Libro desarrollo rural

MPRAMunich Personal RePEc Archive
Rural Development and Social
Citizenship: Territories, Institutions and
Local Actors
Jorge Mora-Alfaro
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
April 2013
Online at http://mpra.ub.uni-muenchen.de/46671/
MPRA Paper No. 46671, posted 4. May 2013 15:03 UTC

Desarrollo rural y
ciudadanía social
Jorge Mora Alfaro
Territorios, instituciones y actores locales

A Dylan, Andrés, Ale, Nano, Amalia, Daniel, Miranda y Sun;
con la esperanza de que su andadura les lleve por veredas
de felicidad, equidad y justicia entre los seres humanos…

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CONTENIDO
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Dedicatoria ..................................................................................................
Contenido ....................................................................................................
Índice de tablas y gráficos ...........................................................................
Prólogo ........................................................................................................
Introducción ................................................................................................
CAPÍTULO I
Transformaciones en el medio rural latinoamericano:
apertura, diversificación productiva y dinámicas territoriales ....................
CAPÍTULO II
Rezago social, migración y ciudadanía social en los territorios
rurales de América Latina: el desafío de la cohesión social .......................
CAPÍTULO III
Estado, políticas y acción colectiva rural:
de las políticas sectoriales al enfoque territorial .........................................
CAPÍTULO IV
Territorio, actores territoriales y gobiernos locales:
el enfoque ascendente del desarrollo y
las estrategias de desarrollo territorial ........................................................

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CAPÍTULO V
Estudios sobre desarrollo rural territorial ...................................................
Conclusiones generales ...............................................................................
Anexos generales ........................................................................................
Bibliografía general ....................................................................................

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ÍNDICE DE TABLAS Y GRÁFICOS
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Tabla 1: Tratados y acuerdos comerciales firmados por
países latinoamericanos y caribeños, (actualizado 2012) ...........................
Tabla 2: Inversión extranjera directa, (millones de dólares), IED .............
Tabla 3: Valor importaciones, (millones de dólares) .................................
Tabla 4: Valor exportaciones, (millones de dólares) ..................................
Gráfico 1: Producción de cereales .............................................................
Gráfico 2: Producción de frutas .................................................................
Gráfico 3: Producción de legumbres secas ................................................
Gráfico 4: Producción de hortalizas ...........................................................
Gráfico 5: Producción de cereales, frutas y hortalizas
en América Latina (toneladas) ....................................................................
Tabla 5: América Latina: Población total, urbana / rural
y porcentaje de población urbana / rural por países ....................................
Gráfico 6: América Latina: Población rural
como porcentaje de la población total, 2002-2011 .....................................
Tabla 6: Total del empleo, total y porcentaje del empleo en
la agricultura, como porcentaje del total del empleo, en países
seleccionados de América Latina y el Caribe .............................................

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Gráfico 7: Porcentaje total del empleo agrícola
en relación con el empleo total en América Latina .....................................
Gráfico 8: Estructura socioeconómica rural bipolar ..................................
Tabla 7: América Latina y el Caribe: Porcentaje de las áreas terrestres
y marinas protegidas sobre la superficie territorial total, 1990-2009 .........
Tabla 8: América Latina y el Caribe: Intensidad del consumo de
fertilizantes (toneladas por cada mil hectáreas de superficie agrícola),
1961-2007 ...................................................................................................
Gráfico 9: América Latina y el Caribe: Evolución de la superficie
de bosques y cobertura boscosa del territorio, 1990, 2000 y 2005 .............
Tabla 9: América Latina y el Caribe: Ocurrencia de eventos extremos
y desastres de origen meteorológico, 1999-2008 (cantidad) ......................
Tabla 10: América Latina: Magnitud de la pobreza
y la indigencia, 1990-2010 (porcentajes) ....................................................
Tabla 11: Países seleccionados de América Latina: Indicadores
educativos entre niños y jóvenes de diversos grupos de edad según
áreas geográficas, total nacional, 1990-2005 (porcentajes) ........................
Tabla 12: Porcentaje de la población con acceso a mejoras en el servicio
de agua, total y sector rural, en países seleccionados de América Latina,
2008-2009-2010 ..........................................................................................
Tabla 13: Tamaño y estructura de la población indígena
en América Latina, 2000-2001-2002 ..........................................................
Tabla 14: Países andinos y centroamericanos: Población de 10
años y más: Migración neta del campo a la ciudad y crecimiento
de la población urbana ................................................................................
Gráfico 10: Proporción de los ingresos no agícolas en los ingresos
totales de los hogares rurales a lo largo del tiempo (porcentaje) ................

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Tabla 15: Centroamérica y República Dominicana:
Balanza de pagos, 2000-2010 .....................................................................
Tabla 16: Centroamérica y el Caribe: Comportamiento de las remesas
como porcentaje del PIB, (millones de dólares), 2009 ...............................
Gráfico 11: Evolución del monto anual de remesas recibidas
por América del Sur, (millones de dólares), 2001-2010 .............................
Gráfico 12: Cantidad de inmigrantes
y emigrantes de países sudamericanos, 2011 ..............................................
Tabla 17: Políticas y programas vinculados con el desarrollo
rural en países seleccionados de América Latina, 2012 ..............................
Gráfico 13: Políticas públicas y dearrollo rural territorial .........................
Gráfico 14: Enfoque ascendente del desarrollo territorial .........................
Tabla 18: Evolución de los modelos de gobernanza ..................................
Tabla 19: Capacidad de uso de la tierra
del Corredor Biológico Tortuguero .............................................................
Tabla 20: Necesidades básicas insatisfechas
en los cantones de Pococí y Guácimo .........................................................
Tabla 21: Principales transformaciones promovidas
o apoyadas y aspectos menos atendidos por el Proyecto
COBODES según los entrevistados ............................................................

13
Desarrollo rural y ciudadanía social
El tema del desarrollo rural, con enfoque territorial, se ha tornado en un área
de trabajo académico de mucha relevancia para la Facultad Latinoamericana
de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede Académica de Costa Rica. La elabora-
ción de este texto, en el cual se exponen los puntos de vista particulares de su
autor, forma parte de este esfuerzo institucional, por mantener una producción
relacionada con aspectos sustanciales del estudio sobre el desenvolvimiento
del medio rural.
El trabajo publicado trata de sistematizar múltiples experiencias de su autor en
actividades docentes e investigativas, así como en proyectos de desarrollo y
capacitación llevados a cabo en diversos territorios rurales. En este sentido, los
diversos aspectos analizados a lo largo de la obra responden a la intención de
aportar a las reflexiones y a las necesidades de contar con elementos concep-
tuales y juicios sustentados en la información sobre las principales tendencias
del desarrollo en el medio rural,organizados en respuesta a las prácticas de
desarrollo ejecutadas en las acciones institucionales o por los actores sociales
vinculados a los procesos productivos, institucionales, sociales, ambientales u
organizativos, llevado a cabo en los territorios rurales.
Es de esperar, en consonancia con los lineamientos del trabajo institucional
de FLACSO, sumar un modesto aporte con esta sistematización de estudios,
vivencias y materiales, a los esfuerzos realizados por numeroso personal de
instituciones públicas, organismos no gubernamentales, organizaciones socia-
les y de centros académicos, relacionados, de muy distintas maneras, con los
procesos de desarrollo rural e interesados en la definición de las rutas por las
cuales se pueda avanzar en el desarrollo territorial, en el restablecimiento de
la cohesión social, la equidad, la sostenibilidad y el disfrute de la ciudadanía
social, por parte de los habitantes en el medio rural de nuestros países, sin ex-
clusiones de ninguna naturaleza.
PRÓLOGO

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Jorge Mora Alfaro
Para la elaboración del estudio, resulta de excepcional relevancia el trabajo
investigativo y de apoyo institucional efectuado por los investigadores de
FLACSO-Costa Rica, algunos de los cuales son integrados en el desarrollo
de ciertos capítulos del libro. El ambiente de trabajo académico riguroso y
estrechamente relacionado con los desafíos cardinales enfrentados por las so-
ciedades latinoamericanas, generan positivos estímulos a la producción sobre
los temas hacia donde orienta sus energías esta unidad académica.
La recopilación de buena parte de la información empleada en el desarrollo
del trabajo es producto del creativo y arduo apoyo brindado por Juan José
Guilarte, asistente de investigación de FLACSO-Costa Rica. La corrección de
estilo estuvo a cargo de Fabio Monge Alvarado; la labor de seguimiento a la
publicación la llevó a cabo Rebeca Fonseca, el diseño de la portada es de An-
gie Miranda Montero, su diagramación estuvo a cargo de Jorge Chávez-cruz y
la edición del libro estuvo al cuidado de la investigadora Yajaira Ceciliano. A
todos ellos y a Juan José, el agradecimiento por su significativa contribución
para conseguir que el trabajo fuera publicado, aunque, como corresponde de-
cirlo, el contenido del libro es de la exclusiva responsabilidad de su autor.
J.M.A.
Curridabat, enero, 2013

15
A pesar de la creciente urbanización vivida en el mundo contemporáneo, el
medio rural continúa ocupando una posición estratégica en el desarrollo de
las sociedades y en la búsqueda del bienestar de la población. Las numerosas
familias asentadas en territorios rurales, la destacada posición de la producción
efectuada en estos espacios, la creciente demanda de alimentos, la ineludible
protección de la biodiversidad y el uso sostenible de los recursos naturales, la
necesaria conservación de bellezas paisajísticas y de esparcimiento ofrecida
por los espacios rurales, así como el lugar preponderante ocupado por diversos
territorios en las iniciativas de mitigación y adaptación a los cambios provoca-
dos por el calentamiento global, son algunas de las funciones más relevantes
desempeñadas en la actualidad por el medio rural.
La intensidad de los procesos de urbanización y el cumplimiento de las diver-
sas funciones por parte de los espacios rurales varía en magnitud y adquiere
manifestaciones particulares en los continentes, regiones, subregiones, países
y territorios en los cuales se tratan de observar las mutaciones experimentadas
por el medio rural. Hay territorios en los cuales la fusión entre áreas urbanas
y rurales no permite efectuar una distinción clara entre una y otra. En otros
casos, por el contrario, aunque el contínuum urbano-rural está presente, es po-
sible distinguir áreas acentuadamente rurales y áreas marcadamente urbanas.
Por este motivo, en el análisis del medio rural resulta ineludible tener presente
su vasta heterogeneidad, evitando así las generalizaciones o el traslado mecá-
nico de las interpretaciones sobre contextos desiguales, cuyas particularidades
exigen un examen específico y una conceptualización con la cual se dé cuenta
de esa realidad concreta.
Introducción

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Jorge Mora Alfaro
En el análisis sobre el medio rural, resulta ineludible incorporar en este las
condiciones de exclusión social, en la cual se desenvuelven millones de fami-
lias a lo largo del planeta. La alta concentración de los rezagos sociales, cuya
expresión más notable lo constituyen los bajos índices de desarrollo social
(educación, salud, ingresos), así como la pérdida de densidad en el tejido so-
cial, genera dos fenómenos inicuos de gran trascendencia en la construcción
de sociedades democráticas: a) La imposibilidad del disfrute de la ciudadanía
social, por parte de numerosos miembros de los hogares rurales; b) La pérdida
acelerada de la cohesión social territorial y el crecimiento de las brechas en el
desarrollo de los territorios.
En América Latina y el Caribe, las políticas adoptadas por la mayor parte de
los países latinoamericanos, a partir de la década de los años ochenta, coloca-
ron su acento en la expansión de la producción agropecuaria de exportación y
en la atracción de inversiones para diversificar las actividades productivas y
promover otros negocios, entre los cuales sobresale el turismo a gran escala.
Las reformas económicas e institucionales instauradas desde ese momento co-
locaron en un segundo plano las políticas de fomento agrícola y de apoyo a la
agricultura familiar, desmantelando buena parte de la institucionalidad pública
dedicada a cumplir con las acciones de promoción y desarrollo agrícola. La
apertura de la economía, adoptada como un elemento básico del patrón de acu-
mulación, así como la expansión de la actividad exportadora, colocada como
el elemento central para acceder al mercado global e impulsar el crecimiento
económico, condujo al predominio de una concepción de acuerdo con la cual
la seguridad alimentaria se podía alcanzar mediante el acceso o la disponibili-
dad física de alimentos, en cantidades y calidad suficientes, para atender la
demanda de la población.
De esta manera, la importación se convirtió en un medio preferente para tratar
de garantizar la disponibilidad de alimentos. Esto se constata por el incremen-
to sostenido de las importaciones de alimentos, la ausencia o debilidad de las
políticas de fomento de la agricultura y el debilitamiento en las políticas, los
presupuestos públicos y las instituciones vinculadas a la producción agroali-
mentaria. El incremento de la vulnerabilidad alimentaria de estas sociedades
se evidencia con las recurrentes fluctuaciones en los precios de los alimen-
tos y en las dificultades enfrentadas por numerosas familias, muchas de ellas
asentadas en el medio rural, para conseguir el acceso a los alimentos. Se debe
recordar la situación según la cual las familias rurales, y en particular las fami-

17
lias campesinas, o dedicadas a la agricultura familiar, son compradoras netas
de alimentos1
.
Las significativas transformaciones sufridas por el medio rural latinoamerica-
no durante estos tres decenios se ven estimuladas por las políticas de apertura
económica, impulsadas con mayor intensidad en la mayor parte de los países
de la región a partir de la década de los años 80 del siglo pasado, así como por
las reformas institucionales introducidas, en esa misma época, las cuales gene-
raron cambios sustanciales en los territorios rurales en la región.
El marco de la creciente integración económica mundial favoreció las políticas
de apertura e integración de las economías nacionales en el mercado global.
Esa acción lleva a colocar a las exportaciones y a la atracción de inversiones
externas, para promover las exportaciones, como el eje de los procesos de
crecimiento económico y de acumulación. En algunos países, la promoción de
exportaciones se ve acompañada por un inusitado auge del turismo, asentado
en buena parte en el medio rural, y alentado por las inversiones de complejos
turísticos internacionales, atraídos por las políticas económicas adoptadas en
estos años.
A finales de la década de los noventa, se asiste a una reorientación de las
políticas sobre el medio rural en varias naciones latinoamericanas, dentro de
un marco de cambios políticos e institucionales más globales. Las crecientes
desigualdades sociales y la concentración de núcleos de exclusión social en
diversos territorios rurales, o la constante migración de estas familias hacia los
espacios urbanos, incrementando el número de hogares excluidos en las áreas
urbanas, así como la situación alimentaria vivida en estas sociedades, lleva a
gobiernos de distintos matices ideológicos y políticos a promover políticas
e iniciativas de desarrollo dirigidas a la agricultura familiar y el desenvolvi-
miento de los territorios rurales. Por lo general, sin abandonar la promoción de
las exportaciones y la inserción en los mercados internacionales, se impulsan
acciones institucionales y alianzas público-privadas buscando estimular los
1. En la tradición de los estudios rurales se caracteriza a la familias campesinas en su doble condición de productores
de alimentos y de consumidores; aunque, por lo general, se les ha considerado como autosuficientes en la producción
de los alimentos necesarios para la subsistencia familiar y compradores de los otros bienes requeridos para la repro-
ducción de los integrantes de la unidad familiar. Los estudios actuales sobre la producción de alimentos y el funcio-
namiento de la agricultura familiar demuestran el carácter de compradores de alimentos de las familias campesinas,
situación por la cual las fluctuaciones en los precios de los alimentos, así como la tendencia a su incremento, tiene
consecuencias significativas para la subsistencia de estas familias (véase el estudio “Aumento de los precios de los
alimentos: hechos, perspectivas, impacto y acciones requeridas” (FAO, 2008)).

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Jorge Mora Alfaro
mercados locales y la integración de los agricultores familiares, en conjunto
con otros productores, en procesos de desarrollo territorial.
La presencia de significativas inversiones externas, así como la multiplicación
de capitales locales, dedicados a la producción destinada a los mercados in-
ternacionales, el establecimiento de complejos comerciales y agroindustriales,
así como el auge mostrado por el turismo y los diversos tipos de servicios
generados alrededor de esta industria asentada en el medio rural, se acompaña
de extensos grupos de familias viviendo en situaciones de exclusión social. En
otras palabras, numerosas familias enfrentan bloqueos para el acceso al merca-
do laboral formal, obtener los ingresos para la subsistencia familiar o disfrutar
de servicios esenciales como la educación y la salud, factores generadores de
brechas en el disfrute de la ciudadanía.
De esta manera, se origina en el medio rural una estructura bipolar. Uno de
los polos constituido por un conjunto de empresas muy dinámicas dedicadas,
la mayor parte de ellas, a la producción para la exportación o a la atención de
la demanda de alimentos de los mercados locales, desperdigadas en los terri-
torios. Aunque en este polo predominan las empresas nacionales o transnacio-
nales, se distingue también la participación de grupos de productores fami-
liares, asociaciones o cooperativas, integradas positivamente en los procesos
de producción agroalimentaria o en actividades rurales no agrícolas, como la
agroindustria, el turismo o los servicios.
El otro polo, también esparcido por los territorios, está formado por exten-
sos grupos de agricultores familiares, con una débil o nula integración en los
mercados locales y excluidos de servicios públicos básicos, relacionados con
sus actividades productivas o el acceso al bienestar, tales como la salud y la
educación. Estos grupos han recibido el impacto de las políticas destinadas a
promover las exportaciones y la atracción de inversiones externas, el desman-
telamiento de los servicios de apoyo a la agricultura familiar y la ausencia
de medidas dirigidas a fortalecer los mercados locales y la integración de las
familias excluidas en procesos de desarrollo territorial. La situación enfrentada
por los integrantes de este polo se traduce en la imposibilidad del disfrute de la
ciudadanía social y la persistencia de su exclusión social.
La existencia de esta estructura bipolar no significa que estemos en presencia
de una suerte de “dualismo estructural”, por dos razones principales: en primer
lugar, por las múltiples interrelaciones existentes entre ambos polos. En deter-

19
minados territorios, las explotaciones familiares se convierten en reservorios
de fuerza laboral formados por los integrantes de la unidad familiar (mujeres,
hombres, jóvenes), cuyos ingresos se complementan con el trabajo directo en
su tierra, o a las cuales tienen diversas posibilidades de acceso, y los salarios
percibidos por los miembros de la familia dedicados a laborar, con frecuencia
de manera temporal, en plantaciones, empacadoras u otros establecimientos
ubicados en los entornos de sus hogares. En segundo lugar, a causa de su ex-
tensión por diversos territorios. Si bien es posible distinguir territorios más
dinámicos por la existencia de emprendimientos productivos de diversas esca-
las y los encadenamientos entre los diferentes tipos de unidades productivas,
lo más frecuente es, dentro de la disparidad territorial característica del medio
rural latinoamericano, la dispersión de las explotaciones rurales y la interco-
nexión desigual establecida entre ellas, en cada territorio particular.
La heterogeneidad del medio rural se expresa desde el punto de vista de sus
condiciones geofísicas, los aspectos económicos, institucionales, organizati-
vos, políticos, ambientales, culturales e históricos, así como en la diversidad
de los actores sociales presentes en cada territorio, con intereses y formas de
actuar muy variadas, y los desafíos enfrentados en cuanto a la generación de
bienestar social y el disfrute de la ciudadanía social por parte de numerosas
familias en situación de exclusión social, asentadas en los territorios rurales.
Desde este punto de vista, sobresale el carácter multidimensional de las de-
mandas originadas en los territorios rurales, las especificidades de cada uno
de ellos y la necesidad de diseñar acciones multisectoriales y arreglos inte-
rinstitucionales como el camino apropiado para dar respuestas eficaces a los
requerimientos del desarrollo en el medio rural.
En varios países de Latinoamérica y el Caribe tiene presencia, durante las dos
últimas décadas, una modificación en cuanto al papel y las funciones asignadas
al Estado durante el apogeo del modelo de apertura y los ajustes estructura-
les de corte neoliberal. El aspecto distintivo de estos procesos es la paulatina
recuperación de funciones estatales básicas para promover el desarrollo. La
elaboración de políticas relacionadas con el impulso al desarrollo territorial,
la agricultura familiar y la dinamización de los mercados locales, vinculadas
a la revitalización del sistema institucional público, la promoción de alian-
zas público-privadas y la instauración de ámbitos de participación ciudadana,
abren espacios a la búsqueda de nuevos enfoques y estrategias para acometer
el desenvolvimiento en los territorios rurales.

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Jorge Mora Alfaro
El enfoque territorial del desarrollo rural aporta, en este sentido, una perspec-
tiva integral y un conjunto de estrategias y métodos de acción con los cuales
responder a las nuevas condiciones del medio rural y a la multiplicidad de
demandas a las que se deben atender con el propósito de promover el desarro-
llo en los territorios rurales. En esta publicación, se tratan de exponer algunas
de los principales cambios ocurridos en el medio rural latinoamericano y los
elementos básicos incluidos en las estrategias con las cuales se busca estimu-
lar las transformaciones productivas, institucionales y sociales, en un marco
de sostenibilidad ambiental, en los territorios rurales de la región. Se incluyen
en el texto dos estudios de caso seleccionados con el propósito de mostrar los
cambios vividos en el medio rural y las condiciones diversas existentes en
territorios rurales de la región.

21
os cambios en el patrón de acumulación adoptado en América Latina,
a partir de la década de los años 80, cuyo eje lo constituye la creación
de condiciones políticas, institucionales, financieras y productivas,
en función de promover y ensanchar las exportaciones, en un marco de aper-
tura y liberalización de la economía, trae consigo profundas repercusiones en
el medio rural de la región. La instauración de este modelo se produjo, sin
excepciones acentuadas, colocándose en un segundo plano el desarrollo de
la agricultura familiar, la atención a los mercados locales y los servicios ins-
titucionales de apoyo requeridos para promover el desenvolvimiento de los
territorios rurales2
.
L
Capítulo I
Transformaciones en el medio rural latinoamericano:
apertura, diversificación productiva y dinámicas territoriales
2. “Las reformas institucionales introducidas últimamente en la mayoría de los países han reducido el trabajo del
sector público en varias áreas clave, lo que ha modificado no solo el papel del Estado, sino también el de la sociedad
y el mercado. Como resultado de tales reformas, ha disminuido el alcance de las intervenciones estatales de amplio
rango, al tiempo que se ha expandido notoriamente la participación del sector privado en la provisión de servicios a la
producción, antes de dominio exclusivo de los organismos del Estado. Este nuevo escenario ha influido en la manera
en que se asignan los recursos públicos y en que son transferidos a las áreas rurales. Además, el debilitamiento del
accionar de varias instituciones estatales que en el pasado desplegaban actividades en apoyo al sector rural, así como
la reducción de las barreras de protección al comercio por efecto del avance de la globalización, han acarreado nuevas
dificultades e incertidumbres al sector agrícola, con lo cual se ha acentuado la vulnerabilidad de la población más
pobre de la región” (Soto, Santos y Ortega, 2006:15).

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Jorge Mora Alfaro
Como bien lo apuntan un grupo de estudiosos del desarrollo rural latinoame-
ricano, no existe una clara justificación económica, política o social para per-
mitir esta desarticulación entre las medidas orientadas a promover la inserción
en los mercados externos y los esfuerzos por dinamizar los mercados agrícolas
nacionales: “…el énfasis político y de las políticas en la región después de
finalizados los procesos de ajuste estructural, se ha centrado en crear condi-
ciones y capacidades favorables para tener acceso a los mercados globales con
especial interés en la promoción de las exportaciones no tradicionales. Este
énfasis responde a los numerosos acuerdos comerciales firmados por una ma-
yoría de países de la región. Sin embargo, se podría sostener que este interés ha
estado acompañado a menudo por una negligencia injustificable de políticas
para mejorar y explotar los mercados nacionales de alimentos” (Berdegué,
Schejtman, Chiriboga, Modrego, Charnay y Ortega, 2008:13). (El destacado
no es del texto original).
Los autores agregan una destacada información sobre la relevancia de los mer-
cados locales, de acuerdo con un estudio efectuado en 16 países de América
Latina, cuya producción representa colectivamente más del 80 por ciento del
PIB agrícola regional. Con el estudio encontraron que, en esas naciones, el
mercado nacional consume el 73 por ciento del producto agrícola, representan-
do el 46 por ciento en el caso de productos agroindustriales en nueve países.
Como afirman los autores, “Incluso en el caso de las frutas y verduras frescas,
donde el mercado de exportación no tradicional recibe mucha atención de las
agencias internacionales y de los responsables de formular políticas naciona-
les, se estima que las ventas de supermercados en los mercados nacionales
representan alrededor de 1.5 veces el valor de las exportaciones regionales de
estos productos (Reardon y Berdegué, 2002). En 2003, las ventas nacionales
de alimentos de los minoristas modernos en ALC, superaron los USD 169 mil
millones (Reardon y Berdegué, 2006)” (Berdegué, Schejtman, Chiriboga, Mo-
drego, Charnay y Ortega, 2008:13).

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1.1 La promoción de las exportaciones
Uno de los instrumentos de mayor importancia, empleado con el propósito de
potenciar la integración en los mercados internacionales y de atraer inversio-
nes externas a los países latinoamericanos, en el marco de la apertura económi-
ca, lo constituye los controvertidos tratados de libre comercio, firmados entre
diversas naciones. En la Tabla 1 (ver anexos generales), se incluyen algunos de
los numerosos acuerdos establecidos por varios países de la región.
La posición preferente asignada a las exportaciones y la atracción de inver-
siones en la economía, encuentra en estos múltiples acuerdos comerciales uno
de los mecanismos de mayor empleo para tratar de ampliar el acceso a los
mercados globales. Esta estrategia de inserción global trae consigo significa-
tivas consecuencias en el medio rural. Buena parte de las exportaciones son
de origen agropecuario; una proporción relevante de las inversiones se dirigen
hacia actividades rurales, agrícolas y no agrícolas, la apertura comercial gene-
ra un incremento notable en las importaciones de bienes agropecuarios, con las
cuales se sustituye la producción tradicionalmente obtenida por productores
nacionales, entre ellos numerosos agricultores familiares3
.
En la Tabla 2, se presentan los datos sobre el comportamiento de la inversión
extranjera directa (IED), en algunos países latinoamericanos. Sobresale en esta
información el significativo incremento de la IED en el total de la región, al
pasar de US$70,245.0 en el año 2000 a US$121,949.0 en el 2011. Las políti-
cas de atracción de inversiones es un componente destacado en la estrategia
seguida para impulsar el crecimiento económico en el marco de la apertura de
la economía y en el contexto de los acuerdos de libre comercio establecidos
por la mayor parte de las naciones latinoamericanas, tal como se muestra en
la Tabla 1.
En las Tablas 3 y 4, se incluyen los datos sobre el comportamiento de las im-
portaciones y las exportaciones de productos agropecuarios. En ambos casos
es clara la tendencia al incremento de la colocación de estos bienes en el mer-
3. En un estudio presentado por CEPAL, FAO e IICA, se apunta lo siguiente en relación con los efectos de la crisis
de 2008 en la orientación de las políticas: “Otra lección importante de la crisis es que se ha recuperado la valoración
de la importancia del mercado interno, ya evidente en países grandes como Estados Unidos y Brasil, pero que había
sido descuidado en muchos países pequeños que privilegiaron la expansión de la producción agrícola con miras a la
exportación. Resulta indudable que en los años venideros, los países de América Latina y el Caribe valorarán más el
mercado nacional como una red de seguridad” (CEPAL, FAO, IICA, 2010:28-29).

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Jorge Mora Alfaro
cado exterior, resultado del aprovechamiento de la apertura de los mercados
globales y de los esfuerzos por ampliar y modernizar la producción tradicional
destinada a los mercados internacionales y de la introducción de cultivos no
tradicionales de exportación, consecuencia de la aplicación de las políticas de
promoción de las exportaciones, de diversificación de la estructura productiva
y de apertura de la economía al mercado internacional. Los datos permiten
apreciar el significativo incremento de las ventas de los bienes agropecuarios
en el exterior en la mayor parte de los países, como resultado de la aplicación
de estas políticas, con las cuales se han introducido notables cambios en el
medio rural de la región. Esta información, asimismo, permite corroborar la
importancia de la producción agropecuaria en las economías latinoamericanas
y caribeñas.
Los datos correspondientes a las importaciones en Tabla 3, muestran, de igual
manera, una tendencia al aumento constante, con todas las consecuencias aca-
rreadas en el medio rural por la sustitución de la producción local por bienes
provenientes del exterior. La compra en el mercado internacional de bienes
agrícolas, tradicionalmente producidos por agricultores familiares y empresas
nacionales, así como el abandono de las políticas e instrumentos de fomento
agrícola, investigación y apoyo a estos productores, al igual que la ausencia
de políticas para la dinamización y mejoramiento de los mercados nacionales
de alimentos, contribuyen a la exclusión del mercado de numerosas familias
rurales.
No obstante, para otros grupos de productores, algunos de ellos agricultores
familiares, los cambios en el comercio global, así como los estímulos origina-
dos como resultado de las políticas de promoción de las exportaciones no tra-
dicionales, les ha permitido incursionar en la producción de alimentos con un
alto valor agregado. Esto los lleva, con diversos grados de éxito, a introducir
modificaciones en la estructura productiva, buscando efectuar las inversiones
requeridas para responder a una demanda más exigente en cuanto a la calidad
e inocuidad de los productos importados por los países compradores y a otras
condiciones requeridas por los consumidores de estos alimentos. La gama de
productos de alto valor agregado es muy amplia. En los gráficos 1, 2, 3, 4 y 5,
se presenta la evolución del crecimiento de la producción de cereales y frutas
y vegetales en varios de los países de América Latina y el Caribe.

31
Los datos incluidos en estos gráficos expresan, con mucha claridad, algunas
de las más significativas transformaciones sufridas por el medio rural en la re-
gión. Estos cambios, si bien exponen los resultados alcanzados en cuanto a la
diversificación de la estructura productiva y en la dinamización del comercio,
consecuencia de la apertura de la economía y de la orientación de las políticas
económicas, resultan insuficientes para dar cuenta de las nuevas condiciones
originadas en el medio rural a partir de la adopción del patrón de acumulación,
instaurado a partir de la década de los años 80 en la mayor parte de los países
en la región. Por este motivo, para tratar de obtener una comprensión más
amplia sobre las transformaciones globales llevadas a cabo en el prolongado
período de cuatro décadas, es necesario complementar la información sobre
las variables económicas, con datos sobre otros procesos con los cuales se va
configurando el medio rural actual en los países latinoamericanos y caribeños.
Entre estos sobresalen algunas de las tendencias demográficas seguidas en las
áreas rurales de la región, los cambios en el empleo de acuerdo con los cuales
cobra vigencia el empleo rural no agrícola, la expansión de la actividad turísti-
ca y de variados tipos de servicios asentados en el medio rural y la configura-
ción de una estructura rural con diferentes tipos de articulaciones entre grupos
de productores agrícolas, asalariados rurales y grupos de familias viviendo
situaciones de exclusión social, con lo cual se genera una pronunciada polari-
zación socioeconómica a la cual se hará referencia en el posterior desarrollo
de este capítulo del trabajo.
1.2 Sobre el empleo rural
Una síntesis muy apropiada sobre los cambios en el empleo rural son presen-
tados en el documento sobre las perspectivas de la agricultura y el desarrollo
rural en América Latina y el Caribe, preparado por la CEPAL, la FAO y el
IICA, según el cual, las reducciones paulatinas en la importancia del empleo
agrícola, el aumento en el empleo de las mujeres, sobre todo en actividades
rurales no agrícolas, el incremento del empleo asalariado y la caída del empleo
por cuenta propia, así como la frecuente residencia en las áreas urbanas de los
trabajadores agrícolas,constituyen transformaciones significativas en el mer-
cado de trabajo rural (CEPAL, FAO, IICA, 2012:93).
Estos cambios en el empleo rural se enmarcan en las tendencias más generales,
seguidas por el desarrollo en el medio rural. Tal como bien lo apunta da Silva,
“De acuerdo con una evaluación realizada por la CEPAL, la agricultura en la
Región ha demostrado un desempeño productivo muy satisfactorio en el re-

32
Jorge Mora Alfaro
ciente período, insistiendo que ‘parte de la agricultura experimentó un proceso
de modernización que dio lugar a niveles de eficiencia cercanos a las fronteras
internacionales’. Sin embargo, el mismo informe llama la atención sobre el he-
cho que ‘los niveles de pobreza e indigencia rural se mantienen más elevados
que en las zonas urbanas, a pesar de las importantes migraciones de los rurales
pobres hacia las periferias urbanas” (Graziano da Silva, 2009).
Una característica sobresaliente en estas sociedades, por lo tanto, es el surgi-
miento de esta situación paradójica, según la cual en el medio rural se alcanzan
avances notables desde el punto de vista productivo, pero no se logra superar
la concentración de familias excluidas, asentadas en los espacios rurales o mo-
vilizadas hacia las áreas urbanas o a otros países, como resultado de las dificul-
tades enfrentadas a fin de obtener los ingresos necesarios para la subsistencia
de sus familias (Morales, 2012). Las actividades rurales no agrícolas, entre las
cuales sobresale el turismo, cuya presencia y auge en diversos territorios rura-
les coloca en un segundo plano a las actividades agrícolas tradicionales efec-
tuadas en ellos, salvo ciertas excepciones en donde se produce la integración
de las familias locales en el desarrollo del turismo comunitario incluyente,
por lo general no logra superar la situación de exclusión social vivida por las
familias rurales (Cordero y Bodson, 2011).
Un aspecto relevante, secuela de la posición predominante ocupada por las
exportaciones, el crecimiento de las importaciones y la introducción de activi-
dades no tradicionales de exportación, es el de las tendencias seguidas desde el
punto de vista demográfico. La población rural ha venido sufriendo una severa
disminución en la mayoría de los países, aunque el proceso es más acentuado
en algunas de ellas. En la Tabla 5, se muestra el porcentaje de la población total
representado por la población rural, la cual asciende, en 2010, únicamente al
22,1 por ciento del total de la población. Pero lo más significativo es el redu-
cido porcentaje de la población empleada en la agricultura en relación con el
total de las ocupaciones, tal y como se muestra en la Tabla 6. Estos datos con-
firman la diversificación de las actividades a las cuales se dedica la población
del medio rural de estos países y la importancia adquirida por el empleo rural
no agrícola (ERNA), en ellos (Köbrich y Dirven, 2007).
Los cambios en la estructura productiva y en el tipo de actividades económi-
cas desarrolladas en el medio rural, el abandono por parte de amplios grupos
de productores familiares de las actividades destinadas a atender la demanda
local de alimentos y materias primas, la introducción de nuevas actividades

34
Jorge Mora Alfaro
Estas transformaciones acarrean, asimismo, un significativo crecimiento en la
exclusión social en la mayor parte de los espacios rurales de la región. Esto,
desde luego, de manera más pronunciada en aquellos territorios rurales en los
cuales se asientan las familias con mayores dificultades para incorporarse en la
estrategia de crecimiento económico implantada en estos países a partir de la
década de los ochenta. En este sentido, si bien grupos considerables de fami-
lias rurales han impulsado modificaciones en su funcionamiento, reforzando
la pluriactividad familiar (de Grammont y Martínez, 2009) o incorporándose
en crecientes actividades rurales no agrícolas o empleándose en esa clase de
actividades, la expansión de estos movimientos o su dinamismo no ha sido lo
suficiente como para evitar el crecimiento del número de hogares excluidos
presentes en el medio rural regional (Informe Estado de la Región, 2011; Mora
y Sumpsi, 2004).
Fuente: FAOSTAT / © FAO Statistics Division 2012

36
Jorge Mora Alfaro
1.3 La estructura rural bipolar
Los territorios rurales de América Latina muestran la formación de una estruc-
tura rural bipolar, constituida por dos sectores claramente diferenciados y con
múltiples interrelaciones. Por un lado, se encuentra un conjunto de empresas,
muchas de ellas de capital transnacional, dedicadas a actividades agrícolas,
agroexportadoras, agroindustriales, comercializadoras y de servicios, con un
creciente dinamismo, favorecido por la orientación de las políticas de apertura
y estímulo a las exportaciones y el desarrollo turístico, así como a la atracción
de inversiones externas. Por otro lado, una amalgama de núcleos de familias
rurales dedicadas, algunas de ellas a diversas actividades agrícolas y rurales no
agrícolas, de las cuales obtienen los ingresos requeridos para la subsistencia de
sus familias y numerosas familias en situación de exclusión social.
Ambos partes mantienen intensas relaciones, de diversa naturaleza, entre ellas.
Miembros de estas familias rurales, las cuales presentan como una de sus ca-
racterísticas más notables una creciente pluriactividad, han establecido con-
tratos con empresas agroindustriales y comerciales para vender su producción
agrícola. Asimismo, integrantes de estas familias, por lo general los jefes de
familia y los jóvenes integrados muy temprano al mercado laboral, se emplean
en diversas actividades en las empresas agrícolas productoras, así como en las
plantas empacadoras o en agroindustrias instaladas en los diferentes territorios
(Gras, 2003, Mora y Román, 2006).

37
La pluriactividad consiste en la diversificación de los ingresos de la familia ru-
ral, como resultado de la ocupación de sus miembros en actividades agrícolas
y en una amplia gama de actividades no agrícolas, efectuadas en los propios
territorios rurales o en los centros urbanos a los que acceden los integrantes
de la unidad familiar. En algunos casos, las familias han trasladado su asiento
a los espacios urbanos donde realizan actividades no agrícolas, las que com-
plementan con las actividades agrícolas llevadas a cabo en su predio. Parte de
estas familias está integrada por profesionales o sectores urbanos de ingresos
medios y altos, que adquieren tierras de las familias rurales dispuestas a aban-
donar las actividades agrícolas. En otros casos, por el contrario, las familias se
asientan en el espacio rural y alguno o algunos de los miembros de la familia se
trasladan al espacio urbano a desempeñar muy variadas ocupaciones no agrí-
colas. Entre estas están la construcción, el comercio, los servicios domésticos,
actividades docentes u otros servicios.
La emigración internacional de algunos de los integrantes de la familia hace de
las remesas uno de los ingresos fundamentales para la subsistencia de la fami-
lia y para mantener las actividades agrícolas prediales. En otras oportunidades,
las actividades no agrícolas se efectúan en los propios territorios rurales, donde
las familias mantienen su domicilio. El alquiler de maquinaria, las microem-
presas, el comercio de productos e insumos agrícolas, la maquila o el turismo
rural, son algunas de las actividades no agrícolas, desarrolladas por grupos de
familias, diferenciadas por sus condiciones socioeconómicas, en los espacios
rurales. Como se puede ver, la pluriactividad no es una característica exclusi-
va de las familias rurales de más bajos ingresos. Su presencia aparece como
un rasgo de las familias pertenecientes a grupos sociales con condiciones so-
cioeconómicas muy diversas (Gras, 2003; Sumpsi y Mora, 2004; Schneider,
2008; de Grammont y Martínez, 2009)6
.
6. Schneider define la pluriactividad de la siguiente manera: “La pluriactividad se refiere a un fenómeno que presupo-
ne la combinación de dos o más actividades, siendo una de estas la agricultura, en una misma unidad de producción.
Esta interacción entre actividades agrícolas y no agrícolas tiende a ser más intensa cuando más complejas y diversi-
ficadas son las relaciones entre los agricultores y el ambiente social y económico en que están situados. La forma de
ejercicio de la pluriactividad es heterogénea y diversificada; y está relacionada, de un lado, con las estrategias sociales
y productivas adoptadas por la familia y por sus miembros y, de otro lado, con su variabilidad, dependiente de las
características del territorio en que está inserta. Se cree que a través de la pluriactividad, los agricultores familiares
pueden establecer iniciativas de diversificación de sus ocupaciones interna y externamente a la unidad de producción,
así como aumentar las fuentes y las formas de acceso a los ingresos” (Schneider, 2008:82)

38
Jorge Mora Alfaro
En un estudio efectuado por FLACSO-Costa Rica para el Instituto de Desa-
rrollo Agrario (hoy INDER)7
, en 2010, con el propósito de efectuar una clasi-
ficación de los asentamientos rurales promovidos por esta institución, se en-
cuentra una evidencia significativa sobre la importancia de las vinculaciones
laborales de las familias campesinas pertenecientes a los asentamientos, con
las empresas establecidas en los territorios en los cuales se hallan las parcelas
familiares. Los niveles de exclusión social de las familias pertenecientes a los
asentamientos se explica, en gran medida, por las posibilidades de generar in-
gresos por medio del trabajo realizado por los miembros de las familias fuera
de sus unidades productivas.
Según se señala en el estudio, por haber asumido un análisis multinivel8
, se ha
podido estimar cuánto influyen en el índice de exclusión/inclusión social de los
hogares, las características y condiciones de los asentamientos. El resultado es
que no interviene mucho, apenas un 20%. El restante 80% se explica por las
acciones que desarrollan los miembros de los hogares fuera de los asentamien-
tos. Este resultado puede parecer desalentador, pero es necesario matizarlo
de una doble manera. Por una parte, resulta necesario recordar que desde la
década de los 80 en Costa Rica, como en el resto de las naciones en la región,
se impusieron procesos de ajuste estructural con los cuales se modifica, de
manera sustancial, el curso del desarrollo seguido por estos países. Uno de los
sectores en donde estos cambios fueron más profundos fue en el agro.Aquellas
familias dedicadas a actividades no integradas en el modelo por no lograr su
reconversión hacia cultivos comerciales, orientados hacia el mercado exterior,
fueron mayoritariamente marginadas, excluidas. De acuerdo con el informe de
FLACSO, probablemente, una gran parte de los beneficiarios del IDA sufrie-
7. En 2012, la Asamblea Legislativa de Costa Rica aprueba la Ley 9036 “TRANSFORMACIÓN DEL INSTITUTO
DE DESARROLLO AGRARIO (IDA) EN EL INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER)”
http://www.gaceta.go.cr/pub/2012/05/29/COMP_29_05_2012.pdf
8. Una buena definición sobre el análisis multinivel la ofrece el Observatorio de Desigualdades en la Salud, incluida
a continuación: “Se refiere a los métodos estadísticos, surgidos de las ciencias sociales, que analizan los resultados
relacionándolos simultáneamente con los factores determinantes medidos en diferentes niveles (ej, individual, del
lugar de trabajo, del barrio, de la nación o de la región geográfica dentro de los límites geopolíticos o a través de
ellos.) Si están guiados por modelos conceptuales bien elaborados que especifican claramente cuáles variables harán
de estudiarse a qué nivel, estos análisis potencialmente permiten evaluar si la salud del individuo está determinada no
sólo por características ‘individuales’ o ‘familiares’ (por ej., el ingreso personal o familiar) sino también por caracte-
rísticas “de la población” o “de la zona”; estas últimas pueden ser “de composición” (por ej., personas que viven en la
pobreza) o ‘contextuales’(irreductibles a nivel individual, por ej., distribución del ingreso, densidad de la población o
carencia de establecimientos, como supermercados, bibliotecas o centros de salud)”. N Krieger. A glossaryfor social
epidemiology. J EpidemiolCommunityHealth 2001; 55:693-700 [Traducción de la Organización Panamericana de la
Salud] http://www.ods-ciberesp.es/territorio/analisis-multinivel.html

39
ron las consecuencias de estos cambios. En este contexto, la propia institución
vio mermada su capacidad de acción y redujo de manera sensible su personal,
sus funciones y las iniciativas dirigidas a promover el desarrollo de los asenta-
mientos campesinos creados en el marco de su misión institucional.
El otro matiz, según el estudio, se logra al comparar la situación de las familias
pertenecientes a los asentamientos, con la situación de las del resto del país.
El estudio ha permitido comparar los niveles de exclusión de las familias be-
neficiarias del IDA, con datos nacionales de la Encuesta Nacional de Hogares
del 2009. Tomando un índice de exclusión/inclusión que varía de 0 (exclusión
total) a 100 (inclusión total) el grupo más bajo de hogares, a nivel nacional,
tiene un promedio de 15.1 Por el contrario, el promedio del nivel más bajo de
los hogares de los asentamientos es de casi el doble, 26.9. En otras palabras,
los asentamientos con los índices más bajos no se ubican en el nivel más bajo
de exclusión de los hogares de la sociedad costarricense. En esto influye, de
manera muy clara, la acción desplegada por el IDA durante estas últimas dé-
cadas. Sin ella, la mayoría de esos beneficiarios se encontrarían en las mismas
condiciones de los hogares con los índices de exclusión/inclusión más bajos
del país.
Por otra parte, con la investigación se produce un segundo hallazgo fundamen-
tal, corolario del primero: el 80% atribuible a los hogares remite a una acción
determinante: trabajar fuera del asentamiento. Esta es una cuestión clave y el
estudio ha arrojado varias luces al respecto.
• ¿Quiénes trabajan fuera de los asentamientos? Hombres, jóvenes y
que no tienen mayor educación (algún año más que primaria, lo cual
en muchos casos, no supone haber concluido la secundaria).
• ¿Dónde trabajan? En empleos asalariados en los que los de mayor ca-
lidad (aquellos donde las condiciones de trabajo se ajustan a la legis-
lación vigente) atraen más, pero también los empleos precarios tienen
su atractivo. Estos trabajos externos no son solo en la agricultura y
suelen hacerse en empresas medianas o grandes.
• ¿Hay diferencias entre los niveles de la clasificación de asentamien-
tos? El nivel más alto se diferencia del resto en varios aspectos: donde
el porcentaje de la mano de obra que trabaja fuera es más alto (ocho
de cada diez trabajadores); es donde también hay mayor participación

40
Jorge Mora Alfaro
laboral de mujeres; tiene la mano de obra con mayor educación; y
suelen ocuparse en mejores empleos. No hay que olvidar que un buen
número de estos asentamientos se ubican en la Región Central. Es
decir, no solo fueron beneficiados por la “lotería de la localización”,
sino que parece que han aprovechado bien las oportunidades.
• ¿Qué recursos de los asentamientos retienen mano de obra? Son dos.
Por un lado, está la infraestructura (servicios de la vivienda y de edu-
cación) lo que estaría sugiriendo que los asentamientos, valga la re-
dundancia, mejor asentados retienen más su mano de obra, y, por otro
lado, la participación en organizaciones, que surte un efecto similar.
Por el contrario, ni los proyectos productivos, que integran a varios
beneficiarios de los asentamientos, ni la existencia de infraestructura
productiva tienen incidencia. Esto insinúa que quien lo logra hacer, lo
hace de manera individual.
• ¿Qué explicaría esta incapacidad de retención de mano de obra en los
asentamientos? Hay varias respuestas. La primera es que el 80% de
las actividades en los asentamientos son de mera subsistencia, por lo
que no generan empleo remunerado. La segunda concierne al nivel
más alto; como se ha mencionado, es el que representa el porcentaje
más alto de personas trabajando afuera pero, a la vez, tiene el ma-
yor peso de actividades internas dinámicas (que usan mano de obra).
En otros términos, se ha logrado combinar empleos buenos fuera del
asentamiento con cierto dinamismo productivo interno. Por eso son
los hogares con mejores resultados en términos de inclusión. Y la
tercera respuesta tiene inevitablemente un tono hipotético. Tomando
en cuenta que la mayoría de la mano de obra que sale de los asenta-
mientos es joven, pensamos que se está reflejando también la ruptura
de la transmisión generacional de la cultura campesina. Los hijos no
quieren seguir siendo lo que son los padres, campesinos de subsisten-
cia con futuro incierto. Pero esto, según el estudio, es una hipótesis a
verificar (Véase FLACSO, 2010).
La expansión de las actividades agrícolas, tradicionales y no tradicionales,
así como el incremento de las actividades rurales no agrícolas, tales como
el turismo, la agroindustria, los agronegocios y los servicios –actividades en
las cuales también incursionan algunas familias y organizaciones rurales-; lo
mismo que el incipiente desarrollo de la agricultura orgánica y de transición,

41
así como otras modalidades de agricultura conservacionista (producción en ar-
monía con el ambiente), originan un medio rural más complejo, con relaciones
y conflictos sociales que, aunque en su mayoría se encuentran latentes, forman
un denso tejido social, aunque en muchos territorios en franco proceso de de-
terioro, el cual ha servido de sustento a las diversas estrategias y modalidades
de organización e intercambio, seguidas por las familias rurales, con el fin de
obtener los recursos necesarios para la subsistencia y para permanecer en sus
fincas y comunidades rurales.
Entre los productores familiares se presenta una significativa heterogeneidad,
aunque predominan entre ellos numerosas familias que han reorientado sus
actividades productivas, respondiendo a las posibilidades que ofrecen las li-
mitadas cantidades de tierra de la cual disponen y a sus desiguales condicio-
nes, a las posibilidades de comercializar sus productos mediante contratos es-
tablecidos con empresas ubicadas en los territorios, colocándolos por medio
de organizaciones rurales dedicados a la comercialización o enviándolos al
mercado local. Asimismo, algunos de ellos incursionan en la agricultura con-
servacionista y en actividades rurales no agrícolas, entre las que sobresale la
industrialización, en pequeña escala, de su producción y el turismo. Por lo
general, los ingresos necesarios para la subsistencia familiar se completan con
el trabajo asalariado en las plantaciones, empacadoras y otras empresas agrí-
colas y agroindustriales establecidas en las áreas en las cuales se desenvuelven
y con la producción para el autoconsumo, con la cual procuran garantizar su
seguridad alimentaria9
.
9. En un estudio de la CEPAL, sobre la cohesión social, se hace el siguiente señalamiento sobre una manera de en-
tender la “polarización”, cercana a nuestra percepción sobre la configuración bipolar del medio rural expuesta en este
capítulo del libro: “Sin embargo, puede coexistir un arraigado sentido de pertenencia a escala micro, con una situación
macro crítica en materia de cohesión social. Dicho de otro modo, puede darse una cohesión en el nivel comunitario
y, al mismo tiempo, una desestructuración a escala de la sociedad. Cierta literatura se refiere actualmente a este fenó-
meno recurriendo al término “polarización”, que designa como polarizada a la población de un país cuando grupos
sociales de tamaño considerable sienten algún grado importante de identificación con miembros de su propio conjunto
y distancia respecto de otros (Gasparini y Molina, 2006)” (CEPAL, 2007:25). En nuestro caso, más que una “identi-
ficación”, lo encontrado es la inclusión en un conjunto de relaciones, con frecuencia asimétricas, entre los diversos
actores integrados en cada uno de los polos y, en este caso sí, una significativa distancia social en relación, asimismo
desigual, con los integrantes del polo opuesto.

42
Jorge Mora Alfaro
En el Gráfico 8 se muestra, de manera sintética, los diversos componentes de
la estructura socioeconómica originada en el medio rural. Uno de los polos
de esta lo constituye un conjunto de empresas muy dinámicas dedicadas, la
mayor parte de ellas, a la producción para la exportación o a la atención de la
demanda de alimentos de los mercados locales, desperdigadas en los diversos
territorios. Aunque en este polo predominan las empresas nacionales o trans-
nacionales, se distingue también la participación de grupos de productores fa-
miliares, asociaciones o cooperativas, integradas positivamente en los proce-
sos de producción agroalimentaria o en actividades rurales no agrícolas, como
la agroindustria, el turismo o los servicios. La existencia de contratos entre
los agricultores familiares y sus organizaciones con las empresas instaladas en
los diversos territorios rurales o la integración de complejos agroindustriales o
agrocomerciales, son formas de relación mediante las cuales se configura este
polo de esta estructura (Dussel, 2002; Torres y Larroa, 2012; van der Ploeg,
2008). Forman parte también de este polo los grupos de asalariados agrícolas
permanentes, con acceso formal al mercado laboral, cuya combinación de ac-
tividades (pluriactividad), les permite llenar las necesidades de reproducción
de sus familias.
El otro polo, también esparcido por los diferentes territorios, está formado por
extensos grupos de agricultores familiares, con una débil o nula integración en
los mercados locales y excluidos de servicios públicos básicos, relacionados
con sus actividades productivas o el acceso al bienestar, como la salud y la
educación. Estos grupos han recibido el impacto de las políticas destinadas
a promover las exportaciones y la atracción de inversiones externas, el des-
mantelamiento de los servicios de apoyo a la agricultura familiar y la ausencia
de medidas dirigidas a fortalecer los mercados locales y la integración de las
familias excluidas en procesos de desarrollo territorial. La vulnerabilidad a la
cual se hallan expuestos numerosos grupos de familias ante situaciones como
el cambio ambiental global, principalmente los productores agrícolas de sub-
sistencia, los hacen formar parte de este polo caracterizado por la exclusión so-
cial (Montaño, 2013). Forman parte, asimismo, de este polo grupos significa-
tivos de trabajadores asalariados temporales o con una esporádica inserción en
el mercado laboral, con marcadas dificultades para la obtención de los ingresos
necesarios para la subsistencia familiar. La situación enfrentada por los inte-
grantes de este polo se traduce en la imposibilidad del disfrute de la ciudadanía
social y la persistencia de su exclusión social (Pérez Sainz, 2012).

44
Jorge Mora Alfaro
ubicados en los entornos de sus hogares11
. En segundo lugar, a causa de su
extensión por diversos territorios. Si bien es posible distinguir territorios más
dinámicos por la existencia de emprendimientos productivos de diversas esca-
las y los encadenamientos entre los diferentes tipos de unidades productivas,
lo más frecuente es, dentro de la disparidad territorial característica del me-
dio rural latinoamericano, la dispersión de las explotaciones rurales por los
territorios rurales y la interconexión desigual establecida entre ellas, en cada
territorio particular.
Según el “Informe sobre la Pobreza Rural 2011”, publicado por el FIDA, “El
acceso al empleo asalariado es un componente importante de los ingresos de
los hogares en algunas regiones. Tiene una enorme importancia en los países
de América Latina y Asia, donde del 20% al 40% de los hogares forman parte
de la mano de obra asalariada agrícola y un porcentaje similar de la mano de
obra asalariada no agrícola. En América Latina, los salarios agrícolas o no
agrícolas constituyen las tres cuartas partes de los ingresos totales para el 24%
y el 31%, ingresos totales de los hogares rurales y en algunos países lo está
haciendo con rapidez (FIDA, 2011:55).
1.4 Ambiente y desarrollo del medio rural
Un aspecto de gran significado en el análisis sobre las tendencias seguidas por
el medio rural en América Latina y el Caribe, lo constituyen el comportamien-
to del desarrollo ambiental y los esfuerzos por promover la sostenibilidad en
el desenvolvimiento de los territorios rurales y urbanos en la región. Según los
datos aportados por la CEPAL, en este aspecto, con la diversidad característica
de la región, se presenta un contraste entre los procesos de institucionalización
del tema ambiental y la dinamización de los procesos de promoción de la sos-
tenibilidad ambiental (legislación, políticas, organización institucional, accio-
nes público-privadas e iniciativas impulsadas desde la sociedad civil) y el de-
terioro en varios indicadores ambientales básicos, algunos de ellos vinculados
a procesos con una intensa presencia en el medio rural (Véase la Tabla 7).
11. En algunos casos las formas de vinculación de la fuerza laboral a los complejos agroexportadores provienen de
épocas anteriores en las cuales las principales fuentes de trabajo asalariado se encontraba en los diversos sistemas de
exportación existentes en el medio rural de la región y prevalecen, con las modificaciones de un contexto en el cual la
producción para el mercado exterior continúa ocupando una posición privilegiada, pero en un marco en el cual surgen
nuevas formas de configuración de las relaciones entre los actores y para cuyo análisis se requieren, asimismo, nuevas
visiones y conceptualizaciones. Véase: Arias, S. 1988; Schiavoni, 2008.

46
Jorge Mora Alfaro
Gran parte de los esfuerzos en materia ambiental y de desarrollo sostenible han
procurado promover la incorporación de las estrategias desplegadas por las
propias comunidades rurales, en las iniciativas de diversa naturaleza impulsa-
das en la región. En el documento preparado por la CEPAL, la FAO y el IICA
sobre el medio rural enAmérica Latina y el Caribe, se apunta lo siguiente sobre
estos procesos: “En América Latina y el Caribe hay varios casos ejemplares
de manejo forestal sostenible. La FAO realizó la sistematización de algunos
de estos casos en Brasil, Chile, Guatemala, Perú, Bolivia, Honduras, México,
República Dominicana, Nicaragua y Colombia (FAO y Junta de Castilla y
León, 2011). La mayor parte de estos casos corresponde a procesos de manejo
forestal desarrollados por comunidades campesinas y originarias o indígenas,
que reciben beneficios económicos de los aprovechamientos sostenibles que
implementan. También se analizaron iniciativas ejemplares de manejo forestal
de empresas privadas en Perú y Chile. Si bien dichas iniciativas del sector
privado buscan claramente la rentabilidad económica, muestran un eficiente
nivel organizacional y operativo en el manejo de los bosques, y destacan la
conciencia y preocupación socio ambiental que han desarrollado. En la región
se ensayan enfoques para la gestión y administración pública de los recursos
forestales, lo que se evidencia en diferencias en las políticas, las leyes y los
programas forestales nacionales. Sin embargo, la región se caracteriza por la
búsqueda de una mayor apropiación del beneficio y uso de los recursos fores-
tales por parte de las comunidades locales, a través de dichas políticas, leyes y
programas” (CEPAL, FAO, IICA, 2012:82).
Como se ha analizado en este apartado del libro, gran parte de las exportacio-
nes de los países de la región están constituidas por bienes primarios, entre
ellos productos agrícolas y forestales, minerales e hidrocarburos, los cuales
requieren un uso intensivo de recursos naturales con un impacto directo en la
biodiversidad (Véase el Gráfico 9). Asociado a esto, y a pesar de las regulacio-
nes existentes, el uso intensivo de agroquímicos con frecuencia genera daños
ambientales de consideración en los territorios rurales en los cuales se extien-
den los cultivos en diversas escalas (Véase la Tabla 8).

49

52
Jorge Mora Alfaro
Los indicadores ambientales globales sobre América Latina y el Caribe, selec-
cionados y expuestos en este texto, permiten valorar la relevancia de los proce-
sos de protección de la biodiversidad y las constantes tensiones entre el uso de
los recursos naturales y las necesarias acciones de prevención de los desastres
de origen natural, la protección de las condiciones básicas requeridas para la
supervivencia de las familias asentadas en los territorios rurales y la conserva-
ción de funciones esenciales del medio rural, entre estos la preservación de la
belleza paisajística o de recursos básicos como el agua y otros elementos de la
diversidad biológica local13
.
La consideración del tema ambiental, en el análisis de las tendencias del medio
rural, resulta imprescindible, tanto por la obligación de considerar la sosteni-
bilidad en las estrategias de desarrollo impulsadas en el ámbito nacional y re-
gional, así como en la elaboración y ejecución de las estrategias de desarrollo
rural territorial. La búsqueda de la sostenibilidad ambiental es un componente
básico de estas estrategias y su incorporación en las iniciativas de desenvolvi-
miento territorial debe tomar en cuenta las configuraciones particulares de los
ecosistemas existentes en cada territorio14
.
13. En el marco de estas tendencias resultan primordiales las propuestas de crear políticas cada vez más integradas
para manejar la sostenibilidad en los procesos productivos generados en el medio rural: “(…) un tema destacado dis-
cutido en la pasada reunión de la Comisión Forestal para América Latina y el Caribe (COFLAC), realizada en marzo
del 2012 en Paraguay, fue la importancia de promover una integración más efectiva del manejo de los bosques, la
silvicultura y los sistemas agroforestales en las actividades productivas de la agricultura familiar. Esto, considerando
que sólo las comunidades indígenas asentadas en el interior del bosque y algunas pocas comunidades de campesinos
y colonos, son comunidades exclusivamente forestales. En la mayoría de los casos, los campesinos y colonos son al
mismo tiempo madereros, forestales y desarrollan actividades agropecuarias. Por lo tanto, la tendencia en el diseño
de políticas públicas y directrices operativas para el manejo de bosques, así como para la promoción del desarrollo
agropecuario, es considerar como aspecto relevante la integración de los diversos sistemas productivos en las fincas:
silvicultura, manejo de bosques, agricultura, ganadería, acuicultura, pesca, etc. Esto implica la existencia de una im-
portante oportunidad para el desarrollo de los sistemas agro-silvopastoriles” (CEPAL, FAO, IICA, 2012:82-83).
14. En el Informe del Banco Mundial, sobre el desarrollo mundial del 2008, se apunta lo siguiente en relación con
la agricultura y el desarrollo sostenible: “Al utilizar los recursos naturales (a menudo de un modo inadecuado), la
agricultura puede generar resultados ambientales positivos y negativos. Es con mucho la actividad que consume más
agua, por lo que contribuye a la escasez de este recurso. Tiene un papel preponderante en el agotamiento de las aguas
subterráneas, la contaminación por agroquímicos, el desgaste del suelo y el cambio climático mundial, dado que es
responsable de hasta un 30% de las emisiones de gases de efecto invernadero. Pero también es un proveedor funda-
mental de servicios ambientales, que generalmente no se reconocen ni se remuneran, como el secuestro del carbono,
la ordenación de las cuencas hidrográficas y la preservación de la diversidad biológica. Con la creciente escasez de
recursos, el cambio climático y la preocupación por los costos ambientales, no es posible continuar con el modo
habitual de utilizar los recursos naturales en la agricultura. Resulta imperioso lograr que los sistemas de explotación
agrícola de los pobres en las zonas rurales se vuelvan menos vulnerables al cambio climático. El manejo de los víncu-
los entre agricultura, conservación de los recursos naturales y medio ambiente debe ser una parte integral del uso de
la agricultura para fines de desarrollo” (Banco Mundial, 2008:4).

53
Se ha dicho que la heterogeneidad es una característica evidente en el de-
sarrollo de América Latina y el Caribe, motivo por el cual el análisis de las
tendencias seguidas por el medio rural en la región se efectúa con la debida
precaución sobre el carácter diverso de los procesos económicos, políticos,
sociales y ambientales ocurridos en cada sociedad particular. Este aspecto ad-
quiere mayor intensidad al examinar los territorios rurales en el medio rural de
cada país y al revisar la biodiversidad y los fenómenos ambientales presentes
en cada uno de ellos. Por esta razón, entre otras analizadas más adelante, el di-
seño de las estrategias de desarrollo territorial tienen como punto de partida las
condiciones existentes en los territorios rurales particulares, como la manera
de dar respuestas eficaces a los requerimientos del desarrollo sostenible en los
territorios rurales de la región.
Las tendencias seguidas por el medio rural latinoamericano y caribeño, en el
marco de los procesos de intensificación de la integración económica, política
y cultural vividos en la sociedad contemporánea, llevan a la configuración de
una mayor interconexión entre los territorios urbanos y rurales. Asimismo,
conducen a una mayor heterogeneidad entre los territorios rurales de la región,
a una situación ambiental con un requerimiento de acciones más determinantes
en la búsqueda de la sostenibilidad y a una serie de dinámicas de diferencia-
ción social, originadas en las formas diversas de expansión del capital y de ar-
ticulación de las familias rurales, en particular los agricultores familiares y los
asalariados agrícolas, a las empresas o complejos agrícolas, agroindustriales,
agrocomerciales y turísticos expandidos por las desiguales áreas rurales de la
región.
En este contexto, determinado por los procesos de configuración de los te-
rritorios, en los cuales ocurren las relaciones sociales entre actores sociales
diversos, se impulsan las acciones de desarrollo en el medio rural de los países
latinoamericanos y caribeños. La presentación de estas tendencias tiene el pro-
pósito de mostrar los grandes desafíos a los cuales se enfrentan estas socieda-
des cuando asumen el compromiso de promover el desarrollo en sus territorios
rurales y de generar el bienestar, la inclusión y la cohesión social como un ras-
go fundamental de su desenvolvimiento.Asimismo, pretende ofrecer un marco
más amplio para acercarnos al análisis de los procesos sociales llevados a cabo
en el medio rural de la región.

55
l objetivo principal perseguido con el impulso de los procesos de de-
sarrollo rural territorial en América Latina y el Caribe consiste en
promover el desarrollo productivo e institucional y generar el bien-
estar social, restaurar el tejido social y desarrollar la cohesión social en los
territorios rurales (CEPAL, 2007; CEPAL, 2010). Desde nuestra perspectiva,
el desarrollo rural es entendido como el proceso de transformación producti-
va, institucional y social de los territorios rurales, conducido por los actores
sociales territoriales, con el apoyo de las agencias públicas o privadas de
desarrollo, orientado a la búsqueda del bienestar de la población rural y la
cohesión social territorial, en un marco de equidad y sostenibilidad ambien-
tal15
.
E
Capítulo II
Rezago social, migración y ciudadanía social en los territorios
rurales de América Latina: el desafío de la cohesión social
2.1 El desarrollo rural territorial (DRT)
15. En su momento, Schejtman y Berdegué ofrecieron una conceptualización sobre el Desarrollo Territorial Rural en
la cual se fundamenta nuestra propia definición: “Definimos el DTR como un proceso de transformación productiva e
institucional de un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural. De la definición se desprende que
el DTR descansa sobre dos pilares estrechamente relacionados, la transformación productiva y el desarrollo institu-
cional cuyo contenido es necesario precisar: La transformación productiva tiene el propósito de articular competitiva
y sustentablemente a la economía del territorio con mercados dinámicos, lo que supone cambios en los patrones de
empleo y producción de un espacio rural determinado. El desarrollo institucional tiene como objetivo estimular la
concertación de los actores locales entre sí y entre ellos y los agentes externos relevantes, así como modificar las
reglas formales e informales que reproducen la exclusión de los pobres en los procesos y los beneficios de la transfor-
mación productiva” (Schejtman y Berdegué, 2004;30) .

56
Jorge Mora Alfaro
Esta manera de concebir el desarrollo territorial lleva, por una parte, a una
comprensión más integral sobre el desenvolvimiento del medio rural y a colo-
car en el lugar preponderante en las iniciativas de desarrollo (programas, pro-
yectos y actividades), a los habitantes de los territorios rurales. En este sentido,
resulta oportuno lo apuntado por Cerna, según el cual, “(…) el modelo adopta-
do por los proyectos que no dan primacía a las personas entra en conflicto con
el modelo intrínseco a los verdaderos procesos sociales del desarrollo, en cuyo
centro se encuentran, simplemente, sus protagonistas. Este conflicto socava
seriamente la efectividad de los proyectos que intentan inducir y acelerar el
desarrollo” (Cerna, 1995:33)16
. Por otra parte, obliga a volver la mirada hacia
una serie de fenómenos con una fuerte presencia en los territorios rurales y a
superar las visiones productivistas cuya comprensión del desarrollo se centra,
de manera exclusiva, en las transformaciones en la estructura productiva y en
el mejoramiento de las variables económicas, dejándose de lado el conjunto de
procesos requeridos para generar el bienestar de las familias habitantes de los
territorios rurales. Estos aspectos, si bien constituyen elementos básicos en los
procesos de desarrollo territorial, deben abordarse de manera interrelaciona-
da con los elementos institucionales y sociales, esenciales para promover las
transformaciones requeridas a fin de dinamizar el desarrollo en los territorios
rurales y generadoras de mejoras sustanciales en las condiciones de vida de los
hogares rurales y en el disfrute de la ciudadanía social.
“Las sinergias entre los agentes públicos y privados, entre los distintos niveles
de gobierno, y entre los sectores productivos locales y los mercados más am-
plios son un componente esencial para activar el desarrollo territorial. Estos
esfuerzos deben complementarse con los esfuerzos nacionales que, a través
de las políticas de descentralización y asignación territorial de recursos, tratan
de potenciar el desarrollo de las regiones más rezagadas y atender sus ne-
cesidades más apremiantes. Así, la dialéctica entre la movilización desde las
16. Colocar a las personas en el lugar de protagonistas de sus propios procesos de desarrollo conlleva a un tipo de
relación entre las agencias promotoras del desarrollo y los actores territoriales de carácter horizontal y en la cual
se valoren los conocimientos, experiencias y recursos con los cuales cuentan los participantes en las iniciativas. La
superación de las formas tradicionales asumidas por estas vinculaciones resulta fundamental para promover el auto-
desarrollo en los territorios rurales. A esto se refiere Norman Uphoff, cuando apunta lo siguiente: “Es común que los
planificadores, administradores y técnicos contemplen a la gente, de alguna manera, como ‘el problema’, y que con-
sideren que son ellos mismos los que tienen la ‘solución’. En la práctica, la situación puede ser al revés: las actitudes
y las actuaciones de los funcionarios gubernamentales suelen constituir barreras al cambio para el desarrollo. La no
cooperación o la llamada resistencia al cambio por parte de la población puede ser el efecto reflejo de experiencias
negativas con anteriores programas gubernamentales, enfoques condescendientes y consejos fundamentales en una
información inadecuada. Es probable que el comportamiento de la gente sea una medida de adaptación a un ámbito
inseguro o impredecible en el que se incluye la conducta del personal gubernamental” (Uphoff, 1995, en Cernea,
1995: 575).

57
propias regiones y las políticas nacionales de cohesión territorial deben crear
círculos virtuosos entre el capital social y la política pública, fortaleciendo las
capacidades de desarrollo específicas que los territorios demandan” (CEPAL,
2010:148).
Esta perspectiva integral del desarrollo plantea la necesidad de analizar la con-
centración del rezago social en los territorios rurales de América Latina y el
Caribe. Aunque en las áreas urbanas de estos países se presentan espacios de
exclusión y pobreza, mucha de ella alimentada por familias excluidas en el
medio rural, inmigrantes en las áreas urbanas, que incrementan los niveles de
pobreza y exclusión social en las aglomeraciones urbanas, los datos incluidos
en este capítulo expresan las situaciones de privación social más agudas en
las áreas rurales17
. La presencia de estas significativas brechas sociales en el
medio rural regional establece límites relevantes al disfrute de la ciudadanía
social por parte de los integrantes de numerosas familias, comunidades y terri-
torios rurales. Existe una estrecha relación entre desarrollo rural y disfrute de
la ciudadanía integral18
.
2.2 Los conceptos de ciudadanía social y cohesión social
Esta situación del medio rural, extendida a lo largo de la región con la ya se-
ñalada heterogeneidad que la caracteriza, constituye un rasgo fundamental del
desarrollo en los espacios rurales y remite a dos conceptos primordiales en
el impulso de las estrategias de desarrollo territorial rural: la promoción del
disfrute de la ciudadanía social por parte de las familias habitantes en los
territorios rurales y de la cohesión social territorial, ambos conceptos estre-
17. Según datos aportados por el INEC, a partir de la Encuesta Nacional de Hogares de 2011 (ENAHO 2011), en Costa
Rica se presentaban las siguientes disparidades entre las zonas urbanas y rurales del país:
• En la zona urbana el ingreso promedio del hogar es de ¢1 015 372 y el per cápita de ¢357 528, mientras en la rural
es de ¢595 471 y ¢192 115, respectivamente.
• La zona urbana continúa con una menor incidencia de la pobreza respecto a la rural (19,1% y 26,0 %, respecti-
vamente) con una brecha de 7 puntos porcentuales, la cual se acortó en un punto porcentual, en comparación con
la estimación de 2010. Respecto al año anterior, la pobreza extrema crece en ambas zonas y se ubica en 4,9% en la
urbana y 9,1% en la rural.
• En la zona urbana, uno de cada veinte hogares se encuentra en pobreza extrema, mientras que en la zona rural es
uno de cada diez (INEC, 2011).
18. “Según datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2005), el 36,7 por ciento de
los pobladores urbanos viven bajo la línea de pobreza, proporción que se eleva a aproximadamente 58 por ciento en
el campo. La situación es muy parecida en lo que concierne a la indigencia: en 2004 había en la región casi tres veces
más indigentes en las áreas rurales que en las urbanas (34 por ciento frente a 12,4 por ciento de la población indigen-
te). Aunque la situación varía de un país a otro, las medidas adoptadas en las últimas dos décadas para contrarrestarla
han sido a todas luces insuficientes, dado que la proporción de pobres e indigentes ha permanecido estable desde los
años ochenta (Soto, Santos y Ortega, 2006:14).

58
Jorge Mora Alfaro
chamente relacionados entre sí. Su definición parte del análisis de los procesos
redistributivos en las sociedades actuales y de la forma en que la sociedad
responde a las demandas, necesidades y aspiraciones de la ciudadanía. Estos
elementos adquieren gran relevancia ante las desigualdades sociales experi-
mentadas por las sociedades latinoamericanas y caribeñas y por la presencia de
brechas sociales, con cuyo surgimiento se colocan en desventaja los hogares
ubicados en los territorios rurales de la región.
La persistencia de significativas privaciones sociales en esto países, con espe-
cial significado en sus territorios rurales, colocan la preocupación por la inclu-
sión social de los hogares excluidos del desarrollo en los diversos territorios en
los cuales se asientan los principales rezagos en materia de salud, saneamiento,
educación, vivienda, infraestructura y acceso a los servicios públicos básicos,
en un lugar prioritario en las agendas del análisis sobre las desigualdades y en
las políticas y acciones institucionales.
Para la CEPAL, “Las diversas instituciones y actores que inciden en el de-
sarrollo territorial, tanto de abajo hacia arriba como de arriba a abajo, hacen
imperativo avanzar en el logro de acuerdos y pactos para el tipo de políticas
planteadas. La cohesión territorial debe ser el punto de encuentro de la promo-
ción del desarrollo regional y local desde arriba y desde abajo, y el centro de
coordinación y articulación de las políticas sectoriales y las políticas transver-
sales, tradicionalmente separadas” (CEPAL, 2010:148).
El empleo de los conceptos de ciudadanía social y de cohesión territorial19
,
ambos adoptados con el propósito de brindar una orientación a las políticas
destinadas a promover la inclusión social y enfrentar los agudos procesos de
desigualdad social vividos en la región, han tomado importancia en las inicia-
tivas de desarrollo rural territorial, en las cuales la generación de capacidades,
la creación de ciudadanía y la promoción de la cohesión territorial se consi-
deran como elementos constitutivos de las estrategias seguidas para alcanzar
el desarrollo productivo, social y ambiental en las diversas áreas rurales de la
región.
19. En una ponencia publicada por GIGAP, se menciona el origen europeo del concepto de cohesión social y de los
intentos de adaptación a la realidad latinoamericana, así como a algunos enfoques críticos. En relación con este con-
cepto, véase Palma-Mullër y Ruiz-Ruvalcaba, 2012.

59
Si bien estos conceptos y su traducción en objetivos de las acciones de desa-
rrollo rural tienen, desde su origen, una estrecha relación con el denominado
Estado de Bienestar o con el Estado Social de Derecho, su adopción en Amé-
rica Latina adquiere dimensiones particulares en relación con las condiciones
del entorno en el cual se llevan a cabo las iniciativas por impulsar las trans-
formaciones productivas, institucionales y sociales requeridas para generar la
cohesión y el bienestar en los territorios rurales.
Entre esas dimensiones sobresale la revitalización de las funciones del Esta-
do, ausente o debilitado en su vinculación con el desarrollo de los territorios
rurales en el período de reformas institucionales adoptadas como resultado de
las políticas de ajuste, apertura y liberalización de las economías latinoameri-
canas. Una segunda dimensión se relaciona con la búsqueda de la territoriali-
zación de las políticas públicas y el diseño de arreglos institucionales, con los
cuales se logre dar respuestas eficaces a las demandas multidimensionales y a
los requerimientos de acción intersectorial originados en los procesos de desa-
rrollo territorial. Una tercera dimensión se relaciona con el establecimiento de
alianzas público-privadas como un camino para la dinamización económica
y social de los territorios, la convocatoria de los diversos actores territoriales
y la movilización de los recursos endógenos, como un camino apropiado para
promover el desarrollo en los territorios rurales. En este sentido, la creación de
capacidades, la generación de ciudadanía y la cohesión territorial, si bien re-
quieren de una destacada participación de los diversos niveles estatales, surgen
de la convocatoria y la participación de varios actores con un papel significati-
vo en la búsqueda del desarrollo y la superación de las desigualdades.
En relación con el concepto de ciudadanía social, Adela Cortina, siguiendo los
postulados de Thomas H. Marshall, apunta lo siguiente:“Desde esta perspecti-
va es ciudadano aquel que en una comunidad política goza no sólo de derechos
civiles (libertades individuales), en los que insisten las tradiciones liberales, no
sólo de derechos políticos (participación política), en los que insisten los re-
publicanos, sino también de derechos sociales (trabajo, educación, vivienda,
salud, prestaciones sociales en tiempos de especial vulnerabilidad). La ciuda-
danía social se refiere entonces también a ese tipo de derechos sociales, cuya
protección vendría garantizada por el Estado nacional, entendido no ya como
Estado liberal, sino como Estado social de derecho” (Cortina, 1998:66).

60
Jorge Mora Alfaro
El sentido de pertenencia a una comunidad, un territorio o una nación está
condicionado por el sentimiento de reconocimiento de una serie de derechos
cuyo disfrute los hace saberse miembros de esa colectividad. Para Cortina,
“las personas cobramos nuestra identidad y autoestima en el seno de una co-
munidad que nos reconoce derechos o nos los niega, que nos hace saber que
somos miembros suyos o nos hace sentirnos extraños”. Para la autora, en el
marco de la sociedad, “el reconocimiento de la pertenencia tiene dos lados: la
comunidad está dispuesta a proteger la autonomía de sus miembros, recono-
ciéndoles unos derechos civiles y políticos, porque no les considera vasallos
o súbditos, pero también se propone hacerles partícipes de los bienes sociales
indispensables para llevar adelante una vida digna; de aquellos bienes básicos
para una vida humana que no puede quedar al libre juego del mercado” (Cor-
tina, 1998:92-93).
De acuerdo con lo señalado por Cortina, la identidad comunal, territorial o
social o la adhesión a esas colectividades no puede ser entendida como una
simple abstracción o como el resultado exclusivo de las relevantes e intensas
relaciones de parentesco o de vecindad, o del compartir una misma cultura,
asunto de suyo difícil en sociedades como las nuestras en las cuales tienden a
coexistir en un mismo espacio social personas que se identifican con culturas
diversas (multiculturalismo). Un aspecto básico en el logro de la identidad lo
constituye el tener acceso a un mínimo de bienes materiales, el acceso a ser-
vicios básicos como la salud, la educación y el saneamiento y la posibilidad
de desarrollar sus capacidades para desenvolverse en su espacio social. La
comprensión más amplia del desarrollo rural implica la generación de las con-
diciones mínimas requeridas para el aumento de las capacidades personales y
el disfrute del derecho a la ciudadanía social. Esta manera de entender el desa-
rrollo le da sentido a la participación de los actores territoriales en el manejo
de sus propios procesos de desarrollo y marca pautas para delinear el trabajo
de los promotores del desarrollo territorial20
.
20. “No cabe duda de que la comunidad es el espacio más apropiado para lograr reconocimiento, promover el forta-
lecimiento personal y crear las condiciones para el ejercicio de los derechos cívicos, políticos y sociales, necesarios
para gozar de una ciudadanía integral. Pero, es muy importante no idealizar a la comunidad en donde fenómenos tales
como el individualismo o el aislacionismo presente en grupos, familias o personas y los conflictos de diverso tipo
surgidos entre sus miembros, así como las relaciones de poder –intra e interfamiliares- y el clientelismo, prevalecen o
son suficientemente sólidos como para impedir la autonomía, la autogestión y el empoderamiento comunal” (Durston,
2005).

61
El concepto de cohesión social, compartido como una de los propósitos per-
seguidos con el desenvolvimiento de naciones, regiones y territorios, adquie-
re mucha relevancia en los procesos de desarrollo rural. En un estudio de la
CEPAL sobre el tema de la cohesión social, se señala lo siguiente en relación
con este concepto: “Respecto de la vida en sociedad, guardando las diferen-
cias pero rescatando las analogías (en relación con el concepto de cohesión
empleado en las ciencias naturales, j.m.a.) la cohesión puede entenderse como
el efecto combinado del nivel de brechas de bienestar entre individuos y entre
grupos, los mecanismos que integran a los individuos y grupos a la dinámica
social y el sentido de adhesión y pertenencia a la sociedad por parte de ellos”
(CEPAL,2007 :16). Esta manera de entender la cohesión social muestra la es-
trecha relación con el concepto de ciudadanía social, tal como fue expuesto en
este texto.
En el estudio de la CEPAL, la cohesión social es definida como “la dialéctica
entre mecanismos instituidos de inclusión y exclusión sociales y las respues-
tas, percepciones y disposiciones de la ciudadanía frente al modo en que ellos
operan” (CEPAL, 2007). Tres ventajas se encuentran en el texto de CEPAL en
el uso de este concepto:
1. En primer lugar, según la CEPAL, permite vincular dimensiones de
la realidad que, por lo general, transcurren o se analizan de manera
separada y que al integrarlos ofrecen un enfoque sistémico del desa-
rrollo. Entre ellos se encuentran los siguientes: a) la política social y
el valor de la solidaridad difundido en la sociedad; b) las sinergias
entre equidad social y legitimidad política; c) la transmisión de des-
trezas y el empoderamiento de la ciudadanía; d) las transformaciones
socioeconómicas y los cambios en la interacción social; c) los cam-
bios socioeconómicos y los cambios en la subjetividad colectiva; d)
la promoción de una mayor igualdad y de un mayor reconocimiento
de la diversidad —sea esta de género, etnia o raza—, las brechas so-
cioeconómicas y el sentido de pertenencia (CEPAL, 2007:19).
2. En segundo lugar, la CEPAL apunta que esta definición amplía la vi-
sión hacia lo que Alain Touraine llama “la dimensión del actor” y
considera “conjuntamente un enfoque demoscópico de las percepcio-
nes y valoraciones de la ciudadanía que reflejan su grado de confian-
za, adhesión y respaldo a un sistema político y un ordenamiento so-
cioeconómico, y el análisis de las condiciones socioeconómicas que

62
Jorge Mora Alfaro
atañen a la cohesión social, medidas, sobre todo, por la dinámica de
las brechas socioeconómicas y socioculturales, de protección y vul-
nerabilidad y de acceso al conocimiento” (CEPAL, 2007:19).
3. En tercer lugar, para la CEPAL, entender la cohesión social en estos
términos, significa que esta es un fin y un medio a la vez. Es un fin en
la medida en la cual se trate de un objetivo primordial de las políticas
públicas en el que todos los miembros de la sociedad se sientan parte
activa de ella, “como aportantes al progreso” y “como beneficiarios
de este”. Según el análisis cepalino, en una sociedad globalizada y
caracterizada como la “sociedad de la información”, adquiere gran
significado tratar de recrear y garantizar el sentido de pertenencia y
de inclusión social y convierte a la cohesión social en un fin (CEPAL,
2007:20). En la medida en la cual es un medio, la cohesión social
permite a las sociedades que cuentan con los mayores niveles de ella,
brindar un marco institucional más apropiado para promover el cre-
cimiento económico y, al ofrecer un ambiente de confianza y reglas
claras,operar como un factor positivo para atraer inversiones. Asi-
mismo, para la CEPAL, “las políticas de largo plazo que aspiran a
igualar oportunidades requieren un contrato social que les otorgue
fuerza y continuidad, y un contrato de tal naturaleza supone el apoyo
de una amplia gama de actores, dispuestos a negociar y consensuar
amplios acuerdos. Con tal fin, los actores deben sentirse parte del
todo y estar dispuestos a ceder en sus intereses personales en aras
del beneficio del conjunto. La mayor disposición de la ciudadanía a
apoyar la democracia, a participar en asuntos públicos y espacios de
deliberación, a confiar en las instituciones y el mayor sentido de per-
tenencia a la comunidad y de solidaridad con los grupos excluidos y
vulnerables, facilitan la suscripción de los pactos sociales necesarios
para respaldar políticas orientadas al logro de la equidad y la inclu-
sión” (CEPAL, 2007:19-20).
Los procesos de transformación productiva e institucional impulsados con las
iniciativas de desarrollo rural, con enfoque territorial, forman parte de un todo
integrado con la superación de las brechas sociales, la promoción de la partici-
pación y la adquisición de las capacidades para la conducción, por parte de los
actores territoriales, de sus propias iniciativas de desarrollo, lo que refuerza el
sentido de pertenencia, la inclusión y la cohesión social y el desarrollo de la
ciudadanía social.

63
Como se desprende del análisis sobre los conceptos de ciudadanía social y co-
hesión social llevado a cabo con antelación, de modo muy sintético, el desarro-
llo de estos procesos requiere de un marco jurídico, institucional y de políticas
públicas en los cuales se inscriban las acciones particulares promovidas en los
territorios rurales y se produzcan las intervenciones orientadas a impulsar el
desarrollo rural. En este sentido, si bien la reorientación de las políticas públi-
cas y la redefinición de las funciones del Estado ocurrida en varios países de
América Latina y el Caribe, a partir de la década de los años 90, han dado sen-
tido a los procesos de desarrollo endógeno, complementándose las acciones de
integración en la economía global, no cabe duda de que se requiere ampliar los
esfuerzos y crear condiciones más apropiadas para avanzar en la superación de
las desigualdades y en la disminución paulatina de los rezagos sociales preva-
lecientes en los territorios rurales de la región.
En un estudio efectuado por la FAO, sus autores se refieren a la trascendencia
de la orientación del gasto público y a su necesaria reorientación para tratar de
avanzar en la superación de algunas de las brechas presentes en el medio rural,
con significativas consecuencias en los sistemas sociales de estos países. Para
los autores del estudio, “El gasto público constituye una de las herramientas es-
tatales más valiosas, dado que puede ejercer un fuerte impacto en el desarrollo
de las áreas rurales, sea a través de la creación de las condiciones productivas
necesarias (bienes públicos), de la implantación de políticas de transferencias
que contribuyan a disminuir la concentración de la riqueza, y/o a través de ac-
ciones que tiendan a aminorar los efectos negativos de las fallas de mercado.
El separar el gasto público rural del urbano puede ser de vital importancia para
la asignación de recursos estatales, así como para la ejecución y el seguimiento
de programas de desarrollo específicamente orientados hacia las zonas rurales.
Esto ha cobrado aún mayor importancia en el último tiempo, pues muchos de
los problemas que sufren hoy algunos países de la región (como pobreza, ce-
santía, terrorismo, violencia, inseguridad) tienen su origen en el campo, por la
marginación de las comunidades rurales, la falta de oportunidades y de espíritu
emprendedor, el sesgo pro urbano de las políticas públicas, y otros fenómenos
análogos” (Soto, Santos y Ortega, 2006:14).
Es clara la relevancia del marco institucional y político en el cual se llevan a
cabo los procesos de desarrollo rural. En la medida en la cual se ofrezcan con-
diciones propicias para promover el bienestar en el medio rural, la búsqueda
de la cohesión territorial se ve, asimismo, favorecida. Por el contrario, una
orientación de las políticas y del gasto público en el cual la promoción del

64
Jorge Mora Alfaro
desarrollo de los territorios rurales no forme parte de las prioridades de la ac-
ción institucional y del gasto público, obstaculizan –aunque no lo impidan- la
promoción de la cohesión social en los territorios, la superación de las inequi-
dades y las brechas sociales y el desarrollo de la ciudadanía social21
.
2.3 Rezago social en el medio rural
El análisis sobre algunos de los principales indicadores de desarrollo social en
América Latina y el Caribe muestra una tendencia significativa a la reducción
de la pobreza y la indigencia y a la persistencia de las desigualdades sociales,
como un rasgo preponderante en el desenvolvimiento de la región22
. Con dife-
rencias vitales entre las diversas naciones, esa tendencia se ha mantenido a lo
largo del tiempo, con una modificación en los años posteriores a 2008, como
resultado de los efectos de la crisis económica global vivida a partir de ese mo-
mento (CEPAL, FAO, IICA, 2010). Sin embargo, nuestro interés en este caso
está puesto en la constatación de las diferencias entre el desarrollo de las áreas
21. Los autores del estudio de la FAO sobre la orientación del gasto público en América Latina y el Caribe ahondan en
sus reflexiones en el siguiente texto: “Como se dijo recién, el modo en que se ha distribuido históricamente la riqueza
también pesa en la asignación de los recursos públicos en las áreas rurales. Mientras más concentrada esté inicialmen-
te la riqueza, mayor será el poder político de las elites y más sesgado e ineficiente el gasto público. Esto da origen a un
particular círculo vicioso, por el cual la inequidad económica se transmite y a veces se magnifica a través de la estruc-
tura sesgada del gasto fiscal. La concentración de la riqueza redunda en un mayor poder de las elites económicas, lo
que lleva a que una proporción más elevada del gasto se asigne a subsidios no sociales, ya definidos como favorables
a las elites, de modo que el proceso termina en una mayor concentración de la riqueza. Este sesgo en la asignación de
los recursos públicos retarda el crecimiento, hace que el patrón de este sea más extensivo, y perpetúa la desigualdad.
La concentración de la riqueza también influye positivamente sobre la cantidad de recursos totales asignados a las
áreas rurales, aunque, como se vio, este mayor flujo de recursos no se traduce en un aumento del gasto en todos los
sectores de la población. Con todo, es posible romper este ciclo perverso, porque hay factores que pueden confluir
para evitar su formación, factores que tienen que ver con las instituciones del Estado y, también, con las de la socie-
dad civil: un aumento de la vigilancia de la ciudadanía sobre las políticas públicas (mayor libertad de prensa, menor
fraccionamiento etnolingüístico, etc.) y una mayor responsabilidad del Estado en el cumplimiento de sus funciones
como administrador de los recursos públicos, pueden contribuir en mucho a eliminar —o por lo menos a contener— la
tendencia pro elite de la política de gasto público en las áreas rurales” (Soto, Santos y Ortega, 2006:25).
22. Para destacados investigadores sobre el tema de las desigualdades pertenecientes a la Sede Académica de FLA-
CSO Costa Rica, resulta más apropiado el empleo del concepto de exclusión social para dar cuenta de las estructuras
y prácticas productoras de la pobreza, para lo cual se requiere el empleo de un enfoque relacional: “Lo que debe
destacarse es que al definir la pobreza como un orden normativo, se está reconociendo que carece de una perspectiva
relacional. Es decir, los estudios sobre pobreza no están preocupados por analizar los patrones de distribución de los
recursos existentes en una sociedad, ni las pautas de poder en que se sustentan, sino que, básicamente, están intere-
sados en identificar aquellos grupos de población que no logran alcanzar un umbral de bienestar (o desarrollo) que
se considera como un mínimo socialmente aceptable para llevar una vida digna (o disponer de las competencias para
tomar decisiones racionales en un contexto social específico). Existiendo una suerte de campo de acción reservado
a los análisis sobre desigualdad social” (Pérez y Mora, 2007:17). El empleo de los datos sobre pobreza e indigencia
en este trabajo obedece a la importancia de mostrar las tendencias seguidas por estos fenómenos en el medio rural y
de comparar la situación entre países y entre áreas rurales y urbanas de América Latina y el Caribe, para lo cual no
existen datos sobre la exclusión social, salvo en el caso de Centroamérica (véase el Informe Sobre el Estado de la
Región, 2011).

65
urbanas y rurales, a partir de la revisión de los datos sobre algunos indicadores
básicos del desenvolvimiento social de la región. En general, en los territorios
rurales de estos países se presentan brechas significativas en cuanto a aspectos
esenciales para el desarrollo, entre ellos el acceso y la calidad de la educación,
así como en diferentes índices de desarrollo social. En el Mapa 1, elaborado
por el Ministerio de Planificación y Política Económica de Costa Rica, se ve-
rifica tal situación en este país, la cual resulta muy ilustrativa en relación con
la distribución del desarrollo social, según quintiles. La ubicación espacial del
quintil I se concentra en algunas de las más extensas áreas rurales del país, con
una presencia predominante del quintil V y IV en las áreas urbanas.
Conviene mencionar la presencia de estos rezagos en el medio rural de la re-
gión y reiterar en el carácter heterogéneo de los territorios rurales de América
Latina y el Caribe. La constatación de los indicadores de mayor desventaja
social en las áreas rurales en estos países no deja de lado la verificación de di-
ferencias notables entre los territorios, en términos de su desarrollo productivo
e institucional y los grados de bienestar social alcanzados por su población, así
como los grados de interconexión con los espacios urbanos y con el sistema
institucional estatal o nacional. En la definición de las estrategias de desarrollo
Mapa 1
Costa Rica: Índice de desarrollo social distrital
según quintiles, 2007

66
Jorge Mora Alfaro
territorial, estos aspectos resultan vitales, de tal manera de que las acciones
institucionales respondan con eficacia a las características particulares y las
demandas específicas originadas en cada territorio. En este capítulo, por lo
tanto, se busca ofrecer un panorama general sobre las diferencias encontradas
en cuanto a las brechas del desarrollo entre las áreas rurales y urbanas de la
región.
En la Tabla 10 (ver anexos generales), se presenta la información correspon-
diente a la magnitud de la pobreza y la indigencia, en porcentajes, entre 1990
y 2010, en áreas urbanas y rurales de América Latina y el Caribe. Los datos
muestran, en la mayor parte de los países, significativas diferencias en la situa-
ción existente entre las zonas urbanas y rurales. Así, por ejemplo, en Bolivia
(2007), la pobreza en las áreas urbanas es del 42,4% y la población bajo la
línea de indigencia alcanza el 16%, mientras en las áreas rurales los porcenta-
jes son del 75,8 y el 59,0. En Brasil (2009), los datos de pobreza e indigencia
urbana (2009), son del 22,1% y del 5,5%, mientas en las áreas rurales llegan al
39,3% y el 15,2%. En el caso de Colombia (2010), la pobreza urbana llega al
38,5% de la población y la pobreza rural al 62,7%; entre tanto, el porcentaje
de la población colocado bajo la línea de indigencia es del 11,1% en las zonas
urbanas y del 26,7% en las zonas rurales. En Costa Rica, (2010), la pobreza
y la indigencia en las zonas urbanas alcanzan el 17,0% y el 4,8% de la pobla-
ción; en las zonas rurales los datos son del 20,8% y del 9,9%. Por último, en el
caso de México (2010), el porcentaje de la población bajo la línea de pobreza
es del 32,3% en las áreas urbanas y de 42,9% en las áreas rurales, mientras el
porcentaje de la población bajo la línea de indigencia es de 8,5 en las áreas
urbanas y del 21,3% en las áreas rurales.
Chile constituye una excepción en cuanto al comportamiento de la población
bajo la línea de pobreza, pues en 2009 el 11,7% se encuentra en las zonas
urbanas y el 10,4% en las zonas rurales. El porcentaje de la población bajo la
línea de indigencia alcanza al 3,5% en las zonas urbanas y al 4,4% en las zonas
rurales.
Otra manera de percibir las privaciones sociales en el medio rural latinoame-
ricano y caribeño y las diferencias entre las áreas urbanas y las áreas rurales,
diferenciadas también en este caso con los datos sobre los indicadores de edu-
cación entre la población indígena, la encontramos en la Tabla 11. Los datos
sobre asistencia a la educación primaria y secundaria y sobre la conclusión de
estudios en los niveles educativos primario, secundario y terciario, muestran

67
las evidentes desigualdades prevalecientes en esos indicadores, constatándose
la situación de desventaja en la cual se encuentran los niños y jóvenes habitan-
tes de las áreas rurales en la región. Tomando, por ejemplo, el caso de México,
tenemos una asistencia neta a la educación primaria, en 2005, en las zonas ur-
banas del 97,5% y en las zonas rurales del 96,1%; en la baja secundaria la asis-
tencia en las zonas urbanas alcanza el 79,1% y en las zonas rurales el 63,3%;
en la alta secundaria las desigualdades se ensanchan, siendo la asistencia en las
áreas urbanas del 53,6% y en las áreas rurales del 37,3%. En cuanto a la con-
clusión de los estudios entre jóvenes de 15 a 19 años los datos son del 96,2%
y del 90,2% en las zonas urbanas y rurales, respectivamente; mientras que la
conclusión de la educación secundaria entre jóvenes de 20 a 24 años alcanza
al 48,4% en las zonas urbanas y al 24,8% en las zonas urbanas. En lo referente
a la conclusión de la educación terciaria, entre jóvenes de 25 a 29 años, en las
zonas urbanas llega al 10,0% y en las zonas rurales a tan solo el 2,8%.
En general, la información sobreAmérica Latina, correspondiente al año 2005,
incluida en la Tabla 11, muestra una asistencia neta a la educación primaria del
95,4% en las zonas urbanas, del 93,5% en las zonas rurales y al 88,3% entre
la población indígena. La asistencia a la baja educación secundaria llega al
75,2% en las zonas urbanas, al 54,6%% en las zonas rurales y al 46,7% entre
la población indígena. En cuanto a la alta educación secundaria, se encuentra
una asistencia del 52,2% en las áreas urbanas, un 30,1% en las áreas rurales
y de un 33,5% entre la población indígena. Los datos sobre la conclusión de
los estudios en los diversos niveles educativos muestran, asimismo, las signi-
ficativas diferencias geográficas existentes en América Latina. En este caso, se
observa una finalización de los estudios en los jóvenes de 15 a 19 años, en las
zonas urbanas, del 94,8%, del 83,6% en las zonas rurales y del 79% entre los
jóvenes indígenas. La conclusión de la educación secundaria, en jóvenes de 20
a 24 años, llega al 56,2% en las zonas urbanas, mientras en las zonas rurales
al 23,8%% y entre los jóvenes indígenas al 35,1%. En la educación terciaria,
entre jóvenes de 25 a 29 años, los porcentajes de conclusión de los estudios
alcanzan el 8,5% en las zonas urbanas, y tan solo el 1,9% en las zonas rurales
y el 2% entre la población indígena.
Los aspectos más notables en esta información son las disparidades en cuanto a
la asistencia y, sobre todo, en la conclusión de los estudios, entre la población ha-
bitante en los territorios urbanos referido a quienes lo hacen en los territorios
rurales. Este es uno de los principales generadores de exclusión social, resultado
de los bloqueos al acceso a servicios públicos básicos como el de la educación.

68
Jorge Mora Alfaro
Para Pérez Sainz y Mora, “(…) el fenómeno de la exclusión social expresa la
forma más extrema de las desigualdades. Por un lado, se trata de hogares cuya
inserción en el mercado de trabajo tiene lugar mediante el excedente laboral. Esto
supone encontrarse en las situaciones de mayor carencia de poder tanto en el
campo de las desigualdades de explotación como para el acaparamiento de opor-
tunidades de acumulación. Así, en el primero encontramos a los asalariados con
el mayor nivel de desprotección; o sea, sin ese estatuto de garantías no mercanti-
les que transforma el trabajo en empleo, así como a los desempleados en fuerza
de trabajo que el capital no reconoce. Y, en el segundo campo, tenemos a los
pequeños propietarios, a los que suelen acompañar trabajadores no remunerados,
condenados a lógicas de subsistencia sin posibilidades de acumulación. Pero,
además, estas expresiones extremas de desigualdad no se ven compensadas por
el bálsamo de la ciudadanía social. Exclusión social implica también privación
de la ciudadanía social. Es decir, es el peor de los mundos posibles, por cuanto el
mercado falla y el Estado se inhibe, generando abandono.” (Mora y Pérez, 2009:
88-89).
Además de las diferencias en cuanto a la cobertura educativa, la población ha-
bitante en las zonas ruarles enfrenta, en conjunto con las familias de más bajos
ingresos de la región, la disparidad prevaleciente en cuanto a la calidad de la edu-
cación. En este sentido, a los más altos porcentajes de inasistencia y conclusión
de los estudios en los diferentes niveles educativos, con especial énfasis en la
educación secundaria y terciaria, los hogares habitantes en los territorios rurales
forman parte del “círculo vicioso” que, según Macías Aymar, establece límites a
la movilidad educacional y social. Para este autor, “(…) la baja calidad educativa
también genera un peligroso círculo vicioso que hace que la movilidad educa-
cional y social sea muy baja. Es decir, como la población con menos recursos no
puede acceder a una formación de calidad —pues esta se desarrolla en colegios
privados y en consecuencia, más caros— su ciclo educativo se desarrolla en co-
legios públicos, abocando a sus hijos a la pobreza y perseverándose este círculo
vicioso generación tras generación. Así pues, podemos concluir que aunque la
región se encuentra en la senda adecuada para alcanzar la meta del milenio en
cuanto a educación básica universal se refiere, la calidad educativa de las escue-
las públicas en la región es muy baja en comparación con la educación ofertada
en las privadas” (Macías-Aymar, 2004:15).

70
Jorge Mora Alfaro
Las privaciones sociales se extienden, asimismo, hacia otros aspectos bási-
cos, como el acceso a las mejoras en el suministro de agua23
. En la Tabla 12
se presentan los datos sobre el porcentaje de la población con acceso a ese
servicio entre la población total y la población ubicada en el sector rural, en
países seleccionados de América Latina. La información permite constatar la
existencia de notables diferencias entre los países y, en la mayoría de ellos,
las desigualdades en cuanto a la población del sector rural. Sobresale en este
sentido Uruguay, país en el cual las mejoras en cuanto al suministro de agua
llega al 100 por ciento de la población total y en el sector rural. En contraste,
se encuentran países como Paraguay en donde el porcentaje de acceso a las
mejoras, en el año 2010, en el sector rural, alcanzó al 66% de la población o el
de Perú, en el cual el porcentaje fue del 65%. Chile, en tanto, presenta un alto
porcentaje de acceso a las mejoras en la población total: 96% en el año 2010,
pero en el sector rural alcanza, en ese mismo año, un 75% de la población.
Fuente: Banco Mundial, 2013, datos sobre mejora del suministro de agua.
http://datos.bancomundial.org/indicador/SH.H2O.SAFE.RU.ZS
23. Según el Banco Mundial, “el acceso a una mejora en el suministro de agua se refiere al porcentaje de la población
con acceso razonable a una cantidad adecuada de agua proveniente de una mejora en el suministro de agua, como una
conexión doméstica o pública, pozos, albercas o fuentes protegidas o recolección de agua de lluvia. Las fuentes sin
mejoras incluyen los suministradores, los camiones cisterna y las albercas y fuentes no protegidas. El acceso razona-
ble se define como la disponibilidad de al menos 20 litros por persona por día, provenientes de una fuente ubicada a
menos de un kilómetro de la vivienda” http://datos.bancomundial.org/indicador/SH.H2O.SAFE.RU.ZS.

71
La información sobre algunos indicadores de desarrollo social en la región
muestra estas notables brechas sociales existentes en el medio rural, con la he-
terogeneidad característica del desenvolvimiento de estas naciones. Pero debe
anotarse, además, la diversidad del medio rural. A esta situación se alude cuan-
do se analiza la bipolaridad socioeconómica del medio rural y al señalamiento
de las condiciones diferenciadas, en las cuales se produce la participación en
la vida de los territorios rurales para diversos grupos sociales o categorías
sociales. En el informe sobre la pobreza en el mundo, presentado por FIDA
en 2011, se menciona la situación y el potencial de desarrollo diferenciado de
las mujeres y los jóvenes rurales, así como de los pueblos indígenas. Para el
FIDA, “Naturalmente, las formas de privación basadas en relaciones sociales y
políticas que se refuerzan mutuamente afectan más a unos grupos de personas
que a otros en cada sociedad, pero en todas las sociedades rurales, las mujeres,
los jóvenes y los pueblos indígenas sufren en una medida desproporcionada
desventajas que tienden a hacer que la salida de la pobreza sea más difícil, el
acceso a las oportunidades existentes más limitado y los riesgos para acceder
a ellas más elevados. Eso no significa que los integrantes de esos tres grupos
estén afectados del mismo modo por los mismos tipos o niveles de desventajas
que contribuyen a la pobreza. Además, las personas de esos grupos pueden
contar con activos y capacidades diferentes de gran importancia para superar
la pobreza. Por ejemplo, las mujeres del medio rural poseen a menudo formas
específicas de conocimiento y capital social, y desempeñan funciones crucia-
les en la economía rural, tanto en las actividades agrícolas como no agrícolas.
Por su parte, los jóvenes suelen tener más capacidad de innovación y espíritu
emprendedor que los adultos de mayor edad, lo cual puede dotarles de mejo-
res instrumentos para afrontar en la actualidad algunas de las exigencias de la
agricultura y de la economía rural no agrícola. Los pueblos indígenas poseen
formas únicas de conocimiento, prácticas y capital social y en muchos casos
son los custodios de recursos territoriales y bienes ambientales de inmenso
valor (véase en la Tabla 13, anexo 3, el significado relativo de la población
indígena y su ubicación en las zonas rurales y urbanas en América Latina).
No obstante, los tres grupos y otros grupos, en diferentes sociedades, según
cómo funcionen los mecanismos de poder y de exclusión en cada una de ellas)
comparten el hecho de que la distribución del poder social y político tiende a

72
Jorge Mora Alfaro
menoscabar su capacidad de utilizar sus activos y sus capacidades para apro-
vechar las oportunidades que se les presenten de salir de la pobreza” (FIDA,
2011:60)24
.
En la elaboración de las estrategias de desarrollo territorial rural (DTR), se
consideran las privaciones y las brechas sociales en los territorios; la interven-
ción institucional se produce para distinguir las condiciones diferenciadas de
integración de los grupos sociales; también para determinar el potencial para
aportar a los procesos de desarrollo. Esto último es fundamental para conse-
guir, en conjunto con los aspectos productivos e institucionales, los resultados
esperados en cuanto a la transformación de las condiciones en los territorios
rurales.Al ser los actores territoriales los protagonistas de sus propios procesos
de desarrollo, conocer las condiciones en las cuales se desenvuelven, así como
distinguir sus potencialidades y robustecer sus capacidades, son aspectos fun-
damentales para la consecución de los objetivos propuestos con la ejecución
de las iniciativas de desarrollo rural.
2.4 Las privaciones sociales y la movilidad laboral transnacional
Una consecuencia de los rezagos sociales prevalecientes en los territorios ru-
rales de la región y de las dificultades enfrentadas por numerosas familias
rurales para obtener los recursos requeridos para su subsistencia, es el de la
emigración hacia las zonas urbanas de sus propios países o hacia el exterior. La
movilidad rural-urbana y, en menor medida la movilidad rural-rural, se unen a
las movilizaciones poblacionales transfronterizas, con una fuerte presencia en
los territorios rurales de estas naciones.
24. Conviene transcribir lo expuesto en el reciente documento preparado por CEPAL, FAO e IICA, sobre este desta-
cado aspecto del desarrollo regional: “Datos de encuestas de hogares de seis países (Bolivia, Chile, Ecuador, Guate-
mala, México y Panamá) permiten confirmar que la incidencia de la pobreza es mayor en la población rural indígena
(…). La diferencia entre la pobreza indígena y no indígena es superior en Guatemala, Ecuador y Panamá, y durante
la década anterior se redujo solamente en Ecuador y en Chile. La menor incidencia de pobreza en la población rural
indígena se presenta en Chile, siendo el único país en donde ésta era inferior a 20% hacia finales de la década anterior.
Las mayores tasas persistían en Bolivia y Panamá (sobre 70%) y en Guatemala (sobre 80%). La brecha entre la inci-
dencia de la pobreza indígena y no indígena se redujo únicamente en Bolivia y en Chile. En el primer caso, la brecha
se redujo considerablemente entre 2001 y 2007 (13,2 puntos porcentuales), por una combinación de disminución en
la pobreza en la población indígena y un incremento en la no indígena. En Chile, ambas tasas se redujeron, pero la
indígena lo hizo a una tasa mayor. Por el contrario, las brechas en los otros tres países se incrementaron. En Guatema-
la, el incremento de 6.1 puntos porcentuales entre 2000 y 2006 se da por una reducción de la pobreza en la población
rural no indígena; la pobreza en la población indígena se mantuvo sobre el 80%. En Ecuador y Panamá la pobreza se
reduce en ambos grupos, pero las brechas se incrementan, ya que la pobreza cae más entre la población no indígena”
(CEPAL, FAO, IICA, 2012:98).

73
En la Tabla 14, se presentan los datos sobre la migración interna en los países
andinos y centroamericanos. Como se puede apreciar en esta información, la
migración de las áreas rurales a las ciudades es muy significativa en la mayoría
de los países en los cuales se cuenta con los datos para los períodos incluidos
en la tabla. Para numerosos hogares rurales, por lo general las de menores
ingresos, el traslado hacia las áreas urbanas en sus propios países es el meca-
nismo adoptado a fin de generar los ingresos necesarios para la reproducción
de sus familias. La ocupación diferenciada de los miembros de las unidades
familiares en actividades generadoras de ingresos, agrícolas y no agrícolas les
permite combinar el trabajo en las áreas urbanas y en los territorios rurales
de manera simultánea o mediante la movilización temporal de parte de sus
integrantes a las ciudades o, con alguna frecuencia a otros territorios rurales
en los cuales se presentan oportunidades cíclicas de obtener los ingresos para
la subsistencia familiar.
En muchos casos, se produce la movilización de la totalidad de los miembros
de las familias hacia las áreas urbanas, lo cual engrosa el número de hogares
en condición de pobreza establecidos en las ciudades en la región. Esto se ha
reiterado en diversos estudios sobre la pobreza en América Latina y el Cari-
be; en uno de ellos se señala lo siguiente: “Finalmente, es necesario tener en
consideración que la caída en la proporción de pobres rurales no deriva de un
desarrollo rural exitoso, sino fundamentalmente de la migración que reubica
la pobreza en el sector urbano (de Janvry y Sadoulet, 1999), confirmando el
hecho de que una alta proporción de la pobreza urbana tiene un origen rural
que genera presiones sobre la oferta de servicios y desequilibrios demográficos
importantes.
El desplazamiento y la migración, nacional e internacional, aparecen como
fenómenos propios de las debilidades de los modelos de desarrollo rural y de la
atención a la pobreza” (IICA-BID, 2002:14). En otros casos, mantener la vin-
culación a la tierra y desarrollar sus actividades productivas en ellas, está con-
dicionado por la posibilidad de generar ingresos complementarios mediante la

74
Jorge Mora Alfaro
movilización laboral de miembros de la unidad familiar a los centros urbanos,
con los cuales mantienen nexos permanentes de diversa naturaleza25
.
La movilidad laboral transnacional, cuyo origen se encuentra en muchos casos
en los territorios rurales de la región, adquiere gran relevancia en el desarro-
llo de diversas sociedades latinoamericanas y caribeñas. Aunque resulta muy
significativa en el proceso de movilidad laboral transnacional la migración
de fuerza laboral calificada, en nuestro caso la atención está puesta en la mo-
vilización de los integrantes de las familias de menos recursos y sin califica-
ción laboral profesional, provocada por la situación de privaciones y exclusión
social vivida en las sociedades de origen de los migrantes. Las condiciones
existentes en los territorios rurales con mayores dificultades para la obtención
de empleo, impulsar la producción en sus unidades productivas familiares y,
en general, para el acceso a los servicios públicos y la generación de los in-
gresos requeridos para la subsistencia de las familia, actúan como factores de
expulsión de las familias o de algunos de sus miembros a las áreas urbanas de
sus países o en las corrientes de movilidad laboral transnacional, dirigida ha-
cia otros países de la región o diversas naciones de mayor desarrollo relativo
(Portes, 2011)26
.
25. De Janvry y Sadoulet se refieren a uno de los efectos más notables provocados por las migraciones de la po-
blación rural a las áreas urbanas: “La población pobre de las ciudades ha crecido a un ritmo más acelerado que la
población rural pobre. Los cálculos utilizados en el presente estudio, basados en información de la CEPAL, revelan
que el descenso relativo de la proporción de población rural en estado de pobreza total no se ha debido en su mayor
parte a la menor incidencia de la pobreza en zonas rurales, sino al desplazamiento poblacional del sector rural al
urbano (de Janvry y Sadoulet, 2000). Así pues, la migración ha sido el factor que más ha contribuido al traslado de la
pobreza de los campos a las ciudades. La cifra de crecimiento de la población urbana debida a la migración interna
y la reubicación fue del 40% en los años sesenta, del 41% en los setenta y del 34% en los ochenta (Katz, 2004). Por
consiguiente, la tarea que queda por hacerse en materia de desarrollo rural es la de ayudar a retener una mayor parte
de la población en las zonas rurales (pero no así en las labores agrícolas, donde los cambios estructurales implican un
necesario descenso en el empleo), reduciendo a la misma vez la incidencia de la pobreza en la población rural” (de
Janvry y Sadoulet, 2004:4).
26. En un estudio sobre las remesas, el Banco Mundial señala una diferencia en cuanto a algunas características de
los emigrantes provenientes de México y América Central, en relación con aquellos originarios de los países sud-
americanos. La mayor parte de los mexicanos y centroamericanos, por lo general forman parte del extremo inferior
del espectro educacional de los países de procedencia. Los emigrantes provenientes de Sudamérica y de las naciones
caribeñas tienden a tener mayores niveles educativos que aquellos que no emigran de sus países. Según el informe,
“Por ejemplo, aun cuando Brasil y México registran niveles similares de educación, la diferencia en el perfil educa-
cional de sus emigrantes es considerable. Una explicación posible para este hallazgo es la relativa facilidad con que
los mexicanos y centroamericanos emigran a Estados Unidos, ya sea a través de medios legales debido a preferencias
familiares o bien sin la documentación correspondiente” (Banco Mundial, 2007:10-11).

79
Una vez revisados algunos datos relevantes sobre las migraciones en América
Latina y el Caribe, para los propósitos perseguidos con este análisis, resulta
imprescindible apuntar algunas visiones, según las cuales, si bien se reafirma
la función de las remesas en la generación de los ingresos de las familias de
donde proceden los migrantes, así como en las comunidades y territorios a los
cuales pertenecen estas familias, es necesario analizar los procesos en el largo
plazo. Una mirada más allá de lo ocurrido en el corto plazo puede llevar, se-
gún los expertos en este tema, a relativizar el impacto en el desarrollo de estas
transferencias. Uno de los principales estudiosos de estos temas es Alejandro
Portes, para quien, “(…) en lugar de preocuparse de manera exclusiva por la
balanza de pagos y el flujo de remesas, los gobiernos de los países de origen
deberían seguir una línea de acción guiada por el potencial de desarrollo a
largo plazo de la migración, y no por sus consecuencias económicas a cor-
to plazo. De ese modo, los lamentables resultados advertidos y denunciados
Fuente: Texidó y Gurrieri, 2012: Pág. 13

80
Jorge Mora Alfaro
por los estudiosos del Tercer Mundo en documentos como la Declaración de
Cuernavaca pueden dar paso a un mundo en el que la migración y el desarrollo
internacional se apoyen mutuamente” (Portes, 2011:67) 27
.
Texidó y Gurrieri, por su parte, subrayan el papel de las remesas en la supera-
ción de la pobreza en los países sudamericanos, pero dejan claro en su análisis
el limitado impacto de estas en el desarrollo de estos países, por las razones
apuntadas en el texto citado a continuación: “Sin duda, la mayoría de los es-
tudios sostienen que las remesas financieras tienen una incidencia positiva en
la reducción de la pobreza y, además, constituyen una oportunidad para la
creación de capital humano y productivo. En efecto, estos ingresos por reme-
sas han impedido el empobrecimiento de muchos hogares. Incluso, en muchos
casos, las remesas han contribuido a que los hogares receptores pertenecientes
a estratos pobres de la población pudieran mejorar sus condiciones de vida,
accediendo a un conjunto de bienes y servicios básicos. Sin embargo, las re-
mesas no han tenido un impacto substancial en el desarrollo de los países
sudamericanos. Esto se debe a los diferentes usos que hacen los recep-
tores de las mismas en sus comunidades, entre los cuales las inversiones
productivas ocupan un lugar poco relevante. Así pues, una proporción
significativa se destina habitualmente a consumo general o gastos diarios
(alimentación, vestimenta, renta, medicinas) en segundo lugar aparecen
los rubros ligados a la educación de los miembros del hogar y, por último,
sólo una parte pequeña se utiliza para inversiones a largo plazo (ahorros,
compra de propiedades, educación, inversión en negocios)” (Texidó y Gu-
rrieri, 2012:65-66) (El destacado no es del texto original).
Estas conclusiones son coincidentes con lo señalado por Portes en el sentido
de que frente a las posturas optimistas, generalizadas en los estudios sobre las
migraciones, aparecen varias visiones críticas sobre los procesos de emigra-
ción y sobre sus efectos en las naciones de donde proceden los emigrantes.
En otro orden, los estudiosos del llamado “Sur global” se han convertido en
“acérrimos críticos de la emigración y de las consecuencias que conlleva para
sus naciones”. Según refiere el autor, para estos estudiosos “la migración no
27. Portes transcribe un aspecto sustancial de la “Declaración de Cuernavaca” de 2005: “El modelo de desarrollo
adoptado en la gran mayoría de los países exportadores de mano de obra de América no ha generado oportunidades
para el crecimiento económico ni para el desarrollo social. Por el contrario, ha significado el surgimiento de una diná-
mica regresiva, desempleo y precarización laboral, pérdida de trabajadores calificados, desarticulación y estancamien-
tos productivos, inflación y mayor dependencia económica. Como consecuencia, experimentamos una convergencia
entre la despoblación y el abandono de las actividades productivas en las áreas de alta emigración” (Portes, 2011).

81
es solo un síntoma de subdesarrollo, sino una de sus causas, ya que despuebla
regiones enteras, convierte a las familias del país de origen de productores en
rentistas y, al descansar en las remesas de los migrantes, permite a los gobier-
nos escapar de sus responsabilidades”(Portes, 2011)28
.
Portes establece una distinción en los procesos de movilidad laboral entre los
“flujos cíclicos” y los “flujos permanentes” de la emigración. Los primeros, se-
gún el autor, se pueden definir, “en su tipo puro”, a partir de tres características
de los desplazamientos laborales de los migrantes en el extranjero:
a) Orientan su vida y su trabajo hacia el objetivo de retornar.
b) No llevan a sus familiares inmediatos para su reasentamiento.
c) Envían remesas regularmente a sus familiares e invierten o ahorran
para invertir en su país de origen.
d) Regresan tras periodos limitados en el extranjero (Portes, 2011).
Para el autor, estos flujos cíclicos son los que podrían contribuir de manera
significativa al desarrollo. Pero no así los flujos permanentes, los cuales, por
sus efectos económicos y demográficos se mueven en la dirección contraria.
Los vínculos transnacionales establecidos por los emigrantes, según Portes,
no son una panacea ni logran neutralizar por completo los impactos negativos
generados por la emigración permanente. Tres razones apunta el autor para
que ocurra de este modo, las cuales se transcriben en extenso por los elementos
explicativos brindados para comprender su punto de vista:
1) “(…) como la despoblación de las regiones de origen avanza, hay
menos familiares a los cuales enviar remesas y menos infraestructura
económica para construir. Para que los recursos de los migrantes se
puedan invertir de manera productiva, tiene que haber ‘algo’a lo que
puedan regresar. De lo contrario, no podrán hacerse inversiones o
estas serán de un tipo puramente simbólico (como la construcción de
los mencionados ‘pueblos-decorado’ para las festividades anuales)
pero sin ningún potencial efectivo de desarrollo…
28. Una de las conclusiones de Portes sobre este tema es la siguiente: “Si bien es cierto que la emigración en masa
puede tener importancia estructural para ayudar a consolidar el poder de las clases dominantes en las naciones de ori-
gen, este resultado no es favorable, por razones ya expuestas, para el desarrollo. A pesar del incremento de las organi-
zaciones y el activismo transnacionales, el potencial de cambio general del asentamiento permanente en el extranjero
no resulta positivo, en tanto estas contribuciones no pueden compensar, en el largo plazo, el efecto de vaciamiento de
tales movimientos” (Portes, 2011:55).

82
Jorge Mora Alfaro
2) Más allá de las buenas intenciones de los migrantes, los recursos
que pueden dedicar a proyectos de desarrollo son modestos. Recor-
demos que los trabajadores migrantes son excampesinos y obreros,
y que sus salarios en el mercado laboral del país receptor son bajos.
Aunque algunos acaso lleguen a ser empresarios de éxito, el común
de sus contribuciones puede tener importantes efectos positivos en
sus lugares de origen, pero muy limitados a escala regional y, espe-
cialmente, nacional. Dicho de otra manera, no se puede contar con
las comunidades de expatriados para el desarrollo de los países de
origen, ya sea a través de sus remesas o a través de sus actividades
filantrópicas…
3) El activismo transnacional activo es, en general, un fenómeno que
atañe a una generación. Mientras este se fortalece con la consolida-
ción de la posición económica y legal de los migrantes en la sociedad
receptora, como lo demuestra la bibliografía de investigación, no se
puede contar con que sus hijos continúen estas actividades o, al me-
nos, con que lo hagan con el mismo fervor” (Portes, 2011:254-255).
La combinación de flujos cíclicos y flujos permanentes originados en los he-
terogéneos territorios de la región, unidos a las diversas direcciones hacia las
cuales se encamina la movilidad laboral (nacional, regional y extraregional),
aconsejan ser cautos en cuanto a la consideración de las consecuencias de las
migraciones en el ámbito del desarrollo nacional y, de manera particular, en
los territorios de los cuales provienen los emigrantes. En el ámbito territorial,
conviene determinar cuáles son los elementos condicionantes de la salida de
las familias o de integrantes de la unidad familiar en busca de oportunidades
de generación de los ingresos necesarios para su supervivencia.
Desde nuestro punto de vista, la persistencia de las privaciones sociales, las
dificultades enfrentadas para la colocación de los productos en los mercados o
para generar los ingresos familiares mediante las actividades productivas lle-
vadas a cabo en sus explotaciones rurales o por medio del empleo permanente
o temporal, son factores condicionantes de gran relevancia en la decisión de
emigrar desde los territorios rurales. La atracción ejercida por espacios rura-
les más dinámicos, en los propios países de origen de los emigrantes, genera
movilizaciones laborales a cargo de la totalidad de los miembros de la unidad
familiar o parte de estas. La pluriactividad característica de las familias rurales
las lleva a combinar la generación de ingresos, agrícolas y no agrícolas, ob-

83
tenidos en los territorios rurales, con actividades efectuadas por parte de los
integrantes del núcleo familiar en otros territorios rurales o, principalmente, en
las áreas urbanas.
En una propuesta de tipología de hogares rurales, elaborada por el Banco
Mundial, se distinguen cinco tipos de hogares a partir de las estrategias de
supervivencia empleadas por estos: “Los hogares rurales se involucran en la
agricultura, el mercado de trabajo y la migración, pero una de estas actividades
usualmente predomina como fuente de ingreso. Se pueden distinguir cinco es-
trategias de supervivencia. Algunos hogares agrícolas derivan la mayor parte
de su ingreso de involucrarse activamente en los mercados agrícolas (peque-
ños agricultores orientados al mercado). Otros dependen fundamentalmente de
la agricultura para su subsistencia, pero utilizan la mayor parte de su producto
para el autoconsumo (agricultores de subsistencia). Otros derivan la mayor
parte de su ingreso del trabajo asalariado en la agricultura y en la economía ru-
ral no agrícola o del autoempleo no agrícola (hogares orientados al mercado de
trabajo). Algunos hogares pueden escoger abandonar el sector rural por com-
pleto, o depender de la transferencias de miembros que han migrado (hogares
orientados a la emigración). Finalmente, los hogares diversificados combinan
ingreso de la agricultura, el trabajo no agrícola y la migración” (Banco Mun-
dial, 2008:62-63).
Para el diseño y ejecución de las iniciativas de desarrollo rural, con un enfoque
territorial, se impone distinguir la intensidad e impacto de las remesas en el de-
sarrollo de los territorios en los cuales se llevan a cabo las intervenciones, así
como en los ingresos de los hogares de pertenencia de los emigrantes. Asimis-
mo, es necesario tomar en cuenta la diferenciación entre los hogares asentados
en los territorios y las estrategias de supervivencia o de generación de ingresos
empleadas por ellos, como aspectos básicos para el impulso de las acciones
de desarrollo y la puesta en práctica de medidas diferenciadas, en correspon-
dencia con las condiciones particulares de los territorios, las comunidades y
los hogares participantes en los procesos de desenvolvimiento de los espacios
rurales en los cuales se ejecutan las iniciativas.

85
n la década de los 80, se instauró en América Latina y el Caribe un
período con significativos impactos en el medio rural y en la estructu-
ra institucional y las políticas públicas relacionadas con la agricultura
y el desarrollo rural. La estrategia de apertura económica y las denominadas
reformas de Estado, instrumentos constitutivos de esta estrategia, modifican
de manera sustancial la orientación de las políticas públicas y las funciones
cumplidas por el Estado durante los años previos, en los cuales prevaleció la
estrategia de industrialización sustitutiva de importaciones (ISI).
La forma de Estado interventor, característica del período denominado de “de-
sarrollo hacia adentro” (Sunkel, 1991), sufre cambios en consonancia con la
adopción de un patrón de acumulación, cuyo eje descansa en la producción
destinada a los mercados globales y la atracción de inversiones. La apertura
y liberalización de las economías, implantadas a partir de los años ochenta,
requirió para su instauración del traslado de funciones y segmentos del aparato
público al sector privado. Las reformas del Estado aplicadas en ese período,
en su primera generación, buscaron reducir el tamaño del Estado y desman-
telar algunas de sus piezas vinculadas a la promoción del desarrollo, función
primordial desempeñada por este en el pasado y que en adelante recaería en
la liberalización de las “fuerzas del mercado” (Mora, 2009). La venta de em-
E
Capítulo III
Estado, políticas y acción colectiva rural:
de las políticas sectoriales al enfoque territorial
3.1 Cambios institucionales, diversificación productiva
y promoción de las exportaciones

86
Jorge Mora Alfaro
presas estatales, la movilidad laboral dirigida a reducir el empleo, la sustancial
reducción del gasto público, la adopción de medidas como la no sustitución
del personal jubilado o retirado de las instituciones y la desregulación del mer-
cado, condujeron al ensanchamiento del mercado y al buscado achicamiento
del Estado.
Los procesos de reforma del Estado calaron hondo para el medio rural de estas
sociedades. Las instituciones públicas relacionadas de manera directa con la
agricultura y, en general a los procesos ocurridos en el medio rural, ve reducir
sus recursos y su capacidad de atender las demandas de los hogares rurales y
el apoyo a los agricultores familiares y otros de productores rurales. El deterio-
ro y la fragmentación sufrida por el sistema institucional público, compuesto
desde entonces por múltiples dependencias dispersas, debilitadas y con poca
capacidad para promover el desarrollo productivo y social en los diversos y
extensos territorios de estas naciones, dan lugar a una suerte de vacío institu-
cional y a un limitado potencial para promover el desarrollo productivo, insti-
tucional y social en los territorios rurales (Gordillo, 2004).
La segunda generación de reformas del Estado implantadas en Latinoamérica
y el Caribe buscaron elevar la eficiencia en la gestión estatal, introducir meca-
nismos de evaluación y de mejoramiento de la calidad en la prestación de los
servicios, sin restituir las funciones y segmentos institucionales eliminados o
trasladados con la primera generación de reformas.
Por lo tanto, las políticas agrarias adoptadas en un débil marco institucional, en
la mayoría de los países de la región, a partir de los años 80, tienden a estimular
la producción agrícola y agroindustrial destinada al mercado exterior, la atrac-
ción de inversiones para ampliar la producción no tradicional de exportación
y la reconversión de las unidades productivas en capacidad de reorientar sus
actividades. La eliminación de los subsidios y otros mecanismos de estímulo y
protección para grupos significativos de agricultores, así como el incremento
de las importaciones de bienes primarios, forman parte de la reorientación
económica y política impulsada en esos años. La firma de tratados de libre
comercio y la adopción de instrumentos para la integración en los mercados
globales confirman y profundizan la orientación de las políticas establecidas a
partir de los años 80.

87
El papel preponderante asumido por el mercado, los cambios experimentados
por el sector público y la reorientación de las políticas públicas agropecuarias,
generan, como lo analizamos en el Capítulo 1 de este libro, una estructura bipo-
lar. Por una parte, se constituye un polo integrado por empresarios agrícolas y
agroindustriales, determinados grupos de agricultores familiares, cooperativas
y otras formas asociativas de producción que logran reconvertir sus unidades
productivas y nuevos inversionistas nacionales e internacionales, en capacidad
de aprovechar los estímulos a la exportación y las oportunidades e incentivos
para insertarse en las nuevas condiciones de la economía. Por otro lado, se crea
un polo de productores familiares excluidos de estos procesos. Estos no tienen
las condiciones requeridas para enfrentar el desafío de la apertura económica,
no logran reconvertir sus explotaciones ni competir con los bienes agrícolas
importados; tampoco consiguen resistir el abandono, por parte del Estado, de
las políticas destinadas a dinamizar los mercados nacionales y locales, ni la re-
ducción del apoyo estatal en asistencia técnica, investigación e información.
Algunas de los principales cambios institucionales y en las orientaciones de
las políticas públicas, vinculadas con el medio rural, prevalecientes durante los
decenios de los años 80 y 90, algunas de las cuales tienen continuidad hasta el
presente, se pueden sintetizar de la siguiente manera:
1. Se coloca en el centro de la acción estatal la inserción en los merca-
dos globales, mediante la apertura de la economía, el establecimiento
de estímulos a las exportaciones (tradicionales y no tradicionales),
la eliminación de obstáculos y el empleo de instrumentos, como los
tratados de libre comercio, para atraer la inversión privada directa,
externa e interna, en el medio rural (complejos agrícolas, agroindus-
triales, agrocomerciales y turísticos).
2. Se promueve la diversificación de las estructuras productivas como
un medio para el aprovechamiento de la expansión de las exportacio-
nes y la atracción de las inversiones privadas.
3. Se impulsa la privatización o tercerización de los servicios públicos
de investigación, extensión y fomento productivo, buscando reducir
el gasto público y generar mercados de servicios bajo diversos esque-

88
Jorge Mora Alfaro
mas según los cuales los productores deben pagar, total o parcialmen-
te, por el servicio recibido29
.
4. Se tiende a la eliminación de los subsidios, la regulación de los pre-
cios de los bienes agrícolas y las medidas de protección con las cuales
contaron algunos grupos de productores agrícolas y se le da prioridad
al trabajo de los denominados “campesinos viables” y otros grupos de
productores en capacidad de integrarse en el mercado en expansión.
5. Se reducen las funciones del denominado “sector público agropecua-
rio”, se desmantelan segmentos de las instituciones y se disminuye el
número de profesionales y técnicos pertenecientes a los programas
públicos de apoyo al desarrollo agrícola y rural.
6. Se les da un énfasis a las acciones de sanidad agropecuaria, la adop-
ción de marcos jurídicos y el fortalecimiento de las dependencias ins-
titucionales y la armonización de las normas sanitarias y fitosanitarias
para el mejoramiento de la sanidad animal y vegetal en atención a los
requerimientos del comercio internacional de los productos de origen
agropecuario.
7. Se promueve el establecimiento de esquemas de innovación y de de-
sarrollo científico y tecnológico, vinculados a la producción agrope-
cuaria destinada al mercado exterior, con el propósito de impulsar las
transformaciones productivas y generar competitividad en el sector
agropecuario.
29. En un estudio efectuado por el autor para el IICA sobre los servicios de extensión en el caso de Mesoamérica y
la región andina, se encontró la introducción de esquemas de innovación y transferencia tecnológica, de los cuales
forman parte los servicios de extensión e investigación, entre los que se distinguen los siguientes: a) Esquemas priva-
dos en los cuales predomina el pago por parte de los demandantes de los servicios (empresas, agricultores familiares,
organizaciones rurales); b) esquemas de tercerización en que el Estado aporta los recursos financieros para promover
la creación de un mercado de servicios y facilitar el acceso a estos por parte de las empresas, agricultores familiares y
asociaciones de productores. En este caso, se presentan diversas modalidades de pago por parte de los demandantes de
los servicios; c) esquemas de tercerización descentralizados, en los cuales las entidades gubernamentales (gobiernos
locales, provinciales o departamentales) u organizaciones no gubernamentales (empresas, fundaciones u organiza-
ciones rurales), asumen la responsabilidad por la prestación de los servicios demandados por empresas, agricultores
familiares o asociaciones de productores; d) Esquemas en los cuales la prestación de los servicios continúa siendo
una responsabilidad del sector público o es compartida entre los gobiernos centrales o subnacionales y los gobiernos
municipales (Mora, 2009).

89
8. Se crean dependencias públicas para responsabilizarse del tema de los
recursos naturales y el ambiente, las cuales separan estas funciones
de las entidades en las cuales fueron atendidas estas áreas de acción
institucional; por lo general, los ministerios de agricultura.
9. Se colocan en una posición secundaria o se abandonan las acciones
institucionales y las políticas públicas dirigidas al apoyo a la agricul-
tura familiar, promover el desarrollo rural, dinamizar los mercados
locales y fortalecer la producción alimentaria destinada al mercado
local, lo que incrementa de manera acelerada la importación de bie-
nes agrícolas.
10. En las políticas sociales se enfatiza en la focalización, entendida como
una medida de compensación social, con la cual se atienden o se asis-
ten a algunos de los hogares rurales excluidos o en situación de pobre-
za o indigencia, lo que debilita las políticas de carácter universal.
Debe considerarse la diversa profundidad alcanzada por las reformas econó-
micas e institucionales y la desigual intensidad con la cual fueron adoptadas
estas políticas. Las correlaciones de fuerzas políticas y sociales existentes en
cada sociedad, la naturaleza de las coaliciones que acceden al poder y asumen
la implantación de las medidas de apertura y de reforma institucional, así como
el grado de estabilidad de las economías en cada sociedad, entre otros factores,
generaron la presencia de situaciones heterogéneas, aunque todas se mueven
en la misma dirección.
En la década de los años 80 se asistió, en América Latina y el Caribe, a una
suerte de proyecto de ingeniería social, mediante el cual, con independencia de
las condiciones históricas, institucionales, políticas, económicas y culturales
de cada nación, se les aplicó un conjunto amplio de medidas con las cuales
se pretendió cambiar el rumbo de su desarrollo. La pretendida abolición de
las sociedades “estado-céntricas” y la implantación de sociedades “mercado-
céntricas”, modifica en forma sustancial las relaciones entre Estado y ciuda-
danía, la orientación de las políticas públicas y las condiciones de integración
al mercado de los distintos grupos de productores nacionales, entre ellos, de
manera destacada, los productores agropecuarios.

90
Jorge Mora Alfaro
En un documento publicado por CEPAL sobre el “modelo de desarrollo” im-
plantado en Chile, se afirma que, “Todos los resultados obtenidos en diferentes
estudios han establecido que el modelo de desarrollo que se ha aplicado hasta
finales de los 80 generaba desequilibrios entre los diferentes actores sociales
y económicos. La brecha entre ricos y pobres era creciente, observándose una
mayor concentración de la riqueza en pequeños grupos de poder y percibién-
dose una exclusión social y nula participación social” (Ibarra, 2006:8).
De acuerdo con la versión superficial, el desarrollo de la economía era una
especie de competencia; en esta se identificaban grupos “ganadores” y grupos
“perdedores”. Para estos últimos, por lo general grupos muy numerosos, se
creaban medidas de “compensación social”, acciones de corto plazo dirigidas
a grupos focalizados de la población. Con dichas acciones, se trataba de redu-
cir los efectos causados por la eliminación de las políticas redistributivas y la
exclusión económica y social que sufrían muchos hogares, como consecuencia
de la aplicación de los programas de ajuste estructural, principales instrumen-
tos para promover las reformas políticas y económicas.
3.2 La reorientación de las políticas vinculadas al medio rural
La preocupación por la persistencia de la exclusión social y el crecimiento
desmedido de las desigualdades, con especial generalización en los espacios
rurales de la región, así como los conflictos y las movilizaciones sociales ori-
ginadas por estas situaciones y los cambios en la orientación de los gobiernos
instaurados en varios países de la región conducen, al finalizar la década de los
90, a una paulatina y desigual reorientación de las políticas sociales. También
motivan a colocar la mirada en procesos de desarrollo endógeno, complemen-
tarios a las políticas de ampliación de las actividades exportadoras, y a pro-
mover iniciativas de desarrollo rural en atención a los rezagos sociales y las
demandas de desarrollo en importantes áreas rurales de la región30
.
30. La reorientación de las políticas públicas se produce en un marco en el cual las exportaciones de bienes primarios
ocupan una posición estrategia en el patrón de crecimiento de la economía seguido en estos países. En el documento
preparado por CEPAL, FAO e IICA se afirma lo siguiente: “En el caso del comercio internacional, la vulnerabilidad
de las economías regionales se explica por la importancia de la UE como mercado para las exportaciones de los países
de América Latina y Caribe. En forma adicional, por la participación de los bienes primarios –de mayor volatilidad
en las cotizaciones internacionales– en el total de exportaciones” (CEPAL, FAO, IICA, 2012:24). Por su parte, en un
informe reciente preparado por las Naciones Unidas se subrayan los efectos de la dependencia de las exportaciones
para el crecimiento de la economía: “GDP growth in Latin America and the Caribbean decelerated notably during
2012, led by weaker export demand. In the outlook, subject to the risks of a further downturn, the baseline projection
is for a return to moderate economic growth rates, led by stronger economic performance in Brazil. For the region
as whole, GDP growth is forecast to average 3.9 per cent in the baseline for 2013, compared to 3.1 per cent in 2012”
(United Nations, 2012:8).

91
Desde este período hay una modificación significativa en la orientación de las
políticas, la legislación, las estrategias y los programas y proyectos con los
cuales se trata de promover las transformaciones en el medio rural, buscando
impulsar el desarrollo productivo, fortalecer la institucionalidad, superar la
pobreza y las desigualdades sociales e impulsar la sostenibilidad ambiental31
.
El paso de un enfoque centrado en el desarrollo de la agricultura a una visión
territorial, comprensiva de la multiplicidad de procesos que tienen lugar en
los espacios rurales particulares, es el cambio más relevante introducido en la
orientación de las políticas y las iniciativas de desarrollo rural desplegadas en
estos países32
.
En este período del desarrollo latinoamericano y caribeño, es fundamental
mencionar el papel de los movimientos sociales rurales extendidos por diver-
sos territorios rurales de la región, tal como lo mencionaron Bebbington, Abra-
movay y Chiriboga en el texto citado con antelación. El surgimiento de nuevas
formas de organización y movilización social, con objetivos, reivindicaciones
y posibilidades diversas de introducir modificaciones institucionales y de pro-
mover el desarrollo territorial, constituye un elemento clave en el medio rural
de estas naciones. Buena parte de las acciones colectivas dirigidas a reformar
las estructuras de tenencia de la tierra o a las reivindicaciones territoriales
(protección y uso de los recursos naturales y control político y jurídico sobre
los procesos ocurridos en el territorio), conducen a la presencia de nuevos mo-
31. Como lo señala Klein, “Aunque la evolución en la reducción de la pobreza ha sido sin duda positiva, la CEPAL
estima que en 2008 había todavía 182 millones de pobres, de los cuales, 71 millones eran indigentes. Su distribución
por área geográfica es bastante dispar. En efecto, los indigentes que viven en las áreas rurales son 34 millones, es
decir, la mitad de todos los indigentes, siendo que solo el 22% de la población total vive en el sector rural. Solamente
en Brasil, Chile y República Dominicana, los porcentajes de indigentes urbanos son mayores que en las zonas rurales.
En el resto de los países, la indigencia es básicamente rural. Por otra parte, la incidencia de la pobreza total es también
mayor en las zonas rurales ya que es de 37%, en tanto que en las zonas urbanas es de 13%.” (Klein, 2009:17)
32. Bebbington , Abramovay y Chiriboga, se refieren a cinco cambios sustanciales en el desarrollo en la región en el
texto incluido a continuación: “First, there has been a notice able return to large-scale public and prívate investment
in programs of infrastructural and economic development (…). Second, and in sharp contrast to this necessarily
technocratic and centralized approach to territorial development, ethnic and grassroots politics have become increa-
singly important in debates over rural development, be this as a result of armed protest (Mexico), the emergence of
national indigenous (Ecuador), and landless or family farmers (Brazil) movements, the movement of the indigenous
organizations into government (Bolivia and Ecuador), or the emergence of organizations contesting this infrastruc-
tural expansion (e.g. Peru, Argentina, and Chile). (…) Third, the relative significance of agriculture in the rural and
peasant economy continues to diminish, and off-farm incomes (including transfers for long distance migration and
government programs) are becoming ever more important (…). Fourth, in the policy domain a range of rural and
social programs have emerged that offer levels of formal participation that are unprecedented in the region. (…) Fifth,
processes of decentralization, however uneven and and incomplete, have given sub-national governments and local
organizations and increased rol in rural development. Syxth, the environmental question has become increasingly
visible, debated, and central to discussions not only of rural development and regional integration(…)”(Bebbington,
Abramovay, Chiriboga, 2008:2874-2875).

92
Jorge Mora Alfaro
vimientos con mayor capacidad de negociación e incidencia en la definición de
las políticas públicas o de participar en la gestión gubernamental o la dirección
de procesos de desarrollo territorial.
Gordillo analiza la situación en el primer lustro del presente siglo y el signi-
ficado de las acciones colectivas y sus efectos en los cambios institucionales
promovidos en la región: “Las profundas transformaciones que está experi-
mentando América Latina hacen inevitables las protestas y la intranquilidad
sociales. De acuerdo con el enfoque adoptado en este trabajo, las protestas so-
ciales pueden ser vistas no sólo como una forma de cambiar la correlación de
fuerzas y aumentar las capacidades negociadoras de ciertos actores sociales,
sino también como un factor que induce a la reestructuración productiva y a
la innovación institucional en sociedades bastante desiguales, fragmentadas y
frágiles desde el punto de vista institucional. En esta perspectiva se tiene un di-
lema específico: ¿cómo dar solución a los conflictos sociales en el campo, evi-
tando enfrentamientos irreversibles entre actores sociales? Y a la vez, ¿cómo
aprovechar el impulso y el proceso de solución de conflictos para reforzar o
generar nuevos acuerdos institucionales?
La movilización social surge como un proceso de posicionamiento ante los
cambios de actores y organizaciones sociales que se sienten afectados, o po-
tencialmente afectados, por la aparición de nuevos arreglos institucionales o
por el abandono de otros antiguos” (Gordillo, 2004:75).
Un aspecto vital en el desarrollo de las organizaciones rurales y, en general, de
las acciones colectivas generadas por actores o grupos y categorías sociales en
el medio rural (entre otros campesinos, indígenas, asalariados, mujeres, comu-
nidades), es su contribución a la generación de identidad territorial, ambiental,
comunal, étnica de clase o de género, así como su aporte a la creación de ciuda-
danía. La participación activa en la búsqueda de los objetivos perseguidos con
la organización o la movilización y la posibilidad de incidir en la modificación
o creación de marcos institucionales y políticos, en respuesta a sus demandas
particulares o de carácter más global, permite no solo fortalecer los derechos
civiles y políticos (libertades individuales, de asociación y de participación
social y política), sino también de acceder a los derechos sociales básicos.

93
La diversidad productiva, las modificaciones del tejido económico y social,
las movilizaciones sociales y las cada vez más complejas interrelaciones entre
los actores sociales rurales y entre los territorios rurales y urbanos, llevan a la
necesidad de percibir el medio rural desde los territorios y de impulsar inicia-
tivas territoriales de desarrollo rural; así se supera la tradicional mirada de lo
rural desde la agricultura o limitada a la estructura y las dinámicas agrarias. En
las condiciones actuales adquiere mayor sentido percibir lo agrario desde el
territorio y diseñar las estrategias de desarrollo rural desde la unidad de com-
ponentes y la diversidad de actores y relaciones sociales constituyentes de los
territorios rurales.
Berdegué apunta a la emergencia de las políticas de desarrollo territorial: “Más
recientemente, producto de los propios procesos de globalización, se ha acre-
centado la necesidad de promover diversas medidas enfocadas específicamen-
te a disminuir las disparidades socioeconómicas entre territorios y ciudades y
a optimizar sus oportunidades de desarrollo. Esas medidas se conocen ahora
como políticas de desarrollo territorial (o más simplemente, como política terri-
torial). Tales políticas no se enfocan sólo a los territorios más desfavorecidos,
sino a todos, desde los más ricos hasta los más pobres. Su objetivo no es atraer
inversiones a los territorios marginados por medio de subsidios y otros bene-
ficios ofrecidos a los inversionistas, sino asegurar que todos sean capaces de
maximizar sus oportunidades de desarrollo endógeno. Para alcanzar esta meta
es clave aprovechar las ventajas de cada uno de ellos, el potencial de arrastre
de sus ciudades y la creación de activos. No se trata desde luego de suspender
las formas de asistencia y compensación a los territorios más pobres, que de-
ben beneficiarse de una ‘ecualización financiera’, sino de generar vínculos y
enlaces adecuados entre aquellos que avanzan a un ritmo mayor y los que no
lo hacen. Además, se debe asegurar infraestructura para todos, garantizándoles
un mínimo nivel de accesibilidad. Puesto que esto depende de las caracterís-
ticas propias de cada uno de ellos, las políticas de infraestructura deben estar
basadas en una tipología de territorios (Schejtman y Berdegué, 2003).
El impulso de recibido por la generación de políticas orientadas a promover el
desenvolvimiento en el medio rural, entre las que sobresalen aquellas que in-
corporan un enfoque territorial y marcos jurídicos en los cuales se le da viabi-
lidad institucional a los planes, medidas y acciones territoriales, se traduce en

94
Jorge Mora Alfaro
la elaboración de diversas políticas y programas vinculados con el desarrollo
rural en la región33
.
En la Tabla 17 (véase anexo 4), se recoge un recuento sobre iniciativas de
desarrollo rural llevadas a cabo por diferentes instituciones en varios de los
países de América Latina y el Caribe, expresión de la vuelta de la mirada ha-
cia el medio rural y a la superación de las principales brechas productivas,
institucionales y sociales en diferentes territorios rurales de la región. La va-
riedad de las medidas adoptadas en cada sociedad particular corresponden con
las condiciones políticas, sociales e institucionales existentes en ellas y con
las orientaciones e instrumentos específicos adoptados para promover el de-
sarrollo rural, en el contexto de los procesos llevados a cabo en las diferentes
naciones. Pero lo destacado, según los propósitos buscados con la elaboración
de este trabajo, es mostrar la tendencia seguida en toda la región en el sentido
de definir políticas públicas y al empleo de instrumentos institucionales para
la promoción del desarrollo rural y la búsqueda del bienestar en los territorios
rurales en la región. Como se ha reiterado en el estudio, la heterogeneidad es
una característica fundamental en las dimensiones del desarrollo económico,
político, social y ambiental de los países de América Latina y el Caribe, nece-
sario para distinguir las tendencias seguidas en su desenvolvimiento por estas
sociedades.
33. En un estudio efectuado por el autor para RIMISP, se encontró que en la mayor parte de los países centroamerica-
nos y de los Andes se han llevado a cabo diversas experiencias de desarrollo territorial rural o de desarrollo local con
un enfoque territorial; en algunas se ha aprobado legislación que ha permitido crear instituciones públicas responsa-
bles de impulsar procesos de desarrollo rural o están en camino de aprobarlas, o se han definido políticas para promo-
ver el desarrollo territorial. Entre estas se encuentran los siguientes casos: A) En Honduras se aprobó en el año 2000
la Ley de Desarrollo Rural Sostenible, en cuyo marco se crea el Programa Nacional de Desarrollo Rural Sostenible
(PRONADERS). B) En Colombia se creó en el 2003 el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) para
contribuir a mejorar la calidad de vida de los pobladores rurales, ejecutando la política agropecuaria y de desarrollo
rural, fortaleciendo a las entidades territoriales y a sus comunidades, y propiciando la articulación de las acciones ins-
titucionales en el medio rural .C) En Nicaragua se promulga en 2004 una Política y Estrategia para el Desarrollo Rural
Productivo. D) En Costa Rica existe un Programa de Desarrollo Rural en el Ministerio de Agricultura y Ganadería y
se ha aprobado la ley que transforma el Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Territorial Rural
(INDER). E) En Ecuador, el Ministerio de Agricultura y Ganadería define como uno de sus objetivos estratégicos
apoyar el desarrollo rural y el desarrollo agropecuario, agroforestal, agroindustrial y riego. F) En Bolivia se creó el
Ministerio de Desarrollo Rural, Agropecuario y Medio Ambiente, el cual cuenta con un Viceministerio de Desarrollo
Rural y Agropecuario. G) En Guatemala se continúa con las negociaciones que permitan la aprobación, por parte del
Congreso, de la Ley de Desarrollo Rural Sostenible (Mora, 2009).

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Echeverri menciona las nuevas tendencias en las políticas públicas y la pres-
tación de servicios en el medio rural de estas naciones. Para el autor, “(…) los
énfasis de políticas diferenciadas que dieran cuenta de la diversidad y hete-
rogeneidad del medio rural, centrados en instrumentos de focalización, están
dando paso a modelos basados en mayores autonomías territoriales, donde
se aplican estrategias integrales, más que diferenciadas. Esto implica uno de
los más difíciles cambios en la cultura de política pública, caracterizada por
un sentido profundo de oferta pública. En el mercado de políticas públicas,
el modelo imperante se basa en programas centralmente concebidos y admi-
nistrados con serios problemas clientelares. Ahora se impone una política de
demanda donde los territorios tengan la posibilidad de conformar portafolios
de proyectos estratégicos, integrales y que puedan ser gestionados en forma
autónoma con el máximo de control social por parte del territorio” (Echeverri,
2006:31).
3.3 De las políticas sectoriales al enfoque territorial
Tres aspectos adquieren gran significado en el impulso de los procesos de de-
sarrollo territorial rural, como complementos indispensables a la legislación
establecida por algunos países o a las políticas públicas y estrategias para res-
ponder a las nuevas condiciones del medio rural en la región. A) Por una parte,
la elaboración de arreglos institucionales que propicien pasar de la visión y
el funcionamiento sectorial de las organizaciones estatales vinculadas con el
medio rural, a una acción integrada en respuesta a las necesidades y demandas
particulares de los diversos territorios. B) Por otra parte, el restablecimiento
de los servicios institucionales básicos de investigación y extensión rural, en
correspondencia con las demandas territoriales y desarrollo de procesos de for-
mación y capacitación del personal institucional, con el propósito de crear las
condiciones requeridas para la reorientación de las iniciativas ejecutadas en el
medio rural. C) Por último, la aplicación del enfoque ascendente en los proce-
sos de desarrollo territorial rural, a fin dede superar los programas o proyectos
diseñados, sin tomar en cuenta las situaciones específicas de los territorios
presentes en el medio rural regional.
Uno de los aspectos fundamentales en la elaboración de políticas públicas para
promover el desarrollo rural es el carácter multidimensional de las deman-
das del desarrollo originadas en los territorios rurales, situación con la cual se
torna insuficiente la visión, según la cual “lo rural” se identifica, de manera
exclusiva, con “lo agrícola”. El desarrollo rural, tal como lo hemos venido

96
Jorge Mora Alfaro
analizando en esta sistematización, abarca un complejo conjunto de dimensio-
nes, estrechamente vinculadas entre sí, de naturaleza productiva, ambiental,
institucional, política y social, en cuya actividad desempeñan un papel central
los actores sociales presentes en los territorios y sus múltiples vinculaciones
con instituciones, empresas u organizaciones sociales, con las cuales interre-
lacionan en diversas actividades, lo que propicia procesos complejos y de na-
turaleza muy variada.
Por este motivo, las políticas y la acción institucional dirigidas a promover
el desarrollo y la búsqueda del bienestar en el medio rural, serán eficaces en
la medida que logren combinar las líneas de acción de carácter sectorial, con
operaciones y arreglos intersectoriales o multisectoriales con las cuales se pue-
da responder con eficacia a las demandas multidimensionales originadas en
los procesos de desarrollo territorial. El paso de una acción monosectorial a
un enfoque y una acción territorial implica articular las medidas e iniciativas
institucionales y la territorialización de las políticas en respuesta a las condi-
ciones diferenciadas y a las necesidades multisectoriales del desarrollo de los
territorios.
En el Gráfico 14, se presenta la interrelación entre los niveles de generación
y aplicación de las políticas, mostrando el marco global de políticas, marcos
jurídicos e instrumentos de planificación en los cuales se inscriben las políticas
sectoriales y su articulación, en función de los procesos de desarrollo territo-
rial, en una dinámica que se mueve de arriba hacia abajo (Top-Down) y de
abajo hacia arriba (Bottom-Up).
Una acción de esta naturalezase dificulta a causa de la prevaleciente estructura
sectorial de los estados. Esta situación induce a generar arreglos instituciona-
les mediante los cuales se integre la acción de las dependencias y actores rela-
cionados con las políticas sectoriales, en función de la atención a las múltiples
dimensiones en las cuales se centran las iniciativas de desarrollo impulsadas
en los territorios. En otras palabras, no existe una situación necesariamente
discordante entre la organización sectorial del Estado y las demandas multidi-
mensionales o intersectoriales del desarrollo territorial. El desenvolvimiento
de los territorios rurales exige adecuadas políticas sectoriales y eficientes polí-
ticas territoriales. En estos procesos se imponen la visión y voluntad política,
el empleo de un enfoque territorial, la participación de los actores territoriales
y la disposición de los instrumentos con los cuales se logren operacionalizar
las medidas adoptadas para promover el desarrollo territorial.

98
Jorge Mora Alfaro
Alo indicado se refiere el estudio preparado por CEPAL, FAO e IICA, en 2012,
sobre las perspectivas del medio rural latinoamericano y caribeño, en el que se
incluye lo transcrito a continuación: “La tendencia al incremento del empleo
rural no agrícola continuará debido a los procesos de diversificación al interior
del sector agrícola y la diversificación productiva en las economías rurales.
Estos cambios en la estructura de las economías rurales pueden darse como
resultado del desarrollo propio de las economías nacionales o ser inducidos
por cambios en la dirección de las políticas de desarrollo productivo. El primer
caso puede darse cuando el dinamismo de la economía crea oportunidades de
empleo que atraen a población asalariada rural (generando un incentivo para
el incremento de los salarios rurales) o crea demanda por nuevos bienes y ser-
vicios (por ejemplo, servicios de esparcimiento) que dinamizan las economías
rurales. Un ejemplo del segundo tipo de transformación es el que se da como
parte de los procesos de ajuste estructural, en el marco de los cuales muchos
países de la región replantearon sus estrategias de desarrollo agropecuario,
buscando una mayor apertura comercial y la especialización en rubros no tra-
dicionales, de mayor valor agregado y orientado a la exportación. Es el caso
de Costa Rica, Chile y México, por ejemplo, en los que el tipo de actividades
agrícolas que se han impulsado al amparo de tales políticas (por ejemplo, fru-
ticultura de contra-estación en Chile; frutas tropicales y plantas ornamentales
en Costa Rica; hortalizas y vegetales en México) tienen un componente de
producción primaria importante, pero también generan empleo en actividades
que se clasifican en los sectores secundario (por ejemplo, procesamiento, em-
balaje, transporte) y de servicios (servicios de apoyo a la producción agríco-
la)” (CEPAL, FAO, IICA, 2012:103).
Gordillo aporta otro elemento relevante en relación con el empleo del enfoque
territorial, con el cual se destaca el carácter multisectorial de esta perspectiva
del desarrollo. Se trata de tomar en cuenta otros factores con los cuales se di-
namiza el desenvolvimiento de los territorios y, en particular, de la agricultura,
algunos de ellos provenientes de los vínculos con las áreas urbanas, interrela-
ciones interesantes en el impulso de los procesos de desarrollo territorial. Para
el autor, “Los esquemas territoriales son por definición multisectoriales y sin
duda deben ayudar a construir puentes entre los diversos objetivos de desarro-
llo, así como a conciliarlos. Además, estos esquemas ofrecen dos beneficios
adicionales: catalizan una mayor conciencia de la naturaleza y urgencia de los
problemas, y ofrecen soluciones más compatibles con las restricciones locales
(institucionales, financieras, ecológicas).

99
Por lo tanto, cuando se obvia la heterogeneidad del sector rural, identificando
el espacio rural con el espacio agropecuario, se reducen las potencialidades
demejorar la competitividad y de mitigar la pobreza rural, pues no se conside-
ran los factores que dinamizan la propia agricultura y que pueden derivarse del
fortalecimiento de los vínculos con los núcleos urbanosinmediatos. El grueso
de las actividades se centra entonces en lo agrícola, siendo que el diagnóstico
debe considerar como espacio rural a aquel constituido por los núcleos urba-
nos a los que los pequeños productores están vinculados de manera directa”
(Gordillo, 2004:80).
Schneider destaca el papel que podría jugar la pluriactividad para las políticas
públicas con las cuales se busca estimular el desarrollo rural sostenible. Desde
su óptica, la pluriactividad puede ofrecer alternativas viables para resolver una
serie de desafíos enfrentados en los territorios rurales, como la generación
de mecanismos de inclusión social, reducción de la pobreza y superación de
las crecientes desigualdades y, de manera más específica, a la generación de
empleo e ingresos para los hogares rurales, con su significado en términos del
arraigo territorial de las familias en sus territorios y, de modo especial, la de-
tención del éxodo de los jóvenes rurales (Schneider, 2008:92).
Estas funciones las cumple la pluriactividad, según el autor, en la medida en
que su dinamización permite, entre otras cosas, a) diversificar y combinar va-
rias fuentes de ingreso para las familias; b) generar estabilidad en los ingresos
y reducir su estacionalidad, con sus efectos beneficiosos en la disminución de
la vulnerabilidad de los hogares; c) generar empleo mediante la interacción
entre el mercado laboral agrícola y no agrícola; d) contribuir a la reducción de
las migraciones del campo a la ciudad; e) apoyar la multifuncionalidad en los
territorios rurales; f) modificar las relaciones sociales en la unidad familiar al
propiciar la integración de sus miembros en actividades efectuadas fuera de los
límites de los predios o asentamientos (Schneider, 2008:92-94).
La comprensión sobre los heterogéneos procesos originados en los territorios
rurales y su vinculación con las políticas públicas, de tal forma que se dina-
micen aquellos componentes capaces de contribuir a las interconexiones entre
los territorios, a promover el desarrollo productivo e institucional y a superar
las principales brechas surgidas con el desenvolvimiento seguido por el medio
rural, constituye un factor esencial en la elaboración y gestión de las políticas
públicas y en la articulación coherente de sus niveles.

100
Jorge Mora Alfaro
La modificación en la orientación de las políticas, en la legislación, las es-
trategias y los programas y proyectos con los cuales se trata de promover las
transformaciones del medio rural, iniciada en el último lustro de la década de
los años 90, parece enrumbarse, con cierta claridad, a la superación de algunos
de los principales desafíos generados o profundizados a partir de los cambios
en el patrón de acumulación instaurados a partir de los años 80.
La visión, paulatinamente incorporada en la perspectiva de las políticas pú-
blicas, según la cual el desarrollo rural es entendido como un proceso multi-
dimensional, conduce a la comprensión de que aunque los procesos agrarios
siguen siendo relevantes en muchos de los territorios de la región, estos se
integran con procesos productivos no agrícolas y forman parte de un conjun-
to interrelacionado de dinámicas institucionales, políticas, ambientales, cul-
turales y organizativas. Como consecuencia, se originan situaciones ante las
cuales las iniciativas centradas de forma exclusiva en los aspectos agrarios o
agropecuarios, así como las acciones colocadas en la dimensión productiva,
sin tomar en cuenta las otras dimensiones del desarrollo territorial, resultan
insuficientes para responder con eficacia a las condiciones prevalecientes en
el medio rural y en los territorios en los cuales se producen las intervenciones
institucionales.
En consonancia con esta visión multidimensional del medio rural y del empleo
de un enfoque territorial del desarrollo, en el informe preparado por CEPAL,
FAO e IICA, se subraya la necesidad de superar los enfoques de política en los
cuales se concibe lo rural como equivalente de agrícola y lo productivo como
algo separado de lo social. Igualmente, se destaca la necesidad de promover
una mayor integración en la gestión de las políticas públicas en el medio rural.
Asimismo, señalan algunos de los ámbitos en los cuales, según su criterio, las
políticas de desarrollo productivo se deberían articular con otras políticas (con
políticas de protección social; con políticas de mitigación y adaptación de la
agricultura al cambio climático; con políticas de seguridad alimentaria; y, con
políticas nacionales de agenda digital). (CEPAL, FAO, IICA, 2012:106-107).
Estas áreas de articulación o integración de las políticas posibilitan analizar
las tendencias seguidas por el medio rural en la región. Sin embargo, el ma-
yor esfuerzo de integración debe producirse en relación con las condiciones
existentes en los heterogéneos territorios rurales extendidos por los países y
en la atención de las necesidades y demandas originadas en ellos. El enfoque
territorial del desarrollo exige el diseño de arreglos institucionales, de políticas

101
e iniciativas en correspondencia con las condiciones productivas, ambientales,
institucionales, sociales y organizativas de los territorios en los cuales se actúa.
En las iniciativas de desarrollo territorial rural, adquiere una posición medular
la participación de los actores sociales locales.
Delinear estrategias a partir de los territorios significa generar espacios para
la toma de decisiones, desde los cuales la población rural pueda ejercer la
potestad de definir las rutas del desarrollo de sus localidades, con el apoyo de
las instituciones públicas o privadas que actúan en los espacios rurales parti-
culares. La organización rural adquiere enorme relevancia para llevar adelante
procesos de esta naturaleza.
En los territorios, cuya diversidad es una de sus características más notables,
adquieren centralidad las relaciones de parentesco, reciprocidad e intercambio
establecidas entre las familias, las organizaciones y las comunidades que for-
man parte de ellos. Cada territorio rural se constituye a partir de los vínculos
permanentes y las redes de relaciones tejidas entre los grupos asentados en
ellos. Forman parte de estos vínculos las relaciones de poder, reciprocidad y
solidaridad, así como las tensiones y conflictos que ciertamente se desarro-
llan en cualquier espacio social. Para la CEPAL, “Es en este contexto, donde
el territorio —entendido como un sistema de interacciones sociales históri-
camente estructuradas y en constante evolución— adquiere un rol vital para
comprender los procesos concretos en que intervienen los nuevos factores del
desarrollo. En efecto, la cercanía espacial y las relaciones cara a cara, cruciales
para generar confianza, permiten explicar en gran medida diversos ejemplos
de dinámicas exitosas de desarrollo territorial en todo el mundo” (CEPAL,
2010:132).
La eficacia de las medidas de política y las acciones de desarrollo llevadas a
cabo en los territorios se logran en tanto estas relaciones sociales se generen
en ellos y se cuente con los instrumentos adecuados para propiciar la parti-
cipación activa de los actores territoriales en el desarrollo de las iniciativas.
La comprensión de las condiciones multidimensionales características de los
territorios y de los elementos con los cuales se alimenta la elaboración de las
políticas y estrategias para la promoción de los procesos de desarrollo ejecuta-
das en los territorios, encuentra en la participación de la población rural y los
actores establecidos en ellos, un factor primordial para alcanzar los objetivos
propuestos con el impulso de estas iniciativas.

103
a trascendencia del desarrollo rural en varios países de América Lati-
na y el Caribe ha estimulado la elaboración de políticas, marcos jurí-
dicos e institucionales y metodologías e instrumentos para el diseño
y la ejecución de las iniciativas. Entre las perspectivas de mayor relevancia
con la cual se encaran estos procesos, se encuentra el empleo del enfoque te-
rritorial del desarrollo. La orientación de las políticas y una significativa can-
tidad de experiencias de trabajos en el medio rural, en búsqueda de promover
transformaciones productivas, institucionales y sociales, orientadas a superar
las brechas, dinamizar el desarrollo y generar bienestar y cohesión social, son
guiadas por los lineamientos del enfoque del desarrollo territorial rural.
En la ejecución de estas prácticas organizativas y participativas, en las cuales
se involucran diversas instituciones y actores territoriales, por lo general, se
presta más atención a los aspectos operativos e instrumentales, para impulsar
las acciones, y se colocan en un segundo plano los aspectos conceptuales, con
una importancia mayúscula para la orientación de las iniciativas de desarrollo
L
Capítulo IV
Territorio, actores territoriales y gobiernos locales:
el enfoque ascendente del desarrollo y
las estrategias de desarrollo territorial
4.1 Algunos aspectos conceptuales sobre el territorio

104
Jorge Mora Alfaro
puestas en práctica34
. Esta visión resulta comprensible por las exigencias de las
demandas originadas en los territorios y la necesidad de brindarles atención sin
contarse, en muchas oportunidades, con el tiempo ni los recursos suficientes
para responder con eficacia a esos requerimientos. Sin embargo, en una revi-
sión sobre las experiencias obtenidas de un proyecto de desarrollo territorial
ejecutado en varios países de América Latina (Ecuador, Bolivia, Honduras,
Chile, Costa Rica y Venezuela), José María Sumpsi señala la existencia de un
“consenso” sobre el desarrollo rural en la región, el cual se produce más en el
ámbito “conceptual y teórico” y no así en la esfera práctica. Para este autor, en
los aspectos operativos surgen las principales diferencias y lagunas en relación
con la aplicación de los nuevos enfoques y métodos (Sumpsi, 2007).
Desde nuestro punto de vista, muchas de las lagunas operativas se originan,al
menos, en tres aspectos relevantes: a) por una parte, en una insuficiente com-
prensión conceptual sobre los principales componentes del enfoque territorial
del desarrollo; b) en la persistente identificación entre lo rural y lo agrícola; c)
en el peso de una tradición de trabajo acentuadamente sectorial y la necesidad
de generar capacidades para el trabajo intersectorial, requeridas para respon-
der a la naturaleza multidimensional de los procesos territoriales. Desde esta
panorámica, retomar en forma sintética algunos aspectos conceptuales en rela-
ción con el territorio, siempre resulta necesario para situar los elementos más
operativos del enfoque del desarrollo rural territorial.
Por este motivo, conviene hacer mención a la noción de territorio y la recopi-
lación de algunos aportes conceptuales elaborados por instituciones y estudio-
sos sobre el tema, desde la perspectiva de distintas disciplinas de las ciencias
sociales. Aunque parezca obvio, este es un concepto básico, sobre el cual se
estructura el enfoque del desarrollo y sobre el cual existe una meritoria pro-
ducción intelectual. Pero el desafío enfrentado en el campo del desarrollo rural
34. Es pertinente, en este sentido, transcribir lo señalado por Zoido, en el caso de España, en relación con la importan-
cia del conocimiento sobre el territorio y la comprensión justa sobre su complejidad: “Una parte no despreciable de los
problemas que actualmente presenta el siempre complejo y difícil gobierno del territorio proviene de las insuficiencias
intelectuales sobre su conocimiento. Las prácticas reales en este sentido (científicas, técnicas y administrativas o, si se
prefiere, de comprensión, proyecto y gestión) están viciadas por un sesgo de parcialidad desde su inicio. Los análisis,
diagnósticos y propuestas para el ejercicio real del gobierno del territorio están habitualmente escorados por enten-
dimientos incompletos de este, por enfoques y desarrollos que no han tenido en cuenta toda su complejidad; baste
un ejemplo, controlar el procesos de urbanización y edificación es primordial, pero desde esa perspectiva practicada
como exclusiva, no se conocen todos los recursos presentes en el territorio, no se comprenden todas las dinámicas
que lo transforman y tampoco se atribuyen a cada elemento o parte del ámbito tratado un valor propio, perspectiva
insoslayable actualmente en la buena administración del territorio” (Zoido, 2010:88).

105
consiste, de manera acentuada, en contar con una conceptualización orientada
al conocimiento sobre los procesos concretos ocurridos en los territorios y las
intervenciones institucionales y de los propios actores territoriales en la pro-
moción del desarrollo.
Uno de los aspectos con los cuales es obligado partir remite a una visión ale-
jada de la concepción tradicional según la cual el concepto de territorio se
circunscribe a sus componentes físicos. Como lo afirma Brunnet, citado por
Cuervo, “El territorio es una obra humana. Es un espacio apropiado. Apro-
piado se entiende en los dos sentidos: propio a sí mismo y propio a cualquier
cosa. Es la base geográfica de la existencia social” (Cuervo, 2006:25). Para
este autor, esta comprensión del territorio como un espacio apropiado y valo-
rizado por los grupos humanos, lleva a la afirmación de acuerdo con la cual es
un “espacio natural culturalmente apropiado por la sociedad humana”, apro-
piación producida de manera simbólica o instrumental.
Cuervo, cita asimismo a Giménez, para quien, “El espacio tendría entonces
una relación de anterioridad con respecto al territorio, se caracteriza por
su valor de uso y podría representarse como un ‘campo de posibles’, como
nuestra ‘prisión originaria’. Correlativamente, el territorio será el resultado
de la apropiación y valorización del espacio mediante la representación y el
trabajo, una ‘producción’ a partir del espacio inscrita en el campo del poder,
por las relaciones que pone en juego, y en cuanto tal se caracteriza por su ‘va-
lor de cambio’ y podría representarse metafóricamente como la ‘prisión que
hemos construido para nosotros mismos’. En resumen, serían tres los ingre-
dientes primordiales de todo territorio: un espacio, el poder y la frontera”.
(Giménez, 2000, p.91)” (Cuervo, 2006).
Desde esta perspectiva, adquiere mucha relevancia en esta concepción del te-
rritorio, su apreciación como un sistema complejo, caracterizado por la presen-
cia de múltiples procesos y redes de relaciones sociales establecidas entre los
diversos actores y comunidades humanas asentadas en el espacio del cual se
han apropiado, configurando los territorios a los cuales le dan sus propias to-
nalidades sociales y culturales, generando instituciones e identidades y formas
diversas de producción y relacionamiento con la base de recursos naturales
ubicada en ese espacio en el cual se han asentado.

106
Jorge Mora Alfaro
Las comunidades, procesos, relaciones e identidades delimitan el territorio y
condicionan los mecanismos por medio de los cuales se vinculan con otros
territorios y actores extraterritoriales, con los otros componentes del sistema
social y con el entorno internacional, aspecto vital en una sociedad cada vez
más integrada en sus dimensiones económicas, políticas, culturales y ambien-
tales35
. En este sentido, es necesario entender el territorio como un sistema
abierto, cuyas características y condiciones delimitantes no constituyen barre-
ras para sus vinculaciones productivas, comerciales, políticas, culturales y so-
ciales. La comprensión sobre las estructuras productivas y sociales36
, así como
del entramado de relaciones sociales, con el cual se configura el territorio, son
elementos básicos para la elaboración de las políticas, las estrategias y los arre-
glos institucionales en beneficio de la promoción del desarrollo rural.
En un estudio preparado por CEPAL, se describen cuatro componentes del
concepto de territorio, los cuales, por su fondo, merece la pena transcribirlos,
de manera textual, a continuación. Estos son:
35. Plaza y Chiriboga, en su propuesta de trabajo microrregional, elaboran una definición que, en esa escala, retoma
muchos de los elementos característicos del territorio: “Para los propósitos del desarrollo rural, en este trabajo se
define como microrregión a la sociedad local, considerada como el conjunto mínimo de relaciones e instituciones
sociales, espacialmente establecidas, que permiten comprender la reproducción de las familias rurales y campesinas
que la forman y el funcionamiento del poder. En otras palabras, las microrregiones son estructuras sociales locales en
las que los actores que las componen, individuales y colectivos, establecen un entramado denso de relaciones econó-
micas, sociales, políticas y culturales, (…) Las relaciones entre las áreas urbanas y el centro poblado se caracterizan
por encadenamientos económicos de diverso tipo, tanto hacia adelante como hacia atrás, a partir de la producción
agropecuaria. Tradicionalmente, estos se reducen al acopio, almacenamiento y comercialización de productos origina-
dos en las áreas rurales o a la provisión y adquisición de insumos y servicios básicos, en la mayor parte con destino u
originados fuera de la microrregión” (Plaza y Chiriboga, 1998:179-180) (El subrayado no es del texto original).
36. En el informe más reciente del FIDA sobre la pobreza rural, se enfatiza en las vinculaciones cada vez más estre-
chas e intensas, entre los territorios rurales y urbanos. “La evolución de las pautas de la integración entre las zonas
rurales y urbanas también contribuye a crear un nuevo entorno para la reducción de la pobreza rural. En muchas partes
del mundo en desarrollo, las zonas rurales y urbanas están quedando cada vez más interconectadas desde el punto
de vista social y económico, lo que supone que está cambiando la naturaleza del concepto ‘rural’. Las sociedades y
economías rurales no son ya tan diferentes: cada vez más interaccionan de modo habitual con la sociedad urbana, lo
cual es posible en gran parte gracias a la telefonía móvil. También dependen de ella: la migración es un reflejo de esa
interconexión y las remesas son el motor de las economías rurales en muchos contextos. A la inversa, en ocasiones,
sectores de la población que habitan en zonas urbanas y periurbanas viven en condiciones similares a las de las zonas
rurales por lo que se refiere a los servicios, la infraestructura, los mercados y la dependencia al menos parcial de la
agricultura.
El presente informe sostiene que en el futuro la naturaleza cambiante de la ‘ruralidad’y las nuevas relaciones entre las
poblaciones y los espacios rurales y urbanos serán, probablemente, un elemento clave en el proceso de crecimiento de
las zonas rurales y de reducción de la pobreza rural. Por el momento, las vinculaciones entre lo rural y lo urbano son ya
aspectos básicos de las estrategias de supervivencia de los hogares rurales pobres; sin embargo, necesitan aprovechar
mejor esas vinculaciones para salir de la pobreza” (FIDA, 2011:36-37).

107
a) El posicionamiento atañe a la ubicación de cada ámbito y su proxi-
midad física a otros espacios y a ciertos hitos geográficos (como la
costa, grandes ríos y valles fértiles, entre otros). Esta ubicación ge-
nera oportunidades y también riesgos (por ejemplo, por cercanía o
directamente por localización en zonas de alta exposición a desastres
naturales), los que constituyen atributos consustanciales a su defini-
ción integral.
b) La conectividad ha estado históricamente vinculada al posiciona-
miento; sin embargo, esta relación se ha debilitado con el progreso
tecnológico, por cuanto la conectividad depende de la acción huma-
na y de las vías de comunicación (ahora también las virtuales) que
enlazan un territorio concreto con el resto.
c) La artificialidad corresponde a toda la infraestructura de origen hu-
mano que alberga y que es clave para su capacidad productiva.
d) La identidad territorial remite a una visión compartida del espacio en
cuestión y su futuro por parte de la población que reside allí (CEPAL,
2012:17-18).
Una vez revisados estos elementos conceptuales sobre el territorio, resulta
apropiado compartir dos definiciones en las cuales, en nuestra opinión, se con-
densan los aspectos empleados para la aproximación a algunos de sus com-
ponentes básicos. La primera de ellas es elaborada por Alejandro Schejtman
y Julio Berdegué, para quienes, “El territorio como construcción social (…)
supone concebir al territorio no como un espacio físico ‘objetivamente exis-
tente’, sino como un conjunto de relaciones sociales que dan origen y a la vez
expresan una identidad y un sentido de propósitos compartidos por múltiples
agentes públicos y privados (aunque dicha construcción implique transitar
por procesos de conflicto y negociación). Dicha identidad proporciona sentido
y contenido a un proyecto de desarrollo en un espacio determinado, a partir de
la convergencia de intereses y voluntades” (Schejtman y Berdegué, 2004).
Por otra parte, se incluye la definición propuesta por Sergio Sepúlveda y otros
autores, en el marco del trabajo del Instituto Interamericano de Cooperación
para la Agricultura (IICA), la que complementa la propuesta del territorio
como “construcción social”, formulada por los dos primeros autores. Para Se-
púlveda et al, “Un territorio es una unidad compuesta por un tejido social pro-

108
Jorge Mora Alfaro
pio que se asienta en una base de recursos naturales particular, que presenta
ciertas formas de producción, consumo e intercambio, y que está regida por
instituciones y formas de organización, también particulares” (Sepúlveda et
al, 2003).
En la estrategia centroamericana de desarrollo rural territorial (ECADERT),
se señalan cinco características que, desde su punto de vista, tienen los terri-
torios:
a) Las comunidades que los forman usan sus recursos naturales y esta-
blecen formas de producción, consumo e intercambio, así como es-
trategias económicas y modos de vida.
b) Se encuentran enmarcados por factores socioeconómicos, relaciones
sociales, e identidades colectivas.
c) Son dinámicos. Cambian y se desarrollan por las actividades socio-
productivas a cargo de los grupos humanos que viven en ellos, así
como por el tipo de relaciones sociales que se establecen.
d) Su organización se sustenta en una institucionalidad y una trama de
tejidos sociales para manejar situaciones de incertidumbre, construir
un proyecto de futuro, y lograr aspiraciones compartidas
e) Están asociados a un sistema de identidad y pertenencia, producto de
su historia (ECADERT, 2009).
Estas definiciones recogen los aspectos básicos para entender el concepto de
territorio y ofrecen elementos conceptuales, orientadores para las acciones im-
pulsadas en los espacios rurales de la región. Justamente el propósito deseado
con el señalamiento de estos aspectos es la de resumir un conjunto de nociones
básicas para canalizar las iniciativas de desarrollo en los territorios. Asimismo,
se espera con el tratamiento de estos conceptos contribuir en un proceso ins-
titucional complejo relacionado con la distinción y selección de los territorios
en los cuales se producirán las intervenciones institucionales para promover el
desenvolvimiento territorial.
El uso del término de distinción corresponde a la visión según la cual la de-
limitación del territorio es producto de las dinámicas sociales y las identida-
des generadas en su interior y en sus relaciones con el exterior. Por ello, para
formular las iniciativas de desarrollo se requiere de un esfuerzo por distinguir
los territorios configurados y delimitados a partir de los procesos particulares
de apropiación del espacio en cada situación particular. En este sentido, es

109
preciso tomar en cuenta que no siempre la división político-administrativa es
correspondiente con los territorios. Es frecuente encontrar municipios, o can-
tones compuestos por territorios diversos, por ejemplo, unos con segmentos
predominantemente rurales, con sus propias identidades, y otros segmentos
predominantemente urbanos. De igual manera, se encuentran territorios for-
mados por segmentos de diversos municipios, identificados entre sí desde el
punto de vista de sus estructuras productivas y sus formas de producción, sus
expresiones organizativas y culturales, su biodiversidad, sus relaciones socia-
les y sus vinculaciones extraterritoriales.
Esta situación se vuelve aún más compleja si se integra en el análisis el conti-
nuum originado en la actualidad entre territorios urbanos y rurales, situación a
la cual se hace referencia en el texto de la CEPAL, al apuntar lo siguiente: “El
uso de delimitaciones administrativas no agota la discusión sobre las escalas
o el alcance de los ámbitos a analizar. Ello se debe a que algunas distinciones
territoriales muy relevantes no tienen estatus administrativo. Al respecto, el
caso emblemático es la dicotomía entre el campo y la ciudad o, con mayor ri-
gor, el gradiente entre zonas con población dispersa y paisaje natural (aunque
no forzosamente exento de intervención humana) y zonas de alta concentra-
ción de población y con paisaje y estructuras básicamente artificiales. En tal
caso, más que un territorio determinado con una escala geográfica precisa y
límites claros, lo que hay es un patrón de asentamiento y uso del territorio que
genera especificidades y distinciones en materia productiva, distributiva, con-
sumidora, administrativa, simbólica y de modo de vida” (CEPAL, 2012:17)
(El destacado no es del texto original)37
.
La construcción de tipologías de territorios, con el propósito de distinguir su
heterogeneidad y de guiar las intervenciones en ellos, es un instrumento eficaz
para elaborar medidas y estrategias, en correspondencia con los desiguales
tipos de territorio diferenciados en el proceso.
Esta tipología de territorios puede contener la progresiva distinción entre terri-
torios marcadamente rurales hasta aquellos acentuadamente urbanos, así como
la diferenciación en cuanto a los vínculos del territorio con otros territorios,
rurales y urbanos, así como con el exterior, y las distinciones en cuanto a sus
elementos, relaciones y procesos con los cuales se genera su identidad.
37. La OECD presentó, en 2010, una tipología urbano-rural revisada, según la cual las regiones se clasifican en “pre-
dominantemente rurales”, “intermedias” y “predominantemente urbanas”. Para elaborar la clasificación se creó una
metodología, en la cual los criterios más relevante empleados para construir la tipología son el tamaño y la densidad
de la población (EUROSTAT, 2010:240-249).

110
Jorge Mora Alfaro
4.2 El enfoque ascendente del desarrollo rural
Un aspecto de singular relevancia en los procesos de desarrollo rural territorial,
lo constituye el empleo de un enfoque ascendente en el desenvolvimiento de
las iniciativas. Este enfoque tiene un carácter sustancialmente metodológico,
con el cual se incorporan, en la ejecución de las acciones de desarrollo, algunas
de las características más sobresalientes de los territorios y propone una ruta
para responder a las condiciones particulares de cada uno de ellos, por medio
de las intervenciones producidas en el ámbito territorial.
La condición más destacada de los territorios es su heterogeneidad, elemento
condicionante de las estrategias con las cuales se propone promover su desa-
rrollo. El reconocimiento de esta multiplicidad se sustenta en la observación
de las especificidades en cuanto al tejido social o al entramado de relaciones
sociales generado en cada espacio particular.Ese sustento se justifica por el
tipo de relaciones establecido con la naturaleza y las características de la base
de recursos naturales prevaleciente, con más o menos modificaciones en este;
también incide la estructura productiva, las formas de producción, las organi-
zaciones y el sistema institucional, su carácter multiétnico y multicultural, así
como las particulares vinculaciones con otros territorios en el marco nacional
o internacional.
Estos aspectos, entre otros, les dan una tonalidad específica a las estructuras te-
rritoriales, a su funcionamiento y a las dinámicas económicas, institucionales,
políticas, sociales y ambientales ocurridas en los territorios. Por lo tanto, en el
diseño de las medidas y estrategias e iniciativas de desarrollo, estas circunstan-
cias llevan a colocar el acento en las condiciones particulares en el territorio y
las colocan como el punto de partida de las acciones a impulsar.
Desde esta perspectiva, se abandona la tradición de las ineficaces propuestas
de aplicación general, con independencia de las condiciones, necesidades y
demandas específicas de cada territorio, los improcedentes proyectos “llave
en mano”, de tan generalizada aplicación en la región (Kliskberg, 2001) y los
intentos por desconocer la participación de los actores en la definición y el
trazado de las líneas del desarrollo en sus territorios.
Tomar en cuenta las singularidades territoriales a la hora de promover pro-
cesos de desarrollo significa, ante todo, poner el énfasis en las necesidades,
demandas y potencialidades en el territorio y elevar la eficacia de las acciones

111
emprendidas. Se trata de pasar de la aplicación de fórmulas homogéneas a si-
tuaciones diversas, al diseño de pautas para el desarrollo, en correspondencia
con la heterogeneidad característica de los territorios rurales.
Es esencial considerar que las iniciativas de desarrollo territorial no se produ-
cen en una suerte de vacío institucional, jurídico, político, cultural y ambiental.
Los procesos en los territorios tienen múltiples interconexiones con el entorno
nacional y global en el cual necesariamente se desenvuelven. El desarrollo
territorial se manifiesta en un marco normativo, institucional y político, en el
cual se inscriben las medidas específicas y las estrategias con las cuales se pre-
tende promover el desarrollo en los territorios. La constatación de la existencia
de este marco, sin embargo, no debe confundirse con la presencia simultánea
de un “enfoque ascendente” y de un “enfoque descendente”, como se propone
en algunas oportunidades (Sumpsi, 2009).
El enfoque ascendente establece un punto de partida para la generación de los
procesos de desarrollo –las condiciones particulares que configuran el territo-
rio-, las cuales se producen en un marco institucional, normativo y político.
Tal y como lo señalan los autores citados a continuación, se trata de, “(…)
cómo articular un modelo territorial que exprese un acuerdo sobre el futuro,
partiendo de la consideración del territorio como recurso, patrimonio, paisaje,
bien público, espacio de solidaridad y legado. Que apueste por un modelo de
gestión territorial que garantice la sostenibilidad ambiental, la eficiencia fun-
cional y la cohesión social” (Boira, Romero, Sorribes, 2005:316)38
.
En el Gráfico 15 se trata de mostrar la dirección del proceso seguido de la
aplicación del enfoque ascendente; tiene como punto de inicio el territorio y la
confluencia de los elementos provenientes del marco político, jurídico e insti-
tucional, con los originados en las condiciones particulares de los territorios,
en la elaboración de las medidas e instrumentos empleados en la formulación
de las iniciativas de desarrollo territorial.
38. Ahora bien, las articulaciones institucionales y la coordinación de políticas y normas requeridas para promover
el desarrollo territorial resultan ser dinámicas muy complejas y no exentas de tensiones, conflictos y desajustes. Aún
en sociedades con una significativa trayectoria en la promoción del desarrollo territorial, como España, se presentan
dificultades como las descritas por Romero: “En el ámbito de relación entre gobiernos regionales y administración
local existe también una preocupante carencia de coordinación de políticas territoriales a escala supramunicipal y
metropolitana. Este hecho, unido a tantas dinámicas territoriales como municipios y la generalización de prácticas
insostenibles de ocupación de territorio y de explotación de recursos es el resultado de un marco institucional desbor-
dado por la realidad de unos procesos cuya dimensión territorial no entiende de límites administrativos, insostenible a
mediano plazo y que precisa de nuevos consensos políticos básicos y enfoque renovado” (Romero, 2005:255).

113
Aportar en el análisis sobre las brechas y potencialidades en el territorio; lo
mismo que identificar, de manera conjunta, los recursos posibles de movilizar
en el territorio y desde otras fuentes, generar organización e institucionali-
dad, contribuir a delinear las iniciativas para dinamizar la actividad econó-
mica, social y ambiental en sus comunidades constituyen, todas ellas, formas
de participación en el desarrollo endógeno, cuyo punto de arranque son las
condiciones particulares en las cuales conviven cotidianamente y mediante las
cuales se refuerzan o se generan capacidades, relaciones sociales o identidades
territoriales.
La modificación sustancial introducida con la aplicación del enfoque ascen-
dente se produce, por lo tanto, en la superación de los intentos por tratar de
construir modelos de aplicación general y la introducción de un camino me-
diante el cual se adoptan medidas y estrategias diferenciadas, en correspon-
dencia con las situaciones concretas en las que se desenvuelven las familias
y los actores territoriales. Esto, desde luego, no entendido como un proceso
autárquico, sino, como se ha reiterado, tomando en cuenta el marco político,
normativo e institucional en el cual se insertan los procesos particulares de
desarrollo de los territorios.
Pese al extendido discurso favorable a la participación de las comunidades en
sus propios procesos de desarrollo, las modalidades de trabajo institucional
predominantes, la presencia de una visión tecnocrática y las fuertes relaciones
asistenciales y de clientela que caracterizan los vínculos del Estado con las
comunidades rurales, establecen límites muy claros a la participación efectiva
de los actores territoriales en el desarrollo de las iniciativas (Durston, 2003).
Esta situación se supera, de manera paulatina, por la búsqueda de nuevas rutas
para tratar de evitar las dificultades enfrentadas en los intentos de desarrollo
rural mediante el empleo de esquemas sectoriales y patrones centrados en los
aspectos técnico-productivos. En este caso, se dejan de lado dimensiones bá-
sicas para el impulso de procesos integrales y con mecanismos eficaces de
participación de los actores territoriales.
En un profuso y divulgado trabajo, que mantiene su vigencia en varios de sus
contenidos, Kliskberg se refiere de manera detenida al tema de la participación
en los programas de desarrollo y las políticas públicas. Para el autor, “En Amé-
rica Latina el discurso político ha tendido a reconocer crecientemente a la par-
ticipación. Sería claramente antipopular enfrentar la presión pro participación
tan fuerte en la sociedad, y con argumentos tan contundentes a su favor. Sin

114
Jorge Mora Alfaro
embargo, los avances reales en cuanto a la implementación efectiva de progra-
mas con altos niveles de participación comunitaria son muy reducidos. Siguen
predominando los programas ‘llave en mano’, impuestos verticalmente, donde
los decisores o diseñadores son los que saben y la comunidad desfavorecida
debe acatar sus directivas y ser sujeto pasivo de estos” (Kliskberg, 2001:28).
De acuerdo con lo apuntado por el autor, con frecuencia en los programas se ha-
cen fuertes apelativos a su carácter participativo, cuando es muy generalizado,
en la ejecución de estas iniciativas, el establecimiento de relaciones de carácter
asistencial y la consecuente disminución de las intervenciones de las comuni-
dades en la toma de decisiones. Para Kliskberg, “El discurso dice sí a la parti-
cipación en la región, pero los hechos con frecuencia dicen no. Los costos de
esta falacia son muy fuertes. Por un lado, se están desechando enormes energías
latentes en las comunidades pobres. Cuando se les moviliza, como sucedió en
experiencias latinoamericanas mundialmente reconocidas como Villa El Salva-
dor en el Perú, las escuelas Educo en El Salvador, o el presupuesto municipal
participativo en Porto Alegre, los resultados son sorprendentes. La comunidad
multiplica los recursos escasos, suma a ellos incontables horas de trabajo y es
generadora de continuas iniciativas innovadoras. Asimismo, la presencia de la
comunidad es uno de los pocos medios probados que previene efectivamente
la corrupción. El control social de esta sobre la gestión es una gran garantía al
respecto, que se pierde al impedir la participación” (Kliskberg, 2001: 28).
Múltiples experiencias de desarrollo rural territorial generadas en América La-
tina y el Caribe sirven para constatar la obtención de mejores resultados con la
ejecución de las acciones, cuando las comunidades o los actores territoriales
tienen una activa y decisiva participación en todas las fases de los proyectos
o programas. Por el contrario, las formas organizativas y de ejecución tradi-
cionales, asistencialistas y de corte vertical o burocrático, no logran promover
la sostenibilidad de los procesos de desarrollo. Esto es muy visible en campos
como el del desarrollo rural o en el caso de las iniciativas ejecutadas en el mar-
co de las políticas sociales.
En el desarrollo de las iniciativas con participación de las comunidades y los
actores territoriales, según Kliskberg, se logra hacer un mejor uso de los re-
cursos, se alcanzan con mayor efectividad sus metas y se crea sostenibilidad
si las comunidades a las que se desea favorecer participan desde el inicio, a lo
largo de todo su desarrollo y comparten la planificación, la gestión, el control
y la evaluación.

115
Por el contrario, cuando prevalece el divorcio entre el discurso y la realidad, la
separación es claramente percibida por las comunidades, las que con frecuen-
cia reaccionan ante esta situación con descontento y frustración. “Se limitan
así las posibilidades de programas en los que se ofrezca participación genuina
porque las comunidades están ‘quemadas’ al respecto por las falsas promesas.
El sí pero no está basado en resistencias profundas a que en definitiva real-
mente las comunidades pobres participen, que se disfrazan ante su ilegitimidad
conceptual, política, y ética” (Kliskberg, 2001: 28).
Este es uno de los principales obstáculos en la ejecución de las iniciativas de
desarrollo territorial en la región. En la medida en que prevalezcan las formas
de vinculación sustentadas en las relaciones de clientela o asistenciales y la
participación de las comunidades rurales y los actores territoriales sea más un
discurso que una realidad, prevalecerán los límites para el impulso de estrate-
gias o iniciativas de desarrollo rural. Excepción sería la de aquellos casos en
los cuales se logren generar formas de organización territoriales y de movili-
zación de los actores, incluyendo a las instituciones y autoridades locales, por
medio de las cuales se logren impulsar los procesos y generar los emprendi-
mientos a partir de su propia iniciativa, con un enfoque ascendente.
La adopción del enfoque territorial del desarrollo y el enfoque ascendente,
entendido como un componente metodológico básico del primero, permiten
superar las formas tradicionales de vinculación de las instituciones con los
actores participantes en las políticas y los programas, propicia la articulación
institucional en respuesta a demandas y estrategias originadas en los territorios
y claramente circunscritas a las dimensiones y procesos particulares en las
cuales se llevan a cabo las acciones de desarrollo.
4.3 Gobiernos locales, instituciones y actores territoriales
en el desarrollo rural
Un aspecto político-institucional básico para promover el desarrollo rural es
el de la gobernanza territorial. El establecimiento de una suerte de alianza te-
rritorial, con la participación de los gobiernos locales, los actores sociales (or-
ganizaciones y movimientos sociales), los agentes económicos, las organiza-
ciones no gubernamentales y los representantes de las dependencias públicas
con presencia local, así como otras expresiones organizativas e institucionales
asentadas en el territorio, todos los anteriores agrupados en el concepto de ac-
tores territoriales, constituye una condición esencial para generar una forma

116
Jorge Mora Alfaro
de gobernanza adaptada a las particularidades del espacio apropiado por esos
actores39
. De alguna manera, la gobernanza territorial se sustenta en su propio
proceso de construcción del espacio, en el sentido expuesto por Farinós: “El
espacio se construye, se territorializa, de acuerdo con las visiones, deseos e
intereses de sus agentes” (Farinós, 2008:15).
Con el concepto de gobernanza se hace referencia a una modalidad de gobierno
territorial, con diferencias sustanciales en relación con las formas tradicionales
del ejercicio gubernamental, jerarquizado y unidireccional (de arriba abajo),
lo que produce un nuevo estilo de gobierno cuya principal característica es su
fundamento en la interacción y la cooperación entre los actores territoriales,
estatales y no estatales y en la generación de redes decisionales, relativamente
complejas, integradas por agentes públicos y privados, con conexiones territo-
riales y extraterritoriales.
Por consiguiente, se está en presencia de una lógica innovadora en la interven-
ción pública en los territorios rurales, en la cual asume una posición central la
creación de espacios de participación de diversos actores de la sociedad civil,
el establecimiento de alianzas público-privadas y la búsqueda de la inclusión
y la cohesión territorial40
.
39. García señala siete principios elaborados por la Unión Europea (Libro Blanco 2001), con los cuales se trata de
definir el concepto de gobernanza. Una característica de estos principios es su definición en función del logro de una
mayor eficacia y legitimidad por parte de los “poderes públicos” y el aumento del grado de compromiso de la ciudada-
nía con las instituciones: “Allí se define la gobernanza como el conjunto de normas, procesos y comportamientos que
influyen en el ejercicio de sus cometidos por los poderes públicos, con la finalidad de configurar un círculo virtuoso
en el que se aumente la participación y el compromiso de los ciudadanos con las instituciones. Los principios que ins-
piran este modelo son siete. En primer lugar, el de apertura persigue mejorar la comunicación entre los ciudadanos y
el poder público, incluyendo el uso de un lenguaje más asequible. El principio de participación se refiere a una mayor
intervención de los administrados que mejore las políticas públicas y les reporte confianza. La responsabilidad, por su
parte, alude a la definición del papel de cada uno de los participantes en los procesos de establecimiento y ejecución
de las políticas, al tiempo que la eficacia evoca una determinación clara de objetivos, el estudio de su impacto, el
análisis de la proporcionalidad entre la medida a adoptar y los objetivos propuestos. Finalmente, la coherencia y la
subsidiariedad reflejan la necesidad de investigar si es precisa la medida y cuál sería el nivel adecuado para tomarla”
(García, 2005:272).
40. Farinós califica a la gobernanza como un “modelo alternativo de gestionar los asuntos públicos”: “A lo largo de
las dos últimas décadas el concepto de gobernanza se ha convertido en cuestión central de debate en el campo de las
ciencias sociales, centrándose en particular en las relaciones entre gobierno y gobernanza. Mientras el primero se
refiere a la presencia de un poder (el del Estado), organizado a través de una serie de poderes públicos (con relaciones
jerárquicas entre ellos) y procedimientos burocráticos como forma de funcionamiento, la gobernanza se refiere a la
emergencia de un nuevo sistema de relaciones más complejo, que incluye nuevos actores emergentes externos (hasta
ahora) a la arena política. La gobernanza representa, por tanto, un modelo alternativo de gestionar los asuntos públi-
cos” (Farinós, 2008:12).

117
Aragón ofrece una definición del concepto de gobernanza territorial, compren-
siva de algunas de las dimensiones mencionadas en este análisis. Para el autor,
“La gobernanza territorial se entiende, por tanto, como el proceso a través del
cual se organizan y se coordinan las múltiples relaciones e interacciones esta-
blecidas entre actores y niveles de gobierno que, operando a diferentes escalas,
están presentes en un territorio. Se pretende así la movilización activa de todos
ellos en la construcción colectiva de sistemas de acción pública, que permi-
tan el diseño de una visión compartida y de futuro para el territorio apoyada
en la identificación y puesta en valor del capital territorial (Leloup, Moyart y
Pecqueur, 2005; Farinós, 2008). De esta manera, el principal objetivo de la
gobernanza territorial pasa por lograr la cohesión de los territorios mediante
el diseño y la aplicación conjunta de estrategias de desarrollo territorial sos-
tenible. En tanto, estos modelos de gobernanza territorial aportan dos ideas
clave en el debate sobre el gobierno y la gestión del territorio. En primer lugar,
señalan la ya mencionada necesidad de articular los niveles de gobernanza; y,
en segundo lugar, sitúan al territorio local como la pieza clave, la unidad ele-
mental a partir de la cual se construye todo el edificio” (Aragón, 2010:20-21)
(El destacado no es del texto original).
Farinós enfatiza en el carácter particular de la gobernanza territorial y en la
generación de una visión compartida, sobre el futuro del territorio, entre los
diversos actores y sus efectos en la búsqueda de la cohesión territorial. El autor
interpreta la gobernanza como “la emergencia y puesta en práctica de formas
de planificación y gestión de las dinámicas territoriales innovadoras y compar-
tidas (caracterizadas por la relación, negociación y formación de consensos),
respaldadas por multiplicidad de actores que comparten unos objetivos y cono-
cen y asumen cuál debe ser su papel en su consecución (autores como Healy,
1997 hablan de planificación colaborativa). Mediante estos nuevos modelos
de gestión y decisión de los asuntos públicos, se trataría de acordar una visión
compartida para el futuro del territorio entre todos los niveles y actores con-
cernidos” (Farinós, 2008:14).
Más adelante, Farinós destaca el papel de la participación de esos actores,
cuya actuación se produce en distintas escalas, en los procesos de cohesión
territorial y en la consecución de los objetivos políticos en los territorios en los
cuales se produce la intervención. “Así, pues, la gobernanza territorial resulta
un elemento cada vez más significativo a la hora de lograr objetivos políticos
en los territorios. Desde este punto de vista, la gobernanza territorial se entien-
de como una práctica/proceso de organización de las múltiples relaciones que

118
Jorge Mora Alfaro
caracterizan las interacciones entre actores e intereses diversos presentes en
el territorio. El resultado de esta organización es la elaboración de una visión
territorial compartida, sustentada en la identificación y valorización del capi-
tal territorial, necesaria para conseguir la cohesión territorial sostenible a los
diferentes niveles, desde el local al supranacional. Dicho de otro modo, la go-
bernanza territorial es una precondición para la cohesión territorial, mediante
la participación de los actores (públicos, privados, tercer sector…) que operan
a las diferentes escalas” (Farinós, 2008:14-15).
Aragón presenta una propuesta sobre la evolución seguida en la aplicación de
diferentes modelos de gobernanza a lo largo de cuatro decenios (1970-2000);
coloca el modelo de gobernanza territorial como la modalidad adoptada en la
primera década del siglo XXI y sitúa en este los principales elementos con los
cuales se ha tratado de caracterizar a este modelo: proceso estratégico y coor-
dinación horizontal y multinivel de los actores e instituciones enlazados en el
territorio.
En este punto, resalta el papel de los gobiernos locales en los procesos de go-
bernanza territorial y en el establecimiento de las alianzas, por medio de las
cuales se elaboran las estrategias, se impulsan las acciones de desarrollo y se
promueve la identidad y la cohesión territoriales. En este sentido, en los paí-
ses de América Latina y el Caribe se han tomado decisiones para impulsar la
descentralización y el fortalecimiento de los gobiernos locales. La descentrali-
zación crea condiciones positivas para las políticas y la gobernanza territorial
y las medidas mediante las cuales se trasladan competencias y recursos a los
gobiernos locales, así como el establecimiento de diversas modalidades de
mancomunidad, que favorecen la integración de los gobiernos locales en los
procesos de desarrollo territorial41
.
41. En el informe sobre la situación de la agricultura en el mundo, el Banco Mundial se refiere a la relación entre la
descentralización y el desarrollo de la agricultura: “Al acercar el gobierno a la población rural, la descentralización
tiene la capacidad de abordar los aspectos heterogéneos y localizados de la agricultura, en especial en el caso de los
servicios de extensión agrícola. Pero no todos los servicios agrícolas deberían descentralizarse, puesto que algunos,
como la investigación científica y la vigilancia de enfermedades de animales, cuentan con grandes economías de
escala. La existencia de instituciones descentralizadas debe resolver el problema de su acaparamiento por parte de
las élites locales y de la exclusión social que, a menudo, prevalecen en las sociedades agrarias” (Banco Mundial,
2008:25).

119
En los procesos de gobernanza territorial, como se ha afirmado, los gobiernos
locales desempeñan una función estratégica y las alianzas establecidas con di-
versos actores y agentes económicos en el territorio ocupan un destacado lugar
en la gobernanza territorial. Esta posición del gobierno local está directamente
relacionada con el ejercicio de sus potestades, con su potencial capacidad, no
siempre aprovechada, para convocar a otros actores territoriales y su presencia
en diversos procesos territoriales, en correspondencia con su naturaleza de
segmento del Estado de mayor cercanía con la ciudadanía.
Pese a las tendencias presentes en la región, en el sentido de generar procesos
de descentralización y fortalecimiento de los gobiernos locales, con frecuencia
se asigna una posición secundaria a estos en las políticas y estrategias diseña-
das para impulsar el desarrollo en la región. En los países con un mayor grado
de centralización política, la situación se torna aún más complicada, sobre todo
en algunos de los territorios predominantemente rurales y en los que se con-
centran los índices más bajos de desarrollo económico y social y las principa-
les brechas del desarrollo. En estos casos, la transferencia de competencias y
recursos hacia los gobiernos municipales es muy restringida y el cumplimiento
de sus funciones, por lo general, se encuentra limitada tanto por la cantidad de
recursos de que disponen, como por su debilitada capacidad de gestión.
Es frecuente, en otros casos, el aislamiento de los gobiernos locales en relación
con los principales actores sociales del territorio y con los procesos de desa-
rrollo de los espacios a los cuales se hallan vinculados. Por este motivo, los
procesos de desarrollo rural territorial ofrecen una significativa oportunidad
para promover la integración de los gobiernos municipales en las dinámicas
del desenvolvimiento territorial, para reforzar sus vinculaciones con otros ac-
Fuente: Aragón, 2010:12

120
Jorge Mora Alfaro
tores y agentes económicos (alianzas territoriales), a fin de ampliar su capaci-
dad de liderazgo en la gobernanza territorial y para fortalecer su capacidad de
gestión.
Los procesos de descentralización impulsados durante las dos últimas décadas
en la región, con diferentes grados de profundización y de traslado efectivo
de competencias y recursos a los gobiernos locales, ofrecen una oportunidad
para el fortalecimiento de su capacidad de gestión, con la idea de promover el
asociacionismo municipal y para colocar a estas entidades gubernamentales en
posición de responder a las demandas del desarrollo territorial y el fortaleci-
miento de los procesos de gobernanza territorial.
La formación en aspectos vinculados con la planificación territorial participa-
tiva, el ordenamiento territorial, la gestión ambiental, el manejo de riesgos y
la apertura de espacios de participación efectiva de los actores locales de los
procesos de desarrollo territorial, son medidas óptimas para fortalecer a los
gobiernos municipales y contribuir así a crear una condición básica para el im-
pulso de los procesos de desarrollo territorial rural en la región (Finot, 2005).
Por lo tanto, merece la pena subrayar que la posición de los gobiernos locales
en el enfoque territorial de desarrollo rural no es antojadiza. Por las compe-
tencias y las funciones que desempeñan estos en las diversas comunidades ru-
rales, con sus diferencias de las condiciones del entorno político-institucional
en el cual se desenvuelven, constituye organismos estatales de trascendencia
para la continuidad y la sostenibilidad de los procesos. Al ser un componente
esencial en la formación de los territorios, la proximidad con los fenómenos
que ocurren en él, le ofrece la posibilidad de responder con mayor raigambre a
las demandas y necesidades del desarrollo territorial. Sin embargo, el adecua-
do cumplimiento de sus competencias y funciones requiere de una vinculación
estrecha con los actores sociales locales y de los acuerdos que les permitan
articular estrategias y proyectos de desarrollo territorial con participación de
organizaciones sociales, empresas, dependencias públicas locales y otros acto-
res destacados, de acuerdo con las condiciones particulares de cada territorio.
Como apunta Finot, “Hoy la descentralización política cobra nueva vigencia,
ya no solamente para avanzar en ciudadanía e inclusión social sino también en
desarrollo económico. En efecto, se ha llegado a consenso en que la competiti-
vidad depende, no solamente de las empresas, de los equilibrios macroeconó-
micos y de políticas nacionales activas, sino de la capacidad de cada localidad

121
para encarar su propio desarrollo a través de procesos de concertación público-
social-privada. Y para esto es indispensable que las localidades cuenten con
más autonomía.” (Finot, 2005:30).
El fortalecimiento de la autonomía local y de la capacidad de gestión de los go-
biernos municipales, el establecimiento de alianzas efectivas de estos con los
actores territoriales y la apertura de espacios de participación en los procesos
de desarrollo, son decisiones sustanciales para promover iniciativas de desen-
volvimiento territorial rural, en las cuales la dirección de los procesos recaiga
en los habitantes de los territorios y no, de manera exclusiva, en los equipos
técnicos con una presencia temporal en ellos, situación que impediría darles
continuidad a las transformaciones productivas, institucionales y sociales re-
queridas para promover el desarrollo sostenible, la creación de ciudadanía y el
bienestar y la cohesión territorial en el medio rural de la región.
La creación de las condiciones para lograr la sostenibilidad de las iniciativas
descansa en la participación real de los actores territoriales y en las posibilida-
des con que cuenten para asumir, de manera paulatina, la dirección de sus pro-
pios procesos de desarrollo. El tema de la participación adquiere un significado
mayúsculo y se convierte en un aspecto determinante para el logro de la soste-
nibilidad de los procesos, siempre que se entienda el desarrollo territorial rural
como un proceso de transformación productiva, social e institucional de los
espacios rurales y de fortalecimiento del tejido social y la identidad cultural,
conducido por los actores territoriales y las alianzas establecidas como parte
de sus formas particulares de gobernanza territorial, con el apoyo de diversas
agencias de desarrollo y orientado a la búsqueda del bienestar de la población
rural en un marco de equidad, sostenibilidad ambiental y cohesión social.
4.4 Las estrategias de desarrollo territorial
Como se ha enfatizado en varias oportunidades en este texto, un aspecto cen-
tral en el impulso de procesos de desarrollo territorial rural y en la aplicación
de un enfoque ascendente, con los cuales se responde a las condiciones parti-
culares de los territorios rurales en donde se llevan a cabo las iniciativas, es el
de la participación efectiva de los actores territoriales en el diseño, la ejecución
el seguimiento y la evaluación del conjunto de acciones de desarrollo en los
espacios rurales en los cuales se asientan estos. Darles coherencia a esas actua-
ciones en el territorio es un desafío fundamental para procurar el mayor efecto
posible de estas intervenciones en el logro de las metas propuestas.

122
Jorge Mora Alfaro
La estrategia se define como el camino seleccionado para alcanzar los objeti-
vos propuestos.
A lo señalado se refiere Farinós, cuando apunta la persistencia de las políticas
de corte sectorial y su relación con los procesos de planificación territorial:
“La planificación territorial se relaciona estrechamente con un amplio abanico
de políticas locales, regionales, nacionales y comunitarias (…). Sin embargo,
todavía siguen predominando los enfoques, intereses y competencias sectoria-
les sobre las horizontales/territoriales. Dado que el espacio, suelo o territorio
es un bien limitado y su ordenación y uso condiciona las posibilidades de de-
sarrollo futuro, debe procurarse una coherencia al conjunto de actuaciones a
realizar sobre él” (Farinós, 2008:21).
En este esfuerzo de articulación de las políticas y acciones en el territorio,
adquiere trascendencia la elaboración participativa de estrategias de desarrollo
territorial, entendidas como el proceso mediante el cual se fijan los objetivos
estratégicos y las metas a conseguir, con el propósito de movilizar los recursos
con los cuales se dispone para dinamizar las potencialidades y superar las bre-
chas de desarrollo prevalecientes en el territorio.
Se trataría, por lo tanto, de definir, con una visión de largo plazo y con me-
canismos de aplicación durante el desenvolvimiento paulatino del proceso, la
forma de gobernanza a adoptar, de identificar los recursos y capacidades a los
que se tiene acceso, determinar los proyectos a impulsar y lograr las relaciones
entre ellos; asimismo, distinguir las experiencias, conocimientos de los acto-
res territoriales, registrar las relaciones extraterritoriales (con otros territorios
rurales y urbanos e internacionales) y conocer las políticas territoriales, muni-
cipales, regionales, estaduales y nacionales con una incidencia en el desarrollo
del territorio42
.
En el proceso participativo de elaboración de las estrategias de desarrollo te-
rritorial, aparece como un factor clave la identificación de vías factibles para
promover el desarrollo y lograr las metas propuestas, en correspondencia con
las condiciones particulares -productivas, organizativas, políticas, sociales y
42. Farinós se refiere a la vinculación de las políticas públicas y el territorio; en el caso de la Unión Europea: “El reto
actual consiste en que las políticas públicas se puedan adaptar al territorio y no a la inversa. De este modo sería posible
encontrar sinergias entre las políticas impulsadas desde los niveles escalares. Estos son los principios que caracterizan
el nuevo concepto de cohesión territorial que trata de impulsar la Comisión Europea con el objetivo de lograr un
desarrollo territorial equilibrado y sostenible del conjunto de la Unión”. (Farinós, 2008:15).

123
ambientales-, en el territorio y los recursos disponibles para la ejecución de
las acciones. En este sentido, es preciso recordar la heterogeneidad territorial
característica de América Latina y el Caribe, elemento condicionante del re-
querimiento de elaborar estrategias, en consonancia con las peculiaridades de
cada territorio.
En la región es posible distinguir un amplio espectro territorial en la que se
observan algunos de ellos con un significativo dinamismo y plenamente in-
tegrados en el desarrollo económico, social e institucional de sus respectivos
países y, como señala la CEPAL, “Asimismo, en el otro extremo del espectro,
un número considerable de territorios no logran salir de la trampa del estan-
camiento, caracterizada por altos niveles de pobreza de singular persistencia.
Se dan allí sistemas de relaciones sociales, caracterizados por una estructura
histórica, que perpetúan y ahondan el rezago económico y social, y reclaman
nuevas relaciones sistémicas para revertirse” (CEPAL, 2010:132).
Un aspecto fundamental en la elaboración y aplicación de las estrategias de
desarrollo territorial es, por lo tanto, la participación, en todas las fases del
proceso, de los gobiernos locales, las instituciones presentes en el territorio
(públicas y no gubernamentales), los actores sociales y los agentes económi-
cos convocados con el propósito de movilizar el conjunto de las energías en
la consecución de las metas propuestas. Sin la participación positiva de los
diversos actores territoriales, las estrategias, aunque sean técnicamente muy
bien formuladas, se convierten en un elemento externo con poca posibilidad
de movilizar a los actores y con muchas dificultades para la consecución de las
metas establecidas43
.
43. En el estudio de CEPAL se resume en tres componentes el conjunto de acciones a emprender para la elaboración
de estrategias de desarrollo territorial, en el caso de la promoción del desarrollo económico local. Si bien estos proce-
sos no corresponden con el carácter multidimensional del desarrollo territorial, en los cuales se integran las dimensio-
nes no directamente económicas del desarrollo (institucionales, sociales, políticas, culturales, ambientales), merece
la pena, por la posibilidad de adaptarlo a la elaboración de las estrategias de desarrollo territorial, en correspondencia
con la visión aquí expuesta, las fases del proceso de formulación apuntadas por la CEPAL: a)Determinación de unos
objetivos estratégicos a partir del conocimiento del potencial económico local, análisis de los recursos y potencialida-
des de la zona, así como de las principales carencias y obstáculos que pueden existir para que surjan y se desarrollen
actividades económicas. b) Creación de los medios que involucren a todos los agentes económicos en este proceso. Se
trata en este caso de introducir la dinámica y la estructura del asociativismo (partenariado) y de cooperación en torno
a una institución de seguimiento y ayuda a las iniciativas y acciones de desarrollo. c) Creación de las condiciones
generales e infraestructura adecuada para permitir y facilitar el surgimiento de las iniciativas económicas teniendo en
cuenta las necesidades detectadas y los objetivos perseguidos, logrando así un entorno favorable para las empresas y
negocios. Aquí se debe incorporar también todo lo que se relaciona con la infraestructura social que debe ofrecer el
municipio (CEPAL, 2010).

124
Jorge Mora Alfaro
El proceso de constitución de una forma particular de gobernanza territorial
encuentra en el proceso de elaboración de la estrategia de desarrollo una ac-
ción con la cual se crean condiciones para el paulatino afianzamiento de ese es-
pacio de articulación institucional, social y política, mediante la participación
de sus integrantes en la toma de decisiones sobre los componentes estratégicos
de las iniciativas a impulsar en el territorio.
Con la participación de los actores territoriales, se agiliza la identificación de
las oportunidades específicas para promover el desarrollo, el potencial de re-
cursos en capacidad de ser movilizado, cuáles son las principales fortalezas,
de diversa naturaleza, presentes en el territorio, las necesidades y demandas de
las familias, comunidades y actores territoriales, así como la capacidad orga-
nizativa e institucional dispuesta para impulsar los procesos originados con la
ejecución de la estrategia de desarrollo territorial44
.
Tomando en cuenta los elementos intervinientes en el proceso de diseño y eje-
cución de las estrategias de desarrollo territorial, se puede proponer un conjun-
to de pasos para su elaboración, considerando que estos contienen un carácter
secuencial, pues algunos de ellos se pueden efectuar de manera simultánea
o es posible modificar el orden en el cual se presentan, dependiendo de las
circunstancias enfrentadas en la dinámica de su formulación. En este sentido,
resalta la naturaleza no lineal ni mecánica de este proceso, originado por la
participación de los diversos actores y las interrelaciones establecidas con las
políticas e instituciones extraterritoriales. Con la comprensión sobre esos as-
pectos básicos en su diseño y ejecución, se presentan a continuación los pasos
considerados en esta propuesta:
1. Integración del equipo interdisciplinario
El primer paso para la elaboración de la estrategia de desarrollo territorial lo
constituye la formación del equipo encargado de facilitar el proceso. Dos as-
pectos primordiales en relación con el equipo consisten, en primer lugar, en su
carácter interdisciplinario y, en segundo lugar, su dotación con un conjunto de
instrumentos metodológicos apropiados para generar participación y articula-
ción política, organizativa e institucional.
44. Para de Janvry y Sadoulet, “Un enfoque territorial, al abarcar todas las partes que intervienen en un entorno geo-
gráfico determinado, puede buscar beneficios mutuos si se vincula a la población pobre con la más favorecida y si se
conjugan los esfuerzos encaminados a reducir la pobreza con los destinados a disminuir las desigualdades, principal-
mente mediante los beneficios obtenidos en el capital social y la representación de la población rural pobre, así como
por medio de mejoras en la forma democrática del gobierno local” (de Janvry y Sadoulet, 2004:11).

125
2. Selección del territorio en el cual se actúa
El segundo paso, la ejecución de un aspecto sustancial del proceso, consiste en
la selección del territorio en el cual se promoverán las iniciativas de desarrollo
multidimensionales. Para ello deberá tomarse en cuenta la existencia de la
delimitación de los territorios rurales en el país, los criterios empleados para
su identificación o las políticas de desarrollo territoriales prevalecientes, en el
Estado o la agencia o dependencia promotora de la iniciativa. Asimismo, la
demanda por la elaboración de la estrategia puede originarse en las gestiones a
cargo de los gobiernos locales u otros actores territoriales.
3. Recopilación y revisión de información secundaria sobre el territorio
En tercer lugar, es necesario obtener la información disponible sobre las di-
mensiones del desarrollo del territorio y, en algunos casos, generar los datos
requeridos para contar con una visión cercana a sus condiciones particulares,
en aquellos aspectos indispensables para obtener una primera aproximación
documental sobre la realidad territorial.
4. Visitas de prospección al territorio
De manera simultánea a la recopilación de la información, se requieren visitas
de reconocimiento del territorio. Desde luego depende del grado de vincula-
ción o conocimiento sobre este entre los miembros del grupo ejecutor. Estas
visitas de prospección posibilitan establecer un primer contacto con los actores
territoriales. Esto, asimismo, se requiere cuando la iniciativa se origina desde
el exterior al territorio.
5. Elaboración de instrumentos para el trabajo en el territorio
Una vez recopilada y analizada la información sobre el territorio, así como
efectuadas las visitas de prospección, conviene trabajar en la elaboración preli-
minar de los instrumentos con los cuales se organizará el trabajo en el territorio
y se promoverá la participación de los actores en la elaboración de la estrate-
gia. Todos estos instrumentos deben orientarse a generar mecanismos de apro-
piación del proceso y para el desarrollo de las capacidades consecuentes con la
toma de decisiones por parte de los actores.

126
Jorge Mora Alfaro
6. Levantamiento de mapa de actores territoriales
La identificación de los actores en el territorio y de sus vinculaciones, formas
de organización y su potencial de aporte a la formulación y ejecución de la
estrategia de desarrollo territorial, es un elemento básico para su convocatoria
e integración en el proceso. En el concepto instrumental de actores territoriales
empleado en este trabajo, se incluyen en él los actores sociales y las organi-
zaciones y movimientos sociales con presencia en el territorio, los gobiernos
y otras instituciones locales, ONG y representantes de dependencias públicas
nacionales, regionales o estaduales con asiento en el territorio y los agentes
económicos que desarrollan sus actividades en él.
7. Encuentro y propuesta de trabajo conjunto con el o los gobiernos loca-
les vinculados al territorio
Un paso fundamental en el proceso de elaboración de la estrategia de desa-
rrollo territorial consiste en el encuentro con el gobierno o los gobiernos lo-
cales con presencia en el territorio. El destacado papel llamado a cumplir por
los gobiernos municipales en el proceso de desarrollo territorial hace de este
momento y de la propuesta de trabajo conjunto para la elaboración de la es-
trategia, un aspecto crucial para promover su integración y liderazgo en las
dinámicas territoriales a impulsar con esta iniciativa.
8. Reuniones con actores particulares (organizaciones rurales, institucio-
nes territoriales, empresarios, agricultores familiares)
Una vez construido el mapa de los actores e identificadas sus potencialidades,
se impone programar encuentros particulares con cada uno de ellos, con el
propósito de brindarles la información sobre el proceso a ejecutar en el terri-
torio y lograr su compromiso a integrarse en las acciones y a asumir un papel
protagónico en el manejo de la iniciativa. La posibilidad de incorporar en estos
encuentros a representantes delgobierno o los gobiernos locales, puede ser de-
terminante para la apropiación territorial del proceso.

127
9. Levantamiento de información sobre los recursos locales e instituciona-
les con los que se cuenta para la ejecución de las iniciativas
El conocimiento compartido sobre los recursos de los cuales se dispone en
el territorio y sobre los aportes institucionales susceptibles de movilizar para
promover las iniciativas viables para su incorporación en la estrategia, es una
acción básica para su formulación. La información que en este sentido puedan
aportar los actores territoriales se visualiza como fundamental para contar con
una perspectiva clara en relación con los recursos endógenos y las aportacio-
nes institucionales intra y extraterritoriales.
10. Descripción de proyectos de vida en común y principales elementos de
identidad territorial
Un paso significativo en el proceso de preparación de las condiciones con las
cuales avanzar en la formulación de la estrategia de desarrollo, lo constituye
la identificación de ciertos proyectos comunales en los cuales se integran los
habitantes del territorio y con los que se genera identidad territorial. Estos pro-
yectos de vida en común pueden ser de muy variada naturaleza y su mayor o
menor presencia puede ser un indicador básico de cohesión e identidad territo-
rial. Su identificación, por lo tanto, se torna significativa para la determinación
de las potencialidades o fortalezas con la cuales cuenta el territorio para su
desarrollo.
11. Reunión con el conjunto de representantes de los actores territoriales
Este encuentro con los representantes del conjunto de los actores territoria-
les tiene el propósito fundamental de compartir los avances alcanzados en el
desarrollo del proceso hasta ese momento y confirmar la disposición de ser
partícipes en la elaboración de la estrategia y en la ejecución de las iniciativas
incorporadas en el marco estratégico adoptado de manera conjunta.
Vital en el desarrollo de esta acción es el acto de propiciar la convocatoria de
todos los actores, evitando las exclusiones, con frecuencia producidas en los
territorios, mediante las cuales las elites locales o territoriales tienden a con-
centrar la dirección de los procesos y el disfrute de los beneficios generados
con la ejecución de las iniciativas de desarrollo en los municipios o en los
territorios.

128
Jorge Mora Alfaro
12. Definición de los arreglos institucionales para la coordinación y ejecu-
ción de las acciones y de la forma de gobernanza a asumir
El trabajo multisectorial, en respuesta al carácter multidimensional del desa-
rrollo territorial, exige el establecimiento de los arreglos institucionales por
medio de los cuales se pueda dar lugar a los esfuerzos de territorialización
de las políticas y a la articulación institucional y política en función de la
formulación de la estrategia y la consecución de los objetivos estratégicos y
las metas incorporados en ella. Simultáneamente, la definición de la forma de
gobernanza territorial, desde donde debe conducirse el proceso de formulación
de la estrategia, forma parte de este paso en el cual se definen los aspectos ins-
titucionales y políticos, así como los mecanismos para la toma de decisiones
con la participación de los actores territoriales, comprometidos con el impulso
del proceso, sin exclusiones de organizaciones, grupos o sectores.
13. Elaboración de propuesta de objetivos, metas y componentes de la
estrategia en conjunto con los actores territoriales
Las condiciones creadas por medio de las operaciones a lo largo de las prác-
ticas organizativas y preparatorias, mediante la aplicación de los pasos dados
hasta aquí, propicia pasar a una de las tareas de mayor relevancia en este pro-
ceso de formulación participativa de la estrategia de desarrollo territorial: la
elaboración conjunta de los objetivos estratégicos, las metas y los principales
componentes de la estrategia de desarrollo. El empleo de los procedimientos
e instrumentos adecuados para propiciar la participación de los actores territo-
riales, en la construcción de estos contenidos básicos de la propuesta estraté-
gica de desarrollo, es un aspecto significativo para generar la apropiación, por
parte de estos, en la promoción del desarrollo en sus propios territorios.
14. Confirmación sobre el consenso territorial sobre la estrategia y sus
componentes
Este paso consiste en la participación de todos los actores territoriales, en el
cual se confirma el consenso con la estrategia adoptada y con sus componen-
tes, con lo que se establece una suerte de pacto territorial para el inicio de la
ejecución de las acciones del desarrollo territorial.

129
15. Inicio de la ejecución de los proyectos en conjunto con los actores par-
ticipantes
Con la definición clara de las orientaciones estratégicas del proceso y con la
definición de los arreglos institucionales y políticos, así como con la determi-
nación de la forma de gobernanza territorial a impulsar, comienza la ejecución
de las iniciativas que se ha dispuesto ejecutar en el territorio.
Ahora bien, un aspecto esencial, necesario de subrayar al analizar la ejecución
de las estrategias de desarrollo territorial, es el de la trascendencia de la eva-
luación permanente en los diversos momentos que transcurren a lo largo del
desenvolvimiento de las acciones en el territorio. Las modalidades evaluativas
pueden ser muy variadas, unas con un énfasis más cualitativo, otras con una
orientación más cuantitativa. Pero, en todos los casos, resulta esencial tomar
en cuenta cuatro aspectos sustantivos:
a) que la evaluación debe ser un proceso continuo, de tal manera que
puedan introducirse los elementos correctivos en el momento oportu-
no;
b) que la evaluación debe ser un proceso participativo en el cual, ade-
más de los criterios de los técnicos y los evaluadores externos, esté
presente, como un aspecto básico, la participación en el análisis sobre
el desarrollo de las acciones y el cumplimiento de las metas, la visión
de los actores territoriales a la ejecución de las iniciativas, desde la
forma de gobernanza creada en el territorio;
c) que la evaluación debe guiarse por un conjunto de indicadores, cua-
litativos o cuantitativos o una mezcla de ambos, según la modalidad
evaluativa adoptada, de tal manera que permita efectivamente detec-
tar los vacíos o cursos de acción que conducen a resultados no desea-
dos;
d) que la evaluación debe abarcar la ejecución de las iniciativas y los
aspectos institucionales y políticos vinculados a la ejecución de la
estrategia, el cumplimiento de las metas y el acercamiento al logro de
los objetivos estratégicos.

131
l conocimiento se traduce en un factor primordial para el desenvol-
vimiento de las naciones en el mundo contemporáneo. La capacidad
de generación y acceso a la información y a los avances científicos y
tecnológicos se convierte en un elemento central para la dinamización de los
procesos económicos y para alcanzar el bienestar de la población. A mayores
posibilidades de acceder al conocimiento y a los productos generados con sus
aplicaciones, mayores son las oportunidades de lograr el bienestar y el desa-
rrollo humano. A menores posibilidades de acceso a la información y a los
adelantos científicos y tecnológicos, menores son las oportunidades de incre-
mentar el crecimiento económico y de elevar los índices de desarrollo humano
de la población. El ensanchamiento de las desigualdades entre las naciones y
entre los grupos humanos se encuentra fuertemente condicionado por las po-
sibilidades de disfrutar de los beneficios generados por los significativos ade-
lantos provocados, en todos los órdenes de la vida social, por la información
y las innovaciones surgidas con la aplicación de la ciencia y la tecnología. La
concentración de las inversiones en investigación y desarrollo (R & D) en los
países de mayor desarrollo relativo constata la posición ocupada por el desa-
rrollo del conocimiento y sus aplicaciones en los procesos productivos y en la
búsqueda del bienestar social en las naciones con mayor capacidad de destinar
recursos a la generación y adopción científica y tecnológica.
L
Capítulo V
Estudios sobre desarrollo rural territorial
5.1 Extensión rural y gestión del conocimiento: la experiencia de
la Agencia de Servicios Agropecuarios de Sarchí, Costa Rica
Introducción

132
Jorge Mora Alfaro
Estas consideraciones trascienden en el análisis del medio rural de Améri-
ca Latina y el Caribe. En los territorios rurales de la región se expresan con
claridad estas desigualdades, pues además de concentrarse en ellos los más
elevados niveles de pobreza e inseguridad alimentaria, así como intensos mo-
vimientos de emigración poblacional, se presenta en estos una tendencia a la
diferenciación entre algunos grupos de productores familiares y empresariales
plenamente integrados a los procesos de apertura e internacionalización de la
economía y numerosos grupos de familias ycomunidades rurales excluidos de
estos procesos y con escasas oportunidades de acceder a los servicios públicos
básicos (de Janvry y Sadoulet, 1999). El acceso diferenciado a la educación
(formal y no formal), la información y los productos científicos y tecnológicos
es un elemento que tiende a ensanchar la diferenciación social y a delimitar
las oportunidades de generación de ingresos, de mejoramiento continuo de la
calidad de vida de los grupos de más bajos ingresos y de promover el bienestar
en los diversos territorios rurales de la región (Mora y Fernández, 2003).
Las reformas económicas y políticas llevadas a cabo en la región en las dos
últimas décadas tienden a fortalecer y a extender las actividades agrícolas de
exportación, a atraer inversiones externas para la promoción de la agricultura
no tradicional de exportación (frutas, plantas ornamentales vegetales, raíces
y tubérculos, entre otras) y otras actividades rurales no agrícolas como la co-
mercialización, la agroindustria, el turismo y los servicios y a la apertura a
las importaciones de bienes agrícolas con precios más ventajosos, para los
importadores, en el mercado internacional. Asimismo, tienden a la reducción
paulatina de las funciones desempeñadas por el sistema institucional público
en el medio rural. En unos casos, mediante la privatización de los servicios, en
otros por medio de la “tercerización” (fondos públicos–servicios privados) o
empleando un modelo combinado de “extensión pagada” (Paid Extensión) y
de extensión pública. En la mayoría de los países de la región se tendió a des-
mantelar los servicios de extensión y de investigación agrícola prevalecientes
en el pasado. En algunos casos, como el de México, se restablecieron estos
servicios en nuevas condiciones (Mora, 2002).
Para Rivera y Qamar (2003b), la evaluación de estos procesos deja en claro
que el sector privado desempeña un papel cada vez más destacado en los “sis-
temas de conocimiento rurales”, pero resulta claro también que la privatización
completa de estos servicios no es factible, ni aún en el caso de la agricultura
comercial. Para estos autores, la combinación apropiada de los roles públicos
y privados en la prestación de estos servicios solo puede ser determinada por

133
medio del monitoreo y el aprendizaje de la experiencia: “Los gobiernos deben
ser realistas acerca de los límites de la total privatización de la extensión (Una
precaución incluso para los donantes)” (Rivera &Qamar, 2003:12)
En otras oportunidades no se suprimieron las entidades públicas encargadas
de proveer estos servicios; en cambio, persisten los trámites burocráticos y
prevalece el servicio centrado en la oferta institucional, heredados ambos de
un modelo autocentrado. La gradual disminución de los presupuestos públicos
destinados a la investigación y la extensión, la ausencia de mecanismos claros
de renovación, la separación entre las acciones tradicionales de transferencia
tecnológica y la investigación agrícola, la desvinculación entre el desarrollo
sectorial y las políticas y decisiones macroeconómicas, así como la ausencia
de un enfoque del desarrollo agrícola y rural, en el cual se enmarquen las ini-
ciativas de extensión e investigación, que permita responder a las necesidades
y demandas diferenciadas de los desiguales territorios rurales, son algunos de
los problemas recurrentes en estos casos.
Por la trascendencia estratégica de la extensión y la investigación como áreas
integradas del proceso mediante el cual se impulsa la generación y el acceso
al conocimiento y la adopción tecnológica y la innovación en el medio rural,
la reconstitución, la renovación o la revitalización de estos servicios resulta
impostergable. La ubicación de la extensión dentro de un sistema más amplio
de conocimiento, en conjunto con la investigación y la educación (formal y no
formal), tal como lo definen la FAO y el Banco Mundial, el acto de superar
la separación persistente entre ellas y la integración de estos “pilares” en la
atención de las necesidades, demandas y aspiraciones de las familias, las co-
munidades o las organizaciones productivas rurales, es una de las decisiones
de mayor relevancia para impulsar el desarrollo rural y enfrentar las condicio-
nes de exclusión social sufrida por los espacios rurales más deprimidos de la
región.
Extensión, conocimiento y desarrollo territorial rural
El enfoque del desarrollo rural territorial sostenible (DRTS) ofrece, desde el
punto de vista de la operación del sistema de conocimiento rural, la posibili-
dad de centrar las acciones de los actores públicos y privados vinculados con
él en la atención de las necesidades y demandas particulares de los espacios
rurales. No cabe duda acerca del carácter heterogéneo del medio rural regional
y sobre la naturaleza diversa del tipo de relaciones sociales que los caracteriza;

134
Jorge Mora Alfaro
el desarrollo desigual del capital social y de las oportunidades de acceso a los
servicios públicos, el conocimiento y la información; las estructuras produc-
tivas en cada uno de ellos; la combinación desigual de actividades agrícolas y
rurales no agrícolas; los entrelazamientos con los espacios urbanos, las parti-
cularidades de la biodiversidad y de las modalidades de empleo de los recursos
naturales y de la identidad cultural singular presente en cada territorio.
Centrar las acciones institucionales en el territorio permite responder, de ma-
nera efectiva, a las condiciones particulares de los espacios rurales y a los
procesos productivos, económicos, sociales, institucionales y culturales pre-
valecientes en ellos. La participación de los actores sociales locales en la de-
finición de las prioridades, en el diseño de las estrategias e iniciativas y en la
gestión del desarrollo rural, es el mecanismo mediante el cual se determinan
las necesidades y se canalizan las demandas particulares originadas en los te-
rritorios rurales.
El enfoque del DRTS propicia, a su vez, entender el carácter multidimensional
y dinámico de los procesos rurales y la necesidad de definir estrategias inte-
grales de desarrollo territorial. Estos procesos requieren la articulación de las
actividades de investigación, extensión y educación/capacitación (educación
formal y no formal), en respuesta a necesidades y demandas articuladas e in-
tegradas, asimismo, en los procesos de diversa índole que tiene lugar en los
espacios rurales particulares. El enfoque del DRTS posibilita, también, superar
la inapropiada identificación del medio rural con las actividades agrícolas. La
complejidad y la diversidad de los territorios rurales, en los cuales ocurren
múltiples procesos productivos, diversas dinámicas económicas, sociales e
institucionales y el desarrollo de actividades agrícolas y no agrícolas, exigen
del funcionamiento de un sistema de conocimiento rural (véase Gráfico 1),
que supere la visión más limitada del sistema de conocimiento agrícola.
Costa Rica: las experiencias exitosas marcan una ruta a seguir
La experiencia de la Agencia de Servicios Agropecuarios del Ministerio de
Agricultura y Ganadería de Sarchí (cantón de Valverde Vega, Costa Rica),
la cual analizamos en este documento, resulta vital por los resultados obteni-
dos en un proceso de desarrollo local en marcha, generado en el marco de un
sistema institucional público desarticulado, con evidentes requerimientos de
renovación, e integración en una estrategia nacional de desarrollo rural y de
su integración en un sistema de conocimiento rural más amplio que permita

135
responder con efectividad a las nuevas condiciones del medio rural costarri-
cense.
En el caso de Costa Rica, las reformas institucionales impulsadas en las déca-
das de los 80 y los 90 no llevaron hasta el desmantelamiento o la privatización
de los servicios de extensión e investigación agrícola; pero sí al debilitamiento
y deterioro de la amplitud y calidad de los servicios. Los programas de estímu-
lo para el retiro del personal de las instituciones (movilidad laboral), provoca-
ron la salida de numerosos profesionales calificados. Las restricciones para la
contratación de nuevo personal, la tendencia a la paulatina disminución de los
presupuestos destinados a estas actividades, como resultado de los esfuerzos
llevados a cabo por disminuir el gasto público y limitar el papel de empleador
desempeñado en el pasado por el Estado, así como la debilidad de las estrate-
gias, decisiones e instrumentos orientados a la articulación de los servicios de
extensión e investigación en función de las necesidades y demandas del medio
rural, impiden la consolidación de un sistema nacional de conocimiento rural.
Como parte de las políticas de reducción del personal y de las funciones cum-
plidas por el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), se cierran algunas
de sus agencias de extensión. Eso ocurre en el caso del cantón de Valverde
Vega, donde en 1994 se suprime la oficina del MAG que funcionaba en la lo-
calidad de Sarchí. En el año 2000 es reabierta la dependencia como una Agen-
cia de Servicios Agropecuarios (ASA), mediante un acuerdo entre el Consejo
Nacional de Producción (CNP) y el MAG.
Esta denominación dada a las antiguas agencias de extensión agrícola corres-
ponde a una visión más integral de los servicios institucionales públicos, con la
cual se pretende atender las diversas actividades de la cadena agroproductiva
y brindar un servicio de carácter grupal. Sin embargo, el restablecimiento de
estos servicios no significa la presencia en el país de un proceso de fortaleci-
miento del sistema de extensión e investigación agrícola. En el caso del ASA
de Sarchí, su personal está constituido por un ingeniero agrónomo, un técnico
agrícola y una secretaria a tiempo parcial.
Con este reducido personal y con las limitaciones presupuestarias, resulta muy
difícil responder, desde una dependencia aislada, a las crecientes demandas
de servicios planteadas por la población rural. No obstante estas condiciones,
diversos factores se unen en este caso para generar un proceso que lleva a la
adopción de un enfoque territorial de desarrollo rural sostenible, a promover la

136
Jorge Mora Alfaro
participación organizada de una comunidad rural, a la articulación de las insti-
tuciones públicas alrededor de un proceso de desarrollo local y a la integración
de los servicios de extensión, investigación y educación/capacitación en una
acción multidimensional.
La experiencia exitosa en Sarchí de Valverde Vega muestra un camino a seguir
para la renovación y la revitalización de los servicios de extensión, investi-
gación, educación y comunicación, con una nueva visión estratégica y con el
empleo de nuevos enfoques para impulsar el desarrollo en el medio rural.
La situación enfrentada
Un grupo de productores provenientes de las microcuencas de los ríos Sarchí
y Trojas se trasladan hasta la ASA del Ministerio de Agricultura y Ganadería
(MAG), en Sarchí de Valverde Vega, con la finalidad de exponer el problema
enfrentado con el agua tomada de estas microcuencas, empleada en el abas-
tecimiento del consumo humano y en el riego de las actividades agrícolas.
Solicitan a la ASA efectuar un estudio para determinar las razones por las
cuales en los últimos años se presenta una merma considerable en la disponi-
bilidad de agua en sus comunidades. Asimismo, señalan el problema vivido
con el deterioro más generalizado de los recursos naturales en su territorio. Se
presentan fenómenos como la disminución de la cobertura boscosa, la conta-
minación creciente del agua de quebradas y nacientes, el inadecuado manejo
de los desechos domésticos, el inapropiado manejo de materiales plásticos en
las actividades agrícolas, la degradación de los suelos por la erosión y el de-
terioro de sus características biológicas y el impacto de la lluvia ácida que
dañó la mayor parte de las especies arbóreas introducidas (principalmente el
ciprés), la que, sumada a la tala de árboles, genera la drástica reducción de la
cobertura boscosa, con la consecuente disminución del caudal de las aguas de
las microcuencas.
Las comunidades ubicadas en las microcuencas están integradas por produc-
tores familiares, poseedores de pequeñas explotaciones dedicadas a la produc-
ción combinada de café, tomate, chile y algunos otros productos como orquí-
deas o abono orgánico (véanse anexos 3, 4 y 5). La mayoría de ellos combinan
la producción de café y tomate.

137
Son típicos productores familiares del occidente del Valle Central del país,
quienes sufren la disminución constante de los precios del café, situación que
genera un paulatino descenso de los ingresos netos percibidos por las fami-
lias. La situación socioeconómica de las unidades familiares y la pérdida de
oportunidades de empleo empuja a varios de los integrantes de las unidades
familiares del cantón a emigrar principalmentealos Estados Unidos.
El cultivo del tomate encuentra condiciones favorables en el clima y la calidad
de los suelos predominantes en la localidad y es una opción productiva en
expansión generadora de empleo local y de valor agregado por las labores de
empaque del producto en el propio tererritorio rural y las posibilidades con que
cuentan los productores de efectuar su comercialización. Una característica
sobresaliente de las comunidades es la existencia de diversas formas de orga-
nización (véase en anexo 2 el listado de las numerosas asociaciones locales
establecidas en la comunidad de San José de Trojas).
Este aspecto constituye una fortaleza por la expresión de un significativo de-
sarrollo del capital social en la localidad y por ofrecer una condición favorable
para propiciar la incorporación de los actores sociales locales en los procesos
de desarrollo territorial. Pero, asimismo, muestra una dispersión de las ini-
ciativas sociales de la comunidad. En general, la demanda presentada por los
agricultores de estas comunidades es de una importante magnitud y compleji-
dad, pues rebasa las posibilidades de acción de la ASA de Sarchí, formada por
dos técnicos y con demandas de servicios en otras comunidades de su área de
trabajo.
Los principales desafíos encontrados
• Los agricultores de la comunidad de San José de Trojas presentan
una solicitud de apoyo (demanda) a la cual el reducido personal de la
ASA, por sí sólo, está imposibilitado de responder de manera eficaz y
con la integralidad que la situación requiere.
• Las diversas dependencias públicas en el cantón de Valverde Vega
funcionan de manera desarticulada a partir de la oferta particular de
servicios institucionales que cada una de ellas brinda, en consonancia
con sus objetivos y las funciones generales cumplidas en los espacios
en los cuales actúan.

138
Jorge Mora Alfaro
• Los recursos individuales de cada una de las instituciones y de las
asociaciones comunales resultan extremadamente escasos para res-
ponder a las necesidades y demandas originadas en la comunidad y
para acometer la tarea del impulso de un proceso de desarrollo in-
tegral de la microcuenca. A ello se suman los débiles instrumentos
con que cuentan las dependencias públicas nacionales para promover
procesos de desarrollo territorial rural, sobre todo en los territorios
rurales con mayor interconexión con las áreas urbanas.
• En el territorio rural particular de San José de Trojas, existe un núme-
ro considerable de organizaciones comunales, las cuales presentan,
asimismo, un alto grado de dispersión de sus iniciativas. La presencia
de una ONG preocupada del tema ambiental en el cantón no había
logrado articular su funcionamiento con las organizaciones sociales
de la comunidad.
• La municipalidad (gobierno local) no cuenta con políticas o estrate-
gias dirigidas a promover la articulación con las ONG y las asocia-
ciones de las comunidades del cantón, ni está promoviendo acciones
orientadas al impulso de procesos de desarrollo local.
• La complejidad de la situación productiva, ambiental y socioeconó-
mica que enfrentan las familias establecidas en la microcuencas de
los ríos Sarchí y Trojas -en particular por la comunidad de San José
de Trojas-, requiere, para su atención, más que la definición de un
proyecto agrícola, la definición de un proceso de organización y par-
ticipación de la comunidad, a partir del cual se determinen, con una
visión integral, los principales problemas, sus causas y las iniciativas
por medio de las cuales se puede impulsar el desarrollo territorial.
• La crisis de los precios del café repercute en las áreas rurales del can-
tón de Valverde Vega. El abandono del cultivo en las fincas de mayo-
res tamaños o la venta de estas para dedicarlas a otros fines acarrean
serias consecuencias en las oportunidades de empleo para la pobla-
ción. Las constantes fluctuaciones en los precios del tomate y el poco
valor agregado obtenido por los productores familiares locales, gene-
ra una significativa inestabilidad en los ingresos de estas familias.

139
• Las prácticas agrícolas empleadas por los productores, la ausencia
de información y capacitación en temas como las buenas prácticas
agrícolas, el tratamiento de desechos, el uso inapropiado del recurso
hídrico y la deforestación, entre otros, son fenómenos con un con-
siderable impacto en la degradación de los recursos naturales de la
microcuenca.
• La ausencia de un plan de desarrollo local y de un proceso que per-
mita el acceso a la información, el conocimiento y la capacitación,
limita las oportunidades de aprovechar todo el potencial producti-
vo, económico, organizativo, cultural, recreativo y de esparcimiento
(multifuncionalidad del medio rural) ofrecido por los recursos natu-
rales y humanos en este territorio rural particular.
Acciones emprendidas y resultados obtenidos
La experiencia de la ASA de Sarchí es un proceso en marcha, cuyos resulta-
dos son parciales, pero que hasta el momento logran generar una visión y una
acción institucional renovadas cuyos resultados pueden orientar las políticas y
el necesario fortalecimiento del sistema de conocimiento rural del país. Entre
las principales acciones y resultados obtenidos hasta este momento resaltan los
siguientes:
• Se integró una comisión interinstitucional denominada “Comisión
Interinstitucional Pro Microcuencas Trojas y Sarchí”, con repre-
sentantes de las dependencias de las instituciones nacionales presen-
tes en la localidad y por una ONG local: Ministerio de Agricultura y
Ganadería (MAG), Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), Ministerio
de Salud (MS), Ministerio deAmbiente y Energía (MINAE), Servicio
Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA),
Consejo Nacional de Producción (CNP) yAsociación Plantar. De esta
manera se impulsa una acción interinstitucional, con equipos de tra-
bajo multisectoriales, en respuesta a las demandas integrales de las
comunidades de las microcuencas.
• Se establece un plan de trabajo integrado para el desarrollo de las
microcuencas en el cual se enmarcan las iniciativas a impulsar con
la participación de las instituciones, Plantar y la organización de la
comunidad “Asociación Agroecológica para la Conservación de los

140
Jorge Mora Alfaro
Recursos Naturales de San José de Trojas”. Se efectúan reuniones
mensuales y extraordinarias para el seguimiento de la ejecución del
plan, el análisis y la coordinación de las acciones a ejecutar en las
microcuencas. La evaluación y el seguimiento se aplican en forma
conjunta y con una alta participación de las comunidades.
• Cada una de las actividades incluidas en el plan de trabajo cuenta con
una definición de los papeles que le corresponde desempeñar a cada
uno de los actores públicos o privados participantes en el proceso de
desarrollo local y las responsabilidades de cada uno de ellos en la
gestión de las iniciativas.
• Se logran establecer alianzas efectivas entre el sector público y pri-
vado en el marco del proceso de desarrollo local. La participación de
representantes de los sectores público y privado en la elaboración del
diagnóstico, en la definición de las “ideas de solución” a los principa-
les problemas detectados y en la formulación del plan de trabajo, se
convierte en el mecanismo que permite crear las condiciones para el
establecimiento de estas alianzas entre ambos sectores.
• Se crea una organización en la microcuenca que integre a las 17 orga-
nizaciones identificadas en este territorio particular. De esta manera,
la “Asociación Agroecológica para la conservación de los Recursos
Naturales de San José de Trojas”, sin menoscabo de la identidad e
intereses específicos de las asociaciones locales, se convierte en un
mecanismo articulador de los esfuerzos dispersos de los actores so-
ciales de la microcuenca seleccionada para llevar a cabo este proceso
de desarrollo territorial (San José de Trojas).
• Se adopta una perspectiva territorial para impulsar el desarrollo local
sostenible, expresado en este caso en el empleo de un enfoque de
cuenca hidrográfica como unidad de planificación. La aplicación del
manejo de cuencas, entendido en este proceso como “la formulación,
implementación y evaluación de conjuntos estructurados de acciones
y medidas dirigidas tanto al control de los procesos de degradación
ambiental como al aprovechamiento de los recursos naturales con fi-
nes productivos” (MAG-IDA-CNP-MINAE-MS-SENARA-Plantar,
2002:5).

141
• Se elabora un diagnóstico participativo de los problemas e “ideas de
soluciones” (véase anexo 6). Esta acción ayuda aconcretar el traba-
jo conjunto del equipo interinstitucional y la comunidad, posibilita
reunir los escasos recursos de las dependencias públicas y propicia
definir las acciones a partir de la visión, las necesidades y demandas
determinadas por los propios actores sociales locales. Este proceso
crea condiciones para que la organización comunal asuma la conduc-
ción de su proceso de desarrollo local.
• Se definen los cuatro componentes básicos que guiarán las acciones
del proceso: 1) Agua; 2) Producción; 3) Recursos Naturales; 4) Or-
ganización. Asimismo, se determinan los subcomponentes de cada
una de estas cuatro áreas: 1) Capacitación; 2) Aplicación de acciones
(PAO); 3) Acciones de monitoreo; 4) Acciones de investigación. Esta
definición de componentes y subcomponentes lesda integralidad a las
iniciativas institucionales en la atención de las demandas originadas
en el territorio (la microcuenca) y reduce la tradicional tendencia a la
compartimentalización de las acciones impulsadas por las agencias
públicas de desarrollo.
• En el campo del monitoreo se llevan a cabo, entre otras, las siguientes
acciones: instalación y operación de estaciones meteorológicas, me-
dición mensual del caudal de los ríos, evaluación y ubicación de las
captaciones en las nacientes, muestreo y análisis bacteriológico del
agua en las captaciones de los acueductos y gestión de un programa
para la detección de los niveles de intoxicación de la población.
• Se ejecuta un proyecto para el desarrollo del riego por goteo, y se su-
peran las modalidades de riego por aspersión o por gravedad, lo cual
promueve un uso más racional del agua.
• Se promociona el desarrollo de pequeñas y medianas empresas en
la microcuenca, bajo la figura jurídica de asociaciones o sociedades
anónimas. Una de las principales acciones es la creación de una em-
presa comercializadora de tomate para generar un mayor valor agre-
gado en la comunidad.

142
Jorge Mora Alfaro
• Se clasifica el tomate, se limpia y se empaca para venderlo de esta
manera. Las actividades de poscosecha realizadas en la propia locali-
dad, por parte de los productores locales, promueven la obtención de
un mayor valor agregado.
• Se ejecutan actividades de capacitación con las mujeres en el campo
de la agroindustria, con la finalidad de aprovechar el desecho en la
producción de pastas de tomate, salsas y mermeladas.
• Se está formulando un proyecto de reciclaje del material plástico em-
pleado para tapar los cultivos. Estos materiales son altamente conta-
minantes y con esta iniciativa se pretende contribuir a la sostenibili-
dad ambiental del espacio rural afectado.
• Se adquirieron dos camiones de gran capacidad para la comercializa-
ción del producto.
• Se diseña un proceso de diversificación productiva agropecuaria con
criterios de sostenibilidad. Se implementan técnicas de agricultura
conservacionista y se ejecutan actividades de capacitación e inter-
cambios con agricultores de otras zonas del país. Se introducen crite-
rios de buenas prácticas agrícolas, inocuidad y calidad.
• Se adquirió un terreno de 4000 m2
y se niveló con el fin de estable-
cer un centro de acopio. Se obtuvo financiamiento del programa de
Reconversión Productiva a fin de elaborar un estudio de factibilidad
para su construcción y equipamiento y, con base en este, se tramita el
financiamiento para la ejecución del proyecto.
• Se crea la Sociedad de Usuarios de Agua, se llevan a cabo acciones
de capacitación en este campo y se impulsan actividades de comuni-
cación (Hojas divulgativas, información, “concientización” sobre el
uso sostenible del recurso hídrico).
• Se alcanzó el apoyo financiero del Programa de Desarrollo Ru-
ral (PDR) del MAG, para impulsar las acciones de la Asociación
Agroecológica. De esta manera la organización ha logrado organizar
talleres participativos, elaborar boletines y hojas divulgativas.

143
• Se obtuvo el apoyo de la Universidad Nacional para elaborar un diag-
nóstico socioeconómico de los productores y de las organizaciones de
San José de Trojas.
• Se logró el apoyo de la Defensoría de los habitantes para ejecutar un
trabajo de capacitación en la comunidad sobre el tema de género.
• Se entregó a los agricultores un manual de calidad e inocuidad en el
cultivo de tomate para la aplicación en sus actividades productivas.
• Se formuló un plan de desarrollo agroforestal en fincas. Con este se
pretende, en la primera etapa, trabajar con diez productos, recolectar
semillas de especies nativas, establecer rompevientos, sembrar árbo-
les frutales e impulsar el “cerrado” de las nacientes de agua. Se está
ejecutando un diagnóstico agroecológico por finca con la finalidad de
reorientar sus actividades productivas en respuesta a sus condiciones
particulares.
• Se formuló un proyecto de desarrollo turístico y se está gestionando
su financiamiento con una agencia de cooperación.
• Se integró el proceso de la microcuenca como uno de los 10 proyectos
macro incorporados en el Plan de Desarrollo Cantonal de la Munici-
palidad de Valverde Vega. Asimismo, se ha logrado que el gobierno
local esté en disposición de aportar recursos (equipos, maquinaria,
recolección de desechos) para el desarrollo de algunas acciones espe-
cíficas y el cumplimiento de una labor de acompañamiento al proceso
de desarrollo territorial en ejecución.
Las lecciones aprendidas del caso de la ASA de Sarchí
• El conocimiento ocupa una posición determinante en los procesos
de desarrollo rural. Propiciar el acceso a la información, la adopción
tecnológica y la innovación en las comunidades y territorios rura-
les particulares, se ha transformado en un elemento primordial para
promover el desarrollo productivo, el uso sostenible de los recursos
naturales y la protección de la biodiversidad local y para promover el
desarrollo humano entre la población rural.

144
Jorge Mora Alfaro
• La participación del Estado en el impulso de las iniciativas de exten-
sión, capacitación e investigación rural y de desarrollo territorial rural
continúa siendo determinante para promover, facilitar y acompañar a
los actores sociales locales en la conducción de sus propios procesos
de desarrollo.
• La dispersión y fraccionamiento del sector público, en dependencias
que atienden aspectos particulares del desarrollo del medio rural im-
piden responder de manera más eficaza las necesidades y demandas
de la población rural. El paso de una acción institucional definida a
partir de la oferta al impulso de iniciativas que respondan a las nece-
sidades y demandas de las familias, comunidades y territorios rurales,
requiere de la articulación e integración de las acciones en procesos
multidimensionales y de carácter interinstitucional.
• La participación de las comunidades en el análisis de las condiciones
particulares de los territorios en los cuales se desenvuelven, en el le-
vantamiento de los problemas y de sus posibles soluciones, en el dise-
ño de las iniciativas de desarrollo local, en su ejecución y evaluación
y monitoreo, son aspectos esenciales para el impulso de los procesos
de desarrollo territorial rural.
• La promoción de la organización de las comunidades o la articulación
de las diversas asociaciones en los territorios rurales, separadas y dis-
persas a pesar de su pertenencia a un territorio común, es una acción
primordial para el impulso de los procesos de desarrollo territorial
sostenibles y para la gestión del desarrollo por parte de los actores
sociales locales.
• El enfoque del desarrollo rural territorial sostenible (DRTS) ofrece
las condiciones más apropiadas para centrar la acción institucional
en las necesidades y demandas particulares de los territorios rurales.
La heterogeneidad característica del medio rural, la diversidad pro-
ductiva, económica, institucional, social y cultural de los territorios,
tornan inadecuados los intentos de aplicar modalidades de trabajo,
metodologías y procedimientos generales a estas realidades desigua-
les. La perspectiva territorial del desarrollo rural obliga al empleo de
modalidades flexibles de acción institucional y a la definición de las

145
iniciativas en respuesta a las condiciones particulares enfrentadas en
cada territorio rural particular.
• La investigación, la extensión, la educación (formal y no formal) y la
comunicación rural deben entenderse como dimensiones de un proce-
so integral. La superación de la persistente separación institucional de
estas, en dependencias y acciones autocentradas y dispersas, impide
elevar la eficacia del trabajo ejecutado por las dependencias públicas,
las ONGy las empresas prestadoras de servicios en el medio rural.
Mientras las necesidades y demandas de las familias, las comunida-
des y los territorios rurales presentan un carácter integral, las accio-
nes por medio de las cuales se tratan de atender esas necesidades y
demandas se ejecutan de manera fraccionada y con escasos vínculos
entre sí.
• El establecimiento de un Sistema de Conocimiento Rural en el cual se
integren las iniciativas de información, de generación de conocimien-
tos, de adopción tecnológica y de innovación, extensión, educación
y comunicación en el medio rural, y se definan los mecanismos por
medio de los cuales se propicia el acceso a la información y el conoci-
miento por parte de las familias, comunidades y territorios rurales, es
una decisión gubernamental determinante para superar los problemas
de pobreza y rezago del desarrollo humano persistentes en los terrri-
torios rurales regionales.
• La formación de los recursos humanos de las instituciones y el apro-
vechamiento de sus experiencias en iniciativas y territorios rurales en
los cuales les ha correspondido desempeñar sus funciones profesio-
nales, es trascendental para la adopción de un enfoque renovado de la
extensión, la investigación y el desarrollo rural.
• La formulación de planes de desarrollo local, con la participación
efectiva de la comunidad, sus organizaciones, los empresarios (pe-
queños y medianos) y los representantes de las dependencias públicas
que actúan en los territorios particulares, es un mecanismo por medio
del cual se concretan dos acciones esenciales para promover el desa-
rrollo territorial; por una parte, se definen los papeles que desempe-
ñarán los actores territoriales participantes en el proceso, se concretan
los compromisos con el desarrollo de las iniciativas y se determinan,

146
Jorge Mora Alfaro
de común acuerdo, las responsabilidades en la gestión del desarrollo
local. Por otra parte, los procesos participativos para la elaboración
de los diagnósticos y la formulación de los planes, crean las condi-
ciones requeridas para el establecimiento de alianzas entre el sector
público y el sector privado.
Notas:
i Según datos de CEPAL en el bienio 1996-1997, la inversión en investigación
y desarrollo en el mundo fue de un 38% en América del Norte; un 29% en Eu-
ropa; un 28% en Asia; un 3% en América Latina; un 1% en Oceanía; y, un 1%
en África (CEPAL, 2002:223).
ii “Today, extension is more than it used to be. Its function and tasks are in-
creasingly assumed by multiple public and private organizations. In developed
countries, and in countries where extension reform has been pursued, plu-
ralistic involvement of extension providers now exists – including non-profit
non-governmental organizations (NGOs), for-profit private companies, rural
producer organizations, commercial individuals and associations of extension
specialists, as well as national, state and municipal extension services (Rivera
&Qamar, 2003a:4).
iii “The main observation in this section is that following two decades of cri-
ticism and public sector reform of extension services –sometimes involving
severe downsizing or even withdrawal from the provision of services – a new
recognition of the role of the public sector in promoting extension is resul-
ting in the advancement of diverse strategies of agricultural extension. This
adoption or build-up of diverse strategies for delivery of extension services
points toward the tendency of the future” (Rivera & Qamar, 2003:13).
iv“(…) los sistemas de información agrícola para el desarrollo rural vinculan
a las personas y a las instituciones para favorecer el conocimiento y generar,
compartir y utilizar la tecnología relacionada con la agricultura, el conoci-
miento y la información. De acuerdo con la Visión Estratégica y Líneas Direc-
trices (FAO / Banco Mundial 2000), el sistema integra a campesinos, educa-
dores agrícolas, investigadores y extensionistas, permitiéndoles aprovechar el
conocimiento y la información desde varias fuentes, con el fin de mejorar los
sistemas agrícolas y los modos sostenibles de vida” (Rivera y Qamar, 2001).

147
v Según la información del proyecto de desarrollo integral de las microcuencas
de los ríos Sarchí y Trojas, el área del cantón de Valverde Vega, formado por
5 distritos, es de 121,99 km2
y su población total asciende, en 1998, a 12714
personas.
vi La jefatura de la ASA de Sarchí está a cargo del ingeniero Carlos Díaz, pro-
fesional con considerable experiencia que lo lleva de una visión más “produc-
tivista” y “sectorial” – según él mismo lo manifiesta– a una perspectiva más
“socioeconómica” e “integral”. Asimismo, su experiencia conduce un trabajo
inicial centrado en la búsqueda de la aplicación de un paquete tecnológico pre-
viamente determinado y de la atención al productor individual, a investigación
en finca y a la asistencia grupal. El trabajo en el campo de la gestión organiza-
tiva y la atención de diversos eslabones de la cadena productiva (reducción de
costos de producción, asociación de los productores para disminuir los costos
de intermediación, centros de acopio, comercialización de los productos, ela-
boración de proyectos de inversión, establecimiento de marca de productos)
y la experiencia de definir las acciones a partir de diagnósticos participativos;
se suman a la experiencia del trabajo con agricultores experimentadores y a
los intercambios de investigadores temáticos, elementos que le permiten per-
cibir la estrecha interrelación entre extensión, investigación y capacitación.
Las experiencias obtenidas con el trabajo profesional desempeñado en varias
comunidades rurales del país lo llevan a centrar las iniciativas institucionales
en las necesidades y demandas particulares de las comunidades, familias y
productores rurales, en territorios con condiciones productivas y socioeconó-
micas particulares. Esta trayectoria del ingeniero Díaz es de gran utilidad para
la definición de las acciones en la microcuenca de los ríos Trojas y Sarchí.
vii Para Rivera y Qamar, el desarrollo de una nueva visión de la extensión
requiere que los gobiernos, entre otras cosas, definan estrategias y políticas
nacionales de extensión, investigación y comunicación; consideren diversas
opciones de descentralización; promuevan acciones coordinadas, estables con
un sistema de parámetros; creen equipos de investigación/extensión que res-
pondan a las necesidades expresadas por las comunidades; monitoreen y eva-
lúen las acciones; exploren el empleo de múltiples metodologías; promuevan
la comunicación (Rivera y Qamar, 2003ª).

151
Anexo 5:
Organizaciones rurales en la comunidad de Trojas, Valverde Vega
Organizaciones Productivas Rurales
• Asociación de Mujeres Agroindustriales de Trojas
• Asociación Calle Toro
• Asociación La Virgencita
• Asentamiento El Milagro
• Sociedad Tico Orgánico
• Coope Lajas
• ASOTROJAS
Organizaciones productivas no agrícolas (de servicio)
• Asociación de agua potable de Trojas
• Asociación de Desarrollo Comunal
• Junta de Educación
• Pastoral Juvenil
• Comité de Cáritas
• Comité de finanzas
Sociedades (servicio)
• Sociedad de usuarios
• BANDETROS S.A.
Fuente: Fonseca, A. et al, 2002: 15

152
Jorge Mora Alfaro

153
Continúa

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Continúa

155
Continúa

156
Jorge Mora Alfaro
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5.2 Organización rural, desarrollo territorial y sostenibilidad
ambiental en el Caribe de Costa Rica: el caso del Área de
Conservación Tortuguero45
1. Introducción
El medio rural costarricense sufre significativas transformaciones como con-
secuencia de la prolongada tendencia al incremento constante en la integra-
ción económica, política y cultural, vivida por las más diversas naciones en la
actualidad, así como corolario de la reorientación en el patrón de crecimiento
de la economía y la reforma institucional, introducidos en el país a partir de
la década de los años 80 (CEPAL, 2002; Stallings y Pérez, 2000). Entre las
condiciones más notorias surgidas como resultado de estas modificaciones, se
encuentran las siguientes:
45. Este estudio fue elaborado por el autor en colaboración con Isabel Román Vega para el proyecto COBODES
(MINAE/UNIÓN EUROPEA).

159
a) Una mayor diversificación de las actividades agrícolas, agroindus-
triales y comerciales desplegadas en los diferentes territorios rurales
(Boisier, 2002)46
.
b) La formación de complejos agroindustriales y agrocomerciales, con
una fuerte presencia de inversión externa, vinculados a las activida-
des más dinámicas en los diversos territorios.
c) La absorción de una parte creciente de la producción agroalimentaria
por parte de los supermercados que incrementa su presencia en la
comercialización de estos productos.
d) El fortalecimiento de las actividades agrícolas y agroindustriales, tra-
dicionales y no tradicionales, destinadas al mercado exterior.
e) Una expansión acelerada de distintas modalidades de turismo, en la
mayor parte de los territorios rurales del país, con las consecuentes
incidencias económicas, sociales, culturales e institucionales en las
comunidades y territorios en los cuales se produce la extensión de
estas actividades.
f) La vinculación de los productores familiares, por diferentes vías, a los
complejos agrícolas, agroindustriales y comerciales presentes en los
diversos territorios.
g) La existencia de núcleos de familias rurales, organizaciones, peque-
ñas y medianas asociaciones y empresas rurales, dedicadas a diversas
actividades, creadoras de una oferta destinadas a atender demandas
en los mercados locales y regionales.
h) La reducción constante del empleo agrícola y el crecimiento del em-
pleo rural no agrícola -ERNA- (Reardon y Berdegué, 1999).
46. Se comparte en este estudio la manera de entender el territorio por parte de Schejtman y Berdegué, para quienes
“El territorio no es un espacio físico ‘objetivamente existente’, sino una construcción social, es decir, un conjunto
de relaciones sociales que dan origen y a la vez expresan una identidad y un sentido de propósito compartidos por
múltiples agentes públicos y privados” (Schejtman y Berdegué, 2004:4).

160
Jorge Mora Alfaro
i) El incremento de la pluriactividad familiar, como resultado de la bús-
queda de diversas fuentes para la generación de sus ingresos por parte
de las familias rurales y de la ocupación de sus miembros en una
mayor diversidad de actividades, agrícolas y no agrícolas (Sumpsi y
Mora, 2004).
j) El crecimiento del reconocimiento de la multifuncionalidad del medio
rural, como producto de la creciente valorización de su contribución a
la producción agrícola, la protección al ambiente, la preservación de
la belleza escénica, la importancia de las particulares identidades cul-
turales y las posibilidades que ofrece para el descanso y la recreación
(Rodríguez, Galdeano y Céspedes, 2004).
k) Una significativa tensión entre la protección, el uso sostenible y la
depredación de la biodiversidad, como resultado de las prácticas agrí-
colas y la explotación de los recursos naturales, prevalecientes en los
espacios rurales y la creciente comprensión sobre la importancia de
la sustentabilidad entre las poblaciones, las instituciones y las organi-
zaciones rurales (Mora y Román, 2004).
l) La inusitada dinamización del mercado de tierras, en respuesta al cre-
cimiento de la demanda ocasionada por la diversificación de las acti-
vidades rurales y de la multifuncionalidad del medio rural (Aguilar,
2002).
m) La ausencia de políticas sectoriales y territoriales, así como una esca-
sa valorización sobre el potencial con que cuentan las familias rurales
para contribuir al desarrollo de los mercados locales y a la producción
para el mercado nacional e internacional, así como para generar su
seguridad alimentaria.
n) El debilitamiento y la dispersión en el funcionamiento del sistema
institucional público, como resultado de la centralización, las reduc-
ciones en los presupuestos y en su personal profesional y técnico en
las dependencias públicas y las limitadas competencias de los gobier-
nos locales, todo lo cual origina grandes dificultades para responder,
con eficacia, a las necesidades, demandas y aspiraciones de la pobla-
ción rural (Moreno y McEwen, 2005).

161
o) La ausencia de efectivos sistemas de información y apoyo en investi-
gación, innovación asistencia técnica y fomento productivo para los
grupos de productores familiares asentados en los territorios rurales
(Saín y Ardila, 2004).
p) La intensa modificación en las formas tradicionales de organización
presentes en los territorios rurales, con una mayor autonomía en sus
relaciones con el Estado, una mayor capacidad propositiva, una in-
tensa diversificación en sus actividades, con el acento de su funciona-
miento puesto en la innovación, la generación de ingresos, la integra-
ción en los mercados -local, regional, nacional o internacional-, y con
una creciente participación en los procesos de desarrollo local (Flores
y Rello, 2002).
q) La persistencia de altos porcentajes de pobreza e indigencia y de di-
versas privaciones humanas, sobre todo en los territorios rurales más
estancados y con limitadas contribuciones para impulsar su desarro-
llo social, productivo e institucional.
Estos fenómenos son una clara expresión de las reformas estructurales ocu-
rridas en un medio rural más complejo y diverso, desde el punto de vista pro-
ductivo, político, institucional, ambiental y social47
. Pero son estos, a la vez, el
marco en el cual se llevan a cabo los heterogéneos procesos particulares que
tienen lugar en los territorios rurales en el país.
Una característica sobresaliente del medio rural es la presencia de una vasta di-
ferenciación territorial. Aspectos como, a) las múltiples maneras mediante las
cuales se produce el asentamiento humano y la apropiación social de las áreas
rurales; b) las condiciones de la base de los recursos naturales y las singulares
formas mediante las cuales se da la relación entre estos y las comunidades; c)
las modalidades particulares de vinculación entre los pobladores, las familias
y las comunidades y de estos con el Estado; d) el desarrollo histórico desigual
del capital social y su diferente densidad; e) las relaciones de poder en el ám-
bito local; f) las particularidades de los sistemas institucionales locales; g) las
identidades culturales locales y regionales; h) los conflictos sociales y el po-
tencial con que se cuenta para impulsar el desarrollo productivo, social y am-
47. En algunas oportunidades se emplea el controversial término de “nueva ruralidad” para describir estas manifesta-
ciones de las transformaciones más profundas ocurridas en el medio rural de América Latina y el Caribe (Giarracca,
2001).

162
Jorge Mora Alfaro
biental y, en general, el bienestar de la población; son, todas ellas, condiciones
generadoras de territorios muy heterogéneos (Schejtman y Berdegué, 2004).
Por este motivo, el análisis territorial resulta imprescindible para obtener una
visión más cercana sobre los procesos sociales ocurridos en el medio rural.
En este documento se presentan los principales hallazgos obtenidos con el
estudio evaluativo sobre el impacto en las organizaciones rurales del Área de
Conservación Tortuguero (ACTo), por parte del Proyecto para la Conserva-
ción del Bosque y Desarrollo Sostenible en las Zonas de Amortiguamiento
del Caribe Noroeste de Costa Rica (COBODES). Este proyecto es ejecutado,
de manera conjunta, por la Unión Europea y el Ministerio del Ambiente y
Energía (MINAE), de Costa Rica48
. El análisis de las principales tendencias
seguidas por los procesos productivos, ambientales, institucionales y sociales
ocurridos en el Área de Conservación Tortuguero permite distinguir las condi-
ciones en las cuales se lleva a cabo el desenvolvimiento de las organizaciones
rurales locales; entorno que establece condicionamientos y oportunidades para
el desarrollo de la organización y el capital social comunitario. Los principales
objetivos a lograr con este estudio son los siguientes:
Objetivos generales
1. Recuperar y sistematizar las percepciones (positivas o negativas) de
los miembros de los grupos beneficiarios del Proyecto COBODES
acerca del impacto de este Proyecto en el quehacer de las organiza-
ciones.
2. Identificar si existen cambios relevantes en la dinámica de las orga-
nizaciones que puedan ser atribuidos al apoyo del Proyecto COBO-
DES.
Objetivos específicos
1. Recuperar la visión de los grupos sobre los sistemas productivos de la
región y las estrategias de generación de ingresos.
48. Iniciativa que inició el desarrollo de sus actividades en la región, en el año 2001.

163
2. Conocer la definición de finca que maneja actualmente la dirigencia
de las organizaciones y si esta se acerca o no a la definición de finca
promovida por el proyecto COBODES49
.
3. Conocer cómo los grupos conciben y desarrollan los procesos de sos-
tenibilidad ambiental.
4. Identificar los principales cambios que se han dado en los grupos be-
neficiarios de COBODES en las formas de organización y gestión.
5. Conocer las formas de vinculación que los grupos beneficiarios de
COBODES han desarrollado con el Estado y otros actores estratégi-
cos para el cumplimiento de sus objetivos.
6. Conocer cómo los grupos beneficiarios de COBODES acceden a re-
cursos estratégicos para la producción (crédito, información, asisten-
cia técnica) y los cambios que han tenido en ese manejo.
7. Recuperar la visión que manejan los grupos sobre la región, cambios
en el enfoque y la lectura de esta, en términos económicos, ambien-
tales, sociales, políticos, organizativos y el aporte de COBODES al
respecto.
8. Sistematizar las percepciones que manejanlas organizaciones sobre
el impacto de su propia gestión para sus asociados, su comunidad, su
región.
9. Identificar si se han dado cambios al interior de las organizaciones
beneficiarias de COBODES en las formas de concebir el papel y la
participación de las mujeres en los procesos productivos y organiza-
tivos.
49. El proyecto ha llegado a definir una finca como una área en donde se interrelacionan las especies y recursos sil-
vestres, con las especies domesticadas de plantas y animales. En otras palabras, cada finca es un sistema, compuesto
por diversos subsistemas, en donde se da un manejo de los bienes y servicios que produce la biodiversidad. Se parte
de que el manejo incluye las diversas pautas seguidas para proteger determinados recursos o para su uso sostenible,
garantizando la sustentabilidad del sistema (COBODES, 2005).

164
Jorge Mora Alfaro
Metodología de trabajo
Para la investigación se procedió a identificar el universo de organizaciones
presentes en ACTo, distinguiendo a aquellas con las cuales el Proyecto CO-
BODES había mantenido relaciones desde su inicio, en el año 2001. En total,
se contabilizaron más de 45 grupos organizados de distinto tipo. Las relaciones
del Proyecto COBODES con muchas de estas organizaciones no se habían
consolidado, ni perdurado en el tiempo, sobre todo por los cambios sufridos
en su administración al iniciar la segunda fase de la ejecución50
; se optó por
trabajar con los grupos participantes en ambas fases del proyecto o a partir de
su segunda fase. De manera conjunta con el coordinador técnico y los codirec-
tores del Proyecto COBODES, se procedió a seleccionar una muestra intencio-
nal y representativa del conjunto de las organizaciones presentes en ACTo, en
concordancia con los siguientes criterios principales:
• Que muestren estabilidad y formalidad en la relación con COBODES
(independientemente de que hubieran mantenido conflictos o diferen-
cias con el proyecto, en el caso de que los hubiera).
• Que abarquen las subregiones del Área de Conservación Tortuguero.
• Que tengan proyectos o iniciativas en marcha o en proceso de formu-
lación.
• Que incluyan grupos de mujeres.
• Que incluyan las diversas formas de organización presentes en
ACTo.
• Que trabajen en áreas diversas (agricultura, agua, reforestación, con-
servación, educación ambiental, servicios).
Con estos criterios se obtuvo una lista de 19 organizaciones, las cuales -en
su totalidad- fueron incorporadas a la realización del estudio. Asimismo, se
elaboró un listado con funcionarios de instituciones estatales, pertenecientes
al sector agropecuario y ambiental, quienes también habían trabajado con el
50. En el año 2004, el Proyecto tuvo una evaluación de medio término, luego de la cual se tomó la decisión de inter-
venirlo y reestructurar el equipo de trabajo para la ejecución de su segunda fase.

165
proyecto y que podían ser informantes clave, en relación con los temas a es-
tudiar (véase el anexo metodológico). Posteriormente, se diseñó una guía de
entrevista en la cual se incluyeron preguntas dirigidas a los integrantes de los
distintos tipos de organizaciones seleccionadas para llevar a cabo el estudio, a
los funcionarios institucionales y a los codirectores y otros miembros del Pro-
yecto COBODES. Esta guía incorporó preguntas relacionadas con los temas,
considerados esenciales, para lograr una caracterización sobre las organiza-
ciones rurales presentes en ACTo y obtener, asimismo, la percepción de los
integrantes de estas sobre el impacto de COBODES en su desarrollo.
La modalidad de las interrogantes adoptadas en la guía de entrevistas corres-
ponde a un conjunto seleccionado de “preguntas generadoras”, con las cuales
se abren espacios de conversación y análisis conjunto, con los entrevistados,
sobre los temas alrededor de los cuales giró el estudio. En este sentido, lejos
de proponer una secuencia de preguntas -como es propio en las tradicionales
encuestas aplicadas en algunos estudios sobre estos temas- la guía ofrece las
posibilidades de ejecutar un estudio más participativo. En este, la interacción
entre los investigadores y los integrantes de las organizaciones constituye el
eje para la recopilación de la información requerida para dar respuesta a los
objetivos pretendidoscon el desarrollo del estudio. Este intercambio entre in-
vestigador y miembros de los grupos organizados propicia a estos ser sujeto
del estudio, sistematizar sus experiencias, valorar el impacto del proyecto y
apropiarse de la información51
.
Por las características del estudio, el trabajo de campo implica el traslado de
los investigadores a las fincas o establecimientos en los cuales desarrollan sus
actividades (agrícolas, industriales, comerciales, ambientales, o de servicios),
los miembros de las organizaciones. El recorrido por los poblados rurales y las
fincas en las cuales se asientan los grupos, así como los intercambios durante
los días más apropiados para ellos(as), posibilitan un acercamiento más preci-
so a las condiciones particulares del territorio en el cual actúan las organiza-
ciones y al de los grupos vinculados al Proyecto COBODES. Las entrevistas,
efectuadas en sus comunidades, conducen a obtener con mayor certeza sus
percepciones y valoraciones sobre el potencial existente para impulsar su desa-
rrollo organizativo y sobre el impacto del proyecto en esos procesos. Por otra
parte, se visitó a los funcionarios de instituciones públicas seleccionados para
51. En el Anexo 1 de este documento se incluye la guía empleada durante el desarrollo del estudio. En ella se encuen-
tran los temas generales y específicos alrededor de cuyo análisis transcurrieron las conversaciones efectuadas con los
integrantes de las organizaciones seleccionadas para el cometido del trabajo investigativo.

166
Jorge Mora Alfaro
las entrevistas, en las localidades en las cuales operan estas dependencias. Las
percepciones de estos funcionarios sobre el impacto del Proyecto COBODES
en el desarrollo de las organizaciones rurales presentes en ACTo, ofrecen un
complemento informativo y una valoración de gran trascendencia para el aná-
lisis y las conclusiones obtenidas con el estudio.
2. Cambio institucional, transformaciones rurales y organización social
2.1 Las transformaciones en el medio rural y las organizaciones
Los cambios surgidos en el medio rural adquieren manifestaciones específicas
en los territorios, en respuesta a las diversas modalidades de asentamiento,
apropiación e interrelación de los actores locales, entre sí y con la base de
los recursos naturales en la cual se hallan establecidos. Estas interrelaciones
generan singulares condiciones productivas, sociales, organizativas, ambien-
tales, culturales e institucionales, y conceden una identidad particular a cada
territorio.
Las transformaciones sufridas por el medio rural costarricense durante las dos
últimas décadas (1985 – 2006), entre las que sobresalen la modificación de su
estructura productiva, el estímulo a las actividades económicas vinculadas al
mercado internacional, la atracción de inversiones externas, la ausencia o limi-
tado alcance de las políticas agrícolas y de desarrollo rural, el debilitamiento
de los servicios de fomento y apoyo al desarrollo agropecuario y del medio
rural (investigación, extensión, innovación), la búsqueda de diversas formas
de generación de ingresos por parte de las familias rurales, el incierto acceso
a recursos financieros y la persistencia de la pobreza, la indigencia,así como
carencias en conocimiento, salud y vivienda, entre otras, contribuyen al surgi-
miento de una estructura social rural dinámica y compleja (Mora, 2005).
El Área de Conservación Tortuguero, por su característica diversidad, es un
espacio social en el cual coinciden todos estos procesos. Su prolongada incor-
poración a la producción agrícola destinada al mercado exterior, el desarrollo
de amplios programas de redistribución de tierras y el establecimiento de nu-
merosos asentamientos campesinos y otros núcleos de productores familiares,
así como una intensa interrelación entre los procesos productivos y organiza-
tivos con el tema de la rica biodiversidad local, su protección y uso sostenible,
unido a una amplia trayectoria de organización y movilización social y el paso
de una fuerte presencia estatal, principal interlocutor y con el cual se negocia

167
y establecen acentuadas relaciones de clientela en el pasado (Román, 1994),
a una situación de un pronunciado debilitamiento por parte de este, generan
un paisaje rural con grandes transformaciones, el cual no puede ser leído, si
para ello se utilizan los antiguos lentes enfocados al análisis del denominado
“sector agropecuario”.
Así, aunque las actividades agrícolas siguen ocupando una destacada posición
en el desarrollo territorial en ACTo, la mayor parte de estas se enlazan a activi-
dades rurales no agrícolas llevadas a cabo en este lugar. Las empresas agroin-
dustriales o las dedicadas a la exportación y la comercialización en el mercado
nacional, las empacadoras y distribuidoras de insumos, entre otras, giran en
torno a las actividades agrícolas a cargo de diversos grupos de productores
empresariales y familiares e, incluso, algunas de ellas aparecen como compra-
doras de bienes y fuerza de trabajo a productores familiares de subsistencia
presentes en el territorio de ACTo.
Sin embargo, las exportaciones y la introducción de actividades no agrícolas,
de gran dinamismo, entre las que sobresale el turismo y los servicios, unido
a los incipientes esfuerzos por industrializar y agregar valor a la producción
obtenida en sus pequeñas fincas, por parte de familias y organizaciones rura-
les (fabricación de cosméticos, quesos, helados, chocolates), actividades em-
prendidas por varias familias rurales, dan origen a una estructura económica y
social más compleja. El establecimiento de FOPRORCA, organización vincu-
lada a numerosas familias rurales dedicadas a la producción de raíces y tubér-
culos, dedicada a la comercialización de sus productos, es un significativo y
efectivo paso dado por estas familias al incursionar, de manera directa, en una
actividad comercial que les ha permitido integrarse, hasta ahora con éxito, en
el mercado internacional.
Estas transformaciones en la estructura productiva, y en las redes de relaciones
sociales tejidas en su desarrollo, condicionan el surgimiento de nuevas modali-
dades de organización rural, en este territorio rural particular.
2.2 El vacío institucional y el desarrollo de las organizaciones rurales
En el caso de Costa Rica, de igual forma que en la mayor parte de los países de
América Latina, las reformas económicas e institucionales implantadas a partir
de los años 80, condujeron a una redefinición sobre el papel del Estado en estas
sociedades. Aunque la adopción del nuevo modelo de crecimiento económico

168
Jorge Mora Alfaro
llevó a heterogéneos grados de profundidad en las transformaciones institucio-
nales, las tendencias seguidas en ellos fueron similares. En un estudio efectua-
do por CEPAL, las naciones fueron divididas en reformadores radicales (Ar-
gentina, Bolivia, Chile y Perú) y reformadores cautos (Brasil, Colombia, Costa
Rica, Jamaica y México). Los primeros son países con condiciones iniciales
muy difíciles, por lo que decidieron llevar a cabo reformas más profundas.
Los segundos tenían un buen desempeño inicial y pretendían mantener ciertas
fortalezas de sus economías y sociedades, por lo que optaron por reformas más
graduales y selectivas (Stallings y Peres, 2000). En el caso de Costa Rica, sin
embargo, si bien el desmantelamiento y el traslado de segmentos completos
del sistema estatal al sector privado no alcanzan a la totalidad de las institu-
ciones vinculadas con el sector agropecuario, la reducción del personal, de
los presupuestos y de sus funciones, sí produjo un deterioro acentuado en la
capacidad de atención a las necesidades y demandas de las familias rurales y
del desarrollo de las actividades productivas en el medio rural.
El debilitamiento de las dependencias estatales ubicadas en la localidad, ex-
presado en una drástica y generalizada reducción de su personal, sus equipos y
presupuestos, unido a las limitadas competencias con que cuentan los gobier-
nos locales, generan un claro vacío institucional, el cual trastoca la tradicional
omnipresencia del Estado en los procesos agrarios del pasado52
. Esta situación,
unida a la evidente preeminencia asumida por el mercado en el impulso de los
procesos de desarrollo local, genera una doble situación: por un lado, tiende a
modificar las tradicionales relaciones de clientela que marcaron las vinculacio-
nes de las familias y las organizaciones locales al estado durante los años 70 y
80, como lo recoge admirablemente en su investigación Pieter de Vries (2001).
La debilidad institucional, en este caso, crea condiciones favorables para el
surgimiento de organizaciones que se mueven en un ámbito más reducido, al
contrario de la escala regional en la cual se desenvolvían con antelación, y con
una clara autonomía reforzada por el paulatino agotamiento surgido en las tra-
mas de relaciones de clientela, prevalecientes hasta la década de los 80.
52. En 1995 se impulsó una reducción significativa en las funciones cumplidas por buena parte de las instituciones
estatales de Costa Rica. La aplicación de un programa de movilidad laboral, diseñado para promover la salida volun-
taria de los funcionarios de las instituciones, los posteriores procesos de reestructuración o “reingeniería”, sumados
a la disminución de los presupuestos públicos, dentro de la búsqueda de contención del gasto, produjo un impacto
muy severo en las llamadas instituciones del sector agropecuario, especialmente en el Ministerio de Agricultura y
Ganadería, el Consejo Nacional de la Producción y el Instituto de Desarrollo Agrario. En las oficinas regionales de
estas instituciones se presentan, en el decenio comprendido entre 1995 y el 2005, reducciones que llegan hasta el 50%
del personal y la ausencia de la infraestructura y los medios necesarios para dar respuestas efectivas a las demandas
crecientes de servicios en un territorio de mayor complejidad y con necesidades mayúsculas.

169
Por otro lado, coloca en una posición central en el conjunto de las acciones
llevadas a cabo por los diversos tipos de organizaciones existentes en ACTo,
la integración en los mercados local, nacional, regional e internacional. Esto,
desde luego, junto a los procesos de producción en armonía con el ambiente
introducidos en sus fincas, la participación en redes organizativas, la atención
a los espacios formativos abiertos en la localidad, entre los que destacan los
promovidos por COBODES, y a las permanentes negociaciones con los go-
biernos locales, las instituciones y las empresas establecidas en su territorio.
Finalmente, este vacío institucional, reforzado por una intermitente dispersión
del conjunto de debilitadas instituciones, reduce las posibilidades de impulsar,
con efectividad, acciones orientadas a fortalecer la integración de las familias
rurales -sobre todo de aquellas con menores capacidades y con mayores di-
ficultades para acceder a los recursos- en los procesos de desarrollo local53
.
Como lo demuestra la experiencia del Proyecto COBODES, en muchos casos
tan solo basta con el estímulo a las familias y las organizaciones, la capacita-
ción, el intercambio y pequeñas cantidades de recursos, correctamente asigna-
dos y manejados, buscando reforzar la autogestión de los participantes en las
iniciativas, para alcanzar cambios significativos, desde el punto del desarrollo
de las capacidades productivas y de gestión, en el reforzamiento del capital so-
cial y humano locales, la generación de ingresos y, en general, en su desarrollo
humano54
.
53. “El secreto de la eficiencia del mercado es, precisamente, premiar a los fuertes y eficientes y tender a eliminar a los
que por cualquier razón son más débiles. Pero, por otro lado, salvo en el caso extremo de quienes creen que es culpa
de los socialmente débiles ser débiles, es necesario recordar que parte fundamental de la legitimidad del Estado, así
como de la legitimidad del régimen político (especialmente si es democrático, ya que la dignidad humana predicada
por la ciudadanía presupone una mínima base material) es contrarrestar los efectos del mercado a favor de los que no
pueden soportarlos. Ambas lógicas, la del mercado y la del Estado, tienen sentido, ambas son necesarias y ambas co-
existen, aunque en el plano que acabo de indicar lo hacen de una manera ineluctablemente contradictoria. Negar esta
inherente tensión, es decir, atribuir primacía absoluta al mercado o al Estado, conduce a simplificaciones ideológicas
que, aunque aparentemente opuestas, coinciden en ser socialmente despiadadas. Si a veces en nuestro pasado la lógica
del Estado tendió a sofocar la lógica del mercado, me parece que actualmente, bajo los ritmos de la globalización,
hemos oscilado hacia el opuesto y no menos dañino extremo” (O’Donnell, 2001: 106).
54. “Dado que en última instancia nos preocupan las vidas que podemos llevar (y el ingreso es solo importante como
medio para llevar una vida adecuada), es muy fuerte el argumento a favor de adoptar la última concepción de la pobre-
za. Si se adopta esa concepción, se justifica que veamos la pobreza como privación de la capacidad. Es probable que
haya un acuerdo amplio acerca de que se trata de pobreza cuando una persona carece de la oportunidad real de evitar el
hambre o la desnutrición o la carencia de una casa. Estas capacidades mínimas y algunas capacidades sociales elemen-
tales (como la capacidad de ‘aparecer en público sin sentir vergüenza’ y la de ‘participar en la vida de la comunidad’)
se discutieron en Sen (1983, 1985ª). Este enfoque de la pobreza ha recibido cierta atención en la bibliografía reciente.
Los argumentos no han incluido ninguna negación de que el ingreso bajo debe ser una de las condiciones más fuertes
para la privación de la capacidad, sino más bien lo siguiente: i) la pobreza puede definirse sensatamente en términos
de la privación de la capacidad (la conexión con la escasez del ingreso es solo instrumental); ii) hay influencias sobre
la privación de la capacidad distintas de la escasez del ingreso; y iii) la relación instrumental entre el ingreso bajo y
la capacidad baja es paramétricamente variable entre diferentes comunidades e incluso entre diferentes familias o
individuos” (Sen:2001:240-241).

170
Jorge Mora Alfaro
La participación organizada de las familias y comunidades en los procesos
de desarrollo territorial rural puede llegar a sustituir las formas clientelistas o
asistencialistas prevalecientes en el pasado, en sus relaciones con las agencias
públicas y privadas que actúan en la localidad. La asociatividad, la autoges-
tión y el liderazgo local, orientado hacia una gestión sustentable del territorio,
promovido por COBODES, es una ruta efectiva para promover el desarrollo
local, dinamizar la economía, elevar la competitividad del territorio y extender
el bienestar en el medio rural local.
3. El desarrollo del capital social en ACTo
El capital social está formado por el conjunto complejo de relaciones de co-
operación, intercambio y reciprocidad establecidas entre las familias, las or-
ganizaciones y las comunidades ubicadas en un determinado territorio. Estas
complejas tramas de relaciones sociales constituyen el tejido social y varían en
cuanto a su densidad en los diversos territorios. En cada territorio se encuen-
tran múltiples redes de vinculación entre los pobladores de las comunidades
particulares ubicadas en él. Los lazos de parentesco y vecindad; las relaciones
de reciprocidad; las normas compartidas; las relaciones interpersonales; las
asociaciones y las acciones colectivas; son, entre otras, formas de relaciona-
miento e intercambio social, extendidas por el tejido social local. La prolon-
gación y fortaleza de estas relaciones varía en cada comunidad, generándose
en unos casos lazos o cúmulos de relaciones más tenues y, en otros casos, de
mayor densidad (Durston, 2003). A mayor densidad del capital social, mayor
es la cohesión social en la comunidad en la cual se producen estas interrelacio-
nes. Cuanto más tenue sea el capital social, mayores serán la dispersión y las
dificultades para la definición de proyectos territoriales comunes55
.
En su investigación sobre el capital rural en México y Centroamérica, Flores
y Rello señalan que “En este estudio el concepto de capital social se refie-
re a la capacidad colectiva de tomar decisiones y actuar conjuntamente para
perseguir objetivos de beneficio común, capacidad que coloca al grupo o la
comunidad en un plano de superioridad con respecto al individuo aislado. La
55. El fortalecimiento de las relaciones entre los miembros de las comunidades, o de manera más amplia en los terri-
torios, permite crear condiciones propicias para la cooperación y la confianza, elementos decisivos en los procesos de
desarrollo del capital social comunitario y en el diseño de las estrategias de desarrollo local. No obstante, es necesario
tener presente que, en tanto relaciones sociales, el conflicto, las rivalidades, la distribución desigual del poder y las
relaciones de clientela, limitantes del desarrollo del capital social, están presentes también en ellas (Sumpsi y Mora,
2004).

171
fuente de esta capacidad no es un individuo, sino la suma e interacción de va-
rios individuos agrupados en una pequeña asociación o una comunidad entera,
en busca de un interés común” (Flores y Rello, 2002:27).
En el caso de ACTo, es primordial llevar a cabo una especie de “excavación”
en las fuentes originarias de una actitud positiva hacia la participación, la or-
ganización, el aprendizaje y la innovación, a pesar de la relativa debilidad de
muchas de sus organizaciones y a la naturaleza de la herencia organizativa
que dejan las relaciones de clientela, mantenidas con el estado por casi veinte
largos años (de Vries, 2001). Ese territorio fue un espacio en el cual tuvie-
ron lugar prolongados conflictos agrarios. La presencia de las plantaciones
bananeras y la fuerte organización sindical, en la cual se agruparon grandes
contingentes de trabajadores bananeros, constituyó el eje alrededor del cual
giraron los principales conflictos sociales desde la primera mitad de la década
de los 30, hasta principios de los años 80 del siglo pasado. Las prácticas or-
ganizativas generadas por estos asalariados en las plantaciones fueron trasla-
dadas paulatinamente a los procesos de ocupación de tierras, impulsadas por
los trabajadores desplazados, cíclicamente, de las empresas transnacionales.
Durante los años 60 y 70 se viven intensos procesos de ocupación precaria
en terrenos incultos o abandonados por las empresas transnacionales. En esos
mismos años, el Estado impulsa diversas modalidades de intervención en el
Caribe costarricense, orientadas a la búsqueda de la estabilidad social y a pre-
venir el surgimiento de nuevos procesos.
Como lo apunta de Vries, “En el inicio de la década de los sesenta, el IDA
asumió dos grandes proyectos de colonización: Cariari y Batán. En la década
de los setenta, después de tomar conciencia de que los esfuerzos por colonizar
eran costosos y tenían poco impacto general, el IDA dirigió su atención hacia
la titulación y la provisión de servicios en las zonas fronterizas. En 1975, como
respuesta al incremento de las movilizaciones campesinas, el IDA adoptó la
política de crear cooperativas de producción en las áreas más accesibles. Ha-
cia finales de la década de los setenta se guió por una ambiciosa política de
colonización en los ‘polos de desarrollo’, adoptando un amplio acercamiento
territorial” (de Vries, 2001:37).

172
Jorge Mora Alfaro
Uno de los proyectos más significativos ejecutados en el Caribe costarricen-
se fue el denominado 034, concebido como un proyecto de desarrollo rural
integral, el cual contaba con un presupuesto total de US$9 500000, aportado
casi en su totalidad por USAID56
. El proyecto se ejecutó en tres asentamientos
campesinos (Neguev, El Indio y Maryland), de los cinco atendidos desde la
oficina regional del IDA, establecida en el asentamiento Neguev. El área total
de esos cinco asentamientos era de 12.724 hectáreas y el número de parcele-
ros ubicados en ellos de 1294 (de Vries, 2001). El acceso a la tierra de buena
parte de estas familias se produjo mediante la ocupación de fincas privadas y
la mayor parte de ellos pertenecía a la Unión de Pequeños Agricultores del At-
lántico, durante esa época una influyente organización campesina con la cual
se establecen las principales relaciones de clientela organizaciones campesinas
/ Estado, descritas por de Vries en su investigación.
La década de los 80 es un período de especial movilización social en el área
de ACTo. Además de la continuidad de los conflictos agrarios, la Unión de
Pequeños Agricultores del Atlántico (UPAGRA), en conjunto con otras orga-
nizaciones campesinas del país, asumen una posición activa en oposición a
la redefinición de las políticas económicas adoptadas en esos años (Edelman,
1999; Mora, 1996). El impacto negativo de la apertura económica y la elimi-
nación de los subsidios, en numerosos productores familiares asentados en
el Caribe, dedicados muchos de ellos a la producción de granos básicos, sin
capacidad para competir con los precios de los granos importados, les lleva a
integrarse en las movilizaciones de corte más contestatario que tienen lugar en
ese período.
Durante los años noventa y en la década actual, ocurren las importantes trans-
formaciones en el medio rural apuntadas en este mismo capítulo. El debilita-
miento de las relaciones de clientela, como resultado del deterioro del sistema
institucional público y de las dificultades para responder a las demandas de sus
posibles “clientes”, lo mismo que el deterioro enfrentado por las organizacio-
nes campesinas con las características de las prevalecientes hasta la década de
56. En un informe elaborado por el IDAse apunta lo siguiente sobre el denominado Proyecto 034: “A). Proyecto IDA-
AID-034 «Asentamientos Campesinos y Fomento de la Productividad Agropecuaria» (Préstamo 515- T -034).
Se desarrolla en la Región Atlántica y el propósito se orienta a la mejora y expansión del Programa Nacional de Redis-
tribución de Bienes Agrícolas (adquisición de tierras, adjudicación de parcelas, construcción de caminos, construcción
de obras comunitarias, orientación y capacitación de beneficiarios, desarrollo agropecuario, crédito agropecuario con
la creación de la Caja Agraria y, dotación de vivienda), el incremento en la Seguridad de la Tenencia (agrimensura y
rnapeo de la zona y Titilación) y, el Fortalecimiento de la Administración (sistema de manejo de datos, asistencia en
planeamiento, evaluación del programa). Durante su vigencia, 1982-1987, se adquieren y desarrollan tres asentamien-
tos: Neguev, El lndio y Maryland. Se adjudican 943 parcelas y se otorgan 4981 títulos” (Salinas, 1999).

173
los 80, así como la disminución sufrida por los sindicatos bananeros y por su
influencia en la zona, generan nuevas condiciones políticas y sociales en este
territorio. Asimismo, la propia creación del Área de Conservación Tortuguero
y los esfuerzos estatales orientados a fortalecer la protección y el uso sosteni-
ble de los recursos naturales locales, contribuyen al origen de un entorno favo-
rable al surgimiento de nuevas modalidades de organización rural en el Caribe
costarricense. Pero, de todas maneras, esos intensos procesos históricos de
organización y movilización rural dejan una significativa huella en los pobla-
dores de ACTo y en su actitud hacia el fortalecimiento de su capital social, solo
que en estos años les imprimían un carácter más propositivo a sus iniciativas.
El “empoderamiento” de los actores sociales locales resulta vital tanto para
impulsar el desarrollo local como para lograr la paulatina reorientación de la
acción institucional. La capacidad de organización, movilización y negocia-
ción alrededor de las demandas de las familias y las comunidades, superando
las relaciones fundamentadas en al oferta institucional, puede favorecer la mo-
dificación sustancial de las formas de intervención del Estado en los particu-
lares procesos de desarrollo sostenible que suceden en ACTo. Colocar el tema
del “empoderamiento” en una destacada posición en las acciones llevadas a
cabo por el Proyecto COBODES es un acierto, puesto que resulta clave para
el desarrollo del capital social y para centrar la acción institucional en la aten-
ción de las necesidades, demandas y aspiraciones de la población rural. En el
capítulo 6 de este estudio, una vez efectuado un recorrido por las principales
modificaciones productivas, ambientales y sociales ocurridas recientemente
en el Caribe, se trata de identificar las características más sobresalientes de las
actuales organizaciones rurales establecidas en este territorio.
4. Cambios productivos, ambientales y sociales recientes en el Caribe de
Costa Rica
4.1 Una breve descripción del Área de Conservación Tortuguero (ACTo)
El Área de Conservación Tortuguero (ACTo), comprende los cantones de Po-
cocí y Guácimo, en la provincia de Limón; y el distrito Gaspar del cantón
de Sarapiquí, en la provincia de Heredia. En ACTo viven aproximadamente
155.000 personas y su extensión es 352573 hectáreas (COBODES, 2005). La
mayor parte de ACTo pertenece a la región Huetar Atlántica; esta comprende
todo el Caribe de Costa Rica. Se trata de una región cuya principal carac-
terística es la existencia de una sociedad multiétnica, con claras diferencias

174
Jorge Mora Alfaro
entre sí, pero también con una gran dosis de sincretismo cultural (mezcla de
negros, blancos, indígenas y mestizos). Esta población habita en un territorio
de 9.188.52 km2
y tiene una población de 339.295 habitantes, distribuidos en
seis cantones (Matina, Talamanca, Siquirres, Pococí, Limón y Guácimo), con
una densidad poblacional total de 36.9 hab/km2
. El cantón de Sarapiquí, por su
parte, cuenta con 454.35 habitantes.
Mapa 2
Área de Conservación Tortuguero,
áreas protegidas y corredores biológicos

175
La región Caribe posee una rica biodiversidad, cuya protección se ha incremen-
tado en los últimos 20 años; así como, también, las amenazas a su conserva-
ción y uso sostenible. La propia Área de Conservación Tortuguero constituye
una muestra clara de esa protección.ACTo se localiza dentro de la denominada
“zona de vida del Bosque Tropical Húmedo”. De acuerdo con un diagnóstico
reciente efectuado en el área de conservación, sus 352573 hectáreas de territo-
rio se encuentran distribuidas, según sus condiciones físicas, en dos zonas de
vida: 1) bosque muy húmedo tropical; y, 2) bosque pluvial premontano; y en
tres zonas de transición: 1) bosque muy húmedo premontano transición a basal;
2) bosque muy húmedo tropical transición a premontado; y, 3) bosque pluvial
premontano transición a basal (Ling, F, 2002). En el área habitan especies en
vías de extinción, como por ejemplo la danta (Tapirus bairdii), el jaguar (Pan-
tera onca) y el manatí (Trinchenchis manatus) así como cerca de 124 especies
de anfibios y reptiles57
. Se trata de una área que reúne una muestra considera-
blede las asociaciones vegetales de la vertiente caribe de América, así como
un sistema de ríos, caños y lagunas naturales de extraordinario valor escénico,
recreativo, turístico y de conservación, especialmente su colonia de tortugas
verdes (Cheloniamydas) que desova en sus playas (ACTo, PMT, 2005).
Fuente: COBODES
57. Éstas representan el 37% de la diversidad de estos grupos en Costa Rica (ACTo, Plan de Manejo de Tortuguero).
Mapa 3
Área de Conservación Tortuguero,
áreas silvestres protegidas

177
4.2 La estructura productiva regional
La estructura productiva regional se caracteriza por una economía estrecha-
mente vinculada a la actividad agrícola, tiene a la producción bananera con
un eje histórico muy dinámico, con un comportamiento cíclico que ha mostra-
do desarrollos territoriales focalizados (Valle de la Estrella, Siquirres-Matina,
Pococí). En su mayoría, esta actividad ha sido desplegada, a gran escala, por
compañías transnacionales que han ocupado buena parte del territorio, consti-
tuyéndose, en conjunto con la actividad piñera, en uno de los principales em-
pleadores de la región. Junto con instituciones estatales costarricenses (Recope
y JAPDEVA), estas empresas han generando una extendida presencia de rela-
ciones salariales en estos cantones. Según los datos del Censo del año 2000,
las exportaciones tradicionales aportaban al país el 9% del empleo nacional,
porcentaje que crecía a un 31% en la Región Huetar Atlántica, lo cual está di-
rectamente asociado a la presencia de la actividad bananera (Trejos, 2000).
La actividad bananera se ha caracterizado, asimismo, por mostrar varios ciclos
de expansión a lo largo de la historia regional, con un desarrollo basado en
rentas monopólicas, débiles encadenamientos con la economía local58
y signi-
ficativos impactos ambientales, asociados a las grandes inversiones en drenaje
que imponen las características del suelo, el uso de agroquímicos y la genera-
ción de desechos, entre otros. Además de la actividad bananera, la economía
del Caribe costarricense presenta una producción agropecuaria y forestal vin-
culada a productos como la ganadería de carne y leche, los granos básicos, el
cacao, las raíces y los tubérculos y, más recientemente, la producción de otras
frutas a gran escala como la piña, la naranja y cultivos como la palma aceitera
y plantas ornamentales.
En el caso de la piña, se trata de un cultivo cuyo desarrollo a gran escala es
reciente en la región (de 1990 en adelante). En el 2004, se sembraron en el país
18000 ha de piña en total, de las cuales unas 10.000 hectáreas se ubican en la
región Caribe, sobre todo en las zonas de amortiguamiento del Área de Con-
servación Tortuguero; específicamente, en los cantones de Guácimo y Pococí.
58. Un ciclo ocurrió a principios de siglo XX, desarrollado especialmente por la United Fruit Company -UFCO-, has-
ta 1930. Otro ciclo se inició entre 1950 y 1980, cuando llegaron a la zona otras compañías bananeras que rompieron el
monopolio de la UFCO. El último ciclo se lleva a cabo de 1989 hasta la fecha. En todos ellos, la región experimentó
considerables aumentos en el área sembrada de banano, el empleo asalariado, los rendimientos y la productividad y
también en los impactos ambientales.

178
Jorge Mora Alfaro
Este tipo de producción genera un considerable impacto ambiental, no solo por
el carácter extensivo del uso de la tierra y sus efectos en la cobertura forestal;
sino también, por otras consecuencias potenciales, como la erosión de los sue-
los, la contaminación de cauces y humedales y el drenaje de tierras en las áreas
de amortiguamiento de los parques nacionales (Programa Estado de la Nación,
2005), todo lo cual ocurre en las zonas de amortiguamiento de ACTo.
4.3 Estructura socio-productiva
En términos de la estructura socio-productiva, la región Caribe se caracteriza
por la presencia de empresas dedicadas a la producción agrícola, la agroindus-
tria y la comercialización de bienes destinados al mercado internacional y, en
menor medida, al mercado nacional (banano, piña, palma de aceite, raíces y
tubérculos). Estas empresas coexisten con extendidos núcleos de productores
familiares, algunos de los cuales combinan esta actividad con el trabajo asala-
riado en las grandes empresas transnacionales. Asimismo, es posible encontrar
en las costas actividades como la pesca, también desarrollada a pequeña escala
y con un carácter artesanal.
Más recientemente, en la segunda mitad del siglo XX, se han desarrollado
nuevas actividades ligadas a la conservación y el turismo, cuyo impulso es
incipiente, aunque muy dinámico, especialmente en algunas zonas como Tor-
tuguero y la zona sureste del Caribe en el Área de Conservación Amistad Ca-
ribe. Esta comprende los cantones de Talamanca, Limón y Siquirres y abarca
unas 227.164 hectáreas. Aquí es posible identificar a numerosos pequeños y
medianos empresarios turísticos, nacionales y extranjeros.
En general, puede decirse que en la región Caribe coexisten diversos sistemas
de producción: agricultura intensiva-extensiva (banano, plantas ornamentales,
piña, palmito); extensiva (ganado); familiar-campesina (granos básicos y tu-
bérculos -ñame y yuca-); explotación forestal en pequeña y mediana escala;
pesca artesanal (langosta, otras). La producción de granos básicos (maíz y
arroz especialmente), se mantiene en la región -aunque a niveles de subsisten-
cia-, luego de tener una caída notable en la década de los ochenta. La apertura
económica implantada en la segunda mitad de la década de los 80 generó un
impacto muy significativo en grandes grupos de productores familiares dedi-
cados a estas actividades, los cuales no resistieron la eliminación de los sub-
sidios con los que contaron en los años anteriores, ni la competencia con los
granos importados (Mora, 1989).

179
Frente a la producción a gran escala de uso intensivo y extensivo del suelo,
con sensibles costos ambientales, en el último decenio del siglo XX surge y
comienza a promoverse en la región un nuevo tipo de producción en armonía
con el ambiente. Dentro de esta corriente se inscriben experiencias como la
producción orgánica de plátano y los sistemas agroforestales en el cantón de
Talamanca; la producción de banano orgánico en Guácimo; y, la producción
bajo el enfoque de fincas integradas en Pococí. Se trata de un proceso nuevo y
todavía minoritario en un paisaje rural que muestra una alta tensión entre los
esfuerzos de conservación de la riqueza natural de la región y la expansión de
monocultivos para exportación a gran escala y con altas rentabilidades.
Pese a lo anterior, la promoción de prácticas agropecuarias y forestales alter-
nativas ha venido forjando un pensamiento crítico en la región y una nueva
generación de productores familiares y empresarios, los cuales buscan recrear
las alternativas del desarrollo sostenible para la población local, así como el
mejoramiento de sus condiciones de vida. Estas últimas no siempre han sido
las mejores, pese a la generación de riqueza que han creado históricamente las
actividades tradicionales en la región.
4.4 Dinámica poblacional y de desarrollo humano
En materia de desarrollo humano, la región Caribe ha mostrado fuertes rezagos
que se reflejan en las condiciones de vida de su población. En el 2004, la Región
Huetar Atlántica contribuyó con el 8,6% del total de las exportaciones del país,
es decir, 544,1 millones de dólares, lo que convirtió a esta región en la segunda
generadora de divisas de Costa Rica. Estas exportaciones correspondieron a una
especialización fundamentalmente agrícola, de banano y productos no tradiciona-
les (Fallas, 2006). No obstante lo anterior, esta generación de riqueza no se tradujo
necesariamente en un mejoramiento de las condiciones de vida de sus habitantes.
En materia de pobreza, medida como insuficiencia de ingresos, la región Hue-
tarAtlántica fue, en el 2005, la tercera región más pobre del país después de las
regiones Brunca y Chorotega, con un 27% de hogares en esta condición. Lue-
go de haber alcanzado un mínimo de 17,1%, en 1994, comenzó una tenden-
cia creciente, que la lleva en el 2005 a alcanzar su máximo nivel desde 1990
(Sauma, 2006). En materia de pobreza extrema, un 6,7 % de los hogares de la
región se encuentran en esta condición. Por otra parte, los hogares pobres que
no cubren sus necesidades básicas y en pobreza extrema con jefatura femenina
alcanzan el 28,6% y el 38,6%, respectivamente.

181
En cuanto a la estructura del empleo entre los sectores primario, secundario
y terciario en la región era, en el 2005, de 38,9%, 9,5% y 51,6%, respectiva-
mente. El porcentaje de empleo en el sector primario es el segundo más alto
entre las regiones y el del sector secundario el más bajo. Sin duda alguna, es
una de las regiones con mayor vacación agrícola del país y con menor grado de
industrialización (Fallas, 2005). Los niveles de pobreza están asociados, entre
otros aspectos, a las oportunidades de empleo con que cuenta la población, la
cual mantiene un fuerte ligamen con las actividades vinculadas a las cadenas
agrícolas. Entre 1984 y el 2000, la región experimentó un crecimiento neto del
empleo de 56000 personas, concentrado en la agricultura (34%); servicios so-
ciales (22%); comercio (13%); servicios turísticos (8%) y 10% en manufactura
(Trejos, 2000).
El nivel de desempleo abierto de la Región Huetar Atlántico (6,8%) es similar
al promedio nacional (6,7%). Aunque, entre la población pobre el desempleo
abierto alcanza casi el 14% de la población económicamente activa y el 22,5%
entre las que pertenecen y viven en extrema pobreza. Esta situación constituye
una de las situaciones más elevadas en materia de desempleo abierto. Por su
parte, las mujeres de esta región tienen casi el doble de la tasa de desempleo
abierto (10,7%), en relación con los hombres (4,8%). La evolución de la si-
tuación del empleo en la Región Huetar Atlántica se puede resumir mediante
la tasa de “subutilización total” que alcanzó el 16,7% en el 2005. Este dato se
refiere a empleos de mala calidad, en los que no se cuenta con seguridad so-
cial mínima, no se respetan los salarios mínimos; tampoco la extensión de las
jornadas laborales.
Si bien la región Caribe no es la más pobre del país, en su interior puede iden-
tificarse un desarrollo desigual en materia de indicadores sociales y entre sus
cantones. El cantón de Talamanca, por ejemplo, es el más pobre del país, con
indicadores de desarrollo social bajo en materia de capacidades y oportunida-
des de la población que en ella habita, especialmente la población indígena.
En materia de mortalidad infantil, este cantón muestra las tasas más elevadas
de todo el país.
En cuanto a otras condiciones de vida de la población, la Región Huetar At-
lántico, según el Censo del 2000, tiene alrededor de un 60% de las “Viviendas
en mal estado y regular” y, además, muestra una tendencia creciente moderada
hacia un mayor deterioro desde el año 2000. De esa forma, pasó desde un
54,9% de “Viviendas en mal estado y regular” en el año 2000, hasta un 59%

182
Jorge Mora Alfaro
en el 2004. Nuevamente, se considera que este es resultado de la ausencia de
una política de largo plazo en relación con este tipo de demanda habitacional
(Fallas: 2006). En el 2005, la población sin servicio sanitario por alcantarilla,
cloaca o tanque séptico es del 9,9%; casi el doble que el de la región Central
del país (4.8%). En materia de salud, si bien la población mantiene niveles
aceptables, en la última década la región ha experimentado un desmejoramien-
to asociado al retorno de enfermedades como el dengue y la malaria, en rela-
ción con la cual la región ocupa el primer lugar de incidencia.
En cuanto a la educación, la baja calificación de la mano de obra es un rasgo
que constituye una limitación para el desarrollo regional. La escolaridad pro-
medio de las personas de 15 años y más en la Región Huetar Atlántica está
entre las más bajas de todas las regiones (6,3 años en el año 2005) y, por tanto,
es bastante menor que el promedio de la Región Central (8,4 años). Se observa
una leve evolución positiva ente los años 2000 y 2005, que hace que los más
pobres pasen de una escolaridad promedio de 4,2 años a 4,9. No obstante, se
considera que esa escolaridad es aún muy baja como para que impulse un pro-
ceso de mejores oportunidades para estas personas de más bajos ingresos.
En relación con la población de 12 a 17 años que asiste a algún centro educati-
vo, se observa que, en el año 2004, la Región Huetar Atlántica tenía al 72,9%
de la población en esa condición. Esta proporción es 10 puntos porcentuales
menor a la que logró la Región Central, lo que sugiere la necesidad de un
mayor esfuerzo en atraer y retener niños, niñas y adolescentes en los centros
educativos.
La tasa neta de escolaridad en la educación primaria mostró una tendencia de-
creciente durante el periodo 2000-2004; en este último año alcanzó el 92,2%,
el porcentaje más bajo durante el periodo 2000-2004, incluso menor al pro-
medio nacional de ese año, que fue de 95,7%. En relación con la tasa de es-
colaridad de la educación secundaria en la Región Huetar Atlántica durante el
periodo 2000-2004, se presenta un aumento modesto al alcanzar el 45,8% en
el 2004. No obstante, este resultado es muy inferior al promedio nacional que
en ese año fue del 54,4%.
En relación con el nivel de deserción en la educación secundaria, durante el
año 2004 se observó que fue del 14,4% -el más alto del país-; cuando en la
Región Central fue 10,3%. Esto constituye un problema que impide propor-
cionar a la población económicamente activa una mejor preparación, lo cual

183
le permita mejorar sus ingresos. De hecho, la población de 18 años y más con
secundaria completa, apenas es del 16,3%, prácticamente la mitad del porcen-
taje de la Región Central en este indicador.
4.5 Situación socioambiental en las comunidades ubicadas en las zonas de
amortiguamiento de ACTo
El Área de Conservación Tortuguero cubre 7 zonas de protección denominadas
Refugio de Vida Silvestre de Barra del Colorado; Refugio de Vida Silvestre
Archie Carr; Parque Nacional Tortuguero, la zona protectora de Tortuguero,
la zona protectora de Acuíferos Guácimo-Pococí, el humedal Nacional Cariari
y el Refugio de Vida Silvestre Corredor Fronterizo. Aledañas, y dentro de es-
tas zonas protegidas, es posible identificar tierras de propiedad privada en las
cuales se han desarrollado comunidades rurales, la mayoría dependiente de la
agricultura, la ganadería y actividades rurales no agrícolas, así como centros
urbanos que forman parte de lo que se denomina zonas de amortiguamiento
de ACTo. De los datos sobre uso del suelo del Plan regulador de Guácimo y
Pococí, destacan como rasgos principales de esta zona, los siguientes:
• Una importante presencia de tierras dedicadas al pasto para ganado.
• La presencia del cultivo del banano, especialmente en Roxana, Caria-
ri y La Rita.
• Una significativa área boscosa en el distrito de Colorado, donde se
ubica el Parque Nacional Tortuguero. En los distritos de Cariari y
Roxana la cobertura boscosa es dispersa y esta en fincas ganaderas o
pequeñas franjas de bosque en la rivera de los ríos.
• Tierras destinadas a los cultivos como piña, pejibaye, palmito y tubér-
culos, además de plantas ornamentales.
• Uso urbano del suelo concentrado en Guácimo, Cariari, Guápiles y La
Rita.

185
forestación, incluyendo la orilla de los ríos, mal uso de agroquímicos, manejo
inadecuado de desechos sólidos y excretas, y prácticas agrícolas incompatibles
con la conservación ( ACTo, PGC, 2005).
En materia de desarrollo urbano, las propuestas de planes reguladores formu-
ladas en los cantones de Guácimo y Pococí –los cuales incorporan también
regulaciones en las áreas rurales cantonales- identifican una situación carac-
terizada por un desarrollo urbano desordenado, en centros urbanos que han
duplicado sus poblaciones en los últimos 20 años y que se han convertido en
áreas de atracción poblacional, desde hace algunos años; además de problemas
con la mala disposición de los desechos sólidos y la inexistencia de alcantari-
llado sanitarios, lo que provoca problemas de contaminación de aguas negras
y servidas sobre las fuentes de agua locales (PRG, 2005; PRP, 2006).
4.6 ACTo: una estructura rural bipolar
En el territorio comprendido por el Área de Conservación Tortuguero, se ha
formado una estructura rural bipolar, constituida por dos sectores claramente
diferenciados y con múltiples interrelaciones. Por un lado, se encuentra un
conjunto de empresas, muchas de ellas de capital transnacional, dedicadas a
actividades agrícolas, agroexportadoras, agroindustriales y comercializadoras,
con un creciente dinamismo, favorecido por la orientación de las políticas de
apertura y estímulo a las exportaciones y a la atracción de inversiones exter-
nas. Por otro lado, una amalgama de núcleos de familias rurales dedicadas a
diversas actividades agrícolas y rurales no agrícolas, de las cuales obtienen los
ingresos requeridos para la subsistencia de sus familias.
Ambas partes mantienen intensas relaciones, de diversa naturaleza, entre ellas.
Miembros de estas familias rurales, las cuales presentan como una de sus ca-
racterísticas más notables una creciente pluriactividad, han establecido con-
tratos con empresas agroindustriales y comerciales para vender su producción
agrícola; asimismo, integrantes de estas familias, por lo general los jefes de
familia y los jóvenes integrados muy temprano al mercado laboral, se emplean
en diversas actividades en las empresas agrícolas productoras de piña, banano,
palma aceitera y palmito; así como en las plantas empacadoras o en agroindus-
trias instaladas en este territorio.

186
Jorge Mora Alfaro
La expansión de las actividades agrícolas, tradicionales y no tradicionales, así
como el incremento de las actividades rurales no agrícolas, como el turismo, la
agroindustria, los agronegocios y los servicios –actividades en las cuales tam-
bién incursionan algunas familias y organizaciones rurales- lo mismo que el
incipiente desarrollo de la agricultura orgánica y de transición, así como otras
modalidades de agricultura conservacionista (producción en armonía con el
ambiente), originan un medio rural más complejo, con relaciones y conflictos
sociales que, aunque en su mayoría se encuentran latentes, integran un denso
tejido social, el cual ha servido de sustento a las estrategias y modalidades
de organización e intercambio seguidas por las familias rurales, con el fin de
obtener los recursos necesarios para la subsistencia y para permanecer en sus
fincas y comunidades rurales.
En el polo de los productores familiares, se presenta una significativa hetero-
geneidad: aunque predominan entre ellos numerosas familias que han reorien-
tado sus actividades productivas, responden a las posibilidades que ofrecen
las limitadas cantidades de tierra de la cual disponen y a sus desiguales condi-
ciones, a las posibilidades de comercializar sus productos mediante contratos
establecidos con empresas ubicadas en la zona, y los colocan, por medio de
organizaciones rurales dedicadas a la comercialización o los envían al merca-
do local. Asimismo, algunos de ellos han incursionado en la agricultura con-
servacionista y en actividades rurales no agrícolas, entre las que sobresale la
industrialización, en pequeña escala, de su producción y el turismo. Por lo ge-
neral, los ingresos necesarios para la subsistencia familiar se completan con el
trabajo asalariado en las plantaciones, empacadoras y otras empresas agrícolas
y agroindustriales establecidas en el área y con la producción para el autocon-
sumo, con lo cual garantizan su seguridad alimentaria.
En el caso del Área de Conservación Tortuguero (ACTo), se expresan, con
mucha claridad, las nuevas condiciones expuestas por Long, al analizar los
procesos organizativos y la movilidad social surgidos en los ámbitos nacional,
regional y local, en el marco de la creciente integración económica, política
y cultural vivida por la sociedad contemporánea. Para Long, los procesos de
globalización originan una nueva serie articulada de condiciones y respues-
tas sociopolíticas, en los niveles nacional, regional y local. Los cambios en
las condiciones globales -económicas, políticas, culturales, o ambientales– se
“relocalizan” en esos ámbitos. Tales procesos –según el autor-, conllevan el
surgimiento de nuevas identidades, alianzas y luchas por el espacio y el poder
en escenarios locales/globales específicos. (Long, 2001). No cabe duda de que

187
en las condiciones particulares surgidas en el Área de Conservación Tortu-
guero -en la cual la apertura hacia el exterior y la vinculación a los mercados
internacionales aparece como uno de los rasgos más dinámicos de la economía
local-, motivan, a su vez, una “relocalización” de los procesos productivos y
organizativos, y retoman trascendencia los mercados locales, los intercambios
y la generación de redes, la producción ambientalmente sostenible (agricultura
conservacionista), la movilización por la obtención de recursos y la incorpora-
ción, desde las condiciones locales, en actividades destinadas a los mercados
nacional e internacional.
5. Nuevas modalidades de organización rural y participación ciudadana
en el Caribe de Costa Rica: el caso de ACTo
5.1 Organización y ciudadanía
Uno de los principales propósitos con la ejecución del Proyecto COBODES es
el fortalecimiento de las organizaciones rurales presentes en el ACTo y busca
relevar su capacidad para el fomento de sistemas productivos sostenibles, que
contribuyan a la conservación de la biodiversidad y los recursos naturales,
especialmente del bosque (COBODES, 2005). El cumplimiento de este obje-
tivo pasa por propiciar el empoderamiento de los actores sociales locales, el
reforzamiento de la capacidad de gestión de las organizaciones y la capacita-
ción permanente de sus integrantes. Al impulsar sus acciones en este campo, el
proyecto enfrenta una de las condiciones singulares del ACTo: la existencia de
un conjunto muy amplio y diverso de organizaciones, con grados diferencia-
dos de desarrollo y vinculadas a actividades muy heterogéneas. El desarrollo
de estas variadas modalidades de organización y acción colectiva representa
una ruptura en relación con las formas de organización prevalecientes en este
territorio hasta la década de los años 80. En este sentido, si bien la herencia
de la organización y la movilización social del período comprendido entre los
años 60 y 80 muestra gran presencia en el imaginario colectivo local y una
expresión concreta en la capacidad organizativa y de gestión, así como en la
actitud favorable hacia la participación y el intercambio con otras familias o
comunidades, las modalidades organizativas surgidas a partir de los primeros
años del nuevo siglo difieren, de manera notable, en aspectos sustanciales de
su composición y funcionamiento, en relación con las anteriores formas de
organización existentes en el pasado.

188
Jorge Mora Alfaro
Para el desarrollo de este estudio se hizo un extenso recorrido por el ACTo;
se visitaron las localidades en las cuales tienen su asiento las organizaciones
rurales, se conocieron sus actividades y sus formas de funcionamiento y se
compartió con los miembros de las familias integradas en las organizaciones
(véase la guía de entrevistas incluida en el capítulo de anexos). Los intercam-
bios individualizados con representantes de 19 organizaciones rurales y la par-
ticipación en actividades (talleres o encuentros), en los cuales relataron sus
experiencias productivas y organizativas y efectuaron análisis y discusiones
conjuntas sobre temas cotidianos de su quehacer, permiten sistematizar algu-
nas de sus características novedosas e intentar una clasificación de acuerdo con
sus características más notables.
En este esfuerzo analítico, resulta primordial mencionar la necesidad de per-
cibir el valor de las nuevas formas organizativas desde una perspectiva más
amplia, colocada más allá del funcionamiento particular de cada una de ellas
y de sus acciones orientadas a la movilización de recursos en respuesta a sus
intereses inmediatos. Ello, por cuanto uno de los aspectos sustanciales de la
organización y la participación en los espacios locales, se relaciona estrecha-
mente con el desarrollo de la ciudadanía, condición frecuentemente limitada
por las diversas formas de exclusión social sufridas por la población rural. La
organización, la participación, el empoderamiento de los grupos y la acción
colectiva contribuyen, de manera decisiva, a la creación de ciudadanía inte-
gral, la cual integra las dimensiones política, civil y social. De acuerdo con el
PNUD (2004), las tres dimensiones de la ciudadanía integral, o las tres formas
de ciudadanía, son las siguientes:
1) La ciudadanía política. Esta incluye el derecho a participar en el
ejercicio del poder político o como miembro de un cuerpo investido
de autoridad política o como elector de sus miembros. Las institu-
ciones correspondientes son el parlamento y las juntas del gobierno
local.
2) La ciudadanía civil. Esta se compone de los derechos de la libertad
individual: la libertad de la persona, de expresión, de pensamiento
y religión, derecho a la propiedad y a establecer contratos válidos y
derechos a la justicia. Este último es de índole distinta a los restantes,
porque se trata del derecho a defender y hacer valer el conjunto de
los derechos de una persona en igualdad con los demás, mediante los
debidos procedimientos legales. Este panorama nos enseña que las

189
instituciones directamente relacionadas con los derechos civiles son
los tribunales de justicia.
3) La ciudadanía social. Abarca todo el espectro, desde el derecho a la
seguridad y a un mínimo de bienestar económico, al de compartir ple-
namente la herencia social y a vivir la vida de un ser civilizado con-
forme los estándares predominantes en la sociedad. Las instituciones
directamente relacionadas son, en este caso, el sistema educativo y
los servicios sociales (PNUD, 2004).
La organización y la acción colectiva en el ámbito local y regional van más allá
de la obtención de los ingresos requeridos para la subsistencia de las familias,
aunque este es un derecho creador de ciudadanía. La participación y la movi-
lización son medios efectivos para alcanzar el disfrute de los derechos genera-
dores de ciudadanía civil y ciudadanía social. Asimismo, la incorporación de
los temas relacionados con la cohesión y la equidad social, como elementos
presentes en el accionar organizativo y en la vida comunal, permite que el
acceso a esos derechos se alcance, sin excluir de ellos a ningún grupo o sector
tradicionalmente situado en posición de desventaja.
5.2 Las nuevas formas de organización rural en el Área de Conservación
Tortuguero (ACTo)
Tomando en cuenta estos aspectos sustanciales en el funcionamiento de las
formas de organización rural, surgidas al finalizar la década de los años 90 y
principios de la década del 2000, las siguientes aparecen como algunas de las
características primordiales de estas organizaciones:
1. Su constitución se cimienta, en gran medida, en las experiencias de
organización y acción colectiva en diversos momentos históricos, en
la Región Caribe del país; pero las redimensiona, dándoles nuevos
contenidos a sus propósitos y formas de funcionamiento.
2. Apesar de mantener relaciones permanentes con los gobiernos locales,
las dependencias públicas destacadas en la localidad y con diversos
grupos empresariales de la región, mantienen un alto grado de auto-
nomía en sus procesos de toma de decisiones. La disminución relativa
de las relaciones de clientela prevalecientes en el pasado reciente,
resultado del deterioro del sistema institucional, el debilitamiento de

190
Jorge Mora Alfaro
las organizaciones tradicionales y su búsqueda de una mayor inde-
pendencia organizativa, es una expresión del grado de autonomía al-
canzado por las organizaciones locales.
3. Las vinculaciones con las acciones políticas y los movimientos de
carácter más contestatario y reivindicativo que prevalecieron en el
pasado, han cedido el lugar a la creación de redes de familias y or-
ganizaciones con preocupaciones orientadas hacia la búsqueda de la
sustentabilidad, la inocuidad, los derechos ciudadanos, la moviliza-
ción de recursos, la participación en la vida comunal y la generación
de los ingresos requeridos para el sostén de sus familias, en el marco
de una combinación de oportunidades y condiciones adversas origi-
nadas en el entorno en el cual se produce su desenvolvimiento. En
otras palabras, sus formas de vida política se han modificado, pero
siguen siendo vitales en el funcionamiento de las organizaciones.
4. El emprendimiento, la innovación y la generación de propuestas pa-
san a ser elementos destacados en estas modalidades organizativas
surgidas en el Caribe de Costa Rica. La evidente disposición al apren-
dizaje y a la introducción de tecnologías y conocimientos que les per-
mitan a las familias agrupadas en ellas producir en armonía con el
ambiente, ahorrar recursos y reducir la contaminación -como ocurre
con la extendida adopción de biodigestores en varias de sus fincas o
con la adopción del concepto de fincas integradas-, constituyen una
manifestación clara de esta reorientación en el funcionamiento de las
organizaciones rurales locales.
5. La promoción de la diversificación de la producción agrícola y su
incorporación en actividades rurales no agrícolas, como la industria-
lización, la comercialización y el turismo, marcan diferencias signifi-
cativas en relación con las organizaciones centradas en la producción
agrícola prevalecientes en el pasado reciente.
6. Un rasgo notable de las organizaciones establecidas en el ACTo es
su extendida heterogeneidad. Esta comprende la existencia de or-
ganizaciones dedicadas a actividades muy diversas desde una aso-
ciación dedicada a la exportación de la producción de las familias
participantes en ella, directamente en el mercado internacional, hasta
una asociación dedicada a impulsar reivindicaciones ecológicas en

191
su comunidad. Integran en su funcionamiento a personas cuyas ocu-
paciones son esencialmente no agrícolas; pasan por redes locales de
agricultores orgánicos, asociaciones y cooperativas de mujeres cuyas
actividades agrícolas e industriales generan ingresos complementa-
rios a los obtenidos con el trabajo asalariado en empresas locales o la
producción en las explotaciones familiares.
7. Una característica de estas organizaciones es la combinación de ac-
tividades orientadas a impulsar el bienestar de los miembros de las
familias y las comunidades, con la búsqueda de nuevas formas de
integración en el mercado local, regional, nacional o internacional,
dependiendo de las condiciones particulares de cada una de ellas.
Pero esta incorporación en el mercado se produce a partir de la ini-
ciativa de las organizaciones, sin que estén presentes las mediaciones
que en el pasado establecía el sistema estatal, sin que existan marcos
regulatorios que normen estas relaciones, lo que genera mayor vulne-
rabilidad y riesgos más elevados, los cuales la mayoría de ellas están
dispuestas a enfrentar.
8. La heterogeneidad de las organizaciones rurales ubicadas en el ACTo
se presenta, asimismo, en cuanto al grado de consolidación alcan-
zado, la capacidad de gestión inherente en ellas y las posibilidades
de sostenibilidad de las actividades productivas o de servicios a las
cuales se dedican. Existen desde asociaciones con un nivel organi-
zativo incipiente, dedicadas a actividades productivas que requieren
de constantes, aunque pequeñas, inyecciones de recursos para lograr
introducirse en el mercado, hasta organizaciones con una sólida orga-
nización, una alta capacidad de gestión y con muchas posibilidades
de darles continuidad a sus actividades.
9. Un rasgo común en las organizaciones ubicadas en el ACTo es su
conciencia ambiental y las prácticas de uso sostenible y de protección
de los recursos naturales en todo el territorio. La existencia del Área
de Conservación y las iniciativas impulsadas en este sentido por CO-
BODES crean condiciones favorables a la presencia permanente de
iniciativas que se dirigena impulsar la sostenibilidad ambiental en el
ACTo.
10. En cuanto a la participación en la gestión de las organizaciones, sur-

192
Jorge Mora Alfaro
gen situaciones muy diversas. Aunque el tema de la participación de
los integrantes de la organización en su funcionamiento, principal-
mente en los procesos de toma de decisiones, es una preocupación
generalizada por la mayor parte de ellas, los mecanismos para lograr
formas de gestión participativa no están claramente establecidos y la
participación es fuertemente condicionada por los estilos de liderazgo
predominantes en cada caso particular. Esta situación atenta contra la
cohesión de estos grupos.
11. Un rasgo notable en el funcionamiento de estas organizaciones es
el cada vez más acentuado liderazgo asumido por las mujeres en su
desarrollo, ya sea ocupando las posiciones formales de dirección de
estas o incidiendo cotidianamente en los procesos de toma de decisio-
nes. El fortalecimiento de la equidad en la vida de estas organizacio-
nes constituye un elemento fundamental para alcanzar su cohesión y
cumplir con sus propósitos más integrales.
12. El impacto de estas organizaciones rurales en el desarrollo de su en-
torno inmediato, en la apertura de espacios de participación, en el
manejo de los recursos locales y en la generación de demandas al
sistema institucional, así como en la movilización comunal por la
búsqueda de acceso a servicios y recursos esenciales, como la tierra,
la educación, la capacitación, la salud, la higiene y la infraestructura,
constituyen –junto con otras de sus funciones destacadas aquí - un
elemento motivador y generador de derechos ciudadanos.
13. Si bien se han propiciado espacios de comunicación e intercambio y
la creación de redes organizativas formales e informales, sobre todo
en el marco del Proyecto COBODES, predomina aún un grado sig-
nificativo de desarticulación entre las organizaciones participantes en
las comunidades particulares que integran el territorio.
5.3. Nueve tipos de organización rural en el ACTo
Tratando de agrupar las diversas experiencias y aspectos particulares en el
funcionamiento de las organizaciones estudiadas, es posible distinguir nueve
tipos básicos de organización rural, obtenidos a partir de la consideración de
su grado de consolidación productiva y organizativa, sus objetivos, su compo-
sición social y el tipo de actividad a que se dedican. La clasificación de las or-

193
ganizaciones en tipos cumple con la finalidad de ordenar, con fines analíticos,
la heterogénea realidad organizativa presente en este territorio. Por lo tanto,
esta no constituye una especie de fotografía de esa compleja realidad, sino un
esfuerzo de sistematización de las prácticas de organización y acción colectiva
impulsadas por estas familias rurales. Esto hace que los límites entre los tipos
sean, en algunos casos, muy borrosos y que, en su desarrollo y sus prácticas
organizativas, algunos de los grupos puedan ubicarse, simultáneamente, en
más de uno de los tipos construidos para explicar esta rica y diversa realidad
organizativa.
1. Incipientes organizaciones dedicadas a la producción agrícola
y a actividades rurales no agrícolas (industria, turismo, servicios)
Se identifica un conjunto de organizaciones en el ACTo cuyo grado de desa-
rrollo es aún incipiente. La amplitud de sus actividades agrícolas o rurales no
agrícolas (pequeñas industrias), es limitada y la gestión del grupo se encuentra
en proceso de definición. Aunque la generación de ingresos para las familias
participantes en ellas presenta un carácter complementario, en relación con
los obtenidos mediante el trabajo asalariado a cargo de otros miembros de las
familias o por medio de las actividades productivas en sus fincas, la mayoría
de los grupos muestran un alto grado de cohesión. Tal situación, desde luego,
no deja de lado el surgimiento de conflictos, sobre todo relacionados con la
definición de los procedimientos para la toma de decisiones y la participación
en la gestión grupal. La mayor parte de estas organizaciones están integradas
por mujeres o cuentan con un liderazgo femenino. Estas asociaciones han in-
corporado como un eje de su funcionamiento el tema ambiental y el desarrollo
sostenible.
La integración de los grupos y el orgullo por contar con su propia organiza-
ción hace de ellos un espacio significativo de generación de capacidades y de
formación organizativa y participativa con un aporte relevante al desarrollo
humano de las familias. En la medida en que estos grupos incorporen recursos
estratégicos para su desarrollo y logren resolver temas pendientes como el de
la introducción de sus productos al mercado, la adopción de una forma de ges-
tión definida de acuerdo con sus características particulares y la sostenibilidad
de sus actividades, encontrarán las vías para su consolidación. Mantienen rela-
ciones, esporádicas, con el gobierno local y con otras instituciones nacionales
que operan en la región.

194
Jorge Mora Alfaro
Entre las organizaciones que viven estos procesos organizativos se cuentan
Coopepalmitas, la Asociación de Productores de Leche de Cuatro Esquinas
(APROLECE) de Cariari, Asociación de mujeres productoras del Indio, Aso-
ciación de mujeres para el desarrollo del ecoturismo y la artesanía de La For-
tuna de Roxana y la Asociación femenina para el desarrollo agroindustrial y
social del Ceibo, Pococí.
2. Organizaciones dedicadas a actividades agropecuarias sostenibles
con un mayor grado de consolidación
En este territorio, un conjunto de organizaciones se dedica a promover la pro-
ducción agropecuaria sostenible. Estas organizaciones congregan a grupos de
productores familiares, dedicados a la agricultura y la ganadería, con quienes
impulsan diversas prácticas de agricultura conservacionista y el desarrollo de
fincas integradas. En este sentido, estas asociaciones no se hallan vinculadas,
de manera directa, a la producción o la comercialización de los productos.
Estas actividades son desarrolladas, de manera individual, por los productores
familiares pertenecientes a ellas. Pero, impulsan negociaciones con agentes
públicos y privados presentes en la localidad y movilizan recursos estratégi-
cos para impulsar los procesos productivos de sus asociados. El desarrollo de
una acentuada conciencia ambiental entre estas familias y la clara convicción
sobre la importancia de la producción cada vez más inocua y en armonía con
el ambiente, así como su incursión en la agricultura orgánica, los cohesiona
como grupo y les ofrece un sentido a las acciones colectivas ejecutadas por sus
asociaciones.
En estos casos, las relaciones con las instituciones y con otros actores sociales
son más intensas y tienen bien definidas las formas de participación de los
asociados en los procesos de toma de decisiones. Entre estas organizaciones
se encuentra la Asociación de Productores Ganaderos Ruta Puerto Lindo (AS-
DEPRO), la Asociación Comunitaria Agrícola del Porvenir y Ticabán (ASOA-
GROPORTICA) y la Organización de productores de Las Colinas, “Esperanza
Verde”.

195
3. Organizaciones de carácter gremial
Para darles continuidad a las formas de organización predominantes en el pa-
sado reciente en la región Caribe, se mantienen algunas organizaciones con
un carácter más gremial y reivindicativo. Se distinguen por su denominación
como asociaciones de productores, por su integración con agricultores y ga-
naderos y por mantener una organización centrada en la consecución de metas
específicas -comunales o en respuesta a las demandas productivas de sus aso-
ciados-, sin una vinculación directa con la producción, la industrialización o la
comercialización de los productos. Sus asociados son, por lo general, produc-
tores familiares asentados en la tierra con los procesos de ocupación precaria
o con los programas de redistribución de tierras impulsados por el Estado en
esta región.
La mayor parte de sus miembros tuvieron una participación directa en los pro-
cesos organizativos y las acciones colectivas entre los años 60 y 80. Por lo
general, mantienen una relación permanente con las instituciones públicas que
operan en la localidad. Algunas de estas asociaciones incorporan, como un eje
de su funcionamiento, el tema ambiental y el desarrollo sostenible e impulsan
entre sus asociados la adopción de prácticas productivas conservacionistas.
Entre estas asociaciones se puede distinguir a la Asociación de productores de
Zota 1; y la Asociación de producción y conservación de los recursos naturales
de El Ceibo.
4. Redes locales de productores familiares
Otra forma de organización presente en el ACTo es la de redes integradas
por familias rurales que se dedican al impulso de la producción orgánica y a
prácticas de agricultura conservacionista. En estas redes participan produc-
tores familiares y los recursos movilizados por estos procuran fortalecer sus
experiencias con el desarrollo de prácticas productivas sostenibles e impulsar,
en conjunto con otras redes establecidas en otras regiones del país, reivindica-
ciones favorables al desarrollo de la agricultura orgánica y conservacionista.
Un ejemplo de ello fue la movilización y la presión en busca de la aprobación,
por parte de la Asamblea Legislativa, de una ley para favorecer el desarrollo de
la agricultura orgánica. Los integrantes de las redes de agricultores del ACTo
participaron en esos procesos reivindicativos. Las vinculaciones de diversa
naturaleza con las instituciones públicas y con agentes privados son muy fre-

196
Jorge Mora Alfaro
cuentes en el funcionamiento de estas redes. En este caso, estas formas organi-
zativas tienen bien definidos los mecanismos, formales e informales, mediante
los cuales sus asociados participan en los procesos de toma de decisiones.
La diferenciación entre estas redes y las asociaciones locales dedicadas a acti-
vidades agropecuarias sostenibles se refiere a sus vinculaciones con redes con
un funcionamiento a escala nacional e internacional y a la incorporación de sus
integrantes en acciones reivindicativas que van más allá del ámbito territorial.
Entre las redes presentes en ACTo se encuentra el Movimiento de Agricultura
Orgánica Costarricense (MAOCO).
5. Organizaciones de productores familiares dedicadas a la exportación
de productos agrícolas
Una de las experiencias más exitosas de incorporación a las actividades de
comercialización en el mercado internacional la desarrolla una federación de
organizaciones rurales fundada en 1997: la Federación de Organizaciones de
la Región Caribe de Costa Rica (FOPRORCA). Según su principal dirigente,
Orlando Rojas Redondo, se agrupan en ella 27 organizaciones de la región
Caribe y 2500 productores familiares. Al definir las características de la orga-
nización señala que esta “Se forma como un grupo para el desarrollo, no como
un grupo de presión”.
Estando las asociaciones y los productores familiares muy involucradas en las
movilizaciones sociales y desplegadas a lo largo de la región en las décadas de
los 70 y 80, reorientan sus acciones y crean una forma organizativa mediante
la cual esperan concretar sus aspiraciones de permanecer como agricultores
familiares. Se integran en la comercialización internacional de sus productos,
empleando para ello los recursos estratégicos que pueden movilizar sus orga-
nizaciones y familias. Particularmente, su líder fue obrero en las plantaciones
bananeras del Caribe y un activo sindicalista; más adelante participó en un
proceso de ocupación precaria de tierras y accedió, por esa vía, a una parcela;
posteriormente, participó en las organizaciones y movilizaciones reivindica-
tivas impulsadas por los campesinos del Caribe y, finalmente, establece, en
conjunto con las organizaciones rurales y grupos de productores familiares de
la región, una organización de segundo grado dedicada a promover la incor-
poración de los productores, por sus propios medios, en la comercialización
externa de sus productos.

197
Asimismo, impulsan procesos de innovación tecnológica en sus actividades,
pues, como lo señala su dirigente, “La innovación tecnológica es necesaria
porque el paquete convencional no es sostenible por sus efectos en la salud y
los elevados costos. Nuestra propuesta de innovación tecnológica integra tres
dimensiones claves: lo social, lo ambiental y lo económico. Se trata de hacer
la producción más sostenible en el tiempo, con productos diferenciados. El
objetivo es tener un producto sano, orgánico, certificado y con precios diferen-
ciados en nuevos mercados y rentables con valor agregado” (Rojas: 2006).
Las relaciones con las instituciones locales y nacionales, así como con empre-
sas locales e internacionales, son constantes y muy intensas. La presencia de
la organización en el ACTo es muy significativa. Desde luego que aparecen
siempre en estos casos situaciones de tensión relacionadas con la calidad exi-
gida y el precio pagado a los productores familiares por las raíces y tubérculos
que comercializan por medio de FROPORCA.
Entre los principales proyectos impulsados por la organización se encuentran
la instalación de un laboratorio de control biológico, la producción de biofer-
mentos, la producción limpia sostenible, el desarrollo de un paquete tecnológi-
co sustitutivo y la industrialización local de la producción de sus asociados. El
desarrollo alcanzado por la federación es producto de una capacidad de gestión
empresarial y de una vinculación permanente con las organizaciones y los pro-
ductores familiares vinculados, de distintas maneras, a la organización.
6. Organizaciones de promoción y servicios
Otra modalidad organizativa surgida en el ACTo es aquella que se dedica a
impulsar procesos de desarrollo sostenible o a apoyar a los productores del
área; en unos casos para impulsar sus iniciativas de producción sostenible o, en
otros, a sus prácticas agrícolas tradicionales. Un aspecto claro en el surgimien-
to de estas organizaciones, cuyas orientaciones son muy diferenciadas entre si,
es el cumplimiento de una serie de funciones que llenan el vacío institucional
generado con el deterioro del sistema institucional público local. Buena parte
de las tareas de promoción de la organización y la participación comunal, los
servicios de capacitación y de investigación, la canalización de demandas y
la movilización de recursos para el impulso de iniciativas de desarrollo pro-
ductivo, agrícola y rural no agrícola, fueron tradicionalmente ofrecidas por las
dependencias públicas que operan en el ACTo. La acumulación de demandas
y necesidades no atendidas por el Estado, unido a la búsqueda de opciones de

198
Jorge Mora Alfaro
desarrollo de las familias, comunidades y organizaciones rurales locales, crean
las condiciones apropiadas para que surjan y se fortalezcan algunas de estas
organizaciones. Entre las asociaciones más destacadas del ACTo, por su activa
presencia y su capacidad de incidencia, así como por su propuesta ambiental,
se encuentra la Asociación de Industriales, Reforestadores y Dueños del Bos-
que del Atlántico (ASIREA).
Esta organización, creada hace 16 años, se integró en un principio para cumplir
con los requisitos establecidos por la legislación a los productores forestales.
Sin embargo, evolucionó hasta generar un espacio local para el desarrollo sos-
tenible, impulsando acciones de manejo sostenible de los recursos forestales,
investigación y promoción de sistemas agroforestales. La organización cuenta
con 90 asociados, pero sus iniciativas se extienden por todo ACTo, hasta con-
vertirse en un punto de referencia para las organizaciones y los consumidores
locales.
El apoyo a los proyectos de industrialización impulsados por las asociaciones
locales y a diversas iniciativas de desarrollo sostenible, la colocan en una po-
sición muy destacada en los procesos de desarrollo local. La vinculación de
ASIREA con empresas y dependencias públicas locales y la participación en
los procesos comunales es permanente y muy intensa. LaFundación Caribeña
para el Desarrollo Sostenible (FUCADES), organización promovida por fun-
cionarios de instituciones públicas y privadas y organizaciones locales, está
dando sus primeros pasos, con la finalidad de impulsar y darles continuidad a
diversos proyectos de producción conservacionista y desarrollo sostenible en
ACTo.
Las instituciones públicas y las organizaciones encuentran en la fundación una
manera de articular sus acciones y de canalizar, de manera más efectiva, re-
cursos estratégicos para el impulso del desarrollo local. En su fundación está
presente el hecho de la finalización del Proyecto COBODES y la conveniencia
de darles continuidad a sus acciones más relevantes, entre las que sobresale el
desarrollo de las fincas integradas.
Finalmente, se ubica dentro de esta categoría el Centro Agrícola Cantonal de
Guácimo (CACG). Este centro tiene una mayor vinculación con el desarrollo
empresarial agrícola y agroindustrial local; combina algunas tareas de investi-
gación, innovación y promoción de prácticas sostenibles de producción, con la
venta de insumos a los productores locales, principal actividad llevada a cabo

199
por el CACG. En este sentido, la naturaleza de sus acciones se aparta de la
orientación de las iniciativas impulsadas por ASIREA y FUCADES, con una
orientación ambiental más definida y con un trabajo en el cual se combina la
atención a grupos empresariales y a productores familiares y organizaciones
rurales presentes en este territorio.
Otra iniciativa en Acto es el denominado Consejo Regional Ambiental del
Área de Conservación Tortuguero (CORACTo), una instancia creada por la
Ley de Biodiversidad en su artículo 29 para todas las áreas de conservación
del país. El CORACTo está compuesto por representantes de organizaciones
no gubernamentales y comunales, municipalidades e instituciones académicas
y públicas presentes en el área. Entre sus funciones principales se perfilan el
velar por la aplicación de las políticas del área de conservación, fomentar la
participación de los sectores del área en el análisis de los problemas regionales
relacionados con los recursos naturales, proponer al director del área y super-
visar su labor, proponer asuntos específicos sobre el manejo del área, aprobar
las políticas, estrategias, planes y presupuestos sugeridos por el director y el
comité técnico científico del área. En el ACTo la creación de este Consejo es
muy reciente y se encuentra en proceso de consolidación.
7. Organizaciones de desarrollo comunitario
En el ACTo prevalece un conjunto de organizaciones vinculadas con el de-
sarrollo de la comunidad. Participan en ellas integrantes de las comunidades
rurales, dedicados a diversas actividades, con el objeto de impulsar procesos
de mejoramiento de las condiciones de infraestructura, salud, saneamiento,
educación y otros servicios requeridos para impulsar el desarrollo de sus co-
munidades. Esta es una forma de organización de carácter más tradicional,
cuya persistencia se relaciona con las múltiples necesidades que enfrentan las
comunidades rurales, las posibilidades que brindan estas asociaciones para
mantener vínculos con las instituciones y como un medio para la canalización
de recursos a fin de impulsar iniciativas de desarrollo comunitario. Una moda-
lidad de organización comunitaria se manifiesta en los asentamientos campe-
sinos instalados por el IDA, en los cuales se cuenta con organizaciones de las
familias establecidas en ellas, para “administrar” su desarrollo.
Estas se han convertido en una forma de participación permanente para las fa-
milias rurales del ACTo y varios de los hombres y mujeres participantes en las
asociaciones surgidas en la década de los noventa en la localidad, participan

200
Jorge Mora Alfaro
también en estas organizaciones comunales. Las formas de organización de
estas asociaciones son más simples, por lo general formadas por una junta di-
rectiva y algunas comisiones específicas, integradas por decisión de las asam-
bleas de asociados. Estas asociaciones constituyen un vehículo fundamental
de comunicación entre las familias rurales y el Estado.
8. Organizaciones ambientalistas comunales
Como producto del crecimiento de la conciencia ambiental en el territorio del
ACTo, han surgido organizaciones comunales, integradas por muy diversos
actores locales, que se dedican a impulsar acciones de protección de los re-
cursos naturales y de preservación de la belleza escénica en sus comunidades.
Las posibilidades de impulsar acciones de turismo ecológico en sus localida-
des ofrecen una motivación adicional a estas organizaciones cuyas actividades
les llevan a emprender iniciativas orientadas a velar por el cumplimiento de
las regulaciones en materia ambiental, a denunciar aquellas situaciones que
atentan contra la protección de recursos naturales esenciales como el agua y
el bosque, y a impulsar diversas actividades de educación ambiental en sus
comunidades.
Una de estas organizaciones es la Asociación para la conservación de los re-
cursos naturales de Suerre (ACORENAS). Asentada en un área de montaña,
muy cerca de áreas de bosque y de mantos acuíferos y con una gran riqueza
de su fauna y de su flora, esta organización ha impulsado varias acciones para
la protección de la biodiversidad local. Sus integrantes, dedicados en su vida
cotidiana a muy diversas actividades, urbanas y rurales, convergen en su aso-
ciación para llevar a cabo actividades de denuncia contra las acciones que
provocan el deterioro de los recursos naturales locales, y de protección de
estos, mediante la vigilancia permanente y la educación de los miembros de la
comunidad. Esta asociación mantiene vínculos muy estrechos con las comu-
nidades, con las empresas y el gobierno local y con las dependencias públicas
que operan en ACTo.
Otro tipo de organización surgida en el ACTo son los llamados Comités de
Vigilancia de los Recursos Naturales (COVIRENAS), comités locales para la
protección ambiental, que surgen desde la sociedad civil para apoyar las labo-
res de conservación y protección del ACTo. En esta línea destaca COVIRENA
de Cariari, el cual reúne a grupos de jóvenes que desarrollan actividades de
educación ambiental en las escuelas y colegios de ese cantón.

201
9. Organizaciones de financiamiento alternativo
Las dificultades para el acceso al financiamiento a las actividades agrícolas y
rurales no agrícolas en el país, entre los que sobresalen su escasez y los requi-
sitos establecidos por las entidades bancarias, han llevado a los pobladores de
las áreas rurales, con mayores limitaciones, a crear organizaciones alternativas
de financiamiento. Una de ellas es la Asociación Progresista de Mujeres de la
Argentina (ASPPROA), creada por miembros de la comunidad en 1993. En
los últimos cinco años se especializó en la función vinculada con el financia-
miento local, y se ha convertido en una especie de banco comunal. ASPPROA
brinda servicios de crédito para el desarrollo de las actividades productivas
y para la satisfacción de necesidades de financiamiento a los miembros de la
comunidad.
El número de participantes en los servicios de crédito comunal es, en 2005,
de 27 mujeres y 68 hombres. Cuenta con 167 ahorrantes, de los cuales 55 son
mujeres y 112 hombres, 139 adultos y 29 menores de edad. La cartera total de
crédito asciende a 75 millones de colones (aproximadamente US$150.000).
Esta experiencia de financiamiento alternativo se sustenta en la confianza entre
los miembros de la comunidad, llena una gran necesidad de las familias rurales
y contribuye a fortalecer el capital social en la comunidad. La capacidad de
gestión en la asociación se ha venido incrementando; las experiencias posi-
tivas y negativas vividas desde su fundación, hace 13 años, les ha permitido
fortalecer su capacidad organizativa y sus procesos de toma de decisiones. La
organización mantiene una estrecha relación con instituciones y empresas que
operan en la localidad.

202
Jorge Mora Alfaro
6. Impactos del Proyecto COBODES en la dinámica organizativa
y ambiental de las organizaciones rurales ubicadas en Acto
Tal como se señala en la introducción de este documento, el estudio tiene
como objetivos principales recuperar y sistematizar la percepción (positiva
o negativa) de las organizaciones rurales participantes en el proyecto COBO-
DES, sobre el impacto de este proyecto en su desarrollo. Asimismo, se trata
de establecer los principales cambios que, en criterio de los miembros de los
grupos, se han dado en el funcionamiento reciente de las organizaciones, los
cuales pueden ser atribuidos a su participación en COBODES.
En esta parte del documento se sistematizan los principales hallazgos al respec-
to, los cuales se ordenan a partir de siete dimensiones específicas: a) Cambios
en la dinámica organizativa; b) Cambios en los sistemas de producción y la
generación de ingresos; c) Cambios en el acceso a recursos estratégicos para la
gestión y la producción; d) Cambios en el manejo de los enfoques de sostenibi-
lidad ambiental; e) Cambios en sus relaciones con el Estado y con otros actores
sociales y económicos; f) Cambios en la participación de las mujeres; g) Cam-
bios en la dinámica productiva y organizativa de la región (véase Tabla 21).
Las percepciones y valoraciones de los entrevistados varían según el grado de
desarrollo alcanzado por las organizaciones, las actividades que realizan, los
objetivos y proyectos que marcan su quehacer, su composición social, los años
de vinculación al Proyecto COBODES, los servicios y apoyos recibidos, y las
formas de relación establecidas. Se suman a las entrevistas a los dirigentes
de las organizaciones rurales, la consulta a funcionarios de las instituciones
estatales, pertenecientes a los sectores agropecuario y ambiental presentes en
el territorio, a saber: el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el
Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), representado por el Área de Con-
servación Tortuguero.
A) Cambios en la dinámica organizativa
Los cambios o efectos en la dinámica organizativa de los grupos, a partir de su
relación con el Proyecto COBODES, son reconocidos por los dirigentes de las or-
ganizaciones en varios aspectos. Si bien hay impactos comunes a todas las agru-
paciones, varían en intensidad debido a que el grado organizativo y de consolida-
ción alcanzado por estas, tal y como se señaló en el apartado 4 de este informe, es
muy desigual. Los aspectos comunes señalados se relacionan con temas como:

203
• El avance hacia una gestión de trabajo más propositiva por parte de
los grupos para resolver sus necesidades mediante el acceso al cono-
cimiento y la información y sin depender del Estado u otros actores
locales o nacionales.
• El desarrollo de nuevas habilidades administrativas y gerenciales en
los miembros de los grupos por medio de la capacitación en variedad
de disciplinas (contabilidad, administración, computación, inglés,
gestión y liderazgo empresarial).
• Derivado de lo anterior, se destaca el desarrollo de nuevas prácticas
en favor de la eficiencia y formalización de la gestión de los grupos
que se aprovecha en aspectos desde el uso de computadoras para el
manejo de la información, hasta el establecimiento de convenios o la
elaboración de informes de trabajo y financieros.
• La generación de nuevas aptitudes y prácticas de los integrantes de los
grupos para la introducción de innovaciones, el uso de información
para la toma de decisiones y la creación de espacios para la rendición
de cuentas frente a los demás miembros de los grupos.
• La consideración de valorar la planificación de las acciones y orga-
nizarlas en función de la disponibilidad de recursos y metas para el
corto, el mediano y el largo plazo. Esto les ha ayudado enfrentar de
mejor manera el reto de producir y comercializar.
• El desarrollo de experiencias piloto orientadas a la creación de centros
de información, uso de informática, laboratorios de experimentación
(mejoramiento de semillas, reproducción de tejidos y plantas silves-
tres, procesamiento de plantas medicinales) con el fin de brindar a los
productores y las productoras herramientas modernas para enfrentar
la competitividad actual y futura, sin perder de vista la producción
amigable con el ambiente.
• La apertura de nuevos espacios para la participación de otros miem-
bros de la familia en la organización; nuevas formas de distribución
del trabajo y de los beneficios obtenidos por la organización entre sus
integrantes.

204
Jorge Mora Alfaro
• Acercamiento a nuevos espacios de encuentros y foros con otros gru-
pos de la región interesados en promover proyectos e iniciativas bajo
el enfoque de sostenibilidad ambiental y producción conservacionis-
ta. Este es un aspecto básico porque abre posibilidades a los grupos
de fortalecer alianzas estratégicas a favor de sus objetivos particulares
y de la región en general. Asimismo, se trata de una dinámica que se
había perdido en un contexto regional caracterizado por la dispersión
organizativa y el aislamiento de los grupos.
B) Cambios en los sistemas productivos y generación de ingresos:
tratando de salir de lo convencional
Los grupos vinculados a COBODES se caracterizan por la búsqueda de nuevas
opciones para la generación de los ingresos propios por parte de sus afiliados.
Se trata de unidades familiares pluriactivas dedicadas a la producción, de ma-
nera diversificada, de maíz, palmito, yuca, frutales, raíces y tubérculos y pro-
ductos lácteos, ganadería de doble propósito y plantas medicinales, así como a
incipientes actividades industriales, comerciales, turísticas y de servicios.
El proyecto COBODES ha promovido, entre las familias rurales de la región,
prácticas orientadas a conciliar la búsqueda de una producción agrícola ren-
table, con la conservación del medio ambiente y la reducción de los niveles
de contaminación. La consecución de este objetivo varía según el desarrollo
alcanzado por los grupos, el cual resulta muy desigual. Por un lado, hay grupos
en situación de pobreza que apenas comienzan a idear alternativas y mantienen
una producción, predominantemente, de autoconsumo. Por otro lado, existen
grupos que han logrado desarrollar iniciativas de producción y comercializa-
ción para el mercado local y nacional; y otros que, además, han conseguido
llegar a procesar y darles un valor agregado a sus productos con miras a su
venta en el mercado internacional.
En general, los entrevistados reconocen que la relación con COBODES les
ha permitido ampliar las oportunidades de generar ingresos propios, así como
incrementar las posibilidades de subsistencia de las unidades familiares. Pero
el impacto principal y particular de la relación con COBODES, según lo des-
tacado por los entrevistados, se refiere a la posibilidad de innovar y promo-
ver nuevos emprendimientos para insertarse en los mercados local, nacional
e internacional. Esa posibilidad de innovar tiene como fundamento -o piedra
angular-, una nueva forma de concebir la unidad productiva: la finca como un

205
sistema integrado. Una finca integrada típica en el Área de Conservación Tor-
tuguero puede incluir diversas actividades simultáneas, tales como la conser-
vación de árboles en vías de extinción, la producción de árboles frutales, cría
de cerdos, gallinas criollas, cabras, viveros de plantas medicinales y plantas
ornamentales, ganado de doble propósito, cultivo de granos básicos, hortali-
zas, producción de lácteos y la producción de abonos orgánicos.
Las fincas integradas les permiten a las familias rurales procurar su seguridad
alimentaria, la reducción del uso de insumos externos, la diversificación agro-
pecuaria, el uso alternativo del suelo, la producción de biofertilizantes y bio-
gás, la conservación de la biodiversidad, la experimentación y la generación
de conocimientos.
Hasta el 2006 se habían capacitado en la región, en el tema de las fincas inte-
gradas, alrededor de 200 familias. En la actualidad hay fincas con niveles de
integración bajo, otras con avances a nivel medio y algunas con un estado de
integración alto, pero sobre todo, a lo largo del desarrollo de las experiencias
se recogen ejemplos muy interesantes y prometedores que pueden ser utiliza-
dos por otros productores para mejorar los sistemas de producción tradiciona-
les (Biosinergia, 2005).
El enfoque de finca integrada se contrapone a un contexto en el cual las prác-
ticas productivas predominantes se caracterizan por un uso intensivo del suelo
y los recursos naturales, como ha sido históricamente el caso del banano en
la región y más recientemente el caso de la piña. Los pequeños productores,
en particular, se caracterizan por combinar en sus estrategias de generación
de ingresos prácticas tradicionales en la producción agropecuaria con trabajo
asalariado de algunos miembros de la familia, fuera de la finca, en las grandes
plantaciones de banano o piña de la zona.
Desde el punto de vista de los productores, el enfoque de finca integrada les ha
permitido introducir cambios en sus capacidades respecto al aprovechamiento
de las unidades productivas, la participación de los miembros de la familia
en las tareas, una mejor planificación del área de la finca y sus recursos, la
diversificación de la producción, la articulación con actividades al interior de
la finca y fuera de ella (industriales y comerciales) y la relación con el entorno,
los consumidores y otros productores, el uso de tecnologías y la búsqueda de
certificaciones tal y como se detalla en el siguiente apartado.

206
Jorge Mora Alfaro
Aunque novedoso y alternativo, los entrevistados también señalan que este
enfoque enfrenta obstáculos para su desarrollo, surgidos -entre otros factores-,
por la falta de recursos económicos para el cambio; el desarrollo de una pro-
ducción con estándares apropiados de calidad y en cantidades de producción
suficientes para atender la demanda del mercado; el desarrollo de estrategias
de comercialización adecuadas que logran llegar y captar el interés de los con-
sumidores (presentación del producto, transporte, acopio, puntos de venta,
presentación del producto, publicidad, entre otros). A todo lo indicado se suma
un contexto regional y nacional en el que no hay una cultura generalizada so-
bre el significado de esta producción y las adecuaciones, en consecuencia, del
mercado.
C) Cambios en los enfoques de sostenibilidad ambiental
Entre los objetivos principales del Proyecto COBODES, según la propuesta de
trabajo y lo manifestado por los técnicos, figura el fortalecimiento en la región
de los procesos productivos alternativos que contribuyan con la protección y
conservación del medio ambiente natural. En un primer momento este obje-
tivo fue asumido como una responsabilidad de los técnicos de COBODES,
lo que se tradujo en el impulso de un proceso de capacitación a productores
de la región sobre el tema de fincas integradas. Esta estrategia inicial evolu-
cionó, sin embargo, hacia la necesidad de buscar otras formas de promoción
menos onerosas, más sostenibles y de responsabilidad compartida con otros
actores de la región. En esta perspectiva, durante la segunda etapa del pro-
yecto, se consideró prudente apoyar los lineamientos generales de la agenda
común MAG-MINAE bajo el lema de, “producir conservando y conservar
produciendo”. Con dicha agenda se buscaba unir esfuerzos interinstitucionales
en la promoción de un cambio sobre la forma de entender la unidad productiva
por parte de los productores familiares, específicamente sobre cómo producir
y relacionarse con el ambiente.
La promoción del enfoque de fincas integradas mediante la capacitación y
el trabajo con otras instituciones de la región como el MAG y el MINAE
es, quizás, el mayor impacto reconocido por la mayoría de los entrevistados.
En el plano de las orientaciones económicas y sociales, los miembros de los
grupos reconocen haber ampliado sus visiones sobre el desarrollo productivo
regional, integrando no solo la búsqueda de la rentabilidad en los procesos
productivos, sino también la protección de la biodiversidad y la sostenibilidad
de la producción misma.

207
Desde la perspectiva de los productores, este enfoque les ha permitido aprove-
char mejor los recursos de sus fincas, ahorrar gastos en agroquímicos u otros
insumos, producir de una manera más saludable para sus familias y para los
consumidores, así como lograr el convencimiento de que pueden generar alter-
nativas productivas con menores impactos negativos sobre el ambiente.
Los cambios introducidos en las unidades productivas se observan respecto a
aspectos específicos como los siguientes:
• Mayor aprovechamiento de espacio de las fincas (uso del suelo).
• Mayor diversificación y mayores interrelaciones entre los recursos
productivos de las unidades familiares.
• Reducción del uso de agroquímicos, mayor uso alternativo de los de-
sechos del proceso productivo y mayor aprovechamiento de la ener-
gía natural.
• Mayores equilibrios entre las prácticas de sostenibilidad ambiental y
la rentabilidad obtenida con las actividades productivas en sus explo-
taciones.
• Mayores posibilidades de empleo para los miembros de las unidades
familiares y de las comunidades.
• Integración de las actividades agrícolas con otras actividades pecua-
rias, forestales, comerciales y de turismo.
• Mayores posibilidades de investigación y experimentación con los re-
cursos de la finca para generar productos con mayor valor agregado.
Además de los aspectos puntuales, para algunos dirigentes entrevistados la re-
lación con el Proyecto COBODES les permite a las organizaciones rurales no
solo ampliar su visión respecto a la forma de asociar el trinomio producción/
conservación/generación de ingresos (rentabilidad); sino, también, plantear
nuevos proyectos a partir de los cuales han podido avanzar hacia nuevas eta-
pas de desarrollo organizativo y productivo, incluyendo la búsqueda de nuevos
nichos de mercado en los ámbitos local, nacional e internacional.

208
Jorge Mora Alfaro
Más que un generador de impulsos iniciales, el Proyecto COBODES se valora
como un factor que contribuyó a fortalecer los procesos que ya existían y ve-
nían tomando fuerza en este territorio. De manera especial, en el caso de los
grupos que habían logrado avanzar hacia visiones más propositivas del desa-
rrollo organizativo y menos clientelares, en su relación con la ayuda estatal.
En el caso de grupos de menor desarrollo, por lo general los más pobres, ubi-
cados en las cercanías a los límites del Parque Nacional Tortuguero, el trabajo
de COBODES y del Programa de Gestión Comunitaria del MINAE juega un
papel más de promoción de impulsos y apoyos iniciales para el desarrollo y la
consolidación organizativa. Estos grupos, por su composición social (obreros
agrícolas, jefas de hogar o campesinas) muestran un desarrollo incipiente en
lo organizativo y lo productivo y su consolidación, una vez finalizado el Pro-
yecto COBODES, dependerá del trabajo y apoyo que reciban del Programa de
gestión comunitaria del ACTo.
La generación de opciones se traduce para estos grupos en el apoyo a pro-
yectos asociados con reforestación, transferencia tecnológica, investigación
y experimentación, producción y comercialización de productos no tradicio-
nales (plantas medicinales, ornamentales, ecoturismo, etc.), además de otras
opciones como el financiamiento para actividades amigables con el ambiente
y la capacitación sobre fincas integradas y el apoyo a experiencias concretas.
Como resultado de este enfoque han surgido también nuevas propuestas de
trabajo conjunto entre instituciones estatales y los productores, entre las cuales
destaca el proyecto denominado Aula Verde (véase Recuadro 1), con el que
se trata de renovar las formas de intercambio y generación de conocimientos
entre los técnicos y los miembros de las unidades familiares.
A pesar del valor que los entrevistados otorgan al enfoque de fincas integradas,
su desarrollo y fortalecimiento futuro no es claro. Hasta el momento el apoyo
principal lo han recibido del Proyecto COBODES, pero cuando este concluya
su desarrollo dependerá de la promoción que apliquen las instituciones estata-
les que han trabajado en alianza con COBODES y, sobre todo, de las propias
familias rurales que se han capacitado y han emprendido transformaciones
en sus unidades productivas. Esta tarea no será fácil en un contexto regional
adverso, con tendencias de desarrollo productivo en las cuales las modalida-
des productivas conservacionistas no cuentan con un espacio amplio para su
desenvolvimiento.

210
Jorge Mora Alfaro
D) Cambios en el acceso a recursos estratégicos
para la gestión y la producción
Por recursos estratégicos se entiende aquellos instrumentos y condiciones que
le permiten a una organización alcanzar sus objetivos y obtener beneficios
concretos para sus afiliados. En el caso de las organizaciones rurales estudia-
das por recursos estratégicos se consideran aspectos como el financiamiento,
la capacitación, la información, los recursos humanos, la infraestructura pro-
ductiva, los contactos de mercado, la biodiversidad y los insumos.
Tal y como se señala en los apartados anteriores, la relación con COBODES
les ha propiciado a los grupos acceder a varios de estos recursos. Sin embargo,
lo que valoran de manera más positiva los entrevistados es la perspectiva de
cambio que COBODES les ha llevado a introducir en sus procesos productivos
y en la gestión organizativa, lo cual se observa mediante lo siguiente:
• El desarrollo de un enfoque que vincula en una sola relación el trino-
mio producción-rentabilidad-conservación.
• La conveniencia de desarrollar una perspectiva empresarial con res-
ponsabilidad ambiental.
• La posibilidad de impulsar proyectos de experimentación y acceder a
nuevos emprendimientos que modifican sus prácticas tradicionales en
el uso de los recursos productivos.
• La oportunidad de utilizar los recursos estratégicos en el marco de
planes de trabajo con objetivos claros y tiempos definidos.
• La necesidadde acceder a información y transferencia de tecnología
en forma oportuna para la toma de decisiones.
• La búsqueda de la calidad y valor agregado en los procesos producti-
vos como mejor forma de inserción a los mercados.
• La diversificación como premisa para la creación de múltiples alter-
nativas de generación de ingresos.
• La ampliación de relaciones con actores económicos y sociales como
mecanismo para la ampliación de las opciones productivas.

211
E) Cambios en las relaciones con el Estado y otros actores sociales
y económicos
La relación de las familias y las organizaciones ubicadas en este territorio par-
ticular con el Estado ha experimentado cambios significativos en los últimos
20 años. De un Estado fuerte, con capacidad técnica y financiera para promo-
ver alternativas productivas y de comercialización propia o en manos de los
productores, se pasó a un Estado cada vez más disminuido, con una institu-
cionalidad del sector agropecuario, con crecientes incapacidades técnicas y
financieras.
Los cambios que se dieron en el medio rural durante los años ochenta y noven-
ta mostraron evidentes impactos en los grupos de la zona. Estos debieron pasar
de una relación dependiente y clientelar con el Estado, a otra más autónoma en
la cual la necesidad de buscar alternativas propias, sin apoyo gubernamental,
se convirtió en una realidad y en un imperativo insoslayable para subsistir. En
este segundo momento de debilidad estatal, por un lado, y de desarrollo orga-
nizativo autónomo de los grupos, por otro, aparece el Proyecto COBODES. El
desarrollo del proyecto genera impactos no solo en los grupos beneficiarios,
sino también en las instituciones del Estado y en las relaciones de estas con los
primeros y viceversa.
En lo que se refiere a los grupos de productores, COBODES abre posibilidades
de apoyo a los grupos en un contexto caracterizado por la poca disponibilidad
de recursos financieros; asimismo, brinda apoyo en materia de asesoría técnica
para el mejoramiento de los procesos productivos y en la inserción en merca-
dos internacionales. Con COBODES los grupos encuentran posibilidades de
acceder a recursos financieros y asesorías técnicas para el desarrollo de nuevas
iniciativas.
En el caso de las instituciones estatales, el desarrollo de COBODES abre po-
sibilidades de fortalecer el trabajo mediante alianzas interinstitucionales con
COBODES y con las organizaciones de la zona, mediante el impulso de nue-
vas acciones.
En criterio de los entrevistados, el proyecto COBODES contribuyó a favore-
cer, entre otros aspectos, los siguientes:

212
Jorge Mora Alfaro
• Fortalecer las relaciones de las organizaciones con otras organiza-
ciones e instituciones desde una perspectiva de mayor respeto y de
exigencias mutuas en materia de propuesta e innovación.
• El desarrollo de relaciones de mutua necesidad pero sin generar de-
pendencias absolutas entre los grupos y COBODES o entre los gru-
pos y el Estado.
• El establecimiento de nuevas formas de encuentro con grupos e insti-
tuciones del Estado para compartir recursos escasos.
• La generación de nuevas agendas de trabajo con enfoques menos secto-
riales, más integrales y novedosos entre los grupos y las instituciones.
El trabajo interinstitucional, por ejemplo, ha favorecido el surgimiento de pro-
yectos novedosos, como la propuesta surgida desde la esfera institucional del
MAG, denominado “Aula Verde”, con el cual se busca promover un proceso
de capacitación en producción conservacionista, bajo la modalidad de produc-
tor a productor.
El trabajo de COBODES les ha propiciado a los grupos, además, establecer
vínculos con otras esferas del poder local, más allá del Estado central, como es
el caso de los gobiernos locales y sus representantes. Asimismo, esas nuevas
relaciones han servido para ampliar las agendas de trabajo y los espacios de
encuentro con otros actores locales, con objetivos más referidos al desarrollo
regional como un todo. En este sentido, para muchos grupos entrevistados la
participación en organizaciones de segundo grado (Federaciones, redes, unio-
nes) ha vuelto a cobrar significado estratégico. Destacan en este sentido inicia-
tivas regionales como el Movimiento de Agricultura Orgánica Costarricense
(MAOCO), en su organización local, la Fundación FITTACORI u organiza-
ciones como ASIREA.
La relación con COBODES facilita a los miembros de las organizaciones mo-
dificar sus percepciones acerca de la calidad y pertinencia de los servicios
recibidos por parte del Estado y otros agentes económicos, así como valorar
mejor como se incorpora el componente ambiental en las propuestas de traba-
jo. El accionar de COBODES ha posibilitado a los grupos reconocer otros pro-
blemas territoriales, más allá de lo agropecuario, que también atentan contra
el ambiente y que están relacionados con el crecimiento urbano desordenado,

213
característico de los principales centros de población de la zona; es el caso de
Guápiles y Guácimo. En esta línea lo más relevante es la promoción de un
proceso para elaborar planes reguladores cantonales, con la participación de
los principales actores sociales organizados.
F) Cambios en la participación de las mujeres
En el desarrollo del Proyecto COBODES resalta la incorporación de las muje-
res en el funcionamiento de las organizaciones. Pese a que el tema de género
no se ha considerado como un componente estratégico del proyecto, cuando
se les pregunta a los integrantes de las organizaciones si en su relación con
COBODES se han dado cambios en lo relacionado con la participación de las
mujeres, la mayoría responde de manera afirmativa. Estos cambios están aso-
ciados con asuntos como los siguientes:
a) Un mayor involucramiento de las mujeres en los procesos de capaci-
tación, experimentación y producción en la finca;
b) El surgimiento de nuevos liderazgos femeninos dentro de las orga-
nizaciones y al menos un mayor respeto al interés de las mujeres de
incidir en la definición de los objetivos de la organización y en su
gestión;
c) La apertura de mayores espacios públicos para que las mujeres rurales
puedan participar exponiendo sus ideas, planteando sus preguntas y
sus visiones sobre el desarrollo productivo y ambiental de la zona
(cursos, talleres, asambleas, foros regionales);
d) Una mayor distribución de las tareas entre los miembros de las unida-
des familiares en el ámbito productivo.
e) La mayoría de los entrevistados reconocen la participación de las
mujeres y las innovaciones que estas han introducido en la gestión
de las organizaciones, especialmente por la promoción de formas de
liderazgo más horizontales y participativas, en cuyo surgimiento la
capacitación permanente cumple una función decisiva.

214
Jorge Mora Alfaro
G) Cambios en la dinámica productiva y organizativa de la región
Una dimensión de análisis considerada en las entrevistas con los miembros de
las organizaciones consistió en recuperar su visión acerca de los principales
cambios que, desde su perspectiva, había experimentado la región respecto a
su situación social, productiva y ambiental. Algunas interrogantes planteadas
al respecto fueron: ¿Cuáles consideran los grupos son los cambios más signi-
ficativos experimentados por la región? (productivos, organizativos, sociales,
económicos y políticos); ¿Qué cambios consideran los grupos se han presen-
tado desde el punto de vista ambiental y en las posibilidades del impulso de
estrategias regionales de desarrollo sostenible?; ¿Se han dado modificaciones
significativas en cuanto al funcionamiento y las relaciones con las dependen-
cias estatales presentes en la región y la localidad?
La mayoría de los entrevistados coinciden en que la región ha experimentado
cambios vitales en los últimos años, sobre todo en los ámbitos organizativo,
institucional y productivo. Respecto a lo organizativo, los entrevistados seña-
lan el paso de un estilo de organización de corte más sindical y reivindicativo,
en el cual su principal interlocutor era el Estado; a otras formas más asociati-
vas, orientadas a la producción y a la generación de proyectos para obtener in-
gresos propios con poca mediación estatal. Igualmente, las organizaciones han
incorporado una visión más amplia en la cual integran los temas de búsqueda
de mercados y rentabilidad con el tema de la sostenibilidad ambiental, lo cual
antes no se daba. El aumento de las áreas protegidas es un cambio radical en
la región, lo cual ha obligado a todos los habitantes de la zona a convivir con
ellas. Los cambios en la gestión organizativa están dados por muchos de los
aspectos citados en los puntos 1 y 4.
En el plano productivo, los cambios más significativos están asociados al au-
mento o reducción de ciertos cultivos; es el caso del maíz, que se redujo sig-
nificativamente con la apertura e importación del grano y con el surgimiento
y expansión de nuevos productos como la piña o los tubérculos, cuyas áreas
de producción han aumentado de manera evidente en este territorio. Sobre las
prácticas productivas, reconocen que persisten en grado mayoritario formas de
producción tradicionales, aunque surgen esfuerzos de algunos productores y
empresas por introducir prácticas alternativas amigables con el ambiente, las
cuales, sin embargo, siguen siendo minoritarias.

215
No se ha logrado detener, a criterio de los entrevistados, el deterioro en la
base de los recursos naturales (bosques, acuíferos, animales, plantas) lo cual se
mantiene como un desafío regional. Se considera reconfortante lo que ellos de-
nominan como la creación de condiciones orientadas a desarrollar y fortalecer
estrategias de conservación y producción, con participación de actores locales
como las instituciones estatales, las organizaciones rurales, los municipios y
algunas comunidades. Fortalecer esas condiciones, como lo ha hecho el Pro-
yecto COBODES, y ampliar la participación de los grandes productores, es el
segundo desafío, al cual se suma el reto de que el desarrollo regional futuro les
ofrezca a las familias rurales aumentar sus ingresos y mejorar sus condiciones
de vida.
Una pregunta general planteada a los entrevistados consistía en indagar si exis-
tía alguna diferencia significativa entre el Proyecto COBODES y otras inicia-
tivas ejecutados en este territorio por otras instituciones públicas o privadas
en el pasado reciente. Ello con el fin de obtener una valoración general del
proyecto, pero también alguna singularidad. Como se ha visto en este aparta-
do, los entrevistados reconocen aportes de COBODES, tanto para los grupos
como, en general, para el territorio. Sin embargo, posiblemente su mayor apor-
te parece ser el de establecer o dar nuevos impulsos a procesos que ya existían
en la zona y que habían sido apoyados por otras iniciativas de instituciones
públicas y privadas, como POCOTSI, PACTo, la EARTH, CEDECO, ANDAR
y otras impulsadas desde instituciones como el MAG, así como por algunas
familias, de manera individual, que con sus propios medios habían iniciado
experiencias piloto, capacitaciones, intercambios y otras formas de producir,
de una manera más saludable y amigable con el ambiente.
En este contexto irrumpe COBODES en la región, aportando recursos para
fortalecer iniciativas en marcha, siguiendo una ruta alternativa denominada:
“producción conservacionista”, la cual se distingue, además, por colocar en
una posición prioritaria a las familias y las organizaciones rurales y algunos de
sus principales recursos: el suelo, los recursos humanos, la biodiversidad y su
capital social.

217
Fuente:ElaboraciónpropiaapartirdelasentrevistasalosdirigentesdelasorganizacionesruralesubicadasenelACTo.

218
Jorge Mora Alfaro
7. Cooperación internacional, institucionalidad rural y desarrollo rural
territorial: el desafío de la sostenibilidad
Un aspecto primordial en el impulso de los procesos de desarrollo territorial
rural sustentable en América Latina es el de la cooperación internacional. El
tema de la ayuda para el desarrollo sigue ocupando un lugar destacado en la
agenda de las naciones, sobre todo cuando se establece la relación con las
posibilidades de cumplimiento de los Objetivos del Milenio (PNUD, 2005).
La cantidad y la calidad de la cooperación internacional adquieren gran rele-
vancia en campos como el de la superación de la pobreza, la protección del
ambiente, el fortalecimiento institucional y la creación de las capacidades en
la población para darles sostenibilidad a los procesos. Estos asuntos, de interés
global, resaltan en la evaluación sobre el impacto del Proyecto COBODES en
el desarrollo de las organizaciones rurales ubicadas en ACTo. Los objetivos a
alcanzar con la ejecución del proyecto guardan una estrecha relación con estos
temas.
Tomando en cuenta que en experiencias de desarrollo territorial rural en la
región, en las cuales se ha contado con el respaldo de la cooperación interna-
cional, surge la preocupación por la prolongación de las acciones impulsadas
por estas iniciativas una vez concluida su ejecución, se incluyó -en algunas de
las entrevistas-, indagaciones sobre la percepción de los actores sobre la con-
tinuidad de los procesos iniciados con el Proyecto COBODES, al finalizar su
ejecución, sobre todo si se analiza la situación vigente en el país en cuanto a
la ausencia de políticas públicas orientadas a fomentar la producción agrícola
familiar y a impulsar procesos de desarrollo rural sustentable. Se genera un
marco poco favorable para la continuación de estas iniciativas, con un impacto
notable en el territorio particular en el cual se ejecutan. Y, más aún, con limita-
das posibilidades para promover su impacto multiplicador en otros territorios
rurales del país.
De igual manera, se examinó el hecho de que estas beneficiosas experiencias
para los receptores de la cooperación internacional con frecuencia no logran
alcanzar un balance adecuado entre las exigencias de corto plazo establecidas
por los organismos de cooperación internacional o las agencias de financia-
miento que brindan el apoyo financiero y técnico para la ejecución de estas
iniciativas; y las condiciones particulares de los territorios y las familias u
organizaciones con las cuales se se ejecutan estos procesos de desarrollo ru-
ral, cuyos resultados sustanciales y sostenibles se obtienen en el mediano o

219
el largo plazo. Esta situación plantea dificultades para la sostenibilidad de los
procesos impulsados con el desenvolvimiento de los proyectos de desarrollo
territorial rural en estas naciones.
En el caso del Proyecto COBODES se identifican tres aspectos básicos, resal-
tados en las entrevistas, por varios de los actores a los cuales se consultó:
A) Una estrategia seguida por el proyecto fue apuntalar y remozar inicia-
tivas en ejecución por parte de las organizaciones locales o que estas
proyectaban impulsar pero que la ausencia de recursos o su propia
capacidad de gestión les había impedido poner en práctica. De esta
manera, lejos de operar tratando de poner en ejecución “proyectos lla-
ve en mano”, se optó por el apoyo a la diversidad de acciones viables
surgidas de la iniciativa de las organizaciones rurales locales. Esta
estrategia se enmarca dentro de una visión más amplia, de acuerdo
con la cual se puso en práctica un enfoque ascendente, de “abajo ha-
cia arriba”, con el cual el desarrollo de los componentes del proyec-
to, delineados a partir de las condiciones ambientales, productivas,
sociales, culturales e institucionales particulares del ACTo, se llevan
a cabo respondiendo a las condiciones particulares del territorio, las
comunidades, las organizaciones y las familias rurales locales.
Este es un factor determinante pues contribuye a crear condiciones
favorables a la articulación de las acciones sectoriales, la participa-
ción efectiva de las comunidades y, en general, de los actores sociales
locales, en la toma de decisiones; y, a la formación del personal téc-
nico local, en los aspectos operativos que permiten la aplicación del
enfoque territorial sustentable del desarrollo rural, en corresponden-
cia con las condiciones particulares de los territorios en los cuales se
ejecutan estas iniciativas.
B) Otro factor esencial en el caso del Proyecto COBODES fue la colo-
cación del fortalecimiento de las organizaciones locales y el de su
participación en su ejecución, en una posición central en el desarrollo
de las actividades del proyecto. La capacitación de las familias y las
organizaciones, los intercambios de información y experiencias, así
como la constante apertura de espacios de reflexión y formación so-
bre diversos temas específicos relacionados con los componentes del
proyecto o de las propias preocupaciones detectadas durante la ejecu-

220
Jorge Mora Alfaro
ción de las actividades y la búsqueda constante del fortalecimiento de
la capacidad de gestión por parte de los actores sociales locales, crea
condiciones favorables para la continuidad de las iniciativas empren-
didas por ellos mismos.
Un aspecto medular en el impulso de procesos de desarrollo territorial
rural sustentable y en la aplicación de un enfoque ascendente para res-
ponder a las condiciones particulares del territorio en el cual se llevan
a cabo las iniciativas, es el de la participación efectiva de las familias,
las comunidades y las organizaciones rurales en el diseño y la ejecu-
ción de las acciones. La creación de las condiciones requeridas para
lograr la sostenibilidad de las acciones descansa en la participación
real de los actores sociales locales y en las posibilidades con que cuen-
ten para asumir, de manera paulatina, la dirección de sus propios pro-
cesos de desarrollo. Si se entiende el desarrollo territorial rural como
un proceso de transformación productiva, social e institucional de los
espacios rurales y de fortalecimiento del tejido social y la identidad
cultural, conducido por los actores sociales locales con el apoyo de
diversas agencias de desarrollo y orientado a la búsqueda del bienestar
de la población rural en un marco de equidad, sostenibilidad ambien-
tal y cohesión social, el tema de la participación adquiere una mayor
trascendencia y se convierte en un aspecto determinante para el logro
de la sostenibilidad de los procesos. Este aspecto, asimismo, resulta
fundamental para reforzar la eliminación de las relaciones de clientela
que aún prevalecen, aunque debilitadas en el caso deACTo, en los vín-
culos del Estado con las comunidades rurales; relaciones que tienden
a establecer límites muy claros a la participación real de los actores
sociales locales en el desarrollo de las iniciativas (Durston, 2003).
C) Por último, se rescata el esfuerzo por integrar a las instituciones pú-
blicas y privadas locales en el desarrollo del proyecto. Para varias de
las agencias públicas locales, su participación en el proyecto les ofre-
ció la posibilidad de articular sus recursos dispersos alrededor de las
iniciativas de las comunidades y las organizaciones. El interés de los
funcionarios y miembros de las organizaciones por crear y poner en
funcionamiento la Fundación Caribeña para el Desarrollo Sostenible
(FUCADES), es una clara expresión de su interés por mantener un
canal de interacción y articulación y de darles continuidad a algunas
de las principales acciones ejecutadas con el Proyecto COBODES.

221
La participación de las que catalogamos como organizaciones de pro-
moción y servicios, en calidad de ejecutoras de varias de las inicia-
tivas del proyecto, las fortaleció, les reforzó su capacidad de gestión
y les ayudó adesarrollar experiencias favorables para continuar apo-
yando los procesos impulsados por las comunidades, las organiza-
ciones y las familias de este territorio. La articulación institucional,
la inserción territorial, la formación de los funcionarios locales y la
autogestión organizativa y comunal, son aspectos esenciales para lo-
grar la sostenibilidad de las iniciativas de desarrollo territorial rural.
En tanto los proyectos o programas impulsados con apoyo financiero
y técnico externo incluyan en su ejecución estos elementos, se evitará
la frecuente interrupción de los procesos, una vez finalizada la coope-
ración externa.
8. Conclusiones
El estudio evaluativo llevado a cabo en el Área de Conservación Tortuguero
(ACTo), con el fin de valorar el impacto del proyecto COBODES en el de-
sarrollo de las organizaciones rurales locales, permite arribar a las siguientes
conclusiones:
1. En el Área de Conservación Tortuguero se manifiestan, con mucha
claridad, las transformaciones experimentadas por el medio rural del
país durante las dos últimas décadas. La complejidad creciente asu-
mida por los procesos productivos, sociales, organizativos, institu-
cionales y ambientales en este territorio particular, son la expresión
singular de los cambios generados como resultado de la reorientación
en el modelo de crecimiento económico, las reformas institucionales
y las modificaciones en las formas de organización y en la acción
colectiva de los actores sociales locales.
La formación, en este territorio, de una estructura bipolar integrada
por un sector de empresas agrícolas, agroindustriales y comerciales,
interrelacionada de muy diversas maneras con un sector diferenciado
de productores familiares, dedicados a actividades agrícolas y rurales
no agrícolas, es un rasgo peculiar de un área en la que se produjeron,
en diversos momentos históricos, la instalación de empresas transna-
cionales dedicadas a la producción para el mercado exterior, extendi-
das y diversificadas con el estímulo a la producción para el mercado

222
Jorge Mora Alfaro
externo, la atracción de inversiones y la apertura económica. Por su
parte, la instalación de diversos núcleos de productores familiares en
este territorio, en sus respectivos momentos históricos, se relaciona
con las movilizaciones de ocupación de tierras, las políticas de dis-
tribución del suelo impulsadas por el Estado costarricense entre los
años 60 y 80 y con la atracción poblacional ejercida por los cantones
que comprenden el ACTo.
2. En el ACTo se vive un significativo proceso de desarrollo y reorien-
tación en los propósitos, metas y formas de funcionamiento y movi-
lización por parte de las organizaciones creadas en las últimas tres
décadas (1975-2005). Las organizaciones de alcance regional o na-
cional, presentes en este territorio, paradójicamente con propuestas
claramente contestatarias, pero a la vez manteniendo con el Estado
una persistente relación de clientela, dejan lugar a un conjunto de
organizaciones locales, con un mayor grado de autonomía y con obje-
tivos vinculados con la protección y el uso sostenible de los recursos
naturales, el desarrollo local y la superación de las limitaciones par su
desarrollo humano, con renovadas formas de gestión y participación
en el desenvolvimiento de los procesos locales.
Las organizaciones apoyadas por COBODES se caracterizan por
mostrar una amplia diferenciación en cuanto a sus objetivos, su com-
posición social, el tipo de actividades ejecutadas y su grado de conso-
lidación organizativa y en su capacidad de gestión. Tal consideración
se manifiesta en la existencia de pujantes organizaciones creadas por
las propias familias rurales y sus organizaciones para colocar sus pro-
ductos en el mercado local, pasando por organizaciones dedicadas a
la promoción y la prestación de servicios para el impulso de proce-
sos territoriales de desarrollo sostenible, por organizaciones de corte
más gremial y reivindicativas, organizaciones de desarrollo de la co-
munidad, incipientes organizaciones productivas, integradas muchas
de ellas por mujeres, dedicadas a actividades agrícolas y rurales no
agrícolas dirigidas a atender las demandas de los mercados local y re-
gional, organizaciones financieras alternativas, redes de productores
familiares dedicados a la agricultura orgánica, hasta organizaciones
preocupadas por la protección de la biodiversidad local y la educa-
ción ambiental de la población.

223
El desarrollo de estas organizaciones, una vez finalizada la ejecución
del Proyecto COBODES, se perfila igualmente desigual. Los grupos
con mayores posibilidades de darle continuidad a su funcionamiento
son aquellos que al iniciarse la ejecución de COBODES mostraban
ya un grado de consolidación. Menores posibilidades tienen aquellas
organizaciones con un desarrollo más incipiente y con una mayor de-
pendencia de iniciativas externas de apoyo institucional.
3. En el ACTo se presenta una situación dual en cuanto a la protección
de los recursos naturales locales. Por una parte, las políticas, regu-
laciones y acciones impulsadas en el área de conservación, unidas
a las crecientes prácticas conservacionistas a cargo de las familias y
empresas locales, así como la educación ambiental, formal e infor-
mal, desarrollada en el territorio, conducen a una tendencia a la pro-
moción de la protección y el uso sostenible de los recursos naturales.
Por otra parte, varios estudios muestran una situación según la cual
se continúa con los procesos de deforestación, mediante la tala ilegal
del bosque, y la expansión de cultivos destinados a la exportación,
tradicional y no tradicional, provocan un severo impacto ambiental,
pues mantienen prácticas agrícolas contaminantes y se sigue generan-
do un potencial incremento de la erosión de los suelos y, en general,
un acentuado deterioro en la base de los recursos naturales de este
territorio.
El esfuerzo del COBODES y el enfoque agroambiental alternativo
que este ha promovido en el ACTo es aún minoritario y su consolida-
ción futura dependerá del apoyo que mantenga el Estado y sus insti-
tuciones a los productores ubicados en este territorio, comprometidos
con el impulso de este cambio en el enfoque productivo.
4. El sistema institucional público local, de la misma manera a la situa-
ción vivida en todo el medio rural del país, enfrenta, desde la segunda
mitad de los años 90, un progresivo deterioro provocado por la dismi-
nución de los recursos humanos y materiales y la disminución de sus
presupuestos, lo que limita las posibilidades de responder, de manera
efectiva, a las necesidades, demandas y aspiraciones de la población
rural asentada en el ACTo.

224
Jorge Mora Alfaro
Los esfuerzos por articular sus acciones y reunir recursos alrededor
del impulso de procesos de desarrollo rural, así como la vinculación
con las organizaciones locales, les brinda la posibilidad de reimpul-
sar su funcionamiento y de trasladar su enfoque de trabajo desde ac-
ciones centradas en la oferta institucional, a iniciativas desplegadas
alrededor de las demandas de las organizaciones, las comunidades y
las familias. El impulso del proyecto “Aula Verde”, entendido como
un proceso de capitación, mediante el intercambio de experiencias,
información y conocimiento entre los agricultores, siendo el espacio
de los aprendizajes las fincas familiares ubicadas en el ACTo, es un
modelo que responde a esa reorientación en el funcionamiento de las
dependencias públicas que operan en este territorio.
5. El impacto del proyecto COBODES en las organizaciones locales,
desde la perspectiva de las familias integrantes de estas, es positivo
en aspectos sustanciales para promover su desarrollo. La aproxima-
ción al empleo de un enfoque ascendente en el desarrollo de sus ac-
ciones y el hecho de colocar las iniciativas en marcha, que ejecutan
las organizaciones y las comunidades, como un eje de los procesos
impulsados con la ejecución del proyecto, así como el carácter par-
ticipativo dado a las iniciativas, conduce a fortalecer la capacidad
de gestión de los actores sociales locales, modifica las relaciones de
clientela en su vínculo con el Estado, dejando lugar a una mayor auto-
nomía de las organizaciones en sus procesos de toma de decisiones y
creando condiciones para la continuidad de los procesos de desarrollo
rural sustentable una vez concluido el proyecto. La articulación con
las dependencias públicas locales y con el gobierno municipal, man-
teniendo el enfoque centrado en el fortalecimiento de la capacidad de
organización y gestión de los actores sociales locales, ha propiciado
a las organizaciones ganar espacios en las comunidades, manejar re-
cursos estratégicos y fortalecer su desarrollo.
6. Las condiciones mostradas por las organizaciones rurales en el ACTo,
sean estas incipientes o con un mayor grado de consolidación, son el
resultado de los prolongados procesos sociales vividos en el Caribe
costarricense; de las acciones colectivas por las familias rurales en
este territorio; de las iniciativas impulsadas por ONG, redes organiza-
tivas y dependencias públicas que operan en la región; y, sobre todo,
de los esfuerzos desplegados por las familias rurales por transfor-

225
marse en actores de su propio desarrollo, por movilizar los recursos
requeridos para su subsistencia y para propiciar la consecución de
las metas buscadas con el funcionamiento de sus organizaciones y
por enfrentar las adversidades de un entorno económico y político
excluyente, en el cual no se les reconoce su potencial de aporte a la
superación de la pobreza y al desarrollo económico y social de sus
comunidades.
Por este motivo, si bien el Proyecto COBODES brinda una significa-
tiva contribución a las formas organizativas presentes en el ACTo, el
desarrollo de estas no depende, de manera exclusiva, de su participa-
ción en las actividades ejecutadas por COBODES. En este sentido,
la misma orientación seguida en la ejecución del proyecto, según la
cual se estableció una vinculación con organizaciones constituidas
como tales -o en proceso de formación-, y se apoyaron las iniciativas
propuestas por las propias organizaciones, expresan con claridad el
carácter complementario de los aportes brindados por COBODES al
desarrollo de las organizaciones. Es muy probable que en el caso de
los grupos con mayores debilidades o con un incipiente desarrollo,
exista un mayor grado de dependencia de los recursos aportados por
COBODES para su funcionamiento y que sus condiciones actuales se
hayan forjado al alero de este proyecto.
7. La introducción y promoción del modelo de fincas integradas y la
extensión de las prácticas productivas conservacionistas por parte del
proyecto, en conjunto con las organizaciones y las familias, ha sido
muy exitosa. La identificación con el modelo y la introducción de
tecnologías y prácticas productivas. en armonía con el ambiente, ha
generado un interés creciente entre las familias, las organizaciones
y las comunidades, por tratar de extender el modelo o las prácticas
conservacionistas en varias fincas familiares. La incorporación de las
organizaciones y las instituciones locales en el acompañamiento de
estos procesos les ha sido a estas para encontrar un campo de acción
propicia a fin de fortalecer su presencia en el territorio y para darles
sostenibilidad a las acciones desplegadas en este campo.

226
Jorge Mora Alfaro
8. La promoción de la participación de las mujeres en las organizacio-
nes, o el impulso a la creación de organizaciones integradas por ellas,
facilita su incorporación en los procesos de desarrollo local en cali-
dad de protagonistas. El liderazgo asumido por las mujeres en varias
organizaciones establecidas en el territorio y su activa participación
en las acciones de capacitación, en los intercambios y en el diseño y
ejecución de las iniciativas, motiva a alcanzar avances significativos
en el tema de la equidad de género. En este sentido, a pesar de que
algunas de estas organizaciones integradas por las mujeres son aún
incipientes desde el punto de vista del desarrollo de sus actividades
productivas o de su funcionamiento organizativo y su capacidad de
gestión, el solo hecho de haber creado su asociación o su coopera-
tiva y estar tomando decisiones en su actividad cotidiana, motiva a
generar capacidades y estímulos significativos para las mujeres, con
frecuencia excluidas de estos procesos de desarrollo humano.
9. En la ejecución del Proyecto COBODES, sobre todo durante su se-
gunda fase, se produjo una aproximación a un enfoque territorial y
ascendente del desarrollo rural. De acuerdo con este criterio, se les
trató de dar a las acciones un alcance territorial y en su desarrollo
ocupó una posición estratégica la articulación de los actores sociales
e institucionales que operan en el ACTo, así como la incorporación de
organizaciones y dependencias publicas locales en la ejecución de los
componentes del proyecto, en respuesta a las condiciones singulares
presentes en este territorio particular.
De esta manera, el proyecto crea condiciones propicias para la soste-
nibilidad de las iniciativas impulsadas con su ejecución. Las posibi-
lidades de continuación de los procesos descansan en la iniciativa de
las organizaciones locales y en las condiciones creadas para el acom-
pañamiento institucional a su desarrollo. La permanencia de las ins-
tituciones y las organizaciones locales, así como las modalidades de
trabajo desarrolladas en el marco de acción del Proyecto COBODES,
proporcionan las condiciones básicas requeridas para que los proce-
sos impulsados con esta iniciativa tengan continuidad. Dependerá,
en gran medida, de la conjugación de las iniciativas locales con la
orientación de las políticas públicas y la definición de las estrategias
regionales de desarrollo impulsadas en el país, las posibilidades efec-
tivas de continuidad de los procesos organizativos, algunos de ellos

227
aún muy incipientes, originados o reforzados durante la ejecución del
Proyecto COBODES.
10. La ejecución del Proyecto COBODES corrobora la necesidad de con-
tar con recursos y estímulos para favorecer la incorporación de las
familias rurales en los procesos de desarrollo territorial rural. La au-
sencia de políticas públicas en este campo, unido al debilitamiento de
las instituciones públicas vinculadas a estos territorios y a la orienta-
ción del modelo de crecimiento económico prevaleciente en el país,
el cual favorece a los inversionistas y empresarios vinculados a las
actividades destinadas al mercado internacional, excluyendo a nume-
rosas familias dedicadas a la producción de bienes y servicios para el
mercado local, genera un entorno adverso para la continuidad de los
proyectos impulsados por las familias y las organizaciones rurales
asentadas en el ACTo. En este sentido, el potencial con que cuentan
estas familias para generar los ingresos necesarios para su subsisten-
cia, y para desarrollar las capacidades requeridas para su incorpora-
ción en los procesos de desarrollo territorial, de no contarse con el
sistema institucional y las iniciativas y recursos de apoyo requeridos,
se verá constreñido en sus posibilidades de generar bienestar y supe-
ración de los obstáculos a su desarrollo humano y al disfrute de su
ciudadanía integral.
De ocurrir esto, algunos de los logros alcanzados con la ejecución del Proyecto
COBODES se verían menguados y los avances alcanzados por las organiza-
ciones serían mucho más restringidos. Pese a la iniciativa y la disposición por
promover los procesos por parte de las familias y las organizaciones rurales,
en la mayoría de los casos el apoyo institucional resulta indispensable para
impulsar sus iniciativas, desarrollar sus capacidades y superar las condiciones
socioeconómicas en las cuales subsisten estas familias rurales.
Pococí, agosto de 2006.

228
Jorge Mora Alfaro
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236
Jorge Mora Alfaro
Anexo 2:
Entrevistas a miembros de las organizaciones
Para el trabajo de campo se seleccionó una muestra intencionada de las orga-
nizaciones participantes en el proyecto. Se trató de que esta fuera representa-
tiva de los tipos y niveles de organizaciones con las cuales se han ejecutado
las acciones del proyecto. El trabajo efectuado y las entrevistas con deteni-
miento aplicadas en el terreno, detectaron significativas desigualdades entre
los espacios particulares en los cuales se asientan las organizaciones, el tipo
de actividades agrícolas y rurales no agrícolas a que se dedican las familias y
las organizaciones, las modalidades de generación de ingresos (pluriactividad)
empleadas por las familias, las formas organizativas y grados de consolidación
de las asociaciones entrevistadas, las desiguales condiciones para la autoges-
tión y la sostenibilidad, una vez concluido el proyecto, y los avances alcanza-
dos en cuanto a la percepción y la práctica del manejo sostenible en las explo-
taciones familiares y en los objetivos y el accionar de las organizaciones.
El trabajo de campo efectuado ha sido útil para percibir la trascendencia del
significativo capital social comunitario, generado en el área del proyecto a lo
largo de diversos procesos organizativos, vividos en heterogéneos períodos de
movilización y organización rural en este territorio rural. La orientación hacia
la búsqueda de la inserción en los mercados local, regional, nacional e interna-
cional, por parte de organizaciones con un fuerte acento económico, social y
ambiental, se sustentan en una experiencia (o una herencia) organizativa muy
intensa de la cual son portadoras las familias integradas en estas organizacio-
nes rurales. Las organizaciones participantes en las entrevistas y en el inter-
cambio efectuado durante su aplicación fueron las siguientes:
1. Asociación de Industriales, Reforestadores y Dueños de Bosque del
Atlántico (ASIREA), Guápiles (ASIREA), Yorleny León.
2. Federación de organizaciones de la región Caribe de Costa Rica (FO-
PRORCA). Orlando Rojas Redondo.
3. Fundación Caribeña Para el Desarrollo Sostenible, FUNCADES,
Yorleny León.
4. Movimiento de Agricultura Orgánica Costarricense, MAOCO, Nel-
son Montero.

237
5. Grupo de Mujeres El CEIBO, Emilia Uriarte Granados.
6. Asociación de Producción y Conservación de los Recursos Naturales
del Ceibo, ASOPROCORENA, Fermín Solís.
7. Grupo de mujeres de La FORTUNA, AMUDECO, Maria León Jimé-
nez, Ana Rosa Vega.
8. Grupo de Voluntarios Cariari, (Covirena), Alberto Madrigal.
9. CACG, Centro Agrícola Cantonal de Guácimo, Mauricio Barrientos.
10. APROLECE, Ronal Solano.
11. ASPROA, Asociación Progresista de Productores de La Argentina,
Marta Quesada, Luis Salas.
12. Esperanza Verde, Asociación de Productores de Las Colinas, Danilo
Rangel.
13. AMPALEC, Nuria Chávez.
14. Coopepalmitas, 3 entrevistas: Gerente de la cooperativa; Presidenta
del Consejo de Administración e integrante de la Junta Directiva.
15. Acorenas, Roxelia Vargas, Hernan Marín.
16. Acueducto Rural de Suerre, Gerardo Martín, Omar Torres.
17. ASOAGRI-PORTICA, esposa Gerardo Salazar.
18. Asentamiento Zona 1. Sonia García, Presidenta de la Asociación.
19. Grupo de Mujeres, Istarú, Ticabán, Virginia Godínez.

238
Jorge Mora Alfaro
Anexo 3:
Visitas a fincas y asentamientos
Un aspecto medular en el desarrollo del trabajo de campo es el de las visitas a
las fincas familiares o a los lugares en los cuales se asientan las organizaciones.
El recorrido por las fincas complementa y, en algunos casos, corrobora diver-
sas opiniones e informaciones aportadas por las personas participantes en las
entrevistas. La aplicación del concepto de finca integrada o el conocimiento
directo sobre los proyectos impulsados por las organizaciones solo es posible
captarlos y valorarlos mediante el recorrido por instalaciones y terrenos en los
cuales se ejecutan las acciones comunales. Las visitas a fincas, asentamientos
y comunidades sirvieron para obtener una visión más cercana sobre el impacto
del proyecto en el desarrollo de las organizaciones y las potencialidades con
que cuentan estas para impulsar su autodesarrollo.
Anexo 4:
Entrevistas a funcionarios institucionales
Otra información y percepciones relevantes se han obtenido mediante entre-
vistas a representantes de las instituciones públicas en la región, mediante una
relación más cercana con el desarrollo del proyecto COBODES. La informa-
ción obtenida por medio de los encuentros con funcionarios del proyecto y
con los codirectores nacional y de la Unión Europea completa el conjunto de
acciones a través delas cuales se concluye esta primera fase de la consultoría.
Los representantes institucionales entrevistados son los siguientes:
1. MAG-SIGA, Gabriela Zúñiga, Guápiles.
2. MAG-GUÁCIMO, Mauricio Chacón, Guácimo.
3. Eduardo Artavia, MAG, Guápiles.
4. María Luisa Jiménez, COBODES, Guápiles.
5. Pieter van Ginneken, Codirector de COBODES, Guápiles.
6. Luis Rojas, MINAE-PACTo, Codirector de COBODES, Guápiles.
7. Laura Segura Rodríguez, Programa de Gestión Comunitaria, MINAE,
Guápiles.

239
El intento por sistematizar algunos aspectos considerados básicos, desde el
punto de vista de las tendencias seguidas por el medio rural de América Lati-
na y el Caribe, las experiencias y desafíos enfrentados en la ejecución de las
iniciativas de desarrollo rural impulsadas en la región y los elementos con-
ceptuales relacionados con el análisis y la práctica del desenvolvimiento de
los territorios rurales, propicia arribar a un conjunto de conclusiones que a
continuación se presentan:
1. Las tendencias seguidas por el medio rural latinoamericano y caribe-
ño, en el marco de los procesos de intensificación de la integración
económica, política y cultural vividos en la sociedad contemporánea,
llevan a la configuración de una mayor interconexión entre los territo-
rios urbanos y rurales, a una mayor heterogeneidad entre los territorios
rurales de la región, a una situación ambiental con un requerimiento
de acciones más determinantes en la búsqueda de la sostenibilidad
y a una serie de dinámicas de diferenciación social, originadas en
las formas diversas de expansión del capital y de articulación de las
familias rurales, en particular los agricultores familiares y los asala-
riados agrícolas, a las empresas o complejos agrícolas, agroindustria-
les, agrocomerciales y turísticos expandidos por las desiguales áreas
rurales de la región.
2. Las significativas transformaciones vividas por el medio rural en la
región, a partir de la década de los años 80, la reorientación de las po-
líticas públicas y los intentos por revitalizar el sistema institucional,
introducidos al final de la década de los 90, así como la persistencia de
brechas sociales en los heterogéneos territorios rurales y el propósito
compartido por varios países en el sentido de promover la cohesión,
extender la ciudadanía social y generar el desarrollo productivo, am-
biental, institucional y social en las áreas rurales, llevan a la búsqueda
de nuevos caminos para impulsar el desarrollo rural. Sobresale, entre
CONCLUSIONES GENERALES

240
Jorge Mora Alfaro
estos, el enfoque territorial, mediante el cual se busca dar respuestas
eficaces a las demandas multidimensionales originadas en los territo-
rios rurales.
3. Una característica crucial del desarrollo de América Latina y el Ca-
ribe la constituye su extendida heterogeneidad, aspecto que se mul-
tiplica al examinar las condiciones del desarrollo en el ámbito de los
territorios rurales. La construcción de tipologías de territorios o la
identificación de las dimensiones particulares prevalecientes en los
diversos territorios, es un aspecto básico para el diseño de las estra-
tegias, la elaboración de los arreglos institucionales y el estableci-
miento de mecanismos de participación de los actores territoriales en
las fases del desarrollo de las iniciativas promovidas para impulsar la
transformación productiva, institucional y social, en el marco de la
sostenibilidad ambiental y la búsqueda de la cohesión territorial y la
ciudadanía social.
4. Estrechamente relacionado a lo anterior, aparece una de las lecciones
aprendidas en los procesos de desarrollo rural territorial; se refiere
al empleo de un enfoque ascendente en el diseño, la ejecución y la
evaluación de los procesos de desarrollo rural. Partir de las condi-
ciones específicas de un determinado territorio posibilita captar con
claridad las múltiples dimensiones intervinientes en estos procesos en
un territorio particular. La relevancia y la naturaleza de cada una de
las dimensiones (productiva, económica, institucional, organizativa,
ambiental y política, así como las vinculadas con los recursos cientí-
ficos y tecnológicos y con la organización y las relaciones sociales),
varían de acuerdo con las condiciones singulares de cada territorio.
5. Otro aspecto sustantivo, relacionado con el empleo del enfoque del desa-
rrollo rural territorial y con la visión del desarrollo rural como un proceso
multidimensional es la constatación, según la cual, aunque los procesos
agrarios siguen siendo relevantes en la mayor parte de los territorios ru-
rales de América Latina y el Caribe, estos se acompañan de otros pro-
cesos productivos no agrícolas y de un conjunto integrado de dinámicas
institucionales, políticas, ambientales, culturales y organizativas, lo cual
genera situaciones ante las cuales las iniciativas centradas en la pers-
pectiva exclusivamente agraria o agropecuaria resultan insuficiente para
responder a las condiciones prevalecientes en el medio rural actual.

241
La generalización de modalidades de empleo rural no agrícola, la ge-
neración de ingresos combinados, la ampliación de la pluriactividad
por parte de las familias rurales y las múltiples vinculaciones entre
los territorios rurales y las áreas urbanas, resultan determinantes para
la definición de políticas y estrategias de desarrollo territorial.
6. Para el diseño y ejecución de las iniciativas de desarrollo rural, con
un enfoque territorial, es trascendental distinguir la intensidad e im-
pacto de las remesas en el desarrollo de los territorios en los cuales se
ejecutan las intervenciones, así como en los ingresos de los hogares
de pertenencia de los emigrantes. Asimismo, es necesario tomar en
cuenta la diferenciación entre los hogares asentados en los territorios
y las diversas estrategias de supervivencia o de generación de ingre-
sos empleadas por ellos, como aspectos básicos para el impulso de las
acciones de desarrollo y la puesta en práctica de medidas diferencia-
das, en correspondencia con las condiciones particulares de los terri-
torios, las comunidades y los hogares participantes en los procesos de
desenvolvimiento de los territorios rurales en los cuales se ejecutan
las iniciativas.
7. Por el carácter multidimensional de los procesos de desarrollo territo-
rial, su ejecución considera la generación, entre otras, de transforma-
ciones productivas, institucionales y sociales. La complejidad de estos
procesos y de los proyectos con los cuales se busca su dinamización
se originan en acciones o la ocurrencia de situaciones no incluidas en
el diseño original de las iniciativas. Por este motivo, deben tomarse
en cuenta dos aspectos esenciales en la ejecución de los proyectos de
desarrollo rural territorial: a) el que las dinámicas de desarrollo rural
no pueden ser entendidas como la disposición rígida de un conjunto
determinado de recursos para la consecución de ciertos objetivos y
metas en un período de tiempo determinado; b) el que las transfor-
maciones productivas, institucionales y sociales en un determinado
territorio requieren cambios que se van concretando en el mediano y
largo plazo y sus resultados se obtienen de manera paulatina.
8. Es preciso resaltar el papel de las organizaciones territoriales y las
relaciones sociales en el territorio. Para el impulso de los procesos
de desarrollo territorial rural resulta imprescindible el conocimiento
de las relaciones de parentesco, reciprocidad e intercambio en cada

242
Jorge Mora Alfaro
territorio particular, así como el de las redes de relaciones entabla-
das entre las familias, las comunidades y las organizaciones. Estos
ingredientes son indispensables para diseñar las estrategias a seguir
en cada caso particular. El análisis de las relaciones de poder, de los
conflictos sociales y sus formas de resolverlos, así como de las for-
mas de organización ancestrales en las comunidades son, asimismo,
aspectos esenciales que deben ser tomados en cuenta para el impulso
de los procesos de desarrollo rural territorial y cuyo desconocimiento
puede implicar dificultades para obtener los propósitos establecidos.
9. En relación con la continuidad de las iniciativas de desarrollo rural
territorial, es necesario subrayar el papel central ocupado en estos
procesos por los actores sociales territoriales. La sostenibilidad de
los procesos de desarrollo rural descansa en la posibilidad de que es-
tos actores puedan empoderarse y darles continuidad a las iniciativas
desplegadas con la ejecución de los proyectos. La clara comprensión
sobre el significado de la participación de las familias, las comunida-
des, las organizaciones y los gobiernos locales en la conducción de
estas iniciativas -ubicados en los territorios en los cuales se ejecutan
los programas o proyectos de desarrollo rural-, es fundamental a fin
de generar las capacidades requeridas para la continuidad de los pro-
cesos una vez concluidos los proyectos institucionales ejecutados en
los territorios.
El establecimiento de alianzas entre los actores sociales, agentes eco-
nómicos y dependencias institucionales que operan en la región, es un
mecanismo eficaz para el aprovechamiento de los recursos locales y
para la atracción de otros recursos estratégicos, extraterritoriales, con
la finalidad de responder a las necesidades y demandas particulares en
cada territorio, las cuales –con frecuencia- surgen con el desarrollo de
los propios procesos impulsados con la ejecución de las iniciativas.
10. Otro aspecto esencial en el impulso de los procesos de desarrollo rural
es el de la conveniencia de incorporar, como un eje de estos proce-
sos, el tema ambiental. Fenómenos como el cambio ambiental y el
calentamiento global y sus efectos en la agricultura y los recursos
naturales territoriales, así como la necesidad de promover estrategias
de adaptación y mitigación, se unen a la búsqueda de la protección
y el uso sostenible de los recursos naturales y la implementación de

243
estrategias para lograr una relación armónica entre las sociedades lo-
cales y la biodiversidad del territorio. Este es un asunto sustancial en
la prevención de los desastres humanos como resultado del deterioro
en la base de los recursos naturales y para la sostenibilidad de los
procesos de desarrollo territorial rural. El logro de la seguridad ali-
mentaria de las familias se relaciona, de manera muy estrecha, con el
uso sostenible de los recursos naturales y con la capacidad con que
cuentan las comunidades para prevenir los impactos negativos de los
fenómenos naturales en sus territorios.
11. El análisis de los procesos de desarrollo rural territorial coloca en un
lugar preponderante en el diseño y ejecución de las estrategias el em-
pleo del enfoque de género en el desarrollo de las iniciativas de desa-
rrollo territorial, así como la creación de mecanismos de integración
en los procesos territoriales de la población joven, indígena y afro-
descendiente establecidas en los territorios en los cuales transcurren
las acciones de desarrollo. Los aportes de estos grupos al desarrollo
rural, la mayor presencia de exclusión social entre estas poblaciones,
así como la necesidad de tener presentes los tipos de relaciones en
la familia, las comunidades y los territorios, resaltan la necesidad de
crear procedimientos eficaces para la búsqueda de la equidad y la
cohesión social en los territorios en los cuales acontecen nuestras in-
tervenciones, procesos en los cuales la participación y la inclusión de
estos grupos resulta fundamental.
12. Se debe subrayar, en la ejecución de los procesos de desarrollo rural
territorial, la evaluación permanente en la ejecución de las inicia-
tivas de desarrollo. Las modalidades evaluativas empleadas pueden
ser muy variadas, unas con un énfasis más cualitativo, otras con una
orientación más cuantitativa. Pero, en todos los casos, deben tomarse
en cuenta tres aspectos sustantivos: a) que la evaluación debe ser un
proceso continuo, de tal manera que puedan introducirse los elemen-
tos correctivos en el momento oportuno; b) que la evaluación debe
ser un proceso participativo en el cual, además de los criterios de los
técnicos y los evaluadores externos, esté presente, como un aspecto
básico, la participación en el análisis sobre el desarrollo de las accio-
nes y el cumplimiento de las metas, la visión de los actores sociales
locales vinculados a la ejecución de las iniciativas; c) que la eva-
luación debe guiarse por un conjunto de indicadores, cualitativos o

244
Jorge Mora Alfaro
cuantitativos, según la modalidad evaluativa adoptada, de tal manera
que posibilite detectar los vacíos o cursos de acción que conducen a
resultados no deseados.
13. Finalmente, una lección aprendida con la ejecución de los proyec-
tos de desarrollo territorial es el valor de la información, el conoci-
miento y la innovación como aspectos esenciales en el desarrollo de
estos procesos. Las experiencias y los conocimientos de los actores
sociales locales, obtenidos en sus prácticas productivas, ambientales,
organizativas y sociales, unidas a las actividades de adaptación y ge-
neración de conocimientos en respuesta a las condiciones particulares
de cada territorio, así como la capacitación y la introducción de in-
novaciones en las actividades productivas y en las formas de gestión
adoptadas por las comunidades y sus organizaciones, son medidas
trascendentales para la sostenibilidad de los procesos de desarrollo
territorial rural. La gestión territorial del conocimiento es un elemen-
to básico para impulsar las transformaciones productivas, institucio-
nales y sociales en el medio rural de la región.

245
ANEXOS GENERALES

246
Jorge Mora Alfaro
Continúa

247
Continúa

248
Jorge Mora Alfaro
Continúa

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