departamento de Estudios Legales,
Número 40, “Oportunidades de cambio: Próximas
Elecciones de Magistrados de la Corte de Cuentas de
la Republica”(San Salvador: marzo 2011).

24
Por su parte, la Sala de lo Constitucional
en El Salvador, con sus miembros electos
impecablemente según los procedimientos
formales para estos fines, ha dictado 10
sentencias de gran relevancia para la política
salvadoreña entre julio del 2010 y julio del
2012, las que perjudican a los partidos más
representativos de los sectores medios, de
intereses económicos emergentes, y de
“políticos profesionales” que viven de los
ingresos que ofrecen los cargos públicos, los
que han agregado fuerzas en una coalición
heterogénea -- motivada exclusivamente por
intereses --, con el fin de anular las sentencias
de la Corte. Para los dirigentes de estos partidos,
FMLN, GANA, PCN, PDC, la Corte representa los
intereses de la sociedad económica y de esos
organizados que no tienen acceso a las rentas
públicas, y por lo tanto (tal como sustentarían
los marxistas de antaño y los liberales
revolucionarios de la segunda mitad del Siglo
XIX), la formalidad legal no es otra cosa que una
expresión de la correlación de fuerzas sociales.
Lo de El Salvador es complejo: con una sociedad
política devaluada y votantes tentados a la
indiferencia; con una economía que no se
reanima y que continúa dependiendo de
las remesas; con una pugna (desnuda de
ideología) por el control de la política, entre el
capital histórico, con mucha liquidez y pocas
empresas, y los grupos emergentes, asociados
a los sectores medios. Suponiendo que en el
próximo quinquenio presidencial (sin importar
quienganelaseleccionesdel2014),lacondición
económica de los salvadoreños no mejora, sí
los ciudadanos continúan viendo en la política
transacciones que sólo benefician a los partidos
y a los organizados, el gran perdedor sería
entonces la credibilidad del sistema político
en su totalidad, de la que no se podrá sustraer
el FMLN, puesto que durante los últimos años,
al menos su dirigencia, se ha transformado en
“otro más” entre los acaparadores de rentas
(incluyendo las rentas generadas por Alba
Petróleos de El Salvador). Semejante vacío se
asemejaría a la sociedad natural de T. Hobbes,
más propensa a la violencia, sin ningún sentido
del bien común, y en la que los ciudadanos se
verían tentados a encontrar alivio en el modo
político del “poder dominante”, el círculo
más caliente del infierno de la zona gris de T.
Carothers (véase pie de página 7).
Guatemala:
La democracia representativa y la sociedad
política
17.
Guatemala es el país de los contrastes, entre
la magnífica ciudad Guatemala, donde reside
el 22,0% de su población, y la pobreza de las
cañadas del Altiplano, donde se encuentran
dispersos más de la mitad de los habitantes
del país. Estos últimos divididos en más de 20
etnias originarias, cada una con sus propios
rasgos culturales, y con rivalidades ancestrales
entre ellas, que imposibilitan un “movimiento
indígena”quelesdécoherenciaasusexigencias,
y que los haga partícipes en la distribución de
“aquello”que es escaso39
.
Lo dicho puede ser una explicación del por qué
la carga tributaria de Guatemala se destaque
como una de las más bajas en América Latina,
puesto que todavía los no organizados son la
gran mayoría, lo que facilita la distribución de lo
escaso entre las minorías urbanas.
En el primer gobierno electo de la Democracia
Cristiana en 1985, la carga tributaria se ubicaba
en 8,0% del PIB, la que en el 2001 llegó a
su punto máximo del 12,0%, (tal como lo
estipulaban los Acuerdos de Paz negociados
entre 1987 y 1996), después bajó a 10,0% en el
2009, ubicándose en el 2011 en 11,0%, de los
cuales, la mayor parte continúan proviniendo
39. De los 158 diputados electos en las elecciones del
2011, solamente 21 son indígenas, el 13,2% del
total. Respecto a estos últimos datos véase A. L. Blas,
“Contexto: La reforma a la Ley Electoral y de Partidos
Políticos en marcha”, en Actualidad Política: Revista de
Análisis Político de Guatemala (Ciudad Guatemala: 2
septiembre 2012).

25
de los impuestos indirectos. En el gobierno de
Álvaro Colom, su esposa, Sandra Torres, por
medio del gasto público pretendió crearse una
base de clientes en el Altiplano, y aún en sus
momentos de exuberancia fiscal, los déficits
apenas superaron 3,0% del producto (2009 y
2010), mientras la deuda del sector público no
financiero, la que aumentó en 4 puntos durante
los 4 años de la presidencia de Colom, no
pasaba en el 2011 del 24,0% del PIB40
.
Desde las elecciones de 1985, la democracia
representativa guatemalteca se ha
caracterizado por una sociedad política
propensa a la volatilidad y a la fragmentación,
sin partidos anclas que perduren como los
mediadores entre el Estado y la sociedad,
de manera que la Democracia Cristiana que
ganó la presidencia del país en ese año con
el 68,4% de los votos válidos, en el 2007, ni
siquiera obtuvo el 1,0%. En la primera ronda
de septiembre del 2011, por cuenta propia
o por medio de coaliciones, participaron 12
partidos para obtener la presidencia del país,
además de 17 partidos para obtener curules
en el Congreso Nacional. En el 2011, según
E. Stein, en Guatemala habían 27 partidos
inscritos y 8 en proceso de legalización41
.
Semejante abundancia de partidos, J. Lemus la
explica en parte por la ausencia de democracia
al interior de los mismos, sin mecanismos de
sucesión, con un mínimo de institucionalidad,
lo que le permite a los fundadores cerrarle
los espacios a los liderazgos/ambiciones
de nuevas generaciones, los que optan por
conformar sus propias corporaciones políticas,
igual a las que abandonan, sin “definiciones
ideológicas y plataformas programáticas” 42
.
Los partidos se vuelven entonces hechuras de
quienes los organizan y financian, ya sea para
transar favores, obstaculizar proyectos de ley,
40. Véase IMF, Country Report No 12/146 (Washington
DC: June 2012).
41. Véase, E. Stein, ponencia preparada para el Dialogo
Interamericano (San Salvador: 12 mayo 2011).
42. Véase Jonatán Lemus, “Teorías de la democracia
interna: Causas, efectos y viabilidad en Guatemala”,
en Actualidad Política: Revista de Análisis Político de
Guatemala (Ciudad Guatemala: 2 septiembre 2012).
o para servir de vehículos electorales que se
descartan una vez que los candidatos llegan a la
presidencia del país o a otros cargos de elección
popular.
¿Puede una democracia representativa
funcionar si carece de una sociedad política
compacta y estable?
Con algunos paréntesis, la democracia
representativa guatemalteca tiene casi 30 años
de funcionar con regularidad, con 14 procesos
electorales llevados a buen fin, y de los cuales
7 fueron elecciones nacionales, sin que éstas
y los órganos encargados de organizarlas,
fuesen cuestionadas por actores relevantes
como irregulares o fraudulentas. Inclusive,
Ana Lucía Blas (véase pie de página 39),
resaltó la participación de los guatemaltecos
en las elecciones recién pasadas, en las que
votaron casi el 70,0% de los 7,3 millones de
empadronados.
Tanta fragmentación hace muy difícil que los
proyectosdeleyavancenenelPoderLegislativo,
sobre todo en lo concerniente a lo fiscal, para no
decir nada de la distribución de diputados en el
Congreso, la que cambia significativamente de
un año a otro, como se puede constatar en el
cuadro 6. Lo dicho es lo que en ocasiones me ha
llevado a suponer la existencia de un mediador
“no formal” entre Estado y sociedad, y al que
no le preocupa la falta de partidos fuertes y un
Estado dotado de recursos para cumplir con sus
funciones más “esenciales”. Paradójicamente,
la sociedad económica tradicional y sus
expresiones gremiales como el CACIF, surgieron
como los hegemónicos de los Acuerdos de
Paz, sin necesidad del apoyo de las Fuerzas
Armadas de Guatemala, los aliados de otrora.
Como empresarios, los 10 grupos principales
de la sociedad económica guatemalteca son
ejemplares, y han desarrollado sus actividades
con eficacia y eficiencia, y son firmes creyentes,
que es la iniciativa de los privados -- con “la
política” haciendo el menor daño posible,
incluyendo el cobro de impuestos -- lo que
traerá desarrollo económico al país.

26
Recientemente sin embargo, ha surgido un
nuevo interrogante en Guatemala: ¿Puede una
sociedad política tan débil y fragmentada, y
un Estado con tan poco que repartir, resistir la
cooptación del crimen organizado?
18.
A partir de la culminación de los Acuerdos De
Paz, el aparato coercitivo de Guatemala quedó
disminuido, sobre todo cuando se compara con
la magnitud del mismo en las décadas de los
setenta y ochenta del siglo pasado. Después
de tantas interferencias de los militares en la
vida política del país, y la guerra de “contra
insurgencia” en la que las Fuerzas Armadas
cometieron violaciones grotescas contra los
derechos humanos de sus conciudadanos, la
disminucióndelaparatocoercitivofuepercibida
con entusiasmo dentro y fuera de Guatemala.
¿Pero hoy, quién contiene la amenaza que
representa el narcotráfico internacional para
la integridad del Estado guatemalteco?. El
presupuesto del Ejército ha representado en los
últimos años un promedio de 0,3% del PIB, y la
Policía Nacional Civil, si es cierto que cuenta --
según distintos estimados -- con 17 mil a 25,400
agentes (por encima de los 15,500 soldados),
no goza de la confianza de la ciudadanía, la que
exige además de la refundación de la Policía, la
presencia de los militares en las calles y caminos
del país43
.
El éxito de A. Uribe en la lucha en contra del
crimen organizado en Colombia, fue en gran
medida el fortalecimiento de su aparato
coercitivo, que pasó de 313 mil en el 2002 entre
policías y soldados, a 436 mil en el 2010, lo que
le devolvió al Estado colombiano la capacidad
43. La Iglesia Católica es la institución que goza de mayor
confianzaentrelosguatemaltecoscon70,2%,seguida
por las Evangélicas con 64,0%, y el Ejército con 59,5%.
Entre los que menos gozan de la confianza de los
guatemaltecos se destacan los partidos políticos con
36,1% y la Policía Civil Nacional con 34,9%. Véase
Barómetro de las Américas (LAPOP), Guatemala:
Informe de país (2012).
de ejercer su autoridad en todo el territorio
nacional. Si bien es cierto que A. Uribe contó
con el apoyo del Plan Colombia financiado
por el gobierno de Estados Unidos, también
es cierto que tomó medidas por el lado de los
tributos, cobrando, entre otros, un impuesto al
patrimonio de los ingresos superiores.
En las elecciones del 2011, O. Pérez como
candidato de su partido Patriota, prometió
aumentar la carga tributaria de Guatemala
para cuando finalizase su mandato a 14,0%
del PIB, con el fin continuar con distintos
nombres los programas clientelares/sociales
de S. Torres, pero también para reanimar la
capacidad del Estado guatemalteco de ejercer
su autoridad y resguardar la seguridad de sus
ciudadanos. En su primer año de gobierno,
O. Pérez logró lo imposible, la aprobación en
la legislatura guatemalteca de una reforma
tributaria que pretende para finales de este
año (2013), además de elevar la carga tributaria
a 12,5% del PIB, estimular la formalización de
la actividad económica en Guatemala, donde
predominan las transacciones informales. Sin
embargo, la legalidad de la Ley de Autorización
Presupuestaria está siendo cuestionada en las
cortes del país, precisamente en el momento
en que el Estado guatemalteco, a la defensiva,
requiere de recursos para recuperar los espacios
perdidos al narcotráfico internacional en Petén
y Huehuetenango, y consolidar su presencia en
el Oriente, en Zacapa, Chiquimula y Jutiapa44
.
En encuestas realizadas a finales del 2012, ante
la solicitud de identificar a 3 líderes actuales
en Guatemala, los más mencionados entre
los guatemaltecos fueron Pérez-Molina, el
Primer Mandatario del país con el 82,0% de
las menciones, seguido, por M. Baldizón, con
el 69,0%, y en un distante tercer lugar, E. Suger
44. No hay que olvidar que el 95,0% de la cocaína
que ingresa en los Estados Unidos lo hace por las
fronteras marítimas y territoriales de México, y de este
porcentaje, cerca del 60,0% primero transita por el
Istmo centroamericano, siendo Guatemala el eslabón
principal de dicha cadena. Véase Congressional
Research Service, Central America Regional Security
Initiative: Background and Policy Issues for Congress
(Washington DC: 30 March 2011).

27
con el 28,0% de las menciones. Lo que salta a
la vista de estos resultados, es el porcentaje
de M. Baldizón, el dueño del partido Líder,
precisamente el partido que aumentó su caudal
de diputados de 14 en el 2012, a 40 en el 2013
(véase cuadro 6), y cuyos resultados electorales
como candidato presidencial fueron notables
enlarondadeseptiembredel2011,conel22,7%
de los votos. El surgimiento de M. Baldizón
en la política guatemalteca ha sido súbito e
impactante, lo que sumado a sus orígenes
políticos y empresariales en el Petén, ha dado
pie en su país a todo tipo de especulaciones. Sin
embargo, en una sociedad política sin partidos
anclas y cuyas barreras de entrada son bajas,
el surgimiento de alguien con el perfil de M.
Baldizón no debería resultar extraño, puesto
que cuenta con abundantes recursos y con un
menú generoso de promesas electorales.
Conclusiones
19.
Mientras D. Ortega cuente con los flujos de la
cooperación venezolana y las expectativas de
sus compatriotas continúen siendo modestas,
su gestión de gobierno será percibida por la
mayoría de los nicaragüenses como efectiva,
independientemente de la legalidad y la
legitimidad de su gobierno. Más aún, el FSLN
de otrora, el partido de cuadros con formación
ideológica, sucumbió a la tradición de la política
nicaragüense, y terminó siendo el instrumento
de una familia, tal como le ocurrió a los partidos
históricos del país, asociados al liderazgo de
familias con raíces en la Nicaragua colonial.
El hecho de que el FSLN haya perdido su
esencia revolucionaria, no le resta a su sentido
de organización y capacidad para “resolver” las
necesidadesmásinmediatasdesusclientes.Esta
capacidad de resolver del aparato sandinista, es
todavía mayor por el control que ejercen sobre
las alcaldías del país, llegando en ocasiones a ser
tan eficientes en sus gestiones, que cuando hay
un fallecimiento en un vecindario o comarca
de pobladores pobres, son los sandinistas en
representación de D. Ortega, los que facilitan
“la caja” para el difunto, el café negro que le
sirven a los dolientes que “velan” al muerto, y
la camioneta de la alcaldía para acarrear al día
siguiente, el cadáver al cementerio.
El Salvador 3,799 1,4% 0,6% 0,8% 87,5
Honduras 2,178 3,6% 2,1% 1,5% 47,5
Nicaragua 1,671 4,4% 1,4% 3,0% 23,8
Costa Rica 9,641 4,8% 1,1% 3,7% 19,3
Panamá 9,572 9,7% 1,7% 8,0% 9,2
UCN Portillo 14 5
FRG Ríos Montt 1 1
Independientes 8
Cuadro 6. Distribución de 158 diputados en el Congreso 2012-2013

28
¿Qué ocurriría con el gobierno de D. Ortega
sin embargo si la cooperación venezolana
desapareciese, como ocurrió con la de la Unión
Soviética a finales de la década de los ochenta
del siglo pasado? Inclusive, ¿qué ocurriría si la
cooperación tradicional de organismos como el
BID,dejadefluiralosnivelesdelosúltimosaños?
¿Qué ocurriría con su modelo de populismo
responsable?. Aún más, supongamos que el
gobierno de D. Ortega perdura, y la economía
continúa creciendo a ritmos satisfactorios y las
expectativasdelosnicaragüensessetornanmás
exigentes, transformándose en el proceso en
un cuerpo social con más sentido de ciudadanía
que de clientelismo, ¿será entonces cuando su
régimen se enfrente a una suerte de “brecha
política”, tal como la elaboró S. Huntington en
su clásico de 1968 (véase pie de página 3), la
misma que enfrentó el régimen de los Somoza
a finales de los años setenta del siglo pasado?.
Por su parte, la sociedad política costarricense
dominada por 2 o 3 partidos anclas, y que
por más de medio siglo fue capaz de mediar
exitosamente entre el Estado y la sociedad, hoy,
aceleradamente, pierde su legitimidad social.
En el 2014 se vislumbra un escenario electoral
con 14 partidos postulando candidatos, con
resultados que pudiesen terminar de atomizar
la distribución de diputados en la Asamblea
Legislativa, obstaculizando la aprobación de
leyes como la reforma tributaria, tan necesaria
en Costa Rica para ordenar las cuentas fiscales
del país. Si este escenario se cumple, se
asemejará al escenario electoral guatemalteco
del 2011, en el que participaron, como vimos
anteriormente, 12 partidos para la presidencia
del país y 18 partidos para obtener diputaciones
en el cuerpo legislativo. Mientras en Honduras,
sus partidos históricos -- después de ejercer
un dominio total --, se han venido quedando
vacíos de seguidores.Y la figura mesiánica de M.
Zelaya, a través de la candidatura de su esposa
y un nuevo partido, ha regresado al centro de
la política de su país. Y en El Salvador, afligidos
por una economía que no crece, su sociedad
política también se ha venido devaluando
ante los ciudadanos, los que son cada vez más
escépticos con el futuro del país.
Acudiendo una vez más a las categorías de T.
Carothers, tal como lo hice a lo largo de este
ensayo, las democracias representativas en
Centroamérica, o han involucionado a un modo
político de poder dominante, o corren el riesgo
de pasar de democracias consolidadas a un
pluralismo débil, o de un pluralismo débil, a un
pluralismo, todavía más débil.

29
Political Reform in Central America:
Are Democratic Institutions at Risk?
Arturo J. Cruz-Sequeira45
Representative Democracy and the Allocation
of Scarce Resources
1.
Prominent among David Easton’s contributions
to the study of politics is his characterization
of politics itself as a process involving only
organized sectors and resulting in the allocation
of scarce, highly desired resources. Scarce
resources are most evident in countries’ fiscal
45. The author is a full professor at INCAE. He received
his Masters in International Relations at the Johns
Hopkins School of Advanced International Studies
(SAIS) and his Doctorate in Modern History at the
University of Oxford. For their valuable cooperation
in the preparation of this essay, the author is grateful
to Salvador Samayoa and Luis Mario Rodríguez of
FUSADES, and Mauricio Choussy, Norman Miranda C.
andAndreyM.ElizondoofINCAE.Theaforementioned
are not responsible for any errors or omissions in this
study.
operations, in the broad sense, and in national
budgets in the concrete sense. Those who
are organized will try to contribute as little as
possible to these scarce resources, but at the
same time they will do everything possible to
receive their share, the biggest possible share,
of what is scarce.
From this springs a discussion about the
legitimacy of the resource allocator’s authority,
a legitimacy particularly questioned in societies
in which resources are especially scarce, where
there is a militant sense of citizen equality and
a very wide range of consumption demands,
and in which there are more organized
groups. In the Central America of the 1950s,
social differentiation was minimal and citizen
demands were few. In contrast, today’s Central
America is rapidly transitioning to modernity,
using the classification developed by Samuel
Huntington. Consequently, distributing scarce
resources in this era is different from and more
difficult than in the past46
.
46. See Political Order in Changing Societies (New Haven
and London: Yale University Press, 1968).
Arturo CruzPolitical Reform in Central America:
Are Democratic Institutions at Risk?

30
The more complex a society, the more difficult
it is to distribute what is scarce, irrespective of
the nature of the political system. Moreover,
the prosaic pressures and tensions that every
system (in Easton’s view) must overcome if it is
to endure arise more often in today’s societies
than in those of yesteryear. In addition, they
are increasingly subject to other pressures
and tensions, such as the decisions of external
actors beyond a nation’s border47
.
To continue with Easton’s notion of tensions
and pressures, we can say that they are like
ripples on a lake, small but frequent, while
the more daunting tensions and pressures are
like tsunamis whose origins are distant and
scattered in time, but nonetheless inevitable
and potentially catastrophic in the age of
globalization.
2.
Like many other developing countries
(Huntington’s “third wave”), the republics
of Central America have experimented
with the liberal society model for the last
25 to 30 years, with market economies and
representative democracies serving as the
region’s chief economic and political models.
This essay seeks to examine the development
of representative democracies and their
institutional arrangements in five Central
American countries. That task requires, albeit
schematically, a look at the three subsystems
that make up representative democracy as
described by Easton, and more recently by
Stepan48
.
47. For Easton’s arguments, see his books: The Political
System: An Inquiry into the State of Political Science
(New York: Alfred A. Knopf, reprinted 1963); and A
Framework for Political Analysis (New Jersey: Prentice-
Hall, Inc., 1965).
48. See Arguing Comparative Politics (Oxford: Oxford
University Press, first published 2001); on the
distinction between civil society and political
society, see his essay “Tunisia´s Transition and the
Twin Tolerations”, Volume 23, Number 2, Journal of
Democracy (April 2012).
Thefirstiscivilsociety,thespaceinwhichcitizens
gather spontaneously within interest groups to
promote their own concerns and exert pressure
onbothpoliticalsocietyandthevariousbranches
of the state. The second is political society itself,
the prime mediator between civil society and
the state (some commentators argue that it is
the only mediator), responsible—as long as the
voters’ mandate persists—for allocating scarce
resources among the organized sectors and
citizens, and for doing so with at least some
minimum level of effectiveness and justice.
The third is the state itself, serving as a “black
box,” entrusted with processing citizens’ often
contradictory demands and converting them
into concrete outcomes. This black box requires
that citizen demands do not overwhelm state
revenues and that administrative agencies and
political parties act efficiently.
We can imagine an ideal society as one in which
citizens see each other as equals, citizens with
growing expectations of consumption, who
have joined a multitude of pressure groups to
protect and promote their particular interests.
The current economic context, however, is
one of low growth and inequality in income
distribution—not so much between the upper
quintile (the richest) and the two lower quintiles
(the poorest), but between the upper quintile
and the two in the middle. All this is made more
complicated by the global economic downturn
and the fact that the capacity of this society to
assume public debt has reached a saturation
point, making it impossible for its political
parties to postpone difficult decisions.
What happens, then, to citizens’ perception
of the credibility of those who allocate scarce
resources? Above all, what happens if the
rotation of the parties that oversee the main
organs of state is inconsequential, such that
“nothing gets better” regardless of which party
is in power? Obviously, when this happens, it is
not only the individual parties that are devalued
but political society as a whole. Indeed, there is
a devaluation of representative democracy as
a system, since it is unable to renew citizens’

31
hopes with periodic changes—every four, five
or six years—in the parties responsible for
mediating and allocating scarce resources.
3.
In this century, most societies have exhibited
characteristics of the prototype outlined above,
a circumstance that has subjected their political
architectures to severe turbulence. Moreover,
the United States, the ideal of a representative
democracy, sometimes gives the impression
of being a clogged black box, and of a political
society that has lost its link to the citizenry.
Obviously, the United States has the advantages
of its still-dominant weight in the world
economy, its ability to acquire debt in its own
currency, and its strong institutions that have
withstood the decline generally associated with
the passage of time.
Aside from economic development levels,
democratic governance faces daunting
challenges, chief among them the effort to
strike a balance between citizens’ expectations
and demands, on the one hand, and economic
possibilities on the other. All of the Central
American democracies are exposed to these
challenges and have the aggravating difficulties
of substantial social lags, new threats, and
historical legacies that favor traditional
autocracies. The big difference in this new
century is that the United States—the empire
of liberal democracy—has priorities in other
parts of the world and is facing its own internal
disequilibria. Thus, its presence in the region is
largelydiminished.Forexample,itonlyprovides
small amounts of bilateral resources such as the
ESFs (Economic Support Funds) for budgetary
and balance-of-payments support that were
handed out generously to US allies during the
last decade of the Cold War. Such resources
would be of great help to current governments
in their efforts to deal with the many ripples on
the lake and to mitigate the damage wrought
by the tsunamis.
Governing is certainly a matter of resources and
implementation, though as Francis Fukuyama
argues in one of his most recent essays, this is
not synonymous with democratic governance.
Indeed, he suggests that there might be
circumstances in which a patrimonial system,
with unrestricted discretion in the use of funds,
could be more effective at governing than
Max Weber’s bureaucracies of institutional
rationality49
.
As we shall discuss at length, in Central America
(using Thomas Carothers’s categories)50
, we
see representative democracies that have
regressed from a sickly pluralism to a kind
of dominant-power system (as in Nicaragua,
where mediation, though undemocratic,
remains effective), as well as situations like that
in Costa Rica, which runs the risk of changing
from a consolidated democracy to a pluralism
that, if not sickly, is certainly weak. In Honduras,
this frail pluralism has weakened further.
And in Guatemala, as throughout its recent
history, there is an absence of a stable and
strong political society and a severe tendency
for political officials to defect from their
parties. And El Salvador? There, the scarce is
becoming even scarcer, eroding the legitimacy
of an economic model that for a long time was
regarded as successful, and where the political
parties—depending on whether they are in
opposition or in government—protect or try
to revoke the decisions of the most prestigious
institution, the Constitutional Chamber of the
Supreme Court.
49. See What is Governance? (Washington DC: Center for
Global Development, Working Paper, January 2013).
50. See his essay “The End of the Transition Paradigm”,
Volume 13, No 1, Journal of Democracy (January
2002).

32
Nicaraguans:
Citizens or Clients?
4.
In 2006, the final year of the Enrique Bolaños
presidency, the Nicaraguan government had
US$1.2 billion to meet the expectations of the
organized sectors and the rest of the “citizenry.”
Some 35 percent of that amount came from
foreign aid. Before most tranches of that aid
were disbursed, the government was required
to engage in negotiations with the International
Monetary Fund (IMF). An immoveable ceiling
on public spending was established to maintain
fiscal balance.
Despite the scarcity of resources available,
the Bolaños government first had to pay
the country’s domestic debt, inflated during
previous governments to compensate those
Nicaraguans whose property had been
confiscated by the Sandinista Revolution in the
1980s and to cushion the blow of private bank
failures. In addition to these payments were
the Central Bank bonds and the mandatory
compliance with constitutional requirements,
such as assigning 6 percent of the national
budget to university education and other
mandatory allocations.
The Bolaños government lacked the fiscal
wiggle room it needed to tackle Easton’s
everyday tensions, not to mention the more
daunting pressures, such as when the price of
a barrel of crude on the New York Mercantile
Exchange surpassed US$70 in May 2006.
In that year, Nicaragua’s oil bill was US$654
million, far above the US$524 million in 2005
and the US$243 million in 2002, the first year
of the Bolaños administration. Then, during
that period, some 32 percent of imported oil
was used to generate electricity. This was the
highest rate in the region (Costa Rica was using
just 7 percent for that purpose), which of course
raised the cost of the energy supply. As a result,
surveys by CID-Gallup Latinoamérica, showed
that 83 percent of the population was “very
worried”about the cost of transport in general.
Between 1979 and 1990, the Nicaraguan
economy transitioned from one in which the
state had no great role in the production and
distribution of goods and services to one in
which the state was generating and distributing
most of the nation’s output. Afterwards,
Nicaragua returned to its starting point and
the state rapidly relinquished almost all of its
economic activities. These swings—during
which property relationships were severely
disturbed—occurred over a period of just 12
years. In the period (1979–1990), per capita GDP
contracted in real terms by an annual average
of 3.1 percent, in contrast to 3.0 percent growth
between 1951 and 1960, 2.8 percent growth
between 1961 and 1972, and 2.1 percent
growth between 1973 and 1978, even though
GDP fell in absolute terms by 7.8 percent in
1978. Between 1991 and 2000, per capita
GDP continued to fall at an annual average
of 0.3 percent. It was not until 2001, after 21
consecutive years of negative growth, that the
economy began to expand. From 2001–2007,
growth averaged 0.8 percent, still far below the
1.4 percent average experienced between 1920
and 195051
.
The Bolaños government was fiscally
responsible. It focused on the future and
insisted on long-term economic growth based
on private investment and the creation of more
formal-sector jobs. By looking forward to the
future, however, the Bolaños administration
neglected the present in a society whose
members had a per capita GDP that barely
reached a nominal US$1,000; where the
political forces were correlated in such a way
that they never favored the government; and
where society was used to governments being
“close”to people, such that they were expected
to perform “favors” for citizens and perceived
51. See Mario De Franco, Causas del (de) crecimiento
económico de largo plazo de Nicaragua (Managua:
FUNIDES publication, (June 2011).

33
as existing to meet citizens’ immediate needs.
It was a society in which economic growth was
a distant promise, and one that did not provide
the sort of clientelist support the government
of President Alemán had provided52
.
The merit of Bolaños was that he governed with
the goal of producing an institutionally modern
Nicaragua; but his vision was far from Nicaragua
as it actually is, anchored in the present and the
immediate needs of its people. A Nicaragua, to
borrow a term by D. Zovatto, lacking in “citizen
density”53
.
Bolaños (and US diplomacy) were so attached
to the hope for a new political society that
for the elections of 2006 the Sandinismo/
anti-Sandinismo routine was broken. A new
dichotomy of modernity versus traditional
caudillos was installed instead. Neither Alemán
through his proxy, nor Daniel Ortega as his
party’s candidate, gave ground to the putative
candidates of modernity, both former militants
of the PLC (E. Montealgre) and the FSLN (M.
Jarquin).The votes in the 2006 elections favored
52. While it is true that the candidacy of Bolaños arose
from the will of the head of the Partido Liberal
Constitucional (Arnoldo Alemán), his fatal disputes
with the latter sometimes led him to ally himself with
Daniel Ortega, head of the FSLN, the other leading
politicalpartyoftheNicaraguathatemergedfromthe
1990 elections. Later he broke his arrangement with
Ortega and forged an alliance with the organizations
of an insipid and weak civil society, in an effort to
create a new political society that might overcome
the oligopoly of the leaders of the PLC and the FSLN.
Bolaños also had disputes with Cardinal Obando y
Bravo, leader of the Catholic Church in Nicaragua,
who came to ally himself with his historical nemesis
Daniel Ortega. This left Bolaños without allies in
Nicaraguan realpolitick, apart from most of the media,
civil society organizations, and the goodwill (though
not the resources) of the US government, all of which
remained favorable to Bolaños. For more detail on
the microcosm of Nicaraguan politics in those years,
see Forrest D. Colburn and Arturo J. Cruz Sequeira,
“Personalism and Populism in Nicaragua”, Volume 23,
No 2, Journal of Democracy (April 2012).
53. In May 2006, CID-Gallup Latinoamérica reported
that 71 percent of Nicaraguans thought that the
country was on the wrong track, while 13 percent
did not respond and only 16 percent though it was
on the right track. At the end of that year, the ratings
of the management of Bolaños plummeted to a net
negative –38 percent.
the candidates associated with traditional
Nicaragua (“traditional” in the Weberian sense),
who won 65.1 percent of the vote against the
34.6 percent for the candidates of modernity.
Changes to the constitution during the
Alemán government allowed Ortega to win
the presidency in the first round of voting with
40 percent of the valid ballots. He could even
win with 35 percent, as long as a 5-percent
gap existed between him and the runner-up.
Without this constitutional change (part of a
package of reforms known as the “Pact” that
was negotiated between the main players in
Nicaragua’s political society), Ortega would
neverhaveregainedthepresidencyin2006with
the 38 percent of the vote he garnered, even
with the anti-Sandinista forces fragmented.
From the 1990 to the 2006 elections, Ortega
retained the core vote that fluctuated between
38 and 42 percent of the valid ballots. This
is a notable achievement, but would not be
enough to return to the presidency unless the
constitutionwaschangedandtheotherpolitical
forces divided, both of which did subsequently
occur. His alternative plan, in the event that he
did not win enough votes, was to change the
presidential system to a parliamentary system,
with the expectation that in the new system
he would be the dominant actor, albeit not
absolute as he is today.
5.
Recently, Nicaragua’s GDP numbers were
revised with technical support from the IMF.
Instead of being calculated on the basis of
1994 prices it was calculated using 2006 prices.
According to the new figures, GDP in nominal
US dollars was US$9.3 billion in 2011 and about
US$10 billion in 2012, with per capita GDP at
US$1,654. These numbers mark a significant
improvement on the data for 2010 calculated
on the basis of 1994 prices, which showed GDP
to be a nominal US$6.5 billion and per capita
GDP to be US$1,126.

34
Even with this change to the numbers,
however, Nicaragua’s GDP is still far below that
of Honduras, the second weakest economy
in Central America, which was estimated at a
meager US$18 billion in 2012 with per capita
GDP of US$2,178. A per capita GDP as low as
Nicaragua’s, equivalent to 76 percent that of
Honduras and barely 17 percent that of Costa
Rica, again raises the question that opened this
part of the paper: are Nicaraguans citizens or
clients? In the mid-1970s (the last decade of the
Somoza autocracy), Nicaragua’s per capita GDP
was 85 percent of Costa Rica’s. These figures
reflect the country’s economic regression and
prompt me to argue that in 1979 Nicaragua had
a much greater citizen density than in 1990,
when the country fully began its transition to
representative democracy.
Today, Nicaraguans undeniably have modest
expectations of consumption (which should
facilitate the allocation of scarce resources).
Their expectations, however, are immediate and
anchored in the present; little thought is given
to the future, and there is no capacity for even
minimal abstract thinking. A client—unlike a
citizen, who expects much from a government
but does not expect that government to
solve the problems he can solve with his own
household income—is attentive to the most
basic things (the pound of beans, the zinc
sheets, convinced that the government’s main
function is to act as a crutch. A survey by M&R
Consultores between October 9-21, 2011 asked
Nicaraguans: “what most appeals to you about
President Ortega’s government?”The responses
reflected expectations of modest lives. Some
37 percent referred to the Plan Techo (the“Roof
Plan”), 26percent mentioned the Casa para
el Pueblo program (“Houses for the People”),
19 percent the Bono Productivo (“Productive
Voucher”), and only 9 percent answered that
they“did not like anything about him”.
How much did these programs cost?
The 2 million zinc sheets used to improve the
roofs of Nicaraguans’houses cost US$30 million.
The “Productive Vouchers” program, which
provided rural families with domestic animals,
cost US$20 million. The “Solidarity Vouchers,”
which give an extra US$60 a month to 148,000
state employees, including police and soldiers,
cost US$45 million. The “Houses for the People”
were few in number, and were built in visible
and symbolic locations. In total the three
programs (Plan Techo, Bono Productivo and
Bono Solidario) cost US$95 million. The Bolaños
government, even if it had had the imagination
to carry out such programs, would not have had
the resources for them54
.
Between 2007 and 2011, Ortega’s second
five-year mandate, foreign cooperation in the
form of grants and loans from bilateral and
multilateral sources totaled US$2.2 billion.
Separate from the government’s formal budget
and only including oil cooperation within
ALBA, resources from Venezuela in those five
years amounted to US$1.6 billion.55
In 2012,
central government spending was close to
US$2 billion, to which PDVSA cooperation
must be added. According to the Nicaraguan
Central Bank’s report, the latter cooperation
totaled US$550.7 million by the end of that
year.56
The total, adding together the formal
budget and oil cooperation from Venezuela,
is more than double the US$1.2 billion that
Bolaños had in his final year as president. This
54. Curiously, in the M&R survey only 0.1 percent of
respondents mentioned the subsidy to public
transport, which suggests that the bus fare in
Managua of about 10 US cents—a fare that was
frozen for years and whose revision caused a big
disturbance during the Bolaños administration—is
perceived by today’s users as an acquired right that
cannot be changed.
55. Oil cooperation between Venezuela and Nicaragua is
very peculiar, because formally it is not a transaction
between governments but between the PDVSA
and ALBANISA, in which ALBANISA buys the barrel
of oil from PDVSA at the market price, on the
understanding that half the cost of the barrel will be
granted to ALBANISA as a loan with an interest rate
of 2 percent over 25 years and with a two-year grace
period. ALBANISA is 51-percent owned by PDVSA and
49-percent owned by Petronic on the Nicaraguan
side.
56. See Banco Central de Nicaragua, Informe de
Cooperación Oficial Externa, ICOE (Managua: March
2013).

35
combination of Venezuelan resources with IMF
programs and traditional cooperation from
multilateral agencies is what has allowed the
Ortega government to engage in what I term
“responsible populism.” In other words, the
government can meet the immediate needs of
itsclientswithoutendangeringmacroeconomic
stability (see Table 1), thereby allowing private
actorstoinvestwitharelativelystableeconomic
outlook57
.
Since the global financial debacle of 2009, the
Nicaraguan economy has grown at 3.6 percent,
5.4 percent and 5.2 percent from 2010-2012.
The rate is expected to reach 4.5 percent in
2013. This growth has been fuelled mainly by
exports (largely stimulated by CAFTA and the
Venezuelan market), which grew from US$1.9
billion in 2006 to more than US$5 billion in
2012, of which US$2.8billion were commodity
exports and the rest were maquila output. Growth
was also driven by FDI flows of close to US$1
billion in 2011 and 2012, with projected flows
of US$1.5 billion in 2013.
6.
The economic numbers are in striking
contrast to the deterioration of democratic
rule experienced in Nicaragua during Ortega’s
administration. In addition to removing a
57. See “Nicaragua y su dilema perenne”, comments by
Arturo J. Cruz S on the essay by José Luis Velásquez P.,
Institucionesparaeldesarrollo:UnavisióndeNicaragua
desde la economía política (Managua: FUNIDES,
September 2011).
constitutional ban on his reelection in 2010
by means of a legally dubious Supreme Court
ruling, Ortega has not permitted the branches
of government to act independently. Elections
have also been strongly criticized by the
electoral missions of the OAS, the European
Union, and the Carter Center, raising questions
regarding Ortega’s electoral legitimacy58
.
Independent of the surveys conducted on the
eve of the 2011 elections, Ortega’s electoral
numbers were more enviable than ever,
including his moment of universal glory as the
primus inter pares in the National Directorate of the
Sandinista National Liberation Front. Despite
the numbers, Ortega showed no inclination to
“legitimize”his presidency with clean elections,
perhaps because of the traumatic electoral
defeat he experienced in 1990. Throughout the
course of his six years in office, his disdain for the
niceties of legality and legitimacy has become
more apparent. Perhaps he is convinced that
what matters is effective management—to
meet the daily needs of his clients, including a
large number who were his adversaries in the
countryside—without neglecting the more
complex interests of economic society at the
national and international levels.
58. In a press release on November 9, 2011, the Carter
Center acknowledged the “strong electoral support
given to President Daniel Ortega in Sunday’s
elections” but expressed concern about “reports of
significant deficiencies in the 2011 electoral process
and their implications for democratic governance,”
concluding that “it is perplexing that a country that
is showing economic and social improvement has at
the same time permitted an erosion of democratic
institutions.”
Table 1. Nicaragua
Central Government Deficit (% of GDP)
2008 2009 2010 2011 2012
Before
donations
-4,1% -4,0% -3,0% -1,1% -0,3
After
donations
-1,0% -2,0% -1,0% Surplus Surplus
2002 - 2006 2012
Liberals 35,4% 8,6%
FSLN 30,5% 54,4%
MRS 4,0% 0,2%
Conservatives -- 0,1%
Independents 30,1% 36,6%
Quintile 1988 2004 2012
1 6,0% 4,0% 4,2%
2 12,0% 9,0% 9,0%
3 16,0% 13,0% 14,3%
4 23,0% 20,0% 21,5%
5 43,0% 54,0% 51,0%
Parties Number of deputies
National Liberation (PLN) 24
Social Christian Unity (PUSC) 6
Each of these three parties has 1 deputy
Per capita
GDP
$US
Growth rate
2010-12
Population
rate
Per capita
GDP rate
Years
Guatemala 3,302 3,3% 2,4% 0,9% 79,2
El Salvador 3,799 1,4% 0,6% 0,8% 87,5
Honduras 2,178 3,6% 2,1% 1,5% 47,5
Nicaragua 1,671 4,4% 1,4% 3,0% 23,8
Costa Rica 9,641 4,8% 1,1% 3,7% 19,3
Panama 9,572 9,7% 1,7% 8,0% 9,2
Parties/Coalition Type 2012 2013
Patriota Government 56 54
UNE + GANA Previous government 48 14
Creo Students 12 8

36
In the aftermath of the 2011 elections, elections
viewed by most abroad as fraudulent, CID-
Gallup Latinoamérica asked Nicaraguans
how they saw democracy under Ortega in
the previous five years. Some 58 percent said
democracy had been strengthened, 20 percent
said it had been weakened, 18 percent said it
was the same, and 4 percent did not know or
did not respond. Some 55 percent said that
the country was on the right path, compared
to 35 percent who thought the opposite. In
September 2012, M&R Consultores asked:
“What comes to mind when you hear about
living in a democracy?” The main response,
at 28 percent, was “to live tranquilly in peace.”
Just over 5 percent of respondents mentioned
respect for the constitution, justice, and respect
for the law59
.
Intoday’sNicaragua,Ortegaisthesolemediator
between the state and society, responsible
for distributing the revenues that come from
Venezuelan resources and also those from
59. These results coincide with an in-depth study
conducted between March and May 2012, La cultura
políticadelademocraciaenNicaragua2012,sponsored
byVanderbilt University, LAPOP, USAID and others. On
a scale of 0 to 100, according to this study, support for
Ortega stood at 60.9. When respondents were asked
about “irregularities observed or experienced in the
2011 national elections,” 73.5 percent said none. In
the future, however, at least according to CID-Gallup
Latinoamérica, it will be very difficult to conduct
credible surveys, as it warned in January 2013: “For
the first time, CID-Gallup, wishes to state formally
that it is increasingly difficult to undertake public
opinion surveys in the country; citizens are ever
more reluctant to answer certain kinds of questions,
especially those related to politics”.
traditional cooperation, without which the
Venezuelan funds would have to be included
in the formal budget. That would undermine
Ortega’s fiscal discretion, which has allowed
him to nimbly resolve any unforeseen matters
of mediation. The revenues are extraordinary,
not so much in comparison with that collected
by neighbors to the south, such as Costa Rica
and Panama, but in light of the very modest
expectations of consumption displayed by
the majority of Nicaraguans. This has allowed
Ortega to serve his traditional client base and
also to expand it by adding those who were
formerly clients of Alemán, his old rival or ally
depending on the moment. Table 2 shows
that the Liberals lost most of their followers,
either because they moved on the side of the
independents or because they now identify
with the FSLN.
In what Carothers termed the “gray zone,” the
period during which most of the countries that
embarked on a democratic transition in the
mid-1970s were stalled, Nicaragua regressed, as
mentioned at the start of this essay, from a sickly
pluralism in which all citizens felt disappointed
by politics (though they continue to believe in
theidealsofademocracy),toadominant-power
system in which only one leader or political
party has control to the extent that there is no
alternation in power (see footnote 7).
This regression, however, has not spurred
irritation among most Nicaraguans, a reality
that could endure until citizens outnumber
clients once more, as was the case in 1979.
Table 2. Political Party Identification (percent)
Source: M&R Consultores, Comportamiento político electoral de los nicaragüenses 1994–2012 (Managua: November
2012).
2008 2009 2010 2011 2012
Before
donations
-4,1% -4,0% -3,0% -1,1% -0,3
After
donations
-1,0% -2,0% -1,0% Surplus Surplus
2002 - 2006 2012
Liberals 35,4% 8,6%
FSLN 30,5% 54,4%
MRS 4,0% 0,2%
Quintile 1988 2004 2012
1 6,0% 4,0% 4,2%
2 12,0% 9,0% 9,0%
3 16,0% 13,0% 14,3%
4 23,0% 20,0% 21,5%
5 43,0% 54,0% 51,0%
Per capita
GDP
$US
Growth rate
2010-12
Population
rate
Per capita
GDP rate
Years
Guatemala 3,302 3,3% 2,4% 0,9% 79,2
El Salvador 3,799 1,4% 0,6% 0,8% 87,5
Honduras 2,178 3,6% 2,1% 1,5% 47,5
Nicaragua 1,671 4,4% 1,4% 3,0% 23,8
Costa Rica 9,641 4,8% 1,1% 3,7% 19,3
Panama 9,572 9,7% 1,7% 8,0% 9,2
Creo Students 12 8
UCN Portillo 14 5
Viva Evangelicals 6 5
PAN Founded por Arzú 2 2
Victoria Family party 1 1
Unionista New Arzú party 2 3
FRG Ríos Montt 1 1

37
Costa Rica:
A Society of Equals?
7.
In the Unimer surveys published by La Nación on
November 4, 2012, when Costa Ricans were
asked if democracy is preferable to any other
form of government, the percentage that
identified wholeheartedly with democracy had
fallen from 78 percent in 2006 to 57 percent in
2012. In the same survey, 40 percent said that
democracy “does not help solve the country’s
problems.” Some 54 percent agreed that
political parties are necessary for the proper
functioning of a democratic society, compared
to 71 percent in 2006. Moreover, by the end
of 2012 the Chinchilla government was rated
favorably by only 13 percent of respondents,
the lowest percentage among Latin American
presidents.
What is paradoxical about this evaluation of
the Chinchilla government is that it does not
coincide with the economic figures. In constant
colones, average growth in per capita GDP was 3.6
percent in 2011 and 2012, while inflation stood
at only 4.6 percent. According to Francisco
de Paula Gutiérrez, former president of Costa
Rica’s Central Bank, Chinchilla’s economic
performance is the best in Costa Rica since the
period from 1978–1982, except for the period
from 2002–2006, during which the unpopular
Pacheco administration was in office and per
capita GDP grew by an annual average of 4.7
percent60
.
60. Francisco de Paula Gutiérrez has examined the
numbers for the Costa Rican economy after 1978 in
suchawayastomakethemcoincidewithpresidential
terms, though he calculated the average starting
from the second year of the term and included the
first year of the successor term. This explains the
exclusion of 2010 in the assessment of the Chinchilla
government. Because Chincillatook office in May of
that year, the decisions that conditioned economic
development for the 2010 were primarily taken b by
the outgoing government. Her four-year term will
include 2013 and also 2014, in which growth rates of
about 4.2 percent and 4.4 percent, respectively, are
expected.
Moreover, the share of Costa Rican households
living below the poverty line fell from 50
percent in 1960 to 19 percent in 1980. It rose
significantly in 1990 to 27 percent and fell
again to 21 percent in 2000, dropping slightly
to 20.6 percent in 201261
. For Costa Ricans, the
stalling of this indicator for 12 years is a cause
of national unease, although it is enviable in
comparison to Costa Rica’s neighbors. That is
especially true considering that 85 percent of
citizens are covered by social security and that
theurbanpovertylinein2012wassetatUS$193
per person per month. That means that for the
average Costa Rican household of 3.4 people,
the family income that constitutes poverty in
urban areas is below US$662 per month.
8.
If the economic numbers for Costa Rica are so
promising (per capita GDP of US$9,641, the
highest in Central America, including Panama),
why do its citizens have such an unfavorable
perception of democracy, political parties, and
the performance of the Chinchilla government?
One of the possible explanations is the pattern
of income distribution in recent years: in the
same Unimer survey, 80 percent of respondents
viewed the fair distribution of wealth as “low.”
This is striking in a society like Costa Rica’s,
which is attached like no other in the region to
the ideal of citizen equality.
Table 3 shows that the share of income captured
by the fifth quintile in 2004 was much greater
than in 1988, while all the other four quintiles
experienced a decline in their share. In 2012, the
share of the wealth held by those in the highest
quintile declined relative to 2004, but it remains
far above the corresponding share for 1988.
The share of the third and fourth quintiles was
61. See Miguel Gutiérrez Saxe, Ética Cristiana y desarrollo
humanos sostenible (San José:August 2006); INEC,
Encuesta nacional de hogares: Resultados generales
(San José: July 2012).

38
greater than in 2004, but below the percentage
for 1988. The two lowest-income quintiles’
share of total income was stagnant between
2004 and 2012.
In the past 30 years, Costa Rica has experienced
a gradual but constant decline in the size of its
public sector. Depending on the official data
consulted, the share of state employees in the
labor force has fallen from 30 percent to 15–18
percent. While it is true that the state in the
broad sense reserves a significant presence in
the production and distribution of goods and
services, it is also true that private initiative
dominates, as should be the case in an ever
more liberal economy. What has driven this
change, apart from the realities of the economic
debacle that the country suffered between
1978 and 1982, when per capita GDP shrank
at an annual average rate of 3.94 percent, was
the leadership of the National Liberation Party
(Partido Liberación Nacional, PLN), which has
always identified with the enlargement of
the public sector as the guarantee of citizen
equality. In that process it changed from being
a party of social democracy to one without a
clear identity.
For Costa Rican analysts like Rodolfo Cerdas,
the market’s preponderance over the state
largely explains the inequality of income
distribution, which seems more important
to national identity given that Costa Ricans
today, regardless of the quintile to which they
belong, have higher standards of living than
both their grandparents, and parents. Deep
down, prosperity does not compensate for
inequality, even though many of those in the
fifth quintile are there precisely because of
the benefits of public education, which has
been the main catalyst for social mobility in
the country. For Cerdas, the liberalization of
the Costa Rican economy “proletarianized” the
teachers and professionals who “previously
had been a large segment of the middle class.”
To these he adds public servants, journalists,
writers, social workers, lawyers, and doctors, all
of them, according to Cerdas,“losers”in the new
economic way of doing things and thus obliged
“to defend themselves with the weapons of the
workers: trade unions and strikes62
.
9.
Apart from inequality, corruption is foremost
in Costa Ricans’ perceptions of the challenges
facing the country. In February 2013, CID-
Gallup Latinoamérica surveyed the Dominican
Republic, Panama and the other five Spanish-
speaking countries of Central America. Only
in Costa Rica (with 26 percent of respondents)
was government corruption identified as the
country’s main problem. The cases of former
Costa Rican presidents accused of corruption—
the “fallen angels,” among others—have
certainly contributed to this perception. All of
62. See his essay in La Nación (San José: October 25,
2009).
Table 3. Income Distribution by Quintile (percent of households)
Sources: Miguel Gutiérrez Saxe, Ética Cristiana y desarrollo humanos sostenible (San José: August 2006; INEC,
Encuesta nacional de hogares: Resultados generales (San José: July 2012).
Liberals 35,4% 8,6%
FSLN 30,5% 54,4%
MRS 4,0% 0,2%
Quintile 1988 2004 2012
1 6,0% 4,0% 4,2%
2 12,0% 9,0% 9,0%
3 16,0% 13,0% 14,3%
4 23,0% 20,0% 21,5%
5 43,0% 54,0% 51,0%
Per capita
GDP
$US
Growth rate
2010-12
Population
rate
Per capita
GDP rate
Years
Guatemala 3,302 3,3% 2,4% 0,9% 79,2
El Salvador 3,799 1,4% 0,6% 0,8% 87,5
Honduras 2,178 3,6% 2,1% 1,5% 47,5
Nicaragua 1,671 4,4% 1,4% 3,0% 23,8
Costa Rica 9,641 4,8% 1,1% 3,7% 19,3
Panama 9,572 9,7% 1,7% 8,0% 9,2
Creo Students 12 8
UCN Portillo 14 5
FRG Ríos Montt 1 1
Independents 8

39
this, together with the shift in PLN doctrine, has
undermined the social legitimacy of a political
society once based on broad citizen support.
In 1999, among those Costa Ricans who
identified with a political party, some 67 percent
identified with the PLN and Social Christian
Unity Party (Partido Unidad Social Christiana).
In the period from 1998 to2002, the two parties
accounted for 50 of the 57 deputies in the
National Assembly. In the first Unimer surveys
(undertaken by La Nación between January 24
and February 4, 2013), only the PLN retained
a sizeable number of its followers. Some 23
percent of Costa Ricans identified themselves
as PLN supporters. Incredibly, the other parties,
including Unidad, were supported by barely 6
percent of respondents.
The weakening of the PLN (35 percent of Costa
Ricans were supporters of the party in 1999)
and the collapse of Unidad produced a vacuum
in which new organizations with political party
aspirations have prospered, to such an extent
that 14 parties might present candidates in
the 2014 elections. In the current term (2010–
2014), the PLN and the PUSC have 30 deputies,
while the rest are distributed among three
parties with more than four deputies each and
three parties with one deputy each (see Table
4). The dispersion of parties, aggravated by
divisions within the legislative factions and the
peculiarities of the parliamentary regulations,
explains why the last time that 38 votes were
added to adjust the qualified majority was in
the second government of Oscar Arias, allowing
conclusion of the complementary agenda
needed for the CAFTA agreement.
10.
Without two or three major, stable parties with
which citizens can identify, mediation between
the state and society is more burdensome,
takes more time, and is less effective. Although
Costa Rica is experiencing economic growth in
fiscal terms, scarce resources are getting scarcer
because political society—the lifeblood of
representative democracy—has been unable
to undertake a successful tax reform that meets
the expectations of citizens with a per capita
GDP of US$9,641. Without higher tax revenues,
there is no way to use public spending to offset
the inequality of income distribution, since
there would be no guarantee that the resources
invested in education would have any fiscal
backing. And without high-quality public
education that is better than or equal to private
schooling, the inequality of income distribution
would have no justification in a society that
developed with the conviction that everybody
is“more or less equal,”with the same education
and healthcare.
In 2008, Costa Rica’s central government tax
revenue stood at about 15.3 percent of GDP
(excluding social security contributions). In
2009, the figure fell to 13.4 percent as a result
of the world economic crisis. In 2012, however,
Table 4. Costa Rica: 2010–2014
2 12,0% 9,0% 9,0%
3 16,0% 13,0% 14,3%
4 23,0% 20,0% 21,5%
5 43,0% 54,0% 51,0%
Per capita
GDP
$US
Growth rate
2010-12
Population
rate
Per capita
GDP rate
Years
Guatemala 3,302 3,3% 2,4% 0,9% 79,2
El Salvador 3,799 1,4% 0,6% 0,8% 87,5
Honduras 2,178 3,6% 2,1% 1,5% 47,5
Nicaragua 1,671 4,4% 1,4% 3,0% 23,8
Costa Rica 9,641 4,8% 1,1% 3,7% 19,3
Panama 9,572 9,7% 1,7% 8,0% 9,2
Creo Students 12 8
UCN Portillo 14 5
FRG Ríos Montt 1 1
Independents 8

40
taxes continued to fall, below the figures for
both 2008 and 2009, reaching 13.3 percent of
GDP. The fiscal deficits have widened from 0.3
percent in 2008 to an average of 4.5 percent in
recent years. A figure of 4.9 percent of GDP is
expected for 2013.
What will happen, then, if the deputies in the
Legislative Assembly are even more dispersed
in the next four-year term? Will they be able to
pass and implement a tax reform that improves
public finances, which according to the IMF
should bring additional tax revenue equivalent
to 2.5 percent of GDP, and spending cuts of half
a percentage point?63
.
In the late 1970s and the 1980s, despite its
tangled finances and an economy in which
the public sector was oversized, Costa Rica
withstood the widespread crisis that shook
Central America and did not suffer the traumas
its neighbors experienced, largely because
of its political society’s great strength. Today,
however, its strength is its economy: its citizens
have not been forced into “economic exile” and
indeed the country has absorbed immigrants
from elsewhere; its exports of goods with high-
technology components surpass US$11 billion;
and it received FDI inflows of US$2.3 billion in
2012 (even excluding other flows of private
capital). Although central government debt as a
share of GDP has risen by 10 percentage points
in four years, it does not exceed 35 percent
and most of it is domestic debt. For how much
longer, though, can the country continue to
amass debt and postpone difficult decisions so
politics can stabilize, either with the old parties
or with new ones that can serve as the effective
mediators necessary in a representative
democracy? According to the IMF (see footnote
20), if corrective measures are not taken, in 2018
the consolidated public sector fiscal deficit
will stand at 6.5 percent of GDP and the debt,
including that of the Institute of Costa Rican
Energy, will reach 53 percent of GDP.
63. See IMF, Staff Report for the 2012 Article IV Consultation
(Washington DC: (February 5, 2013).
11.
Costa Ricans today are less patient with their
politicians and governments. They complain
about “the smallest thing,” seeing a bridge that
the Ministry of Public Works has been unable
to repair successfully as a symbol of the public
sector’s ineptitude.The“Trocha,”a road that was
hurriedly built on the border with Nicaragua
serves as a symbol of corruption because of the
unwarranted millions of US dollars assigned
to its construction. The organized sectors of
civil society for years have questioned the
authority of political society to make decisions
“of national importance” without sharing them
with civil society; barring which, civil society
has threatened to resort to a “street-level
referendum,” one that would seek to create the
conditions of dual power according to Gramsci’s
teachings, or to snatch concessions from a weak
political society.
And what about those who are not organized—
the man on the street, who resents the
organized sectors, without caring whether they
are on the political left or right, whether they
belong to unions for public officials, teachers,
doctors or the ICE, or whether they belong to
private sector associations? The unorganized
know that the organized have advantages in
the allocation of scarce resources, advantages
apparent in better salaries, pensions systems,
and health insurance.
The final report of the Presidential Commission
on Democratic Governability, which was
convened by Chinchilla, acknowledges that
“democratic governability is in crisis,” the
executive branch does not govern or even
administer, the Legislative Assembly “can make
decisions only with difficulty,” and the media,
unions, and pressure groups have “veto power.”
The members of the Commission identified
32 problems and made 97 recommendations,
whichofcourseincludeddivergentcriteria.They
sought to find new institutional arrangements
that would make government management
effective without losing the essence of

41
democracy64
. Costa Rica’s democracy, which
has been uninterrupted by authoritarianism for
more than 60 years, is not necessarily about to
fall into the hands of a self-proclaimed messiah
as happened in Venezuela, with a weakening of
political society, but it could be on the edge of
transitioning from a consolidated democracy
to a state with weak pluralism, as Carothers
described in his aforementioned essay on
countries in the“gray zone.”
Honduras:
The Machine State as“Instruments of Some”
12.
Surveys conducted by the UNDP in Latin
America at the start of the past decade on
the strength of the region’s political parties,
asked: “Which of the following statements is
closest to your situation?” Some 58.7 percent
of Hondurans said that they “followed a party
and always voted for it,” while 15.9 percent
said that they had a party but they might vote
for another. The percentages of the Honduran
responses to these two questions were much
higher than the Latin American average of 27.2
percent and 12.2 percent, respectively. In Latin
America, only Nicaraguans had similar rates of
party loyalty.
In a January 2002 survey conducted by CID-
Gallup Latinoamérica, Honduras’ outgoing
President Flores had an 86 percent approval
rating, while incoming President Maduro had
an approval rating of 77 percent. Additionally,
a majority of Hondurans said that they believed
Maduro would perform better than Flores.
64. The recommendations include the creation of a
Minister of the Presidency, who would act as a kind
of Prime Minister and that the Legislative Assembly
be provided that executive’s priority projects and that
these be approved or rejected within a reasonable
period. See Informe Final Comisión Presidencial sobre
Gobernabilidad Democrática (San José: January 2013).
Even then, when citizen security was the “main
concern”of the survey respondents, Hondurans
evinced an undeniable optimism. This was
striking in a country where, in 2001, some
71.6 percent of the population lived below the
poverty line65
.
Between 1981 and 2001, there were six
consecutive presidential elections in Honduras
in which the presidency alternated between
the Liberal Party and the National Party (the
historical groupings) without any serious
disruption and with high rates of voter
turnout. In the 2005 elections, however, the
abstention rate reached 44.6 percent and by
2008, according to Barómetro de las Américas,
Hondurans’ party loyalty had fallen to 44.2
percent, with only 31.9 percent of individuals
surveyed indicating that their vote would be
determined by party loyalty.
What might explain this sudden change in
attitude?
Perhaps it could be that today, Honduran
society is more modern and concentrated in
urban areas, where inherited loyalties tend to
be weaker. It could also be that in Honduras
the allocation of scarce resources has been
neither effectively nor justly carried out.
When economic interests are as powerful and
concentrated as in Honduras, political society
runs the risk of succumbing to these interests. In
contrast, in societies marked by a multiplicity of
competing economic interests, political parties
can act with more independence and present
themselves as “neutrals” when mediating
between the interests of citizens and those of
the state.
The “institutional manipulation” to which
Andreas Schedler refers is not the exclusive
65. Programa Estado de la Nación-Región, Estado de
la región en desarrollo humano sostenible (San José:
2008).

42
preserve of the autocrat.66
It also applies to
situations in which a small number of economic
groups are so powerful that they exercise
direct control (beyond influence) on important
organs of the state. In Honduras, the machine
state prevails as Machiavelli’s “instrument of
some” and has been unable to transform itself
into something that at least feigns neutrality
when it mediates between the conflicting
interests of its citizens—a function that is vital
for the proper operation and social legitimacy
of representative democracy.
13.
In such circumstances, there exists the danger
that citizens will perceive political society
as subordinate to economic society and as
unrepresentative of even the organized sectors,
much less the man on the street. In a January
2012 study published by the Universidad
CentroamericanaJoséSimeónCañas,Honduran
business people scored highest (83.5 percent)
among those in whom respondents had no
or little trust. Political parties followed at 82.8
percent67
.
This perception is precisely what Manuel Zelaya
exploited during his presidency. Seeking to
serve as the sole mediator, Zelaya distributed
scarce resources “fairly” without concern as to
the constraints demanded by the separation of
state powers—constraints he associated with
the maintenance of the oligarchy’s privileges.
Zelaya proceeded to raise salaries without
first considering the fiscal implications of his
actions. Taking the average between 2001 and
2010, Honduran salaries accounted for more
than 40 percent of spending in the central
government’s budget, some 10 to12 points
above the public spending average in all the
66. See his essay, “Authoritarianism´s Last Line of
Defense”, Journal of Democracy, Volume 21, Number
1 (January 2010).
67. See Percepciones sobre la situación hondureña en el
año 2011, Noviembre-Diciembre 2011 (El Progreso,
Yoro, Honduras: January 2012).
countries of the region, including Panama.68
Zelaya’s decisions allowed him to forge political
loyalties—especially with the organized sectors
of civil society—that still endure today, and the
costs of these wage increases were passed on to
his successors.
It is true that the resources and example of
chavismo in Venezuela were key to Zelaya’s
ascendancy. But it is undeniable that Zelaya’s
election was also the result of the devaluation
of the country’s political society (from which he
came), and that his justification for nullifying the
constitution and disregarding the separation of
powers has a basis in Spanish America’s trend
towards revolutionary liberalism during the
second half of the nineteenth century and in the
reforming autocrat who faces no constitutional
counterbalance69
.
14.
After the armed forces removed Zelaya from
the presidency, as mandated by the country’s
Supreme Court, absenteeism in the presidential
elections of 2009 was striking. Of the 4.6
million people on the electoral registers, only
2,298,008, or 50 percent, voted. Moreover, if we
subtract from that total the 61,086 votes that
were blank and the 95,534 that were null, the
number of valid votes was 1,980,724 and thus
the abstention rate actually was 57 percent.
In the November 2012 study Cultura política
de la democracia en Honduras, 50.6 percent of
68. See Mauricio Choussy, presentation in a conference
organized by the Rockefeller Center and INCAE,
El futuro de Centroamérica: Oportunidades y Retos
(Managua: (March 21, 2013).
69. In the liberalism of Spanish America in the second
half of the nineteenth century, a trend emerged that
justified the concentration of power in the executive
branch. The aim was to undertake a revolutionary
program on the grounds that the separation of
powers was simply a trick by the oligarchy to prolong/
obstruct the profound changes that Latin American
societies needed. See Arturo J. Cruz S, Nicaragua´s
Conservative Republic, 1858–93 (New York: Palgrave in
association with St Antony´s Oxford, 2002).

43
respondents said that they would not vote in
the 2013 elections, 60.8 percent said that they
are not loyal to any political party, and only 52.6
percent expressed support for democracy.70
Moreover, in recent surveys, including the
aforementioned CID-Gallup Latinoamérica
survey, Zelaya’s wife Xiomara Castro had a
25 percent advantage over the other three
candidates for president.
The answer to the question posed by Edelberto
Torres-Rivas—how much poverty can be
borne by current democratic life in Central
America?71
—at least in the case of Honduras,
seems to be not much, thereby further
weakening its already frail pluralism. Between
2005 and 2009, Honduras’Gini coefficient of per
capita household income averaged 0.570, far
above the Latin American average of 0.518. In
thesameperiod,some10percentofthepoorest
households received 0.6 percent of per capita
income while the richest 10 percent received 45
percent, far above the Latin American averages
of 1 percent and 40 percent, respectively72
.
In 2012, the murder rate reached 86 per
100,000 inhabitants (in 2010 the rate was 77 per
100,000), highlighting “the growing and ever
more threatening challenge of international
organized crime.” Not only is the country’s
political governability at risk but, as Víctor Meza
warns in his essay “A propósito de Estados
fallidos” (Tegucigalpa, December 2011), also
in danger is “the very essence of the state, its
operation, and usefulness.”
And given Honduras’ place in the trafficking of
drugs into the United States, it is worth asking:
“where is the indispensable nation?”—as least
with regard to its cooperation in the fight
against organized crime. Through its various
agencies, the United States allocated US$350
70. This study was sponsored by USAID, Vanderbilt
University, FOPRIDEH, Hagamos Democracia, LAPOP,
and Barómetro de las Américas.
71. See his essay “Centroamérica: ¿Estado débil y
democrático?”(Guatemala: August 25, 2012).
72. See M. Choussy, footnote 25.
million to the seven countries in the Central
American isthmus, from Belize to Panama,
between 2008 and 2011. According to a
September 2011Government Accountability
Office report only US$75 million of this amount
has been disbursed (though these amounts do
not include resources from the Department of
Defense), of which US$7.1 million has gone to
Honduras73
.
El Salvador:
The Scarce Becomes Scarcer
15.
It is true that the numerous surveys conducted
in El Salvador offer evidence for whichever
position one wants to argue, but most of them
suggest that political society—as has happened
inalmosteverycountryintheregion—hasbeen
devalued in the eyes of Salvadorans. A survey
by IUDOP published in December 2012 asked
respondents: “How much trust did you have in
political parties in 2012?”Some 50 percent said
none; 34 percent said little; and only 16 percent
had some or a lot of trust. Asked about their
preferred party, 49 percent said they had none;
26 percent preferred the FMLN and 21 percent
ARENA74
.
In more recent surveys the percentage of
citizens who identify with the main parties has
increased, although 65 percent of Salvadorans
say that in the next presidential elections they
will vote on the basis of the candidate (this
share goes up to 81 percent among undecided
voters), while 29 percent say they will vote on
the basis of party affiliation.
Other surveys suggest that most Salvadorans
have a deep sense of unease about the
country’s situation. In 2001, 54percent of survey
respondentsthoughtthatElSalvadorwasbetter
73. See GAO report, SenateCaucus on International
Narcotics Control (Washington DC: January 30, 2013).
74. IUDOP, survey conducted November 16–22, 2012.

44
off than before the peace agreement; however,
in 2011, only 35 percent of respondents shared
this view. Some 26 percent thought that the
situation had not changed and 36 percent
believed that it had worsened. When asked,
“how satisfied are you with how democracy
has worked in the country?” some 10 percent
expressed dissatisfaction and some 47 percent
said they were only a little satisfied. Only 34
percent and 8.8 percent indicated some or a
high level of satisfaction, respectively75
.
A possible explanation for these numbers
is that scarce resources have today become
ever scarcer. This leaves political society—
even if its leaders were angels, to paraphrase
James Madison—with very difficult problems
of mediation. It is estimated that average
economic growth in 2010, 2011, and 2012, and
expected growth for 2013 and 2014, will be less
than the 2.1 percent of the average from2000 to
2004. Such figures are even more striking given
the estimates of Francisco de Paula Gutiérrez
(mentioned above in the discussion of Costa
Rica) in determining how many years it might
take the Central American countries to double
their per capita GDP in real terms if recent
trends persist.
75. See Jeannette Aguilar, “Retos actuales de la
democracia en El Salvador”, presentation in a
conference organized by the Rockefeller Center and
Retos (Managua: (March 21, 2013).
There are several hypotheses as to why growth
is so weak. These always highlight the country’s
deficient investment rates. As Sebastián
Edwards argued in 1999 and as Hausmann,
Rodrik, and Velasco later elaborated, rates of
capital formation of 21–23 percent of GDP
are necessary for El Salvador to escape from
what FUSADES later termed “the long phase of
deceleration” it began experiencing in 199676
.
From 1990 to 2005, the country’s average
investment rate stood at 17.4 percent of GDP, a
rate that makes satisfactory growth extremely
difficult77
.
I have proposed a political explanation for
insufficient growth and low investment rates.
When political society is polarized and the main
political parties are unable to agree on the basic
aspects of the economic model, private sector
decisions about investments are interrupted
by electoral uncertainty every 20 months, not
to mention public infrastructure investment
and the bothersome legislative procedures for
authorizations of loans abroad.
Moreover, since the signing of the peace
agreement,thetraditionalelitesthroughARENA
presented to Salvadorans the promise of a
more prosperous society as long as pro-market
76. See Crecimiento con participación: Una estrategia de
desarrollo para el Siglo XXI (San Salvador: Study by
FUSADES, 1999).
77. See “Growth Diagnostics” (Cambridge: John F.
Kennedy School of Government, Harvard University,
March 2005).
Table 5. Years to Double Per Capita GDP
Per capita
GDP
$US
Growth rate
2010-12
Population
rate
Per capita
GDP rate
Years
Guatemala 3,302 3,3% 2,4% 0,9% 79,2
El Salvador 3,799 1,4% 0,6% 0,8% 87,5
Honduras 2,178 3,6% 2,1% 1,5% 47,5
Nicaragua 1,671 4,4% 1,4% 3,0% 23,8
Costa Rica 9,641 4,8% 1,1% 3,7% 19,3
Panama 9,572 9,7% 1,7% 8,0% 9,2
Creo Students 12 8
UCN Portillo 14 5
FRG Ríos Montt 1 1
Independents 8

45
reforms were deepened. The public sector gave
in to privatizations, including the privatization
of pension funds, and ended up dollarizing the
economy. El Salvador then proceeded with the
negotiation and ratification of CAFTA, with the
expectation that FDI flows would finally come
to the country and that El Salvador would be
able to use the accord as an export platform
to the United States, taking advantage of the
country’s geographic proximity and the rule of
origin advantages connected to CAFTA.
So what other rabbit does the magician still
have in his hat to keep the audience distracted?
Thequestionisimportantinacountrywithaper
capita GDP of US$3,799 (more than double that
of Nicaragua but not even 40 percent that of
Costa Rica), and with a large number of citizens
who see themselves as middle class—not so
much because of their income but because
of their aspirations. I dare to suggest that
Salvadorans in urban areas, without question
in San Salvador, aspire to belong to the middle
class Jorge Castañeda describes in his work on
Mexico—a middle class that wants “a small but
decent home; a car; access to credit; the usual
set of durable goods (television, refrigerator,
washing machine, computer, fixed or cellular
phone); yearly vacations, however modest;
[and] access to healthcare and public or private
education that might be good or mediocre but
that allows some assurance of social mobility”78
.
16.
El Salvador’s political society, whether the
parties are on the left or right, confronts a
citizenry whose expectations are beyond their
capacity to deliver. Many in the country remain
frustrated after having moved above the
poverty line, only to fall back below it or remain
merely within the margins of the middle class.
78. Quotation taken from Arturo J. Cruz-Sequeira,
“Socialismo, distribución y clase media”, Volume
1, Number 9, INCAE Business Review (San José:
September–December 2009).
As FUSADES researchers have argued, since
El Salvador has posted the lowest economic
growthrateinthewholeofLatinAmericaforfive
consecutive years, it can be expected that the
number of formal sector jobs will decline and
that the percentage of Salvadorans classified as
poor will increase from 38 percent to 48 percent
of the population within five years.
Without economic growth, tax revenues (even
though the tax intake has increased as a share
of GDP to 15.5 percent in 2012) are insufficient
to manage the country’s moderate fiscal
deficits and give the state the resources needed
to tackle the tensions and pressures that every
government has to face, and which I discussed
in the first part of this essay. El Salvador’s oil
bill in 2012 was more than US$2 billion. In the
same year, state subsidies for gas propane,
public transport and electricity amounted to
US$400 million, almost 10 percent of the state’s
revenue from taxes and donations79
. Moreover,
unlike Costa Rica, El Salvador does not have the
space to acquire public debt, especially abroad.
In 2012 El Salvador’s central government debt
reached 57 percent of GDP, only two percentage
points less than the rate it experienced in 1991.
In this context, in which a country appears to be
“economicallytrapped,”itisverylikelythatinthe
next presidential elections a high percentage
of Salvadorans will abstain from voting.
Between 1978 and 2000, the two countries
with the highest rates of abstention among
18 Latin American nations were El Salvador
and Colombia80
. It was not until 2004 that the
voters’ spirit was reanimated, a consequence
79. See Ministerio de Hacienda, Diagnostico de las
Finanzas Públicas de El Salvador (San Salvador:
November 6, 2012).
80. According to the IDB study Politics Matters
(Washington DC: 2003), in El Salvador, taking the
average of the presidential elections of 1989, 1994
and 1999, only 47.9 percent of registered voters cast
a ballot and only 41.9 percent of those of voting age.
Moreover, while it is true that Francisco Flores won in
the first round with 50.2 percent of the valid votes,
in 1999 the rate of abstention was 54 percent of
registered voters and 62 percent of those of voting
age.

46
of both fear and hope. In elections that year,
66 percent of registered voters cast a ballot,
with ARENA candidate Antonio Saca winning
a higher number of votes than all those cast in
1999. The 2009 elections, though, were marked
by a low abstention rate, partly because of the
candidacy of Mauricio Funes for the FMLN, the
candidate of the aspirational middle class, just
as Saca had been in his day.
Without fear and hope—the great emotions
of electoral contests—voter indifference could
be the predominant form of conduct in the
future. In a context of citizen indifference to
politics, there is a danger that politics will be
reduced to transactions among the organized
sectors, with each party or group struggling
to preserve its share of public income—and
economic stagnation has made that income
insufficiently elastic to accommodate the
interests of “everybody.” The capture of public
office becomes a basic goal in such a struggle,
partly because those positions bring income
to the people who hold them, but also in an
effort to weaken the independence of state
organs, especially the bodies responsible for
overseeing those who allocate the scarce
resources available81
.
The Constitutional Chamber of the Supreme
Court, whose members are elected impeccably
in line with the formal procedures instituted
for that purpose, issued 10 rulings of great
importance for Salvadorean politics between
July 2010 and July 2012. These are detrimental
to the parties that are most representative of
the middle sectors, of emerging economic
interests, and of “professional politicians” who
live on income from public office. These groups
have joined forces in a diverse coalition, one
motivated solely by interests, to bring about
the revocation of the Court’s rulings. To the
leaders of these parties—the FMLN, GANA, PCN
81. See FUSADES, Department of Legal Studies, Number
40, “Oportunidades de cambio: Próximas Elecciones
de Magistrados de la Corte de Cuentas de la
Republica”(San Salvador: March 2011).
and PDC—the Court represents the interests
of economic society and the organized sectors
that have no access to public income, and
therefore, as the Marxists of yesteryear and
the revolutionary liberals of the second half
of the nineteenth century would argue, legal
formalism is nothing more than an expression
of the correlation of social forces.
The situation in El Salvador is complex: with a
devalued political society and voters tempted
by indifference; an economy that is not reviving
and that remains dependent on remittances;
with an ideology-free struggle for control of
politics between historical capital (with a lot
of liquidity and few businesses) and emerging
groups linked to the middle sectors. Assuming
that in the next five-year presidential term
(irrespective of who wins the 2014 elections)
the economic situation of Salvadorans fails to
improve, if citizens keep seeing in politics those
transactions that only benefit the parties and
the organized sectors, the big loser will be the
credibility of the entire political system. The
FMLN cannot be seen as separate from this,
because in recent years its leadership at least
has become “one more” of those capturing
state income. Such a vacuum would be akin
to the natural society of Hobbes, more prone
to violence, lacking any sense of the common
good, and in which citizens would be tempted
to find relief in the political model of the
“dominant power,”the hottest circle of the gray-
zone hell posited by Carothers (see footnote 7).
Guatemala:
Representative Democracy and Political
Society
17.
Guatemala is a country of contrasts, between
the magnificent Guatemala City, home to 22
percent of the country’s population, and the
poverty of the highlands, where more than half
the population resides. The latter are divided

47
into more than 20 indigenous language
groups, each with its own cultural features and
ancestral rivalries that hinder the birth of a
broad “indigenous movement” that would give
coherence to their demands and allow them
to beparticipants in the allocation of scarce
resources82
.
This might explain why the tax intake in
Guatemala is one of the lowest in Latin America.
Because the majority of the population is
comprised of the unorganized, the allocation of
resources is carried out by the urban minorities.
In the first elected government of the Christian
Democrats in 1985, tax revenue stood at 8
percent of GDP. In 2001, it peaked at 12 percent
(as stipulated in the peace accords negotiated
between 1987 and 1996), and then fell to 10
percent in 2009. In 2011, it was 11 percent, most
of which still comes from indirect taxes. During
the government of Álvaro Colom, his wife
Sandra Torres sought to use public spending to
create a base of clients in the highlands. Even
in moments of fiscal exuberance the deficits
barely exceeded 3 percent of GDP (2009 and
2010), while the debt of the non-financial
public sector—which rose by four percentage
points during the four years of the Colom
government—did not surpass 24 percent of
GDP in 201183
.
Since the 1985 elections, Guatemala’s
representative democracy has been
characterized by a political society prone to
volatility and fragmentation, lacking stable
parties that endure as mediators between
the state and society. Hence the Christian
Democrats that won the presidency in 1985
with 68.4 percent of valid votes failed to win
even 1 percent in 2007. In the first round of
82. Of the 158 deputies elected in 2011, only 21 are
indigenous, 13.2 percent of the total. For these figures
see A. L. Blas,“Contexto: La reforma a la Ley Electoral y
de Partidos Políticos en marcha”, in ActualidadPolítica:
Revista de Análisis Político de Guatemala (Guatemala
City: September 2, 2012).
83. See IMF, Country Report No 12/146 (Washington DC:
June 2012).
the September 2011 elections, 12 parties
contested the presidency either alone or in
coalitions, while 17 parties sought to win seats
in the National Congress. In 2011, according
to Eduardo Stein, there were 27 registered
parties in Guatemala and another eight
going through the process of legalization84
.
Jonatán Lemus explains such an abundance of
parties partly by the absence of internal party
democracy, a lack of succession mechanisms,
and minimal institutional consolidation. These
circumstances allow the traditional political
elites to block the leadership and ambition of
younger generations. The latter then choose to
form their own political groups that, like those
they abandon, have no “ideological definitions
andprogrammaticplatforms”85
.Thepartiesthus
become creatures of those who organize and
finance them, either to trade favors, impede
proposed laws, or serve as electoral vehicles
that are abandoned as soon as candidates win
the presidency or other elected offices.
Can a representative democracy work if it lacks
a compact and stable political society?
With some parentheses, Guatemala’s
representative democracy has enjoyed almost
30 years of regular operation: 17 elections
have been held successfully, seven of them
national polls, and those elections and the
institutions responsible for organizing them
were not questioned as irregular or fraudulent
by relevant actors. Ana Lucía Blas (see footnote
39) has highlighted the strong participation of
Guatemalan voters in the recent elections, in
which more than 70 percent of the 7.3 million
registered voters cast a ballot.
But such fragmentation makes it very difficult
for legislative projects to advance, especially on
84. See E. Stein, presentation for the Inter-American
Dialogue, Central America Working Group (San
Salvador: May 12, 2011).
85. See Jonatán Lemus, “Teorías de la democracia
interna: Causas, efectos y viabilidad en Guatemala”,
in Actualidad Política: Revista de Análisis Político de
Guatemala (Guatemala City: September 2, 2012).

48
fiscal matters. Not to mention, the distribution
of deputies in Congress changes significantly
from one year to the next (see Table 6). This
reality suggests that there exists an “informal”
mediator between the state and society, one
that is not concerned by the lack of strong
parties and a state with sufficient resources
to carry out its most “essential” functions.
Paradoxically, traditional economic society and
its associations such as CACIF (Coordinating
Committee of Agricultural, Commercial,
Industrial, and Financial Associations) emerged
dominant from the peace agreements without
the need for support from the armed forces, its
ally during earlier periods. As entrepreneurs,
the 10 main groups of Guatemala’s economic
society are exemplary. They have carried out
their activities effectively and efficiently, and are
firmbelieversintheideathatprivateinitiative—
with “politics” doing the least damage possible,
including levying taxes—is what will bring
about the economic development of the
country.
Recently, however, a new question has arisen
in Guatemala: can a political society so weak
and fragmented, and a state with so little to
distribute, resist cooptation by organized
crime?
18.
After the conclusion of the peace agreements,
Guatemala’s coercive apparatus shrank,
especiallycomparedtoitsscaleinthe1970sand
1980s.Aftersomanymilitaryinterventionsinthe
country’s political life and a “counterinsurgent”
war in which the armed forces brutally violated
the human rights of their fellow citizens, the
dwindling of the coercive apparatus of the
state was received with enthusiasm inside and
outside of Guatemala.
Today, though, who can downplay the threat
international drug trafficking poses to the
integrity of the Guatemalan state? In recent
years the army’s budget has averaged 0.3
percent of GDP, and though the National
Police—according to various estimates—has
between 17,000–25,400 officers (more than
the 15,500 soldiers), citizens do not trust it.
This distrust has generated demands for the
reconstruction of the police force and calls
for the presence of soldiers on the streets and
highways86
.
Álvaro Uribe’s success in the fight against
organized crime in Colombia owed much
to the strengthening of the state’s coercive
apparatus. The number of police officers and
soldiers rose from 313,000 in 2002 to 436,000
in 2010, thereby reviving the state’s capacity to
exercise its authority throughout Colombian
national territory. It is true that Uribe had the
support of Plan Colombia, financed by the US
government, but it is also true that he took tax-
related measures, such as taxing the assets of
those with higher incomes.
In the 2011 elections, as the candidate of
the Partido Patriota, Otto Pérez promised to
increase Guatemala’s tax revenue to 14 percent
of GDP by the end of his term. The aim was
to continue, using new names, the clientelist
social programs of Sandra Torres. But it was
also to revive the state’s capacity to exercise
its authority and safeguard citizen security. In
his first year as president, Pérez achieved the
impossible: congressional approval of a tax
reform that seeks to raise the tax intake to 12.5
percent of GDP by the end of 2013, and to foster
the creation of more formal sector activity in a
country where informal transactions prevail.
But the legality of the Budgetary Authorization
Law is being questioned in the courts, precisely
at a time when the Guatemalan state is on the
defensive and needs resources to regain the
ground lost to international drug trafficking in
86. The Catholic Church is the institution most trusted
by Guatemalans (with 70.2 percent), followed by
Evangelicals (64 percent) and the army (59.5 percent).
Prominent among the least trusted are political
parties (36.1 percent) and the National Police (34.9
percent). See Barómetro de las Américas (LAPOP),
Guatemala: Informe de país (2012).

49
Petén and Huehuetenango, and to strengthen
its presence in its eastern provinces, including,
Zacapa, Chiquimula, and Jutiapa87
.
In surveys from late 2012, when respondents
were asked to identify three current leaders
in Guatemala, those most mentioned were
President Otto Pérez Molina (82 percent),
Manual Baldizón (69 percent), and in a distant
third place Eduardo Suger (28 percent). One
of the striking things about these results
is the percentage for Baldizón, head of the
Líder party— whose number of deputies rose
from 14 in 2012 to 40 in 2013 (see Table 6).
As a presidential candidate in the first round
of elections in September 2011, he won a
notable 22.7 percent of the vote. Baldizón’s
emergence on the Guatemalan political scene
has been sudden and strong. That, coupled
with his political and business origins in Petén,
87. It should be noted that 95 percent of the cocaine
entering the United States crosses the maritime and
land borders with Mexico. Of that, about 60 percent
first transits the Central American isthmus. Guatemala
is the main link in the chain. See Congressional
Research Service, Central America Regional Security
Initiative: Background and Policy Issues for Congress
(Washington DC: March 30, 2011).
has prompted high levels of speculation in
Guatemala. Nonetheless, in a political society
lacking major, stable parties and with low
barriers to entry, the emergence of someone
with Baldizón’s profile should not come as
strange, since he has plentiful resources and a
generous menu of electoral promises.
Conclusion
19.
While Daniel Ortega enjoys inflows of
Venezuelan cooperation and the expectations
of his compatriots remain modest, most
Nicaraguans will see his management of the
government as effective, regardless of his
government’slegalityandlegitimacy.Moreover,
the FSLN of yesteryear, the party of cadres
with an ideological background, succumbed
to Nicaraguan political tradition and became
the instrument of one family—as happened
to the country’s historical parties, which have
their roots in the prominent families of colonial
Nicaragua.
Table 6. Distribution of the 158 Deputies in Congress
2012–2013
Guatemala 3,302 3,3% 2,4% 0,9% 79,2
El Salvador 3,799 1,4% 0,6% 0,8% 87,5
Honduras 2,178 3,6% 2,1% 1,5% 47,5
Nicaragua 1,671 4,4% 1,4% 3,0% 23,8
Costa Rica 9,641 4,8% 1,1% 3,7% 19,3
Panama 9,572 9,7% 1,7% 8,0% 9,2
Creo Students 12 8
UCN Portillo 14 5
FRG Ríos Montt 1 1
Independents 8

50
The fact that the FSLN has lost its revolutionary
essence does not detract from its sense of
organization and capacity to “resolve” the
most immediate needs of its clients. This
capacity to resolve matters has been enhanced
by the Sandinista party’s control over the
country’s local administrations. At times, party
management is so efficient that when there is
a death in a poor neighborhood or district, it is
the Sandinistas representing Daniel Ortega who
provide the coffin for the deceased, the black
coffee served to mourners who keep vigil over
the body, and the local administration’s pickup
truck to take the deceased to the cemetery the
following day.
But what would happen to the Ortega
government if Venezuelan cooperation were
to disappear, as happened with aid from the
Soviet Union at the end of the 1980s? Moreover,
what would happen if traditional cooperation
from institutions such as the Inter-American
Development Bank ceased to flow at the levels
of recent years? What would happen to the
model of“responsible populism”? Furthermore,
suppose that the Ortega government endures,
the economy continues to grow at satisfactory
rates, and Nicaraguans’ expectations become
higher, giving Nicaraguans a greater sense of
citizenship over clientelism. Will it be then that
his government faces a kind of“political gap,”as
outlined by Huntington in his 1968 classic (see
footnote 3), the same as that which confronted
Somoza at the end of the 1970s?
For its part, Costa Rica’s political society—
dominated by two or three major parties—
which was able to mediate successfully
between the state and society, is now fast losing
social legitimacy. In 2014, the electoral scene
will feature 14 parties presenting candidates.
The results could atomize the distribution of
deputies in the Legislative Assembly, thereby
hampering the passage of laws such as tax
reform that are necessary if Costa Rica’s
fiscal accounts are to be put in order. If that
electoral scenario materializes, it will be like
the Guatemalan election of 2011 in which, as
we saw earlier, there were 12 parties contesting
the presidency and 18 seeking congressional
seats. In Honduras, the historical parties—
after enjoying total domination—have been
losing loyalists at a dramatic rate. The messianic
figure of Zelaya, through his wife’s candidacy
and a new party, has returned to the center of
Honduran politics. In El Salvador, beset by an
economy that is not growing, political society
has also been devalued in the eyes of the
citizenry, which is increasingly skeptical about
the country’s future.
To return again to Carothers’s categories, as
I have done throughout this essay, Central
America’s representative democracies have
either regressed to a political model of
dominant power, or run the risk of transforming
from a consolidated democracy into a weak
form of pluralism, or could transform from weak
to even weaker forms of pluralism.

51
Muy buenos días, también yo me sumo al
agradecimiento por la invitación que recibí
como miembro del Consejo Asesor Externo
del Departamento de Estudios Políticos de
FUSADES y los felicito por este esfuerzo.
Hoy más que nunca el triangulo economía,
política y sociedad es un escenario
imprescindibleparaentendercualquierrealidad
y esto lo dice alguien que sabe poco o casi nada
de economía, un poquito de sociedad y algo
de política. Es un escenario clásico, si se quiere,
que además hoy se ve muy complicado con una
realidad incuestionable que es la consolidación
de esto que llamamos globalización.
Yo creo que no es posible hablar hoy de la
política en la región sin tener en cuenta lo que
estásucediendoenVenezuela.Lointeresantede
la política, de la politología, es que se tiene que
pensar sobre lo que va a pasar mañana y a veces
hay poco tiempo para la reflexión. Pero creo
que de lo acontecido enVenezuela, es un punto
de inflexión extremadamente importantísimo y
me pongo a pensar cómo sería nuestro análisis
si ojalá nos pudiéramos reunir dentro de 20
años y reflexionáramos sobre lo acontecido
estos días y lo acontecido en los últimos tres
lustros en el continente. Considero que estamos
ante lo que llamaríamos una“fractura histórica”
y esto me permite compartir con Ustedes una
reflexión que he venido escribiendo en algunas
notas en las últimas jornadas.
Finales del año 1998 y finales del año 2012
generan un espacio, un lapso extremadamente
importante para Venezuela y también para
la región y hace que lo que voy a señalar,
probablemente tendría más impacto si lo
que estuviéramos debatiendo fuera sobre los
problemas de la institucionalidad en América
Latina, no en Centroamérica. En este punto me
estoy saliendo un poco del guión, porque claro
voy a hablar de América Latina y voy a poner
el problema centroamericano en el contexto de
América Latina.
“Estado de la institucionalidad democrática en la región centroamericana”
18 de abril de 2013, El Salvador
Manuel AlcántaraUniversidad de Salamanca

52
Comienzo en este sentido señalando algo que
también creo que con una dimensión temporal,
quizás no de hoy, quizás hoy no la veamos, pero
quizás sí con una dimensión de 20 a 30 años,
es la idea, y para un estudioso de fuera es muy
evidente, de que la región ya no existe. Existe
América del Sur y América del Norte. Ésta es una
cosa muy evidente que se pone de relieve, si me
permiten, en dos elementos, no digo que sean
anexóticos, pero que son muy claros.
En primer lugar, el ITAMARATY el potente
Ministerio de Asuntos Exteriores de Brasil,
nunca habla en sus documentos de América
Latina. Segundo, el papel de China en América
del Sur es absolutamente preponderante.
En términos de primer socio comercial ya en
varios países y segundo socio inversor en la
mayoría de los países; segundo socio inversor
desplazando a la Unión Europea. Estos datos
no son tan evidentes, ni de lejos, en la parte
norte de la región y donde todavía hay muchos
países, éste es uno de ellos (El Salvador), que no
tienen reconocida a China diplomáticamente
aunque eso sea solo una cuestión, si se quiere
meramenteformalporque,tienesuimportancia
lógicamente.
Entonces, esta ruptura del continente nos
permite plantear este escenario y lo que
supone el escenario de esto que llamamos
“Chavismo” o la época del gobierno del
Presidente Hugo Chávez, estamos hablando
de 13 años de gobierno con un legado muy
evidente. Este legado tiene que ver con un
concepto muy difuso, un concepto muy poco
claro que se llama “Socialismo del Siglo XXI”
como Ustedes conocen, muy débilmente
articulado en términos teóricos, tampoco hay
un texto nacional. Los discursos que pueden
argumentar lo supuesto por esta ideología, son
en mi opinión bastante banales; pero es claro
que ha generado un modelo de ejercicio de la
política.
Y este modelo se basa en algunos elementos
que son clásicos en la tradición política de
la región como es la existencia de un líder,
de un caudillo; de una personalización de la
presidencia; un populismo rentista a través del
instrumento del Estado, esto es algo bastante
viejo; una oposición política tremendamente
fragmentada, sin liderazgo y sin capacidad
de articular una respuesta mínimamente
homogénea, salvo la respuesta del “anti”; una
unidad subregional que se está dando y que es
bastante insólita en la región, donde la región
siempre funcionó a través de países que cada
uno iba por su lado y esto está funcionando;
y finalmente la utilización de mecanismos
de la democracia liberal frente a una retórica
de democracia participativa como son las
elecciones que han venido funcionando de
manera bastante normal hasta el domingo88
.
En este escenario, la región está absolutamente
dividida. Sobre todo si me refiero a América
del Sur e incorporamos el peso de los países
en términos demográficos, vemos que la
región está muy dividida. Y es un legado que
va a ser, y es mi hipótesis para ser testada
dentro de 20 años, que va a ser muy duradero
precisamente por el modelo, el nuevo modelo
de engrase económico de la región, de la
subregión, del que no tenemos experiencia, no
tenemos experiencia de cuál va a ser el papel
de China como jugador global y esta parte de la
subregión ha apostado todo su negocio para el
éxito de la economía china.
Cierto es que debo glosar algunas ideas del
excelente trabajo y de la brillante ponencia
de Arturo Cruz. Los datos de calidad de la
democracia usando distintos indicadores,
desde el más conocido y más genérico de
Freedom House a los índices de The Economist,
Intelligence Unit o al de la sociedad alemana
Bertelsmann, o incluso al que hace la gente de la
Fundación Adenauer en Buenos Aires del Índice
de Desarrollo Democrático, nos dan una región,
sin centrarnos solamente en América Central,
88. El Profesor Manuel Alcántara hace referencia al
domingo 14 de abril de 2013 cuando se llevaron a
cabo las elecciones presidenciales en Venezuela tras
el fallecimiento de Hugo Chávez el 6 de marzo del
mismo año.

53
en la que en las cuatro categorías de países
que podríamos encontrar, es decir calidad de
la democracia alta, calidad de la democracia
media alta, media baja y baja, los países de la
región se sitúan en los cuatro terrenos pero
inclinándose más hacia el ámbito de la calidad
de la democracia baja. En concreto, Costa Rica
estaría situada en calidad de la democracia alta,
Panamá en media alta, El Salvador media baja
y los otros tres países, Honduras, Nicaragua y
Guatemala directamente en la categoría de
democracias de baja calidad.
Esto supone retos institucionales muy
importantes y dentro de estos, me centro
solamente en el ámbito de la institucionalidad,
digamos de la política institucional. Este tema
lo planteo de manera más extensa en mi
presentación por escrito, en la que expongo
ocho retos de los que me gustaría compartirles
tres cuestiones del ámbito político institucional
e incluirlas en la discusión.
La primera cuestión, que pertenece a los países
con peor calidad de la democracia, es el papel
de los partidos políticos. Quienes me conocen
y saben mi trayectoria como investigador y
lo que he defendido siempre en público, a
propósito de la importancia de las instituciones
es que es evidente que el elemento malévolo,
institucionalmente hablando en estos países,
aparece ahí. En segundo lugar, y dando un
salto a otro ámbito distinto pero que es muy
novedoso es el activismo político de las cortes.
Éste es un tema nuevo, para la región, para
América Central, ya en la América del Sur este es
un tema que está siendo debatido de manera
muy importante por ejemplo en Colombia, y
estomeparecequeesunfenómenonuevo.Ayer
en la rueda de prensa que planteábamos para
este evento, señalaba que había dos elementos
un poco perniciosos que se juntaban: uno era la
intromisión de la política y del nombramiento
de estos altos funcionarios por parte de los
partidos políticos y por consiguiente lo que se
podría denominar la politización de la justicia
o la partidización de la misma. En segundo
lugar, otro tema muy perverso, aunque de
naturaleza distinta, es la deficiente preparación
de los magistrados, técnica y profesionalmente
hablando. El tercer y último elemento es algo de
lo que no se habla casi nunca en la región y es la
puesta en marcha de un servicio civil de carrera.
Es decir, lo que podríamos denominar el ámbito
de la reforma de la administración pública.
Tres muy breves apuntes a cuestiones de la
regióndeAméricaCentraldecaraalospróximos
meses porque estamos recomenzando un
nuevo ciclo electoral. Entonces tendremos
tres elecciones presidenciales y congresuales,
digamos en menos de un año en la región que
son realmente elecciones que van a suponer un
momento claro de cambio.
Se ha señalado y estoy muy de acuerdo con
la interpretación de Arturo sobre Costa Rica,
pero disentiría con él en una cuestión. Es cierto
que la sociedad política es débil, es cierto que
la economía es fuerte pero lo que también es
cierto y es lo que va a permitir a Costa Rica
seguir manteniendo su nivel de democracia con
cierta calidad, es que tiene una sociedad civil
fuerte. Esa sociedad civil que se señalaba para la
época de los años ‘70, la gran crisis de la región
de finales de los‘70 y principios de los‘80 sigue
estando ahí y creo que es el gran capital que
tieneelsistemapolíticocostarricense.CostaRica
desde hace mucho está acostumbrada a lidiar
con un Congreso tremendamente fragmentado
y que, por otra parte, todos los estudios nos
indican que el Congreso de Costa Rica es el más
fuerte de toda la región, o dicho de otra manera,
el presidente o la presidenta de Costa Rica es la
más débil de toda la región, institucionalmente
hablando, con independencia de la persona
que ocupe la presidencia.
Segunda cuestión, es evidentemente, bueno
debía haber empezado porque es por orden
cronológico, Honduras. Todo parece indicar
que el partido liberal está destruido, está
tremendamente debilitado y que va a aparecer
una nueva fuerza política liderada ahora mismo
por una intención de voto, si mis datos son
buenos, de aproximadamente el 20%, que es

54
la esposa de Manuel Zelaya. Bueno, esto en el
país que mantiene el sistema de partidos más
viejo, más constante de América Latina y esto
no lo digo como que es algo virtuoso de este
país porque es un sistema de partidos bastante
deteriorado internamente, pero esto va a
suponer un cambio de consecuencias bastante
insólitas.
Y el último caso es El Salvador e igualmente
la campaña electoral que Ustedes saben
perfectamente, ya ha comenzado y tenemos
la insólita situación, que podríamos denominar
una situación “a la mexicana”. Es decir, la
situación de tres candidaturas bastante parejas,
digamos con una intención de voto que
puede oscilar entre el 20% y el 30%, las que
se irán consolidando a medida se acerquen
las elecciones. Ésta es una situación que es
la peor posible, en un escenario de segunda
vuelta porque digamos, y esa es la diferencia
con México, México no tiene segunda vuelta
y probablemente este elemento sea el
diferenciador y que introduzca un grado de
mayor optimismo para el caso salvadoreño,
en la medida en que las fuerzas contendientes
deban establecer algún tipo de pacto.
En este sentido y como miembro del Consejo
Asesor Externo de FUSADES y ya que estamos
hablando de la política de este país, me atrevo
a sugerir que un trabajo de la sociedad civil
salvadoreña frente a estas elecciones, sería
encontrar un acuerdo de mínimos en temas
fundamentales y estratégicos para el país que
los tres candidatos aceptaran. De tal manera
que, luego ya la alianza de dos candidatos
frente a uno para la segunda vuelta, sería
cuestión más de matiz político, si se quiere de
matiz más coyuntural, programático de cada
uno o de las personalidades de los líderes como
también de las sensibilidades de los partidos.
Pero la posibilidad que la sociedad civil plantee
a los candidatos un programa de mínimos
fundamentales en la línea que señalaba Arturo
Cruz para asegurar una viabilidad del país en el
próximo quinquenio, creo que sería una de las
tareas más interesantes que podríamos llevar a
cabo entre todos.
Muchas gracias.

55
Gracias por la invitación. Es mi segunda vez que
estoy aquí en FUSADES y en El Salvador. Quiero
agradecer la invitación y la hospitalidad del
grupo de FUSADES y quiero agradecer también
a nuestro colega Arturo Cruz por el trabajo que
realizó, sobre el que quiero comentar algunos
aspectos.
Dos puntos importantes y creativos de este
trabajo y de la ponencia que me gustaría
comentar es la virtud de enfocar en las
relaciones entre Estado y sociedad de manera
emergente y no simplemente en la esfera de las
instituciones políticas propiamente dichas. Los
desafíos de la consolidación democrática en
Centroamérica van mucho más allá del propio
diseño institucional. Lo que más me agrada
del trabajo de Arturo Cruz es la recuperación
del concepto de “mediación”, mediación entre
Estado y sociedad. Es verdad que la mediación
puede realizarse únicamente con mecanismos
constitucionales o institucionales que es la
especialización de Manuel Alcántara y de
varios de nosotros, como elecciones, partidos
y asambleas legislativas pero también hay
otros recursos de mediación como medios
de comunicación, sindicatos, asociaciones
profesionales, movimientos sociales, iglesias,
ONGs entre muchos otros que no representan
a la esfera de la sociedad política ni al Estado,
sino que representan a la tercera esfera que no
debemos olvidar que es la sociedad civil.
Hoy en día los mecanismos de representación
son múltiples, si no innumerables; son una
mezcla de lo viejo con lo nuevo y a veces con lo
experimental, que es lo que vemos en los países
que forman parte de la ALBA, por ejemplo.
Como insisten varios autores citados en el texto
de Arturo por ejemplo el propio Alfred Stepan,
Philippe Schmitter, Andrew Arato, Leonardo
Avritzer, entre otros.
Cuando los ciudadanos buscan su vida política
o su democracia, su régimen político, lo hacen
con respecto a la totalidad de los distintos
mecanismos de representación y no sólo con
respecto a las mediaciones más genéricas
o más universalistas, como son los partidos
y los parlamentos. Esto no quiere decir que
todos los mecanismos de mediación tienen el
mismo peso, porque claramente no es así. En
una democracia, la única manera de constituir
un gobierno, es a través de las elecciones. Sin
embargo, considero que una evaluación más
global de la mediación debe tomar en cuenta
Timothy PowerOxford University

56
las diversas modalidades de mediación y esa
es una virtud del trabajo de Arturo, lo que
le permite hacer unas observaciones muy
interesantes. Por ejemplo, cuando plantea que
en Nicaragua la mediación no es democrática
pero es efectiva, mientras que en Costa Rica
la mediación es todavía democrática pero es
crecientemente inefectiva.
El segundo punto crucial del trabajo de Arturo
es que la mediación política puede llevarse a
cabo por personas y no por instituciones. No
es la mediación que preferimos nosotros, pero
es una forma que existe en nuestro mundo. Me
recuerda un poco a los trabajos de mi profesor,
el fallecido Profesor Politólogo Argentino
Guillermo O’Donnell que fue colaborador de
Abraham Lowenthal y de Laurence Whitehead,
entre otros y con su concepto de la“democracia
delegativa”, es una democracia no mediada por
instituciones, sino por liderazgos, por líderes
normalmente carismáticos y populistas. Ésta
es una mediación sin rendición de cuentas.
Quiero citar una frase de O’Donnell, que creo
que es muy cercana al trabajo de Arturo: “la
democracia delegativa es más democrática pero
menosliberalquelademocraciarepresentativa”89
.
O’Donnell basó su modelo en experimentos del
inicio de la década de los ’90 como por ejemplo
el caso de Fernando Collor de Mello en Brasil, de
Carlos Menen y Fujimori, quienes tuvieron sus
tentativas de institucionalización. Sólo Fujimori
tuvo cierto grado de éxito, mientras que los
otros mencionados lo lograron. Pero O’Donnell
no había contemplado la constitucionalización
posterior de la democracia delegativa en
algunos casos que conocemos, como los
mencionados por Manuel Alcántara en sus
comentarios, principalmente en Venezuela con
su Asamblea Nacional Constituyente, copiado
en Bolivia y en Ecuador. Es básicamente
una mezcla entre el modelo genérico sobre
la democracia delegativa planteado por
89 O’Donnell, G. (1994), “Democracia delegativa”,
artículo publicado originalmente como “Delegative
Democracy”, Journal of Democracy, Vol. 5, No. 1: 55-
69 1994 National Endowment for Democracy andThe
Johns Hopkins University Press, enero de 1994.
O’Donnell pero con el contenido especificado
por el Profesor Alcántara, que es el llamado
Socialismo del Siglo XXI y del que obtenemos
este nuevo modelo.
En mi opinión, Venezuela es el primer caso
de democracia delegativa que se observa en
América Latina, o mejor dicho, intenta ocurrir
a través de una transferencia carismática al
estilo weberiano90
como fue el fenómeno
mencionado por Manuel Alcántara sobre las
elecciones del domingo pasado. Venezuela
sería el primer caso si no contamos el caso
de Argentina de los Kirchner, que fue otra
transferencia matrimonial, pero no carismática.
Venezuela es un experimento interesante
porque a partir de ahora, el Presidente Nicolás
Maduro goza de toda la institucionalidad de
una democracia delegativa pero no goza de
la delegación; o sea, tiene la Constitución
formada para preservar el modelo descrito
por el Profesor Alcántara pero no tiene la
transferencia carismática, porque seguramente
para él, los resultados electorales del domingo
fueron un fracaso.
Considero que la situación en Venezuela debe
analizarse en un debate posterior, ya que tiene
algunasimplicaciones paraelcasonicaragüense
mencionado por Arturo en su trabajo, en el
que hace referencia al modelo del partido
oficial, del Frente Sandinista para la Liberación
Nacional (FSLN) de Daniel Ortega, el que Arturo
denomina como“populismo responsable”. Creo
más bien que es “populismo subsidiado”, y si el
modelo establecido en Venezuela el domingo
no funciona, a lo mejor disminuirá el subsidio y
el definido como“populismo responsable”.
Muchas gracias.
90. El Profesor Timothy Power hace referencia al
sociólogo alemán Max Weber y su definición de la
“autoridad carismática”.

57
Dos observaciones. Primero que todo, el
Profesor Power tiene toda la razón. Me voy
a enmendar y le voy a comenzar a llamar
“populismo subsidiado”. Por eso es que yo
siempre he insistido que si la cooperación
venezolana o la tradicional desapareciese, la
gran pregunta es entonces si puede tener un
inmediato y un futuro, que ese es el tradeoff que
él (Daniel Ortega) no ha tenido que enfrentar
y por lo tanto le ha podido dar esperanza a la
sociedad económica tradicional de que en
Nicaragua hay futuro, porque pueden tener un
ambiente macroeconómico estable y pueden
invertir y crecer a estas tasas del 5% al menos
en los últimos dos o tres años, al mismo tiempo
que maneja la“inmediatez de sus clientes”, por
ponerlo así.
En cuanto a lo que Usted decía, Profesor
Alcántara, sobre la sociedad civil costarricense
yo me siento muy a gusto con su comentario.
Creo que la ciudadanía costarricense sigue
teniendo emociones y sentimientos ejemplares,
aunque debo decir lo siguiente. En ocasiones la
sociedad civil organizada costarricense me da
la impresión de la sociedad civil de Gramsci91
,
creando condiciones de poder dual para dejarle
a la sociedad política su capacidad de poder
tomar decisiones con las potestades que tienen
en una democracia representativa de no estar
haciendo consultas de manera permanente.
También creo que muchas veces la sociedad
civil organizada en Costa Rica, aprovechándose
de la debilidad de la sociedad política a
grupos particulares, le ha sacado una serie
de concesiones inaceptables, para la mayoría
de ciudadanos que no están organizados.
Entonces, la sociedad civil costarricense tiene
muchas virtudes, pero también no podemos
perder de vista que se ha vuelto, en algunos
momentos, una sociedad civil que chantajea
y que le arranca al Estado concesiones que
fiscalmente después se vuelven muy difíciles de
sostener.
91. El Profesor Arturo Cruz hace referencia al siguiente
trabajo de Antonio Gramsci: Cuadernos Políticos,
número21,México,D.F.,editorialEra,julio-septiembre
de 1979.
Arturo CruzPrimera reacción

58
Abraham LowenthalUniversity of Southern California
Mis primeras palabras son de agradecimiento a
FUSADES por la organización de este evento y
por la invitación a participar y de felicitaciones
a Arturo Cruz por su excelente ensayo que está
muy bien organizado y argumentado, y por su
interesante presentación.
En términos generales, lo que Arturo deja muy
claro en su exposición es que hace 25 años era
muy común que invitados de los países que se
auto consideraban exitosos en todo sentidos
como por ejemplo, Estados Unidos, los países
de Europa, Japón, etc., venían a países como
El Salvador y otros, para decir básicamente
que con la democracia representativa y con el
sistema de economía basado en el mercado
se resuelve todo, y que vamos en el camino
correcto cuando hay democracia, elecciones
libres y regulares, y cuando hay un sistema de
economía de mercado.
Lo que señala el trabajo de Arturo, claramente,
es que en Centroamérica no ha sucedido
así. Sí hay elecciones regulares, más o menos
justas y libres, más en algunos casos, menos en
otros, pero en ningún país está funcionando la
democracia con mucho éxito y la economía de
mercado tampoco ha rendido los frutos que se
esperaba. Lo fascinante del ensayo de Arturo
Cruz es como él muestra que en Nicaragua
dondehayeleccionesregulares,algunasjustasy
algunas no, así como el hecho que en Nicaragua
donde el sistema político es “personalista”, sin
instituciones, sin checksandbalances, etc., y que
la economía es un cronic capitalism del viejo
tipo, él muestra que el país está siendo más o
menos manejado y que algunos otros países
que están un poco más ajustados al modelo no
están funcionando tan bien.
Entonces creo que lo que él ha planteado
sobre Centroamérica es muy convincente,
deprimente y nos hace reflexionar. Entonces,
que ahora mis demás colegas y yo que venimos
del exterior queramos aportar ideas sobre la
situación de Centroamérica, después de la
brillante exposición de Arturo Cruz, me parece
que es “llover sobre mojado”, ya que él nos ha
compartido todo lo que necesitamos saber
sobre la región. Ahora bien, sí tiene sentido
invitar a gente de otros países, de Europa, de
Estados Unidos, etc., para tener una perspectiva
desde el exterior.

59
El Profesor Cruz nos ha comentado que la
democracia no está funcionando bien y que
el sistema de mercado no está rindiendo de la
manera esperada. Ahora bien, pensemos en
diferentes países, pensemos en Italia, España o
Grecia,Japón,Sudáfrica,pensemosenArgentina
y porque no decirlo en voz alta, pensemos en
Estados Unidos y preguntémonos, ¿dónde está
funcionando bien la democracia? ¿dónde está
funcionando bien el mercado?.
Acabo de leer un artículo escrito por Nathan
Gardels, quien es gran amigo mío, en el que
etiquetó el caso de Estados Unidos como una
“Diet-coke culture of consumer democracy”92
. Él
plantea que la situación que se está dando en
Estados Unidos ha llegado al punto en que lo
que se busca es “sweetness without calories,
growth without investments, debt without costs
and immediate gratification without thinking
about the long term”, reflexiones que son muy
ciertas y a la vez preocupantes.
Creo que una recomendación interesante
que hago a Arturo Cruz, tras haber escrito
este excelente y detallado trabajo, sería hacer
una pausa y reflexionar, leer un poco, tomar
distancia y pensar ¿cuál es la relación entre lo
que tú dices, los antecedentes nacionales y
regionales de Nicaragua, El Salvador, Honduras,
Guatemala y Costa Rica y lo que está pasando
en todo el mundo? ¿cómo están relacionados?.
Si me permiten una última observación, el otro
elemento que me fascina del trabajo escrito del
Profesor Cruz son las dos referencias que hace
a mi país, a los Estados Unidos, en las que él
habla del “gran ausente”, él habla del país que
se consideraba “the indispensable nation” pero
que no está presente. Aunque Arturo no cita las
cifras, durante esta visita a El Salvador alguien
me comentaba que la presencia del sector
público norteamericano en la economía de El
92. El Profesor Lowenthal hace referencia al siguiente
artículo escrito por Nathan Gardels:“Italian Elections:
A Test of Democracy” publicado en The BLOG: The
Huffington Post U.S. Edition el 22 de enero de 2013.
Salvador y en las economías de otros países de
la región es mínima, frente a la participación
venezolana en la región, lo que es un verdadero
cambio.
He estado pensado en el papel de los Estados
Unidos en la región en un período en el que se
han dado tantos cambios, tanto en el contexto
internacional como lo señala el Profesor
Alcántara en relación a China, obviamente
el fin de la Guerra Fría, etc. así como en
Centroamérica, América del Sur, México y el
Caribe, cambios que no han sido por el bien
de Estados Unidos o Norteamérica en general.
Todaslaspremisasdelapolíticanorteamericana
frente a la región, han sido descartadas una tras
otra. Estamos en el año 2013 y es evidente que
los hermanos Castro están en las etapas finales
de su papel histórico, el Señor Hugo Chávez ya
murió y las elecciones recientes indican lo que
ya era evidente desde hace cinco años, que el
Chavismo está en declive. Entonces, ¿cuál es la
importancia de la región para Estados Unidos,
después de la Guerra Fría, después del fin del
experimento cubano y del experimento de
Chávez?, y ¿cuál es la importancia de Estados
Unidos para esta región? Lo que es evidente
es que aunque la presencia del sector público
norteamericano en la región es aparentemente
mínima, la importancia de Estados Unidos
para esta región es más grande que nunca,
y la importancia de esta región para Estados
Unidos es más grande que nunca, en términos
demográficos, comerciales, de intercambio de
todo tipo y de problemas compartidos.
Con relación a este punto, le dejo un reto a
FUSADES y a otras entidades de la región. Creo
que sería muy oportuno, tratar de fomentar y
diseñar intercambios de ideas entre la región y
los Estados Unidos. El Inter-american Dialogue,
institución donde Peter Hakim tiene tanta
experiencia, es una de las entidades que podría
ayudar mucho en este sentido y así discutir en
términos de largo plazo la siguiente reflexión:
¿cómo se puede cambiar la relación entre
un Estados Unidos que va a ser cada vez más

60
modesto y humilde frente a sus problemas y
los países de esta región, que al fin y al cabo,
siempre van a tener un fuerte vínculo con
esta nación norteamericana? ¿cómo se puede
diseñar estrategias para resolver problemas
comunes, buscar oportunidades recíprocas y
complementarias para salir del ciclo de crisis
recurrentes que hemos tenido en las últimas
décadas y ver un futuro más prometedor? Ojalá
que FUSADES tome la iniciativa de pensar en
esta relación.
Muchas gracias.

61
Para empezar, me gustó mucho la ponencia
tan rica del Profesor Cruz ya que nos ayuda a
entender, tanto las diferencias de los países de
América Central, la relación entre estos casos y
la teoría comparativa, así como también ofrece
algunas ideas muy prometedoras para pensar
en las tendencias hacia el futuro.
Quiero empezar sin embargo, siguiendo una de
lascosasmencionadasporelProfesorLowenthal.
Acabo de pasar un mes en Italia. Si estamos
pensando en democracias consolidadas, en el
caso de Italia, todas las instituciones están ahí
y el presidente Berlusconi juega su juego de
acuerdo con una lógica totalmente personalista
y sin respeto de las instituciones. La oposición
de izquierda, es el expartido comunista que
ha perdido su visión ideológica pero sigue
con su aparato de control y su estilo y técnicas
de partido militante. Ustedes tal vez pueden
identificar algunos paralelos más cercanos y
que en consecuencia, el partido comunista
se envejece, no puede atraer a los jóvenes, no
utilizaporejemplolastécnicasdecomunicación
masiva, no ofrece espacios para la movilidad
social y para la renovación, tanto material
como ideológica, sino que están defendiendo
su pasado, las creencias y los intereses de su
época. La consecuencia en Italia fue que el 25%
de todos los electores, sobre todo los jóvenes,
que no querían apoyar la corrupción de la
derecha y no querían estar controlados por el
aparato ideológico de la izquierda, votó por
Beppe Grillo que a pesar de sus características
personales, votó sobre todo por un rechazo
de todas las reglas del juego prevalecientes
en Italia; era como un rechazo frontal a la
consolidación democrática en este país.
Cito en detalle el caso de Italia porque es muy
fresco como también el de Venezuela, aunque
no es excepcional. Lo que vemos pasando en
Grecia, en Portugal, etc. indica que no sólo en
América Central, sino también en términos
mucho más comparativos, hay que cuestionar
lospresupuestosdelaconsolidaciónirrevocable
de los regímenes democráticos. Parece que los
regímenes democráticos tienen que buscar
nuevas fuentes de inspiración, nuevas maneras
de orientarse para atraer nuevas generaciones,
o si no, van a entrar en decadencia y a la larga,
no van a lograr consolidarse.
La ponencia de Arturo Cruz, habla un poco del
caso costarricense que a mi manera de ver es
el caso más parecido dentro de este enfoque.
Laurence WhiteheadOxford University

62
Hay tradiciones institucionales. Si definimos
un régimen democrático como un régimen
donde hay una estructura de reglas del juego
y todos los actores relevantes están jugando
según estas reglas, vemos que eso ha existido
y ha funcionado más o menos bien por 50
años en Costa Rica. Es un ejemplo, incluso en
la zona centroamericana que no era la zona
más favorecida para la democracia, ya que los
costarricenses lograron defender este sistema
y ofrecer un modelo. Pero como menciona el
Profesor Cruz en su ponencia, este modelo ya
no tiene la capacidad de inspirar a la nueva
generación. Está también el factor de la
corrupción y el desprecio de las élites políticas
hacia sus electores, situación que se da en la
sociedad costarricense que tiene un estándar
de vida mucho mejor en relación a los demás
países de la región y una sociedad civil mucho
más avanzada. Así que ni el nivel de ingreso per
cápita, ni la existencia de una tradición fuerte de
instituciones aceptada por todos, ni la de una
sociedad civil basta para garantizar, incluso en
el caso de Costa Rica, que este modelo funciona
de la mejor manera.
Uno de los motivos, que Arturo Cruz menciona
es que la capacidad impositiva es baja y hay una
desconexión entre los recursos disponibles para
el gasto político y las expectativas legítimas de
los ciudadanos. Si eso existe en Costa Rica, es
evidente que en los otros países de América
Central, va a ser muy difícil satisfacer todas
las condiciones mínimas para construir una
democracia totalmente legítima, consolidada
que va a durar; no es imposible pero se requiere
pensar más en lo que hay que hacer para
avanzar. Es más probable que un modelo un
poco menos exigente sea más factible. Habría
que adaptarse un poco más a las realidades
de cada país y buscar la manera de, por lo
menos, evitar los peores errores. Yo diría que
una de las cosas más importantes sería buscar
la manera de movilizar las energías políticas y
sociales de los jóvenes, de los no organizados,
de las mujeres, de los sectores que no se sienten
identificados y eso tiene que ver con otro
concepto que aparece en la ponencia de Arturo
Cruz y que vale la pena pensar un poco más que
es, ciudadanía por un lado y clientelismo por el
otro.
Yo diría que el clientelismo no es totalmente
contrario a la ciudadanía. Los ciudadanos
tienen derecho a buscar beneficios materiales
como parte de su participación política; el
estado de bienestar en Europa se basa en eso.
La diferencia sería un clientelismo en el cual
el individuo se sienta objeto y no sujeto de
la política pública, es decir, no tiene derecho
a más que recibir su beneficio y ofrecer su
apoyo incondicional. Eso sería lo malo del
clientelismo y eso se puede encontrar fuera
de América Central, fuera de América Latina
y en todos los países de América Central por
razones obvias, habrá mucha gente pobre y
marginada que va a decir“bueno, por lo menos
algo en este momento es lo único que espero
del sistema político”. El problema entonces es
cómo visualizar una evolución de ser objeto
a ser sujeto y eso requiere la ampliación de
oportunidades para la participación, requiere
dignidad y respeto de las diferentes opiniones,
incluso si éstas no son muy sofisticadas. Hemos
visto en Venezuela, por ejemplo, muchos
chavistas con opiniones que a la gente educada
no le parecen muy inteligentes y no muy bien
informadas pero son, en cierto sentido, un
reflejo de sus creencias, de sus tradiciones y de
su deseo de participar en la política. Podemos
por supuesto, criticar excesos y errores en eso
pero hay que reconocer el aspecto positivo que
implica la generalización del sujeto que puede
participar y que piensa que tiene por primera
vez, posiblemente, un espacio.

63
Con respecto al tema de cómo consolidar la
ciudadanía, yo diría que en sociedades no es
sólo el hecho de que puede haber fuentes
impositivas inadecuadas, es más que eso,
son sociedades donde tradicionalmente
había una capa minoritaria que no sólo tenía
derechos ciudadanos, sino que tenía privilegios
excesivos y no tenía ninguna obligación de
pagar los costos de la ciudadanía. Asimismo,
había grandes masas por un lado para quienes
la ciudadanía era una promesa totalmente
ilusoria. Entre estos dos grupos había otra capa,
que sería la clase media, que se vio fortalecida
mediante la democratización y que piensa que
ahora hay más libertad y más posibilidades
como en los años ‘60 y ‘70, pero que sigue
siendo una clase muy insegura que no puede
decir“tenemos todo arreglado, hay un régimen
consolidado, tengo mis derechos, me puedo
quedar en casa”. Por el contrario, van a sentir
que si no participan activamente, si no luchan
por su reconocimiento con la inestabilidad
política y económica que viven, pueden perder
los espacios que han podido abrirse dentro
de la sociedad. Entonces, yo creo más bien
que pensando dónde enfatizar el análisis para
el desarrollo futuro, no habría que pensar
únicamente en los beneficios materiales,
porque bien puede no ser posible distribuir
mucho en términos de ingresos.
El caso nicaragüense me parece, en el análisis
de Arturo Cruz, muy interesante en ese sentido.
Es el país más pobre, funciona en parte por este
mecanismo que Arturo explica de rentista, pero
también funciona porque han disminuido tanto
las expectativas de los ciudadanos mientras que
en Costa Rica siguen con expectativas excesivas
de lo que ofrece el sistema. La fuerza pueda
ser que no dure, pero la ventaja relativa de
Nicaragua es que con todos los desastres que
hay ahí, están sintiendo que es mejor que antes
y que hay un poco de espacio y yo sospecho
que no es exclusivamente un tema material sino
también, ese tipo de clientelismo no es del todo
negativo, porque hay espacio para ser sujeto.
Para citar un ejemplo, que tal vez habría que
enfatizar, no para alabar a los nicaragüenses
sino para buscar lecciones que pueden ser
pertinentes para otros países, probablemente
la policía funciona un poco mejor que en el
resto de países de la región, hay más seguridad
ciudadana o por lo menos, menos terror de falta
de protección por parte de las autoridades, en
parte por todo el legado de su lucha.
Entonces, no estoy diciendo que eso es
suficiente, claro que hay que criticar y hay que
fortalecer esta tendencia pero en otros países
de América Central lo que estamos viendo
es un Estado que no ofrece la protección
mínima para la vida, para la seguridad física
de una proporción importante, tal vez incluso
mayoritaria de los ciudadanos y me parece que
no hay que subestimar la importancia de eso
como fuente de desestabilización y como base
legítima para decir que la democracia en la
práctica no está haciendo lo que debe de hacer
por mí.
Muchas gracias.

64
Arturo CruzSegunda intervención
Muy agradecido por los comentarios de los
Profesores Lowenthal y Whitehead. En la
introducción, pensando en el tema italiano y
en el tema de los Estados Unidos, traté de hacer
lo que yo he llamado un prototipo de sociedad
que más o menos incorpora no solamente a
los países en desarrollo sino países inclusive
desarrollados porque creo que la gobernanza
democrática en el Siglo XXI es mucho más
difícil que nunca porque lo escaso se ha vuelto
más escaso, los niveles de endeudamiento para
posponer decisiones difíciles en muchos países
ya llegaron a su punto de saturación, entonces
la sociedad política no se puede endeudar
más para posponer decisiones. Además de
eso, la densidad de organizaciones es muy
alta y cada uno puede defender su interés
concreto con mucha efectividad y todos somos
iguales, porque antes la desigualdad era más
aceptable, ahora hay un sentido de militancia
que todos somos iguales y por lo tanto a la hora
de distribuir aquello que es escaso, la primera
pregunta que la sociedad se hace es“¿es justa la
distribución?”. Cuando nadie se pregunta si es
justa la distribución, es muy fácil distribuir.
El gran problema es que en el Siglo XXI
estamos muy organizados, creemos que somos
iguales, todo el mundo está cuestionando si la
distribución tiene ese sentido de justicia y a la
vez, con economías que por algún motivo no
terminan de reanimarse en el mundo entero, a
menos que seas la autocracia china, donde los
ciudadanos todavía no tienen “entitlements“
por eso los números fiscales de China son tan
sólidos. Pero tener números fiscales sólidos con
“entitlements” es sumamente difícil. Entonces
yo veo que la gobernanza democrática en su
conjunto, como Italia, como el caso mismo
de los Estados Unidos, tiene dificultades muy
grandes en el Siglo XXI por estos elementos
que acabo de mencionar, ahora no digamos en
sociedades como las nuestras.
Como decía el Profesor Lowenthal, aquí
venían básicamente a decirnos de que si
tenemos una democracia representativa,
cerramos la brecha política de Huntington,
conformamos instituciones y ponemos a los
partidos políticos en una democracia liberal
a mediar entre Estado y sociedad, ya nos
desarrollábamos. Y yo, obviamente he estado

65
cada día volviéndome más escéptico con el
gran temor de que independientemente de
quién elijamos en Centroamérica al menos,
y no resolvamos, que lo aquí van a empezar
a clamar en algún momento es por la figura
redentora, que fue lo que ocurrió en Venezuela.
La sociedad política venezolana, tradicional, del
“Pacto de Punto Fijo”, que yo creo que fue un
arreglo muy inteligente y tenía partidos de una
fortaleza como los copellanos y los adeco, en
un momento dado se agotó ante la ciudadanía
y, ¿cuál fue la oferta que le hizo Chávez a la
sociedad venezolana? “yo voy a repartir con
mayor efectividad y mayor justicia la parte de
la renta que no te ha tocado a vos” y ahí está
el famoso silogismo de Moisés Naím que me
parece muy aplicable al caso de Venezuela.
Ahora bien, es cierto que en el caso de
Venezuela ocurrió algo muy peculiar y es que a
la democracia liberal le tocó ingresos petroleros
de diez mil millones de dólares y al Chavismo le
tocó un piso de treinta mil millones y un techo
de cincuenta mil millones de dólares, entonces
no es lo mismo mediar con diez mil que mediar
con treinta o cincuenta mil millones. Además de
eso, está ese problema de que en un momento
dado la sociedad política se agota.
¿Cuál es el temor que yo tengo para este país?
Sinceramente, quiero volver a insistir que si en
cinco años este país de alguna manera no da
esperanza, aquí te surge un mesiánico. Ahora, si
va a ser un mesiánico de derecha o de izquierda
ese es otro tema, porque el único mesiánico no
es solamente el que ha sido Chávez, Uribe fue
un mesiánico en Colombia, no nos enredemos,
loquepasaesqueeselmesiánicoquenosgusta
a muchos de nosotros, pero la sociedad política
se agotó totalmente en Colombia también.
Entonces, el problema es que también le temo
a que cuando la sociedad política se devalúa, es
que surgen estas fuerzas.Tal vez soy demasiado
conservador en ese sentido, pero estoy muy
agradecido con esos dos comentarios.

66
Peter HakimInter-american Dialogue
Quiero agradecer mucho a FUSADES, a su
Presidente y directores. Es un honor tener un
grupo así y una audiencia de esta calidad. La
primera cosa que diré es que realmente deben
de leer el trabajo de Arturo, porque el trabajo
es brillante, integrando la política económica,
histórica,datosdeencuestasyenpocaspáginas,
es interesante. Aunque a mí me gustó mucho
el trabajo, no estoy de acuerdo con el trabajo
y eso es un poco diferente. A mí me gustó el
análisis, pero no me gustó el marco teórico ni
las conclusiones, pero el análisis es brillante.
Yo discrepo en el sentido que creo que hay
más fluidez en el mundo que él permite. A
veces se muestra propio pero parece que
cree que el mañana va a ser igual al presente
y probablemente está en lo correcto en la
mayoría de casos, pero va a impedir todo lo
importante. Aunque mañana pudiera ser igual
que el presente, en un porcentaje es diferente y
es que también cambian las cosas importantes
y se pierde y yo creo que hay como yo decía
más fluidez y decir que con la misma receta, se
puede hacer una torta completamente distinta.
Puede ser peor o mejor, pero la misma receta no
va a dar siempre el mismo resultado.
Lo que yo creo que necesita más énfasis es
el seno nicaragüense. No sé por qué no veo
más énfasis y el liderazgo de los países. En
ese sentido, no es la capacidad del líder o su
ideología, son su inteligencia y su ética las
que se ponen a prueba. Pasando a Nicaragua,
yo habría usado la palabra “manipulación”
cuando hablo de Nicaragua. Yo confirmo un
poco la manipulación cuando Arturo menciona
que el pueblo nicaragüense espera poco y yo
me pregunto ¿cómo ha hecho? y es un poco
el resultado del líder, quien era, yo diría, un
político muy ágil, uno de los más ágiles que he
visto. Arturo Cruz lo describe un poco pero no
da la importancia que esto tiene.
Cuando compara por ejemplo con Honduras,
que tenía todas las características y tiene
razón de tener un presidente Chavista, como
dicta el ensayo, se han dado los criterios y las
precondiciones y llegó un presidente Chavista,
Manuel Zelaya. Pero era un presidente medio
incompetente. Imagínense que en Honduras
hubiera habido un Daniel Ortega en vez de
Manuel Zelaya, imagínense si hubiera habido
un Rafael Correa en vez de Zelaya; el resultado,
me imagino pudiera ser distinto. Incluso Arturo
Cruz mencionó, cómo Nicaragua tenía la peor

67
economía durante la época de 1975 hasta
el año 2000, más o menos, la peor en toda
América Latina. ¿Cuántos saben qué economía
era la segunda peor? Era Venezuela. Venezuela
siendo una isla flotando en un lago de petróleo,
en un mar de petróleo, su economía fracasó
totalmente. Como resultado entonces hay algo
predecible, pero hay un Chávez distinto que
Maduro y distinto que Zelaya.
En Guatemala no se ve en su marco teórico,
no se da una batalla por algo escaso. En
Guatemala ha existido una responsabilidad
total de gobierno tras gobierno, o por lo menos
se pudiera analizar así. En Guatemala, no había
gobierno fuera de la ciudad principal, cuando
los empresarios pagan tan pocos impuestos y
pelean, entonces no puede ser simplemente
una batalla por lo escaso. Es una batalla de un
elefante contra una mosca; eso es anti ético, eso
es más que simplemente el contexto.
Sobre El Salvador no voy a comentar; para mí
es el gran misterio, para muchos lo es. Yo creo
que se tiene que analizar cómo fue posible
que teniendo una gran clase empresarial
tan innovadora, que fue una de las primeras
en tener relaciones comerciales con China y
recibiendo la inmensa cantidad de remesas que
venían de los Estados Unidos, El Salvador no
logró darle mayor dinamismo a su economía.
Costa Rica para mi más que estudiarlo, es
analizar si se dio una falla política, al tener un
presidente que no realizó una buena gestión
presidencial ya que tal vez no era la persona
más recomendable, parecía calificado pero no
lo estaba, terminando con un pésimo resultado
en las encuestas, lo que no es, necesariamente,
una falla del sistema.
Un aspecto que no se menciona en el trabajo es
el tema de la integración centroamericana, sino
que se refiere a la región país por país, a lo que
yo estoy acostumbrado, pero en Washington se
hablasiempredeAméricaCentralyyocreoquese
tiene que explorar el por qué, así como también
plantearse la pregunta si la falta de los Estados
Unidos es inevitable o no. Esa es una pregunta
que Abraham Lowenthal también planteaba y
yo no sé la respuesta. Yo me inclino a decir que
esinevitable;queelgobiernodeEstadosUnidos
ya se fue, aunque puedo estar equivocado. Pero
el Profesor Lowenthal tenía razón cuando habla
de China como predominante, cuando habla
de la ayuda que viene de Venezuela. ¿Cuántos
vuelos directos hay de El Salvador a Venezuela?
¿Cuántos vuelos directos hay de El Salvador
a China? Yo me imagino que muy pocos. Esa
es la influencia de los Estados Unidos que un
quinto de la población de Washington D.C. ya
es salvadoreña, un tercio de los niños en los
colegios en Washington D.C. son salvadoreños.
Por esta realidad, no me pueden decir a mí que
la importancia de China o de Venezuela es más
que la de los Estados Unidos en este momento.
Déjenme quedarme hasta acá, muchas gracias.

68
Arturo CruzTercera intervención
Primero que todo, estoy totalmente de acuerdo
en el sentido del liderazgo que no lo destaqué.
Lo destaco en un pie de página pero la razón
por la que no lo hice, es en cierta forma porque
es un tema hiper sensible y no quiero, como se
me ha dicho en otras ocasiones, que yo soy el
apologista de las dictaduras, porque no lo soy.
Ahora, objetivamente hablando, Ortega en un
momento dado se quedó sin fichas con qué
jugar porque siempre lo han presentado como
si tuviera todas las fichas en sus manos. En un
momento dado estaba en la llanura con su
base electoral y demostró una impresionante
capacidad para conservarla. Ahora bien, yo
entiendo ese punto y tal vez no lo he destacado
lo suficiente aunque lo destaqué en un artículo
conForrestColburnparaelJournalofDemocracy
donde hablé bastante de eso93
.
93. El Profesor Arturo Cruz hace referencia al ensayo
“Personalism and Populism in Nicaragua” publicado
en el Journal of Democracy Volume 23, No. 2 en abril
de 2012.
En cuanto a lo de Guatemala, Peter como tú
sabes, el fetichismo de los académicos con
sus marcos teóricos es enorme. Lo que sin
embargo planteé en el ensayo es que es una
sociedad, como tú bien dices, que funciona
para los organizados en la ciudad, la cañada en
el altiplano no importa. Entonces, con una base
tributaria insuficiente, si tú la distribuís entre el
22% que vive en la Ciudad de Guatemala y los
otros urbanos, entonces sí puedes mediar entre
Estado y sociedad. Pero sí coincido plenamente
contigo.
En el tema de la integración tienes toda la
razón. No lo toco porque nunca he creído en
la integración. Cuando nosotros negociamos
CAFTA se dio una enorme paradoja: el que
jugaba más limpio era el americano (Estados
Unidos), no los centroamericanos y aprendí
una gran lección en esa negociación y es que
yo tenía que comparar a los americanos con
mis vecinos. Entonces aunque no crea en la
integración, debería destacarla en mi ensayo.

69
Muchas gracias a FUSADES por esta invitación
y por esta oportunidad y felicito, como lo
han hecho mis colegas que han hablado con
anterioridad, a Arturo Cruz por este excelente
trabajo.
Yendo a lo que vinimos, a lo de Centroamérica,
primero, decía el querido Guillermo O’Donnell,
tan citado, a mí me gusta su frase de tres
palabras, “la realidad obliga”, me gusta cuando
uno puede decir mucho con tan pocas palabras
y la realidad nos obliga, más que nunca, a
afinar nuestro diagnóstico y nuestra mirada.
Tratar de entender la realidad con gafas y con
paradigmas de hace 25 ó 30 años, creo que
es un desperdicio de tiempo. La mayoría de
los que estamos sentados acá estamos con
anteojos, usar anteojos con una graduación
grado uno, cuando necesitamos para leer una
de tres, realmente nos ayuda muy poco, nos
da la pretensión de qué estamos entendiendo
cuando en realidad estamos más confundidos
que nunca. Eso me parece que es un punto de
partida importante.
Segundo, a mí siempre me gustó el mito de la
caverna de Platón, porque marca claramente
como uno a veces cree que lo que está viendo
son los objetos reales cuando lo que está viendo
es la sombra de esos objetos, y creo también
que en el análisis tendríamos que afinar este
diagnóstico.
Tercero, en relación al contexto, coincido
plenamente con el Profesor Lowenthal. No
vivimos una época de cambio, vivimos un
cambio de época, no podemos hacer análisis
y desconocer lo que está pasando. Niall
Ferguson un gran historiador inglés acaba de
publicar un fantástico libro “Civilización” se los
recomiendo, donde señala que precisamente
estamos concluyendo la etapa de los 500 años
de dominación de occidente:“en 1913 hace tan
solo 100 años”, cito a Ferguson,“Estados Unidos
yEuropaOccidental,ensuconcepciónreducida,
controlaban tres quintas partes de la población,
80% del territorio mundial y prácticamente más
del 70% de todo el output que se producía en
esa época, hoy la emergencia del Sur, como
acaba de testimoniarlo el reciente informe
del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo, implica que vivimos en un mundo
completamente diferente. Si no tomamos nota
de ese tema, de la profundidad del cambio de
Daniel ZovattoInternational IDEA

70
lo que ello implica, creo que nuestro análisis no
va a dar debida cuenta del desafío que tenemos
por delante”94
.
América Latina, coincido con el Profesor
Alcántara, no existe, tenemos que tomar nota
de la heterogeneidad brutal que existe en
la región cuando queremos atraparla en un
concepto. Me parecería bueno si analizáramos
a América Latina en ocho dimensiones, que
tampoco podemos hablar sin dar cuenta de la
heterogeneidad estructural cuando hablamos
de Centroamérica. Si la medimos por el tema
del índice de democracia de The Economist y el
de Freedom House; si lo medimos en términos
de apoyo y satisfacción de democracia, de
participación electoral; si lo medimos desde el
punto de vista de la calidad de esas elecciones,
si lo medimos desde el punto de vista del
tema de la presencia y la participación de las
mujeres en la política, que para una sociedad
verdaderamente democrática es un tema
que tenemos que incorporar, no podemos
seguir hablando de una sociedad en la que
únicamente ve el 50% de hombres y tiene
invisibilidad respecto del papel protagónico
que la mujer tiene que tener, si queremos tener
una sociedad democrática.
Por cierto, cuando el Profesor Lowenthal
se preguntaba dónde está funcionando la
democracia, en muy pocos lugares pero yo le
citaría por ejemplo Noruega, Suecia, Finlandia,
Nueva Zelanda, entre otros países chiquitos
escondidos en ese extremo norte, son los
que constantemente en todos los índices que
revisemos, están en los primeros lugares.
Es decir, estamos viendo que éste es un
momento donde los grandes países están
dominando la escena geopolítica pero es un
momento donde los pequeños países son los
que están calificando siempre en los mejores
94. Ferguson, N. “Civilization: The West and the Rest”
publicado en 2011.
índices. Si lo viéramos desde el punto de vista,
incluso de la heterogeneidad económica, el
Banco Mundial acaba de publicar las cifras de
cómo va a crecer la región, y pasa desde el 9%
de Panamá al 1.8% en El Salvador. El Salvador
sigue de nuevo en la peor situación de toda la
región. También si lo miráramos desde el punto
devistadelÍndicedelDesarrolloHumano,como
una sugerencia respetuosa, me parece que tu
trabajo se enriquecería mucho si le dieras este
contexto; me parece que es importante incluirle
estos indicadores para ver, cuando estamos
hablando de Centroamérica, este grado de
heterogeneidad. De igual manera, creo que
ganarías si también hicieras un balance entre lo
económico y lo institucional.
Próximocomentario,creoquehayquefortalecer
más el tema del Estado. Si Centroamérica en su
mayoría está pasando por las crisis que está
pasando, es porque no tiene un Estado eficaz,
es más, muchos países no tienen Estado y
aquí entramos inmediatamente en un debate.
Por eso es bueno citar a (Francis) Fukuyama95
,
porque prácticamente terminó diciendo que
el elemento fundamental para garantizar
gobernabilidad y democracia es el Estado;
claro, después tenemos que hablar de qué
tipo de Estado. Cuando hablamos de Estado,
no podemos hablar de Estado sin fiscalidad.
Acá nos tenemos que poner de acuerdo, si
queremos un BMW tenemos que pagar el
mantenimiento de un BMW, el cual cuesta
mucho más caro que el mantenimiento de
un TOYOTA. ¿Qué tipo de interés queremos?
No podemos tener un estado de bienestar
social pagando 12% o 13% de impuestos
respecto al Producto Interno Bruto (PIB), y esa
discusión se ha esquivado permanentemente
en América Latina y en Centroamérica. En el
tema de la fiscalidad, siempre se ha dicho que
no podemos pagar más impuestos porque
95. El Profesor Francis Fukuyama forma parte del Consejo
Asesor Externo del Departamento de Estudios
Políticos de FUSADES.

71
perdemos competitividad, mentira. Vuelvo a
citar a los países nórdicos, que son los países
donde más se pagan impuestos y son los
más competitivos. Segundo, es cierto que no
podemos pagar más impuestos porque hay
corrupción, opacidad y falta de transparencia
pero entonces busquemos formas innovadoras
para que los niveles de corrupción no sirvan de
excusa para no pagar impuestos.
Tercero, decimos que queremos educación de
calidad, ¿con estos presupuestos? Decimos,
“¿queremos una sociedad que pueda competir
en la sociedad global del conocimiento,
invirtiendo el 0.3% del PIB en investigación
y desarrollo? ¿Queremos ser una sociedad
competitiva en términos económicos,
reprimarizando economías y únicamente
exportando materias primas? Tenemos que
tener un nivel de coherencia y escapar de
la esquizofrenia que nos afecta. Lo que no
podemos es decir, queremos todo esto y no
estamos dispuestos a hacer el esfuerzo. En esto
esenloquenostenemosqueponerdeacuerdo;
no vamos a poder además hacer todo esto, y
coincido plenamente con el Profesor Alcántara,
si no tenemos partidos políticos debidamente
institucionalizados y modernos.
De acuerdo al nivel de política que tenemos será
el nivel de políticas públicas que obtendremos.
Si tenemos malos partidos políticos,
funcionarios deficientes y baja fiscalidad, ¿cómo
podemos pretender que saquemos de la galera
un conejo gordo, blanco y con largas orejas?,
es imposible, es un wishful thinking. Entonces,
hay que buscar los niveles de coherencia. A los
latinoamericanos nos gustan los shortcuts, o
sea, ¿cómo podemos seguir comiendo, no hacer
ejercicioybajardepeso?,sinosdicen“cómprese
una pastillita de esas que están en la televisión
permanentemente, y usted sin hacer ejercicio,
va a perder peso” es mentira. El camino del
desarrollo y la democracia implica un esfuerzo;
hay que dotarse de las instituciones, pero
también hay que dotarse de la calidad de los
liderazgos. Muchas veces no tenemos la calidad
de liderazgos, no solamente en el terreno
político, no seamos injustos, muchas veces no
tenemos la calidad de liderazgo suficiente en
los empresarios.
Daniel Ortega está en Nicaragua porque ha
habidoconvivenciaentreotros,delexpresidente
Arnoldo Alemán que le bajó el techo con un
balotage. De verdad, al 50%, Daniel Ortega no
hubiera llegado nunca, como no le alcanzaba el
40% y como había llegado al 38% se lo bajaron
al 35%, y por si las dudas dijeron pero también
puede ganar si tiene una diferencia del 5%
respecto al segundo. ¿Es culpable únicamente
Daniel Ortega? No, y en este momento muchos
empresarios están diciendo, lo que se decía con
el expresidente Anastasio Somoza, “yo no me
meto en política mientras hago mi business”. Esa
lectura corto placista es la que está generando
las consecuencias de mediano y largo plazo; es
como el colesterol, no te mata hoy pero en el
mediano y largo plazo te termina matando.
Entonces el tema fundamental es cómo
comenzamos a hablar de una manera diferente,
y creo que Centroamérica está en un momento
de coyuntura fundamental por varias razones.
Número uno, ahora se cumplen 26 años de los
Acuerdos de Esquipulas, es un buen período
de tiempo para tomarle el pulso a la región. No
solamente para verlo en retrospectiva, sino para
ver dónde queremos estar dentro de 20 años,
porque si vamos a demorar 80 años en este
país para duplicar un Producto Interno Bruto,
claramente ese no es el camino del desarrollo
que se quiere. Con ese mecanismo van a seguir
exportando gente de manera indefinida,
porque la gente se va, no sabe la estadística del
INCAE, pero tiene el olfato, la intuición de decir
esto no va por ningún lado, por eso la gente se
va. Ese es un tema importante, para analizarlo
de una manera diferente.
Ahora,¿porquénofuncionóloquedecíaArturo,
que le vendieron la receta de que si se tiene

72
democracia representativa y se juntan varios
factores te va a hacer la magia? porque lo que
se hizo fue, y por eso cito el mito de la caverna
de Platón, una aproximación a la democracia
sin entrar a los temas fundamentales de
democratizar la sociedad. ¿Y cuál es el elemento
fundamental de democratizar la sociedad?
Vuelvo a lo mismo, impuesto y fiscalidad.
Thomas Hobbes96
nos decía que los ciudadanos
estuvieron dispuestos a renunciar a su libertad,
por conseguir seguridad, pero después había
que dotarse de un cierto bienestar, para eso
tenía que haber cierta fiscalidad. Miren lo que
pasaconlospaísesdeAméricalatinaylospaíses
de la OCD que se ve que siempre eran los que
miramos y decimos“en esos niveles quisiéramos
estar”. El coeficiente Gini que mide desigualdad,
indica que el promedio de América Latina es
de 0.51-0.52%, contra los países de la OCD está
entreel0.47-0.48%antesdeimpuestos,después
de impuestos, los países de la OCD bajan al 0.31-
0.32%, o sea los impuestos cumplen un papel
importante de redistribución y de búsqueda
de una sociedad más igual, con mayor nivel de
cohesión social. ¿Qué pasa en América Latina en
general después de impuestos? Exactamente lo
mismo, porque cada vez que se presenta una
reforma fiscal, se acepta, siempre y cuando
sean impuestos indirectos, no impuestos a
las ganancias, ni impuestos al patrimonio, y
en un país muy cercano con una democracia
muy consolidada, el ministro de Hacienda que
lideraba la reforma fiscal no pagaba impuestos,
ni su esposa. Entonces ese es un desafío que yo
pienso que tenemos.
96. Thomas Hobbes fue un filósofo inglés del Siglo XVII
quien influyó grandemente en el desarrollo de la
filosofía política occidental y es reconocido como el
teórico del absolutismo político.
En el tema de integración, yo creo que hay un
tema central respecto del cual América del
Sur frente a América Central vemos cambios
significativos. Ahora quiero cerrar con esto,
en América del Sur, de las nueve elecciones
presidenciales que ha habido en los últimos
añosensieteganólacontinuidad,víareelección
de presidentes o reelección de partidos,
solamente hubo dos excepciones donde hubo
alternancia,quieredecirquelospresidentescon
billeteras grandes producto de los altos precios
de los comodities están logrando reinsertarse,
reelegirse.
En Centroamérica de las seis elecciones
que hubo en el mismo período, en cuatro
hubo alternancia en dos solamente hubo
continuidad, en Nicaragua y en Costa Rica, y
en las tres venideras, en dos es probable que
vuelva a haber alternancia y que en una halla
continuidad, que sería Costa Rica. Creo que es
un buen momento para ver en Centroamérica
lo que está pasando en Suramérica y ver
cuáles son las correcciones que se le pueden
hacer a la democracia sin ir por la ruta que va
a llevar a hiperpresidencialismos, reelecciones
consecutivas, reelecciones indefinidas y el
intento de concentrar todos los poderes que es
quizás el mayor desafío.
Me parece muy significativo que no busquemos
el viejo autoritarismo, si no el autoritarismo
que se va adaptando a las circunstancias y en
eso creo que Centroamérica debe estar alerta.
Creo que seguir manejando estas sociedades
durante los próximos 20 años como se ha
venido haciendo, será insostenible porque
es una democracia electoral que ya está
dando problemas en algunos lugares, con
elevados niveles de pobreza, con altos niveles

73
de desigualdad y con los niveles de violencia
quizás más altos a nivel mundial. Ese coctel,
claramente no le va a dar una democracia
de calidad y ustedes no tienen que elegir si
quieren vivir en democracia o no, o qué calidad
de democracia, tienen que preguntarse en qué
calidad de sociedad quieren vivir y para eso qué
tipo de Estado, qué tipo de fiscalidad, que tipo
de partidos necesitan tener.
Cierro con el tema de la cultura política. Es
necesario avanzar en paralelo y hacer un
esfuerzo en los temas de cultura política, que
incluye a la democracia delegativa, porque es
fácil hacer reformas institucionales o reformas
electorales pero el problema es cuando no
tenemos sociedades cuyos valores comparten.
¿Qué piensan los centroamericanos? solamente
el 20% de todo Centroamérica considera que la
distribución de la riqueza es justa y solamente
el 26% de todos los centroamericanos y
las centroamericanas, promedio regional,
considera que se gobierna para el bien de todo
el pueblo.
Cuando uno de cada cuatro ciudadanos
considera que la distribución es injusta y
solamente uno de cuatro considera de que se
está gobernando únicamente para el beneficio
de ellos pero tres cuartos de los ciudadanos
consideran que se está gobernando para unos
pocos y la distribución de riquezas es injusta,
ahí comienzan los conflictos tan importantes
que van a permear esta sociedad y que serán
muy difíciles de mantener en el mediano y largo
plazo, si no se hacen los ajustes necesarios.
Gracias.

74
Arturo CruzCuarta intervención
Bueno primero que todo, un pequeño
comentario antes de proceder con lo del
Profesor Zovatto, en cuanto a un ensayo del
Profesor Lowenthal en la revista Foreing Affairs
sobre la política exterior norteamericana hacia
América Latina en los temas que estuvimos
comentando anteriormente, que tiene que ver
con factores que aparentan ser pequeños pero
que son muy relevantes. Lo que me impactó
de ese ensayo fue el análisis segmentado del
paradigma de la gran geopolítica, que creo que
resalta el argumento del Profesor Hakim de la
fuerte incidencia de los Estados Unidos en la
región.
Referente a los comentarios de Daniel Zovatto,
primero quiero hablar sobre el tema fiscal y los
bienes esenciales del Estado. Yo soy un gran
admirador de la obra del Profesor Fukuyama,
en la que diferencia claramente entre bienes
esenciales, intermedios e invasores, siendo
su argumento que independientemente
de la naturaleza del modelo económico, los
bienes esenciales no son renunciables. Ese es
un punto central, porque muchas veces en la
euforia neoliberal de desmantelar los excesos
del “Cepalismo”, nos detenemos en un punto
donde hablar de Estado es pecado capital.
Fukuyama plantea que el tema de la seguridad
ciudadana, para lo cual se inventa el Estado, es
fundamental, así como la educación, la salud,
etc. y como nos comentaba el Profesor Zovatto,
¿cuánto cuesta eso?
Una buena reflexión que deberíamos hacer en
América Latina es preguntarnos, si queremos
un BMW o un TOYOTA, y en términos de esto,
la capacidad de la sociedad de poder pagarlo.
Por otro lado, hay una serie de bienes esenciales
que deberíamos destacar y por eso es que la
cuestión fiscal en todas partes siempre es el
tema central.
En temas de la sociedad económica
nicaragüense salgo a su defensa porque es una
sociedad económica que se tomó riesgos, como
ninguna otra, en la lucha contra el Somocismo.
El empresariado enfrentó al Somocismo, tal vez
porque el Somocismo se había agotado por
un problema de cálculo económico, pero lo
desafiaron y mira lo que les pasó. Es la década
de los ‘80, lo avasallaron, de tal suerte que

75
para finales de los años ’70, la proporción de la
presencia del Estado en la economía andaba en
70% a 75% del PIB, entonces considero que eso
creó un trauma entre los empresarios.
Por otro lado también, la sociedad económica
le advirtió a los norteamericanos y le advirtió
al expresidente Bolaños, que si insistían en la
dicotomía de modernidad versus tradición,
perdían. Ahí está la famosa expresión de Carlos
Pelas cuando se atreve a decir, en mi opinión
correctamente al señor Selic, que llegó como
un enviado imperial como si fuese Stimson
en los años ‘20, con una agenda de 24 horas a
decirnos cómo nos íbamos a comportar, en mi
opinión con el ideal correcto, y le dice “do your
math”, eso fue categórico, entonces ahora que
we didn’t do the math, no le pidamos a ellos,
considerando que los años ’80 fueron afectados
tremendamente, que entren en un desafío
catastrófico que les puede costar muchísimo.
Por eso es que creo debemos darle el beneficio
de la duda a la sociedad económica, por todo
lo que han pasado. En ese sentido, tampoco
ellos piensan que se pueden presentar como
una oposición que no tiene sustancia social por
las razones que sean y con la que no se sienten
a gusto, porque hay muchos miembros de la
oposición que fueron los radicales de los años
’80 y que ahora son parte de la democracia
liberal, mientras que en esa época los“Ortegas”
eran los pragmáticos, por lo que le veo temor a
la sociedad económica en ese sentido.
En cuanto a las reglas del juego, tienes toda
la razón. Sin embargo, yo tengo claro que
lo del pacto fue terrible para la sociedad
nicaragüense, pero también hay que reconocer
que antes las reglas del juego estaban hechas
de tal manera en que yo podía ganar en la
primera ronda con un voto de diferencia y
esas reglas se cambiaron precisamente con un
nombre y apellido que era también golpear a
Daniel Ortega y a Antonio Lacayo. Entonces,
¿qué es lo que ocurre? Y ahí es donde yo veo
un problema en sociedades como las nuestras.
Las escalas son muy pequeñas, porque cuando
las cosas salen bien, es por accidente, porque la
intención siempre es mezquina.
El problema que yo veo es que a mí, Nicaragua,
me recuerda a Florencia de Nicolás Maquiavelo:
pugnas entre familias, recelo, diferencias
entre quién es más relevante que quién,
modificaciones legales malintencionadas, etc.
Ese es el otro gran problema, muchas veces no
tenemos la escala para que una iniciativa legal
trascienda porque siempre alguien va a pensar
que fue realizada para afectar negativamente
a su persona y ese es uno de los problemas
más grandes que veo en mi país, como lo veo
también en otros países de Centroamérica.
Aunque una decisión tiene nobleza o buena
intención, siempre va a haber alguien que
piense que saldrá afectado. La escala es muy
complicaday,aunqueobviamenteelpactoysus
reglas, en el mediano y largo plazo en términos
de institucionalidad, son de consecuencias
que todavía no sabemos cómo las vamos a
administrar.
Para concluir, ¿qué espero yo, por lo menos en
mi país? que en el momento en que la sucesión
se vuelva problemática, que las lecciones de la
historia de alguna manera tengan un impacto
en las decisiones del presidente Ortega, que
éste sepa salir del Gobierno. El problema
histórico es que nadie se sabe ir y se crean unas
crisis de sucesión terribles y todo lo bueno que
se acumuló en ese período, porque no todo
es malo, porque ahora no me pueden decir
que el Somocismo no modernizó a Nicaragua
económica y socialmente. Sin embargo, ¿cuál
fue el pecado mortal del Somocismo? No se
supoir.¿QuéfueloquelesalvóalSandinismoen
los años ’90, ya sea por virtud o por accidente?
Que, aparentemente se fueron y eso es lo que
ha facilitado que estén de vuelta en el poder.

76
Ojalá que cuando estos momentos empiecen
a perfilarse en un futuro, la sucesión no
provoque los traumas que provocó en los
años ‘70 y es por esto que debemos tener un
marco electoral creíble y creo que es lo mejor
que puede hacer Ortega por él mismo, porque
si él no se deja salir legítimamente del poder,
su familia y su descendencia no podrán vivir
en Nicaragua. La lógica detrás de esto sería:
“goberné relativamente bien, cometí errores,
pero me supe ir en el momento apropiado y
en consecuencia, ahora tengo derecho de ser
parte de esta sociedad”. Si esto llegara a ocurrir,
sólo espero que la sabiduría histórica nos asista
en ese momento.
Muchas gracias.

Coordinador de Comisión
Carlos Quintanilla Schmidt
Miembros de Comisión
Francisco de Sola
Roberto Llach
Elena María de Alfaro
Patricia de Parras
Claudia Umaña Araujo
Marcos Llach
Francisco Escobar Thompson
Juan Daniel Alemán
Gerardo Steiner
Juan Valiente
José Ángel Quirós
Asesor:
Salvador Samayoa
Director:
Luis Mario Rodríguez R.
Investigadores:
Sofía Flores Cristales
Guillermo Miranda Cuestas
Luisa Solano
Personal de apoyo:
Sara Morales

“Estado de la institucionalidad democrática
en la región centroamericana”
Abril de 2013

Memoria de ponencias en el marco del Foro Internacional de Análisis Político FIAP 2013

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