A. Zanardi, L'utilizzo dei micro-dati amministrativi: l'esperienza dell'Ufficio parlamentare di bilancio - Sessione Come l'accesso ai micro-dati sta cambiando il policy-making
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Il documento discute l'utilizzo dei micro-dati amministrativi da parte dell'Ufficio Parlamentare di Bilancio (UPB) in Italia, evidenziando le modalità di accesso, le valutazioni delle politiche pubbliche e lo sviluppo di modelli di microsimulazione. Viene sottolineata l'importanza della combinazione di dati amministrativi e di survey per una valutazione più accurata delle politiche fiscali e della spesa sociale. Infine, il documento esplora le sfide legate all'accesso ai microdati e il ruolo dell'ISTAT nella distribuzione di dati integrati per la valutazione delle politiche pubbliche.
![Accessoalleinformazioni Per svolgere le proprie funzioni, la legge (rinforzata) istitutiva garantisce
all’UPB un accesso privilegiato alle fonti informative di natura
amministrativa (l. 243/2012, art. 18, c. 7):
«Al fine di consentire all'Ufficio lo svolgimento dei propri compiti
istituzionali, le amministrazioni e gli enti … [tutte le amministrazioni
pubbliche, gli enti di diritto pubblico e gli enti partecipati da soggetti
pubblici] assicurano all'Ufficio medesimo l'accesso a tutte le banche di
dati in materia di economia o di finanza pubblica da loro costituite o
alimentate»
Per rendere effettivo tale accesso è stato però necessario un
emendamento approvato all’unanimità da entrambe le Camere:
«… l'Ufficio è equiparato agli enti ed uffici facenti parte del Sistema
statistico nazionale»
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- 1. L’utilizzo dei micro-dati amministrativi: l’esperienza dell’Ufficio parlamentare di bilancio Alberto Zanardi Corrado Pollastri Convegno scientifico ISTAT Ricerca scientifica, valutazione delle politiche e micro-dati Roma, 10 giugno 2019
- 2. Icompitidell’UPB Principali compiti dell‘UPB: • analisi e verifiche sulle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica del Governo e valutazione del rispetto delle regole di bilancio nazionali ed europee • valutazione ex ante (ed ex post) delle politiche pubbliche di maggior rilevo in tema di tassazione e spesa sociale • analisi delle sostenibilità della finanza pubblica nel lungo periodo 2
- 3. Accessoalleinformazioni Per svolgere le proprie funzioni, la legge (rinforzata) istitutiva garantisce all’UPB un accesso privilegiato alle fonti informative di natura amministrativa (l. 243/2012, art. 18, c. 7): «Al fine di consentire all'Ufficio lo svolgimento dei propri compiti istituzionali, le amministrazioni e gli enti … [tutte le amministrazioni pubbliche, gli enti di diritto pubblico e gli enti partecipati da soggetti pubblici] assicurano all'Ufficio medesimo l'accesso a tutte le banche di dati in materia di economia o di finanza pubblica da loro costituite o alimentate» Per rendere effettivo tale accesso è stato però necessario un emendamento approvato all’unanimità da entrambe le Camere: «… l'Ufficio è equiparato agli enti ed uffici facenti parte del Sistema statistico nazionale» 3
- 4. Lavalutazionedellepolitiche pubbliche Nell’ambito della valutazione delle politiche pubbliche l’analisi del UBP riguarda innanzitutto la quantificazione degli effetti finanziari ma include anche: • analisi degli effetti distributivi • analisi degli effetti di equilibrio economico generale (interazioni tra diversi mercati) • analisi degli incentivi sui soggetti economici interessati 4
- 5. Modellidimicrosimulazione Per sviluppare le proprie valutazioni delle politiche pubbliche l’UBP sta sviluppando un insieme di modelli di microsimulazione settoriale: • Modello tax-benefit sulle famiglie • Modello sulla tassazione delle società di capitali • Modello di simulazione della spesa pensionistica di breve periodo • Modello di simulazione della spesa pensionistica di lungo periodo • Modello di breve periodo sulla spesa per interessi del debito pubblico 5
- 6. Requisitideimodellidi microsimulazioneUPB Dati i compiti dell’Istituto, i modelli UPB devono in generale soddisfare due requisiti: Precisione necessario derivare una rappresentazione affidabile degli effettivi debiti d’imposta e degli effettivi trasferimenti ricevuti (es. variabili fiscali al netto dell’evasione e dell’erosione) Completezza dell’informazione necessario sfruttare un insieme ricco di informazioni al di là dei dati fiscali di fonte amministrativa • Condizioni economiche reali dei singoli contribuenti, al lordo dell’evasione e dell’erosione, per misurare correttamente gli effetti redistributivi • Variabili di contesto per modellare fenomeni complessi come incentivi, reazioni comportamentali, ecc. 6
- 7. Problemideidatidisurvey Costruire un modello di microsimulazione fiscale per determinare i debiti di imposta effettivi basandosi soltanto su dati di survey comporta una serie di inconvenienti: • «Errori di misurazione» delle variabili fiscali oEvasione • Problemi di rappresentatività oDisegno campionario che non controlla per variabili rilevanti per la determinazione dell’imposta (casi di mancata risposta) • Informazione incompleta (rispetto a quanto richiesto per il calcolo delle variabili fiscali rilevanti) oErosione oCosti non-deducibili oScelte individuali oDefinizione di reddito oAltri problemi (valori catastali, redditi imputati) 7
- 8. Problemideidatiamministrativi D’altra parte, un modello di microsimulazione fiscale basato unicamente su dati amministrativi è affidabile nel determinare i debiti di imposta effettivi ma: • i dati amministrativi riflettono il quadro normativo attuale oesclusione di potenziali contribuenti o redditi rilevanti per gli interventi da valutare • difficoltà di misurare i reali effetti redistributivi a causa dell’evasione e erosione che caratterizza i dati amministrativi • limitatezza dell’insieme informativo
- 9. Integrazionetrasurveyedati amministrativi Per superare questi inconvenienti: ricorso ad archivi integrati di dati di survey e dati amministrativi sulla stessa popolazione della survey (matching esatto) quale base per i modelli di microsimulazione UPB • Ricorso a dati amministrativi per ricavare le basi imponibile effettive (superando i problemi di errori di misurazione) e ai dati di survey per stimare le informazioni mancanti negli archivi amministrativi • Identificazione delle distorsioni di campionamento rispetto alla distribuzione fiscale e loro correzione mediante tecniche di post- stratificazione • Stima delle condizioni economiche dei contribuenti mediante le informazioni sui redditi netti raccolti nella survey per misurare gli effetti redistributivi delle politiche fiscali 9
- 10. I modelli e le fonti informative 10
- 11. Modellotax-benefitfamiglie Finalità Modello di micro-simulazione statica multi-periodale Consente simulazioni fiscali dettagliate su: • Tassazione diretta • Tassazione indiretta • Trasferimenti • Contributi sociali Dati • Tassazione diretta e trasferimenti • It-Silc (S) + dichiarazioni fiscali (A) + contribuzioni sociali & pensioni (A) + DSU (A) • Tassazione diretta e indiretta e trasferimenti • Consumi familiari (S) + dichiarazioni fiscali (A) + contribuzioni sociali & pensioni (A) + DSU (A) • Campione ampio di dichiarazioni fiscali (A non integrato) per analisi e verifica delle stime • Campione ampio di DSU ISEE (A non integrato) per analisi e verifica delle stime 11
- 12. Modellotassazionesocietà Finalità Modello di micro-simulazione statica multi-periodale Consente simulazioni fiscali dettagliate su: • IRES • IRAP • Contributi sociali Dati • Dati censuari di bilanci d’impresa delle società di capitali non- finanziarie (BvD) integrati (2015 e 2016) con l’universo delle dichiarazioni fiscali (IRES, IRAP, consolidato) (A) • In progetto integrazione con dati statistici survey Istat sulle imprese (ASIA) 12
- 13. Modellopensionibreveperiodo 13 Finalità Modello di simulazione a breve con dinamica «stilizzata» su meso-dati 1. prevedere i flussi di pensionamento a breve (orizzonte DEF, t+5, max t+10) e relativa spesa lorda, con possibilità di separata evidenza per gestioni pensionistiche, tipologia di pensione (vecchiaia, anticipata), regime di calcolo (retributivo, misto, contributivo) 2. simulare effetti a breve di modifiche nelle regole di accesso al pensionamento e/o nei criteri di calcolo degli assegni (analisi di tipo pre/post) Dati Campione degli assicurati (i.e. lavoratori in attività) fornito con cadenza annuale dall’INPS. Dal 2018 (anno di riferimento 2015) il campione comprende FPLD, pubblici (ex INPDAP), ENPALS, autonomi, parasubordinati, gestioni separate dell’INPS Archivio strutturato per celle (circa 95mila). Ogni cella contiene individui che condividono caratteristiche rilevanti. Il passaggio dalla numerosità di ogni singola cella all’universo avviene tramite coefficiente di riproporzionamento
- 14. Modellopensionilungoperiodo 14 Finalità Modello di microsimulazione a popolazione dinamica che proietta il campione IT-Silc al 2065 1) Proiezione di lungo periodo della spesa previdenziale e assistenziale 2) Analisi degli aspetti distributivi del sistema previdenziale e assistenziale Dati Integrazione survey It-Silc (S) con dati sugli estratti retributivi/contributivi (INPS) (A) degli intervistati
- 15. Qualilezionidall’esperienzaUBP? • I dati amministrativi sono utilizzati sempre di più come una nuova fonte per produrre statistiche ufficiali • Ma anche crescente interesse per l’utilizzo di dati amministrativi per la valutazione delle politiche pubbliche (previsione, simulazione e analisi dei fenomeni amministrativi): • da parte dei decisori pubblici centrali e locali (gestione strategica) • da parte degli uffici di analisi e valutazione delle politiche pubbliche nella PA • da parte del mondo accademico e della ricerca • Cruciale la disponibilità di microdati elementari Diversamente dalla gestione operativa, i microdati necessari alla valutazione delle politiche pubbliche da un lato non richiedono l’identificazione degli individui ma dall’altro richiedono generalmente un arricchimento delle informazioni attraverso l’integrazione puntuale di più archivi 15
- 16. Qualilezionidall’esperienzaUBP? Attualmente limitato accesso ai dati microdati amministrativi: • limitazioni alla normativa sui dati personali (anche se gli identificativi non sono utili agli analisti) • lento affermarsi della cultura degli open data tra i gestori dei dati • difficoltà ulteriori con l’introduzione del General Data Protection Regulation (GDPR) Esiti: • al di fuori del SISTAN, soltanto limitate esperienze di accesso ai microdati amministrativi: VisitINPS, Laboratorio ADELE, ma in ambienti controllati • all’interno del SISTAN, scambio complesso quando si vogliono utilizzare microdati integrati: i dati devono essere richiesti distintamente alle singole amministrazioni che li producono, quindi non si scambiano fonti integrate → costi e duplicazioni delle operazioni di integrazione 16
- 17. Qualilezionidall’esperienzaUBP? • Un ruolo centrale dell’ISTAT per la distribuzione dei dati amministrativi richiesti per la valutazione delle politiche pubbliche • L’ISTAT ha a disposizione una notevole mole di dati amministrativi (già) integrati • L’ISTAT può procedere all’ulteriore integrazione dei dati amministrativi con le proprie fonti campionarie • L’ISTAT può consentire un risparmio di costi per gli enti nel SISTAN che volessero procedere all’integrazione di banche dati • L’ISTAT può consentire al di fuori del SISTAN una più ampia diffusione di microdati dati integrati (adeguatamente anonimizzati) • Rafforzare il riconoscimento del ruolo dell’informazione amministrativa nell’ambito della produzione statistica. Riconoscere il valore informativo proprio delle fonti amministrative, anche se «incomplete» e non «pienamente coerenti» con gli standard statistici nazionali e internazionali o Esempio: il progetto Archimede di ISTAT di diffusione di microdati amministrativi integrati, non trattati statisticamente e non necessariamente coerenti con la statistica ufficiale o Integrazione sistematica nel PSN di progetti di integrazione dei dati amministrativi per finalità di valutazione delle politiche pubbliche 17
- 18. 18